CONSEIL DORIENTATION DES RETRAITES

Retraites : questions et orientations pour 2008

______________________ Quatrime rapport Adopt en janvier 2007

Conseil dorientation des retraites 113, rue de Grenelle - 75007 Paris www.cor-retraites.fr

SOMMAIRE
INTRODUCTION 09

PREMIERE PARTIE LE CONTEXTE DU RENDEZ-VOUS DE 2008

CHAPITRE 1 LE RENDEZ-VOUS DE 2008

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I - Procdure et calendrier prvus par la loi 1. Lallongement de la dure dassurance prvu par la loi 2. Lvolution du montant des pensions II - Mise en uvre en 2007 et 2008 des procdures prvues par la loi et rle du Conseil dorientation des retraites 1. Le primtre des questions traiter en 2007 et en 2008 2. Les conditions de mise en uvre du calendrier en 2007 et 2008 et le rle du Conseil dorientation des retraites

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CHAPITRE 2 LES ELEMENTS A PRENDRE EN COMPTE : LE CONTEXTE ECONOMIQUE, SOCIAL ET FINANCIER

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I - Les perspectives financires des rgimes 1. La situation financire court terme et les comportements rcents de dpart en retraite 2. De nouvelles projections dmographiques et de population active de lINSEE 3. Les enseignements pour les travaux du Conseil II - Evolution de la situation de lemploi et du travail 1. Situation gnrale de lemploi et volution rcente de lemploi des seniors 2. Dispositifs de cessation anticipe dactivit (dont les retraites anticipes) et parcours de sortie dactivit 3. Le plan national daction concert pour lemploi des seniors 4. La ngociation collective sur la pnibilit

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5. volutions des ngociations collectives de branche et dentreprise (notamment sur les mises en retraite) et initiatives dans le secteur public 6. Les comportements des employeurs et des salaris III - Evolution des revenus des actifs et des retraits 1. Les niveaux de vie 2. Les pensions de vieillesse IV - Les contraintes des finances publiques 1. La Confrence des finances publiques et lengagement national de dsendettement 2. Les objectifs en termes de soldes et de dsendettement 60 45

CHAPITRE 3 LES ASPECTS INTERNATIONAUX

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I - Les volutions rcentes de quelques systmes de retraite trangers 1. Etats-Unis : une rforme des rgimes de retraite dentreprise 2. Italie : une mesure visant accrotre la participation des salaris aux fonds de pensions 3. Allemagne : une diminution du taux de remplacement du rgime de base 4. Royaume-Uni : un projet de rforme denvergure du systme de retraite 5. Les Pays-Bas : un rgime universel, complt par des rgimes professionnels tendus 6. La Sude : une rforme de grande envergure, progressivement mise en uvre II Le rle de lUnion Europenne dans le domaine des retraites 1. La mthode ouverte de coordination dans le domaine des retraites 2. Les travaux de la Commission en matire dgalit entre les femmes et les hommes 3. La transposition en droit franais de la directive 2003/41 du 3 juin 2003 concernant les activits et la surveillance des institutions de retraite professionnelle 4. La proposition de directive sur lamlioration de la possibilit de la portabilit des droits pension complmentaire

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DEUXIEME PARTIE LES QUESTIONS A TRAITER ET LES ORIENTATIONS A RETENIR

CHAPITRE 1 LE PILOTAGE DU SYSTEME DE RETRAITE

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I - Labaque et les trois leviers daction (recettes des rgimes, niveau des pensions, ge de la retraite) 1. Les hypothses retenues pour construire labaque 2. Les choix possibles visant assurer lquilibre du systme de retraite en 2020 3. Limites et porte de labaque II - Amliorer les conditions de pilotage du systme de retraite 1. Lapproche par les soldes peut tre complte par le calcul des engagements financiers des rgimes de retraite 2. La ncessit dapproches complmentaires pour piloter le systme de retraite III - Les actions en termes dinformation 1. Un besoin accru dinformation 2. La ncessit dune information gnrale 3. La mise en uvre du droit linformation individuelle

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CHAPITRE 2 LA MISE EN UVRE DE LA LOI DE 2003 : DUREE DASSURANCE, REVALORISATION DES PENSIONS ET FAIBLES PENSIONS

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I - La question du dcalage de la dure dassurance rsultant de la rforme de 2003 et les actions dans le champ de lemploi 1. Les questions relatives la dure dassurance et au calcul du salaire annuel moyen 2. Linfluence des barmes (dure dassurance, dcote et surcote) sur les ges de dpart en retraite 3. La politique de lemploi

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II La revalorisation des pensions et les faibles pensions 1. La revalorisation gnrale des pensions 2. Les minimums dits contributifs 3. Le minimum vieillesse 4. Synthse sur les questions directement poses par la loi de 2003 lies la revalorisation et au minimum des pensions

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CHAPITRE 3 LES QUESTIONS A TRAITER POUR ASSURER LEGALITE DE TRAITEMENT ENTRE LES COTISANTS

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I - Lgalit entre hommes et femmes, les droits familiaux et conjugaux 1. La situation de la France au regard des modles trangers de protection sociale 2. La construction de scnarios dvolution des droits familiaux et conjugaux ouverts dans les rgimes de retraite franais II Lgalit des droits en fonction des parcours professionnels 1. Le traitement des carrires accidentes 2. Les droits la retraite des polypensionns compars ceux des monopensionns III - Les rgimes spciaux 1. Les consquences des nouvelles normes comptables internationales sur les modalits de financement des pensions 2. Des perspectives dmographiques trs diverses 3. Des rgles particulires propres chaque rgime 4. Les approches possibles pour traiter des particularismes des rgimes dans une perspective dgalit de traitement entre les assurs sociaux 5. Des questions susceptibles dtre examines loccasion du rendez-vous de 2008 IV - Lpargne retraite

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CHAPITRE 4 LES QUESTIONS RELATIVES A LEQUILIBRE FINANCIER DES REGIMES

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I - Le Fonds de solidarit vieillesse (FSV) II - Le Fonds de rserve pour les retraites (FRR) III- Lquilibre financier des rgimes : agir sur les recettes et les dpenses 1. La hausse des cotisations vieillesse gage par une baisse des cotisations chmage et laugmentation des contributions pour les rgimes de fonctionnaires 2. Des ressources nouvelles lies un nouveau mode de financement de la protection sociale 3. La matrise des dpenses

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CONCLUSION

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ANNEXES

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INTRODUCTION
Le Conseil dorientation des retraites a dress en mars 2006 1 de nouvelles perspectives long terme des rgimes de retraite, qui actualisent celles prsentes en dcembre 2001 dans le cadre de son premier rapport, notamment en tenant compte des effets estims de la rforme de 2003. Ces nouvelles projections fournissent en particulier un clairage sur lampleur des besoins de financement des rgimes de retraite, aux horizons 2020 et 2050. Le rapport du Conseil de mars 2006 pose ainsi des lments de cadrage long terme, dordre financier mais galement dordre social, utiles pour le dbat sur lvolution du systme de retraite. Ce dbat sinscrit dans le cadre des rendez-vous prvus par la loi du 21 aot 2003 portant rforme des retraites. Cette loi raffirme le choix dun systme de retraite par rpartition et met laccent sur lallongement de la dure dactivit comme moyen de garantir un niveau lev de pension. Les rgimes de retraite concerns par la rforme (rgime gnral, rgimes aligns, rgime des professions librales, rgime des exploitants agricoles, rgimes de la fonction publique) se trouvent engags dans un processus dallongement par tape de la dure dassurance requise pour loctroi dune retraite taux plein en fonction des gains desprance de vie, lobjectif tant de stabiliser le rapport entre la dure dassurance et la dure moyenne de retraite. Dans cette perspective, la loi de 2003 prvoit des rendez-vous quadriennaux destins examiner les diffrents paramtres des rgimes, en fonction des donnes conomiques et sociales, dmographiques et financires. Tout au long de ce processus, le Conseil, lieu permanent dtudes et de concertation entre les principaux acteurs du champ des retraites, a un rle jouer. En vertu de larticle L. 114-2 du Code de la scurit sociale, il lui appartient de formuler toutes recommandations ou propositions de rforme qui lui paraissent de nature faciliter la mise en uvre des objectifs et principes relevant de ses missions, en particulier : () 2 dapprcier les conditions requises pour assurer la viabilit financire terme de ces rgimes de retraite [les rgimes de retraite lgalement obligatoires] ; 3 de mener une rflexion sur le financement des rgimes de retraite susmentionns et de suivre l'volution de ce financement ; () 5 de participer l'information sur le systme de retraite et les effets des rformes conduites pour garantir son financement ; 6 de suivre la mise en oeuvre des principes communs aux rgimes de retraite et l'volution des niveaux de vie des actifs et des retraits, ainsi que de l'ensemble des indicateurs des rgimes de retraite, dont les taux de remplacement . Plus particulirement, conformment aux dispositions de larticle D. 114-4-0-1 du Code de la scurit sociale, il doit remettre un rapport densemble analysant la situation des rgimes de retraite , pralablement llaboration avant le 1er janvier 2008 du rapport du gouvernement, prvu au II de larticle 5 de la loi du 21 aot 2003, qui retrace lvolution de la situation de lemploi et de la situation financire des rgimes. Cest dans cette perspective que le prsent rapport, Retraites : questions et orientations pour 2008 , sefforce dapprofondir la rflexion et de mettre en vidence les questions traiter et les orientations dfinir pour prparer les prochaines chances ou ce quil est convenu dappeler par simplification le rendez-vous de 2008 . De manire clairer les choix
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Troisime rapport du Conseil dorientation des retraites, Retraites : perspectives 2020 et 2050, La documentation Franaise, juillet 2006. Il est prsent dans la suite comme le rapport de mars 2006, date de son adoption par le Conseil.

publics, le Conseil se livre une analyse, sujet par sujet, des questions et orientations pour 2008. La premire partie prsente les lments de contexte du rendez-vous de 2008. Elle rappelle dabord les lments de calendrier et de procdure et prcise le champ des questions traiter. Ensuite, elle dcrit le contexte conomique, social et financier dans lequel sinscrivent les marges de manuvre possibles. Ce contexte renvoie aux perspectives financires des rgimes, lvolution de la situation de lemploi, la situation des retraits et des actifs et aux contraintes des finances publiques. Enfin, un clairage est donn sur les volutions de quelques systmes de retraite trangers et sur les dcisions et orientations rcentes de lUnion europenne dans le domaine des retraites. La seconde partie examine les questions traiter et les orientations retenir en vue du rendez-vous de 2008. La question du pilotage du systme de retraite est dabord pose partir des projections financires labores par le Conseil lhorizon 2020. Sont ensuite abordes les questions qui dcoulent directement de la mise en uvre de la loi de 2003, concernant principalement la dure dassurance ainsi que le montant et lvolution des pensions. Le Conseil aborde enfin diverses questions relatives lgalit de traitement entre les cotisants, ainsi que des questions relatives lquilibre financier des rgimes.

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Premire PARTIE

LE CONTEXTE DU RENDEZ-VOUS DE 2008

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CHAPITRE 1 - LE RENDEZ-VOUS DE 2008

La loi n 2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites constitue une tape importante dans un parcours de dbats et de rformes engages il y a une vingtaine dannes. La rforme de 2003, la diffrence des prcdentes, est une rforme globale qui concerne la plupart des rgimes de retraite privs et publics, de base, complmentaires ou supplmentaires. Elle ne concerne pas, cependant, les rgimes spciaux de retraites autres que ceux de la fonction publique et des ouvriers de lEtat, ce qui na pas empch certains de ces rgimes de sadosser au rgime gnral, tels le rgime des entreprises lectriques et gazires ou celui de la RATP, ou dvoluer en sinspirant des grands principes de la rforme de 2003, tel celui de la Banque de France. Par ailleurs, la rforme ne se limite pas dterminer des modifications des paramtres des rgimes concerns. Elle fixe des principes et des objectifs densemble et organise un processus dajustement par tapes du systme de retraite entre 2004 et 2020. La premire tape sachve en 2008. A cette date, un rendez-vous est prvu, prparant la deuxime tape de la rforme entre 2009 et 2012. Il parat utile de rappeler ici les lments de procdure et de calendrier prvus par les textes, den examiner les conditions de mise en uvre en 2007 et 2008 et de prciser la faon dont les travaux du Conseil dorientation des retraites sintgreront dans ce processus.

I - Procdure et calendrier prvus par la loi

La loi comporte des lments de procdure et de calendrier principalement destins organiser lallongement progressif de la dure dassurance requise dans les rgimes de retraite en fonction des gains desprance de vie. Des chances relatives lvolution du montant des pensions sont galement fixes. 1. Lallongement de la dure dassurance prvu par la loi En 2008, lalignement de la dure dassurance requise pour loctroi du taux plein dans le rgime gnral et dans les rgimes de la fonction publique aura t ralis : 40 annes dassurance valides dans lensemble des rgimes de base concerns par la rforme de 2003. A partir de 2009, sengage une nouvelle tape dallongement de la dure dassurance dans les rgimes concerns par la rforme : celle-ci doit progressivement passer de 40 41 ans, raison dun trimestre supplmentaire par gnration (pour les gnrations nes en 1949, 1950, 1951 et 1952, qui atteindront 60 ans respectivement en 2009, 2010, 2011 et 2012). Cette tape revt, en principe, un caractre automatique. Un dcret peut cependant, dans certaines conditions, ajuster le calendrier de mise en uvre de lallongement. Tout dabord, larticle 5 de la loi du 21 aot 2003 (voir encadr la fin du chapitre) prvoit que, avant le 1er janvier 2008, le gouvernement labore, sur la base notamment des travaux du Conseil dorientation des retraites, un rapport faisant apparatre : 13

- lvolution du taux dactivit des personnes de plus de cinquante ans ; - lvolution de la situation financire des rgimes de retraite ; - lvolution de la situation de lemploi ; - un examen densemble des paramtres de financement des rgimes de retraite. Ce rapport, rendu public, est transmis au Parlement. Cest ensuite que se pose au gouvernement la question de savoir si, par dcret, il ajuste le calendrier de mise en uvre de lallongement de la dure dassurance prvu partir de 2009. Aux termes de larticle 5, cette dcision doit tre prise au regard des volutions prsentes par le rapport du gouvernement de manire maintenir constant, jusquen 2020, le ratio entre la dure dassurance et la dure moyenne de retraite. Ce ratio est celui constat la date de publication de la loi. Lventuel dcret est obligatoirement pris aprs avis du Conseil dorientation des retraites et dune Commission de garantie des retraites compose du vice-prsident du Conseil dEtat, du prsident du Conseil conomique et social, du premier prsident de la Cour des comptes et du prsident du Conseil dorientation des retraites. 2. Lvolution du montant des pensions Sagissant de lvolution du montant des pensions, lexpos des motifs de la loi de 2003 nonce que tous les retraits doivent pouvoir bnficier d'une garantie du pouvoir d'achat de leurs pensions . Afin dassurer cette garantie, la loi prvoit diverses chances. Les dispositions du I de larticle 27 noncent que, par drogation au principe dindexation sur les prix quelles posent, et sur proposition dune Confrence prside par le ministre charg de la scurit sociale, et runissant les organisations syndicales et professionnelles reprsentatives au plan national, une correction du taux de revalorisation de lanne suivante puisse tre propose au Parlement dans le cadre du prochain projet de loi de financement de la scurit sociale. La runion de cette confrence tripartite doit se tenir tous les trois ans, selon lexpos des motifs de la loi, ce qui conduit une premire runion en 2007, compte tenu dune entre en vigueur de la rforme en 2004. Les conclusions de cette confrence devraient tre prises en compte dans la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2008. Les dispositions de larticle 4 prvoient, par ailleurs, un objectif particulier pour les assurs liquidant de faibles pensions. En 2008, un assur ayant travaill temps complet, disposant de la dure dassurance ncessaire pour bnficier du taux plein, devrait recevoir un montant total de pension lors de la liquidation au moins gal 85 % du salaire minimum de croissance net lorsquil a cotis pendant cette dure sur la base du salaire minimum de croissance. Pour atteindre cet objectif, le gouvernement sest engag, dans un relev de dcision du 15 mai 2003, revaloriser le minimum contributif au titre des priodes cotises de 3 % aux 1er janvier 2004, 2006 et 2008 en sus de la revalorisation gnrale des pensions. Lexpos des motifs de la loi prvoit, en outre, que lobjectif sera rexamin dans 5 ans, soit en 2008, en tenant compte des perspectives financires des rgimes de retraite et des rformes intervenues.

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Le tableau suivant permet de synthtiser les lments de procdure et de calendrier prsents ci-dessus.
Avant la fin de lanne 2007 Dure dassurance - Rapport du gouvernement sur la base notamment des travaux du Conseil dorientation des retraites retraant lvolution de la situation de lemploi et de la situation financire des rgimes. Montant des pensions - Confrence tripartite sur lvolution du montant des pensions : 1re runion (elle se runit tous les 3 ans) - LFSS pour 2008. Eventuelle correction du taux de revalorisation des pensions de lanne suivante. - Rexamen ventuel de lobjectif du minimum de pension de 85 % du SMIC net (au vu des perspectives financires des rgimes de retraite et des rformes intervenues).

Avant la fin de lanne 2008

Dcret ventuel* pour ajuster le calendrier dallongement de la dure dassurance (au vu du rapport du gouvernement de 2007 et des gains desprance de vie) Aprs avis rendus publics : - de la Commission de garantie des retraites ; - du Conseil dorientation des retraites.

* Si le calendrier prvu par la loi nest pas modifi (passage de 40 41 ans raison dun trimestre par an entre 2009 et 2012), aucun texte particulier nest ncessaire.

II - Mise en uvre en 2007 et 2008 des procdures prvues par la loi et rle du Conseil dorientation des retraites
A cet gard, deux questions se posent, relatives, dune part, au primtre des questions traiter en 2007 et 2008, dautre part, au calendrier prcis retenir pour les traiter. 1. Le primtre des questions traiter en 2007 et en 2008 Les questions traiter en 2007-2008 peuvent tre spares en deux groupes : d'une part, des questions pour lesquelles les textes prvoient explicitement qu'elles doivent tre abordes, d'autre part, des sujets pour lesquels il n'existe pas une telle contrainte. Le premier groupe comprend lventuelle dcision dajuster le calendrier dallongement de la dure dassurance dans les rgimes concerns par la rforme (passage de 40 41 ans) ainsi que lventuelle dcision de corriger le coefficient de revalorisation des pensions dans ces rgimes et de ramnager le minimum garanti par la loi. Le relev de dcisions du 15 mai 2003 prvoit galement que le dispositif de retraites anticipes sera revu en 2008, ainsi que tous les paramtres de financement . Le second groupe est potentiellement beaucoup plus vaste et il existe videmment une importante marge dapprciation sur le champ des questions traiter en 2007 et 2008. La logique voudrait que, dans une telle optique, lensemble des volutions sociales et financires dans le domaine des retraites soient values au regard des objectifs fixs, afin notamment dclairer le dbat sur les correctifs ventuels apporter, sagissant des principaux paramtres

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des rgimes qui dterminent les ges de cessation dactivit et de dpart la retraite, le montant des pensions et les recettes des rgimes. Un certain nombre de questions, qui commandent les volutions relles du systme de retraite ou y sont troitement lies, devraient galement tre traites de faon coordonne avec la politique des retraites : actions relatives lemploi des seniors, volution des prlvements pesant respectivement sur les actifs et sur les retraits, dispositifs relatifs lpargne en vue de la retraite. Cest dans cette perspective largie que le Conseil dorientation des retraites souhaite inscrire son examen et sa rflexion sur la situation et lvolution du systme de retraite. A cet gard, la suite du prsent rapport sefforcera didentifier et de prciser, sujet par sujet, les points qui mriteraient dtre intgrs dans le dbat lors des prochaines chances de 2007 et 2008. 2. Les conditions de mise en uvre du calendrier en 2007 et 2008 et le rle du Conseil dorientation des retraites Pour clairer la rflexion sur les conditions de mise en uvre du calendrier, il est utile de mettre en regard les chances organises par la loi, avec des chances fixes dans dautres domaines, notamment dans le champ de lemploi, et de prciser les conditions dintervention du Conseil dorientation des retraites dans le processus. Les quelques lments qui suivent ont pour seule ambition daider amorcer la rflexion sur la faon de conduire la prochaine tape de la rforme des retraites, telle que la prvue la loi de 2003, en termes de calendrier et de mthode. Les diffrents acteurs en charge du dossier des retraites seront conduits prciser aussi bien ces aspects de mthode que le contenu mme du rendez-vous dans le courant de lanne 2007. Le rle du Conseil dpendra bien videmment de la dmarche retenue pour traiter cette chance, et il conviendra quil adapte en consquence son programme de travail.

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2006

Conseil dorientation des retraites - Rapport sur les perspectives des rgimes de retraite lhorizon 2020 et 2050 (mars) - Colloque sur : quit et solidarit entre les gnrations (novembre)

Actions publiques et ngociations collectives nationales - Adoption du plan daction concert sur lemploi des seniors - Extension de laccord interprofessionnel sur lemploi des seniors - Lancement de la campagne de communication sur lemploi des seniors - Loi de financement de la scurit sociale pour 2007 et loi sur la participation : dispositions relatives la mise en uvre de la rforme des retraites par gnration, dispositions lgislatives rsultant du plan daction concert sur lemploi des seniors - Ngociation interprofessionnelle en cours sur la dfinition et la prise en compte de la pnibilit (article 12 de la loi du 21/08/03) : depuis fvrier 2005 - Dbut des ngociations AGIRCARRCO : examen mi-parcours de laccord de 2003 - Confrence tripartite sur lvolution du montant des pensions - Colloque de la DARES sur lemploi des seniors (1er trimestre) - Rapport du gouvernement sur la base notamment des travaux du Conseil dorientation des retraites, retraant lvolution de la situation de lemploi et de la situation financire des rgimes (article 5 de la loi du 21/08/03) : avant le 01/01/2008 - Rapport du Comit de suivi du plan daction concert pour lemploi des seniors - Dcision des pouvoirs publics sur le calendrier dallongement de la dure dassurance (article 5 de la loi du 21/08/03) : Si calendrier maintenu (passage 41 ans entre 2009 et 2012), aucun texte Si calendrier modifi : dcret aprs avis du COR et de la Commission de garantie des retraites (avant le 1/1/2009) - Ngociations AGIRC ARRCO : chance de laccord 2003 - Ngociations UNEDIC

Union europenne

2007

- Rapport sur les questions et orientations pour 2008 (janvier) - Rapport sur lgalit entre hommes et femmes, les droits conjugaux et familiaux dans les rgimes de retraite - Approfondissement de certaines questions et orientations pour 2008

- Bilan intermdiaire de la mise en uvre des lignes directrices et des programmes nationaux de rforme (couvrant la priode 2005 2008), dans le cadre de la stratgie de Lisbonne

2008

- Avis du Conseil dorientation des retraites si le gouvernement dcide de modifier le calendrier dallongement de la dure dassurance

- Etablissement de nouvelles lignes directrices et programmes nationaux de rforme pour la priode 2009-2011 (t)

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Larticle 5 de la loi n2003-775 du 21 aot 2003 I. - La dure d'assurance ncessaire pour bnficier d'une pension de retraite au taux plein et la dure des services et bonifications ncessaire pour obtenir le pourcentage maximum d'une pension civile ou militaire de retraite applicables, respectivement, aux personnes mentionnes aux V et VI voluent de manire maintenir constant, jusqu'en 2020, le rapport constat, la date de publication de la prsente loi, entre ces dures et la dure moyenne de retraite. Pour le calcul du rapport entre la dure d'assurance ou de services et bonifications et la dure moyenne de retraite des annes 2003 2007, la dure d'assurance ncessaire pour bnficier d'une pension de retraite au taux plein et la dure des services et bonifications ncessaire pour obtenir le pourcentage maximum d'une pension civile ou militaire de retraite sont fixes cent soixante trimestres. La dure moyenne de retraite s'entend, pour une anne civile donne, de l'esprance de vie l'ge de soixante ans telle qu'estime cinq ans auparavant, dont est retranch l'cart existant entre la dure d'assurance ou la dure des services et bonifications mentionne l'alina prcdent pour l'anne considre et celle de cent soixante trimestres rsultant des dispositions de la prsente loi pour l'anne 2008. II. - Avant le 1er janvier 2008, le Gouvernement, sur la base notamment des travaux du Conseil d'orientation des retraites, labore un rapport faisant apparatre : 1 L'volution du taux d'activit des personnes de plus de cinquante ans ; 2 L'volution de la situation financire des rgimes de retraite ; 3 L'volution de la situation de l'emploi ; 4 Un examen d'ensemble des paramtres de financement des rgimes de retraite. Ce rapport est rendu public et transmis au Parlement. III. - A compter de 2009, la dure d'assurance ncessaire pour bnficier d'une pension de retraite au taux plein et la dure des services et bonifications ncessaire pour obtenir le pourcentage maximum d'une pension civile ou militaire de retraite sont majores d'un trimestre par anne pour atteindre quarante et une annuits en 2012 sauf si, au regard des volutions prsentes par le rapport mentionn au II et de la rgle fixe au I, un dcret pris aprs avis, rendus publics, de la Commission de garantie des retraites et du Conseil d'orientation des retraites ajuste le calendrier de mise en oeuvre de cette majoration. IV. - Un rapport est labor, dans les mmes conditions que celles prvues au II, avant le 1er janvier 2012 et avant le 1er janvier 2016. Chacun de ces documents fait en outre apparatre, selon des modalits de calcul prcises par dcret en Conseil d'Etat, l'volution prvisible, pour les cinq annes venir, du rapport entre la dure d'assurance ou la dure de services et bonifications et la dure moyenne de retraite. Au vu des lments contenus dans ces rapports, les dures d'assurance ou de services et bonifications permettant d'assurer le respect de la rgle fixe au I sont fixes par dcret, pris aprs avis, rendus publics, de la Commission de garantie des retraites et du Conseil d'orientation des retraites : 1 Avant le 1er juillet 2012, pour les annes 2013, 2014, 2015 et 2016 ; 2 Avant le 1er Juillet 2016, pour les annes 2017, 2018, 2019 et 2020.

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V. - La dure d'assurance requise des assurs relevant du rgime gnral de l'assurance vieillesse, de l'assurance vieillesse des travailleurs salaris des professions agricoles ou de l'assurance vieillesse des professions mentionnes l'article L. 621-3 et l'article L. 723-1 du code de la scurit sociale, pour l'obtention d'une pension au taux plein, est celle qui est en vigueur, en application du prsent article, lorsqu'ils atteignent l'ge prvu au premier alina de l'article L. 351-1 du mme code. VI. - La dure des services et bonifications exige des fonctionnaires de l'Etat et des militaires pour obtenir le pourcentage maximum d'une pension civile ou militaire de retraite est celle qui est en vigueur lorsqu'ils atteignent l'ge auquel ou l'anne au cours de laquelle ils remplissent les conditions de liquidation d'une pension en application des articles L. 24 et L. 25 du code des pensions civiles et militaires de retraite dans leur rdaction issue de la prsente loi. Cette dure s'applique galement aux fonctionnaires affilis la Caisse nationale de retraites des agents des collectivits locales et aux ouvriers des tablissements industriels de l'Etat. VII. - Le chapitre IV du titre Ier du livre Ier du code de la scurit sociale est complt par une section 6 ainsi rdige : Section 6 Commission de garantie des retraites Art. L. 114-4. - Il est cr une Commission de garantie des retraites, charge de veiller la mise en uvre des dispositions de l'article 5 de la loi n 2003-775 du 21 aot 2003 prcite. La commission est compose du vice-prsident du Conseil d'Etat, prsident, du prsident du Conseil conomique et social, du premier prsident de la Cour des comptes et du prsident du Conseil d'orientation des retraites. La commission constate l'volution respective des dures d'assurance ou de services ncessaires pour bnficier d'une pension de retraite taux plein ou obtenir le pourcentage maximum d'une pension civile ou militaire de retraite ainsi que l'volution de la dure moyenne de retraite. Elle propose, dans un avis rendu public, les consquences qu'il y a lieu d'en tirer au regard de larticle 5 de la loi n 2003-775 du 21 aot 2003 prcite. Les rgles de fonctionnement de la commission sont fixes par dcret. VIII. - L'article L. 136-2 du code du travail est complt par un 9 ainsi rdig : 9 De suivre annuellement l'volution du taux d'activit des personnes de plus de cinquante ans afin de faire au ministre charg du travail toute proposition de nature favoriser leur maintien ou leur retour dans l'emploi. IX. - Pralablement la rdaction des rapports cits au II et au IV, est organise une confrence tripartite rassemblant l'Etat, les reprsentants des salaris et les reprsentants des employeurs pour examiner les problmatiques lies l'emploi des personnes de plus de cinquante ans.

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CHAPITRE 2 - LES ELEMENTS A PRENDRE EN COMPTE : LE CONTEXTE ECONOMIQUE, SOCIAL ET FINANCIER

Dans le cadre de ses missions, le Conseil est conduit examiner, dans la perspective du rendez-vous de 2008, un large champ de questions relatives aux volutions sociales et financires dans le domaine des retraites. Pour cet examen, de nombreux lments sont prendre en compte, qui permettent de dcrire, dans ses principales caractristiques, le contexte conomique, social et financier, auquel renvoient les questions traiter. En premier lieu, il convient de dcrire la situation financire prsente et future des rgimes, en insistant sur deux lments : dune part, les comptes court terme apparaissent plus dgrads que prvu, dautre part, les rsultats des projections financires long terme du Conseil, qui ont fait lobjet de son rapport de mars 2006, ont d tre actualiss pour tenir compte des nouvelles perspectives dmographiques et de population active de lINSEE. En second lieu, on rappelle les principales volutions rcentes concernant la situation de lemploi, en particulier lemploi des seniors. Aprs la prsentation des donnes statistiques essentielles relatives lemploi, au chmage et aux diffrents dispositifs de sortie anticipe de lactivit, sont rappeles les mesures prises rcemment en faveur de lemploi des seniors, au niveau national ainsi quau niveau des branches et des entreprises, puis sont analyss les comportements des employeurs et des salaris concernant les fins de vie active. En troisime lieu, on sintresse aux volutions rcentes des revenus des retraits et des actifs, selon diffrentes optiques. Loptique la plus large consiste comparer le niveau de vie des retraits celui des actifs. Une optique plus directement lie aux questions traiter conduit examiner le niveau et les volutions rcentes des retraites. Un dveloppement particulier est consacr au minimum vieillesse. Enfin, il est indispensable de rappeler les contraintes des finances publiques, dans le cadre desquelles sinscrit la question de lquilibre financier des rgimes, compte tenu des orientations dfinies lors de la premire Confrence nationale des finances publiques, notamment en matire de dsendettement.

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I - Les perspectives financires des rgimes

1. La situation financire court terme et les comportements rcents de dpart en retraite 11. Des comptes de court terme plus dgrads que prvu Sur le pass rcent et lhorizon 2007, la Commission des comptes de la scurit sociale (CCSS) de septembre 2006 fait tat dune situation financire de la Caisse nationale dassurance vieillesse (CNAV) plus dgrade que les projections du Conseil dorientation des retraites, publies dans le rapport de mars 2006. Selon la CCSS, le dficit de la CNAV, apparu en 2005 aprs une priode de rsultats excdentaires, continuerait de se creuser en raison dune forte augmentation des prestations ; il passerait de -1,9 milliard deuros en 2005 -2,4 milliards deuros en 2006, puis -3,5 milliards deuros en 2007. La comparaison des comptes de la CCSS avec ceux inscrits court terme dans les projections ralises en 2005 pour le Conseil nest pas immdiate. Le primtre des projections du Conseil est en effet plus rduit que celui de la CCSS. Seuls les soldes techniques, diffrences entre la masse des cotisations et la masse des prestations, exprims en euros 2003 ont donc t compars. Ainsi, par rapport aux projections du Conseil, les comptes de la CCSS font apparatre ( champ et concepts comparables) une dgradation du solde technique de la CNAV de plus de 2 milliards deuros en 2006 (en euros 2003) ; cet cart se creuserait pour atteindre 3,5 milliards deuros en 2007. Ces carts sur le solde refltent pour une petite moiti des carts sur les recettes et pour le reste des carts sur les charges. Les carts sur les recettes rsultent, pour lessentiel, dune volution de la masse salariale moins favorable quil ntait anticip dans les projections du Conseil, en dpit de lamlioration rcente de la conjoncture. Les facteurs explicatifs des carts relatifs aux charges paraissent plus divers. Ont notamment pu jouer une sous-valuation du cot du dispositif de retraites anticipes pour carrires longues, un effet observ de la surcote moindre quinitialement prvu et un plus grand dynamisme des pensions de rversion. De plus, par nature, les projections ralises pour le Conseil ne prennent pas en compte les effets conjoncturels de court terme. Elles refltent des comptes tendanciels dans une perspective de long terme. Dans cette perspective de long terme, certaines questions restent ouvertes. Du ct des ressources, lune des questions est de savoir si lhypothse de progression tendancielle de la masse salariale retenue pour les projections du Conseil, avec une augmentation du salaire moyen de 1,8% par an en euros constants et, dici 2015, une hausse rapide de lemploi permettant de diminuer trs significativement le taux de chmage, reste plausible, compte tenu des volutions rcentes de salaire et demploi et de la position actuelle de lconomie dans le cycle conjoncturel. Du ct des dpenses, il sagit de pouvoir apprcier les hypothses de comportement de dpart en retraite retenues pour les projections du Conseil laune des comportements effectifs. La sous-estimation des dparts anticips pour carrire longue sur les premires

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annes de la projection ne devrait pas avoir deffet long terme sur le besoin de financement 2 . Quant aux autres effets de la rforme sur les comportements de dpart en retraite, lis lallongement de la dure dassurance coupl au systme de dcote et de surcote, les rsultats des variantes tudies dans le cadre des projections long terme du Conseil montrent que les hypothses de comportement, si elles apparaissent relativement neutres sur les comptes de la CNAV en 2050 3 , auraient des consquences financires moyen terme importantes. Par exemple, le solde technique de la CNAV passerait en 2020 de -4,3 milliards deuros 2003 dans le scnario de base du Conseil -7,7 milliards deuros 2003 dans lhypothse o la rforme de 2003 ne modifierait pas les ges de dpart en retraite. 12. Les comportements rcents de dpart en retraite Compte tenu du caractre rcent de la rforme de 2003 et de sa grande progressivit (concernant en particulier la dcote), le recul manque encore pour en apprcier les effets sur les comportements de dpart en retraite, en dehors du dispositif spcifique de dpart anticip pour carrire longue. 12.1 Les dparts anticips pour carrire longue Depuis le 1er janvier 2004, la rforme de 2003 permet aux assurs du rgime gnral et des rgimes aligns ayant commenc travailler tt et qui ont eu une longue carrire de partir en retraite avant 60 ans 4 . Au 30 juin 2006, plus de 270 000 personnes assures au rgime gnral ont bnfici dune retraite anticipe pour carrire longue, dont 113 000 en 2004, 101 600 en 2005 et 57 600 au 1er semestre 2006. Il sagit principalement dhommes (83%) ayant fini leur carrire en tant quouvriers. Le succs de ce dispositif sexplique notamment par le dsir des seniors de partir en retraite au plus vite, dsir qui a pu tre renforc par la crainte de modifications futures des droits la retraite, ainsi que par la volont des employeurs de se sparer de leurs seniors. Ce succs est plus important que prvu pour des raisons qui mritent encore dtre prcises. La tendance denviron 100 000 bnficiaires par an devrait se prolonger jusquen 2008 mais il est probable que le nombre de bnficiaires se rduira ensuite, progressivement, pour ne concerner terme que des dparts 59 ans. En effet, la condition de dbut dactivit est un obstacle pour les assurs ns partir de 1953 qui sont concerns par la scolarit obligatoire jusqu lge de 16 ans 5 .

Mais elle en a sur les indicateurs synthtiques de dette du systme de retraite (voir le chapitre 1 de la deuxime partie). 3 A cet horizon, les conomies de prestations induites par le recul de lge de liquidation (conduisant raccourcir la dure de versement des pensions) tendraient tre compenses par les supplments de droits la retraite lis au prolongement de lactivit. 4 Un dispositif analogue a t mis en place pour les fonctionnaires au 1er janvier 2005, avec une monte en charge sur trois ans. Compte tenu de ce calendrier et de la concurrence des autres mesures de dpart avant lge de 60 ans dans la fonction publique (pour les catgories dites actives), le nombre des bnficiaires est plus faible que dans le rgime gnral. 5 Pour partir en retraite anticipe avant 59 ans, lassur doit avoir valid 5 trimestres avant la fin de lanne civile de ses 16 ans ou 4 trimestres sil est n au dernier trimestre.

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12.2 Les dparts en retraite, hors les dparts anticips pour carrire longue Nous ne disposons pas ce stade dune analyse fine des flux de dpart, par gnration et dure dassurance. A dfaut, linterprtation des donnes agrges relatives aux ges de dpart en retraite, au nombre de personnes liquidant leur retraite avec une dcote et au nombre de bnficiaires de la surcote est dlicate. Selon les donnes de la CNAV, la proportion de pensions liquides avec dcote parmi le flux de nouveaux retraits de droit direct est passe de 7,9% en 2003 6,9% en 2005 et 6,5% au 1er semestre 2006. Si lon exclut les retraites anticipes qui sont par nature liquides au taux plein et qui accroissent les effectifs de nouveaux retraits, la proportion est de 8,3% en 2005. A linverse, un peu plus de 64 000 retraits du rgime gnral ont t concerns par la surcote entre le 1er janvier 2004 et le 30 juin 2006. Leur part dans le flux de nouveaux retraits de droit direct a t de 1,6% en 2004, 1re anne de mise en uvre de la surcote, de 5,4% en 2005 et de 5,7% au 1er semestre 2006. Environ 20% de ces personnes ont vu leur pension porte au minimum contributif et nont in fine pas bnfici de la surcote 6 . La proportion de bnficiaires de la surcote est plus leve dans la fonction publique. Ceci sexplique notamment par une dure dassurance tous rgimes, au-del de laquelle la surcote sapplique, encore infrieure 160 trimestres. La proportion de bnficiaires de la surcote parmi le flux de retraits de droit direct a t, dans le rgime des fonctionnaires de lEtat, de 13,9% en 2004, 20,3% en 2005 et 24,7% entre le 1er janvier 2006 et le 31 juillet 2006. A la CNRACL, elle est passe de 14,5% 18,7% entre 2004 et 2005 et atteint 18,8% sur les huit premiers mois de lanne 2006 ; la part des bnficiaires de la surcote la CNRACL dont limpact sur la pension est nul, car releve au minimum garanti, est stable 37,1%. Dans la fonction publique, la dcote est mise en uvre progressivement depuis le 1er janvier 2006. En 2006, gale 0,125% par trimestre manquant, elle ne sapplique que si la dure dassurance tous rgimes du fonctionnaire est infrieure 156 trimestres et sannule ds lors que lintress a accompli un an de service au-del de son ge douverture des droits pension. Entre le 1er janvier 2006 et le 31 juillet 2006, 12,2% des nouveaux retraits fonctionnaires civils de droit direct (1% parmi les militaires) ont t concerns par la dcote, pour 3,3 trimestres en moyenne 7 . 2. De nouvelles projections dmographiques et de population active de lINSEE LINSEE a publi lt 2006 de nouvelles projections de population totale et de population active lhorizon 2050, qui prennent en compte notamment les volutions dmographiques rcentes. Il convient dapprcier les consquences tirer de ces nouvelles projections dans les travaux du Conseil. On prsentera les nouvelles hypothses dmographiques et conomiques avant de dcrire leurs consquences sur les perspectives financires des rgimes long terme. Ces
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Sil lui est infrieur, le montant de la pension major par la surcote, calcul selon les rgles de droit commun, est port au minimum contributif. Ce dernier a toutefois bnfici de revalorisations importantes en 2004 et 2006 qui sappliquent aux trimestres cotiss, donc notamment aux trimestres supplmentaires donnant droit la surcote. 7 Le nombre de trimestres de dcote peut tre suprieur 4 dans le cas de dparts anticips de parents de trois enfants.

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consquences sont apprcies en utilisant une maquette globale de projection labore par le secrtariat gnral du Conseil dorientation des retraites et sans quil ait t fait appel aux projections des diffrents rgimes. 21. Les nouvelles hypothses de projection LINSEE a publi lt de nouvelles projections de population totale et de population active lhorizon 2050. Comme lhabitude, ces projections explorent une large gamme de scnarios qui recouvrent en partie les scnarios retenus dans les projections prcdentes. Le scnario central a nanmoins t revu en fonction des volutions dmographiques rcentes, dans un sens qui est plus favorable lquilibre des rgimes : la fcondit serait plus importante (1,9 enfant contre 1,8 enfant), le solde migratoire serait doubl (+100 000 personnes contre +50 000 personnes par an) et la mortalit baisserait moins, conduisant en 2050 une esprance de vie la naissance infrieure celle des anciennes projections, de 2 ans pour les femmes et de 0,5 an pour les hommes. Ces changements dhypothse centrale affectent davantage la population en ge de travailler que la population pouvant tre la retraite. La population en ge de travailler atteindrait son maximum en 2006 comme dans la prcdente projection, mais ce maximum serait suivi dune quasi stabilisation alors que, prcdemment, le recul de la population en ge de travailler tait trs marqu (-4,1 millions de personnes entre 2006 et 2050). La rvision concernant la population plus ge est beaucoup plus modeste. Le diagnostic dune augmentation forte, entre 2006 et 2050, de la population ge est conserv.
Structure de la population
35 000 000

30 000 000

25 000 000

20 000 000

15 000 000

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population en ge de travailler 20 59 ans population en ge de travailler prcdente

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population 60 ans et plus population de 60 ans et plus prcdente

Source : INSEE, calculs COR.

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La faible rvision de la croissance du nombre de 60 ans et plus explique que le ratio des 60 ans et plus aux 20-59 ans reste nettement orient la hausse. Lvolution plus favorable de la population dge actif conduit nanmoins un vieillissement moins rapide : en 2050, on compterait environ 69 personnes de 60 ans et plus pour 100 personnes de 20 59 ans contre 81 dans les projections prcdentes.
Ratio de dpendance dmographique
0,90

0,80

0,70

0,60

0,50

0,40

0,30

0,20

0,10

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60 ans et plus sur 20-59 ans 60 ans et plus sur 20-59 ans prcdent

65 ans et plus sur 20-64 ans 65 ans et plus sur 20-64 ans prcdent

Source : INSEE, calculs COR.

Le grand nombre de scnarios proposs par lINSEE permet dvaluer la marge dincertitude qui entoure ces nouvelles projections. Le degr de vieillissement minimal est donn par un scnario combinant fcondit leve (2,1 enfants par femme), migration porte 150 000 entres nettes par an et esprance de vie basse : il conduirait un ratio de dpendance en 2050 de 59% au lieu des 69% du scnario central. A lextrme inverse, le vieillissement maximal est celui qui rsulterait dune fcondit basse (1,7 enfant par femme), dun solde migratoire maintenu 50 000 entres nettes et dune esprance de vie haute : il conduirait un taux de dpendance de 81% en 2050. Mme si son ampleur est variable dun scnario lautre, le vieillissement reste donc inluctable. LINSEE a galement modifi sa projection de la population active, pour prendre en compte les rvisions de la dmographie et la restimation des taux dactivit par sexe et classe dge. Ces nouvelles valuations de taux dactivit prennent en compte la rforme de 2003 (les prcdentes projections de lINSEE dataient davant la rforme de 2003). Deux hypothses deffet des rformes de 1993 et 2003 ont t retenues : dans les deux cas, les valuations reposent sur le modle DESTINIE de lINSEE. Dans le premier, seuls la moiti des effets fournis par le modle sont pris en compte. Dans le second, la totalit des effets est retenue. La premire hypothse est la plus proche de celle du scnario de base figurant dans le dernier rapport du Conseil de mars 2006. Il avait en effet t considr dans les projections prsentes au Conseil, la suite des avis des experts de lINSEE eux-mmes, que le modle de comportement de dpart en retraite pouvait exagrer les changements de comportements dus la nouvelle rglementation. Il avait donc t dcid de ne retenir que 2/3 des effets de DESTINIE. Les rsultats labors avec 50% des effets de DESTINIE doivent donc tre

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considrs comme les plus comparables au scnario de base prsent au Conseil, ceux correspondant 100% des effets de DESTINIE, comme une variante haute. La rvision de lvolution de la population active, essentiellement due celle de la population en ge de travailler, est sensible 8 . La population active augmenterait, comme dans le prcdent scnario, jusquen 2015, mais un rythme plus rapide. Par la suite, la population active serait quasiment stable jusquen 2050 alors quelle reculait nettement auparavant. Le changement de perspective est ainsi important.
Population active
29000000 28500000 28000000 27500000 27000000 26500000 26000000 25500000 25000000 24500000 24000000

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100% de Destinie

50% de Destinie

scnario de base prcdent

Lcart de niveau de la population active en 2000 sexplique par un cart touchant le niveau de la population en ge de travailler et le taux dactivit moyen, plus levs dans les nouvelles projections de lINSEE. Source : INSEE, COR.

Cette rvision en hausse de la population active se rpercute sur lemploi et sur la croissance potentielle, les hypothses de taux de chmage ntant pas modifies. Dans lhypothse o le taux de chmage stablit 4,5% partir de 2015, lemploi crotrait denviron 2 millions de personnes entre 2005 et 2015, un peu plus selon le scnario 100% des effets de DESTINIE , un peu moins selon la variante 50% des effets de DESTINIE . Il voluerait par la suite au mme rythme que la population active, c'est--dire quil resterait peu prs stable entre 2015 et 2050. Dans le prcdent exercice, lemploi reculait de plus de 2 millions de personnes au cours de cette priode. Lvolution plus favorable de lemploi conduirait rehausser la croissance potentielle de moyen et long terme. Les perspectives de croissance potentielle pour les dix prochaines annes resteraient favorables la condition que le chmage diminue : la croissance serait denviron +2,5% par an entre 2005 et 2015. Elle serait moins vigoureuse par la suite du fait de la stabilisation de la

A cette rvision en volution sajoute une rvision des taux dactivit en niveau.

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population active et du taux de chmage. Elle stablirait toutefois environ +1,8% par an entre 2015 et 2050 9 , contre 1,5% prcdemment. Les deux scnarios de population active de lINSEE conduisent des valuations de croissance potentielle relativement proches. 22. Les consquences des nouvelles projections de lINSEE sur les perspectives financires des rgimes aux horizons 2020 et 2050 Il est prsent ici une estimation de limpact des nouvelles hypothses de lINSEE sur les perspectives des rgimes dans le cadre du scnario de base du Conseil 10 et avant la prise en compte des nouvelles ressources envisages en 2003 11 . Leffectif de retraits dans le scnario de base prsent en mars 2006 ne peut pas tre repris tel quel, compte tenu des modifications de la dmographie. Il doit tre revu pour tenir compte de la nouvelle estimation de la population faite par lINSEE. On a choisi de calculer la part des retraits dans les inactifs de 60 ans et plus dans la projection de mars 2006 et dappliquer cette part leffectif des inactifs de 60 ans et plus de la prsente projection. Deux sries de retraits sont ainsi calcules selon que lon prenne 50% ou 100 % des effets de DESTINIE. Les carts entre ces nouvelles valuations et la projection de base du Conseil ne sont pas trs importants. Dans le cas du scnario fond sur la variante de la population active 50% des effets de DESTINIE , le nombre de retraits est infrieur en 2050 denviron 400 000 personnes et les volutions sont trs proches. Lcart dans le cas du scnario 100% des effets de DESTINIE est plus lev (-900 000 retraits en 2050 par rapport aux projections prcdentes). Effectif des retraits (en milliers) 2005 Nouvelles projections : 50% des effets de DESTINIE 100% des effets de DESTINIE Projections de mars 2006
Source : COR.

2020

2050

Evolution 2005/2050 +64,5% +60,8% +65,0%

12 974 12 974 13 188

16 550 16 296 16 818

21 342 20 866 21 764

Lvolution de la pension moyenne est suppose identique celle des anciennes projections. Dans lhypothse 50% des effets de DESTINIE , sur toute la priode de projection, la masse des prestations est voisine de celle qui avait t value en mars 2006 dans le scnario de base du Conseil, les volutions de la pension moyenne tant identiques et celle de leffectif de retraits trs proches. Cependant, comme le PIB a t revu en hausse la suite de la
Dans un contexte de stabilisation de la population active et du taux de chmage, la croissance reflte lvolution de la productivit du travail. 10 Dans ce scnario, le taux de chmage stablit 4,5% partir de 2015 et les gains de productivit du travail slvent +1,8 % par an en termes rels. 11 Hausses de cotisations lassurance vieillesse gages par des baisses de cotisations lassurance chmage et contributions supplmentaires pour les rgimes de la fonction publique.
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rvision de lemploi, cette masse de prestations reprsente une plus faible part du PIB tout au long de la priode de projection. Lcart est faible en 2020 (13,6% contre 13,7%) et sensible en 2050 (14,6% contre 16,0%), les volutions de lemploi ayant diverg surtout aprs 2015. Du fait galement de la rvision du niveau de lemploi, la masse des cotisations est revue en hausse en milliards deuros. Les cotisations et le PIB tant modifis dans la mme proportion, les cotisations reprsentent la mme part de PIB dans la projection actuelle et dans la prcdente (12,9% partir de 2006). Un besoin de financement apparatrait ds les premires annes de projection, comme cela avait t indiqu dans le rapport du Conseil de mars 2006. Il serait de -0,7 % du PIB en 2020, ce qui rvise peu les perspectives prsentes alors pour cet horizon (-0,8% du PIB). En revanche, en 2050, le besoin de financement serait plus faible quinitialement projet : il serait de -1,7% du PIB contre -3,1% du PIB prcdemment. Comme ces rvisions le montrent, les perspectives 40 ou 50 ans sont trs incertaines. Cest ce qui avait dailleurs conduit en mars 2006 publier les rsultats dun assez large ventail de variantes concernant le taux de chmage (3% , 4,5%, 7% et 9% partir de 2015), les gains annuels de productivit du travail (1%, 1,8% et 2,5% en termes rels), la fcondit (1,5, 1,8 et 2,1 enfants par femme), la mortalit (hypothses basse, centrale et haute de lINSEE) et le solde migratoire net (+50 000, +100 000 et +150 000 par an) 12 . Selon les rsultats de ces variantes, le besoin de financement du systme de retraite en 2050 serait compris entre un peu moins de 2 points de PIB et prs de 5 points de PIB. Dans le cadre de la prparation du rendez-vous de 2008, on peut penser qu lhorizon 2020 les contours de la projection sont baliss, en ce qui concerne les volutions dmographiques, et quil ny a pas lieu de remettre en cause les raisonnements conduits dans le rapport de mars 2006. La manire dont dici 2020 notre pays fera face simultanment une vague importante de dparts en retraite et une hausse de la population active, alors que le chmage se situe encore un niveau lev, sera dterminante. 3. Les enseignements pour les travaux du Conseil Des besoins de financement plus levs que prvu apparaissent court terme sous leffet notamment des dparts en retraite anticipe. Des travaux complmentaires devront tre conduits dans les mois qui viennent dans la perspective du rendez-vous de 2008 pour disposer danalyses, plus fines que ce nest actuellement le cas, des comportements de cessation dactivit et de liquidation des pensions par gnration. Les nouvelles projections dmographiques ralises par lINSEE ne remettent pas en cause lestimation du besoin de financement du systme de retraite lhorizon 2020, tel quil a t prsent au Conseil en mars 2006. A plus long terme, ces projections conduiraient des rsultats se situant en termes de besoin de financement dans la partie basse de la fourchette prsente en mars 2006, si lon considre que la dgradation des comptes court terme ninflue pas sur les rsultats des projections de long terme.

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Les hypothses rappeles entre parenthses sont relatives au scnario de base et aux variantes.

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Lanalyse des projections financires des rgimes de retraite un horizon relativement loign montre les limites dun pilotage du systme de retraite par les soldes uniquement et il conviendrait dlargir la rflexion sur les moyens damliorer le pilotage du systme de retraite. Ce point est dvelopp au premier chapitre de la seconde partie du rapport.

II - volution de la situation de lemploi et du travail

Les dernires projections de lINSEE montrent que, quel que soit le scnario dmographique envisag, la France devrait compter, en 2050, entre 1,3 et 1,4 actif pour un inactif de plus de 60 ans, contre 2,2 en 2005 13 . Lallongement de la dure de vie, larrive lge de la retraite des gnrations du baby-boom et la rduction du nombre de naissances entranent donc un dsquilibre croissant entre le nombre dactifs (qui payent des cotisations sociales) et le nombre de retraits (qui en bnficient). Ds son premier rapport, en 2001, le Conseil dorientation des retraites a considr que le relvement du taux demploi des seniors constituait un axe essentiel dune politique des retraites. La loi du 21 aot 2003 a tenu compte de cette orientation dans plusieurs de ses dispositions. En plus de mesures destines modifier le Code du travail et le droit de la fonction publique, elle a notamment prvu une obligation dengager une ngociation interprofessionnelle, dans un dlai de trois ans aprs la publication de la loi, sur la prise en compte de la pnibilit au travail et lamlioration de lemploi des salaris gs de plus de 50 ans 14 . Dans son rapport de 2004, le Conseil avait constat que laccroissement du taux demploi des 55-64 ans entre 2000 et 2003 rsultait moins dune modification des comportements des salaris et des employeurs que deffets de structure dmographique. Lobjet ici est de dterminer ce quil en est aujourdhui, la prise de conscience des enjeux lis au vieillissement dmographique, la gestion des ges et lemploi des seniors semblant avoir progress ces derniers annes, en particulier grce aux dbats qui ont entour la rforme des retraites de 2003. Ce faisant, nous prsenterons galement les principales mesures du plan national daction concerte pour lemploi des seniors, ainsi que les volutions des ngociations collectives de branche et dentreprise (notamment sur les mises la retraite) et les initiatives prises dans le secteur public. 1. Situation gnrale de lemploi et volution rcente de lemploi des seniors 11. Taux demploi Bien que lemploi ait progress de faon significative entre 2004 et 2005, le taux demploi global, rapportant le niveau de lemploi au nombre de personnes ges de 15 64 ans, est peine stabilis (62,3 % en moyenne en 2005 contre 62,4 % en 2004 et 62,9 % en 2002) et sest loign progressivement de la cible de 70 % en 2010 dfinie par les instances de lUnion europenne loccasion du sommet europen de Lisbonne (mars 2000). En revanche, le taux
13

Coudin . (2006), Projections 2005-2050 Des actifs en nombre stable pour une population ge toujours plus nombreuse , INSEE Premire n1092. 14 Voir le deuxime rapport du Conseil, Retraites : les rformes en France et ltranger ; le droit linformation, La documentation Franaise, 2004.

30

demploi des femmes (56,9 % en moyenne en 2005) continue de crotre et atteint quasiment lobjectif intermdiaire de 57 % en 2005 fix lors du Conseil europen de Stockholm (mars 2001). Parmi les pays europens, la France se caractrise par lun des plus faibles taux demploi des personnes ges de 55 64 ans : 37,8 % contre 42,5 % pour lensemble de lUnion europenne en 2005 15 . ce jour, seule une minorit de pays de lUnion europenne dpasse ou approche la cible de 50 %. Il sagit principalement de pays scandinaves, du Royaume-Uni, du Portugal et des ex-pays de lEst. La plupart des autres pays de lUnion europenne sont encore assez loigns de la cible de 50%. Une progression substantielle a toutefois t observe entre 2001 et 2005 en France, puisque le taux demploi des 55-64 ans a progress de 5,4 points. Mais cette amlioration est en grande partie le rsultat deffets de structure dmographique lis larrive lge de 55 ans des premires gnrations du baby-boom partir de 2001. En augmentant le poids des 55-59 ans dans la population des 55-64 ans, ce phnomne accrot mcaniquement lemploi des seniors, les 55-59 ans tant structurellement davantage en emploi que les 60-64 ans en raison, notamment, de limportance des dparts en retraite partir de 60 ans (voir le tableau cidessous). Au contraire, partir de 2006, cet effet de composition dmographique devrait contribuer freiner la hausse du taux demploi des 55-64 ans avec larrive lge de 60 ans des premires gnrations du baby-boom. Lorsque lon corrige de ces effets de structure dmographique, la progression du taux demploi des 55-64 ans entre 2001 et 2005 nest plus que de 2,4 points. En outre, cette amlioration rsulte essentiellement de larrive aux ges levs de cohortes de femmes ayant davantage travaill que leurs anes. En effet, laccroissement du taux demploi sous-jacent des 55-59 ans au cours de la priode 2001-2005 (+3,2 points 16 ) sexplique par la poursuite de laugmentation de la proportion de femmes qui sont en emploi, la proportion dhommes en emploi ayant stagn sur la mme priode.

Les donnes qui suivent sont celles publies par Eurostat. Elles se distinguent de celles de lINSEE dans la mesure o lge retenu est celui au moment de lenqute et non celui au 31 dcembre de lanne dinterrogation. De ce fait, les taux demploi des seniors calculs par Eurostat sont plus faibles que ceux calculs par lINSEE (37,8 contre 40,7 en 2005). 16 Pour tenir compte du passage de lenqute emploi annuelle lenqute emploi en continu, lvolution du taux demploi sur lensemble de la priode considre (2001-2005) est gale la somme des volutions avant et aprs la rupture de srie en 2002 (3,2=1,8+1,4).

15

31

Taux demploi des 55-59 ans et des 60-64 ans 55-59 ans Taux Taux demploi demploi* sous-jacent ** 46,9 47,1 47,5 47,5 47,4 46,6 48,6 47,8 50,8 49,6 53,7 52,1 54,2 52,3 54,1 52,6 53,9 53,5 60-64 ans Taux Taux demploi demploi* sous-jacent ** 14,2 14,2 10,8 10,8 9,9 9,9 9,6 9,6 11,0 11,1 12,6 12,7 13,2 13,2 13,6 13,1 13,5 12,9

Source Enqute emploi annuelle

( la date de lenqute)

Anne 1990 1996 2000 2001 2002 2002 2003 2004 2005

Enqute emploi en continu

(moyenne annuelle)

Concepts : emploi au sens du BIT, ge atteint la date de lenqute. * Nombre de personnes en emploi rapport la population totale de la classe dge. **. Moyenne non pondre des taux demploi de chaque ge (chaque ge a le mme poids quels que soient ses effectifs). Cet indicateur permet dliminer leffet de dformation de la structure par ge des 55-64 ans. Lecture : en 2005, parmi les 55-59 ans, 53,9 % occupent un emploi, indicateur qui est de 53,5 % en donnant le mme poids chacun des 5 ges qui composent cette classe dge. Source : enqutes Emploi, INSEE (annuelle 1990-2002, continu 2002-2005) ; calculs DARES.

Selon Eurostat, presque la moiti de laugmentation du taux demploi des 55-64 ans en France entre 2000 et 2005 rsulte de la rpartition dmographique interne cette classe dge contre un cinquime en moyenne pour lensemble des 25 pays de lUnion europenne. Cette caractristique franaise, qui traduit lampleur particulirement marque du baby-boom daprs guerre, risque de rendre plus difficile que dans les autres pays europens latteinte des objectifs de taux demploi fixs au niveau communautaire. Le niveau relativement faible du taux demploi des seniors en France sexplique essentiellement par les dparts en retraite qui sont concentrs autour de 60 ans et par les dispositifs publics de retrait anticip de lactivit. Une tude de lINSEE 17 montre en effet que les probabilits de sortie de lemploi, que ce soit vers le chmage, la prretraite, la retraite ou toute autre forme dinactivit sont importantes avant 60 ans ; elles dpassent 10 % par an entre 55 et 59 ans. En revanche, la probabilit dun mouvement symtrique du non-emploi vers lemploi devient pratiquement nulle au-del de 56 ou 57 ans. Pour les femmes, cette probabilit chute moins en fin de carrire que pour les hommes, vraisemblablement parce que le retour lemploi aprs 50 ans est, en ce qui les concerne, davantage une ncessit pour continuer accumuler des droits la retraite quun choix 18 , ce qui les conduit accepter plus souvent des emplois moins qualifis ou temps partiel.

Aubert P., Blanchet D. et Blau D. (2005), Le march du travail aprs 50 ans : lments de comparaison franco-amricaine , Lconomie franaise Comptes et dossiers, INSEE, dition 2005-2006. 18 Anglaret D. et Bernard S. (2003), Chmage et retour lemploi aprs 50 ans : une moindre exposition au chmage, des difficults pour retourner en emploi , Premires Synthses n45.1, DARES.

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32

12. Taux de chmage Sur lensemble de lanne 2005, le nombre de chmeurs au sens du BIT a recul de 124 000 personnes, dont prs de 110 000 pour le seul second semestre. La diminution sest acclre au cours du premier semestre de 2006 (-146 000 chmeurs). De 10,1 % la fin du premier trimestre 2005, le taux de chmage est pass 8,7 % de la population active en novembre 2006. Les premiers rsultats de lenqute sur lemploi en 2005 19 font apparatre que la baisse en 2005 a essentiellement concern les seniors, en particulier les femmes de 50 ans et plus (-8,0 % par rapport 2004), alors que la diminution du chmage au cours du premier semestre 2006 a concern toutes les catgories, un peu plus les jeunes de moins de 25 ans et les hommes 20 . Avec un taux de chmage moyen de 6,7 % en 2005, contre 9,8 % pour lensemble de la population, les personnes ges de plus de 50 ans apparaissent moins touches par le chmage. Toutefois, dans la mesure o il ne tient pas compte de la plupart des personnes qui sont dispenses de recherche demploi et qui, pour une part dentre elles, auraient nanmoins souhait continuer de travailler, ce taux ne permet pas dapprcier compltement la situation des seniors sur le march du travail. Si environ 600 000 demandeurs demploi 21 taient gs de 50 ans ou plus fin dcembre 2005, 400 000 autres personnes dans cette tranche dge, bnficiaires du rgime dassurance chmage ou du rgime de solidarit chmage, taient galement sans emploi mais dispenses de recherche demploi 22 . Taux de chmage selon le sexe et lge1 en moyenne annuelle (%) 2002 Ensemble 8,8 15-29 ans 30-49 ans 50 ans et plus Hommes 7,8 15-29 ans 30-49 ans 50 ans et plus Femmes 10,1 15-29 ans 30-49 ans 50 ans et plus 9,8 14,7 7,5 6,5 8,8 13,9 6,1 6,1 11,0 15,5 9,2 7,0 17,6 9,8 7,8 15,9 6,8 6,8 11,0 18,4 9,8 7,6 16,7 8,2 7,2 9,0 16,6 7,0 6,6 10,8 18,1 9,8 7,0 2003 9,9 17,4 8,3 7,1 9,0 16,6 7,0 6,5 2004 9,8 17,3 8,3 6,7 2005

1. Lge est celui atteint au 31 dcembre de lanne denqute. Source : enqutes Emploi 2002 2005, INSEE.

Attal-Toubert K. et Lavergne H. (2006), Premiers rsultats de lenqute sur lemploi 2005 , INSEE Premire n1070. 20 Le march du travail en juin 2006 , Premires Synthses n31.1, DARES, aot 2006. 21 Ce chiffre comprend lensemble des demandeurs demploi lexception des personnes sans emploi, non immdiatement disponibles (il sagit par exemple des personnes en arrt maladie, en formation) et des personnes pourvues dun emploi, la recherche dun autre emploi. 22 Les demandeurs demploi seniors , Les essentiels, lObservatoire de lANPE, mars 2006.

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Sils sont moins exposs que les plus jeunes au risque de perte demploi, une fois au chmage, les seniors ont plus de difficults en sortir, mme quand la situation conomique samliore 23 . Les chmeurs de plus de 50 ans sont majoritairement des chmeurs de longue dure. Ce dsavantage li lge est particulirement net lorsque lon observe le chmage de trs longue dure (deux ans ou plus) qui concernait en 2005 environ 40 % des chmeurs quinquagnaires, contre environ 20 % des chmeurs plus jeunes. Dans la majorit des pays de lOCDE, les chmeurs gs connaissent galement une priode de chmage plus longue que les plus jeunes, mais dans des proportions souvent moins marques 24 . Au-del de ces tendances moyennes, des disparits existent selon le secteur et la taille des tablissements. La situation des seniors nest pas fige et un vritable march du travail existe pour une partie dentre eux. Dans lagriculture, le btiment et les secteurs de services aux particuliers (htels et restaurants, activits rcratives, culturelles et sportives, services personnels), les entres et sorties de lemploi de seniors sont frquentes 25 . 2. Dispositifs de cessation anticipe dactivit (dont les retraites anticipes) et parcours de sortie dactivit 21. Les dispositifs de cessation anticipe dactivit dans le secteur priv Le faible taux demploi des seniors pse non seulement sur le niveau de production potentielle de lconomie, mais aussi sur lquilibre des comptes sociaux. Depuis quelques annes, en rupture avec les politiques passes, les pouvoirs publics cherchent faire participer davantage les seniors lactivit. Les rformes des retraites (en 1993 et en 2003) et le durcissement des conditions daccs aux dispositifs de prretraites sont les principaux leviers de cette politique. Jusqu prsent, limpact de cette politique sur lemploi a t limit26 . Les dparts en prretraite dans le cadre des dispositifs publics ont fortement diminu, mais ils ont t notamment compenss par laugmentation des dispenses de recherche demploi (DRE) dont peuvent bnficier les chmeurs gs sous certaines conditions partir de 55 ans et sans condition partir de 57 ans et demi. Entre fin 2000 et fin 2005, le nombre de bnficiaires de prretraites publiques (hors congs de fin dactivit dans la fonction publique et prretraites progressives) a baiss de 40 %. Recentrs sur les petites et moyennes entreprises et les tablissements en trs grande difficult conomique, les flux dentres en Allocation spciale du Fond National de lEmploi (ASFNE) sont maintenant trs faibles (moins de 4 000 en 2005 contre plus de 50 000 en 1993). LAllocation de remplacement pour lemploi (ARPE) naccueille plus aucun nouveau bnficiaire depuis le 1er janvier 2003. La prretraite progressive (PRP) a t supprime au 1er janvier 2005. Restent deux dispositifs spcifiques : lun cibl sur les personnes ayant

Anglaret D. et Bernard S. (2003), Chmage et retour lemploi aprs 50 ans : une moindre exposition au chmage, des difficults pour retourner en emploi , Premires Synthses n45.1, DARES. 24 Vieillissement et politiques de lemploi France , OCDE, rapport 2005. 25 Voir Lain F. et Marioni P. (2006), Recrutements et dparts des entreprises des salaris gs de plus de 50 ans , Donnes sociales La socit franaise, Insee et le rapport du Conseil danalyse conomique Les seniors et lemploi en France , La Documentation franaise, 2005. 26 Lain F. et Marioni P. (2006), Recrutements et dparts des entreprises des salaris gs de plus de 50 ans , Donnes sociales La socit franaise, INSEE.

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connu des conditions de travail difficiles (CATS 27 ), lautre cibl sur les anciens travailleurs de lamiante (CAATA 28 ). Les conditions dligibilit CATS ont t durcies par la loi de 2003 et les flux dentres ont en consquence baiss depuis 2003. Stocks de bnficiaires de prretraites publiques, de dispenses de recherche demploi et de retraite anticipe en fin danne (milliers) 1994 Prretraites publiques, hors congs de fin dactivit des fonctionnaires et prretraites progressives Dispenses de recherche demploi Retraite anticipe Total 207,6 1997 191,5 2000 158,7 2003 103,1 2004 98,3 2005 95,6

285,2 485,4

275,0 465,0

348,8 507,5

400,3 503,4

409,0 100,4 607,6

408,7 161,5 665,8

Source : UNEDIC, CNAV ; calculs DARES.

Si lon observe une diminution des ruptures lies lge en raison dun durcissement de la lgislation, on assiste dans le mme temps au dveloppement dautres modes de rupture du contrat de travail, plus souples et moins onreux pour les employeurs, comme les licenciements pour motifs personnels assortis dune transaction 29 . Paralllement, certaines entreprises continuent mettre en uvre leurs propres dispositifs de prretraite, malgr les pnalits financires institues par les pouvoirs publics. De plus, la rforme des retraites de 2003 a rendu possible le dpart en retraite anticipe avant 60 ans de personnes ayant eu de longues carrires : 113 000 personnes en ont bnfici en 2004, 101 600 en 2005 et 57 600 au premier semestre 2006. La tendance denviron 100 000 bnficiaires par an devrait se prolonger jusquen 2008 mais, comme cela a dj t indiqu, ce nombre devrait se rduire ensuite progressivement pour ne concerner, terme, que les dparts 59 ans, compte tenu de la scolarit obligatoire jusqu lge de 16 ans pour les assurs ns partir de 1953. Depuis 1999, date laquelle son accs a t largi sous certaines conditions aux chmeurs dau moins 55 ans, le nombre de dispenss de recherche demploi (DRE) progresse rgulirement. Infrieur 300 000 en 1998, le nombre de DRE dpasse aujourdhui 400 000 30 . Si la diminution des entres dans les dispositifs de prretraites publiques constitue

Cessation anticipe dactivit de certains travailleurs salaris. Cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante. 29 Cf. rapport au Conseil dorientation des retraites Les formes juridiques de cessation dactivit des salaris gs de 55 64 ans , Marie-Ccile Amauger-Lattes et Isabelle Desbarats, juin 2005. 30 Une tude de la DREES montre que, compte tenu des revenus de remplacement plus levs dans certains cas, les DRE sont une voie de sortie possible du march du travail en cas de mauvaise sant, ce qui pourrait expliquer que le recours aux pensions dinvalidit soit moins frquent en France que dans dautres pays dEurope, comme le Royaume-Uni et la Sude, alors quun mauvais tat de sant joue autant en France quailleurs sur la probabilit de cesser son activit (Barnay T. et Jeger F. (2006), Quels dispositifs de cessation dactivit pour les personnes en mauvaise sant ? , tudes et Rsultats n492).
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27

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un lment dexplication, la principale raison de cette progression est larrive des gnrations du baby-boom dans la tranche dge des 55 ans et plus dans un contexte de chmage lev 31 . Au total, la proportion de personnes de 55 59 ans bnficiaires dun dispositif de cessation anticipe dactivit (prretraite publique, DRE ou retraite anticipe) a globalement diminu entre 2001 et 2006 (voir le graphique ci-dessous). Des effets de structure dmographique peuvent expliquer en partie les volutions rcentes. La baisse de la proportion de bnficiaires de dispositifs de cessation anticipe dactivit entre 2001 et 2004 peut en effet provenir pour partie de larrive lge de 55 ans des premires gnrations du baby-boom qui a accru davantage le nombre de bnficiaires potentiels (les 5559 ans) que celui des bnficiaires effectifs, la probabilit dtre en cessation anticipe dactivit tant croissante avec lge. A linverse, laccroissement de la proportion de bnficiaires de dispositifs de cessation anticipe dactivit depuis 2004, qui provient exclusivement des dparts en retraite anticipe autoriss par loi de 2003, peut sexpliquer pour partie par larrive des gnrations nombreuses du baby-boom aux ges auxquels la probabilit dtre en cessation anticipe dactivit est la plus leve (57, 58 et 59 ans). Ces effets dmographiques ne sobserveront pas dans les prochaines annes car les personnes ges de 55 59 ans appartiendront toutes aux gnrations du baby-boom. Proportion de bnficiaires de prretraite publique, de dispense de recherche demploi et de retraite anticipe au sein de la population des 55-59 ans (moyennes annuelles)
16 % 14

12

10 Retraite anticipe Dispenss de recherche d'emploi Prretraites totales 55-59 ans

0
19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

Lensemble des retraites anticipes pour carrire longue ont t ici affectes aux 55-59 ans : sont comptabiliss comme effectifs bnficiaires du dispositif de retraite anticipe, ceux qui nont pas encore atteint lge de 60 ans. Les effectifs de bnficiaires sont rapports la population mesure par lenqute emploi annuelle jusquen 2001 et lenqute en continu partir de 2002. Sources : UNEDIC, CNAV, INSEE ; calculs DARES.

Il faut donc prendre en compte les effets de structure dmographique pour pourvoir apprcier correctement les tendances sous-jacentes. Ainsi, une analyse de lvolution du taux dactivit des hommes gs de 55 59 ans entre 2000 et 2005 montre que sa baisse (-1,0 point) sexplique pour moiti par un effet de structure dmographique dfavorable et pour moiti par une baisse des taux dactivit par ge. Cependant, sur cette priode, les dispositifs de
Merlier R. et Jugnot S. (2006), Fin 2004, la dispense de recherche demploi concerne prs de 6 % des 55-64 ans , Premires Synthses n24.1, DARES.
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cessation anticipe dactivit auraient plutt contribu augmenter le taux dactivit des hommes de 55 59 ans, malgr un recours massif au dispositif de retraite anticipe : les taux de recours aux dispositifs de prretraite publique et de dispense de recherche demploi ont en effet, quant eux, fortement diminu de respectivement 5,9 points 32 et 2,2 points au cours de la priode ; dans le mme temps, la part des hommes gs de 55 60 ans bnficiant de lallocation adultes handicaps (AAH) a lgrement augment (+0,3 point), ainsi que le taux de pension dinvalidit des 56-60 ans 33 (+0,6 point) entre fin dcembre 2000 et fin dcembre 2004. Au total, le taux de recours lensemble de ces dispositifs aurait donc plutt lgrement diminu sur la priode. 22. Les parcours de sortie du chmage et de lemploi Parmi les personnes ges de 50 ans et plus sortant du chmage en 2004 34 , environ trois sur dix ont repris un emploi, contre cinq demandeurs demploi sur dix tous ges confondus. partir de 55 ans, les reprises demploi chutent et concernent moins de deux personnes sur dix, compte tenu des dispositifs de retrait anticip de lactivit. Les sorties du chmage pour entre en formation diminuent galement trs sensiblement partir de 55 ans. Enfin, les sorties pour arrt temporaire de recherche demploi qui recouvrent les arrts de maladie concernaient en 2004 plus dune sortie sur sept des demandeurs demploi gs de 50 54 ans. En 2004, quand ils ont repris un emploi, les chmeurs de plus de 50 ans ont obtenu plus souvent des contrats prcaires (43,1 %) que des contrats dure indtermine (34,1 %). Cest la proportion de contrats aids qui les a distingus principalement des plus jeunes (13,1 % contre 6,4 %). En outre, ils ont occup plus souvent des emplois temps partiel dassez courte dure (22,8 % ont eu des contrats de moins de 20 heures contre 12,1 % pour les moins de 50 ans) 35 . On estime aujourdhui que seulement 40 % des salaris qui liquident leur retraite taient en emploi lanne prcdente (contre 60 % en 1983) 36 . En 2004, comme en 1996, les dparts en retraite ou prretraite publique reprsentaient prs dun dpart sur deux de lentreprise pour les plus de 55 ans. La part des licenciements pour raisons conomiques tait deux fois moins leve quen 1996 : estime 4 %, elle tait nettement infrieure celle des licenciements pour motifs personnels (11 %). Rapports leur poids dans lemploi, les plus de 55 ans taient 1,5 fois plus souvent exposs aux licenciements conomiques que lensemble des salaris. Ils taient aussi 1,3 fois plus concerns par les licenciements individuels 37 .

Les chiffres sur les prretraites publiques ne tiennent pas compte des CAATA, pour lesquels on ne dispose pas de ventilation par ge et sexe. 33 Il nest pas possible de distinguer les pensions dinvalidit par sexe. 34 Donnes issues du cumul de quatre vagues (mars, juin, septembre et dcembre 2004) de lenqute trimestrielle ralise par lANPE et la DARES auprs des sortants du chmage. 35 Les demandeurs demploi seniors , Les essentiels, lObservatoire de lANPE, mars 2006. 36 Guillemard A-M. et Jolivet A. (2006), De lemploi des seniors la gestion des ges , Problmes politiques et sociaux n924, La documentation Franaise. 37 Lain F. et Marioni P. (2006), Recrutements et dparts des entreprises des salaris gs de plus de 50 ans , Donnes sociales La socit franaise, INSEE.

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23. Les dparts en retraite avant lge de droit commun dans le secteur public La plupart des rgimes spciaux permettent aux agents de bnficier de leurs droits pension avant lge de 60 ans. Cest notamment le cas des fonctionnaires civils de ltat ou des collectivits territoriales et hospitalires qui peuvent liquider leurs droits pension ds lge de 55 ans 38 ds lors quils ont ralis au minimum 15 ans de services effectifs dans un corps class en catgorie active . Ces rgimes autorisent galement leurs agents, pre ou mre de trois enfants, percevoir leurs pensions ds lors quils ont accompli 15 ans de services et interrompu leur activit selon une dure continue au moins gale 2 mois pour chaque enfant. Au total, hors pensions dinvalidit 39 , ces dparts anticips ont reprsent, en 2005, un peu plus de 49 % des dparts pour les fonctionnaires civils de ltat, 23 % pour les fonctionnaires des collectivits territoriales et 73 % pour les fonctionnaires hospitaliers. Pour les catgories actives, lge moyen de dpart en retraite a t estim, pour 2005, 55 ans et 1 mois pour les fonctionnaires de ltat, 53 ans et 4 mois pour les fonctionnaires des collectivits territoriales et 54 ans et 1 mois pour les fonctionnaires hospitaliers. Ces ges de dpart peuvent tre rapports aux dures moyennes de service de la pension des diffrents corps de mtier, apprcies par rapport aux flux de dcs de lanne. Ainsi, pour les fonctionnaires de ltat, la dure moyenne de service de la pension stablit 25,1 annes pour les agents appartenant un corps class en catgorie active, contre 20,6 annes pour les autres agents 40 . Les donnes prcdentes ne portent pas sur les militaires. Les militaires disposent, en vertu de la loi, de dispositifs spcifiques de dpart avant lge de droit commun et de dure minimale de cotisation, ainsi que de bonifications danciennet. Lensemble de ces lments conduit des ges prcoces de perception dune pension de retraite, des dures de cotisation effective nettement plus faibles et une frquence leve de cumul emploi-retraite. Ainsi, lge moyen de radiation des cadres tait en 2005 de 45,6 ans ( titre de comparaison, cet ge stablit 58,9 ans pour les catgories sdentaires des fonctionnaires civils), avec un taux de bonification, en jours supplmentaires valids, de 34% (contre 4% en moyenne pour les fonctionnaires civils). On peut noter quune partie des avantages est lie au statut de militaire et que seule une fraction de ces avantages dpend de la situation objective dans laquelle est place la personne au cours de sa carrire. De tels dispositifs existent galement dans les autres rgimes spciaux 41 . Lge effectif douverture des droits est proche de 55 ans dans le rgime des industries lectriques et gazires (IEG). A la SNCF, les agents de conduite ayant au moins 15 annes de conduite (ou achevant leur carrire sur un grade dagent de conduite) peuvent partir la retraite ds 50 ans (ge moyen constat en 2005 : 50,3 ans), les autres personnels pouvant percevoir leur pension
Cet ge minimal est mme fix 50 ans pour certains corps spcifiques de la police, de ladministration pnitentiaire, des douanes ou encore certains agents travaillant dans les gouts ; les retraits de ces corps spcifiques bnficient par ailleurs de bonifications dannuits pour le calcul de leur retraite compensant ces dparts prcoces. 39 Les fonctionnaires peuvent galement obtenir louverture de leurs droits pension, sans condition dge ou de dure de services, lorsquils sont atteints dune infirmit ou dune maladie incurable les plaant dans limpossibilit dexercer une quelconque profession. 40 Dures apprcies partir des dcs constats en 2005. 41 Les donnes sont extraites du rapport de la Commission des affaires sociales du Snat pour le projet de loi de finances 2007.
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ds 55 ans (ge moyen constat en 2005 : 55,1 ans). Au total, la quasi-totalit des agents de la SNCF liquide sa pension avant lge de 60 ans. A la RATP, les ges douverture des droits sont compris entre 50 et 60 ans et, toutes catgories demplois confondues, lge moyen de dpart en retraite est infrieur 55 ans (52 ans et 8 mois pour les personnels en catgorie active et 58 ans et 6 mois pour les personnels en catgorie sdentaire, en 2005) ; 86% des agents sont partis en retraite avant 60 ans en 2005. 3. Le plan national daction concert pour lemploi des seniors Prvue par la loi de 2003 et engage en 2004, une ngociation relative lemploi des seniors a dbouch sur laccord national interprofessionnel du 13 octobre 2005. Celui-ci a t sign par plusieurs organisations syndicales et patronales le 9 mars 2006 (La CFDT, la CFTC, la CFECGC et les trois organisations patronales MEDEF, CGPME et UPA). Le plan pour lemploi des seniors 2006-2010, labor dans le cadre dun groupe de travail regroupant les partenaires sociaux et les reprsentants de ltat, reprend les dispositions de cet accord. Son objectif prioritaire est daugmenter le taux demploi des 55-64 ans, pour parvenir 50 % en 2010. Aux cts dactions visant amliorer les conditions de travail et les dispositifs de formation, ce plan comporte notamment les mesures suivantes : la possibilit ouverte aux branches de ngocier des accords abaissant en dessous de 65 ans lge partir duquel les employeurs peuvent recourir la mise la retraite de leurs salaris et les accords en vigueur devront tre rviss afin quils cessent de produire leurs effets au plus tard au 31 dcembre 2009 42 ; un CDD dune dure maximale de 18 mois renouvelable une fois, au profit des chmeurs de plus de 57 ans en recherche demploi depuis plus de trois mois ou bnficiaires dune convention de reclassement personnalis, est cr ; la contribution Delalande, que lemployeur doit verser en cas de rupture du contrat de travail de tout salari de plus de 50 ans embauch avant lge de 45 ans, ne sera pas due pour les salaris embauchs compter de la date de prsentation du plan et sera dfinitivement supprime compter du 1er janvier 2008 43 ; le bnfice de la retraite progressive, permettant aux salaris de plus de 60 ans de poursuivre temps partiel une activit, tout en bnficiant dune fraction de leur pension (inversement proportionnelle la dure travaille), est ouvert jusquen 2008 aux salaris justifiant de 150 trimestres de cotisations valides. De surcrot, la retraite fait dsormais lobjet dune reliquidation lors du dpart en retraite dfinitif ; la surcote permettant de majorer de 3 % la pension, par anne supplmentaire valide, en cas de prolongement de lactivit au-del de 60 ans pour les assurs qui remplissent les
Pour permettre aux entreprises couvertes par de tels accords de bnficier dun dlai dadaptation, la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2007 leur offre la possibilit entre 2010 et 2014 de rompre, avec son accord, le contrat de travail dun salari, g dau moins 60 ans et pouvant bnficier dune retraite taux plein, avant ses 65 ans, en lui versant une indemnit de mise la retraite prvue larticle L. 122-14-13 du Code du travail. Mais contrairement lindemnit de mise la retraite, cette indemnit sera assujettie en totalit la CSG et la CRDS. 43 Le plan prvoyait une suppression compter du 1er janvier 2010 mais cette date a t avance par la loi, portant diverses dispositions dordre conomique et social, adopte le 14 dcembre 2006.
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conditions pour bnficier du taux plein, est maintenue 3 % la premire anne dactivit aprs 60 ans et est porte 4 % les annes suivantes et 5 % au-del de 65 ans ; le plafond de revenu global associ au dispositif de cumul dune retraite du secteur priv et dun revenu dactivit est revu la hausse. gal jusqualors au dernier salaire dactivit peru avant le dpart en retraite, il passe 1,6 SMIC dans les cas o le dernier salaire dactivit est infrieur ce seuil. Le plan vise dabord faire voluer les reprsentations socioculturelles. Pour cela, une campagne de communication nationale en direction du grand public, des employeurs et des salaris a t lance lautomne 2006 afin de valoriser le potentiel des seniors. Un comit tripartite sera mis en place pour veiller lapplication du plan. 4. La ngociation collective sur la pnibilit La loi n2003-775 du 21 aot 2003 a fait de la pnibilit un sujet de ngociation sociale entre les partenaires sociaux. Les dispositions de larticle 12, bien que ne dfinissant pas la pnibilit, prvoient en effet que : I. - Dans un dlai de trois ans aprs la publication de la prsente loi, les organisations professionnelles et syndicales reprsentatives au niveau national sont invites engager une ngociation interprofessionnelle sur la dfinition et la prise en compte de la pnibilit () III. - Un bilan des ngociations vises au septime alina de l'article L. 132-12 du code du travail est tabli au moins une fois tous les trois ans compter de la fin de la ngociation prvue au I de l'article 12 de la prsente loi, par la Commission nationale de la ngociation collective () . Un cycle de discussions a t engag depuis fvrier 2005 par les organisations patronales (MEDEF, CGPME, UPA) et les cinq organisations syndicales reprsentatives (CFDT, CFTC, CGT, FO, CFE-CGC). Plusieurs sances de ngociation ont eu lieu depuis. Si elles ont permis de progresser globalement sur les critres de pnibilit, la prvention, lamlioration des conditions de travail et les facteurs de pnibilit, elles nont jusqualors pas abouti sur la question de la rparation. 5. volutions des ngociations collectives de branche et dentreprise (notamment sur les mises en retraite) et initiatives dans le secteur public Lapplication du plan national daction concert pour lemploi des seniors demeure soumise sa dclinaison dans des accords dentreprises et de branches. 51. Les ngociations collectives de branches et dentreprises 51.1 Les accords drogatoires de mise la retraite 65 ans Depuis lentre en vigueur de la loi du 21 aot 2003, de nombreuses conventions ou accords collectifs relatifs la mise la retraite ont t signs par les partenaires sociaux en application de larticle L. 122-14-13 alina 3 du Code du travail, permettant de droger linterdiction de la mise la retraite avant 65 ans, moyennant des contreparties en termes demploi ou de formation et sous rserve quils soient tendus. dfaut, si les conditions de mise la retraite ne sont pas runies, la rupture du contrat de travail par l'employeur constitue un licenciement,

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avec toutes les exigences qui en dcoulent (motif rel et srieux, respect de la procdure, indemnits). En 2004 et 2005, 71 accords collectifs relatifs la mise la retraite avant lge de 65 ans ont t signs 44 . 8 accords ne font pas rfrence un abaissement de lge lgal de la mise la retraite (65 ans). 4 accords ne prvoient aucune contrepartie emploi/formation professionnelle et ils ne peuvent donc tre tendus en ltat : toute mise la retraite dans ces branches sera considre comme un licenciement. Les contreparties en termes demploi correspondent en gnral soit la conclusion dun contrat de travail pour une ou plusieurs mises la retraite, soit au fait dviter un licenciement conomique. Certains accords prvoient un remplacement des dparts de un pour un, mais la plupart des accords sont dans un rapport de un pour deux ou de un pour trois. Il est, de fait, difficile dapprcier les niveaux effectifs de remplacement, notamment pour des grandes entreprises qui assurent de fait une certaine rotation des effectifs. Les contreparties en termes de formation professionnelle prennent souvent la formule dun renvoi la ngociation sur la formation professionnelle dans la branche, dun pourcentage du fonds de formation rserv aux plus de 45 ou 50 ans, ou dun dpassement du minimum lgal d au titre de la contribution des employeurs. Si, en 2004, 6 conventions collectives fixent une part minimale des dpenses de formation professionnelle consacrer aux salaris de plus de 45 ans entre 10 et 30 %, celles de 2005 dterminent des dpenses hauteur de 10-15 %. Cette baisse est compense par des actions dfinies plus prcisment en faveur des plus de 45 ans : entretien spcifique destin laborer un programme de formation adapt la poursuite de la carrire, bilan de comptences et, plus largement, priorit la formation des plus de 45 ans. Ces actions plus prcisment dfinies rsultent de la diffusion dans les branches des termes de laccord national interprofessionnel du 15 dcembre 2003 sur la formation tout au long de la vie et des thmes abords par les partenaires sociaux au cours de leur ngociation sur lemploi des seniors en 2005. 51.2 Les possibilits de mise la retraite avant 60 ans dans certaines conventions collectives On notera, par ailleurs, que, sur le fondement dune interprtation contestable de la loi, certains accords collectifs prvoient la possibilit de mise la retraite de salaris gs de moins de 60 ans ds lors quils sont susceptibles de bnficier de la retraite anticipe 45 .

Au 6 octobre 2006, 91 accords avaient t conclus et tendus sur un nombre total de 122 accords de branches signs (relev de la direction du travail). 45 titre dexemples, la convention collective nationale des ingnieurs et cadres de la mtallurgie du 13 mars 1972 (avenant du 19 dcembre 2003 relatif au dpart et la mise la retraite) ; la convention collective nationale des services de lautomobile du 15 janvier 1981 (accord paritaire du 18 fvrier 2004 annex lavenant n39 relatif la mise la retraite) ; la convention collective nationale de lanimation du 28 juin 1988 (avenant n86 en date du 15 dcembre 2004 qui comporte un article 4.4.4.3 relatif la mise la retraite des salaris ayant eu de longues carrires ) ; les deux conventions collectives de la distribution et du commerce de gros des papiers et cartons (avenant en date du 20 janvier 2005) ; laccord relatif au dpart et la mise la retraite pour le personnel au sol des entreprises du transport arien en date du 13 avril 2005 qui comporte un article 4.2 relatif la mise la retraite linitiative de lemployeur des travailleurs handicaps et des travailleurs ayant effectu des carrires longues gs de moins de 60 ans .

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Le recours aux procdures de mise la retraite est favoris par un rgime social et fiscal assez favorable autant pour lentreprise que pour le salari comparativement celui du dpart volontaire du salari la retraite 46 . 51.3 La conclusion daccords en faveur de lemploi des seniors A contrario, dautres dispositifs sous forme daccords de branche et dentreprise traduisent la volont de favoriser lemploi ou le maintien en activit des seniors. Un certain nombre daccords de branches et dentreprises sur le travail des seniors a t conclu depuis la loi du 21 aot 2003 portant rforme des retraites 47 . La plupart se rfrent aux dispositions de la loi visant favoriser la poursuite dactivit des salaris de 50 ans et plus. Sans entrer dans les dtails de chacun deux, voici quelques exemples des mesures les plus reprsentatives : en vertu du principe de non-discrimination, les critres dges sont supprims pour le recrutement ou la mutation interne, ainsi que pour la formation, la rmunration et la reconnaissance des comptences des seniors ; dans le cadre de la gestion active des carrires : entretien professionnel complet partir de 45 ans (puis tous les cinq ans) et encouragement au bilan de comptences. Laccs la formation pour les seniors est reconnu comme une priorit. Le droit individuel la formation et la validation des acquis de lexprience sont plus largement ouverts. La part du financement des formations accordes en priorit aux seniors est augmente ; embauche de seniors : dveloppement des contrats de professionnalisation destination de demandeurs demploi de plus de 50 ans ; prise en compte des conditions de travail et de la pnibilit des emplois : des priorits daffectation sont prvues pour les seniors initialement sur des postes de haute pnibilit. Ce travail est men en partenariat avec les comits dhygine, de scurit et des conditions de travail (CHSCT), en particulier en ce qui concerne la dfinition des postes forte pnibilit ; amnagement de la fin de carrire : temps de travail amnag pour les seniors gs de 55 ans et plus, dveloppement des actions de tutorat ; encouragement la poursuite dactivit au-del de 60 ans : majoration de lallocation de fin de carrire ; suppression des dispositifs de prretraite, sauf plan de sauvegarde de lemploi.

Les indemnits de mise la retraite sont, pour la part qui nexcde pas lindemnit conventionnelle ou lgale et dans la limite dun plafond au-del, non imposables limpt sur le revenu (art. 80 duodecies du CGI) et exonres de cotisations de scurit sociale, alors que les indemnits de dpart la retraite sont imposables pour la fraction suprieure 3050 euros (art. 81, 22 du CGI) et assujetties aux cotisations sociales. 47 Par exemple, Fdration nationale des industries laitires, Coopratives laitires, La Mondiale, Groupe Alsthom, Thals, Schneider Electric, Caisse dpargne, Mcanique chaudronnerie des Flandres, Association franaise des banques.

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52. Les initiatives dans le secteur public Les employeurs publics ont pris galement un certain nombre dinitiatives 48 . La signature le 25 janvier 2006 de deux protocoles daccord relatifs laction sociale et la promotion professionnelle tmoigne de la prise en compte de la gestion des carrires dans la fonction publique. Suivent ici quelques indications sur les mesures qui, directement ou indirectement, pourraient avoir pour effet de favoriser lemploi des seniors : les limites dge dans les concours (externes, internes, troisime voie) ont t supprimes par lordonnance du 2 aot 2005 lexception des concours daccs aux corps classs en services actifs 49 et, sur demande des administrations, des concours donnant accs des formations dau moins 24 mois en cole dapplication ; une indemnit exceptionnelle de sommet de grade est attribue aux fonctionnaires des trois fonctions publiques au 1er juillet 2005 pour compenser le blocage de tout avancement des agents qui sont depuis plus de trois ans lchelon terminal du grade ou du corps. Dans le mme esprit, une bonification indemnitaire a t mise en place le 30 juin 2006 et exprimente pendant trois ans au profit des fonctionnaires de catgories A et B des trois fonctions publiques bloqus lchelon terminal de leur corps depuis au moins cinq ans ; le dispositif relatif aux reconversions et aux secondes carrires est une rponse aux besoins de restructuration de lemploi public (GIAT, France Tlcom, Dfense). Il faut noter que larticle 77 de la loi de 2003 sur les retraites, qui offre aux enseignants la possibilit de bnficier dun dtachement suivi dune intgration dans les diffrents corps de la fonction publique aprs 15 ans de service, est sans effet pratique ce jour bien que les textes dapplication aient t pris 50 ; lge obligatoire de sortie du rgime de cessation progressive dactivit a t repouss de 60 65 ans. Le cong de fin dactivit est supprim ; la cration dun entretien de carrire et la rforme du bilan professionnel sont des mesures qui devraient permettre damliorer le suivi des carrires et la construction de projets professionnels cohrents. Il sagit de mesures rcentes, dont lampleur des effets ne peut tre encore apprcie.

Cf. rapport au Conseil dorientation des retraites Fonctions publiques : de la rforme des retraites la gestion des parcours professionnels , Groupe de travail prsid par Frdric Tiberghien et Marianne Berthod-Wurmser (rapporteur), janvier 2006. 49 Prs dun million de fonctionnaires sont classs en service actif, cest--dire quils bnficient dges de dpart en retraite plus prcoces (50 et 55 ans) que les fonctionnaires sdentaires (60 ans) en raison des contraintes particulires de leur emploi (pnibilit, dangerosit). 50 Dcrets n2005-959 et n2005-960 du 9 aot 2005.

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6. Les comportements des employeurs et des salaris Lobjectif principal des initiatives qui ont t prises par les pouvoirs publics pour accrotre lemploi des seniors est doprer un changement dtat desprit des employeurs et des salaris. 61. Les employeurs Une des causes de la forte anciennet de chmage des seniors est lie la rticence des employeurs recruter des salaris gs. En effet, daprs lenqute annuelle de lANPE sur les prvisions des entreprises en termes dactivit et demploi pour lanne venir, seuls 58,7 % des tablissements qui prvoyaient des recrutements en 2006 se dclaraient prts embaucher des personnes ges de 50 ans ou plus. Cette proportion est toutefois en hausse (+4 points par rapport 2005 et +7 points par rapport 2004), signe peut-tre dun dbut de prise de conscience des employeurs de la ncessit de relever le taux demploi des seniors 51 . Cette hausse va de pair avec la signature daccords sur lemploi des seniors dans quelques grands groupes 52 . Selon la quatrime enqute baromtrique sur le choc dmographique 53 , 41 % des directeurs des ressources humaines en 2006, contre 36 % en 2005 et 23 % en 2004, envisagent de recruter des seniors. Cette tendance positive reste encore confirmer. Ce sont les PME qui se dclarent les plus ouvertes cette possibilit (50 % dentre elles) alors que les grandes entreprises ne le sont encore qu 23 %. La trs grande majorit des entreprises interroges (82 %) a procd des mises en prretraite et dparts anticips au cours des dernires annes et elles restent nombreuses (39 %, dont 70% au sein des trs grandes entreprises) envisager dans le futur de mettre en place des dispositifs facilitant ces dparts anticips. Notons galement que la plus ou moins bonne disposition recruter des seniors nest pas sans lien avec les difficults de recrutement puisque, parmi les tablissements prts embaucher des seniors, 56 % dclaraient avoir connu des difficults de recrutement en 2003 contre seulement 38 % parmi les autres. 62. Les salaris Les rticences des employeurs lemploi des seniors peuvent tre un facteur de dmotivation des salaris. Les rsultats de lenqute Emploi montrent que les difficults de retour lemploi peuvent entraner une perte de motivation. La recherche demploi est moins active au fur et mesure que lge slve : parmi les personnes qui se dclaraient au chmage en 2002, la recherche demploi concernait 87 % des 40 49 ans et seulement 64 % des 50 59 ans. Par ailleurs, aprs 55 ans, les chmeurs intriorisent la discrimination lie lge et considrent eux-mmes quils sont trop gs pour tre recruts. Ainsi, parmi ceux qui dclaraient ne pas

Catala N. (2005), Lemploi des seniors , rapport du Centre interdisciplinaire de formation la fonction personnel, La documentation Franaise. 52 Par exemple, Fdration nationale des industries laitires, Coopratives laitires, La Mondiale, Groupe Alsthom, Thals, Schneider Electric, Caisse dpargne, Mcanique chaudronnerie des Flandres, Association franaise des banques. 53 Enqute ralise par lObservatoire Cegos des Performances de lEntreprise en fvrier 2006 auprs dun chantillon de 150 directeurs des ressources humaines et de 300 cadres.

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rechercher demploi, 43 % des 55 59 ans donnaient comme raison principale le fait quils se jugent trop gs pour les employeurs 54 . Selon lenqute SHARE collecte en 2004 dans 10 pays de lUnion europenne, la proportion de personnes ges de 50 59 ans exprimant le souhait de partir la retraite le plus tt possible est croissante du nord au sud de lEurope, lexception de la Suisse. En France, elle est de 57 %. Elle culmine 67 % en Espagne, son niveau le plus bas tant au Pays-Bas o elle est de 31 % 55 . Si les conditions de travail et ltat de sant sont dterminants, dautres facteurs interviennent puisqu tat de sant et pnibilit du travail donns, les prfrences pour un dpart la retraite prcoce demeurent assez diffrencies dun pays lautre. La situation des seniors sur le march du travail est un facteur possible. Cela tant, comme pour les employeurs, il semble quil y ait un dbut de prise de conscience des salaris. Une tude de la DREES montre en, effet, que lge idal cit pour le dpart la retraite est passe de 56 ans en moyenne de 2000 2002, 58 ans en 2004 et 2005 56 . Parmi les salaris du secteur priv gs de 54 59 ans, les personnes les plus diplmes, celles qui vivent sans conjoint, mais aussi celles qui se dclarent satisfaites de leur emploi, la fois souhaitent et envisagent de partir plus tard en retraite. En revanche, celles qui se dclarent en mauvaise sant ou qui ont exerc un mtier dangereux manifestent le dsir de partir plus tt57 . Cest aussi ce quindiquent les rsultats de lenqute SVP50, mene en 2003 par des mdecins du travail 58 ; cette enqute soulignait galement limportance des aspects lis au travail, sa varit et sa qualit.

III - Evolution des revenus des actifs et des retraits

Avant dexaminer plus particulirement lvolution des pensions de vieillesse, il parat utile de fournir un clairage densemble et des lments de contexte relatifs la situation respective des actifs et des retraits. Ceci conduit runir des donnes dpassant le seul cadre des rgimes de retraite. Pour comparer le niveau de vie des actifs et des retraits, il est en effet ncessaire de tenir compte de lensemble de leurs revenus et des prlvements sociaux et fiscaux auxquels ils sont soumis, ainsi que des caractristiques des mnages auxquels ils appartiennent. Les niveaux de vie des actifs et des retraits et leur volution au cours de la priode rcente, estims par lINSEE sur la base des dernires enqutes disponibles, font lobjet dun examen dans un premier temps. Lvolution des pensions et celle des prlvements sociaux qui sy appliquent sont ensuite plus particulirement tudies.

Anglaret D. et Bernard S. (2003), Chmage et retour lemploi aprs 50 ans : une moindre exposition au chmage, des difficults pour retourner en emploi , Premires Synthses n45.1, DARES. 55 Blanchet D. et Debrand T. (2005), Aspiration la retraite, sant et satisfaction au travail : une comparaison europenne , INSEE Premire n1052. 56 Boisselot P. (2006), Lvolution des opinions des Franais en matire de sant, de handicap, de famille, de retraite, de pauvret et de protection sociale entre 2000 et 2005 , Dossiers Solidarit et Sant n2, DREES. 57 Rapoport B. (2006), Les intentions de dpart la retraite des salaris du priv gs de 54 59 ans , tudes et Rsultats n478, DREES. 58 Une partie des rsultats et les rfrences bibliographiques sont accessibles sur le site www.cisme.org.

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1. Les niveaux de vie Sont ici repris les termes habituels de la comparaison des revenus des mnages dont la personne de rfrence est un actif et des mnages dont la personne de rfrence est un retrait. Les donnes exploites par lINSEE proviennent des enqutes revenus fiscaux et ont t compltes notamment par des estimations des revenus sociaux. Le recours aux seules donnes fiscales ne permet pas, cependant, dapprhender lensemble des revenus du patrimoine 59 et conduit sous-estimer les revenus. 11. La comparaison du niveau de vie des mnages dactifs et de retraits 11.1 Lapprciation du revenu disponible par mnage Le revenu disponible dun mnage comprend les revenus dactivit, les revenus du patrimoine, les transferts en provenance dautres mnages et les prestations sociales, nets des impts directs 60 . En 2004, il reprsentait en moyenne 23 008 euros pour les mnages de retraits, soit un montant infrieur de 30% celui des mnages dactifs (32 812 euros en moyenne). A cet cart, qui reflte en particulier des positions diffrentes dans le cycle de vie, ne correspond toutefois pas un cart aussi important de niveau de vie dans la mesure o les mnages de retraits sont en moyenne de plus petite taille que les mnages dactifs. 11.2 La ncessit de tenir compte de la taille des mnages : lapprciation du revenu disponible par unit de consommation Le niveau de vie sobtient, en effet, en rapportant le revenu disponible au nombre dunits de consommation, qui est fonction de la composition du mnage 61 . Ainsi, le niveau de vie moyen slevait en 2004 17 434 euros pour les mnages de retraits et 19 315 euros pour les mnages dactifs, soit un cart de -10%. Lcart entre retraits et actifs en 2004 tait peine plus lev en termes de niveau de vie mdian 62 (-10,6%). Les plus modestes des retraits taient toutefois dans une situation plus favorable que leurs homologues actifs, avec un niveau de vie moyen du premier dcile63 de 8 255 euros, suprieur de 718 euros celui du premier dcile des actifs.

La source fiscale, avant intgration des revenus soumis prlvement libratoire, ne prend en compte que 25% des revenus du patrimoine de la comptabilit nationale. 60 Quatre impts directs sont pris en compte : limpt sur le revenu, la taxe dhabitation, la contribution sociale gnralise (CSG) et la contribution la rduction de la dette sociale (CRDS). 61 Lchelle dquivalence utilise ici attribue 1 unit de consommation (UC) au premier adulte du mnage, 0,5 UC aux autres personnes de 14 ans ou plus et 0,3 UC aux enfants de moins de 14 ans. 62 Le niveau de vie mdian se dfinit comme le niveau au-dessous duquel se situent 50 % des mnages. Il peut diffrer du niveau de vie moyen (qui correspond la moyenne des niveaux de vie des mnages). 63 Le premier dcile correspond aux 10 % des mnages ayant les niveaux de vie les plus faibles.

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11.3 La question de la prise en compte des revenus du patrimoine et des loyers fictifs Le revenu disponible et donc le niveau de vie intgrent les revenus du patrimoine. Les revenus du patrimoine recenss dans les donnes fiscales sont plus levs en moyenne pour les mnages de retraits que pour les mnages dactifs (respectivement 1 747 euros et 854 euros en 2004). Le niveau de vie moyen hors revenus du patrimoine des mnages de retraits tait ainsi infrieur de 14% celui des mnages dactifs en 2004 (respectivement 15 617 euros et 18 076 euros). Lcart de niveau de vie moyen tait, comme indiqu prcdemment, de 10% en intgrant les revenus du patrimoine apprhends par la source fiscale. Si lon disposait dune source mesurant la totalit des revenus du patrimoine, lcart de niveau de vie entre actifs et retraits se rduirait. Cette prise en compte des revenus du patrimoine lorsque lon compare les niveaux de vie des actifs et des retraits est sujette discussion pour diverses raisons et appelle certaines prcautions. Tout dabord, la dtention ingale de patrimoine en fonction de lge reflte des diffrences de position dans le cycle de vie. Le patrimoine des retraits est dans un certain nombre de cas le fruit de sacrifices passs (pargne sur les revenus dactivit). Il y a alors prise en compte du revenu deux reprises : au moment de leffort dpargne et chaque fois que le capital en rsultant produit un revenu ou des intrts. Par ailleurs, la dtention de patrimoine est extrmement disperse au sein de la population, une minorit de mnages dtenant la majorit du patrimoine. Cette dispersion se retrouve dans la distribution des revenus correspondants. Selon la dernire enqute patrimoine , le patrimoine mdian des retraits slevait en 2004 environ 109 000 euros et celui des actifs prs de 100 000 euros, les valeurs moyennes tant toutes deux proches de 170 000 euros. Mais alors que les 10% de mnages les plus riches, parmi les retraits et parmi les actifs, disposaient dun patrimoine suprieur prs de 400 000 euros, les 10% les plus pauvres avaient un patrimoine infrieur 820 euros parmi les actifs seuls et 2 200 euros parmi les retraits seuls. Le patrimoine des actifs est infrieur celui des retraits tous les niveaux de la distribution et apparat plus dispers, surtout dans le bas de la distribution. Ceci traduit surtout une position diffrente dans le cycle de vie. Une proportion importante de mnages dactifs na quasiment pas de patrimoine car, du fait de leurs faibles moyens financiers, en particulier en dbut de carrire, ils ne peuvent pas pargner. Enfin, les revenus du patrimoine sont mal apprhends par les enqutes et leur sousestimation rendrait ncessaires des redressements des donnes recueillies 64 . Ceci doit conduire, lorsque lon examine la situation respective des actifs et des retraits, tenir compte des diffrences de structure de revenus en fonction du niveau de revenu des
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Aucun redressement de ce type na t effectu sur les donnes dorigine fiscale cites ici concernant les revenus du patrimoine.

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mnages et garder lesprit le statut diffrent des divers types de revenu. Il nen reste pas moins que, si lon souhaite avoir une vision densemble des situations des diffrentes catgories de mnage, il faut pouvoir apprhender lensemble de leurs revenus. Par ailleurs, le niveau de vie tel que dfini prcdemment ne tient pas compte de la disposition gratuite dun certain nombre de biens ou de services tels que le logement et les services de sant. Or, lapprciation porte, revenu montaire donn, sur la situation matrielle des mnages de retraits pourra varier sensiblement selon quils sont ou non propritaires de leur logement et quils bnficient ou non dune prise en charge collective des dpenses de sant et de celles affrentes la dpendance. Deux solutions peuvent tre proposes pour apprhender les dpenses de sant dans le niveau de vie. La premire solution - inspire des concepts de comptabilit nationale - consisterait intgrer les remboursements de scurit sociale dans le revenu : un niveau de remboursement lev contribue en effet positivement au niveau de vie des mnages. La seconde solution plus proche de la faon dont les mnages concerns peroivent leur niveau de vie consisterait dduire du revenu disponible ce que cotent finalement au mnage les dpenses de sant non rembourses par la scurit sociale. Les corrections effectuer sur le niveau de vie moyen relatif des personnes ges restent modestes, selon des estimations portant sur lanne 1990 65 : +3 points selon la premire approche, -1 point selon la seconde approche 66 . La question de la dpendance pose plus gnralement celle de lvolution des besoins avec lge. Les besoins diminuent en gnral lors du passage la retraite : les frais professionnels disparaissent, les mnages peuvent rduire et optimiser leurs dpenses grce au temps libre retrouv Plus tard, au fur et mesure que les personnes vieillissent, certaines dpenses lies aux loisirs et aux transports se rduisent, tandis que dautres lies au confort et la perte dautonomie saccroissent 67 . Les comparaisons de niveau de vie ignorent ces variations des besoins au cours du cycle de vie. La question du logement peut tre aborde par lajout de loyers imputs aux revenus des mnages propritaires. Il sagit de loyers fictifs , correspondant des estimations des loyers que les mnages propritaires auraient payer sils occupaient le mme logement titre de locataire. Les retraits sont beaucoup plus souvent propritaires que les actifs. Selon la dernire enqute logement , 74% des mnages de retraits taient propritaires de leur rsidence principale en 2002, contre 56% pour lensemble des mnages. Les mnages de retraits possdent des logements de moindre valeur en moyenne (-7% en 2002), car plus anciens, avec moins de confort et un peu plus petits. Mais ces caractristiques doivent tre mises en regard avec la plus petite taille des mnages de retraits lie au dpart des enfants du foyer.

Le niveau de vie des personnes ges , J.-M. Hourriez, Economie et Statistique n 283-284, INSEE, 1995. Dans ce calcul, on se limite la mdecine de ville. Si l'on imputait en plus les dpenses d'hospitalisation engages par l'Etat et la Scurit sociale, alors la correction serait de +10 points au lieu de +3 points (pour la premire mthode). Mais inclure toute l'hospitalisation dans le revenu reviendrait raisonner en revenu largi. Or ce dernier inclut aussi les dpenses d'ducation, qui bnficient aux jeunes ; il n'est donc pas vident que la valeur du niveau de vie relatif en termes de revenu largi soit plus leve que sa valeur en termes de revenu disponible. 67 Les effets dge et de gnration sur le niveau et la structure de la consommation Marceline Bodier, Economie et Statistique n 324-325, INSEE, 1999.
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Lajout de loyers imputs aux revenus des propritaires accrot donc davantage le niveau de vie moyen des mnages de retraits que celui des mnages dactifs. Cette prise en compte appelle le mme type de prcautions que celles mentionnes prcdemment propos des revenus du patrimoine. Lajout des loyers imputs, dont on sait quils sont souvent le rsultat defforts passs, dans le revenu des mnages concerns conduisait en 2003 relever de 5 points le niveau de vie relatif moyen des plus de 65 ans par rapport aux moins de 55 ans. La question de la prise en compte des loyers fictifs et, plus largement, des revenus du patrimoine revt plus dimportance lorsquon tudie la distribution des niveaux de vie, en raison de la forte dispersion du patrimoine des mnages. Concernant les mnages de retraits, on notera en particulier quil existe des diffrences importantes dans la proportion de propritaires selon la gnration, lancienne catgorie socioprofessionnelle et la localisation. 12. Lvolution compare du niveau de vie des actifs et des retraits entre le milieu des annes 1990 et 2004 Malgr les changements mthodologiques de lenqute revenus fiscaux au fil du temps, il est possible de dgager quelques grandes tendances dans lvolution du niveau de vie des actifs et des retraits. On notera que les donnes disponibles couvrent la priode jusquen 2004 et que les effets de la rforme des retraites de 2003, entre en vigueur en 2004, restent venir. 12.1 Les volutions rcentes du niveau de vie moyen Entre 1970 et 1996, le niveau de vie moyen des retraits a beaucoup augment et lcart avec le niveau de vie moyen des actifs sest nettement rduit, sous leffet notamment de la hausse des droits la retraite conscutive la monte en charge des rgimes et laccroissement de lactivit fminine. Ainsi, le revenu fiscal annuel moyen 68 par unit de consommation des mnages de retraits rapport celui des mnages dactifs est pass de 62% en 1970 72% en 1979, 81% en 1990 puis 91% en 1996 69 . Cette tendance sest interrompue entre 1998 et 2003, priode pendant laquelle les volutions de niveau de vie ont t plus favorables aux actifs quaux retraits. Alors que le niveau de vie des actifs a progress en euros constants de prs de 10% (moyenne comme mdiane) au cours de la priode, celui des retraits a augment de 5,9% pour la mdiane et de 7,3% pour la moyenne. Il est encore difficile de faire la part des phnomnes conjoncturels dans ces volutions rcentes. La fin des annes 1990 correspond en effet une conjoncture conomique favorable mme si cette conjoncture sest dgrade au cours des annes 2002 et 2003, avec mme une lgre diminution des niveaux de vie moyens en 2003. Il est logique quune amlioration conjoncturelle profite davantage aux actifs quaux retraits. Il sera ncessaire avec un peu

Hors revenus du patrimoine. Le revenu fiscal nintgre pas le minimum vieillesse, laide au logement, et les prestations familiales. 69 Retraites : renouveler le contrat social entre les gnrations - Orientations et dbats , premier rapport du Conseil dorientation, La documentation Franaise, 2001.

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plus de recul dapprcier dans les volutions observes ce qui relve de ce phnomne et ce qui relve de tendances plus lourdes. 12.2 Les volutions rcentes du niveau de vie des mnages les plus modestes Ce sont les mnages les plus modestes qui ont connu les plus fortes hausses de niveaux de vie entre 1998 et 2003 et, l encore, lamlioration a t plus forte pour les actifs que pour les retraits, avec une hausse en euros constants de 13,6% pour le niveau de vie moyen des 10% des mnages dactifs les plus modestes et de 9,8% pour le niveau de vie moyen des 10% des mnages de retraits les plus modestes. Lexamen de la situation des mnages les plus modestes renvoie en particulier la question de la pauvret. Or, lensemble des indicateurs de pauvret montaire fait apparatre une augmentation de la pauvret des personnes ges en 2002 que les donnes plus rcentes ne remettent pas totalement en question et dont lObservatoire national de la pauvret et de lexclusion sociale sest fait lcho dans son dernier rapport 2005-2006. Ainsi, le nombre de personnes pauvres 70 au sein des mnages de retraits, qui est rest stable entre 1996 et 2001 un niveau un peu infrieur 500 000 personnes, a avoisin les 600 000 personnes en 2002 et, malgr une baisse les deux annes suivantes, restait suprieur 500 000 en 2004. Le taux de pauvret des retraits connat les mmes inflexions au cours de la priode rcente. On rappellera toutefois quil est aujourdhui plus faible que pour lensemble de la population, de lordre de 3% pour les retraits et de 6% pour lensemble de la population, et quil a chut depuis 1970, date laquelle il dpassait 20%. La lutte contre la pauvret est une priorit du Gouvernement qui sinscrit dans la stratgie europenne dinclusion sociale dfinie Lisbonne en 2000. Le Gouvernement sest dailleurs engag, lors de la runion du Comit interministriel de lutte contre lexclusion du 12 mai 2006, fixer des objectifs de rduction de la pauvret ds janvier 2007, sur la base dindicateurs de mesure de la pauvret sous tous ses aspects et dimpact des politiques publiques au niveau national et local. 13. Dautres critres danalyse de lvolution compare des niveaux de vie Pour apprhender les disparits de revenus ou de niveaux de vie au sein de la population et mettre laccent sur les catgories les moins favorises, lopposition entre actifs et retraits pris globalement napparat pas la plus pertinente. Lexamen des donnes conduit, dune part, distinguer, au sein des actifs, les actifs en emploi et les actifs au chmage et, dautre part, retenir des dcoupages par classe dge qui isolent les plus jeunes et les plus gs.

Le seuil de pauvret est calcul par rapport au niveau de vie mdian, correspondant une notion de pauvret relative. Le seuil traditionnellement utilis en France et repris ici est fix 50% du niveau de vie mdian mais le seuil de 60% est de plus en plus utilis, notamment par lUnion europenne. En 2004, le seuil de pauvret correspondant 50% de la mdiane valait, en France, 657 euros par mois pour une personne seule.

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13.1 Lexamen des niveaux de vie des actifs conduit distinguer les chmeurs et les actifs en emploi Les niveaux de vie des actifs sont un peu plus disperss que ceux des retraits, notamment en bas de la distribution, et le niveau de vie moyen des 10% des mnages dactifs les plus modestes tait en 2004 infrieur au niveau de vie moyen des 10% des mnages de retraits les plus modestes. Cette situation tient notamment la faiblesse des niveaux de vie des personnes qui ont connu des priodes de chmage. Selon une tude de lINSEE portant sur lanne 2001 71 , les indpendants et les personnes ayant t salaries toute lanne disposaient dun niveau de vie moyen respectivement de 20 850 euros et 18 560 euros alors que le niveau de vie moyen des personnes passes par le chmage ntait que de 14 270 euros pour celles qui avaient t employes au moins un mois dans lanne et de seulement 11 520 euros pour celles qui navaient pas du tout travaill. Dans le mme temps, le niveau de vie moyen des personnes retraites ou inactives et ges de 60 ans et plus tait estim 15 930 euros. Dans son dernier rapport 2005-2006, lObservatoire national de la pauvret et de lexclusion sociale met dailleurs laccent sur le lien entre pauvret et difficults trouver et conserver un travail. Lopinion des mnages sur leur niveau de vie, qui complte lapproche par la mesure du revenu disponible par unit de consommation 72 , renforce le constat. Selon lenqute budget des familles datant de 2001, 45% des chmeurs jugeaient leur niveau de vie faible, voire trs faible, alors que seuls 8% avaient cette opinion parmi les actifs en emploi et parmi les retraits (15% parmi les retraits de 80 ans et plus). 13.2 Un examen par classe dge conduit mettre en exergue les difficults particulires des plus jeunes et des plus gs La distribution par tranche dge quinquennal des niveaux de vie moyens des personnes ges de 20 ans et plus prsente un profil en cloche. Les personnes ges de 50 59 ans disposaient en 2004 du niveau de vie moyen le plus lev, dpassant 21 000 euros. Les classes dge ayant les niveaux de vie moyens les plus faibles taient les jeunes gs de 18 29 ans et les personnes ges de 70 ans et plus qui avaient en 2004 un niveau de vie moyen de 16 900 euros. Ces donnes suggrent en particulier de distinguer, au sein de la population des retraits, les plus jeunes des plus gs.

Evolution des niveaux de vie de 1996 2001 , N. Legendre, INSEE Premire n 947, janvier 2004. Le passage de lactivit professionnelle la retraite amliore le bien-tre matriel : les frais professionnels disparaissent, le temps libre augmente et peut tre mis profit pour accrotre la production domestique, les retraits chappent aux difficults sur le march de lemploi et linstabilit des ressources qui en dcoule
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La situation des retraits veufs, en grande majorit des femmes dont les revenus sont principalement constitus de pensions de rversion, doit tre particulirement prise en considration. Le cas des femmes divorces, une fois la retraite, mriterait galement dtre examin. Niveau de vie des mnages de retraits en 2001
Type de mnage Age moyen de la personne de rfrence Niveau de vie moyen Couples dun retrait et dun actif 61 ans 19 000 Couples de deux retraits 73 ans 16 500 Retraits de droit direct vivant seul 75 ans 14 300 Couples dun retrait et dun inactif 68 ans 15 000 Retraits de droit driv pur vivant seul 79 ans 12 100

Source : A. Deloffre (DREES), dans les travaux de lObservatoire de la pauvret 2005-2006.

2. Les pensions de vieillesse La contribution des pensions lvolution des revenus des retraits est prsente dans un premier temps. Lvolution rcente de la retraite moyenne, tablie partir des vagues successives de lchantillon inter-rgimes de retraits (EIR), est ensuite examine. Cet examen est complt par une analyse des effets des barmes dindexation et des prlvements sociaux sur lvolution des pensions servies par les principaux rgimes de retraite ainsi que par des donnes relatives au minimum vieillesse. 21. La contribution des retraites lvolution des revenus des retraits entre 1998 et 2003 Les pensions de vieillesse reprsentaient en 2003 les 4/5me du revenu avant impts des mnages de retraits. Composition du revenu avant impt des mnages de retraits et dactifs en 2003 Revenus avant impts Retraits Actifs 100% 100% Pensions de vieillesse 79% 1% Revenus dactivit 12% 91% Revenus du patrimoine 7% 3% Revenus sociaux hors retraite 2% 5%

Source : enqute revenus fiscaux 2003, INSEE.

Le montant moyen des pensions de vieillesse perues par les mnages de retraits a augment en euros constants de +6,1% entre 1998 et 2003. Cette volution prend en compte les effets de structure dus lvolution de la population des retraits (notamment larrive lge de la retraite de gnrations plus jeunes ayant acquis des droits la retraite plus levs que les gnrations les plus anciennes). Elle est suprieure celle du montant moyen des revenus totaux avant impts (+3,8%) et du revenu disponible (+5,4%) par mnage de retraits.

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Evolution entre 1998 et 2003 des revenus des mnages de retraits et dactifs par catgorie de revenu (avant impt) Revenus avant impts +3,8% +8,6% Pensions de vieillesse +6,1% ns Revenus dactivit -16,0% +9,0% Revenus du patrimoine +18,9% +47,6% Revenus sociaux hors retraite +12,0% -6,9%

Retraits Actifs

Source : enqute revenus fiscaux 1998 et 2003, INSEE.

Les revenus avant impts des actifs ont progress plus rapidement au cours de cette priode que ceux des retraits (respectivement +8,6% et +3,8%) du fait dune progression plus forte des revenus dactivit et, dans une moindre mesure, des revenus du patrimoine. On notera que la fiscalit a volu dans un sens favorable lensemble des mnages entre 1998 et 2003, les volutions du revenu disponible (net dimpts) tant suprieures celles du revenu avant impts. 22. Quelques donnes rcentes sur les montants moyens de retraite 22.1 Lvolution de la retraite moyenne de droit direct entre 2000 et 2004 La plupart des retraits sont affilis plusieurs rgimes (de base et complmentaires). Pour suivre les volutions du total des pensions perues par les retraits, la principale source dinformation est lchantillon inter-rgimes de retraits (EIR) de la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES), qui agrge pour chaque retrait les droits des diffrents rgimes auxquels il a t affili. LEIR est un panel, cest--dire que les individus prsents dans lchantillon lors dune vague sont rinterrogs lors de la vague suivante qui a lieu quatre ans aprs. Cette nouvelle interrogation permet de faire une analyse fine de lvolution de la retraite moyenne entre deux dates. La retraite moyenne correspond au total des pensions perues en moyenne par chaque retrait. Son volution dpend la fois des pensions des nouveaux retraits et de celle des retraits dj prsents dans lchantillon. Les moyennes considres ici portent sur les pensions de droit direct, calcules sur la base dune population ayant acquis des droits la retraite en contrepartie de cotisations verses pendant la vie active. La population considre est donc plus troite que la population totale des personnes ges de plus dun certain ge, dont certaines ne bnficient daucune pension de droit direct mais peuvent tre titulaires de pensions de rversion et du minimum vieillesse. Exprimes en termes bruts (sans dduction des prlvements sociaux), ces moyennes ne tiennent, par ailleurs, pas compte de limpact sur les revenus nets des retraits des modifications des prlvements sociaux, qui est tudi plus loin. Cela tant, comme il ny a pas eu de variations de prlvements sociaux entre 2000 et 2004, lvolution des pensions nettes est identique celles des pensions brutes.

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Entre 2000 et 2004, la pension de vieillesse moyenne de droit direct a augment en euros constants (indice des prix hors tabac) de 4,9%, soit une hausse de 1,2% en moyenne par an 73 . Evolution de la pension de vieillesse moyenne de droit direct entre fin 2000 et fin 2004, en euros constants (indice des prix hors tabac) Pension de vieillesse moyenne dont effet des entres effet des sorties volution des retraites des prsents - prsents dont effet des rvaluations effet des acquisitions +4,9% +2,3% +1,5% +1,1% +0,2% +0,9%

Champ : retraits ns en France, gs de 55 ans ou plus bnficiant dun droit direct dans un rgime de base. Source : EIR, DREES.

Cette volution sexplique essentiellement (3,8 %) par le renouvellement de la population des retraits, les nouveaux entrants ayant des pensions nettement suprieures celles des sortants. En effet, les jeunes retraits, qui apparaissent pour la premire fois dans lchantillon en 2004, bnficient de retraites suprieures de 16% celles perues en 2004 par les personnes dj prsentes dans lchantillon en 2000 ( effet des entres ). Au contraire, les retraits gs, prsents dans lchantillon de 2000 et dcds entre 2000 et 2004, disposaient en 2000 de retraites infrieures de 10% celles des retraits survivants ( effet des sorties ). Le reste de la progression de lavantage de droit direct entre 2000 et 2004 est imputable aux rvaluations et lacquisition de nouveaux droits. Les rvaluations correspondent aux revalorisations rglementaires des pensions ainsi quaux mesures ponctuelles touchant tout ou partie des retraits dun rgime (revalorisation des retraites les plus faibles, changement de nature de la pension - par exemple, passage dune retraite progressive une retraite normale -). Au total, ces rvaluations ont conduit, entre 2000 et 2004, une augmentation du montant moyen de lavantage de droit direct de 0,2% en euros constants. Sy ajoutent les effets de nouveaux droits liquids entre 2000 et 2004 par des retraits dj prsents dans lchantillon de 2000. Cest par exemple le cas de polypensionns qui ont eu une carrire courte en tant que salaris du secteur priv et qui attendent 65 ans pour liquider leurs droits au rgime gnral, alors quils ont dj liquid leurs droits dans dautres rgimes. Si elles ne concernent quune petite minorit des assurs, ces nouvelles acquisitions en cours de retraite ont eu, sur la priode 2000-2004, un effet global sur le montant de lavantage de droit direct de lordre de +0,9%.

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Respectivement 4% et 1% si lon corrige les volutions de la hausse des prix y compris tabac.

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22.2 Les montants moyens de retraite des hommes et des femmes Les retraits gs de 60 ans ou plus, ns en France et bnficiaires dau moins un avantage de droit direct vers par un rgime de base, disposaient en 2004 dun montant total de pension gal en moyenne 1 296 euros par mois 74 . Avec 1 020 euros par mois en moyenne en 2004, les femmes disposaient dun montant de retraite infrieur de 40 % celui des hommes (1 636 euros). La dispersion des pensions de retraite des femmes tait nettement plus leve que celle des hommes. En effet, alors que le rapport inter-dciles 75 tait de 6,7 pour les femmes, il tait de 4 pour les hommes. Le premier dcile des pensions totales perues par les femmes tait infrieur de 61 % celui des hommes, lcart se rduisant progressivement jusquau dernier dcile o la diffrence tait de 35 %. Ainsi, trois quarts des femmes retraits avaient une pension globale infrieure 1 200 euros par mois contre 37% des hommes. Les femmes percevaient en 2004 un avantage principal de droit direct (acquis en contrepartie de cotisations verses) dun montant mensuel moyen de 745 euros contre 1 550 euros pour les hommes, soit respectivement 73% et 95% de la retraite globale. La dispersion des pensions de retraite est encore plus importante lorsque lon ne tient compte que des pensions de droit direct : le rapport inter-dciles tait en 2004 de 9,6 pour les femmes contre 3,9 pour les hommes. La faiblesse relative des retraites perues par les femmes sexplique en grande partie par des carrires plus courtes et moins bien rmunres. En effet, mme pour les carrires compltes, le montant moyen de lavantage principal de droit direct des femmes tait infrieur de 34 % celui des hommes en 2004. 23. Leffet des revalorisations et des prlvements sociaux sur les pensions dj liquides entre 1993 et 2005 Les volutions considres ici concernent les retraits dont la pension est dj liquide et dont on suit lvolution au cours de la retraite. Elles mesurent les effets des seules revalorisations des pensions. Dans le cas des retraits fonctionnaires, il nest pas tenu compte, en raison de leur diversit, des majorations spcifiques accordes aux corps dont ils sont issus (les mesures catgorielles) et dont ils bnficiaient avant la rforme de 2003, ce qui minore les volutions effectives. Dans un premier temps sont retraces les volutions avant prlvements sociaux (en termes bruts). Dans un second temps, les volutions nettes de prlvements sociaux sont prsentes, afin danalyser les consquences sur les revenus des retraits des volutions de ces prlvements. Les volutions sont exprimes en euros constants en utilisant lindice des prix hors tabac, qui est lindice de rfrence utilis pour la revalorisation des pensions.

Burricand C. et Deloffre A. (2006), Les pensions perues par les retraits fin 2004 , tudes et Rsultats n538, DREES. 75 Le rapport inter-dcile est le ratio du montant de pension au-dessus duquel se situent les 10% de retraits les plus aiss et du montant de pension en dessous duquel se situent les 10% de retraits les plus modestes.

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23.1 Lvolution des pensions brutes dj liquides : leffet des revalorisations Entre 1993 et 2005, sous le seul effet des revalorisations, les pensions brutes en euros constants ont progress pour le rgime gnral et les rgimes aligns mais ont diminu lARRCO et, surtout, lAGIRC. Cest lune des consquences des accords ARRCO et AGIRC de 1996, selon lesquels la valeur de service du point a t indexe jusquen 2000 sur lvolution du salaire moyen des cotisants pour lARRCO et du salaire mdian pour lAGIRC, diminue de 1 point, dans la limite de laugmentation des prix (le maintien du pouvoir dachat constituait alors un objectif maximum pour cinq ans). Les pensions brutes servies par le rgime complmentaire de la CANCAVA ont galement diminu en euros constants au cours de cette priode, les revalorisations ayant t significativement infrieures linflation au cours de la priode 1998-2005. Evolution au cours de la retraite de la pension brute - Taux de croissance annuel moyen entre 1993 et 2005 (euros constants) Rgime gnral et rgimes aligns 0,2% Rgime des fonctionnaires* -0,3% ARRCO -0,2% AGIRC -0,5% Complmentaire CANCAVA -0,5%

* Hors mesures catgorielles. Source : COR, daprs DREES.

Enfin, hors les mesures catgorielles, les pensions des fonctionnaires ont progress moins vite que linflation, suivant les volutions du point de la fonction publique jusquen 2003. On notera que, depuis 2003, lindexation des pensions des fonctionnaires sur les prix sest rvle plus favorable que la progression du point de la fonction publique. 23.2 Lvolution des pensions dj liquides, nettes des prlvements sociaux Les volutions des pensions dj liquides nettes des prlvements sociaux rsultent, dune part, des revalorisations, globalement infrieures linflation entre 1993 et 2006 (voir cidessus) et, dautre part, des volutions des prlvements sociaux appliqus aux pensions (maladie, CSG et CRDS 76 ). Plusieurs catgories de retraits doivent tre considres, pour lesquelles les taux de prlvements sociaux sur les pensions diffrent. Les retraits non imposables limpt sur le revenu et non ligibles la taxe dhabitation ainsi que les personnes titulaires dun avantage vieillesse ou invalidit non contributif sont exonres de cotisations sociales et les retraits non imposables limpt sur le revenu mais ligibles la taxe dhabitation cotisent un taux de CSG rduit. En 2004, environ 40% des foyers de retraits cotisaient taux plein, un peu plus de 45% taient exonrs de cotisations sociales et un peu moins de 15% bnficiaient du taux rduit de CSG. Lvolution des pensions dj liquides nettes de prlvements sociaux est prsente pour chacune de ces catgories.

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CSG : contribution sociale gnralise ; CRDS : contribution au remboursement de la dette sociale.

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Taux de prlvement sociaux appliqus aux pensions de retraite (%)

Entre en vigueur 1/1/1990 1/2/1991 1/7/1993 1/1/1996 1/2/1996 1/3/1996 1/1/1997 1/1/1998 1/1/2005 1/1/2006 CSG plein rduit 0 1,1 2,4 2,4 2,4 2,4 3,4 6,2 6,6 6,6 1,0 3,8 3,8 3,8 CRDS Rgime gnral 1,4 1,4 1,4 2,6 2,6 2,6 2,8 0 0 0 ARRCO AGIRC 2,4 2,4 2,4 3,6 3,6 3,6 3,8 1 1 1 Cotisation maladie Fonction ORGANIC publique CANCAVA base 2,65 3,4 2,65 3,4 2,65 3,4 2,65 3,4 2,65 3,4 3,05 3,4 2,8 2,4 0 0 0 0 0 0 ORGANIC CANCAVA compl. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5

Source : DREES.

a) Retraits exonrs de cotisations sociales Evolution au cours de la retraite de la pension nette de prlvements sociaux pour les retraits exonrs - Taux de croissance annuel moyen 1993-2005 (euros constants) Rgime gnral et rgimes aligns 0,2% Rgime des fonctionnaires* -0,3% ARRCO -0,2% AGIRC -0,5% Complmentaire CANCAVA -0,5%

* Hors mesures catgorielles. Source : COR, daprs DREES.

Pour les retraits exonrs de cotisations sociales, la pension nette volue comme la pension brute sous le seul effet des revalorisations, dont on a dj comment les volutions pour la priode 1993-2005. On notera que, pour des retraits ressortissants de lAGIRC, lhypothse dexonration de cotisations sociales est peu probable. b) Retraits soumis tous les prlvements sociaux sur les pensions (dont CSG taux plein) Les modifications des taux de prlvement de la CSG et de la CRDS (voir le tableau plus haut) sappliquent aux pensions de tous les rgimes. En revanche, les taux de cotisation maladie sur les pensions diffrent selon les rgimes.

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Evolution au cours de la retraite de la pension nette de prlvements sociaux pour les retraits soumis au taux plein de CSG - Taux de croissance annuel moyen 1993-2005 (euros constants) Rgime gnral -0,2% Rgimes aligns 0,0% Rgime des fonctionnaires* -0,5% ARRCO -0,5% AGIRC -0,9% Complmentaire CANCAVA -1,0%

* Hors mesures catgorielles. Source : COR, daprs DREES.

Les taux de prlvements sociaux sur les pensions (CSG, CRDS et maladie) sont stables depuis 1998, si lon excepte la hausse de 0,4 point du taux de CSG au 1er janvier 2005, et les carts de croissance au cours de la priode 1993-2005 entre les pensions nettes et les pensions brutes sont dus aux hausses de prlvements intervenues jusquen 1998. Linstauration de la CRDS, les hausses de CSG et les volutions des cotisations maladie sur les pensions du rgime gnral ont contribu ralentir la progression en euros constants des pensions dj liquides du rgime, de 0,4 point par an en moyenne entre 1993 et 2005. Au total, les pensions nettes du rgime gnral, contrairement aux pensions brutes, ont volu un peu moins vite que linflation. Pour les rgimes aligns, sur la priode 1993-2005, la baisse du taux de cotisation maladie na pas totalement compens les effets de la cration de la CRDS et de la hausse de la CSG. La progression en euros constants des pensions nettes entre 1993 et 2005 a t infrieure de 0,2 point par an en moyenne celle des pensions brutes. En moyenne, la pension servie par les rgimes aligns, nette de prlvements sociaux, a t stable en euros constants sur la priode. Les pensions ARRCO et AGIRC ont subi les mmes modifications de taux de prlvements sociaux que les pensions du rgime gnral 77 et, nettes de prlvements, la baisse des pensions en euros constants est accentue. La baisse des pensions nettes du rgime complmentaire de la CANCAVA en euros constants sur la priode est la plus forte, les hausses de prlvement contribuant freiner la progression des pensions dj liquides hauteur de 0,5 point en moyenne annuelle. Ces pensions ne sont en effet pas soumises au prlvement maladie et la hausse du taux de CSG au 1er janvier 1998 na pu tre compense, comme pour les pensions des autres rgimes considrs ici, par la baisse, voire la suppression, de la cotisation maladie. c) Retraits soumis au taux rduit de CSG Les retraits non imposables limpt sur le revenu, mais ligibles la taxe dhabitation, sont assujettis depuis 1997 un taux rduit de CSG (1% en 1997, 3,8% compter de 1998). Ils restent exonrs de cotisations maladie.

Sur toute la priode, le taux de cotisation maladie sur les pensions ARRCO et AGIRC est suprieur dun point celui qui sapplique sur les pensions du rgime gnral, ce qui suscite une interrogation chez les assurs.

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Evolution au cours de la retraite de la pension nette de prlvements sociaux pour les retraits soumis au taux rduit de CSG - Taux de croissance annuel moyen 1993-2005 (euros constants) Rgime gnral -0,2% Rgimes aligns -0,2% Rgime des fonctionnaires* -0,6% ARRCO -0,5% AGIRC -0,9% Complmentaire CANCAVA -0,9%

* Hors mesures catgorielles. Source : COR.

Entre 1993 et 2005, les pensions des retraits soumis au taux rduit de CSG ont volu un rythme annuel moyen infrieur celui de linflation, proche du rythme annuel moyen des pensions des retraits soumis au taux plein de CSG. Sur cette priode, les retraits soumis au taux rduit de CSG nont en effet pas bnfici, linstar des retraits soumis au taux plein de CSG, des baisses des cotisations maladie, dont ils sont exonrs. 24. Lvolution du minimum vieillesse Le minimum vieillesse, cr en 1956, a pour objet de garantir un revenu minimal toutes les personnes ges dau moins 65 ans (dau moins 60 ans en cas dinaptitude au travail) et dont les ressources sont infrieures certains seuils. Avant la mise en uvre de la loi du 21 aot 2003 qui aligne la revalorisation du minimum vieillesse sur celle applicable aux pensions de vieillesse, le minimum vieillesse tait revaloris de manire discrtionnaire chaque anne par dcret. Entre 1970 et 1981, son montant en euros constants a augment trs fortement, de 7,2% par an en moyenne, beaucoup plus rapidement par exemple que lindice de revalorisation des pensions du rgime gnral (+4,0% par an). La hausse sest acclre au cours de lanne 1981, avec une hausse de prs de 25% en termes rels au second semestre. Depuis, le minimum vieillesse a suivi en moyenne linflation. Il a t revaloris comme les pensions du rgime gnral lexception de quelques annes (1995, 1996, 1999 et 2000) o des coups de pouce supplmentaires lui ont t appliqus. Au 1er janvier 2006, le montant mensuel du minimum vieillesse tait fix 610,28 euros pour une personne seule et 1 094,80 euros pour un couple. Il est intressant de comparer les montants du minimum vieillesse et du seuil de pauvret, fix ici 50% du niveau de vie mdian 78 , ainsi que leurs volutions respectives. En 2004, le niveau de vie dun mnage ayant pour seule ressource le minimum vieillesse tait infrieur au seuil de pauvret dans le cas dun retrait vivant seul (-10,5%) et un peu plus lev dans le cas dun couple (+7%). Depuis le milieu des annes 1980, la situation relative des bnficiaires du minimum vieillesse a eu tendance se dgrader, le niveau de vie mdian

Ce seuil est traditionnellement retenu en France mais le seuil de 60 % est de plus en plus utilis, notamment, par lUnion europenne.

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ayant progress plus vite que linflation. Ainsi, le niveau de vie dun retrait vivant seul et ne bnficiant que du minimum vieillesse tait suprieur au seuil de pauvret en 1984. Ces donnes ne tiennent toutefois pas compte des droits connexes auxquels la qualit dallocataire dun minimum social ouvre droit de faon plus ou moins automatique. Pour obtenir une image fidle du niveau de vie des bnficiaires du minimum vieillesse, il serait ncessaire dvaluer prcisment le poids de ces droits connexes dans le revenu des intresss, ce qui savre tre une tche difficile du fait de la diversit des droits connexes, notamment de ceux qui relvent de linitiative propre des collectivits territoriales ou des organismes locaux de scurit sociale, comme en tmoigne un rapport dinformation au Snat de 2005 79 . Le nombre de bnficiaires du minimum vieillesse a t divis par plus de 4 depuis 1959 ; il tait estim 622 000 au 31 dcembre 2004. Il sagit dune population trs majoritairement fminine, qui se caractrise par une moyenne dge leve et une trs forte proportion de personnes isoles (clibataires, veuves ou divorces). En 2004, ces dernires reprsentaient prs de 70% des bnficiaires, contre environ 40% dans lensemble de la population ge de 60 ans et plus. La part des bnficiaires du minimum vieillesse dans la population augmente avec lge ; en 2004, elle atteignait 12,5% pour les personnes ges de plus de 90 ans.

IV Les contraintes des finances publiques

La Confrence nationale des finances publiques de janvier 2006 a dfini lengagement au dsendettement public comme une priorit nationale qui se traduit par des objectifs en termes de soldes et de dsendettement dans le programme de stabilit 2008-2010. 1. La Confrence des finances publiques et lengagement national de dsendettement Le rapport de la commission prside par M. Michel Pbereau, intitul des finances publiques au service de notre avenir et publi le 14 dcembre 2005, a t un lment important du dbat sur la ncessit et lurgence de rduire lendettement public. En matire de retraites, le rapport prconise de poursuivre la rforme en 2008 avec deux priorits : sassurer de lquilibre jusquen 2020 de lensemble des rgimes, y compris les rgimes spciaux, et prciser les conditions de fonctionnement du Fonds de rserve pour les retraites (FRR). Dans cet esprit dengagement au dsendettement, la premire Confrence nationale des finances publiques, prside par le Premier ministre, sest tenue le 11 janvier 2006. Elle regroupait, outre le gouvernement, le Conseil conomique et social, le Parlement, les associations dlus locaux, les partenaires sociaux, les reprsentants des organismes de protection sociale obligatoire et ladministration. La Confrence a t, par la suite, institutionnalise par le dcret n2006-515 du 5 mai 2006 qui cre le Conseil dorientation des finances publiques. Ce conseil se runira au moins deux
Rapport dinformation au Snat de Mme Ltard fait au nom de la commission des Affaires sociales sur les minima sociaux, n334, mai 2005.
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fois par an et laborera un rapport public annuel aprs ladoption de la loi de finances et de la loi de financement de la scurit sociale et avant la tenue de la Confrence nationale des finances publiques. Il jouera un rle particulier dans la description et lanalyse de la situation des finances publiques, lapprciation des conditions de la soutenabilit en proposant une rpartition des objectifs entre les administrations publiques, la formulation de recommandations sur lensemble des sujets relatifs aux finances publiques et la discussion des hypothses du Programme de stabilit. Pour son premier rapport annuel, le Conseil dorientation des finances publiques a choisi comme thme le vieillissement, compte tenu de son importance pour la soutenabilit des finances publiques. Le rapporteur, M. Gilles Carrez, a prsent une premire esquisse du rapport lors de la deuxime runion du Conseil dorientation des finances publiques qui sest tenue le 6 dcembre 2006. Au cours de la Confrence nationale des finances publiques du 11 janvier 2006, le gouvernement a dcid dengager une stratgie pluriannuelle de dsendettement partir dun programme de stabilit transmis la Commission europenne avec pour objectif un retour lquilibre des comptes publics et un niveau de dette publique de 60% du PIB au plus tard lhorizon 2010 et plus rapidement si la croissance conomique est favorable. Cette stratgie sappuie sur trois piliers : le relvement de la croissance potentielle de lconomie 3% pour permettre de dgager des ressources supplmentaires ncessaires pour faire face notamment au financement de dpenses lies au vieillissement dmographique, une matrise de la dpense publique, enfin une gestion active du patrimoine des administrations publiques. Le rapport du gouvernement de juin 2006, transmis au Parlement dans le cadre du dbat dorientation budgtaire et intitul rapport sur lvolution de lconomie nationale et sur les orientations des finances publiques, confirme les orientations de la Confrence nationale. Le gouvernement considre lengagement au dsendettement comme une priorit nationale pour trois raisons 80 : prserver le lien intergnrationnel : celui-ci est mis mal ds lors que les gnrations venir auront rembourser les emprunts contracts pour payer des dpenses courantes prsentes, en particulier en ce qui concerne les dpenses sociales. La rduction de lendettement est prsente comme une ncessit au regard des perspectives de vieillissement dmographique et du surcot quil peut reprsenter ; accrotre les marges de manuvre pour prparer lavenir : les charges dintrt de la dette de lensemble des administrations publiques absorbent la quasi-totalit du produit de limpt sur le revenu. La rduction de lendettement permettrait daccrotre les marges de manuvre de laction publique ; respecter les engagements europens : afin de ne pas faire peser le cot des dsquilibres financiers sur la politique montaire de lUnion europenne, les Etats sont tenus par la discipline collective mise en place par le pacte de stabilit et de croissance et le critre dendettement public maximum de 60% du PIB.

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Arguments dvelopps par le gouvernement dans le cadre de son rapport de juin 2006.

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2. Les objectifs en termes de soldes et de dsendettement Les objectifs en termes de soldes et de dsendettement affichs dans le programme de stabilit 2008-2010 sont prsents sur la base de deux scnarios. Dans le scnario bas supposant une croissance conomique annuelle de + 2,25%, le dficit des administrations publiques voluerait de -2,7 et -2,5% du PIB respectivement en 2006 et 2007, il serait rsorb (0,0%) en 2010. Dans le scnario haut supposant une croissance conomique annuelle de +3%, le solde stablirait 0,8% du PIB en 2010. Le ratio dendettement, ayant atteint 64,6% du PIB en 2006, se situerait en 2010 58,0% dans le scnario bas et 55,1% dans le scnario haut. En ce qui concerne les finances sociales, la Confrence nationale des finances publiques ainsi que la programmation pluriannuelle des finances publiques 2008-2010 ont affich lobjectif dune croissance annuelle des dpenses limite un niveau proche de +1% en volume. Sur la priode 2008-2010, les dpenses des administrations de scurit sociale augmenteraient en moyenne de +1,1% dans le scnario bas et de 1,0% dans le scnario haut. Plus prcisment, il est suppos une volution annuelle en valeur, entre 2008 et 2010, de +2,2% (scnario bas) +2,5% (scnario haut) des dpenses dassurance maladie, de +4,25% des prestations vieillesse 81 , et de -3,5% (scnario bas) -5,7% (scnario haut) des prestations chmage. Le rgime gnral de scurit sociale connatrait un retour lquilibre fin 2009. Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2006, la Cour des comptes a qualifi d anomalie la dette sociale au sens o lemprunt doit tre rserv aux dpenses dinvestissement. Surtout, la Cour constate que la monte de la dette sociale est en profond dcalage avec les perspectives dmographiques du pays : elle a pour effet de reporter dans le futur le financement dune partie des dpenses sociales actuelles, alors que le vieillissement de la population franaise, qui cre des besoins de financement supplmentaires terme dans les branches retraite et maladie et pour la dpendance, justifierait au contraire la constitution de rserves par la ralisation dexcdents 82 . Latteinte de ces objectifs passe par un pilotage renforc de lensemble des finances publiques. En particulier, en matire de finances sociales, plusieurs mesures ont t prises, notamment dans le cadre de la loi organique du 2 aot 2005 sur les lois de financement de la scurit sociale. On citera, notamment, le renforcement du pouvoir parlementaire, la dfinition de programmes de qualit et defficience de la politique de scurit sociale, ltablissement chaque anne de projections des comptes de la scurit sociale lhorizon de quatre ans ou encore la recherche de gains defficience dans les caisses nationales du rgime gnral travers les conventions dobjectifs et de gestion. De plus, le gouvernement est dsormais tenu de prsenter chaque anne en fin de session au parlement un rapport sur les orientations des
Lhypothse dinflation retenue est de 1,75%, ce qui correspond une volution annuelle en volume de +2,5% des dpenses de la branche vieillesse. 82 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, prliminaire au dbat dorientation budgtaire, juin 2006, p. 92.
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finances sociales. Ce document est joint au rapport sur lvolution de lconomie nationale et des finances publiques. Il fait lobjet de discussions lors du dbat dorientation budgtaire, celui-ci traitant prsent conjointement des finances de lEtat et de celles de la scurit sociale. Le rapport complte ainsi linformation dlivre au printemps et lautomne par la Commission des comptes de la scurit sociale.

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CHAPITRE 3 LES ASPECTS INTERNATIONAUX

Les questions traiter dans la perspective du rendez-vous de 2008 ont dabord une porte nationale. Elles sinscrivent nanmoins dans un contexte international concernant le domaine des retraites, dont il convient de tenir compte. Il est toujours utile dessayer de tirer des enseignements pour le systme de retraite franais des volutions des systmes de retraite trangers, mme si, en la matire, les spcificits nationales rendent lexercice dlicat. De manire plus directe, les dcisions prises ou les orientations prconises au niveau de lUnion europenne dans le domaine des retraites influencent la manire dont certaines questions doivent tre abordes au niveau national. Ce chapitre consacr aux aspects internationaux ne se veut pas exhaustif. Dans une premire partie, il rend compte de dcisions ou orientations rcemment prises concernant les systmes de retraite de six pays : les Etats-Unis, lAllemagne, lItalie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Sude. Il sagit des six pays auxquels le Conseil stait intress dans le cadre de son deuxime rapport publi en 2004, Retraites : les rformes en France et ltranger ; le droit linformation. Dans une seconde partie sont dcrits, au niveau de lUnion europenne, les enjeux rcemment mis en vidence, les domaines daction jugs prioritaires dfinis ainsi que les textes adopts en matire de retraite.

I. Les volutions rcentes de quelques systmes de retraite trangers

Dans son deuxime rapport, le Conseil avait examin les caractristiques et les rformes en cours de systmes de retraite de six pays trangers : les Etats-Unis, lAllemagne, lItalie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Sude. Il a souhait actualiser cet examen en rendant compte de changements ou dbats plus rcents concernant ces systmes de retraite. Aux Etats-Unis, une proposition de rforme radicale du rgime de retraite de la scurit sociale, avance par le prsident Bush au dbut des annes 2000, a t dbattue et rejete. En revanche, les rgimes privs en capitalisation ont fait lobjet dune rforme vote en 2006. LItalie poursuit une politique de relvement de lge auquel les assurs peuvent liquider une pension. De nouveaux plans dpargne retraite ont t mis en place afin de compenser au moins partiellement la baisse prvue des taux de remplacement mais peu de salaris cotisent un plan dpargne retraite. Des mesures rcentes visent accrotre la souscription ces plans. En Allemagne, le nouveau gouvernement poursuit une politique des retraites dans la ligne des rformes entreprises par le gouvernement prcdent. En particulier, la baisse programme des taux de remplacement du rgime de base devrait sacclrer. Au Royaume-Uni, face un taux de pauvret important chez les personnes ges, il est question dune rforme denvergure du systme de retraite dans son ensemble, destine notamment augmenter les pensions de base.

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Les systmes de retraite au Pays-Bas et en Sude nont pas connu de modifications majeures depuis 2004. Nous en rappelons les caractristiques principales. Aux Pays-Bas, le rgime de base, qui verse des prestations forfaitaires, est complt par des rgimes professionnels tendus. En Sude, une rforme en profondeur du systme public de retraite est mise en uvre progressivement depuis 1999. A la fin de cette partie sont prsents deux tableaux synthtiques pour les six pays trangers tudis et la France, lun sur quelques donnes-cls du systme de retraite et lautre sur lge de la retraite dans les rgimes de base. 1. Etats-Unis : une rforme des rgimes de retraite dentreprise Le rgime de retraite de la scurit sociale amricaine, qui est financ en rpartition par des cotisations sociales, na pas fait lobjet de changements importants rcents. Pendant son premier mandat, le prsident Bush proposait de permettre aux assurs de verser une partie de leurs cotisations obligatoires sur des comptes individuels dpargne retraite. Cette ide a suscit peu denthousiasme, aussi bien dans lopinion publique quau Congrs, pourtant majoritairement rpublicain. En revanche, une rforme des dispositifs de retraite dentreprise et dpargne salariale du secteur priv a t vote en 2006 83 . 11. Le dclin des rgimes de retraite dentreprise du secteur priv Les rgimes de retraite dentreprise du secteur priv connaissent des difficults dues en partie lvolution des rendements sur les marchs financiers. De plus, beaucoup demployeurs les dmantlent afin de se dsengager dune responsabilit sociale vis--vis des salaris et ces derniers prfrent souvent des plans dpargne retraite, qui ne pnalisent pas la mobilit sur le march du travail. Les rgimes de retraite dentreprise sont gnralement prestations dfinies : lemployeur sengage verser une pension calcule sur la base de la carrire des salaris (nombre dannes de travail, niveau des salaires). Dans les entreprises ayant institu un tel rgime, laffiliation des salaris au rgime est obligatoire. La couverture des rgimes de retraite dentreprise est en dclin depuis des dcennies. Actuellement dans le secteur priv, environ un salari sur cinq est affili un tel rgime, contre deux sur cinq il y a trente ans. Les rgimes professionnels prestations dfinies se maintiennent en revanche dans le secteur public, o ils concernent pratiquement tous les salaris plein temps de lEtat fdral, des Etats et des collectivits locales. La pension y est gnralement calcule sur la base du salaire de fin de carrire et les rgimes du secteur public sont parfois critiqus comme tant trop gnreux, surtout en comparaison des volutions dans le secteur priv. Dans le secteur priv, certains employeurs ont modifi le mode de calcul des pensions du rgime de retraite dentreprise en le basant sur le salaire moyen de carrire 84 , et non plus sur le salaire de fin de carrire. Le droit des employeurs de procder ce type de transformation est contest car il peut produire des pertes importantes de droits pension pour les salaris anciens dans lentreprise. Par ailleurs, chaque anne, de nombreux rgimes sont gels , ce
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Pension Protection Act. Ce type de rgime est appel cash balance plan.

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qui signifie quils naccordent plus de droits nouveaux, mme aux salaris dj prsents dans lentreprise ; terme, un rgime gel disparat. Enfin, de nombreuses entreprises en redressement judiciaire ou en faillite abandonnent leurs rgimes en transfrant les engagements un organisme de rassurance du gouvernement fdral. Cet organisme, la Pension Benefit Guaranty Corporation (PBGC), rassure les engagements de tous les rgimes prestations dfinies du secteur priv. Il est financ par des cotisations verses par les rgimes. Les rgimes prestations dfinies sont financs quasi exclusivement par des cotisations patronales, dont le montant varie selon limportance des rserves par rapport aux engagements. LEtat fdral accorde des exemptions fiscales sur les cotisations patronales et sur les rendements des placements des rserves. Nanmoins, en cas de fermeture, les rserves des rgimes sont souvent insuffisantes pour financer tous les droits des retraits et des salaris. La PBGC garantit le paiement des prestations dues, dans certaines limites, en cas de difficults financires de lentreprise, a fortiori en cas de faillite. Les nombreuses fermetures rcentes de rgimes prestations dfinies sans rserves suffisantes menacent le financement de cet organisme public de rassurance et il existe des craintes que lEtat fdral ne soit mis contribution. La rforme de 2006 vise, entre autres, conforter le financement des rgimes prestations dfinies en augmentant les primes quils doivent verser la PBGC et en exigeant un recouvrement plus rapide quauparavant de leurs dficits actuariels. Elle vise galement clarifier le statut lgal du passage du salaire de fin de carrire au salaire moyen de carrire pour le calcul des pensions dans certains rgimes. 12. Le dveloppement des plans dpargne salariale Les rgimes traditionnels dentreprise tendent disparatre pour tre remplacs par des plans dpargne salariale (dits plans 401(k) ). Ces plans sont qualifis de cotisations dfinies, expression qui signifie que lemployeur sengage cotiser mais ne prend aucun engagement sur le montant accumul. La participation ces plans est facultative pour les salaris. Les plans 401(k) sont aliments par des cotisations salariales et un abondement patronal. Les salaris choisissent les placements de leur pargne, qui est gnralement bloque jusquau dpart de lentreprise. Ils ont alors trois options : rcuprer le capital, le reverser un plan dpargne salariale chez un nouvel employeur ou le reverser un compte dpargne retraite individuel ou IRA (Individual Retirement Account) assorti dune fiscalit qui favorise la liquidation aprs lge de 59 ans et demi. La rforme de 2006 modifie certaines dispositions des plans dpargne salariale. Environ 30% des salaris qui ont la possibilit de cotiser un tel plan ne le font pas. La nouvelle rglementation vise augmenter le taux de participation en incitant les employeurs faire cotiser doffice les salaris, qui devront engager une dmarche individuelle pour y chapper. Auparavant, les salaris devaient prendre linitiative de cotiser. La rforme largit les exemptions fiscales sur les cotisations et les rendements obtenus sur les placements. Enfin, les salaris qui dtiennent des actions de leur propre entreprise dans un plan dpargne salariale ne peuvent pas tre obligs de les conserver au-del dun certain dlai et les possibilits pour un employeur dinciter financirement les salaris dtenir des actions de lentreprise ont t restreintes. Cette rforme pourrait acclrer la tendance actuelle des employeurs abandonner leurs rgimes de retraite pour y substituer des plans dpargne salariale.

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2. Italie : une mesure visant accrotre la participation des salaris aux fonds de pensions Les rformes des retraites dcides dans les annes quatre-vingt-dix prvoient une baisse long terme des taux de remplacement garantis par les rgimes de base pour un dpart en retraite un ge donn. Dici l, face aux difficults de financement moyen terme, des mesures ont t prises pour obliger les assurs retarder la liquidation de leurs retraites ; ces mesures prendront effet surtout partir de 2008 85 . De nouveaux plans dpargne retraite facultatifs ont t mis en place afin de compenser au moins partiellement la baisse prvue des taux de remplacement. Le taux de participation ces plans reste assez faible pour le moment. On estime que 10% des personnes en emploi cotisaient un fonds de pension en 2001. Les pouvoirs publics souhaitent voir augmenter ce taux de participation et des mesures en ce sens ont t votes. Les salaris du secteur priv ont depuis longtemps droit une indemnit de dpart (TFR, trattamento di fine rapporto). Elle est gale 7,4% du salaire brut de chaque anne de service augment dun taux de revalorisation annuel rglementaire de 1,5% plus 75% du taux dinflation. Depuis 2000, les salaris du secteur public ont droit une indemnit de dpart semblable. Le financement des indemnits de dpart gnre des ressources pour les entreprises ; lopration est quivalente un prt bas taux dintrt de la part des salaris lentreprise. Une mesure lgislative vote en 1993 a autoris les salaris du secteur priv faire verser par leur employeur 7,4% de leur salaire un fonds de pension, plutt que de toucher une indemnit de dpart 86 . Dans ce cas, lentreprise bnficie dun crdit dimpt, mesure destine compenser la perte occasionne pour lentreprise. Une rforme vote en novembre 2005 prvoit, partir de 2008, le transfert doffice de 7,4% du salaire un fonds de pension. Les salaris qui le souhaitent pourront conserver leur droit une indemnit de dpart, mais ils devront engager une dmarche. Un salari nouvellement embauch pourra choisir la formule de lindemnit de dpart dans un premier temps et, dans un deuxime temps, dcider de faire transfrer 7,4% de son salaire un fonds de pension, mais, dans ce cas, il ne pourra pas revenir en arrire. Les salaris pourront choisir le fonds de pension vers lequel les cotisations sont transfres. Sinon, les cotisations pourraient tre transfres doffice un fonds ; il est question den faire transfrer une partie lINPS, lorganisme qui gre le rgime de base du secteur priv. Les salaris du secteur public devraient avoir un choix semblable, entre une pension supplmentaire et une indemnit de dpart, mais les termes nen sont pas encore fixs. La pension supplmentaire pourrait tre verse par lINPDAP, lorganisme qui gre les retraites du secteur public. Dans ce cas, lINPDAP leur garantirait un certain taux de revalorisation des cotisations, calqu sur les rendements des marchs financiers. Contrairement aux fonds de pension du secteur priv, le systme pour le secteur public ne donnerait pas lieu des rserves capitalises, puisquil ny aurait pas de transferts financiers et lINPDAP neffectuerait pas de placements.
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Voir le deuxime rapport du Conseil, Retraites : les rformes en France et ltranger ; le droit linformation, La documentation Franais, 2004 (3me partie, chapitre 3). 86 Pour mmoire, le taux de cotisation pour la retraite de base est de 32,7% du salaire brut.

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3. Allemagne : une diminution du taux de remplacement du rgime de base Le gouvernement issu des lections de septembre 2005 poursuit une politique des retraites dans la ligne des rformes entreprises par le gouvernement prcdent. En novembre 2005, laccord conclu par les partis de la grande coalition CDU-CSU et SPD a prcis les positions du nouveau gouvernement concernant la protection sociale. Lun de ses objectifs principaux est de rduire les cotisations sociales patronales afin dabaisser le cot du travail et favoriser lemploi. Des augmentations de TVA et de limpt sur les revenus sont prvues. Sont envisages en mme temps certaines conomies budgtaires et des rductions de prestations sociales, en particulier des indemnits de chmage. Des augmentations de cotisations sociales salariales sont galement programmes, notamment pour financer lassurance maladie. 31. Une diminution du taux de remplacement du rgime de base et un dveloppement de la capitalisation La coalition gouvernementale veille contenir les augmentations des dpenses de retraite. En ce qui concerne le rgime de base du secteur priv, une loi vote en 2004 a fix des objectifs de taux de remplacement minimum et de taux de cotisation maximum. Le taux de remplacement pris comme rfrence pour suivre lvolution des pensions est celui dun salari hypothtique qui aurait peru le salaire moyen pendant 45 ans. Ce taux de remplacement, avant impt et net de cotisations sociales, ne doit pas passer en dessous de 46% avant 2020 et en dessous de 43% entre 2020 et 2030. Le taux de cotisation ne doit pas dpasser 20% avant 2020 et 22% entre 2020 et 2040. Le taux de remplacement de rfrence, avant impt et net de cotisations sociales, tait de 53% en 2006 et le taux de cotisation devrait tre de 19,9% dbut 2007. La lgislation de 2004 sur les retraites dispose que le gouvernement doit prsenter un rapport au parlement tous les quatre ans pour examiner lvolution du systme de retraite au regard de ces objectifs. Le premier de ces bilans doit avoir lieu en 2008. Les pensions du rgime de base sont indexes depuis 1992 sur lvolution des salaires, nets dimpts et de cotisations sociales. La rforme de 2004 a modifi la formule dindexation. Les pensions sont indexes sur les salaires bruts corrigs dun facteur qui prend en compte non seulement les cotisations obligatoires mais aussi les cotisations, bien que facultatives, que les assurs peuvent verser aux plans dpargne retraite aids par lEtat (plans Riester ). Comme le taux de cotisation ces dispositifs dpargne augmente, sa prise en compte ralentit la revalorisation des pensions. La loi de 2004 a introduit un nouveau facteur dit de soutenabilit (Nachthaltigkeit) qui ralentit la revalorisation lorsque le rapport entre le nombre de bnficiaires de pensions et le nombre de cotisants augmente. Or, lapplication de ce nouveau facteur, conjugue la prise en compte des cotisations aux plans dpargne retraite et la baisse actuelle du salaire moyen net en valeur nominale, pourrait amener une diminution des pensions en valeur nominale. La rglementation a t modifie de manire garantir le maintien de la valeur nominale des pensions, au moins jusquen 2009. En revanche, il est possible que les pensions ne soient pas revalorises. En mme temps, une rforme majeure de limpt sur le revenu est luvre. Les pensions de retraite, qui ntaient jusqualors pas imposables, entreront progressivement dans lassiette de limpt des retraits. Cette rforme diminuera les revenus nets des personnes ges par rapport ceux de la population plus jeune.

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Le gouvernement actuel, comme le prcdent, mise sur le dveloppement de la retraite en capitalisation pour compenser les baisses des taux de remplacement des rgimes obligatoires. Il semble que les diffrentes formules qui font lobjet daides fiscales stendent87 . Entre 2001 et 2005, le taux de participation aux rgimes de retraite professionnels a augment dans le secteur priv de 38% 46%. En 2005, environ 1,7 million de salaris versent une partie de leur salaire un compte pargne retraite professionnel financ exclusivement par des cotisations salariales. Enfin, en juin 2006, environ 6,4 millions de contrats pargne retraite individuels (contrats Riester ) avaient t souscrits. 32. Des mesures visant repousser lge de cessation dactivit Le gouvernement de coalition prvoit daugmenter lge de la retraite taux plein de 65 ans 67 ans. Une telle augmentation tait recommande en 2003 par la Commission Rrup, qui proposait quelle soit mise en uvre entre 2011 et 2035. La loi sur les retraites vote en 2004 prvoit un examen de cette question en 2008. Selon laccord de la coalition gouvernementale, cette augmentation devait tre mise en uvre entre 2012 et 2035. Le gouvernement vise actuellement lobjectif de 67 ans en 2029. Le taux demploi des seniors augmente mais lge de cessation de lactivit reste gnralement bien infrieur lge de la retraite taux plein. En 2004, lge moyen de sortie du march du travail tait de 61,3 ans. Le gouvernement essaie de favoriser lemploi des seniors, notamment en encourageant le remploi des chmeurs gs de 50 ans ou plus, travers des subventions pour les employeurs qui les embauchent et des aides pour les salaris concerns. Lge auquel les chmeurs peuvent commencer percevoir une pension de retraite complte est en train daugmenter : entre 2006 et 2008, il doit passer de 60 ans 63 ans. Toute condition dge particulire pour les chmeurs devrait tre supprime partir de 2012. Il est question galement de restreindre les possibilits pour les employeurs de procder des mises la retraite doffice : actuellement, de nombreuses entreprises imposent un dpart aux salaris gs de 65 ans et certaines le font ds 60 ans. Lemploi des seniors sera parmi les points lordre du jour du rendez vous de 2008 sur le systme de retraite allemand. 4. Royaume-Uni : un projet de rforme denvergure du systme de retraite Le Royaume-Uni est confront des problmes persistants de pauvret chez les personnes ges. En 2003-2004, 14% de la population ge de 65 ans ou plus disposaient dun revenu infrieur la moiti du revenu mdian. Le taux demploi des seniors au Royaume-Uni est parmi les plus levs en Europe. Avec 56,9% de la population ge de 55 64 ans en emploi en 2005, le Royaume-Uni dpasse largement la cible de 50% fixe par le Conseil europen de Stockholm pour lanne 2010. 41. Des mesures visant encourager lemploi des seniors Le gouvernement travailliste a adopt certaines mesures et en a propos dautres destines encourager lemploi des seniors.

Voir la fiche sur lAllemagne prsent par la Commission europenne et le Comit de la protection sociale dans le rapport de synthse sur les pensions adquates et viables, 2006.

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Depuis 2005, les assurs qui retardent la liquidation de leur retraite bnficient dune majoration de leur pension de base de 10,4% pour chaque anne travaille au-del de lge douverture du droit la retraite (actuellement 65 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes). Les rgimes professionnels proposent souvent une pension de retraite anticipe et lge minimum auquel ce type de pension peut tre verse passera de 50 55 ans dici 2010. Les salaris du secteur public peuvent en outre liquider une pension professionnelle complte ds 60 ans, aprs 35 annes de service ; le gouvernement propose de faire passer cet ge 65 ans pour les nouveaux recruts. Enfin, le gouvernement propose, dans une loi sur lgalit dans lemploi en fonction de lge, dinterdire la mise la retraite doffice avant 65 ans. De plus, il a annonc son intention de faire supprimer toute possibilit de mise la retraite doffice dici 2011. 42. Les volutions rcentes du systme de retraite La base du systme public de retraite est compose de deux dispositifs qui versent des prestations minimales : lassistance publique et un rgime contributif dont la pension, forfaitaire, calcule au prorata du nombre dannes travailles, est au plus gale environ 15% du salaire moyen. Il existe en plus un rgime complmentaire gr par lEtat qui verse des pensions calcules en fonction du salaire, mais les prestations sont dun montant faible et laffiliation nest pas obligatoire, les salaris ayant le choix pour leur couverture complmentaire entre ce rgime public, un rgime demployeur ou un compte pargne retraite individuel. Pour lessentiel, la garantie dun remplacement des revenus du travail pendant la retraite est laisse la responsabilit des employeurs et des assurs, qui peuvent accumuler des fonds capitaliss pour financer les retraites. Cependant, ni les employeurs, ni les assurs npargnent suffisamment pour garantir un niveau de retraite suffisant pour tous. De plus, de fortes ingalits existent entre branches professionnelles et entreprises selon quelles sont dotes de rgimes de retraite complmentaires ou non et selon que ces rgimes sont plus ou moins avantageux. Le gouvernement travailliste a chang certains aspects du systme de retraite depuis son arrive au pouvoir en 1997. Lassistance pour les personnes ges a t augmente et les conditions de ressources assouplies pour les mnages modestes qui ont pargn pour leur retraite. Du fait de lindexation des pensions publiques sur les prix, le taux de remplacement assur par les rgimes publics a tendance se rduire et la part des prestations dassistance attribues sous condition de ressources augmente. Aprs avoir accord des revalorisations exceptionnelles aux pensions publiques, le gouvernement travailliste a remplac lancien rgime complmentaire public en 2002 par un nouveau rgime, plus gnreux pour les bas revenus (avec un taux de remplacement dgressif en fonction des salaires). Une rforme des rgimes demployeur vote en 2004, le Pensions Act, a renforc les garanties pour les salaris qui ont acquis des droits dans le cadre de ces rgimes. Elle a instaur un fonds commun (Pension Protection Fund) pour protger les salaris dont lentreprise fait faillite avec un fonds de pension insuffisamment provisionn pour couvrir les prestations

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dues. Des mesures daide ont t prvues pour les salaris et anciens salaris qui ont perdu des droits pension avant linstauration de ce fonds commun. 43. Les propositions dvolution du systme de retraite Paralllement, le gouvernement travailliste a nomm une commission sur les pensions en 2002, dont la mission tait dvaluer la capacit du systme de retraite, bas largement sur linitiative volontaire, garantir des revenus de retraite dun niveau satisfaisant et, le cas chant, de proposer un systme dpargne retraite obligatoire. La commission a rendu ses conclusions en 2005. Elle a estim que, sans rforme, la pauvret se dvelopperait chez les personnes ges et que la part des dpenses dassistance dans le budget de lEtat augmenterait. Elle a propos, dune part, damliorer les prestations du systme public et, dautre part, de rendre obligatoire la capitalisation en vue de la retraite. Dans un livre blanc, intitul Security in retirement : towards a new pensions system ( La scurit pendant la retraite : vers un nouveau systme de pensions ), paru en mai 2006, le gouvernement reprend largement les conclusions formules par la commission sur les pensions. Au lieu dindexer les pensions de base sur linflation, comme cest le cas depuis le dbut des annes quatre-vingt, le gouvernement propose de les indexer sur les salaires, dans le but damliorer le niveau de vie des retraits et de rduire le recours lassistance. En mme temps, le rgime complmentaire public, qui verse des pensions dont le montant est li aux salaires, serait progressivement fondu avec le rgime de base, dont les pensions sont forfaitaires mais proratises avec la dure de carrire. LEtat ne verserait plus de pensions lies aux salaires, lobtention de taux de remplacement dun niveau satisfaisant tant laisse aux dispositifs financs en capitalisation. Le rgime de base deviendrait plus universel et moins contributif quil ne lest actuellement. Le gouvernement propose, en effet, de rduire la dure de cotisation requise pour toucher une pension complte seulement 30 ans (contre 44 ans pour les hommes et 39 ans pour les femmes actuellement). Cette mesure augmenterait significativement les droits pension, en particulier ceux des femmes : le livre blanc de 2006 estime que, parmi les personnes qui ont liquid leurs droits rcemment, 85% des hommes peroivent une pension complte contre seulement 30% des femmes. Le gouvernement propose galement daugmenter les droits pension accords aux individus qui prennent en charge des personnes dpendantes. Il envisage enfin de relever lge auquel il est possible de bnficier de la pension de base, de manire contenir les dpenses du rgime. Lge requis actuellement pour liquider la pension de base est de 65 ans pour les hommes et de 60 ans pour les femmes. En 1995, il a t dcid de porter progressivement lge pour les femmes 65 ans, entre 2010 et 2020. Le livre blanc de 2006 recommande que lge soit augment par la suite pour tout le monde pour atteindre 66 ans en 2026, 67 ans en 2036 et 68 ans en 2046 88 . Le gouvernement propose de rendre obligatoire la constitution dune retraite par capitalisation pour tous les travailleurs. Ceux-ci auraient le choix entre deux modalits : soit un compte individuel dans le cadre du nouveau plan dpargne retraite national (National Pensions Savings Scheme), gr par une instance publique, soit un rgime de retraite demployeur
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Lge moyen de cessation dactivit diffre de lge requis pour liquider une pension. En 2002, il tait de 61,9 ans pour les femmes et de 62,7 ans pour les hommes.

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prestations dfinies, pour les salaris dont lemployeur en propose un, condition que les pensions promises soient suprieures ou gales celles qui proviendraient dun compte individuel. La cration dune instance publique pour grer le plan dpargne retraite national vise rduire les frais de gestion, qui reprsentent une charge importante dans les plans individuels actuels. Cette instance choisirait les placements pour les participants qui nexerceraient pas leur libert de choix. Le lgislateur dfinirait un taux de cotisation minimal au nouveau plan dpargne retraite national, pour les salaris et leurs employeurs ; libre aux individus qui le souhaitent de cotiser au del du taux obligatoire. En rsum, les propositions actuelles visent, dune part, relever les prestations de retraite publiques et de rduire ainsi les dpenses dassistance pour les personnes ges et, dautre part, rendre obligatoire la capitalisation en vue de la retraite. La rforme envisage est centre sur laugmentation de lpargne verse des fonds de pension, dans le cadre de lpargne individuelle ou des rgimes de retraite demployeur, comme en tmoigne le titre du chapitre du livre blanc consacr la rforme du rgime de base : Providing a foundation for private saving ( Construire les fondements de lpargne prive ). 5. Les Pays-Bas : un rgime universel, complt par des rgimes professionnels tendus Les pensions de retraite aux Pays-Bas proviennent essentiellement de deux sources : le rgime de base, qui verse des pensions aux rsidents gs de 65 ans ou plus ; les rgimes professionnels, instaurs et grs pour la plupart par les partenaires sociaux, qui concernent plus de 90 % des personnes en emploi.

En 2004, la masse des pensions verses par le rgime de base reprsentait 4,9 % du PIB et la masse verse par les rgimes professionnels reprsentait 4,1 % du PIB. Les Pays-Bas nont pas entrepris de rforme fondamentale de leur systme de retraite pour faire face laugmentation prvue des prestations au cours des prochaines dcennies. Les Nerlandais considrent que les besoins de financement du rgime de base pourront tre couverts en compltant les recettes provenant des cotisations par des paiements du budget de lEtat. En ce qui concerne les rgimes professionnels, ils estiment que les revenus des placements des fonds de pension devraient suffire financer les prestations sans augmenter les cotisations outre mesure. Des changements importants en cours concernent les rgimes de prretraite, le dispositif dinvalidit et le dispositif de chmage qui accorde des indemnits sans condition de recherche demploi au-del dun certain ge. Bien que le rgime de base ne verse pas de pensions avant lge de 65 ans, lge moyen de fin dactivit tait de 61,1 ans en 2004. Les conditions daccs aux prestations dinvalidit et de chmage ont t restreintes et les prestations rduites ; les rgimes de prretraite, qui sont conventionnels, devraient tre supprims terme. Aussi, le taux dactivit de la population en gnral et celui des personnes ges entre 55 et 65 ans en particulier ont augment de faon significative depuis le milieu des annes quatre-vingt-dix. Entre 2001 et 2004, le taux demploi des seniors a continu progresser, passant de 39,6% 45,2%.

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51. Le rgime de base universel Le rgime de retraite de base verse une pension universelle forfaitaire aux personnes ges de 65 ans ou plus, sans condition de ressources, ni restriction sur le cumul emploi-retraite. Pour bnficier de la pension pleine, il faut avoir rsid aux Pays-Bas pendant au moins 40 ans entre les ges de 15 ans et 65 ans. Sinon la pension est calcule au prorata de la dure de rsidence aux Pays-Bas. En avril 2005, la pension de base complte, nette dimpt et de cotisations sociales, tait de 869,52 euros par mois pour une personne vivant seule 89 . Un bnficiaire vivant en couple peroit une pension gale environ 70% de la pension pour une personne seule. La pension nette est rvalue rgulirement suivant lvolution du salaire minimum net, qui, lui, suit plus ou moins lvolution du salaire moyen. Le rgime de base est financ par des cotisations prleves sur le revenu salarial imposable de la population ge de moins de 65 ans, dans la limite des deux premires tranches de limpt sur le revenu (environ 90 % du salaire moyen). Le taux de cotisation est de 17,9 % et ne pourra dpasser 18,25% selon la lgislation actuelle. Selon les projections officielles publies en 2006, les dpenses du rgime de base passeraient de 4,9 % du PIB en 2004 6,7 % en 2020 et 9,6 % en 2040 90 . Compte tenu du plafonnement du taux de cotisation, les recettes ne devraient couvrir les dpenses qu hauteur denviron 5 points de PIB en 2040. Le gouvernement prvoit de financer le reste par le budget de lEtat. 52. Les rgimes professionnels Plus de 90 % des personnes en emploi sont affilies un rgime professionnel. Un rgime professionnel peut concerner le personnel dune seule entreprise, les salaris de tout un secteur dactivit ou encore une profession librale. Linstauration dun rgime nest pas obligatoire mais les rgimes ngocis au niveau dun secteur ou dune profession ont souvent t tendus par le lgislateur lensemble des entreprises de la branche ou lensemble de la profession. Les rgimes de branche tendus couvrent la plupart des salaris. Parmi les salaris non affilis un rgime, on trouve les salaris gs de moins de 26 ans, ceux embauchs avec un contrat prcaire et des salaris de petites entreprises qui nont pas instaur de rgime. En outre, il existe souvent une priode de stage suivant lembauche pendant laquelle la nouvelle recrue nest pas affilie. La grande majorit des affilis 93 % en 2004 le sont un rgime prestations dfinies : la pension reprsente un pourcentage du salaire. Jusqu rcemment, le salaire servant de base au calcul tait gnralement celui de fin de carrire, mais, de plus en plus souvent, le salaire moyen de la carrire dans le groupe affili est utilis. Il est courant daccorder, une personne ayant effectu une carrire dune dure de 40 ans en tant affili au mme rgime, une pension totale partir de lge de 65 ans gale 70 % du salaire brut moyen de carrire.

Ce montant comprend un supplment annuel pour les vacances, gal environ 6% de la pension mensuelle. The Dutch pension system , rapport du Groupe de travail sur le vieillissement de la population du Comit de politique conomique sous lgide de la Commission europenne, 2006.
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La pension est calcule sur la tranche du salaire qui dpasse le salaire minimum utilis comme rfrence pour le calcul de la pension du rgime de base. Les personnes dont la rmunration a t trs faible ou qui ont connu des carrires incompltes peuvent ne percevoir que la seule pension de base, mme si elles ont t affilies des rgimes professionnels. Les rgimes professionnels nerlandais sont ainsi diffrentiels (et non additifs) par rapport au rgime de base et le montant des pensions professionnelles est affect par lvolution des pensions du rgime de base. La plupart des rgimes professionnels revalorisent les pensions en cours de paiement mais lindexation dpend souvent de la situation financire du rgime. Il existe des accords entre certains rgimes qui prvoient un transfert intgral des droits dun rgime lautre mais, dune manire gnrale, la portabilit nest pas parfaite. Les salaris qui changent de rgime au cours de leur carrire subissent gnralement une perte de droits par rapport ceux qui restent affilis au mme rgime toute une carrire durant. Les rgimes professionnels fonctionnent en capitalisation et sont financs par des cotisations patronales et parfois salariales et par les rendements obtenus sur les placements de leurs fonds. Les caisses de retraite sont tenues de dtenir des rserves leur permettant de couvrir leurs engagements ; il nexiste pas de compensation entre les caisses. Les fonds de pension des rgimes professionnels nerlandais sont les plus importants dEurope : en 2004, les rserves de lensemble des rgimes taient quivalentes 135 % du PIB. Elles sont places en obligations et en actions, aux Pays-Bas et ltranger. Dans les annes fastes des marchs boursiers, les rserves des rgimes dpassaient largement les valuations actuarielles de leurs engagements. Pendant cette priode, les taux de cotisation des employeurs et des salaris ont t rduits et de nombreux rgimes ont mme cess de collecter des cotisations. Les pensions en cours de paiement ont t systmatiquement releves en fonction des prix ou mme des salaires. De nombreux rgimes ont accord des pensions ds lge de 60 ans. En raison des rendements plus faibles, voire ngatifs, qui ont suivi le krach boursier de 2001, les taux de cotisation ont d tre relevs et certains rgimes ont instaur des cotisations salariales l o il ny en avait pas auparavant. Les rgimes ont cherch alors ralentir la croissance de leurs dpenses : en relevant lge de la retraite ; en faisant calculer les pensions sur la base du salaire moyen de carrire ou du salaire moyen dune partie de la carrire, plutt que sur le salaire de fin de carrire ; en refusant des revalorisations systmatiques des pensions en cours de paiement. Le gouvernement a encourag ces politiques. Une rglementation plus contraignante concernant le provisionnement des engagements doit entrer en vigueur en 2007.

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La masse des prestations verses par les rgimes professionnels devrait passer de 4,1 % du PIB en 2004 5,8 % en 2020 et 8,9 % en 2040 91 . Les Nerlandais estiment cependant que les rserves actuelles, compltes par les gains sur les placements, suffiront financer les prestations sans une augmentation trop forte des taux de cotisations 92 . 6. La Sude : une rforme de grande envergure, progressivement mise en uvre La Sude a transform en profondeur son systme de retraite public par une rforme vote en 1998, suite des consultations et dbats qui ont commenc vers 1990 93 . Plutt que dajuster les paramtres de leur systme, les Sudois ont dcid de mettre progressivement en place un systme entirement nouveau. Celui-ci est conu de telle sorte que le taux de cotisation est stabilis ; le montant des retraites au fil des gnrations prend en compte les gains desprance de vie et un mcanisme correcteur automatique permet dajuster la masse des prestations celle des cotisations. 61. La transition de lancien au nouveau systme Le nouveau systme est introduit progressivement au fil des gnrations et les deux systmes coexisteront pendant plusieurs annes encore. Les assurs ns avant 1938 relvent entirement de lancien systme ; ceux ns entre 1938 et 1953 relvent en partie de lancien et en partie du nouveau systme ; enfin, les assurs ns en 1954 (ou plus tard) relvent entirement du nouveau systme. En 2015, ces derniers atteindront lge de 61 ans, lge douverture du droit une pension sous le nouveau systme. Lancien systme consiste en un rgime universel qui verse une pension forfaitaire tous les rsidents gs et un rgime contributif, appel ATP, dont la pension augmente avec le niveau des rmunrations. Lge normal de la retraite pour ces deux rgimes est de 65 ans mais la liquidation peut tre anticipe ds 60 ans, moyennant une dcote, ou repousse jusqu 70 ans, donnant droit une surcote. En 1998, les pensions publiques reprsentaient 10,3 % du PIB, dont un tiers provenaient du rgime universel et deux tiers du rgime contributif. Les personnes ges faibles revenus bnficient en outre dun supplment de pension, ainsi que dallocations logement. A partir de linstauration du rgime contributif en 1960, le taux de cotisation a t fix audessus du niveau ncessaire pour couvrir les dpenses et le rgime ATP a accumul des rserves importantes. En 1998, elles reprsentaient lquivalent de quelque 5 annes de prestations (environ 40 % du PIB). Les rserves sont places sur les marchs financiers et fournissent des ressources supplmentaires aux cotisations pour le systme de retraite dans son ensemble, y compris le nouveau systme.

The Dutch pension system , op. cit. Des projections officielles faites en 2001 prvoyaient une augmentation des cotisations de 6,8 % de la masse salariale 7,2 % en 2040. 93 Pour des informations plus compltes sur les raisons et le processus de la rforme sudoise de 1998, voir le deuxime rapport du Conseil, Retraites : les rformes en France et ltranger ; le droit linformation, La documentation Franaise, 2004.
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Depuis 1999, lancien et le nouveau systme sont financs par les mmes cotisations. Le taux de cotisation global est de 18,5 % 94 des revenus du travail sous un plafond gal environ 1,1 fois le salaire moyen. Les cotisations sur le salaire sous plafond sont rparties raison denviron 40 % pour les salaris et 60 % pour les employeurs. La rforme du systme public a entran des changements concomitants de la plupart des rgimes conventionnels. Ces rgimes compltent le systme public et ils couvrent environ 90 % des salaris. Ils ont t instaurs par des ngociations collectives interprofessionnelles dans les annes soixante et soixante-dix. Les quatre rgimes couvrent les groupes professionnels suivants : les fonctionnaires de lEtat, les fonctionnaires des collectivits locales, les cols bleus du secteur priv et les cols blancs du secteur priv. Le taux de remplacement offert par ces rgimes est de lordre de 10 % en moyenne et les taux de cotisation se situent entre 2 % et 5 %. Ces rgimes jouent un rle important pour les salaris dont la rmunration dpasse le plafond de la scurit sociale. Auparavant, les rgimes conventionnels fonctionnaient tous en prestations dfinies : la pension tait calcule comme un pourcentage du salaire de fin de carrire. Paralllement la rforme du systme public, entre 1996 et 2001, les deux rgimes de fonctionnaires, ainsi que celui des cols bleus, ont adopt une formule dpargne retraite cotisations dfinies 95 , avec un choix individuel pour les assurs de leurs placements financiers. Le rgime des cols blancs du secteur priv reste en revanche entirement prestations dfinies. 62. Le nouveau systme public Le nouveau systme remplace la pension forfaitaire, la pension contributive et le supplment de pension pour les personnes ges faible revenu. Il comporte trois volets : llment le plus important est un rgime contributif en comptes notionnels financ en rpartition. Chaque assur se voit attribuer un compte individuel sur lequel sont crdites ses cotisations, revalorises chaque anne. Lors de la liquidation de la retraite, le solde inscrit sur le compte, libell en numraire, est converti en une pension, dont le montant dpend de lesprance de vie la retraite ; le second lment est constitu de comptes individuels dpargne retraite en capitalisation auxquels cotisent tous les travailleurs ; ces deux rgimes sont complts par une pension minimum garantie dont le montant est proche de celui de lancienne pension forfaitaire. Les personnes dont la pension totale est infrieure un minimum bnficient de cette prestation diffrentielle.

Le rgime en rpartition et le rgime en capitalisation sont financs par la cotisation de 18,5 % du salaire plafonn : 16 points sont affects au rgime en comptes notionnels et 2,5 points aux comptes dpargne retraite. La pension minimum garantie est finance par le budget de lEtat.

Le taux de 18,5% sapplique au salaire net de cotisations retraite, soit 93% du salaire brut. Le taux de cotisation rapport au salaire brut est donc de 17,21 % (93% x 18,5 %) : 7 % la charge des salaris et 10,21% la charge des employeurs. 95 Pour les deux rgimes de fonctionnaires, la formule cotisations dfinies sapplique seulement au salaire en dessous du plafond de la scurit sociale ; une formule prestations dfinies sapplique au salaire qui dpasse le plafond.

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62.1 Le rgime en rpartition : les comptes notionnels Pendant la carrire, les cotisations salariales et patronales affectes ce rgime sont inscrites au compte de chaque assur. La somme inscrite au compte est revalorise annuellement par un taux qui suit la croissance du salaire moyen. Lors de la liquidation de la retraite, la somme inscrite au compte ou le capital virtuel , qui reprsente la somme des cotisations de toutes les annes de carrire, augmente des revalorisations, est convertie en une pension. Les congs maladie ainsi que les priodes de chmage ou dincapacit donnent lieu une augmentation des droits pension. Certaines priodes pendant lesquelles lassur ne cotise pas consacres lducation de jeunes enfants, au service national, des tudes donnent lieu galement une augmentation des droits. Dans ces cas, les cotisations correspondantes sont verses au compte de lassur par le budget de lEtat, sur la base dun revenu du travail fictif. Ainsi, la totalit des droits pension a pour contrepartie des cotisations, soit prleves sur les revenus du travail, soit prises en charge par lEtat. Comme dans le cas dune rente viagre achete auprs dune compagnie dassurance, un coefficient de conversion 96 est utilis pour calculer la pension de telle sorte que la valeur actuelle des pensions futures soit gale au capital virtuel. Le coefficient prend en compte lesprance de vie la retraite et un taux dactualisation qui correspond la croissance attendue du salaire rel moyen, soit 1,6 %. Les assurs peuvent liquider leur pension tout ge partir de 61 ans. Ils peuvent mme liquider une pension partielle ou interrompre le versement de la pension en cas de reprise dactivit. Le coefficient de conversion du capital virtuel en pension prend en compte lesprance de vie de la cohorte laquelle appartient lassur lge o il liquide ses droits, sans distinction de sexe ou de catgorie professionnelle. Plus un assur retarde la liquidation, plus sa pension sera leve ; plus lesprance de vie aux ges levs augmente, plus les pensions verses un ge donn seront faibles. Le taux de revalorisation des pensions au cours de la priode de la retraite est gal au taux dinflation augment de lcart entre, dune part, le taux de croissance observ du salaire rel moyen et, dautre part, 1,6 %, qui reprsente le taux de croissance tendanciel du salaire rel moyen. Afin de prvenir des dsquilibres long terme, un mcanisme correcteur automatique a t instaur en 2001. En cas de dsquilibre entre les engagements du rgime long terme et les recettes attendues long terme, ce mcanisme permet dajuster le taux de revalorisation qui sapplique aux pensions et au capital virtuel, donc aux retraits et aux actifs, de telle sorte que le rgime soit financirement soutenable.

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Equivalent au prix dachat dune unit de rente auprs dune compagnie dassurance.

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62.2 Le rgime en capitalisation : les comptes individuels dpargne retraite Une part des cotisations obligatoires, gale 2,5 points, est verse des comptes individuels en capitalisation. Ces comptes sont grs par une agence gouvernementale qui collecte les cotisations. Elle agre des gestionnaires privs qui proposent diffrents fonds de placements aux assurs 97 . Les assurs peuvent choisir entre les fonds et les panacher. Lagence gouvernementale centralise les demandes de placements, les consolide et les transmet aux organismes gestionnaires. Lagence choisit des placements par dfaut pour les assurs qui ne se prononcent pas. Lors du dpart en retraite, le capital accumul sur le compte de lassur est converti en pension par lagence gouvernementale. Le bnficiaire peut choisir entre une pension dun montant fixe (non revalorise) garantie pour toute la dure de la retraite ou une pension dont le montant varie selon le rendement des placements financiers. Le taux auquel le capital est converti en pension varie selon lge de lindividu lors de la liquidation ; les assurs maris ont la possibilit de transfrer tout ou partie de leur capital un conjoint, moyennant un prlvement de 14 % des sommes transfres. 62.3 La pension minimum garantie Le nouveau systme garantit un niveau minimum de pension aux personnes ges de 65 ou plus. En 2004, la pension minimum garantie, pour une personne seule ne percevant pas une autre pension, tait de 7 000 SEK par mois (environ 770 ), soit environ le tiers du salaire moyen sudois. La pension minimum est rduite de 10 % pour une personne qui vit en couple. Les conditions pour en bnficier sont similaires celles de lancienne pension forfaitaire : il faut tre g dau moins 65 ans et avoir rsid pendant 40 ans en Sude pour avoir droit la prestation complte. Mais, alors que la pension forfaitaire tait verse indpendamment des autres ressources du bnficiaire, la pension minimum garantie est une allocation diffrentielle, gale la diffrence entre le montant garanti est les autres pensions. La pension minimum garantie est indexe sur les prix et son niveau par rapport aux autres pensions devrait diminuer au cours du temps. 63. Linformation donne aux assurs sous le nouveau systme La rforme comprend un important volet relatif linformation des assurs sur leur situation individuelle en matire de retraite. Tous les assurs reoivent un relev de compte annuel. Ce relev indique la retraite mensuelle totale (en additionnant la pension finance en rpartition et la pension finance en capitalisation) que la personne devrait percevoir en supposant que celle-ci continue travailler son niveau actuel de rmunration jusqu la liquidation de sa retraite. Ce montant est donn pour plusieurs ges de liquidation (61, 65 et 70 ans) et selon deux hypothses de taux de croissance du salaire rel moyen : 0 % et 2 %. Le relev prcise le solde du capital virtuel, le solde du compte pargne retraite et le total des deux, la fin des deux dernires annes. Enfin, pour les comptes dpargne retraite, il fait apparatre les gains et les pertes enregistrs sur les diffrents placements.

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En 2006, environ 700 fonds taient proposs.

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Donnes-cls sur les retraites dans quelques pays europens Allemagne EMPLOI Age moyen de cessation dactivit (2004) Taux demploi Toute la population (2005) 25-54 ans 55-59 ans 60-64 ans Taux demploi Femmes (2005) 25-54 ans 55-59 ans 60-64 ans Taux demploi Hommes (2005) 25-54 ans 55-59 ans 60-64 ans DEMOGRAPHIE Population 65+ / population 15-64 (2004) PRESTATIONS DE RETRAITE Prestations de retraite publiques / PIB (2004) Prestations de retraite totales / PIB (2003)1 REVENUS DES RETRAITES Revenus des 65+ / revenus des 0-64 ans (2005)2 61,3 ans 77,4 % 63,4 % 28,1 % 71,0 % 55,3 % 20,7 % 83,7 % 71,5 % 35,8 % 26,8 % 11,4 % 13,4 % 88 % France 58,9 ans 79,8 % 54,0 % 13,4 % 72,9 % 50,2 % 12,4 % 87,0 % 58,0 % 14,5 % 25,2 % 12,8 % 13,0 % 90 % Italie n.d. 72,3 % 43,1 % 18,0 % 57,9 % 31,1 % 9,1 % 86,6 % 55,5 % 27,6 % 28,9 % 14,2 % 15,1 % 95 % Pays-Bas 61,1 ans 82,9 % 61,7 % 24,9 % 75,5 % 48,3 % 17,5 % 90,3 % 74,9 % 32,3 % 20,5 % 7,7 % 14,1 % 84 % Royaume-Uni 62,1 ans 81,2 % 68,6 % 42,1 % 74,8 % 61,9 % 30,8 % 87,8 % 75,5 % 53,9 % 24,3 % 6,6 % 11,0 % 74 % Sude 62,8 ans 83,9 % 79,5 % 58,1 % 81,1 % 77,3 % 54,3 % 86,6 % 81,6 % 61,8 % 26,4 % 10,6 % 12,7 % 77 %

1. Sources ESSPROS et EUROSTAT. Comprend les pensions verses par des rgimes de retraite privs. 2. Les donnes sur les revenus ne sont sans doute pas compltement harmonises entre les pays, malgr la volont dEUROSTAT dutiliser une mthodologie commune Source : EUROSTAT.

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Rgime de base des salaris du secteur priv en France et dans quelques pays trangers : ge de la retraite pour les liquidations en 2006 et changements prvus par la lgislation
Pays Retraite en 2006 Age douverture du droit une pension 65 ans 63 ans avec 35 annes dassurance 61 ans pour chmeurs et personnes en prretraite progressive 60 ans pour invalides avec 35 annes dassurance 60 ans pour femmes avec 15 annes dassurance, dont 10 aprs lge de 40 ans 60 ans 56 59 ans pour les assurs ayant eu des carrires longues et ayant commenc travailler jeune Changements prvus par la lgislation Age douverture Age de la retraite du droit une pension taux plein pas de changement 2012 - 65 ans proposition de loi pour relever lge du - 63 ans avec 35 annes dassurance - 60 ans pour invalides avec 35 annes taux plein : 2023 66 ans dassurance 2029 67 ans (Lge douverture serait relev aussi dans certains cas)

Allemagne

Age de la retraite taux plein 65 ans

France

65 ans 60 64 ans avec 40 annes dassurance

pas de changement prvu

2012 - 65 ans - 60 64 ans avec 41 annes dassurance 2013 2020 - augmentations du nombre dannes requises en fonction des gains desprance de vie

Italie

Pays-Bas RoyaumeUni Sude Etats-Unis

65 ans pour hommes 60 ans pour femmes 57 ans avec 35 annes dassurance Tout ge avec 39 annes dassurance 65 ans 65 ans hommes 60 ans femmes 61 ans 62 ans

* * * * 66 ans

2008 - Tout ge avec 40 annes dassurance - 60 ans avec 35 annes dassurance 2010 - 61 ans avec 35 annes dassurance 2013 - Tout ge avec 40 annes dassurance pas de changement prvu 2020 - 65 ans pour femmes et hommes pas de changement prvu pas de changement prvu

* * * * 2022 - 67 ans

* En Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Sude, il nexiste pas de notion dge de taux plein.

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II Le rle de lUnion Europenne dans le domaine des retraites

Le deuxime rapport du Conseil en 2004 avait consacr un chapitre au rle de lUnion europenne en matire de retraite et son interaction avec les rformes en cours dans les Etats membres de lUnion. Nous nous efforons ici de faire un point sur les enjeux rcemment mis en vidence, les domaines daction jugs prioritaires ainsi que les textes adopts. 1. La mthode ouverte de coordination dans le domaine des retraites En dcembre 2001, lors du Conseil europen de Laecken, une mthode ouverte de coordination a t mise en place pour dterminer des objectifs communs en matire de retraite, les Etats membres dfinissant eux-mmes leurs stratgies nationales. La mthode ouverte de coordination en matire de retraite repose sur onze objectifs prcis, regroups selon les trois thmes suivants : adquation, viabilit et modernisation. En 2003, un premier rapport conjoint sur des pensions adquates et viables a t adopt par la Commission et le Conseil partir des rapports stratgiques nationaux remis par les Etats membres. Ce rapport dcrivait les rformes des retraites conduites dans la plupart des Etats membres comme un processus continu visant assurer la viabilit de pensions adquates . Par ailleurs, il a t dcid en 2005 que les mthodes de coordination ouverte sur la protection et linclusion sociales participent de la stratgie de Lisbonne pour la croissance et lemploi dans le cadre de lignes directrices intgres. La deuxime srie de rapports stratgiques nationaux des Etats membres remis en juillet 2005 a t analyse par la Commission et le Comit de la protection sociale dans un rapport de synthse sur les systmes de pension adquates et viables en fvrier 2006. Ce rapport souligne les progrs substantiels enregistrs dans les rformes des rgimes de retraite : les obstacles la prolongation de la vie active ont t rduits, les incitations renforces, le lien entre cotisations et prestations a t resserr et lesprance de vie davantage prise en compte dans les rgimes de retraite. () les retraites complmentaires98 ont t mises en valeur et le cadre juridique amlior. Certains Etats membres se sont aussi attaqus la pauvret des personnes ges notamment en relevant le niveau des minima de pensions garantis . Au regard du rapport conjoint de 2003, quatre priorits demeurent : renforcer les mesures incitant prolonger la vie active ; concevoir une dmarche pour la totalit du cycle de vie et tablir une relation plus troite entre cotisations et prestations, tout en garantissant un revenu de remplacement adquat et en grant la progression de la longvit ; accrotre la capacit dadaptation des rgimes de retraite aux changements structurels ; renforcer le rle des minima de pension et de la solidarit dans les rgimes de retraite.

En outre, les rformes conduites dans les Etats membres rvlent deux autres enjeux : garantir des retraites prives compltant et remplaant partiellement loffre des rgimes publics ; consolider la gouvernance des rgimes de retraite.

Elles renvoient aux rgimes du deuxime pilier dfini au niveau communautaire (les rgimes collectifs financs en capitalisation). Les rgimes complmentaires obligatoires franais appartiennent au premier pilier.

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Le rapport de 2006 souligne que toute rforme des retraites doit sinscrire dans un projet plus large de socit et de politique conomique (). Si lon veut atteindre les objectifs de Lisbonne en matire demploi tout en soutenant une croissance durable, et par l mme prserver un haut niveau de protection sociale au sein de nos socits vieillissantes, il est vital de renforcer lemploi des travailleurs gs. La rforme des retraites, lemploi et la croissance sont donc intimement lis . Un certain nombre de points mritent, selon le rapport, un suivi attentif : favoriser un bon fonctionnement des marchs du travail pour inciter notamment au prolongement de la vie active ; adapter les rgimes pour faire face lvolution de lesprance de vie ; moderniser les rgimes pour tenir compte en particulier des nouvelles formes demploi ; dfinir avec soin les rgles dindexation des minima de pension ; surveiller la viabilit des finances publiques dans leur ensemble ; garantir des rgimes srs et quitables ; accrotre la transparence et promouvoir une meilleure information ; instituer des mcanismes rguliers dexamen et dajustement.

Les actions venir devraient sorienter dans les deux directions suivantes : poursuivre le suivi global des progrs enregistrs dans la ralisation des objectifs communs, sans imposer aux Etats membres une production excessive de rapports. Comme lindique la communication de la Commission, les chances seront alignes sur le cycle triennal de Lisbonne (2005-2008). Les Etats ne seront pas tenus de prsenter une stratgie nationale au cours des annes intermdiaires. Durant ces annes, la mthode ouverte de coordination se concentrera sur des analyses approfondies de certains sujets, sur la diffusion des rsultats et sur lvaluation dindicateurs mesurant le chemin parcouru vers les objectifs communs ; axer lanalyse stratgique et lchange de bonnes pratiques sur des questions fondamentales. En plus des travaux mens actuellement sur les taux de remplacement, une action transversale pourrait porter lavenir sur la dfinition dun revenu minimal pour les personnes ges, ltablissement dune corrlation plus troite entre cotisations et prestations, la relation entre lassouplissement des modalits de dpart la retraite et la prolongation de la vie active, les principaux enjeux caractrisant le dveloppement des retraites prives, la conception de mcanismes rguliers dexamen et dajustement.

Par la suite, il ny aura plus de rapport spcifique sur les pensions. Les Etats membres devront rendre un rapport unique de stratgie sur linclusion sociale et la protection sociale dans le nouveau cadre rationalis de la mthode ouverte de coordination. 2. Les travaux de la Commission en matire dgalit entre les femmes et les hommes Dans sa communication du 1er mars 2006 {SEC (2006) 275} une feuille de route pour lgalit entre les femmes et les hommes 2006-2010 la Commission dcrit six domaines prioritaires pour l'action de l'Union europenne relative l'galit entre les femmes et les hommes. Dans le cadre du premier domaine dactions prioritaires dune indpendance conomique gale entre les hommes et les femmes, la feuille de route vise une galit entre les sexes dans la protection sociale et la lutte contre la pauvret : Les systmes de protection sociale devraient supprimer tout ce qui dissuade les femmes et les hommes dentrer et de rester sur le march du 83

travail, et permettre d'accumuler des droits individuels pension. Les femmes sont encore susceptibles davoir des carrires plus courtes ou interrompues et, en consquence, daccumuler moins de droits que les hommes. Cela augmente le risque de pauvret, en particulier pour les parents isols, les femmes ges ou les femmes travaillant dans des entreprises familiales, par exemple dans lagriculture ou la pche (). Il est essentiel que les systmes de protection sociale assurent que ces femmes ont accs des prestations appropries, notamment quand elles partent la retraite . Dans cette perspective, la Commission prparera, en 2007, des manuels sur lgalit entre les sexes lintention des acteurs impliqus dans ces processus et valuera de quelle manire les systmes de protection sociale peuvent promouvoir l'galit entre les femmes et les hommes. Le sujet de lgalit entre les femmes et les hommes en matire de retraite fera lobjet dun rapport spcifique du Conseil en 2007. 3. La transposition en droit franais de la directive 2003/41 du 3 juin 2003 concernant les activits et la surveillance des institutions de retraite professionnelle Lordonnance n2006-344 du 23 mars 2006 relative aux retraites professionnelles supplmentaires a transpos la directive 2003/41 du 3 juin 2003 concernant les activits et la surveillance des institutions de retraite professionnelle. Elle dfinit les rgles prudentielles afin de permettre aux institutions dment habilites dans les autres Etats membres de fournir librement des prestations de retraite supplmentaire par capitalisation aux entreprises et aux non salaris. Rciproquement, les institutions franaises pourront proposer des prestations de retraite supplmentaire dans d'autres tats membres de l'Union europenne dans les conditions prvues par la directive du 3 juin 2003. L'ordonnance complte galement, pour tenir compte de la directive, les rgles propres au plan d'pargne pour la retraite collectif (PERCO) : les gestionnaires de PERCO pourront proposer des services de retraite professionnelle supplmentaire dans d'autres tats membres de l'Union. 4. La proposition de directive sur lamlioration de la possibilit de la portabilit des droits pension complmentaire La proposition de directive sur lamlioration de la possibilit de la portabilit des droits pension complmentaire, adopte par la Commission le 20 octobre 2005, a pour objectif de renforcer la qualit des droits des affilis aux rgimes de retraite complmentaire, afin d'amliorer les conditions de libre circulation des travailleurs dans l'Union europenne et de mobilit professionnelle l'intrieur des tats membres. Ce texte concerne l'accs aux rgimes de retraite complmentaire (dure des clauses de stage ou d'acquisition de droits l'entre du rgime), la prservation des droits et leur transfert. Pour la France, la proposition concerne les rgimes de retraite d'entreprise de deuxime pilier, pour lessentiel en capitalisation, qui compltent les rgimes de base et les rgimes complmentaires obligatoires en rpartition.

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Deuxime PARTIE

LES QUESTIONS A TRAITER ET LES ORIENTATIONS A RETENIR

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CHAPITRE 1 LE PILOTAGE DU SYSTEME DE RETRAITE

Les questions traiter et les orientations retenir dans la perspective du rendez-vous de 2008 doivent rpondre aux objectifs que lon entend poursuivre travers le systme de retraite. Assurer, sur le long terme, lquilibre financier du systme de retraite constitue un objectif majeur. Pour y parvenir, diffrentes politiques sont possibles, il sagit de dfinir celle qui permettra notamment de rpondre au mieux aux objectifs sociaux. Cette proccupation renvoie la question gnrale du pilotage du systme de retraite. Le point de dpart de la rflexion du Conseil sur cette question est labaque , qui permet de reprsenter de manire synthtique la diversit des choix possibles conduisant lquilibre du systme de retraite un horizon donn, en loccurrence ici 2020, lhorizon de la rforme de 2003. Aprs une prsentation des hypothses retenues pour la construction de labaque, quelques situations caractristiques sont observes en fonction du levier daction sur lequel on souhaite plus particulirement faire porter les efforts dici 2020 : lge moyen de dpart en retraite, le niveau de prlvement pour les retraites ou le niveau relatif de la pension moyenne nette de prlvement. Les limites et la porte de labaque sont enfin rappeles. Dans le prolongement des raisonnements tenus partir de labaque, le Conseil ouvre la rflexion sur les pistes qui permettraient damliorer les conditions de pilotage du systme de retraite. Dans un premier temps, il prcise comment les rsultats annuels des projections financires long terme du systme de retraite pourraient tre enrichis par des calculs de dette des rgimes. Dans un second temps, il montre la ncessit de dvelopper, ct des indicateurs financiers de solde et de dette, toute une batterie doutils complmentaires de pilotage afin de satisfaire non seulement la contrainte dquilibre financier des rgimes de retraite mais aussi les objectifs sociaux poursuivis travers le systme de retraite. Enfin, le Conseil, qui a consacr une grande partie de son rapport de 2004 au droit linformation en matire de retraite (Retraites : les rformes en France et ltranger ; le droit linformation), revient sur ce thme, qui est indissociable de la question du pilotage du systme de retraite. Trois aspects du sujets sont plus particulirement abords : laccroissement des besoins dinformation en matire de retraite face un systme complexe et en volution, la ncessit dune information gnrale sur le systme de retraite et la mise en uvre du droit linformation des assurs sur leur situation individuelle.

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I Labaque et les trois leviers daction (recettes des rgimes, niveau des pensions, ge de la retraite)
Un objectif majeur tant dassurer sur le long terme lquilibre financier du systme de retraite, le Conseil a jug utile, linstar de ce quil avait fait dans son premier rapport, de fournir aux dcideurs une prsentation synthtique de la diversit des choix possibles pour garantir le financement des retraites. Cest le rle de labaque qui met en relation les trois leviers daction possibles que sont les recettes des rgimes (et donc le niveau des prlvements pour la retraite), lge moyen de dpart en retraite et le niveau des pensions compar aux salaires. Par abus de langage, la notion de salaire correspond, dans toute cette partie consacre labaque, aux revenus dactivit, y compris ceux des non salaris. Deux raisons expliquent le choix de lanne 2020 pour cette prsentation. Dune part, la rforme de 2003 met en place, cet horizon, un processus dadaptation du systme dassurance vieillesse aux volutions dmographiques et conomiques, avec pour objectif de garantir le financement des rgimes de retraite dici l, dautre part, lactualisation avec le nouveau scnario dmographique de lINSEE des rsultats des projections prsentes dans le rapport de mars 2006 a montr que les contours de la projection sont moins incertains cet horizon. Pour autant, on ne saurait se dispenser dune valuation de la situation plus long terme ; cest pour cette raison que le Conseil a prsent en mars 2006 les rsultats de projections financires du systme de retraite lhorizon 2050, pour un grand nombre de variantes. Les hypothses retenues pour dterminer la relation entre les trois leviers daction lhorizon 2020 sont dabord prsentes. Quelques situations caractristiques visualises sur labaque sont ensuite dcrites. Enfin, les limites et la porte de lexercice sont rappeles. 1. Les hypothses retenues pour construire labaque Labaque reprsente larbitrage quil est possible de faire entre les trois paramtres (les recettes, le montant des pensions et lge de la retraite) pour quilibrer le systme de retraite en 2020. Il se fonde sur la projection, mise jour partir des nouvelles perspectives dmographiques et de population active de lINSEE, du scnario de base du Conseil qui repose notamment sur lhypothse dun taux de chmage de 4,5% partir de 2015. Aucune correction na t apporte pour tenir compte des informations nouvelles concernant la situation financire actuelle des rgimes de retraite. On suppose implicitement que la dgradation des comptes des rgimes sur le pass rcent, telle quelle apparat dans le rapport de la Commission des comptes de la scurit sociale de septembre 2006, ninflue pas sur leur solde lhorizon 2020. Dans le cas contraire, le besoin de financement en 2020 et, en consquence, les ajustements ncessaires seraient accrus. Selon ce scnario, il resterait un besoin de financement de 0,7 point de PIB lhorizon 2020, avant prise en compte des nouvelles ressources envisages en 2003, savoir une hausse des cotisations lassurance vieillesse, gage par une baisse correspondante des cotisations lassurance chmage, et un accroissement des contributions aux rgimes de la fonction publique. Il est fait lhypothse simplificatrice dune absence de rtroaction des diffrents choix qui peuvent tre effectus (concernant lge de dpart en retraite, le taux de prlvement pour la retraite et le niveau des pensions) sur les volutions conomiques.

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La construction de labaque part de lquation dquilibre dun rgime en rpartition selon laquelle la masse des prlvements pour la retraite est gale la masse des pensions. Les prlvements pour la retraite correspondent aux cotisations sociales verses par les employeurs ou les salaris ainsi quaux impts, taxes et autres ressources finanant les retraites. Ce calcul prend en compte les prlvements pour les autres risques sociaux, la charge des salaris et des retraits. Les taux de ces prlvements sont supposs constants leur niveau de 2003 tout au long de la priode de projection. Il en dcoule (voir lencadr) que la pension moyenne nette rapporte au salaire moyen net est fonction du taux de prlvement pour la retraite 99 et du ratio de leffectif des cotisants rapport leffectif des retraits. Le salaire moyen net est dfini comme le salaire super brut (salaire brut augment des cotisations des employeurs), diminu de lensemble des prlvements tels que dfinis ci-dessus 100 .
L'quation d'quilibre d'un rgime de retraite par rpartition
A tout moment, dans un rgime par rpartition, on a lgalit suivante : Cotisations = Prestations La masse des cotisations peut sexprimer comme le produit du taux de prlvement moyen pour la retraite par la masse salariale brute (ellemme gale au produit du salaire moyen brut par le nombre de cotisants). Cotisations = taux de prlvement pour la retraite x salaire moyen brut x nombre de cotisants De la mme manire, la masse des prestations est le produit de la pension moyenne par le nombre de retraits. Prestations = pension moyenne brute x nombre de retraits On en dduit la relation (1) suivante lquilibre financier du rgime : Pension moyenne brute Salaire moyen brut Par ailleurs, on a les relations (2) et (3) suivantes : Pension moyenne nette = pension moyenne brute x (1 - taux de prlvement la charge des retraits) Salaire moyen net = salaire moyen brut x (1 - taux de prlvement pour la retraite - taux de prlvement pour les autres risques sociaux) Comme les taux de prlvements pour les risques sociaux autres que la retraite (donc, en particulier, ceux la charge des retraits) sont supposs constants leur niveau de 2003, daprs les relations (1), (2) et (3), la pension moyenne nette rapporte au salaire moyen net est une fonction du taux de prlvement pour la retraite et du ratio de leffectif des cotisants rapport leffectif des retraits. = Taux de prlvement pour la retraite x Nombre de cotisants Nombre de retraits

Labaque traduit les mcanismes simplifis suivants : - Un dcalage de lge de la retraite influe sur lquation dquilibre dun rgime en rpartition par lintermdiaire des effectifs de cotisants et de retraits. Pour valuer leffet du dcalage dun an de lge de la retraite, lhypothse suivante a t retenue : dcaler lge de la retraite dun an conduit toutes les personnes supposes liquider leur retraite en 2020 dans le compte de base rester dans la situation o elles sont en 2019. Les actifs restent actifs un an de plus et les inactifs restent inactifs un an de plus. Ces derniers continuent donc de percevoir des prestations, qui ne sont pas prises en compte dans lquilibre des rgimes de retraite puisquil ne sagit pas de prestations de retraite. La charge du dcalage de lge de
Par abus de langage, la notion de salaire correspond, dans toute la partie consacre labaque, aux revenus dactivit, y compris ceux des non salaris. Les taux de prlvement sont dfinis par rapport aux salaires bruts. 100 Hors les prlvements la charge des retraits.
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liquidation est alors reporte sur dautres comptes sociaux pour certains inactifs, ce qui ne se lit pas sur labaque. Leffectif de la gnration partant en retraite serait de lordre de 750 000 personnes en 2020. A cet horizon, selon les projections ralises par lINSEE avec le modle DESTINIE, environ la moiti des hommes et un tiers des femmes seraient en emploi au moment de leur dpart en retraite. Le dcalage dun an de lge de la retraite conduirait alors diminuer leffectif de retraits de 750 000 personnes et augmenter leffectif de cotisants denviron 315 000 personnes. Un dcalage de deux ans conduit multiplier ces effets par deux. Si les mesures en faveur de lemploi des seniors se traduisaient en 2020 par une proportion plus leve de personnes en emploi jusquau dpart en retraite, un recul de lge moyen de dpart en retraite impliquerait une hausse plus importante du nombre de cotisants et contribuerait de ce fait davantage lquilibre du systme de retraite. - Dans le cas dune hausse du taux de prlvement pour les retraites, aucune distinction nest faite entre les diffrentes catgories de ressources et le salaire net est diminu. Il est plus faible quen labsence de hausse de cotisation et le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net augmente, alors que la pension moyenne nette nest pas modifie. Maintenir ce ratio au niveau antrieur impliquerait soit daugmenter les prlvements sur les pensions, soit de rduire les pensions brutes. - Les droits la retraite peuvent enfin tre modifis, ce qui fait varier le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net , les valeurs des autres paramtres tant fixes. 2. Les choix possibles visant assurer lquilibre du systme de retraite en 2020 Sous les hypothses du scnario de base du Conseil prenant en compte les nouvelles projections de lINSEE, les choix pour assurer lquilibre financier du systme de retraite en 2020 sont retracs dans labaque ci-aprs. Avant de caractriser certains de ces choix, il est utile de prciser le mode de lecture de labaque.
Les trois leviers d'action en 2020 : prlvements, niveau de pension et ge de la retraite
5,5
Hausse du taux de prlvement sur les salaires bruts en points

5,0 4,5 C 4,0 3,5 sans dcalage 3,0 2,5 +1 an 2,0 A 1,5 1,0 0,5 B 0,0 60,0% 62,5% 65,0% D 67,5% 70,0% 72,5% E 75,0% 77,5% 80,0% +3 ans +2 ans

Ratio pension moyenne nette / salaire moyen net

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21. Guide de lecture de labaque Le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net est reprsent sur laxe horizontal et la hausse en points du taux de prlvement pour la retraite sur les salaires bruts, par rapport au taux de 2003 101 , figure sur laxe vertical. La droite BC reprsente le choix entre le niveau du ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net et celui du taux de prlvement pour la retraite, ge moyen de dpart en retraite inchang par rapport celui atteint en 2020 dans le scnario de base du Conseil. Cet ge est un peu plus lev que lge moyen de dpart en retraite qui aurait t observ en labsence de la rforme de 2003 102 . La droite suivante reprsente le mme type darbitrage entre le niveau des pensions et le niveau des prlvements pour la retraite, une fois lge moyen de dpart en retraite dcal dun an supplmentaire. Chaque droite reprsente un dcalage de lge moyen de dpart en retraite dun an vis--vis de la droite immdiatement gauche. Tous les points sur ces droites reprsentent des situations compatibles avec lquilibre du systme de retraite en 2020. Ils sont caractriss par les valeurs des trois paramtres : dcalage de lge moyen de dpart en retraite par rapport la situation de rfrence, niveau du ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net et hausse du taux de prlvement pour la retraite par rapport au taux de 2003. 22. Quelques situations caractristiques en 2020 Quelques points sont reprsents sur labaque. Ils correspondent des situations particulires dquilibre du systme de retraite en 2020. Dans lhypothse volontariste mais possible dun taux de chmage de 4,5% partir de 2015 et en prenant en compte le dernier scnario dmographique central de lINSEE, le besoin de financement du systme de retraite reprsenterait 0,7 point de PIB en 2020, compte tenu des effets estims de la rforme de 2003, en particulier dun recul supplmentaire de lge moyen de dpart en retraite d la rforme denviron 0,2 an dans le secteur priv et de 1,5 an pour les fonctionnaires 103 . Ce besoin de financement pourrait tre couvert grce aux nouvelle ressources envisages en 2003, soit une hausse des cotisations lassurance vieillesse (gage par une baisse des cotisations lassurance chmage) et un accroissement des contributions aux rgimes de la fonction publique. Ces nouvelles ressources reprsenteraient au total une hausse du taux de prlvement pour la retraite de 1,5 point sur les revenus dactivit bruts. Dans cette hypothse, le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net serait en 2020 infrieur denviron 10% la situation actuelle 104 . Dans ce scnario, correspondant au scnario de base du Conseil, lquilibre du systme de retraite serait atteint en 2020 par leffet combin dun recul de lge de
Le taux de prlvement pour la retraite est estim 27,5% des revenus bruts en 2003. Il est un peu plus lev en 2006, compte tenu des hausses de taux de cotisation intervenues au 1er janvier 2006 au rgime gnral, dans les rgimes aligns et lAGIRC. 102 Selon les hypothses de comportement retenues dans le scnario de base du Conseil, la rforme de 2003 conduirait terme dcaler lge moyen de dpart en retraite de +0,2 an dans le secteur priv et de +1,5 an dans la fonction publique. 103 Le principe du partage des gains desprance de vie entre dure dassurance pour bnficier dune retraite taux plein et dure de retraite est suppos sappliquer jusquen 2020. 104 Le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net est valu 75% en 2003. Il passerait en 2020 environ 67% dans le scnario de base du Conseil.
101

91

la retraite, dune hausse du niveau des prlvements pour la retraite et une baisse du ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net (cest le point A de labaque 105 ). Mais labaque montre quen thorie, lquilibre en 2020 pourrait tre atteint en agissant, de manire plus sensible, sur un seul des trois leviers daction possibles : soit sur lge moyen de dpart en retraite (point E), soit sur le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net (point B), soit sur le taux de prlvement pour la retraite (point C) 106 . Le point E fait rfrence la situation de 2003 en termes de ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net . Evalu 75%, un tel ratio tait possible en 2003 alors quil ne le serait plus en 2020 sans augmentation des prlvements pour la retraite et sans dcalage de lge moyen de dpart en retraite car, en 2020, la situation dmographique serait beaucoup moins favorable que la situation actuelle pour lquilibre des rgimes de retraite. Pour stabiliser lhorizon 2020 le niveau de la pension moyenne nette relativement celui du salaire moyen net estim en 2003 sans hausse des prlvements pour la retraite, il serait ncessaire de dcaler lge moyen de dpart en retraite denviron 3 annes supplmentaires par rapport lge moyen de dpart en retraite du scnario de base du Conseil. Le point B correspond la situation dans laquelle il ny aurait ni dcalage supplmentaire de lge moyen de liquidation par rapport au scnario de base du Conseil, ni hausse des prlvements pour la retraite par rapport la situation de 2003. Le besoin de financement serait couvert par des conomies de prestations, se traduisant par un ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net plus faible que dans le scnario de base, aux alentours de 62%. Le point C correspond la situation o le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net resterait au niveau de 2003 sans que les assurs ne dcalent davantage leur ge de liquidation par rapport la situation projete dans le scnario de base. Il serait ncessaire, dans cette configuration, daugmenter le taux de prlvements pour la retraite de 4 points. Enfin, le point D reprsente la situation dans laquelle, sans hausse de taux de prlvement pour la retraite, le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net atteint le niveau estim dans le scnario de base du Conseil. Un effort supplmentaire en termes de dcalage de lge moyen de dpart en retraite, estim environ 5 trimestres, serait alors ncessaire pour quilibrer le systme de retraite en 2020. 3. Limites et porte de labaque Si la lecture de labaque peut paratre relativement simple, eu gard la complexit et la multiplicit des rgles du systme de retraite franais, les rsultats quelle permet de visualiser de manire trs synthtique doivent tre interprts avec recul compte tenu des hypothses et des simplifications retenues pour sa construction. Labaque ne traite pas dimportantes questions, comme celle de la diversit des rgimes, puisque ceux-ci sont agrgs et traits comme un rgime unique en rpartition. La faon dont est atteint
105

Par hypothse de construction de labaque, les taux de prlvement pour les risques sociaux autres que la retraite sont stables. Le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net indiqu par le point A ne tient donc pas compte de la baisse du taux de cotisation lassurance chmage. Cependant, cette baisse pourrait tre faible en 2020, si elle est lexacte contrepartie de la hausse de cotisation retraite ncessaire lquilibre des comptes de la CNAV, et son effet sur le ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net serait marginal. 106 On suppose toutefois acquis le dcalage de lge moyen de dpart en retraite du scnario de base du Conseil dans les situations correspondantes aux points B et C.

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tel niveau de pension moyenne relativement au salaire moyen nest pas aborde non plus : les revenus des actifs et des retraits sont pris en compte en moyenne, sans faire de distinction, par exemple, entre la pension la liquidation et lvolution des pensions une fois liquides. Le mode dindexation des pensions nest donc pas trait par cet abaque. De mme, le cheminement entre la priode prsente et 2020 nest pas indiqu. Il y a autant dabaques que dannes puisqu chaque anne correspond une situation dmographique particulire. Il nest donc pas possible de tracer une volution entre deux dates dans ce cadre. Labaque est une photographie pour une anne donne (ici 2020) de lampleur des ajustements raliser sur les trois leviers daction possibles pour quilibrer le systme de retraite cette anne-l. Aussi, le cheminement qui permettrait datteindre chaque point caractristique B, C, D ou E en 2020 nest pas connu. Pour y parvenir, il serait ncessaire de modifier les barmes de retraite, par rapport la lgislation actuelle prenant en compte la monte en charge progressive de la rforme de 2003, selon des modalits difficiles prciser car lvolution du ratio pension moyenne nette sur salaire moyen net dpend galement de la structure de la population la retraite et de celle de la population en activit. En revanche, le cheminement permettant datteindre le point A est connu puisquil correspond, par construction, au scnario de base du Conseil, dans lequel les barmes de retraite issus de la rforme de 2003 sappliquent, avec lhypothse que le besoin de financement est couvert par une hausse du taux de prlvement pour la retraite 107 . Il est important de rappeler que labaque est construit partir du scnario de base du Conseil qui repose notamment sur une hypothse volontariste de retour au plein emploi en 2015, correspondant un taux de chmage de 4,5%. Une hypothse moins favorable dvolution du chmage conduirait un besoin de financement du systme de retraite plus lev, avant toute mesure nouvelle, et les ajustements des paramtres ncessaires pour quilibrer le systme de retraite devraient alors tre plus importants. Dans la variante de taux de chmage 7% partir de 2015 tudie par le Conseil, le besoin de financement du systme de retraite en 2020 serait ainsi accru de 0,5 point de PIB par rapport au scnario de base. Malgr ses limites, labaque est utile car il permet de fixer les ordres de grandeur concernant des modifications des paramtres, ncessaires pour quilibrer le systme de retraite, ce qui fournit, une fois le choix effectu, une cible vers laquelle converger au moyen de mesures de rglementation ou dactions prciser. Des indicateurs statistiques adquats devraient alors tre dfinis et faire lobjet dun suivi rgulier, pour permettre de vrifier que le chemin dj parcouru est compatible avec la cible atteindre et, sinon, de prendre temps des mesures correctrices.

107

Encore faut-il que les hypothses de comportement de dpart en retraite du scnario de base se vrifient.

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II - Amliorer les conditions de pilotage du systme de retraite

A partir de la construction de labaque qui permet de visualiser les efforts raliser pour quilibrer le systme de retraite un horizon donn, il est possible de dfinir la cible que lon cherche atteindre cet horizon, en termes dajustement des paramtres dge de dpart en retraite, de niveau des pensions et de taux de prlvement. Un objectif ncessaire est en effet dassurer lquilibre du systme de retraite. Reste prciser le cheminement pour parvenir la cible souhaite, les moyens pour sassurer que lon ne sen carte pas trop et les mesures correctrices apporter si besoin. A plusieurs reprises, le Conseil a indiqu quil souhaitait que les travaux sur les instruments de projection se poursuivent. Il conviendrait sans doute dlargir la rflexion la dtermination dautres instruments de pilotage du systme de retraite que les projections financires. En effet, si une approche par les soldes de financement est ncessaire et peut tre complte par des indicateurs plus synthtiques de dette, des indicateurs complmentaires, renvoyant en particulier aux objectifs sociaux poursuivis, doivent tre mobiliss pour assurer le pilotage du systme de retraite. 1. Lapproche par les soldes peut tre complte par le calcul des engagements financiers des rgimes de retraite Pour la prsentation des rsultats des projections, le Conseil a privilgi des indicateurs de solde de financement, diffrences entre les recettes et les dpenses. Les soldes de financement des rgimes de retraite sont ainsi valus, anne aprs anne, sur toute la priode de projection. Ces soldes sont exprims en euros constants ou en proportion du produit intrieur brut (PIB) pour lanne correspondante. Cette approche conduit mettre en avant, pour chaque rgime ou pour lensemble du systme de retraite obligatoire, une srie de donnes (les soldes annuels ou les soldes diffrents horizons 2020 et 2050 pour les projections publies en mars 2006 ). Il existe cependant des indicateurs plus synthtiques que la chronique des soldes de financement qui visent mesurer la charge financire future affrente aux rgimes de retraite correspondant leurs engagements financiers. Ainsi, le calcul des engagements financiers simpose aux entreprises finanant leurs propres rgimes de retraite, en application de la norme comptable internationale dite IAS19 . Cette approche est parfois tendue lanalyse de lensemble des rgimes en rpartition et la question du chiffrage de ces engagements a rcemment t souleve en France notamment loccasion de la prparation du rapport de la commission prside par M. Pbereau 108 . Il est utile dexaminer les conditions et la porte de cette approche et dapprcier la faon dont elle se relie aux donnes prsentes dans le cadre des travaux du Conseil. En fait, plusieurs approches de la notion dengagement ou de dette sont possibles 109 .
108

Rompre avec la facilit de la dette publique : pour des finances publiques au service de notre croissance conomique et de notre cohsion sociale , La documentation Franaise, 2005. 109 Pour une prsentation dtaille, voir le dossier Les engagements implicites des systmes de retraite , D. Blanchet et J.-F. Ouvrard, dans Lconomie franaise, Comptes et dossiers, dition 2006-2007, INSEE.

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La distinction principale oppose, dune part, les approches en droits acquis et en systme ferm , dont lobjectif est de mesurer les engagements vis--vis des personnes dj prsentes dans le systme de retraite (ceux ayant acquis des droits, actuellement cotisants ou retraits) et, dautre part, lapproche en systme ouvert , qui prend galement en compte les flux de cotisations et de prestations relatifs aux gnrations futures (celles qui nont pas encore commenc cotiser) et qui, de ce fait, est la mieux adapte aux rgimes en rpartition. 11. Les approches en droits acquis et en systme ferm Les deux premiers concepts mesurent les rserves dont devrait disposer le systme de retraite sil tait intgralement provisionn 110 . Ils ont une signification concrte pour les rgimes facultatifs demployeur, par exemple en cas de fermeture brutale de lentreprise (faillite). Ils sont moins pertinents pour des rgimes en rpartition financs par prlvements obligatoires, dont le risque de fermeture est a priori cart. Tout dabord, il sagit de rgimes dfinis par voie lgale et rglementaire dans lesquels il ny a pas proprement parler dengagement sur le montant prcis des prestations. Dautre part, mme si lon considre ces rgimes comme ayant une dette vis--vis de leurs cotisants et retraits actuels, en contrepartie des cotisations que ces derniers ont verses, cette dette, en rgime permanent, est son tour contrebalance par les flux des cotisations qui sont attendus de la part des gnrations ultrieures. La question pour les systmes en rpartition est dapprcier la distance qui les spare de ce rgime permanent. Cest lobjet de lapproche en systme ouvert , alors que les approches en droits acquis et en systme ferm permettent de mesurer la taille du rgime plutt que ses dsquilibres potentiels : un rgime en rpartition a toujours, selon ces deux approches, des engagements financiers importants, mme dans le cas dun rgime parfaitement quilibr. Estimation des engagements en 2005 du systme de retraite franais, selon les approches en droit acquis et en systme ferm et selon la valeur du taux dactualisation 111 En points de PIB Systme ferm 450 310 210

Taux dactualisation 2% 3% 4%
Source : D. Blanchet et J.-F. Ouvrard (2006).

Droits acquis 470 390 320

110

Le concept de droit acquis consiste figer les droits acquis dans le pass. Les charges de retraites sont values dans le futur partir de ces droits acquis. Au contraire, dans le systme ferm , on ajoute aux charges relatives aux droits acquis les charges relatives aux droits acquis dans le futur par les cotisants actuels. Ces charges sont considres nettes des cotisations verses dans le futur par les cotisants actuels. Ce concept est dit en systme ferm au sens o on ne considre pas les flux financiers relatifs aux nouveaux cotisants qui entreront dans le systme. 111 Le calcul des engagements conduit agrger des montants des dates diffrentes. Le taux dactualisation permet de convertir des euros de demain en des euros daujourdhui.

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12. Lapproche en systme ouvert , la mieux adapte aux rgimes en rpartition Lapproche en systme ouvert consiste rsumer, en un indicateur unique, la chronique des besoins de financement futurs du systme de retraite (chronique mise en avant dans la prsentation des rsultats des travaux de projection du Conseil). Trois indicateurs sont le plus souvent utiliss : la dette implicite ex ante , qui mesure la masse dargent quil faudrait placer aujourdhui un certain taux dintrt pour couvrir les besoins de financement futurs (elle est gale la somme des besoins de financement futurs actualiss au taux dintrt considr) ; la dette explicite ex post , qui indique le niveau de la dette qui serait atteint un horizon donn dans lhypothse o les besoins de financement projets se ralisent et sont financs par endettement ; enfin lcart de financement actualis ou tax gap , qui traduit le montant en points de PIB du surcrot de recettes ou dconomies quil faudrait effectuer durablement pour couvrir les besoins de financement futurs lgislation inchange.

Le Conseil considre que, pour lexamen des rgimes en rpartition, il est prfrable dutiliser ces indicateurs de mesure des dsquilibres plutt que les indicateurs dengagement en droits acquis ou en systme ferm . Parmi ces indicateurs, les indicateurs de dette aboutissent en gnral des montants exprims en points de PIB en apparence trs levs, car ils correspondent au cumul de dficits futurs sur une longue priode. Leur niveau est galement trs sensible au choix du taux dactualisation. Le tax gap a lavantage dtre beaucoup moins sensible ce taux dactualisation et il peut sinterprter plus facilement laune des rformes envisageables (en termes deffort en prlvements supplmentaires ou en moindres dpenses). Il fournit, de ce fait, des ordres de grandeur plus facilement comprhensibles. En outre, son estimation diffrentes dates (aujourdhui, dans un an et dans cinq ans par exemple) permet de rendre compte de leffort supplmentaire accomplir lorsque les mesures de financement ne sont pas prises immdiatement. Indicateurs de dsquilibre du systme de retraite franais selon lapproche en systme ouvert et selon la valeur du taux dactualisation ( partir du scnario de base du Conseil)
1

Taux dactualisation Croissance du PIB + 1,5% Croissance du PIB + 2% Croissance du PIB + 2,5%

Dette implicite 154 105 77

En points de PIB Dette explicite en 2050 Tax gap1 93 2,3 100 2,1 108 1,9

1. En 2005 et en tenant compte dun besoin de financement de rgime permanent au-del de 2050. Source : D. Blanchet et J.-F. Ouvrard (2006).

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13. Les enseignements pour la prsentation des rsultats des projections du Conseil Quel que soit lindicateur retenu, les calculs restent nanmoins conventionnels. Leurs limites dcoulent de leur ambition vouloir ramener un indicateur unique lensemble des dsquilibres futurs. Cest pourquoi le Conseil considre quils ne peuvent se substituer lexamen des projections plus dtailles des besoins de financement futurs. Aussi le Conseil continuera-t-il, pour la suite de ses travaux de projection, privilgier la prsentation de chroniques de besoins de financement futurs, mme sil juge intressant de pouvoir lenrichir par des mesures de dette ou de tax gap selon lapproche en systme ouvert , particulirement adapte au systme en rpartition. 2. La ncessit dapproches complmentaires pour piloter le systme de retraite 21. Un pilotage par les soldes qui ne saurait suffire Les projections financires long terme sont sans conteste un outil de pilotage du systme de retraite indispensable. Se limiter la prsentation des soldes, travers une chronique annuelle ou un indicateur synthtique de dette, ne suffit cependant pas pour aider la dfinition de la politique des retraites. Si les projections rvlent des besoins de financement sur le long terme, des mesures sont prendre mais lesquelles ? Les dsquilibres futurs indiqus par les soldes projets ne disent rien des ajustements raliser. Un solde quilibr anne aprs anne nest pas un objectif en soi. Les chocs dmographiques font quun rgime en rpartition est susceptible de connatre des carts de moyen terme par rapport un solde quilibr. De plus, les recettes des rgimes de retraite sont troitement lies la conjoncture conomique. Dans le cas dune situation dsquilibre long terme, il est bien sr ncessaire dassurer par des ajustements la soutenabilit financire du systme, mais ceci ne se traduit pas ncessairement par lquilibre, anne aprs anne, du solde. Il est toutefois ncessaire de rappeler que la situation conjoncturelle depuis 2005 est plutt favorable et que, dans ce cadre, la dtrioration rcente des soldes des rgimes nest pas un bon signal. Le solde constitue par ailleurs un indicateur exclusivement comptable, qui ne rend compte ni des consquences conomiques, ni de lquit des transferts. Au total, le solde est une rsultante qui ne permet pas dclairer le dcideur sur les mesures prendre pour rorienter le systme, si lon estime quil sloigne dun sentier dquilibre compatible avec les objectifs sociaux assigns au systme de retraite.

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22. La ncessit de dvelopper des outils complmentaires de pilotage Des outils complmentaires de pilotage doivent tre dfinis dans le but de satisfaire la fois la contrainte dquilibre financier des rgimes et aux objectifs sociaux poursuivis travers le systme de retraite 112 . Lquilibre des rgimes et la faon dont ceux-ci rpondent des objectifs sociaux sont mettre en relation avec quatre types de variables : les recettes et notamment les cotisations ; les dures demploi ; le niveau des pensions par rapport au niveau des rmunrations dactivit ; les dures de service des pensions.

La rforme de 2003, travers notamment lexpos des motifs du projet de loi, suggre des objectifs gnraux, susceptibles dailleurs dtre rvalus en 2008, en particulier : un partage des gains desprance de vie 60 ans visant stabiliser le ratio temps de travail / temps de retraite ; un haut niveau de retraite, de lordre en moyenne des deux tiers du revenu dactivit ; laffectation de recettes nouvelles au systme de retraite 113 , qui pourrait reprsenter 0,7 point de PIB en 2020 avec un taux de chmage de 4,5% cet horizon selon les projections actualises du scnario de base du Conseil.

Ces objectifs sont parfois assortis dobjectifs plus particuliers. Cest le cas pour les personnes ayant commenc travailler trs jeunes, avec la possibilit de dpart en retraite avant 60 ans, ou pour les basses pensions, avec la rfrence 85% du SMIC net. Il serait utile dexplorer la possibilit de mettre en face de ces objectifs, partir de grandes enqutes nationales (enqutes Emploi, enqutes Patrimoine, chantillon interrgimes de cotisants, chantillon interrgimes de retraits) et de donnes administratives, une observation directe dun certain nombre dindicateurs, et notamment les dbuts de carrire, les dures dactivit, les rmunrations au long de la carrire et lors du passage la retraite, les parcours de sortie dactivit et les ges de dpart en retraite, les dures de retraite, le niveau relatif des retraites ou encore, plus globalement, le niveau de vie relatif des retraits. Les donnes par gnration devraient tre privilgies, dans la mesure o les rformes organisent une volution des paramtres par gnration. Les donnes annuelles, qui sen dduisent, sont plus dlicates interprter compte tenu des effets de structure par ge. La rflexion doit tre engage pour dfinir plus prcisment ces donnes, reprer les enqutes qui permettent de les obtenir une frquence suffisante et, si besoin, envisager des complments denqute pour les donnes non disponibles. Le travail engag par la direction de la scurit sociale dans le cadre des programmes de qualit et defficience de la loi de financement de la scurit sociale constitue une base utile pour faire
112

Dans les rgimes en points (Allemagne) ou en comptes notionnels (Sude), lobjectif mis en avant est la stabilisation des taux de prlvement. Le pilotage du systme conduit alors faire porter les ajustements sur les prestations servies aux retraits et les droits des actifs, via notamment la valeur du point (Allemagne) ou le taux de revalorisation du capital virtuel des cotisants et celui des pensions des retraits (Sude). 113 Hausse de cotisations lassurance vieillesse en contrepartie de baisses de cotisations lassurance chmage et contributions supplmentaires aux rgimes de la fonction publique.

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avancer la rflexion. Pour chaque branche, ont t dfinis des objectifs ainsi quun ensemble dindicateurs : dune part, des indicateurs de contexte permettant de donner des lments de cadrage et dtat des lieux et, dautre part, des indicateurs correspondant chaque objectif. Pour la branche retraite, cinq objectifs ont t identifis : assurer un niveau de vie adapt aux retraits, offrir une plus grande libert de choix quant lge de dpart en retraite, garantir la solidarit entre retraits, accrotre lemploi des salaris gs et garantir la viabilit financire des rgimes de retraite. Il conviendrait enfin darticuler les objectifs sociaux gnraux et les conditions dquilibre financier court et moyen terme des rgimes. Concernant le premier point, il sagit de dfinir des instruments de pilotage macro-sociaux qui permettent dapprhender le cheminement de lensemble du systme de retraite, resituer dans la problmatique densemble de la protection sociale. Concernant le second point, il sagit de dfinir des instruments de pilotage de lquilibre court et moyen termes des rgimes, en distinguant si possible les effets structurels et les effets conjoncturels, ce qui suppose une analyse par les rgimes de limpact des mesures prises. 23. Un enrichissement indispensable de lidentification des diffrentes situations des assurs Devant la diversit de la situation des assurs au regard de leurs droits la retraite, il est ncessaire de complter les instruments de pilotage par une analyse plus fine des droits individuels. En particulier, les cas de polypensionns, qui sont de plus en plus frquents, mriteraient dtre tudis plus prcisment, sachant que certaines dispositions actuelles les avantagent et que dautres les pnalisent. De mme, les situations en haut et en bas de la distribution des retraites sont encore mal connues. Ces besoins ncessiteraient au minimum, dans un premier temps, de dvelopper une batterie de cas-types partags entre les diffrentes administrations, ce qui, dailleurs, permettrait ventuellement de rtroagir sur la rglementation pour la simplifier ou corriger des effets non souhaits. Lchantillon interrgimes de cotisants, dont la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES) vient dexploiter la premire vague, offre cet gard des possibilits nouvelles de calage pour la dfinition de cas-types pertinents. Pour cet examen, les indicateurs habituels de taux de remplacement (premire pension rapport au dernier salaire ou une moyenne de salaires) restent des indicateurs fondamentaux. Ils renvoient lide selon laquelle la pension de vieillesse est destine assurer son bnficiaire un revenu en relation avec ses rmunrations dactivit et rpondent au besoin des assurs davoir des indications claires sur leur niveau de retraite. Ces indicateurs pourraient tre complts par des indicateurs qui prennent en compte le caractre contributif du systme de retraite en rpartition ou qui peuvent tre utiliss lorsquon veut comparer la situation de groupes (gnrations, catgories dassurs, rgimes) et que lon cherche faire le bilan de lopration retraite du point de vue des assurs sur leur cycle de vie.

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Divers indicateurs existent, permettant dintroduire dans le raisonnement la mesure de leffort contributif ou le rapport entre dure dactivit et dure de retraite. On citera en particulier le dlai de rcupration, qui mesure au bout de combien dannes de retraite la totalit des cotisations verses au cours de la vie active est rcupre sous forme de pensions de retraite, le taux de rcupration, qui rapporte la masse des pensions reues au cours de la retraite la masse des cotisations verses au cours de la vie active, ou encore le taux de rendement interne, qui mesure le taux dintrt que lassur devrait recevoir sur les cotisations quil a vers afin de gnrer une pension gale celle verse par le rgime en rpartition. Il faut cependant tre prudent dans lutilisation et linterprtation de ces indicateurs, qui ont tous des limites. Par exemple, le dlai et le taux de rcupration varient en fonction du taux dactualisation, utilis pour agrger des montants correspondant des priodes diffrentes, et un taux de rendement interne lev peut saccompagner dun niveau faible de pension lorsque lassur a peu cotis durant sa vie active. Il convient enfin de rappeler systmatiquement, loccasion de ces calculs, les conditions de lquilibre financier du rgime de retraite sur longue priode 114 .

114

Des indicateurs avantageux pour certaines gnrations peuvent tre incompatibles avec lquilibre long terme du rgime de retraite.

100

III - Les actions en termes dinformation

Le Conseil dorientation des retraites a soulign, ds son premier rapport, la ncessit du droit linformation en matire de retraite, quil sagisse de linformation gnrale sur le systme de retraite et son volution ou de la connaissance par chaque assur de ses propres droits la retraite. Rpondre au besoin dinformation gnrale en matire de retraite est indispensable pour que les assurs puissent renouveler leur confiance dans le systme de retraite en rpartition. Paralllement, ces derniers ont besoin de prvoir pour eux-mmes et de comprendre quelles perspectives personnelles leur sont offertes, afin dvaluer les consquences de leurs choix et de dfinir la stratgie qui leur convient. La loi du 21 aot 2003, partir notamment des travaux prparatoires effectus la demande du Conseil, a dfini les modalits dune mise en uvre progressive du droit linformation. Elle a pos les fondements dune coordination entre les rgimes pour la constitution puis la diffusion de linformation, avec la mise en place dun groupement dintrt public le GIP Info Retraite qui associe tous les organismes gestionnaires de rgimes de retraite et les services de lEtat chargs de la liquidation des pensions des fonctionnaires. Le Conseil se flicite des avances importantes qui ont t rcemment ralises dans ce cadre puisque, outre la refonte du site Internet du GIP Info Retraite, www.info-retraite.fr, et la mise disposition dun simulateur de retraite m@rel, les deux dcrets dapplication relatifs au droit linformation ont t publis. Avant de faire le point sur les travaux du GIP Info Retraite, plus gnralement sur ltat du droit linformation en matire de retraite, et de cerner les pistes qui resteraient dvelopper, il importe didentifier les principales raisons qui conduisent un besoin accru dinformation en matire de retraite et les risques encourus si ce besoin ntait pas ou mal satisfait. 1. Un besoin accru dinformation Le succs rencontr par le site Internet du GIP Info Retraite, qui est le premier site commun tous les organismes de retraite obligatoire franais, et du simulateur de retraite m@rel, notamment accessible par ce site, dmontre lampleur des besoins dinformation en matire de retraite. Selon une tude rcente de la CNAV, ralise partir de lenqute Intentions de dpart la retraite auprs de salaris gs de 54 59 ans 115 , le niveau dinformation des assurs en matire de retraite demeure limit, mme sil samliore lorsque lassur se rapproche de lge de 60 ans. Les femmes paraissent globalement moins bien informes que les hommes et les salaris des catgories sociales les plus leves dtiennent une meilleure information. Les assurs ayant connu des priodes de chmage, et donc des alas de carrire, ont une moins bonne connaissance de leurs droits lassurance vieillesse.

115

Le niveau dinformation des assurs en matire de retraite , I. Bridenne, CNAV, article paru dans le n 3 des dossiers Solidarit et Sant de la DREES (juillet-septembre 2006).

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11. Linformation, lune des orientations de la rforme de 2003 Linformation est un enjeu dautant plus important que la rforme de 2003 met laccent sur la libert de choix en matire dge de dpart en retraite et que cette libert ne peut sexercer sans avoir pralablement une information prcise sur les droits la retraite. Cest la raison pour laquelle le droit linformation constitue lune des orientations principales de la rforme de 2003. 12. Linformation ncessite par un systme et des rgles complexes Le besoin et la ncessit dinformation se ressentent dautant plus que le systme de retraite est complexe. Or, force est de constater que la rforme de 2003 a souvent rendu les rgles plus compliques. La complexit des modalits de dcompte des dures entrant dans le calcul des pensions du rgime gnral et des rgimes aligns en est une illustration. La distinction entre priodes cotises, priodes assimiles et priodes reconnues quivalentes, dune part, et la mosaque des cas possibles de prise en compte ou non de chacune de ces priodes dans le calcul des droits la retraite (pour la dcote, la surcote, le minimum contributif ou les dparts anticips), dautre part, conduisent des modalits de calcul particulirement complexes, dont il est difficile de comprendre la logique. Sans doute faut-il rappeler que la simplicit des rgles est le meilleur gage de lacceptation dune rforme. La rforme de 2003 conduit rapprocher certaines des rgles des rgimes, en matire dindexation des pensions par exemple, mais des diffrences importantes subsistent. Or, pour les personnes affilies plusieurs rgimes de retraite, dont la proportion tend augmenter, la coexistence de rgles diffrentes est galement source de confusion. Lexemple des modalits de dcompte des dures permet, l encore, de souligner lampleur des difficults. A celles qui viennent dtre prsentes sajoutent le fait que le principe de calcul diffre totalement dans les cas, par exemple, du rgime gnral et des rgimes de la fonction publique : validation des trimestres en fonction du salaire peru au cours de lanne pour le premier, validation des trimestres prorara temporis pour les seconds. 13. Linformation lie un environnement en volution Des besoins dinformation sexpriment ncessairement dans le contexte dune rforme qui, par nature, modifie les rgles et exige des explications pour tre comprise et si possible accepte.

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13.1 Lajustement des rgles par gnration La rforme de 2003 met en uvre un ajustement des rgles (dure dassurance, coefficient de proratisation et dcote) par gnration et non, comme cela est souvent compris, par anne. La confusion rsulte du fait que le calendrier dajustement est gnralement prsent anne aprs anne et que ces annes ne renvoient pas classiquement aux annes civiles mais aux gnrations qui, ces annes-l, atteignent lge minimum de liquidation. Ce principe gnrationnel, quon trouve notamment dans lexemple frquemment cit de la Sude, est motiv, dune part, pour des raisons dquit et, dautre part, par la ncessit de donner aux assurs davantage de visibilit et de capacit de choix en amont. Selon la loi du 21 aot 2003, la dure dassurance pour bnficier dune retraite complte devrait augmenter dun trimestre par an entre 2008 et 2012, passant de 160 trimestres 164 trimestres. Cela signifie quelle devrait passer, par exemple pour les assurs du rgime gnral, de 160 trimestres pour les personnes ges de 60 ans en 2008 (nes en 1948) 164 trimestres pour celles ges de 60 ans en 2012 (nes en 1952), et ce quelle que soit la date de dpart en retraite de ces personnes ; un assur n en 1948 et partant en retraite 64 ans en 2012 verra ainsi sa retraite calcule sur la base de 160 trimestres (et non 164 trimestres). Le principe dajustement par gnration conduit ce que les rgles ne changent pas en fonction de la date de dpart la retraite de chaque personne. Il constitue une forme de garantie dans la phase de monte en charge de la rforme, au cours de laquelle les conditions de liquidation sont de plus en plus contraignantes pour les assurs. Une mauvaise connaissance de ce principe peut conduire certaines personnes souhaiter partir au plus vite la retraite, avant que les rgles ne changent en leur dfaveur. 13.2 Le renforcement du principe gnrationnel Le Conseil note avec satisfaction que le lgislateur a tendu la porte de ce principe dajustement gnrationnel, dans le cadre de la loi de financement de la scurit sociale pour 2007, sagissant du calcul du salaire annuel moyen et du coefficient de proratisation. Dsormais, les principaux paramtres de calcul de la pension sont donc dtermins raison de la gnration : les rgles applicables au 60me anniversaire de lassur continuent de lui tre appliques en cas de liquidation postrieure cette date. Cette garantie parat de nature scuriser la poursuite dactivit aprs 60 ans. Dans le cadre de cette mesure, le lgislateur a galement corrig un effet de seuil relatif lanne 2008, qui aurait pu avoir un impact ngatif pour les assurs ns avant 1948 et poursuivant leur activit au-del de 60 ans. Les rformes de 1993 et de 2003 avaient, en effet, instaur une exception au principe dajustement gnrationnel. La rforme de 1993, concernant le nombre des meilleures annes prendre en compte pour le salaire annuel moyen de rfrence, et la rforme de 2003, concernant le coefficient de proratisation appliqu la dure dassurance dans le rgime gnral, prvoyaient un alignement de ces rgles en 2008 pour toutes les gnrations de liquidants : salaire annuel moyen calcul sur les 25 meilleures annes et dure pour le coefficient de proratisation gale 160 trimestres.

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Cette exception la rgle dajustement gnrationnel aurait pnalis les personnes qui peuvent partir la retraite avant 2008 et souhaiteraient attendre cette date avant de liquider leurs droits 116 . Elle conduisait brouiller la logique de la rforme, pouvait entraner de la dfiance son encontre et inciter les personnes partir au plus tt en retraite, avant que les rgles ne leur soient plus dfavorables. La loi prcise dsormais que les assurs ns avant 1948 continuent de bnficier, aprs 2008, des paramtres de calcul applicables leur gnration. Il parat important que ces rgles puissent faire lobjet dune large information auprs des assurs. 2. La ncessit dune information gnrale Le Conseil raffirme limportance de linformation collective en matire de retraite. Comme il lcrivait dans son deuxime rapport, dans un contexte dvolution du systme de retraite qui devrait staler sur plusieurs annes, par tapes, faisant elles-mmes lobjet dune mise en uvre progressive, dvelopper linformation collective en matire de retraite constitue aux yeux du Conseil dorientation des retraites un enjeu stratgique. Le dveloppement dune information citoyenne est une condition pour quun dbat dmocratique et responsable puisse sinstaurer chacune des tapes dores et dj fixes par la loi du 21 aot 2003. . 21. Le contenu de linformation gnrale Linformation gnrale doit donner au citoyen les lments ncessaires la formation de son jugement sur les volutions en cours et venir sur un sujet les retraites essentiel pour tous les Franais. Elle doit galement donner lassur les informations gnrales qui lui permettront, compte tenu de ce quil sait du droulement de son activit professionnelle, de bien comprendre sa situation personnelle. Linformation gnrale doit donc porter sur deux types de donnes : des lments relatifs aux principes dorganisation des rgimes, aux choix collectifs qui ont t faits en matire de retraite, aux paramtres dmographiques et conomiques qui influent sur lavenir du systme, ainsi qu la manire dont se prsentent les choix possibles ; des donnes trs concrtes sur lorganisation des rgimes, le niveau des retraites et leurs modalits de calcul. 22. Les acteurs de linformation et leur rle respectif 22.1 La multiplicit des acteurs De nombreux acteurs sont susceptibles de contribuer linformation gnrale en matire de retraite : les pouvoirs publics, les caisses de retraite, le GIP Info Retraite, le Conseil lui-mme, la presse crite et audiovisuelle... Cette multiplicit de canaux dinformation permet de toucher un public trs large.
Une personne ge de 60 ans en 2006 (gnration 1946) bnficie dune retraite du rgime gnral calcule sur la base des salaires des 23 meilleures annes de carrire et dun coefficient de proratisation de 1/156me sil liquide ses droits en 2006 mais aurait vu sa retraite calcule sur la base des salaires des 25 meilleures annes de carrire et dun coefficient de proratisation de 1/160me en partant la retraite en 2008 ou aprs.
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La contrepartie est cependant dassurer la cohrence entre les diverses informations. A cet gard, comme le Conseil le suggrait dans son deuxime rapport, il serait intressant dexaminer la possibilit dtablir une charte, dont les modalits sont dfinir, avec les institutions proposant des produits facultatifs pour la retraite pour leur demander de relayer, en plus de leur information propre, une information gnrale fournie par les pouvoirs publics, le Conseil dorientation des retraites ou encore le GIP Info Retraite. 22.2 Le Conseil dorientation des retraites Le Conseil dorientation des retraites doit jouer un rle dans la production de linformation gnrale, concernant notamment la premire srie de donnes indique prcdemment, ainsi que dans sa diffusion et son explication. Il y contribue avec la publication de ses rapports. Le troisime rapport du Conseil Retraites : perspectives 2020 et 2050 publi en mars 2006 et le prsent rapport permettent ainsi de disposer dun ensemble de constats et danalyses qui visent clairer le dbat et prparer le rendez-vous des retraites de 2008. La mise en ligne sur le site du Conseil (www.cor-retraites.fr), immdiatement aprs chaque runion plnire, de tous les documents de travail tudis, lorganisation rgulire de colloques, ou encore les rponses aux diverses sollicitations de participation au dbat et aux frquentes demandes dinformation des medias sont autant dactions conduites par le Conseil qui permettent denrichir linformation collective. 22.3 Le rle du GIP Info Retraite en matire dinformation gnrale Le GIP Info Retraite apparat complmentaire du Conseil pour ce qui concerne la dlivrance dune information gnrale en matire de retraite. Cest la structure la plus mme de dlivrer des donnes concrtes sur lorganisation des rgimes, le niveau des retraites et les modalits de calcul des retraites (en loccurrence, la seconde srie de donnes relatives linformation gnrale). Le site du GIP Info Retraite (www.info-retraite.fr) est le premier site commun tous les organismes de retraite obligatoire franais. Sa refonte a t dcide afin de remdier au manque de vue densemble des assurs concernant le systme de retraite, les rgimes et les rformes. La nouvelle version, mise en ligne en juin 2006, marque un progrs notable. Le site du GIP Info Retraite dlivre une information gnrale de premier niveau, transverse aux diffrents rgimes, dans le but dclairer les personnes sur lorganisation du systme de retraite et le fonctionnement des rgimes qui le composent. Il na pas vocation se substituer aux sites des rgimes, dans la mesure o la relation directe avec les assurs demeure du ressort des caisses. Des liens vers les sites des rgimes permettent dailleurs dorienter les assurs la recherche dinformations prcises et conduisent, au total, dlivrer une masse trs importante dinformations.

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Le site du GIP Info Retraite donne aux assurs qui le souhaitent une information gnrale sur la retraite en France, que ce soit sur son organisation, son histoire ou son fonctionnement. Il prsente en particulier les diffrents rgimes de retraite profession par profession, en expliquant les modes de calcul de la retraite dans ces rgimes, ainsi que des fiches synthtiques exposant de faon transversale les droits attachs diffrentes situations spcifiques (travail dans plusieurs pays, droit relatif aux enfants, cumul emploi-retraite). La mise en ligne de ces donnes rpond une attente forte des Franais, avec une frquentation du site de lordre de 4 000 visiteurs par jour. Le recul manque cependant pour apprcier pleinement la pertinence, par rapport aux attentes des Franais, de linformation gnrale dlivre par le GIP Info Retraite. Les remontes dinformation, via la rubrique votre avis sur le site ou les contacts webmaster depuis le site Internet, ne sont pas encore suffisamment nombreuses et sont, par nature, parcellaires. Compte tenu de sa gnralisation au sein de la population franaise et de sa souplesse, Internet est certainement un mode de communication privilgier. Il ne permet cependant pas datteindre toutes les personnes et sa forme nest pas ncessairement la mieux adapte chacun pour la dlivrance dune information gnrale sur la retraite. Il est souhaitable que linformation soit diffuse par des canaux divers (brochures, sites Internet, plates-formes tlphoniques, lieux daccueil), comme le font traditionnellement les caisses de retraite. Cest pourquoi un dpliant ( Le paysage de la retraite en France ) conu par le GIP Info Retraite, qui explique lorganisation et les principes de fonctionnement du systme de retraite franais, sera envoy par courrier avec le relev de situation individuelle et lestimation indicative globale , dans le cadre du droit individuel linformation (voir ci-aprs). Le GIP Info Retraite mettra jour et compltera les guides dinformation sur les retraites qui avaient t labors la suite de la rforme de 2003 ( Ma retraite, mode demploi destin en priorit aux assurs du rgime gnral et des rgimes aligns, et La retraite des fonctionnaires, guide pratique ), pour aboutir un document unique. Ce guide, rgulirement mis jour, sera tlcharg depuis le site www.info-retraite.fr et les sites des rgimes ; il pourra galement faire lobjet dune impression par les rgimes pour une diffusion auprs de leurs assurs. Ce guide permettra denrichir la masse des informations dj disponibles sur le site du GIP Info Retraite, notamment par une information synthtique sur la rforme des retraites de 2003. En ltat actuel du site, on peut seulement regretter que les grandes lignes de la rforme, en particulier la logique dajustement des paramtres par gnration, napparaissent pas clairement ; linformation existe mais elle est dlivre de manire parse au niveau de chaque profession et avec des degrs de prcision divers.

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3. La mise en uvre du droit linformation individuelle La loi du 21 aot 2003 reconnat le droit linformation individuelle des assurs sur leur future retraite ; le GIP Info Retraite est charg dassurer la mise en uvre de ce droit. 31. Les dcrets relatifs au droit linformation individuelle Rappelons que la loi de 2003 reconnat le droit de la personne une information individuelle sur sa retraite selon deux modalits : priodiquement, un relev de situation individuelle donnera chaque personne une information consolide sur les droits quelle sest constitus dans lensemble des rgimes de retraite obligatoires dont elle a relev ; partir dun certain ge, une estimation indicative globale fournira une valuation des montants de retraite quelle est susceptible de percevoir pour lensemble des rgimes lgalement obligatoires auxquels elle aura t affilie.

Les deux dcrets dapplication relatifs au droit linformation individuelle ont t publis au Journal Officiel du 20 juin 2006. Le premier, un dcret en Conseil dEtat 117 , fixe le cadre juridique des travaux de mise en uvre du droit linformation. Il autorise les organismes gestionnaires changer les donnes ncessaires la constitution des documents du droit linformation, tant les donnes didentification de la personne que les donnes de carrire et tous les lments susceptibles davoir une incidence sur lge de dpart en retraite ou sur le montant de la pension. Il tablit quelques restrictions pour une priode transitoire (cas des personnes susceptibles de partir en retraite avant 60 ans ou ayant fait valoir leurs droits retraite dans un rgime) et fixe un calendrier de monte en charge sur quatre ans, selon les modalits du tableau ci-aprs.

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Dcret n 2006-708 du 19 juin 2006.

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Fin de la priode transitoire 1er juillet... Gnration 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 2007 58 ans 58 ans 57 ans 57 ans 56 ans 56 ans 55 ans 55 ans 50 ans 50 ans 50 ans 50 ans 50 ans 50 ans 45 ans 45 ans 45 ans 45 ans 45 ans 45 ans 40 ans 40 ans 40 ans 40 ans 40 ans 40 ans 35 ans 35 ans 35 ans 35 ans 35 ans 35 ans 35 ans 40 ans 40 ans 45 ans 45 ans 45 ans 50 ans 50 ans 50 ans 50 ans 55 ans 55 ans 55 ans 55 ans 55 ans 60 ans 60 ans 60 ans 60 ans 60 ans 60 ans 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 65 ans 65 ans 65 ans 2015 2016

Gnration recevant une estimation indicative globale

Gnration recevant un relev de situation individuelle

Le second, un dcret simple 118 , prcise le primtre du droit linformation, savoir toute personne relevant ou ayant relev dun rgime lgalement obligatoire, et la nature de linformation fournie dans les deux documents : pour le relev de situation individuelle : ltat civil, les annes daffiliation ou de rattachement chaque rgime, les droits constitus dans ces rgimes et les donnes susceptibles dinfluencer les droits pension ; pour lestimation indicative globale : les donnes du relev de situation individuelle auxquelles sajoute une estimation dtaille du montant des pensions diffrents ges ( lge douverture des droits, lge atteint la date prvisible laquelle la pension

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Dcret n 2006-709 du 19 juin 2006.

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pourra tre liquide au taux plein ou sans coefficient dabattement, enfin lge de 65 ans ou lge limite applicable la catgorie dont relve la personne). Le dcret prcise galement les conditions dans lesquelles le relev de situation individuelle peut tre dlivr la demande du bnficiaire (au plus tous les deux ans, compter du 1er juillet 2007). Il prvoit enfin que lindication de lenvoi de ces documents titre de renseignement, le caractre provisoire des donnes figurant sur le relev de situation individuelle, le caractre estimatif et non contractuel de lestimation indicative globale, enfin labsence dengagement de calculer la pension sur la base de ces donnes ou de verser aux ges indiqus le montant estim figureront sur ces documents. On notera ici un point qui mriterait dtre amlior dans le cadre du droit linformation individuelle (et gnrale). La dure dassurance ncessaire pour bnficier du taux plein partir de 2013 sera fixe par dcret en 2012, ce qui soulve un problme de droit linformation audel. Ds lors, la question de fixer par dcret la valeur prvisionnelle des paramtres futurs mrite dtre pose. 32. Le simulateur multi-activits m@rel Pour complter le droit linformation individuelle, le GIP Info Retraite a dcid de mettre en uvre, pour les assurs les plus jeunes, un simulateur accessible notamment depuis son site permettant dobtenir une valuation du montant global de la retraite. Plusieurs organismes de retraite disposent de simulateurs internes mais aucun dentre eux ne permet de procder des estimations sur des carrires correspondant plusieurs activits. Par le biais de m@rel, mis en ligne le 21 juin 2006 (www.marel.fr), ces estimations deviennent possibles. Elles sont effectues sur la base des informations personnelles fournies par lassur qui saisit les lments principaux de sa carrire ainsi que diffrents lments ncessaires au calcul des pensions (nombre denfants par exemple). Lassur doit ensuite choisir entre plusieurs scnarios dvolution de sa carrire future. M@rel estime alors le montant global de la retraite, tous rgimes confondus, diffrents ges de dpart, gnralement entre 60 et 65 ans. Ce simulateur rpond une attente jusque l non satisfaite puisquil a t visit par plus dun million dinternautes depuis son ouverture au public (environ 6 000 connexions quotidiennes). Il rpond galement au souhait que le Conseil avait formul dans le cadre de son deuxime rapport de donner accs aux assurs de moins de 55 ans ce type doutil, directement via Internet. Les personnes, mme lorsquelles nont pas de proccupations immdiates en termes de cessation dactivit, peuvent se soucier de leurs droits la retraite, dans un contexte professionnel ou familial particulier (changement dactivit, divorce, veuvage ) ou en liaison avec une proccupation dpargne (acquisition de logement, pargne retraite ). Les estimations sont par nature sommaires puisquil sagit de projeter la carrire et les droits la retraite correspondants sur une priode qui peut reprsenter quelques dizaines dannes. Elles peuvent cependant entraner de nombreuses interrogations auxquelles il est important de pouvoir rpondre.

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Dans la version actuelle du simulateur m@rel, le choix a t fait de ne pas proposer directement un lien avec la dernire caisse daffiliation (adresse, numro de tlphone) au moment de la dlivrance de lestimation, pour des raisons techniques mais aussi pour viter de surcharger les services daccueil des caisses de retraite dans la phase de mise en uvre progressive du droit linformation. Des messages de prudence accompagnent la dlivrance de lestimation : ralise titre gratuit, elle na quune valeur indicative et aucune trace nen sera conserve ; si vous tes proche de la retraite, nous vous conseillons de vous rapprocher de votre caisse de retraite pour obtenir des informations plus prcises et un conseil personnalis . En rgime de croisire, il serait cependant souhaitable de pouvoir mettre plus facilement en relation les internautes avec leurs caisses daffiliation et doffrir ainsi un service de conseil, dun standard au moins quivalent ce que proposent les organismes privs qui se sont positionns sur le crneau, en dveloppement, du droit linformation en matire de retraite. Il est important galement de pouvoir assurer la cohrence entre les diffrents outils du droit linformation individuelle. Il serait notamment utile que le GIP Info Retraite soit en mesure de mettre en uvre dici quelques annes une deuxime version du simulateur m@rel intgrant directement les donnes du relev de situation individuelle que linternaute pourra avoir reues, ce qui assurerait une plus grande cohrence dans les services offerts via le GIP Info Retraite et limiterait le nombre et les erreurs de saisies. 33. Limportance de la premire tape de 2007 Les premiers envois des documents relatifs au droit individuel linformation auront lieu compter du 1er juillet 2007 (voir le tableau plus haut) : le relev de situation individuelle pour la gnration ne en 1957 (ge de 50 ans en 2007) et lestimation indicative globale pour celle ne en 1949 (ge de 58 ans en 2007). Aprs la premire tape de conception en 2004 et 2005, qui a permis de prciser le mode de fonctionnement du GIP Info Retraite et de dfinir les documents destins aux assurs et les changes de donnes entre les systmes dinformation des rgimes, une deuxime tape de ralisation a t franchie, en 2006, avec la mise en relation effective des systmes dinformation et la construction des outils communs indispensables. En 2007, la troisime tape sera consacre la prparation et laccompagnement de lenvoi du relev de situation individuelle et de lestimation indicative globale, dune part, en continuant raliser des tests et des expriences pilotes visant aux derniers ajustements et, dautre part, en dveloppant les actions de communication. Cette troisime tape est essentielle. La mise en uvre concrte pour les assurs du droit linformation individuelle doit tre russie si lon veut asseoir la confiance dans le systme de retraite obligatoire en rpartition. Ce sera le cas si les personnes concernes reoivent bien les documents, si ces derniers sont comprhensibles et si les demandes dinformation complmentaires quils pourraient susciter sont correctement gres. Lenjeu est dautant plus important que ces premiers documents seront envoys juste avant le rendez-vous des retraites de 2008.

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34. Dvelopper la fonction de conseil au sein des caisses de retraite Chaque caisse de retraite doit tre prte rpondre au dfi que constitue le droit linformation individuelle. Le GIP Info Retraite a tabli, cet gard, des rgles claires de partage des responsabilits. Un rgime choisi parmi les derniers rgimes daffiliation de lassur joue le rle pivot ddition et dexpdition des documents. Outre la mise disposition des donnes, ce rgime rpond aux questions dordre gnral poses par les assurs. Le principe retenu pour la gestion des retours repose sur la subsidiarit. Si tous les rgimes peuvent rpondre des questions de premier niveau sur la nature des documents ou lorganisation du systme de retraite, chacun dentre eux conserve lentire vocation rpondre aux questions portant sur ses donnes particulires. Charge ceux-ci de rediriger les assurs fourvoys vers le rgime concern. Dans le contexte particulier du second semestre de lanne 2007, avec la proximit du rendezvous de 2008, la sensibilit au thme des retraites devrait tre plus grande encore et la rception des premiers documents du droit linformation individuelle pourrait susciter de nombreuses demandes dinformations complmentaires. Lampleur de la tche pour les caisses de retraite ne doit pas tre sous-estime, dans la perspective de 2007 et plus long terme avec la gnralisation du droit linformation individuelle. Les fonctions de conseil, qui par nature mobilisent du personnel, vont de plus en plus supplanter en termes de moyens humains les fonctions traditionnelles de gestion quil est plus facile dautomatiser. Il sagit dun changement important de mtier et de culture, qui suppose dimportantes actions de formation en interne. Lestimation du montant global de la retraite sur Internet via le simulateur m@rel et la dlivrance par courrier des documents officiels du droit linformation doivent tre accompagnes dun service plus personnalis encore, que seules les caisses de retraite peuvent assurer et assurent dj dans un certain nombre de cas avec la mise en place de plates-formes tlphoniques et la possibilit de rendez-vous avec des conseillers retraite. Sous limpulsion du GIP Info Retraite, les caisses se prparent ces volutions, en mettant notamment en place des programmes de formation en interne sur les outils du droit linformation individuelle (relev de situation individuelle, estimation indicative globale, simulateur m@rel). Un recensement des demandes les plus frquentes, une mutualisation des expriences existantes et, pour les cas les plus complexes, la cration en commun de quelques quipes spcialises sont des pistes que recommande nouveau le Conseil.

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CHAPITRE 2 LA MISE EN UVRE DE LA LOI DE 2003 : DUREE DASSURANCE, REVALORISATION DES PENSIONS ET FAIBLES PENSIONS

Parmi les questions traiter pour le rendez-vous de 2008, un premier groupe est constitu des questions pour lesquelles les textes prvoient explicitement quelles doivent tre abordes. Cest le cas pour la question du dcalage de la dure dassurance requise pour bnficier dune retraite taux plein (article 5 de la loi de 2003) et des questions relatives au niveau et lvolution du montant des pensions (articles 4 et 27 de la loi de 2003). Concernant la premire question relative la dure dassurance, le Conseil a souhait largir la rflexion. Partant de la question spcifique de lallongement de la dure dassurance requise pour bnficier dune retraite taux plein, il sinterroge sur les rgles actuelles de dcompte de la dure dassurance dans les principaux rgimes de retraite ainsi que sur les modalits de calcul du salaire annuel moyen au rgime gnral et dans les rgimes aligns. Il prolonge ensuite sa rflexion autour de la question de lefficacit, en termes de relvement de lge moyen de dpart en retraite, de lallongement de la dure dassurance 119 , qui renvoient au problme de linactivit juste avant le dpart en retraite et la question des bornes dge de la retraite (60 et 65 ans). Cet examen conduit le Conseil proposer enfin quelques orientations gnrales en matire de politique en faveur de lemploi des seniors. Concernant la seconde srie de questions relatives au niveau et lvolution du montant des pensions, le Conseil sen tient plus prcisment aux termes de la loi de 2003. Dans un premier temps, il traite de la question ouverte par larticle 27 de la loi de 2003 qui dispose que, par drogation au principe gnral dindexation sur les prix, une correction du taux de revalorisation de lanne suivante puisse tre propose au Parlement ; cette question fera lobjet dune confrence tripartite en 2007. Dans un second temps, des questions relatives aux minima de pension sont abordes : celle du montant total de retraite la date de la liquidation en 2008 que devrait percevoir un assur, ayant eu une carrire complte, temps complet et rmunre sur la base du SMIC, et celle du minimum vieillesse. La premire renvoie lobjectif de 85% du SMIC net fix par larticle 4 de la loi, dont il est prvu un rexamen en 2008 ; la seconde renvoie la rgle de revalorisation du minimum vieillesse pose par la loi de 2003 (en fonction de lvolution des prix, comme lensemble des pensions) et au seuil de pauvret.

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Conjugu avec la mise en place du systme de dcote et de surcote.

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I - La question du dcalage de la dure dassurance rsultant de la rforme de 2003 et les actions dans le champ de lemploi
1. Les questions relatives la dure dassurance et au calcul du salaire annuel moyen 11. Lvolution de la dure dassurance permettant de bnficier dune retraite complte La rforme des retraites de 2003 a fix un mcanisme semi-automatique daugmentation de la dure dassurance, donnant droit une retraite complte, qui vise partager les gains desprance de vie 60 ans entre dure dassurance et dure moyenne de la retraite. La rgle est la suivante : - de 2009 2012, la dure dassurance augmente dun trimestre par an ; - partir de 2013 et jusquen 2020, la dure dassurance sajuste de manire maintenir constant le rapport entre la dure dassurance et lesprance de vie en retraite (ratio not A / R ) par rapport son niveau de 2003. De 2009 2012, cette rgle revt, en principe, un caractre automatique. Un dcret peut cependant, dans certaines conditions, ajuster le calendrier de mise en uvre de lallongement. A partir de 2013, dans le cadre des rendez-vous quadriennaux prvus par la loi de 2003, un dcret, pris aprs avis de la Commission de garantie des retraites et du Conseil dorientation des retraites, fixe les dures dassurance. Lesprance de vie 60 ans utilise pour le calcul de la dure dassurance est celle publie par lINSEE. Afin de laisser de la visibilit aux assurs, il sagit des rsultats publis cinq ans auparavant. Les rsultats desprance de vie 60 ans dj publis
Anne de publication Annes Esprance de vie 60 ans 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1994-1996 1995-1997 1996-1998 1997-1999 1998-2000 1999-2001 2000-2002 2001-2003 2002-2004 22.39 22.46 22.59 22.72 22.84 23.03 23.21 23.28 23.52

Source : INSEE.

Selon la dernire estimation disponible daot 2006 120 , lesprance de vie 60 ans, estime sur 2002-2004, stablissait 23,52 ans. Daprs la loi de 2003, ce chiffre sert fixer la dure cible pour la gnration ayant 60 ans en 2011 (anne de publication + cinq ans) et, sauf dcision contraire aprs avis de la Commission de garantie des retraites et du Conseil dorientation des retraites, la chronique dvolution de la dure dassurance donnant droit une retraite complte est connue jusquen 2011. Les hypothses de mortalit future de lINSEE ninterviennent donc pas en soi dans la rgle du ratio A / R . Toutefois ces hypothses fixent le cadre des projections de long terme, en particulier la dure dassurance cohrente avec la rgle du ratio A / R . Dans ce cadre, les nouvelles projections de lINSEE de 2006 sont susceptibles de modifier les perspectives dallongement de la dure cible puisquelles reposent sur une hausse plus modre

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La situation dmographique en 2004, Mouvement de population , INSEE Rsultat Socit n55, aot 2006.

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de lesprance de vie que dans les projections de 2002, disponibles au moment de llaboration de la rforme. En effet, en prenant en compte une hypothse de hausse de lesprance de vie 60 ans de 1,1 an tous les 10 ans (compatible avec les nouvelles hypothses de projection de lINSEE), la dure cible serait de 166 trimestres en 2020 au lieu de 167 trimestres prvus au moment de la rforme. 12. Le dcompte des dures dans les principaux rgimes de retraite et les modalits de calcul du salaire annuel moyen A la suite des rformes successives intervenues dans les rgimes de retraite en 1982, 1993 puis 2003, la dure dassurance a pris une importance majeure dans la dtermination des droits la retraite. Dans la plupart des rgimes de retraite de salaris et de non salaris, le moment o lassur est susceptible de partir en retraite en bnficiant du taux plein dpend non seulement de son ge, mais aussi de la dure dassurance totale quil a valide dans lensemble des rgimes de retraite de base dont il a relev tout au long de sa carrire. Par ailleurs, la dure valide dans chaque rgime de base sert, dune part, la dtermination de la dure ncessaire pour lobtention dune retraite taux plein et, dautre part, au calcul du montant de la pension dans ce rgime, lassur ayant une pension complte lorsquil a valid dans le rgime la dure maximale susceptible dy tre valide (aujourdhui 40 ans en gnral) ou une pension proratise en fonction de la dure effectivement valide lorsque celle-ci est infrieure la dure maximum validable. La notion de dure dassurance est le fruit dune construction sociale plus ou moins conventionnelle selon les rgimes ; elle nest pas directement observable notamment par les assurs sociaux. Pour ce qui concerne les priodes dactivit professionnelle, si elles correspondent dans les fonctions publiques et la plupart des rgimes spciaux une dure calendaire (de la prise de fonction la cessation de fonction), elle est calcule dans le rgime gnral et les rgimes aligns partir du montant de rmunration professionnelle peru au cours de lanne 121 . Diverses priodes dinactivit sont prises en compte (maladie, chmage, priodes dducation des enfants notamment). Les conditions de prise en compte de la dure dassurance diffrent, en outre, selon que les assurs sont monopensionns ou polypensionns. Selon les rgimes et les types davantages attribus (retraite anticipe, pension normale, minimum de pension, surcote), le mode de dcompte des priodes dassurance 122 a tendu se compliquer au fil des rformes, diffrents lments restrictifs tant introduits, compte tenu des objectifs viss par les diffrents dispositifs (retraite anticipe, minimum contributif) et des contraintes financires. La loi de 2003 a ouvert, par ailleurs, la possibilit de racheter des trimestres de cotisation, dans la limite de 12 trimestres, au titre des annes dtudes suprieures et au titre des annes incompltes (valides par moins de 4 trimestres). On rappellera que le rachat dans le rgime gnral permet laccs une retraite taux plein et un dpart avant 65 ans, avec pour consquence lattribution dans les rgimes complmentaires ARRCO et AGIRC dune retraite sans abattement, en
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Un salaire gal 200 fois le SMIC horaire permet de valider un trimestre. Il y a lieu de retenir autant de trimestres que de fois 200 heures, avec un maximum de quatre trimestres par anne civile. La rgle permet une personne travaillant mi-temps sur la base du SMIC de valider 4 trimestres dans une anne. 122 Priodes cotises, assimiles (maladie, chmage ), priodes dducation des enfants.

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contrepartie de laquelle aucune contribution particulire naura t verse ces rgimes. Ceci pose un problme du point de vue de la neutralit actuarielle globale du systme puisque, sans contribution correspondante, lassur pourra recevoir sa retraite complmentaire pendant une dure plus longue. Le dispositif est, en outre, particulirement avantageux pour les personnes qui sont dans des tranches dimposition leves. Il y a l des questions qui mritent rflexion, tant du point de vue du travail des seniors que du point de vue de la solidarit. Les tableaux de lannexe 7 dtaillent les diverses modalits de dcompte des dures au rgime gnral et dans la fonction publique, selon le type de priode et le type de dispositif auquel sapplique le dcompte de la dure de la priode considre. Il parait, ds lors, utile de conduire une rflexion sur les conditions de dcompte de la notion de dure dassurance dans une double perspective : - une perspective de cohrence entre les objectifs assigns (en termes dge de la retraite et de montant de pension) et les modalits techniques retenues ; - une perspective de simplification et de lisibilit pour les assurs, indispensables dans le cadre de rgimes soumis des ajustements progressifs. La rflexion devra tre approfondie dans la suite des travaux du Conseil notamment sur deux sujets, sur lesquels on se contente ici davancer quelques premiers lments de rflexion : - le statut attribu aux diffrentes priodes valides et leurs conditions de valorisation pour la retraite dans les diffrents rgimes ; - les conditions darticulation du calcul du salaire annuel moyen, du coefficient de proratisation de la pension et du minimum contributif dans le rgime gnral. Dans cette rflexion, il conviendra de prendre en compte les points de dpart diffrents des rgimes, notamment pour ceux non concerns par les rformes de 1993 et de 2003. Ces sujets renvoient galement des questions relatives la dtermination des droits, dune part, des polypensionns relativement aux monopensionns et, dautre part, des personnes ayant eu des carrires accidentes, questions qui sont abordes dans le chapitre consacr lgalit de traitement des cotisants. 12.1 Dure dassurance au rgime gnral et dans les rgimes aligns La notion de dure dassurance utilise pour dterminer le moment o un assur peut prendre sa retraite en bnficiant du taux plein au rgime gnral ou dans un rgime align est une notion construite qui sloigne trs sensiblement de la reprsentation intuitive que peuvent en avoir les assurs qui la conoivent spontanment comme une dure calendaire. Une complexit supplmentaire rsulte de modes de dcompte variables selon que lon considre le droit au dpart avant 60 ans, le droit entre 60 et 65 ans ou les dispositifs de surcote et de dcote. Cette complexit dcoule notamment du nombre important dassurs qui remplissent, bien avant 60 ans, les conditions de dure dassurance pour loctroi du taux plein ; ces situations devraient cependant diminuer au fil des gnrations compte tenu du recul progressif des ges dentre dans la vie active.

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Par ailleurs, mme si son dcompte est complexe, la dure constitue, en particulier pour les hommes, un lment de discrimination au bnfice des catgories entres tt dans la vie active mais qui ont en moyenne une esprance de vie infrieure la moyenne. La pertinence de ce critre de dure doit nanmoins tre rvalue aujourdhui en tenant compte des difficults dinsertion sur le march du travail des jeunes sans qualification. 12.2 Le calcul du salaire annuel moyen (SAM) Lorsque le calcul de la pension se faisait sur la base des dix meilleures annes, la probabilit tait forte que les annes prises en compte pour le calcul du salaire annuel moyen (SAM) soient des annes dactivit complte avec des salaires significatifs (relativement aux salaires perus par lassur tout au long de sa carrire). Les trimestres valids au titre notamment des priodes dassurance vieillesse des parents au foyer ou des priodes assimiles nintervenaient quau niveau du coefficient de proratisation, majorant ainsi systmatiquement le montant de la pension. Il en tait de mme des priodes dactivit temps partiel (pour les assurs ayant travaill au moins 10 ans temps plein). Pour les pensions prenant effet compter du 1er janvier 2008 (sauf pour les assurs ns avant 1948), le passage un calcul de la pension sur la base des 25 meilleures annes fait entrer dans le calcul du SAM davantage de moins bonnes annes (annes incompltes, avec de faibles rmunrations), phnomne dont les effets sur le montant des pensions sont amplifis par lindexation sur les prix des salaires ports au compte. Pour une carrire de 40 ans, dsormais ce sont 15 moins bonnes annes qui sont exclues du calcul du SAM au lieu de 30 prcdemment. Cet effet est bien celui recherch par la rforme de 1993 qui visait renforcer la contributivit du systme et limiter la dynamique de hausse des taux de remplacement induite par une formule dont les paramtres avaient t calibrs un moment (le dbut des annes 70) o lon cherchait accrotre rapidement le niveau de pensions trop faibles. Cette dynamique ne pouvait se poursuivre au mme rythme un moment o on approchait dune parit moyenne de niveau de vie entre actifs et retraits. Cependant, le fait de diviser les salaires pris en compte pour le calcul du SAM par un nombre entier dannes civiles est svre lorsque lassur na pu valider quatre trimestres pour certaines des annes retenues dans le calcul du SAM, du fait de la faiblesse de ses salaires 123 et de labsence de validation au titre de priodes assimiles par exemple. En effet, le montant de la retraite est dans ce cas doublement affect, par un SAM faible et par un coefficient de proratisation (rapport entre le nombre de trimestres valids et la dure de proratisation) rduit. Cest pour attnuer ce type deffet que, lors de la rforme de 2003, ont t exclues du calcul du SAM les annes au cours desquelles taient enregistrs des salaires insuffisants pour valider un trimestre 124 . Par ailleurs, dans certains rgimes aligns, le calcul du revenu moyen continue de tenir compte du nombre de trimestres valids. Le mode de calcul appliqu renforce limportance des conditions de validation des priodes assimiles.

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Ceci se produit notamment en cas dactivits temps trs partiel, interrompues ou ponctuelles au cours de lanne, dont la rmunration est infrieure 40 % du SMIC annuel. 124 Ce qui tait dailleurs le cas avant 1994.

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Comme il a dj t not lors de prcdents travaux du Conseil, lextension de la priode de rfrence pour le calcul du SAM augmente galement la probabilit que des priodes dassurance vieillesse de parents au foyer entrent dans son calcul avec un effet ngatif sur le montant de la pension. 2. Linfluence des barmes (dure dassurance, dcote et surcote) sur les ges de dpart en retraite Lallongement de la dure dassurance donnant droit une retraite complte nimplique pas un dcalage de mme ampleur de lge moyen de dpart en retraite, comme lindiquent les dernires projections du Conseil. Alors que la dure dassurance donnant droit une retraite complte est suppose augmenter entre 2003 et 2020 de 1 an pour les assurs du rgime gnral et de 4 ans pour les fonctionnaires 125 , le recul de lge moyen de dpart en retraite d la rforme 126 ne serait que denviron 0,2 an dans le secteur priv et denviron 1 an pour les fonctionnaires, selon le scnario de base du Conseil. Les mcanismes sous-jacents doivent tre explicits. On le fera en se concentrant sur le cas de la rforme 2003 et du secteur priv, partir de simulations du modle de projection DESTINIE de lINSEE. Celles-ci portent sur les gnrations 1965-1974 pour qui la rforme de 2003 sappliquera intgralement. Deux versions du modle ont t utilises : la version standard dans laquelle les assurs arbitrent entre lge de liquidation de la pension et le montant de cette pension et une seconde version dans laquelle ils liquident ds quils ont droit au taux plein.
Le modle DESTINIE (modle Dmographique, Economique et Social de Trajectoires INdividuelles sImulEs) de lINSEE simule lvolution dune population de prs de 50 000 individus issus de lenqute Patrimoine 1998 de lINSEE, par une combinaison de rgles dterministes, de tirages alatoires et de fonctions de comportements. Le modle a t principalement construit pour analyser lvolution de la situation des retraits et une attention particulire a t porte la modlisation des vnements dmographiques (naissances, dcs, unions, sparations) et aux carrires salariales (niveau de salaire, passages ventuels par le chmage ou linactivit). La population du modle comprend des salaris du secteur priv, des salaris du secteur public et des indpendants. Les profils de carrire et les rgles en matire de droit la retraite sont spcifiques chacun de ces secteurs. Dans lenqute Patrimoine 1998 de lINSEE, il nest pas possible de connatre le secteur dactivit chaque anne de la carrire mais uniquement celui en 1998. Pour cette raison, les individus sont supposs effectuer toute leur carrire dans le mme rgime, ce qui constitue lune des principales limites du modle. La version standard de DESTINIE repose sur un modle de comportement, selon lequel les individus choisissent de cesser ou non leur activit en fonction de critres financiers (niveau de pension ou de salaire) et de leurs prfrences (pour le temps disponible, pour le prsent, pour le risque). Il est galement possible de simuler les effets de dparts en retraite ds lacquisition du taux plein.

La question est danalyser le lien entre lallongement de prs de 2 ans de la dure dassurance requise pour bnficier dune retraite taux plein dans les rgimes du secteur priv et le dcalage moyen de lge effectif de liquidation des pension lhorizon 2030, tel quil est valu dans le
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Passage de 40 ans 41 ans au rgime gnral et de 37 ans 41 ans pour les fonctionnaires. Le recul effectif de lge moyen de dpart en retraite entre 2003 et 2020 est plus important. Il prend galement en compte un recul tendanciel li aux entres plus tardives dans la vie active.

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modle. Il convient videmment dadopter une grande prudence vis--vis des rsultats dune telle modlisation. La qualit de la projection dpend de la qualit de la projection des carrires individuelles, qui est un exercice difficile. Intervient galement le fait que certains des facteurs susceptibles dintervenir dans le choix du dpart en retraite sont mal, voire pas du tout pris en compte dans le modle, comme par exemple lge du conjoint dans un couple. A cet gard, la connaissance des motifs de dpart en retraite doit encore tre approfondie et seul un suivi ex post des effets de la rforme permettra de dire comment la rforme aura rellement affect les comportements. Mais ces chiffrages ex ante ont lintrt de bien montrer la complexit et lambigut des mcanismes en jeu, ainsi que leffet indirect des contraintes qui existent du ct de la demande de travail. Si les effets de la rglementation sur les comportements sont complexes, cest parce quils laissent une certaine latitude de choix aux assurs entre la date de dpart en retraite et le niveau de leur pension. Lallongement de la dure dassurance ncessaire pour bnficier dune retraite taux plein na donc aucune raison de se rpercuter automatiquement en un dcalage de lge de liquidation du mme laps de temps. Celui-ci dpendra in fine de larbitrage que peuvent effectuer les assurs. Ce choix seffectue dans le cadre de diffrentes rgles qui peuvent limiter leffet de lallongement de la dure dassurance sur le dcalage moyen de lge de liquidation ou au contraire lamplifier. Outre le contexte de lemploi, les facteurs de limitation de leffet de lallongement de la dure dassurance sur lge moyen de liquidation sont au nombre de quatre : - la rduction de la dcote dans le secteur priv peut inciter une personne avancer son ge de liquidation ou ne pas le modifier ; - les mesures pour carrire longue permettent certains assurs de partir avant 60 ans alors que ce ntait pas possible avant la rforme ; - avoir la dure requise pour bnficier du taux plein aprs la rforme lge de 60 ans peut conduire lassur partir au mme ge, 60 ans, avant comme aprs la rforme (si la surcote nest pas incitative et si lassur na pas la possibilit de liquider sa retraite de faon anticipe) ; - ne pas avoir la dure requise pour avoir le taux plein lge de 65 ans peut amener les assurs partir, avant comme aprs rforme, lge de 65 ans 127 . Pour ces deux dernires raisons, les bornes dge de 60 et 65 ans peuvent conduire limiter lefficacit de lallongement de la dure dassurance en termes de recul de lge moyen effectif de dpart en retraite. Linstauration de la surcote est au contraire un facteur qui conduit amplifier leffet de lallongement de la dure dassurance sur le dcalage de lge moyen effectif de dpart en retraite. Une personne bnficiant de la surcote peut dcaler son ge de dpart (aprs rforme, par rapport avant rforme) dune priode de temps suprieure lallongement de la dure requise pour avoir le taux plein. Notons que lanalyse prsente ici ne permet pas disoler un effet pur de lallongement de la dure dassurance, mais porte sur leffet global de la rforme de 2003, tel quil ressort des simulations du modle DESTINIE. En particulier, interviennent galement lassouplissement de la dcote, lintroduction de la surcote et la mesure de retraites anticipes pour carrires longues.
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Dans le modle DESTINIE, il est fait lhypothse dune absence de dparts aprs 65 ans, tant donn quils sont peu observs actuellement.

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21. Les principaux rsultats des simulations Pour les gnrations considres, 1965 1974, la dure dassurance requise serait de 41 ans avec lhypothse retenue dans les dernires projections du Conseil 128 . Cette dure correspond un allongement de 1 an par rapport une situation sans rforme. Selon DESTINIE, cet accroissement de la dure dassurance requise ne se rpercuterait dans lge de liquidation de la pension que de faon limite : le dcalage moyen dge effectif de dpart en retraite serait de +0,2 an. Dans la version standard du modle DESTINIE, le poids des inactifs dans la population susceptible de liquider ses droits la retraite contribuerait pour lessentiel au faible recul de lge moyen de dpart en retraite. En effet, la suite de la modification des modes de calcul des pensions due la rforme de 2003, les inactifs avanceraient leur ge de liquidation au lieu de le retarder, alors que les actifs dcaleraient leur ge de liquidation de +1,3 an. Distinguer les comportements des hommes et les comportements des femmes est ncessaire dans la mesure o le dcalage moyen de +0,2 an de lge effectif de liquidation recouvrirait un recul de +0,8 an pour les hommes et une avance de -0,4 an pour les femmes. Dcalage de lge de dpart en retraite d la rforme de 2003 (gnrations 1965-1974) selon le genre et le statut dactivit au moment de la liquidation, Statut au moment de la liquidation En activit En inactivit Ensemble Hommes Poids 52% 48% 100% Dcalage +1,3 +0,3 +0,8 Poids 34% 66% 100% Femmes Dcalage +1,4 -1,3 -0,4

Source : simulation du modle DESTINIE, INSEE.

Les hommes (actifs et inactifs) dcaleraient ainsi, en moyenne, leur dpart en retraite de +0,8 an alors que la dure dassurance requise augmenterait de plus du double (+1 an ). Lcart de -0,9 an sexpliquerait essentiellement par le comportement des inactifs qui ne dcaleraient leur ge de liquidation que de +0,3 an. Le reste de lcart proviendrait des dparts 65 ans, avant comme aprs rforme, et dans une moindre mesure des dparts 60 ans, avant comme aprs rforme. Les dparts anticips pour carrire longue auraient un impact assez faible cet horizon, peu de personnes tant susceptibles den bnficier aux alentours de 2030. Les femmes (actives et inactives) avanceraient leur dpart en retraite de -0,4 an. Lcart constat en moyenne par rapport la hausse de la dure dassurance cible (-2,1 ans) proviendrait de faon massive des femmes inactives qui, en moyenne, avanceraient leur date de liquidation de 1,3 an 129 . Cest lassouplissement de la dcote qui serait lorigine de cette avance, en permettant de nombreuses femmes inactives de liquider leur retraite plus tt quavant rforme, la pnalit tant moins importante. Les femmes actives qui partiraient en retraite 65 ans avec ou sans rforme contribueraient dans une moindre mesure limiter limpact de lallongement de la dure requise. La borne de 60 ans apparatrait comme un facteur limitant le recul de lge moyen de

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Avant prise en compte des nouvelles projections dmographiques de lINSEE (voir le point prcdent). Le dcalage moyen dge de liquidation d la rforme des femmes actives serait analogue celui des hommes actifs (+1,4 an contre +1,3 ans).

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liquidation au mme titre que la borne de 65 ans si les dparts en retraite se faisaient ds le taux plein acquis mais pas selon la version standard du modle DESTINIE 130 . 22. Les enseignements dans la perspective du rendez-vous de 2008 Daprs ces rsultats, limpact effectif de la rforme de 2003 en termes de recul de lge moyen de liquidation serait beaucoup moins fort pour les inactifs que pour les actifs. Ces rsultats soulvent des questions dquit, dans un contexte o une forte htrognit subsisterait entre des assurs actifs employs et des assurs inactifs ou chmeurs pour lesquels les implications des mesures adoptes seraient trs diffrentes. Mme si lampleur de cet effet peut surprendre, ce phnomne nest pas en soi tonnant. Non seulement les inactifs ne sont pas dans la situation de choisir entre travailler davantage ou travailler moins, mais ils peuvent aussi avancer leur ge de liquidation du fait de lassouplissement de la dcote. Les incitations retarder leur ge de liquidation mises en place par la rforme de 2003 sont probablement peu oprantes sur eux. Les simulations mettent ainsi en vidence limpact potentiellement lev de la diminution de la dcote en termes davance de lge moyen de dpart en retraite, notamment pour les femmes inactives. Le recul manque, cependant, pour apprcier les consquences effectives de lassouplissement de la dcote sur les comportements dactivit et de dpart en retraite ; la rduction de la dcote, progressive dans le temps, est ce jour limite et on nobserve pas pour linstant de hausse de la part des liquidations avec dcote. Cette mesure ainsi que la surcote ont t mises en place dans le but de donner davantage de souplesse et de libert de choix aux assurs. Cependant, leur calibrage renvoie dabord un critre de neutralit financire pour les rgimes de retraite et lincertitude concernant leur impact sur les comportements reste grande 131 . Il reste que si lassouplissement terme de la dcote conduisait limiter plus fortement quattendu le relvement de lge moyen de dpart en retraite, ses modalits mriteraient dtre rexamines. On peut galement sinterroger sur le rythme de monte en charge de la dcote dans la fonction publique, dont le rgime de croisire (dcote de 5% par anne manquante et annulation de la dcote lorsque le fonctionnaire atteint la limite dge) ne sappliquera quaux gnrations qui pourront liquider leurs droits partir de 2020. La mesure de dpart anticip en retraite pour longue carrire renvoie au mme type de questionnement, court terme. Si les simulations rappellent que cette mesure devrait terme avoir un faible impact sur les comportements 132 , il nen est rien court terme et ses effets dominent limpact des mesures visant inciter les personnes prolonger leur activit. La mesure de dpart anticip rpond une incontestable demande sociale, justifie pour des raisons dquit, mais son succs est plus important que prvu 133 et il est importe den comprendre les raisons. Depuis le dcret n2006-879 du 17 juillet 2006, le versement pour la retraite (rachat de trimestres instaur par la loi de 2003) ne peut plus tre pris en compte pour ltude des conditions douverture la retraite anticipe, lorsquil se rapporte une priode postrieure

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Cette diffrence entre les deux versions de DESTINIE provient de limportance de la surcote pour les femmes dans le modle standard : certaines femmes qui pourraient partir 60 ans avec le taux plein ne le font pas et repoussent leur dpart pour obtenir la surcote. Ce comportement est diffrent de celui des hommes qui partent 60 ans ds quils ont le taux plein dans le modle standard. 131 Dans son avis du 14 fvrier 2006, le Conseil rappelait la difficult danticiper limpact de la surcote sur les comportements. 132 Compte tenu du faible nombre de personnes susceptibles alors de bnficier de la mesure de dpart anticip,. 133 Voir le chapitre 2 de la premire partie du rapport.

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lanne des 17 ans de lassur 134 . En outre, le dispositif a t amnag dans le cadre de la loi de financement de la scurit sociale pour 2007 afin de le recentrer sur son objectif initial : les versements pour la retraite effectus afin douvrir droit une retraite anticipe feront lobjet dun barme spcifique, tabli dans le respect du principe de neutralit actuarielle 135 . Les simulations illustrent enfin le fait que les bornes dge de dpart en retraite (60 et 65 ans) contribueraient limiter lefficacit de lallongement de la dure dassurance en termes de recul de lge moyen de liquidation. Notons que limportance respective de chaque borne dpend de lhorizon retenu. Si, selon les simulations, un relvement de la borne de 65 ans serait, lhorizon 2030, plus efficace quun relvement de la borne de 60 ans 136 , on peut penser, en revanche, que plus lhorizon est proche, plus la borne de 60 ans contribuerait limiter lefficacit de lallongement de la dure dassurance compte tenu de la plus grande proportion de personnes ayant valid la dure cible ds 60 ans. La question des bornes ne se limite toutefois pas celle de lefficacit de lallongement de la dure dassurance et des proccupations en termes dquit doivent galement tre prises en compte dans la rflexion. Ces simulations ont une nouvelle fois mis en vidence le rle crucial de lemploi des seniors pour assurer lefficacit de la rglementation, actuelle ou future. A ce titre, il convient de noter que la rglementation peut elle-mme avoir une influence sur lemploi des seniors. La fixation d ges pivots 60 et 65 ans peut ainsi conduire entreprises et salaris anticiper, ds la tranche dge prcdente, la fin de la vie active 137 . 3. La politique de lemploi Comme le Conseil la toujours indiqu, une politique favorisant la croissance, lemploi et le bon fonctionnement du march du travail est un lment essentiel du contexte de la politique de lemploi des seniors. Aussi, les rflexions prcdentes mettent en vidence le caractre stratgique de lactivit et de lemploi tous les ges pour rendre oprants les ajustements des paramtres des rgimes engags par les rformes de 1993 et de 2003. Le Conseil estime, cet gard, quil est ncessaire de conduire une politique de lemploi en cohrence avec la loi de 2003. La priorit doit tre de permettre aux seniors de rester en emploi au moins jusqu 60 ans, ce qui suppose une amlioration de la situation du march du travail et un rehaussement du taux demploi en gnral. 31. Faire preuve de cohrence en matire de relvement du taux demploi des seniors Compte tenu de limportance du relvement du taux demploi des seniors, le Conseil juge indispensable de faire preuve dune grande cohrence dans les mesures prises susceptibles davoir un impact sur les comportements dactivit. Les mesures qui entranent une rduction de la priode active doivent rester lexception et faire lobjet dune attention toute particulire conduisant, dune part, vrifier la lgitimit des
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Article D. 351-7 du code de la scurit sociale. Article 114 de la LFSS pour 2007. Ce dispositif devrait sappliquer en 2007. 136 Sauf pour les femmes actives dans lhypothse o elles dcideraient de partir ds le taux plein acquis. 137 Conseil dAnalyse Economique Les seniors et lemploi en France A. dAutume, J.-P. Betbze et J.O. Hairault, La documentation Franaise, 2005.

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objectifs quelles poursuivent et, dautre part, sassurer quelles rpondent prcisment ces objectifs. Les rcents dbats entourant la remise en cause des accords drogatoires de mise la retraite 65 ans, dans le cadre du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2007, doivent tre resitus dans ce cadre et mettent en vidence lambigut des positions sur ce sujet. A ce titre, le Conseil regrette le maintien jusquen 2014 dun dispositif incitant des dparts en retraite plus prcoces. Paralllement, lefficacit des mesures visant prolonger lactivit des seniors passe par une plus grande publicit relative ces mesures, auprs tant des assurs que des entreprises. Les dispositions du plan national daction concert pour lemploi des seniors 2006-2010 et la mise en uvre du droit linformation travers les actions du GIP Info Retraite devraient y contribuer largement. 32. Assurer un suivi effectif des effets des mesures visant relever le taux demploi des seniors Une attention particulire doit tre porte aux volutions actuelles de lemploi des seniors et des parcours de sortie dactivit (en intgrant le dispositif de la retraite anticipe), de faible ampleur semble-t-il, mais dont le dtail devrait tre analys avec davantage de prcision dans la perspective du rendez-vous de 2008. Il en va de mme des dispositions du Plan national daction concert pour lemploi des seniors 2006-2010 ainsi que de celles issues des ngociations collectives interprofessionnelles, de branche et dentreprise dont limportance est au moins aussi grande que celle des lois et rglements qui peuvent intervenir dans le domaine. 32.1 Le suivi du Plan national daction concert pour lemploi des seniors 2006-2010 Mme si des rserves peuvent exister de la part de certains membres du Conseil sur tel ou tel aspect du contenu ou de lquilibre gnral du Plan national daction concert pour lemploi des seniors 2006-2010, celui-ci concrtise ce que le Conseil dorientation des retraites a appel de ses vux ds 2001 dans son premier rapport : Pour sortir du cercle vicieux qui a abouti au fil des ans lexclusion des travailleurs gs du monde du travail, il est ncessaire dagir sur lensemble des lments qui forment aujourdhui un systme. Une grande politique nationale btir par lEtat et les partenaires sociaux est, cette fin, indispensable 138 . Il est videmment trop tt pour se prononcer sur lefficacit du plan et il importe den assurer un suivi dans la dure, ce qui est prvu avec la mise en place dun groupe permanent de suivi compos de 5 reprsentants de lEtat, 5 reprsentants des syndicats de salaris et de 5 reprsentants des syndicats demployeurs et organisations professionnelles. Le Conseil est naturellement prt sassocier au groupe permanent de suivi, comme ly invite lobjectif n5 du plan, pour laider rpondre ses missions. Selon lobjectif n5, ce groupe a pour missions, en lien avec le Conseil dorientation des retraites et le Conseil dorientation pour lemploi :
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Page 200, Retraites : renouveler le contrat social entre les gnrations - orientations et dbats , Premier rapport du COR, La Documentation franaise, 2001.

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de dfinir et de suivre quelques indicateurs globaux de performance (taux demploi des seniors, rduction de la dure moyenne de chmage, cessations dactivit avant 60 ans) et quelques indicateurs de mobilisation des moyens sur les principaux objectifs fixs par le plan daction ; dlaborer et de suivre un tableau de bord des actions menes par les parties prenantes au plan ; de proposer aux parties prenantes toute action de nature renforcer lefficacit de la mise en uvre du plan ou damliorer les connaissances statistiques en matire demploi, de formation et de conditions de travail des seniors.

Mme si le plan daction vient juste dtre lanc, le Conseil juge utile que le groupe de suivi permanent soit rapidement mis en place car ce dernier pourrait utilement jouer un rle de catalyseur et tre force de mobilisation pour tous les acteurs concerns, en particulier au sein de ladministration. Par la suite, tous les acteurs devront veiller la mise en place de mesures additionnelles, si elles savrent ncessaires, permettant daller plus loin dans la facilitation du maintien dans lemploi des seniors par la formation et lamnagement des fins de carrire, la restriction des voies daccs anticip linactivit (par exemple la dispense de recherche demploi pour les chmeurs gs) et le renforcement des incitations travailler plus longtemps (ou retrouver un emploi pour les chmeurs gs). 32.2 Le suivi des ngociations collectives interprofessionnelles, de branche et dentreprise Paralllement au suivi du Plan national daction concert pour lemploi des seniors, il est ncessaire de renforcer le suivi des ngociations collectives interprofessionnelles, de branche et dentreprise ainsi que des accords auxquels ces ngociations peuvent aboutir, concernant lemploi et les conditions de travail des seniors. Ce suivi incombe en premier lieu au ministre dlgu lemploi, au travail et linsertion professionnelle des jeunes. Dans ce cadre, le Conseil relve en particulier que les partenaires sociaux ne sont pas parvenus ce stade un accord sur le thme de la pnibilit 139 , thme important pour le Conseil car la question de la pnibilit au travail est au cur de la problmatique plus gnrale du maintien dans lemploi des salaris vieillissants. Dans son premier rapport, le Conseil sest exprim pour carter, lavenir, une conception densemble selon laquelle la pnibilit au travail, quelles que soient les formes quelle revt, serait traiter de faon systmatique et a priori par lintermdiaire des rgimes de retraite. Une telle conception conduirait se satisfaire des situations de travail pnibles, alors que lapproche privilgier dans ce domaine est celle de la mise en uvre dune politique de prvention des situations de travail pnibles, notamment par lamlioration des conditions de travail, dans le secteur priv comme dans le secteur public. Toutefois, le Conseil observe que la question de la prise en compte par les rgimes de retraite de situations de travail pnibles doit continuer dtre pose, en particulier dans deux cas : dune
139

Voir le II du chapitre 2 de la premire partie du rapport.

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part, pour les gnrations qui nont pas bnfici de tels amnagements et, dautre part, pour toutes les situations de travail qui entranent un risque accru de pathologies irrversibles. A cet gard, un rapport remis au Conseil par Monsieur Yves Struillou en avril 2003 140 esquisse plusieurs voies dvolutions possibles, pour traiter de la situation des personnes dont les conditions de travail conduisent une rduction de lesprance de vie sans incapacit 141 .

II La revalorisation des pensions et les faibles pensions

Le dispositif de la rforme de 2003 conduit aborder deux sujets relatifs lvolution des pensions lhorizon de 2008 : le premier est celui des modalits dindexation des pensions : la loi prvoit une indexation sur les prix des pensions des principaux rgimes de retraite de base mais voque, par drogation, la possibilit dune correction du taux de revalorisation de lanne suivante ; le second a trait lvolution des plus faibles pensions au regard de lobjectif de 85% du SMIC net pour une carrire complte fix par la loi.

Le second sujet renvoie la situation des bnficiaires des minimums dits contributifs, prvus dans le cadre des rgimes pour les assurs ayant cotis sur de faibles rmunrations. Un troisime thme, dans le prolongement des deux prcdents, mrite galement dtre tudi ; il concerne le niveau et lvolution du minimum vieillesse, lequel est, depuis la rforme de 2003, revaloris comme les pensions des principaux rgimes de base. Ces sujets sont abords successivement. Pour chacun dentre eux, un rappel des termes de la loi est suivi dlments de problmatique. 1. La revalorisation gnrale des pensions 11. Les termes de la loi La loi du 21 aot 2003 pose le principe dune indexation des pensions sur les prix dans les principaux rgimes de base : rgime gnral, rgimes aligns et rgimes de fonctionnaires. Lindex retenu pour revaloriser les pensions liquides sert aussi actualiser les salaires ou revenus dactivit pris en compte pour le calcul de la pension, dans le rgime gnral et les rgimes aligns. Pour le rgime gnral, les rgimes aligns et les rgimes de fonctionnaires, la loi prvoit qu compter du 1er janvier 2004, le coefficient annuel de revalorisation des pensions est fix par arrt pour les deux premiers, par dcret en Conseil dtat pour les derniers, conformment lvolution prvisionnelle des prix la consommation hors tabac prvue dans le rapport conomique, social et financier annex la loi de finances pour lanne considre, avec possibilit dajustement lanne suivante, en fonction de lvolution effectivement constate.
140 141

Pnibilit et retraite, Yves Struillou, avril 2003, rapport remis au Conseil dorientation des retraites. Voir lannexe 8 du deuxime rapport du Conseil, Retraites : les rformes en France et ltranger ; le droit linformation, op. cit..

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La loi prcise galement dans son article 27 relatif la revalorisation des pensions du rgime gnral et des rgimes aligns que par drogation [] et sur proposition dune confrence prside par le ministre charg de la scurit sociale et runissant les organisations syndicales et professionnelles reprsentatives au plan national, dont les modalits sont fixs par dcret, une correction du taux de revalorisation de lanne suivante peut tre propose au Parlement dans le cadre du plus prochain projet de loi de financement de la scurit sociale . Dans lexpos des motifs de larticle de loi, qui reprend les termes du relev de dcision du 15 mai 2003, il est prcis que cette confrence devrait se tenir tous les trois ans et que les propositions devront tenir compte de la sant financire des rgimes de retraite. Le relev de dcision du 15 mai 2003 indique galement que dans la fonction publique, selon la mme priodicit, des modalits particulires de discussion seront mises en place . Le texte rglementaire permettant dorganiser la confrence tripartite ntait jusqu prsent pas ncessaire, puisque le rythme triennal envisag conduit une premire runion de la confrence trois ans aprs lentre en vigueur de la loi, soit en 2007 comme annonc par le gouvernement. Le texte rglementaire qui doit tre pris dici l devrait, outre la composition de la confrence et ses modalits de fonctionnement, prvoir le champ des rgimes de base concerns par ses propositions. 12. Le contexte dune ventuelle correction du taux de revalorisation des pensions : la situation financire des rgimes et la situation relative des retraits Lapprciation sur lopportunit dune correction du taux de revalorisation des pensions, permettant une revalorisation gnrale des pensions au-del de ce que prvoit la loi, devrait tre porte en tenant compte, non seulement des lments de comparaison de la situation des actifs et des retraits, mais aussi de la situation financire des rgimes, comme le prcise lexpos des motifs de la loi. 12.1 La situation des retraits par rapport celle des actifs Les rformes mises en uvre depuis la fin des annes 1980 ont conduit, dans la plupart des rgimes, passer dune revalorisation des pensions sur les salaires une revalorisation sur les prix. Celle-ci assure les retraits contre le risque dinflation en garantissant le pouvoir dachat des pensions servies la date de la liquidation. Elle leur permet de bnficier dun revenu stable, non soumis aux alas de la conjoncture, contrairement aux revenus des actifs. Si les salaires augmentent plus vite que les prix, lindexation sur les prix entrane cependant un dcrochage, au cours de la priode de retraite, du pouvoir dachat des pensions par rapport celui des salaires : les pensions augmentent au cours de la priode de retraite mais moins que les salaires 142 . Dans lhypothse dune hausse du salaire moyen net de prlvements sociaux de 1% par an en euros constants, qui est un ordre de grandeur compatible avec les dernires projections long terme ralises pour le Conseil, la perte de pouvoir dachat relatif des pensions de chaque retrait, par rapport au salaire moyen net, serait par exemple de 22% aprs 20 annes passes en retraite.

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Ceci nest vrai que si les prlvements sur les retraites (et les salaires) naugmentant pas trop, pour financer, par exemple, les dpenses de lassurance maladie ou du risque dpendance.

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En rgime permanent 143 , quel que soit le mode dindexation retenu, la pension moyenne des retraits augmente nanmoins, sous leffet du renouvellement des gnrations, exactement au mme rythme que le revenu dactivit professionnelle moyen (effet noria). Cependant, le passage un mode dindexation sur les prix se traduit par un cart transitoire entre le taux de croissance des pensions et celui des salaires, cet cart tant ngatif si le pouvoir dachat des salaires augmente. Plus prcisment, dans ce cas, la transition entrane une baisse, dune part du niveau relatif des pensions par rapport aux salaires, dautre part de la pension relative des retraits les plus anciens par rapport celle des plus jeunes. Cet cart temporaire entre la progression des salaires et celle des pensions est dautant plus important que la croissance des salaires par rapport au prix est forte et que lesprance de vie la retraite est longue. Afin de comparer les niveaux de vie des actifs et des retraits, il convient de prendre en compte, au-del des salaires et des pensions, toutes les composantes du revenu (transferts sociaux, revenus du patrimoine), y compris les incidences de la fiscalit. Les donnes rcentes attestent dun niveau de vie moyen des retraits comparable celui des actifs. Ces niveaux de vie ont connu des volutions proches sur la priode rcente, quoique lgrement moins favorables pour les retraits. Il faut toutefois distinguer, parmi les actifs, les personnes en emploi et les chmeurs, dont le niveau de vie moyen est le plus faible, et il est encore difficile de faire la part des phnomnes conjoncturels dans les volutions rcentes. Au total, les carts entre lvolution des pensions et celle des revenus dactivit ne peuvent tre apprcis que prudemment et sur longue dure. On rappellera que, dans le scnario de base du Conseil dans lequel le pouvoir dachat des pensions individuelles est maintenu constant aprs la liquidation 144 , le ratio de la pension moyenne nette sur le salaire moyen net passerait dun indice 100 en 2003 90 en 2020 et 82 en 2050 145 . 12.2 Les enjeux financiers pour les rgimes Les enjeux financiers associs une correction du taux de revalorisation des pensions sont importants puisque la mesure a un impact direct et immdiat sur les pensions de toutes les gnrations de retraits ( lexception de celle qui vient de liquider ses droits). Accorder un coup de pouce de 1%, par exemple, augmente dautant la masse des pensions. A cet effet direct sajoutent les consquences sur la masse des pensions, plus tales dans le temps, de la revalorisation plus forte des salaires ports au compte pour le rgime gnral et les rgimes aligns. Ces effets doivent tre rapports aux masses de prestations de retraite servies par les rgimes, prvues, pour lanne 2006, aux alentours de 75 milliards deuros pour le rgime gnral et de 50 milliards deuros pour les rgimes de la fonction publique (soit un cot annuel immdiat de lordre de 750 millions deuros pour le rgime gnral et 500 millions deuros pour les rgimes
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Le terme rgime permanent caractrise une situation o les revenus dactivit croissent un taux constant, la structure par ge de la population est stable et lesprance de vie est constante. 144 Les pensions sont en effet indexes sur les prix conformment la lgislation en vigueur. 145 Voir le troisime rapport du Conseil Retraites : perspectives 2020 et 2050 , La documentation Franaise, juillet 2006.

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de la fonction publique dans le cas dun coup de pouce de 1%, ce qui correspond un ajout instantan de 0,1 point de PIB de dpense publique). Des variantes dindexation des pensions ont t tudies dans le cadre du dernier exercice de projection long terme du Conseil, notamment celle dune indexation sur les prix majors de 0,9 point par an (ce qui correspond globalement une indexation sur les salaires nets dans le scnario avec bouclage financier via des hausses de cotisation). Les rsultats obtenus donnent ainsi des ordres de grandeur des consquences financires terme dune rgle permanente de revalorisation des pensions et des salaires ports au compte plus rapide que les prix. Cette rgle dindexation conduirait, par rapport lhypothse dindexation sur les prix, augmenter la masse des pensions des principaux rgimes de base de lordre de 10% lhorizon 2020. A lhorizon 2050, le surcrot de masse de pensions serait de lordre de 15% pour les rgimes de la fonction publique et de prs de 30% pour le rgime gnral, compte tenu de lhypothse de revalorisation galement plus forte des salaires ports au compte. Selon les projections du Conseil publies en mars 2006, avec les hypothses du scnario de base146 , lindexation sur les salaires nets plutt que sur les prix conduirait doubler le besoin de financement des rgimes de retraite obligatoires en 2050, qui passerait de 3,1 6,5 points de PIB. Les dsquilibres long terme des rgimes, tels quils ressortent par exemple de ces projections, militent contre lengagement de dpenses nouvelles sans prvoir leur mode de financement. court terme, selon le rapport de la Commission des comptes de la scurit sociale de septembre 2006, la CNAV enregistre en 2005 un dficit, pour la premire fois depuis 1998, hauteur de 1,9 milliards deuros et le dficit se creuserait en 2006 (-2,4 milliards deuros) et en 2007 (3,5 milliards deuros). Au total, compte tenu de la situation financire actuelle et projete des rgimes de retraite, toute mesure gnrale de correction du taux de revalorisation des pensions devrait tre accompagne de mesures de financement afin de ne pas compromettre le ncessaire retour lquilibre financier des rgimes. 13. Les questions complmentaires associes la revalorisation des pensions Au-del des questions qui relvent de la confrence tripartite, peuvent notamment tre voques : la question de lactualisation des rmunrations portes au compte des assurs du rgime gnral et des rgimes aligns ; la question de lvolution des pensions servies par les rgimes complmentaires ; la question des prlvements sociaux et fiscaux sur les pensions. 13.1 Lactualisation des rmunrations portes au compte Dans le rgime gnral et les rgimes aligns, lindex de revalorisation des pensions sert galement actualiser les rmunrations servant de base au calcul de la pension.

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Scnario labor avec un taux de chmage de 4,5% de la population active partir de 2015.

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La question pourra se poser de distinguer entre la revalorisation des pensions dj liquides, qui concerne les retraits actuels, et lactualisation des rmunrations portes au compte, qui affecte le niveau la liquidation des pensions des futurs retraits. Le principe dindexation sur les prix des pensions et des rmunrations portes au compte au rgime gnral et dans les rgimes aligns est observ depuis le milieu des annes 1980. Compte tenu des rgles de liquidation actuelles applicables la gnration ge de 60 ans en 2006 147 et de la chronique passe des coefficients de revalorisation, le taux de remplacement de la dernire rmunration par la pension du rgime gnral ou dun rgime align est estim 46,5% en termes bruts (environ 55% en termes nets de prlvements sociaux) dans le cas dune personne liquidant ses droits en 2006 et ayant eu une carrire complte au plafond de la scurit sociale (ou des salaires suprieurs). A terme, dans lhypothse o les salaires ports au compte restent revaloriss selon linflation et o le salaire moyen brut augmente de +1,8% par an en termes rels conformment au scnario de base des dernires projections ralises pour le Conseil, le taux de remplacement brut aprs une carrire complte au plafond de la scurit sociale reprsenterait environ 40% 148 (soit 47% environ en termes nets de prlvements sociaux). Ce taux de remplacement concerne uniquement le rgime gnral et ne tient pas compte des pensions servies par les rgimes complmentaires obligatoires. Les effets du mode dactualisation des rmunrations portes au compte sur le niveau des pensions sont mal connus des assurs. Nombreux sont ceux qui assimilent le taux de remplacement aprs une carrire complte au taux de liquidation de 50% qui apparat dans le barme de la pension 149 , ce qui est source de confusion et dincomprhension. En outre, les diffrences de prlvements sociaux entre les salaires et les pensions introduisent des diffrences importantes entre les taux de remplacement bruts et les taux de remplacement nets. Afin daccrotre la transparence et lquit des rgles de calcul de la pension tout en maintenant les taux de remplacement effectifs leurs niveaux moyens actuels, une option pourrait tre de modifier la rgle de revalorisation des salaires ports au compte, en passant dune revalorisation sur les prix une revalorisation sur les salaires, tout en diminuant paralllement le taux de liquidation de 50% prs de 40%. Les niveaux des taux de remplacement effectifs seraient ainsi en moyenne proches de ceux du systme actuel et, pour des carrires compltes, proches du taux de liquidation (environ 40% en termes bruts) ; la pnalisation financire pour les polypensionns, les personnes ayant interrompu leur carrire et celles ayant des fins de carrire difficiles, serait rduite, au dtriment des assurs pour lesquels les rgles actuelles sont les plus favorables. Toutefois, il faut constater que la remise en cause de la revalorisation des salaires ports au compte sur les prix, si elle ntait pas compense par une baisse du taux de liquidation, accrotrait sensiblement les charges des rgimes. En effet, si ses effets la hausse sur la masse des pensions seraient de faible ampleur court terme puisque la mesure ne concerne dans un premier temps que les nouveaux retraits, plus long terme, en revanche, son impact financier serait trs important : le surcrot de masse des pensions conscutif une plus forte revalorisation des rmunrations portes au compte devrait

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Calcul du salaire annuel moyen sur les 23 meilleures annes. Si les salaires augmentent de +1% en termes rels, le taux de remplacement brut terme serait denviron 45%. 149 Ce rsultat est vrifi si les rmunrations portes au compte sont actualises en fonction de lvolution des salaires.

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tre du mme ordre de grandeur que celui conscutif une modification analogue de lindexation des pensions liquides 150 . 13.2 Lvolution des pensions servies par les rgimes complmentaires Pour les salaris du secteur priv et les non salaris, lvolution du niveau de la retraite rsulte non seulement de lvolution de la pension du rgime de base mais aussi de lvolution des pensions servies par les rgimes complmentaires. De ce fait, la dcision de corriger le taux de revalorisation des pensions des rgimes de base semble difficile prendre indpendamment des perspectives dvolution des paramtres dindexation dans les rgimes complmentaires. Sur ce point, la mthode est difficile dfinir. Il est, en effet, logique que des rgimes qui interviennent en complment des rgimes de base dcident de leurs volutions une fois les paramtres de ces derniers fixs. Il serait, en revanche, peu lgitime que les rgimes de base soient conduits sajuster pour compenser les effets sur le niveau de vie des retraits des dcisions prises au niveau des rgimes complmentaires. Cette dernire rflexion renvoie notamment la question de lvolution long terme des paramtres de lARRCO et de lAGIRC, dans la mesure o les derniers accords AGIRCARRCO se sont traduits par des baisses de rendements, qui entranent progressivement une diminution des taux de remplacement offerts par ces rgimes. Des simulations sur cas-types prsentes dans le prcdent rapport du Conseil en donnent des ordres de grandeur en projection. Selon laccord AGIRC-ARRCO de novembre 2003 qui couvre la priode 2004-2008, la valeur dachat du point (salaire de rfrence) est indexe sur les salaires et la valeur de service du point, dont dpend le niveau des pensions au cours de la retraite, est indexe sur les prix. La valeur de service du point volue de ce fait moins vite que la valeur dachat du point et les rendements de lARRCO et de lAGIRC sont dcroissants. Dans lhypothse dune poursuite de ces rgles dindexation aprs 2008, les taux de remplacement nets des rgimes complmentaires ne cesseraient de diminuer au fil des gnrations (par rapport lhypothse de rendements constants avec indexation sur les prix aprs 2008, les carts de taux de remplacement seraient relativement faibles lhorizon 2020 mais de lordre de -1/3 lhorizon 2050 151 ).

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Selon les projections du Conseil de mars 2006, le solde technique de la CNAV serait doubl en 2050 dans lhypothse de revalorisation des pensions et des salaires ports au compte sur les prix + 0,9 point par an, par rapport lhypothse de revalorisation sur les prix. 151 Ils seraient mme un peu accentus si lon prenait en compte les contraintes dquilibre financier des rgimes et si ces contraintes taient intgralement supportes par les salaris.

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Taux de remplacement nets la liquidation lARRCO et lAGIRC selon diffrentes hypothses dindexation aprs 2008 et taux de cotisation constants1 Gnration 1938 1955 1985 Anne de liquidation 2003 2020 2050 Rgles dindexation aprs 2008* Prix Accord actuel Prix Accord actuel Cas-type non cadre du secteur priv ARRCO 27,6% 25,0% 23,8% 23,3% 14,3% Cas-type cadre du secteur priv ARRCO 11,8% 10,1% 9,8% 8 ,9% 5,9% AGIRC 25,4% 22,8% 21,9% 21,2% 13,7%
1. A partir de 2006. * - Prix : indexation sur les prix des valeurs dachat et de service du point ; - Accord actuel : indexation sur les salaires de la valeur dachat du point et sur les prix de la valeur du point. Source : troisime rapport du COR, 2006.

Dans les deux hypothses toutefois, les pensions complmentaires de chaque retrait voluent comme les prix (en fonction de la valeur de service du point). La question de lvolution des paramtres des rgimes complmentaires se pose dautant plus que les pensions complmentaires reprsentent une part importante de la retraite totale, de lordre dun tiers et de la moiti respectivement pour les cas-types de non cadre et de cadre considrs ici. 13.3 Les prlvements sociaux et fiscaux sur les pensions Il est certain que les prlvements sociaux et fiscaux peuvent jouer de faon significative sur lvolution effective du niveau de vie des retraits. A cet gard, il serait utile quun suivi de lvolution de ces prlvements par catgorie de mnages soit assur (tous les retraits, notamment, ne sont pas concerns par les hausses de CSG ou les volutions du barme de limpt sur le revenu - voir le chapitre 2 de la premire partie -), permettant dclairer lapprciation porte sur la situation des uns et des autres et les perspectives dvolution future. On notera ici que la Cour des comptes valuait, dans son rapport public particulier de novembre 2005 sur les personnes ges dpendantes, environ 7 milliards deuros les dpenses fiscales de ltat consacres en 2003 aux personnes ges de plus de 60 ans, dpendantes ou non. Ce chiffre ne comptabilisait pas les exonrations et plafonnements dimpts locaux, le dgrvement de la redevance tlvisuelle, ni lexonration des prestations dassistance de limpt sur le revenu. Sur ce primtre des dpenses fiscales de ltat, la Cour posait alors la question du ciblage des objectifs en considration de critres dordre sanitaire et de redistribution sociale. 2. Les minimums dits contributifs Des minimums dits contributifs sont prvus dans le cadre des rgimes pour les assurs qui ont cotis sur de faibles rmunrations. Dans le cas du rgime gnral et des rgimes aligns, il sagit du dispositif de minimum contributif ; dans le cas des rgimes de la fonction publique, il sagit du dispositif de minimum garanti .

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Des dispositions relatives lvolution de ces minimums ont t prises dans le cadre de la loi du 21 aot 2003, traduisant dans les rgimes lobjectif dun niveau minimum de pension fix par la loi hauteur de 85% du SMIC net pour une carrire complte en 2008. 21. Lobjectif de minimum de pension aprs une carrire complte en 2008 Larticle 4 de la loi de 2003 portant rforme des retraites dispose que la Nation se fixe pour objectif dassurer en 2008 un salari ayant travaill temps complet et disposant de la dure dassurance ncessaire pour bnficier du taux plein, un montant total de pension lors de la liquidation au moins gal 85 % du salaire minimum de croissance net lorsquil a cotis pendant cette dure sur la base du salaire minimum de croissance . Au moment de ladoption de la loi, la question de la porte de lengagement ainsi pris a t pose lors des dbats parlementaires. La disposition a fait lobjet damendements lAssemble nationale, visant remplacer la notion dobjectif par celle de garantie . Ces amendements ont t rejets au motif que le Gouvernement ne pouvait sengager la place des partenaires sociaux, comptents en matire de rgimes complmentaires. Le rapport du Snat prcise, dans le mme sens, que larticle 4 de la loi est dpourvu de caractre normatif, et donc contraignant, puisquil ne sagit que dun objectif et ne porte pas en soi la cration dun minimum contributif global . Ds lors, les 85 % du SMIC net fixs dans la loi apparaissent comme un objectif. Celui-ci sapplique la pension totale (base et complment), au moment de la liquidation. Des dispositions particulires de la loi relatives au rgime gnral sont prises pour assurer quil soit atteint dici 2008 pour les ressortissants de ce rgime. La loi ne prvoit aucune mesure particulire au-del de 2008, lindexation sur les prix sappliquant alors aux minimums contributifs ou garantis comme lensemble des pensions. Lexpos des motifs de larticle 4 de la loi prcise que lobjectif sera rexamin dans cinq ans en tenant compte des perspectives financires des rgimes de retraite et des rformes intervenues . Pour garantir lobjectif fix par la loi, il a t dcid de revaloriser le minimum contributif servi par le rgime gnral de 3 % au 1er janvier 2004, 3 % au 1er janvier 2006 et 3 % au 1er janvier 2008. Cette revalorisation porte uniquement sur le minimum attribu au titre des priodes cotises 152 . Le minimum est attribu tous les assurs faisant liquider une pension taux plein (soit parce quavant 65 ans ils totalisent la dure dassurance ouvrant droit au taux plein, soit parce quils attendent 65 ans pour faire liquider leur pension, soit parce quils appartiennent lune des catgories ouvrant droit au taux plein partir de 60 ans notamment en raison de linaptitude au travail). Le minimum est proratis, sil y a lieu, en fonction de la dure dassurance totalise par lassur. Le minimum, enfin, est garanti la liquidation de la pension, cette dernire tant ensuite, pour les bnficiaires du minimum contributif comme pour les autres pensionns, indexe sur les prix. Concernant le minimum garanti dans les rgimes de la fonction publique, la suite de la rforme de 2003, lindice de rfrence passe progressivement de lindice major 216 fin 2003 lindice major 227 au 1er janvier 2013. En contrepartie, le taux plein du minimum garanti est acquis pour une dure de service de 40 ans et non plus de 25 ans, selon un barme qui volue
152

Selon une tude de la CNAV portant sur le flux des bnficiaires du minimum contributif en 2005 hors retraites anticipes, la part de la dure cotise dans la dure valide (tous rgimes) tait gale 55% pour les monopensionns et 83% pour les polypensionns (dans le cas des femmes, respectivement 52% et 76%).

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progressivement jusquen 2013. En particulier, en 2008, pendant la phase transitoire, le taux de liquidation aprs 15 annes de service correspondra 58,5% du montant maximum ; il progressera ensuite de 3,1 points par an entre 15 ans et 27 ans de service et de 0,22 point par anne supplmentaire au-del et jusqu 40 annes pour atteindre 100% 153 . 22. Simulations sur cas-types lhorizon de 2008 Pour apprcier la situation en 2008 des assurs viss par la loi (assurs titulaires de faibles rmunrations ayant effectu une carrire complte) il est ncessaire de faire diverses hypothses : des hypothses sur lvolution du SMIC net dune part, des hypothses sur les pensions servies par les rgimes complmentaires et les prlvements supports par les retraits concerns, dautre part. Des cas-types ont t construits cet effet, permettant dapprcier les conditions dans lesquelles lobjectif fix par larticle 4 de la loi de 2003 sera atteint en 2008. Ces cas font rfrence une personne sans enfant qui, aprs une carrire continue de quarante annes rmunres au SMIC 154 , liquide ses droits la CNAV et lARRCO en 2008. Toutes les priodes valides sont des priodes rellement cotises, donnant droit au minimum contributif major cest--dire au minimum contributif major en euros constants de +3% en 2004, en 2006 puis en 2008. Le montant du minimum contributif major aprs une carrire complte slve, en ce cas, 7 172 ,54 euros en 2006 ; en 2008, il reprsentera 7 387,72 euros 2006 compte tenu de la hausse annonce de 3% au 1er janvier 2008. Les calculs sur cas-type prennent en compte cette hausse. Le SMIC brut en euros constants est suppos progresser dici 2008, conformment la loi et a minima, hauteur de 50% des gains de pouvoir dachat du salaire horaire. Les cotisations sociales au niveau du SMIC sont supposes stables et on suppose que lassur a cotis au taux de cotisation moyen de lARRCO tout au long de sa carrire. Enfin, les trois cas possibles ont t envisags pour la CSG sur les pensions, en fonction des revenus imposables du foyer auquel appartient le retrait : taux plein (6,6 %), taux rduit (3,8 %) et exonration totale (0 %). Rappelons que le taux de cotisation maladie est nul sur la pension de base. Il est de 1 % sur la pension complmentaire dans le cas o le salari cotise au taux plein de la CSG et nul dans le cas contraire (exonration totale ou partielle de CSG).

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A terme, au 1er janvier 2013, le taux de liquidation obtenu aprs 15 annes de service correspondra 57,5% du montant maximum ; il progressera ensuite de 2,5 points par an entre 15 et 30 ans de service et de 0,5 point par anne supplmentaire au-del et jusqu 40 annes pour atteindre 100%. 154 Pendant la phase transitoire qui a suivi la mise en uvre des 35 heures, on a considr la garantie minimale de rmunration (GMR) 5.

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Taux de remplacement net en 2008 aprs une carrire complte au SMIC, avec le taux moyen de cotisation lARRCO Taux de CSG Taux de remplacement sur la pension net en 2008 6,6% 3,8% 0,0% 80,8% 83,5% 87,3%

Ces cas-types montrent que lobjectif serait quasiment atteint en 2008 pour les assurs du rgime gnral ayant cotis par le pass sur la base du taux moyen de cotisation ARRCO et bnficiant du taux rduit de CSG (3,8 % au lieu de 6,6 %) ; il serait mme dpass pour les retraits exonrs totalement de CSG. Il existe en revanche des cas, dont la frquence est difficile apprcier, dans lesquels lobjectif ne serait pas atteint (assurs ayant cotis par le pass sur la base du taux de cotisation minimum ARRCO ou soumis, en raison des revenus imposables de leur foyer, au taux normal de CSG). En premire approche, on peut penser que les personnes bnficiant du minimum contributif sont surreprsentes parmi les personnes exonres de CSG ou soumises au taux rduit, qui reprsentent environ 60% des retraits (voir le chapitre 2 de la premire partie). Une revalorisation importante du minimum contributif major, qui sajouterait aux trois majorations de 3 % dj prvues, apparat particulirement coteuse au regard de lobjectif nonc dans la loi, puisquelle porterait sur une population a priori bien plus large que celle vise par larticle 4 de la loi de 2003. En bnficieraient, en effet, non seulement les personnes ayant effectu une carrire complte avec de faibles rmunrations mais aussi les personnes ayant une carrire incomplte, dans certains cas trs courte, qui voient leur pension porte au minimum proratis et qui constituent la majorit des bnficiaires du minimum contributif. Parmi le flux des bnficiaires du minimum contributif la CNAV en 2005, environ les deuxtiers des femmes et un peu plus de la moiti des hommes ont valid une dure dassurance tous rgimes infrieure la dure ncessaire pour lobtention dune retraite taux plein. 23. Le minimum garanti dans la fonction publique Lobjectif de 85 % est atteint en toute hypothse pour les ressortissants des rgimes de fonctionnaires, compte tenu du barme spcifique du minimum dit garanti qui leur est appliqu. Le montant du minimum garanti taux plein reprsente actuellement environ 100% du SMIC net. Cette estimation renvoie par ailleurs un cas thorique puisque la liquidation sur la base de lindice terminal pour une carrire complte accomplie au sein du grade le moins lev de la fonction publique aboutit une pension suprieure au minimum garanti. De fait, le minimum garanti bnficie des agents ayant eu des carrires incompltes dans la fonction publique, dont notamment des agents radis des cadres pour invalidit et des polypensionns. Ainsi, lanalyse des flux des retraits de la fonction publique (Etat et collectivits locales) en 2005 souligne la faiblesse des dures de carrire dans le rgime concern pour les bnficiaires du minimum garanti : 22,1 ans en moyenne contre 32,9 ans pour lensemble des retraits considrs.

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Le dispositif du minimum garanti prsente par ailleurs certaines particularits qui mriteraient dtre examines dans la perspective du rendez-vous de 2008. Contrairement au minimum contributif, lattribution du minimum garanti nest pas subordonne lobtention du taux plein et son calcul nest pas linaire en fonction de la dure de cotisation. En effet, alors quun barme linaire conduirait accorder 2,5% du minimum garanti pour chaque anne de service (soit 100% pour 40 annes de service), le dispositif mis en place par la loi de 2003 prvoit, par exemple pour les pensions liquides en 2008, daccorder 3,9% du minimum garanti par anne de service pour 15 annes de service (soit au total 58,5% du minimum garanti), 3,1% du minimum garanti par anne de service comprise entre la 15me et la 27me anne et seulement 0,22% du minimum garanti par anne de service comprise entre la 27me et la 40me anne 155 . Ce barme est particulirement favorable aux personnes, gnralement polypensionnes, ayant eu une faible dure de cotisation au rgime considr de la fonction publique. Il nincite pas ceux qui ont valid une dure plus longue (entre 27 ans et 40 ans en 2008, entre 30 ans et 40 ans partir de 2013) prolonger leur activit dans la fonction publique, compte tenu de sa faible progressivit. 24. Les questions ouvertes par lobjectif de pension minimale 24.1 La nature de lobjectif social poursuivi Cette premire apprciation peut conduire approfondir la rflexion sur la nature de lobjectif social poursuivi par les mesures prises. En effet, selon les termes de la loi, la cible vise est celle dassurs ayant une carrire complte avec de trs faibles salaires. Il sagit, suivant lintention du lgislateur de 1983, dassurer aux personnes ayant travaill toute leur vie une retraite totale sensiblement suprieure au minimum vieillesse attribu tous au titre de la solidarit nationale. Or, dans les faits, les minimums de pensions bnficient trs majoritairement des assurs ayant une carrire incomplte. Il peut difficilement, dailleurs, en tre autrement ds lors que des salaris travaillant toute leur vie temps complet connaissent gnralement des progressions de rmunration qui font quin fine leur salaire scarte du SMIC, cependant que les personnes dont la rmunration reste toujours proche du SMIC et, de fait, titulaires des plus faibles pensions ont souvent des carrires heurtes marques par des interruptions ou des priodes dactivit temps partiel. Lapprofondissement de la rflexion peut ainsi porter la fois sur le critre de faible pension, sur le public que lon vise par des mesures de rattrapage dans les rgimes et sur les barmes de calcul des minimums.

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A terme, pour les pensions liquides partir de 2013, le barme sera le suivant : 57,5% du minimum garanti pour 15 annes de service (soit 3,83% par anne de service), puis 2,5% et 0,5% par anne de service comprise respectivement entre la 15me et la 30me anne et entre la 30me et la 40me anne.

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24.2 Quel objectif aprs 2008 ? Des questions relatives la mise en uvre de lobjectif de 85 % du SMIC net par les diffrents rgimes au-del de 2008 doivent, en outre, tre mentionnes : la loi nvoque pas le devenir de lobjectif au-del de 2008. Si lon sen tient la lettre du texte, au-del de cette date, les minimums de pension voluent comme lensemble des pensions, cest--dire comme les prix. Ceci signifie quau-del de cette date, ds lors que le SMIC net voluerait plus vite que les prix, les pensions portes au minimum dans les diffrents rgimes de base dcrocheraient de nouveau de lobjectif atteint en 2008. La question des mesures ventuelles prendre dans les rgimes au-del de 2008 est ainsi pose ; la loi indique que lobjectif sapplique au montant total des pensions de chaque assur. Elle nindique toutefois pas comment la responsabilit du respect de cet objectif est partage entre les diffrents rgimes et, notamment, comment les efforts doivent tre rpartis entre rgimes de base et complmentaires. Jusquen 2008, elle fait le choix de revalorisations ne concernant que les rgimes de base. Au-del, la question des engagements des diffrents rgimes au regard de lobjectif est ouverte.

Quelques observations peuvent tre faites propos de ces questions. Si la rfrence au-del de 2008 est exprime en pourcentage du SMIC net, les mesures prendre en matire de retraite pour garantir son respect sont notamment conditionnes par lvolution du SMIC sur longue priode. La loi prvoit un mcanisme dindexation du SMIC en termes rels sur la moiti des gains de pouvoir dachat du salaire horaire mais des coups de pouce sont possibles et, dans le pass, sur longue priode, le SMIC a plutt bnfici de lintgralit des gains de pouvoir dachat des salaires. Certains membres du Conseil considrent quune rpartition des efforts entre rgimes de base et rgimes complmentaires aprs 2008 devrait tre que chacun garantisse, aprs une carrire complte au SMIC, le niveau du taux de remplacement net offert par le rgime en 2008. Ce critre suggre que la rpartition des efforts en 2008 est juge quitable . Dans cette perspective, prlvements sur les pensions inchangs, le minimum contributif devrait tre revaloris comme le SMIC net (au titre des priodes cotises) pour que la pension servie par la CNAV aux assurs ayant eu une carrire complte au SMIC, nette de prlvements sociaux, puisse reprsenter un mme pourcentage du SMIC net au fil des gnrations de nouveaux retraits. Le respect de lobjectif pour lARRCO pourrait tre relativement ais atteindre moyen terme (2020) si lobjectif retenu fait rfrence au cas dune personne ayant cotis pendant toute sa carrire au taux de cotisation minimum obligatoire. En effet, la hausse passe du taux de cotisation minimum, entre 1995 et 1999, et lallongement au fil des gnrations de la dure cotise correspondant une carrire complte compenseraient cet horizon, pour une large part, la baisse du rendement de lARRCO dcide dans le cadre des derniers accords. Ce serait moins le cas avec la chronique du taux de cotisation moyen et, plus long terme, le respect de lobjectif pour lARRCO exigerait au minimum de stabiliser le rendement du rgime, donc de revenir sur les termes de laccord en cours.

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En tout tat de cause, dautres membres du Conseil et, en particulier, les partenaires sociaux responsables de la gestion des rgimes complmentaires considrent que lobjectif est du ressort du seul rgime de base. A linverse, dautres membres du conseil estiment quil ne pourrait tre demand deffort supplmentaire au rgime de base au-del des trois relvements du minimum contributif prvus par le relev de dcision du 15 mai 2003. Pour clairer le dbat sur les diverses questions ayant trait lobjectif fix par larticle 4 de la loi de 2003, le Conseil juge utile de pouvoir disposer des caractristiques et du niveau de pension totale liquide (en distinguant la base et le complment) pour les personnes dont la pension de base est porte au minimum contributif, ainsi que dlments de chiffrage des impacts sur les finances publiques. 3. Le minimum vieillesse Le minimum vieillesse est attribu partir de 65 ans (ou de 60 ans en cas dinaptitude au travail) lensemble des personnes ges, au titre de la solidarit nationale La loi de 2003 pose la rgle dune revalorisation du minimum vieillesse comme lensemble des pensions, cest--dire en fonction de lvolution des prix. Si une correction du taux de revalorisation tait accorde aux pensions du rgime gnral et des rgimes aligns, elle devrait ltre galement au minimum vieillesse puisque larticle 27 de la loi de 2003 dispose que ce dernier est revaloris chaque anne aux mmes dates et selon les mmes conditions que celles prvues pour les pensions de base. Lvolution du minimum vieillesse renvoie cependant une problmatique spcifique, lie un objectif de solidarit nationale. Si lon sen tient une revalorisation sur les prix, le minimum vieillesse risque de progressivement dcrocher du seuil de pauvret dfini en pourcentage du niveau de vie mdian. Des corrections du taux de revalorisation du minimum vieillesse seraient alors justifies si lon souhaitait viter, sur longue priode, ce dcrochage. Le sujet nest toutefois pas simple car le minimum vieillesse est, en droit, li lvolution dautres minima sociaux (lallocation aux adultes handicaps et lallocation supplmentaire invalidit) et les allocataires bnficient de faon plus ou moins automatique de droits connexes qui amliorent leurs conditions de vie. Un recensement de ces droits, aussi prcis que possible, des lments dapprciation sur les besoins des allocataires, et des lments de chiffrage financier sont certainement des pralables pour approfondir les rflexions sur le niveau souhaitable du minimum vieillesse. 4. Synthse sur les questions directement poses par la loi de 2003 lies la revalorisation et au minimum des pensions Le gouvernement a confirm que la confrence tripartite qui examinera la question de la revalorisation des pensions se runirait en 2007. Il parat aujourdhui souhaitable que le texte rglementaire permettant dorganiser cette confrence soit rapidement pris.

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Pour pouvoir examiner dans les meilleures conditions la question des rgles relatives la revalorisation des pensions, les membres de la confrence devront disposer dlments gnraux de contexte relatifs, dune part, la situation financire des rgimes et, dautre part, la situation des retraits et des actifs. Sur ce dernier point, il sagit, comme cela a commenc tre fait dans le prsent rapport, de rassembler des donnes permettant davoir une vision complte de la situation relative des retraits, sur les revenus, le logement, la sant ou encore les prlvements sociaux et fiscaux. Toute ventuelle correction du taux de revalorisation des pensions ne devant pas compromettre le ncessaire retour lquilibre financier des rgimes, le Conseil estime quen pareil cas, des mesures supplmentaires de redressement seraient dautant plus ncessaires. Au demeurant, les analyses prcdentes montrent que le choix peut se poser en termes dquit et defficacit entre des mesures cibles vers les petites pensions et des ajustements de porte plus gnrale. Les objectifs affichs au moment de la rforme de 2003 doivent tre respects. Ceci nexclut pas quil faille prciser la nature de lobjectif social poursuivi dans le cadre de larticle 4 de la loi de 2003 faisant rfrence lobjectif de pension minimum gale 85% du SMIC net. En effet, les salaris au SMIC temps plein ne sont pas les seuls percevoir le minimum contributif. Pour mieux cibler les bnficiaires de la mesure souhaite, il est ncessaire de rassembler davantage de donnes concernant les personnes dont la pension de base est porte au minimum contributif, notamment des donnes relatives leurs carrires professionnelles (niveau de rmunration, temps plein ou temps partiel, carrire continue ou discontinue) et le niveau de leur pension totale, en distinguant la base et le complment. Enfin, la question du niveau et de lvolution du minimum vieillesse doit galement tre pose. Elle ncessite l encore de pouvoir rassembler des donnes, notamment sur les droits connexes dont peuvent bnficier les allocataires du minimum vieillesse.

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CHAPITRE 3 LES QUESTIONS A TRAITER POUR ASSURER LEGALITE DE TRAITEMENT ENTRE LES COTISANTS

Certaines dispositions de la loi de 2003 visent assurer une plus grande galit de traitement entre les cotisants, comme les mesures spcifiques prises en faveur de certains polypensionns, le principe gnral de revalorisation sur les prix des pensions des principaux rgimes de retraite de base ou encore, pour ces mmes rgimes, la convergence de la dure dassurance requise pour bnficier dune retraite taux plein. Des questions relatives lgalit de traitement entre les cotisants subsistent, cependant, sur diffrents sujets. Le Conseil souhaite mettre laccent sur quatre dentre eux : lgalit entre les hommes et les femmes et, par extension, les droits familiaux et conjugaux en matire de droits la retraite, sujet auquel le Conseil consacrera un rapport spcifique en 2007 ; lgalit de traitement en fonction des parcours professionnels, qui renvoie notamment la question des droits la retraite des personnes qui ont connu des carrires accidentes (dbut de carrire difficile, interruptions dactivit plus ou moins longues) et celle des personnes qui ont t affilies plusieurs rgimes de retraite de base (les polypensionns) ; la question des rgimes spciaux qui, en dehors de ceux de la fonction publique, nont pas fait lobjet dune rforme des droits des assurs dans le cadre de la loi de 2003 156 ; enfin, la question du dveloppement de lpargne retraite que la loi de 2003 encourage.

Chacun de ces sujets, dans cet ordre, et les questions auxquelles ils renvoient sont examins dans la suite du prsent chapitre.

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Depuis, le rgime de la Banque de France est engag dans une rforme des droits des assurs, sur laquelle un accord vient dtre conclu.

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I - Lgalit entre hommes et femmes, les droits familiaux et conjugaux

Le Conseil dorientation des retraites a engag une rflexion sur lgalit entre hommes et femmes et sur les volutions possibles des droits familiaux et conjugaux en matire de retraite. Ce sujet fera lobjet dun rapport spcifique du Conseil en 2007. Nous dressons ici un bilan dtape des orientations qui pourraient tre retenues, partir desquelles seraient construits des scnarios cohrents dvolution des droits familiaux et conjugaux. 1. La situation de la France au regard des modles trangers de protection sociale La situation de la France prsente un caractre composite au regard des modles trangers de protection sociale ds lors que lon intgre la dimension familiale. Elle est proche de celle des pays scandinaves par le niveau des taux dactivit fminins et lampleur de loffre de services collectifs de garde denfants. En France, cette offre publique de garde denfants est toutefois complte par une offre prive et, dans un certain nombre de cas, informelle. De plus, la spcialisation dans lemploi entre les hommes et les femmes 157 ainsi que la part du travail temps partiel sont moins importantes que dans les pays scandinaves. De ce point de vue, la situation de la France se rapproche de celle des Etats-Unis. Par ailleurs, la dimension familiale y est trs largement prise en compte, linstar de ce que lon peut observer dans les pays dEurope continentale et dEurope du Sud. Lide dune diffrenciation des rles entre hommes et femmes y est largement admise. Ceci place la France dans une position intermdiaire et originale qui conduit un systme de retraite attribuant aux femmes une combinaison de droits : droits propres tirs de lactivit professionnelle, droits propres au titre des priodes dducation des enfants et droits drivs de ceux du conjoint. 2. La construction de scnarios dvolution des droits familiaux et conjugaux ouverts dans les rgimes de retraite franais Toute construction de scnarios dvolution des droits familiaux et conjugaux dans les rgimes de retraite suppose au pralable des rponses un certain nombre de questions refltant des choix de socit. Cette construction implique galement de tenir compte la fois des ralits sociales franaises actuelles et de lvolution du droit national ainsi que du cadre juridique europen. A cet gard, le champ des possibles est notamment dtermin par une jurisprudence communautaire particulirement attentive lgalit de traitement entre hommes et femmes qui impliquerait une uniformit des rgles sappliquant aux hommes et aux femmes 158 . Ce nest qu titre drogatoire et exceptionnel quun traitement diffrenci ne contreviendrait pas aux exigences du droit communautaire.

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Articuler travail et famille en France et en Sude , C. Marc et H. Zajdla, Connaissance de lemploi n 28, mars 2006. 158 A titre illustratif, l'arrt Griesmar, rendu par la Cour de justice des Communauts europennes le 29 novembre 2001, a impos, dans la fonction publique, l'extension du dispositif de la bonification pour enfants aux hommes, pour respecter le principe d'galit des rmunrations entre hommes et femmes, tel quil a t interprt par la Cour.

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21. Les questions pralables Une premire question est celle de la diffrenciation des rles entre hommes et femmes qui se traduit par un investissement diffrent dans la vie professionnelle et les activits domestiques. Son examen conduira des scnarios contrasts : les uns dans lesquels la ralisation de lgalit supposerait une volution vers une implication gale des hommes et des femmes dans les diffrentes sphres dactivit, les autres dans lesquels lgalit conue de faon complexe serait compatible avec le maintien dune implication diffrente dans les diverses sphres dactivit. Les modalits de ralisation de ces diffrents scnarios ont une traduction dans le domaine des retraites et, notamment, influent sur la nature des droits ouverts et des compensations ventuellement ncessaires. Une deuxime question lie est celle de la place donne la prise en charge des enfants. Son examen peut galement conduire des options assez diffrentes selon que lon privilgie le temps pass par les parents auprs de leurs enfants ou laccs des modes de garde, publics ou privs. Dans le domaine des retraites, cette question se prolonge par celle des fondements des avantages ouverts au titre des priodes dducation des enfants. Une troisime question est celle de la reconnaissance accorde respectivement aux individus, au couple et la famille. L aussi, les choix peuvent tre diffrents, soit quils considrent les seuls individus, soit quils attachent des droits certaines situations familiales. Leur traduction dans le champ de la rversion conduit des systmes qui peuvent tre trs loigns, prenant notamment en charge de faon variable les membres du couple et les enfants. Dans tous les cas, enfin, la question doit tre pose de la part laisse des normes sociales, ventuellement explicitement nonces, et la libert de choix individuel. 22. Les objectifs poursuivis et les scnarios dvolution Toute rflexion suppose quau pralable les objectifs poursuivis aient t dfinis et clarifis. Lapproche doit tre systmique et prendre en compte les dimensions multiples du sujet. Une cohrence densemble doit tre recherche en tenant compte des problmes darticulation qui peuvent exister avec les autres champs concerns : politique familiale, politique demploi, fiscalit, dmographie. Un point particulier doit tre mentionn, celui des droits familiaux et conjugaux extrmement disparates selon les rgimes. A cet gard, des volutions sont sans doute ncessaires dans le sens dune certaine harmonisation et dune adaptation aux volutions de la socit. Au regard de la recherche de lgalit entre les hommes et les femmes en matire de retraite, llvation du taux dactivit fminin pourrait constituer la perspective privilgier et un levier stratgique, aucune prestation sociale ne pouvant remplacer des droits rsultant de lactivit. Les salaires fminins plus faibles, les carrires fminines plus courtes et le temps partiel impos, gnrant des pensions infrieures, ainsi que des discriminations de fait constituent des obstacles importants. Si lon ne veut pas que laugmentation de lactivit empche, nanmoins, les familles de raliser leur dsir denfants et nuise la natalit galement ncessaire lquilibre des rgimes de retraite, un axe privilgier serait celui de la conciliation entre activit professionnelle et vie familiale.

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Ces problmatiques soulvent une double question : celle des actions conduire pour corriger les sources dingalit en amont, celle des mesures correctrices prendre en aval ds lors que subsistent des ingalits de dpart.

Sur le premier point, lorientation explorer pourrait tre des arrts de travail courts et bien indemniss et une offre accrue pour laccueil des jeunes enfants. Lide serait ici de privilgier les mesures qui incitent au partage des tches familiales et favorisent le bien-tre des enfants, tout en intgrant les contraintes de la jurisprudence qui conduit ouvrir des droits dans les mmes conditions aux pres et aux mres. Plus gnralement, il convient dans une dmarche de rduction des ingalits de sinterroger sur les moyens propres faire voluer les situations et les comportements. Sur le second point, il pourrait apparatre difficile dabandonner un certain nombre de compensations notamment pour des catgories de femmes concernes par le temps partiel, les faibles salaires ou la monoparentalit. Ce dernier sujet, les femmes seules avec enfant(s), mrite une attention particulire. Une rflexion pourrait tre mene sur les conditions de prise en charge et le mode de financement des priodes de maternit, qui en toute hypothse, ne concernent que les femmes et qui psent aujourdhui dans le calcul du salaire annuel moyen (compte tenu du passage aux 25 meilleures annes). En ce qui concerne plus spcifiquement les pensions de rversion, il conviendrait dvaluer la pertinence de leurs rgles au regard des volutions sociales et, en particulier, celles des structures familiales. Il apparatrait souhaitable galement, notamment au vu des expriences trangres, de sinterroger sur la faon dont la lgislation franaise prend en charge dune part les conjoints survivants et dautre part les orphelins. A titre dexemple, le modle de partage des droits ( splitting ) introduit en Allemagne en 2001 pourrait tre examin en tant que mode alternatif de protection des conjoint survivants. Plus gnralement, dans un contexte difficile pour lquilibre des finances sociales, un raisonnement en termes de redploiement pourrait tre explor. Ceci pourrait conduire faire des arbitrages entre les dpenses ralises au bnfice des familles au moment de lducation des enfants et celles ralises a posteriori par lintermdiaire des droits pension. Lanalyse devra notamment tenir compte des avantages fiscaux. Il convient galement dtre attentif au ciblage des dispositifs visant compenser limpact sur les pensions de certains parcours professionnels et familiaux (maternit, temps partiel). Ces lments de rflexion devraient contribuer la construction de scnarios qui intgreront ncessairement quelques problmatiques et proccupations gnrales, notamment : - celle de la bonne allocation des temps sociaux entre temps professionnel, temps familial, temps bnvole ; - celle de la rduction des ingalits sociales ; - celle relative la tension entre, dune part, lexistence de normes juridiques et sociales et, dautre part, la possibilit de facults de choix individuels qui renvoie la question de savoir dans quelle mesure les politiques sociales doivent chercher crer du lien social.

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II Lgalit des droits en fonction des parcours professionnels

Larticle 3 de la loi du 21 aot 2003 portant rforme des retraites pose le principe de lgalit de traitement entre les cotisants : Les assurs doivent pouvoir bnficier dun traitement quitable au regard de la retraite, quels que soient leurs activit professionnelles passes et le ou les rgimes de retraite dont ils relvent . Les volutions rcentes de la lgislation dans le domaine des retraites soulvent toutefois plusieurs questions concernant, dune part, le cas de carrires accidentes, dautre part, le cas de polypensionns. 1. Le traitement des carrires accidentes Un certain nombre dassurs ont eu des dbuts de carrire difficiles ou connu de longues priodes de chmage ou des interruptions dactivit. Lvolution de leur situation et de leurs droits au regard de la retraite mrite une valuation particulire, compte tenu notamment des volutions rcentes en matire de dcompte des dures intervenant dans le calcul des droits la retraite et de lallongement aux 25 meilleures annes pour le calcul du salaire annuel moyen concernant les pensions du rgime gnral et des rgimes aligns. Le cas des allocataires du revenu minimum dinsertion (RMI) ou de lallocation de solidarit spcifique (ASS), qui ces titres ne valident pas de droits la retraite, mrite un examen particulier. Outre cette tude de la situation effective des assurs, un bilan densemble de lvolution des rgles dterminant leurs droits devrait tre effectu du point de vue des principes qui les inspirent. La rforme introduit, en effet, en particulier pour le calcul du minimum contributif, une distinction entre les priodes strictement cotises et les priodes valides dautres titres (notamment lducation des enfants et le chmage). La porte de lvolution vers une plus grande contributivit ainsi engage devra tre attentivement tudie. 2. Les droits la retraite des polypensionns compars ceux des monopensionns La rforme de 2003 rapproche les rgles des rgimes de la fonction publique, du rgime gnral et des rgimes aligns, avec un alignement progressif de la dure dassurance permettant de bnficier dune retraite taux plein ainsi que du systme de dcote et de surcote. Des mesures spcifiques aux polypensionns ont en outre t prises, notamment la proratisation, en fonction de la dure dassurance dans chaque rgime, du nombre des meilleures annes prises en compte pour le calcul du salaire annuel moyen. Cependant, les rgles des rgimes ne sont pas compltement harmonises et la pluriactivit continue avoir des consquences sur les droits la retraite, qui peuvent tre favorables ou non par rapport la situation des monopensionns. Le Conseil considre que la question de la situation des polypensionns, comparativement celle des monopensionns, doit tre examine de prs, sachant que la proportion de polypensionns parmi les retraits tend augmenter et reprsentait 38% en 2004 selon lchantillon interrgimes de retraits (EIR).

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Deux aspects mritent notamment dtre tudis : les consquences de la pluriactivit sur le montant total de la retraite ; les rgles spcifiques aux rgimes de la fonction publique concernant, dune part, les transferts de droit pour les fonctionnaires nayant pas accompli 15 annes de services effectifs et, dautre part, la validation des services auxiliaires. 21. Les consquences de la pluriactivit sur le montant total de la retraite Le Conseil na pas cherch, ce stade, identifier toutes les mesures qui conduisent des traitements diffrents pour le calcul du montant total de la retraite selon que le retrait a t affili un ou plusieurs rgimes de base. Il souhaite ici attirer plus particulirement lattention sur deux sujets : lapplication du principe de proratisation du nombre des meilleures annes prises en compte pour le calcul du salaire annuel moyen et les rgles relatives au minimum contributif. Dautres sujets mriteraient dtre examins, comme la pluriactivit simultane ou les modalits de calcul de la surcote en fonction du dernier rgime daffiliation, qui conduisent actuellement des problmes dgalit de traitements entre monopensionns et polypensionns. Les deux exemples suivants en sont une illustration. Un salari qui dclare, au cours dune anne donne, 150 heures de SMIC au titre du rgime gnral et 100 heures de SMIC au titre du rgime des salaris agricoles ne bnficiera pas de la validation dun trimestre pour sa retraite, alors quil a travaill au total plus de 200 heures de SMIC dans lanne, seuil minimal pour valider un trimestre dans chacun de ces rgimes 159 . Une personne ayant valid 160 trimestres lge de 60 ans et continuant travailler au-del bnficie de la surcote sur sa retraite de base totale, si elle a t affilie au rgime gnral puis au rgime de la fonction publique dEtat, mais uniquement sur sa pension du rgime gnral, si elle a t affilie au rgime de la fonction publique dEtat puis au rgime gnral 160 . 21.1 La proratisation du nombre des meilleures annes pour le calcul du salaire annuel moyen La suppression de la plupart des rgles de coordination entre les rgimes pour le calcul de la pension, ralise dans les annes soixante-dix dans un souci de simplification de la gestion, conduit des distorsions dans la prise en compte des activits effectues respectivement par les monopensionns et par les polypensionns. Le calcul du salaire annuel moyen sur la base des 25 meilleures annes ( partir de gnration 1948) aurait pnalis les polypensionns par rapport aux monopensionns, aboutissant dans certains cas faire entrer dans le calcul de leur pension toutes leurs rmunrations, ce qui revenait, de fait, un calcul sur la base du salaire moyen de carrire. Cette pnalisation a t en

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La possibilit de racheter des trimestres au titre des annes incompltes nest gure adapte dans le cas prsent puisquelle conduirait des assurs faibles revenus racheter des priodes pour lesquelles ils ont dj cotis. 160 Les trimestres cotiss au-del de la dure dassurance ouvrant droit la surcote donnent lieu majoration de pension dans le dernier rgime de base daffiliation et, le cas chant, dans les autres rgimes de base auxquels lassur a t affili au cours de sa carrire lexception des rgimes de la fonction publique.

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partie corrige en 2003, par lintroduction dun mcanisme de proratisation, pour les polypensionns effectuant leur carrire dans diffrents rgimes aligns sur le rgime gnral 161 . Ce mcanisme ne sapplique pas, en revanche, pour les polypensionns effectuant leur carrire dans un rgime align et un qui ne lest pas (rgimes de la fonction publique, rgime des professions librales ou encore rgime des exploitants agricoles). Prenons lexemple dune personne qui a t affilie deux rgimes de base diffrents : dabord pendant 8 ans au rgime gnral puis pendant 32 ans dans un deuxime rgime. Si le deuxime rgime est un rgime align, le salaire annuel moyen sera proratis selon la dure dassurance dans chacun des deux rgimes. La dure de carrire totale est de 40 ans, dont 1/5me au rgime gnral et 4/5me dans le deuxime rgime. La pension du rgime gnral sera alors calcule sur la base des 5 meilleures annes au rgime gnral (et celle du rgime align sur la base des 20 meilleures annes dans ce rgime). Si, en revanche, le deuxime rgime est un rgime non align, le salaire annuel moyen dans le rgime gnral nest pas proratis et il est calcul sur la base des 25 meilleures annes dans le rgime gnral. Dans notre exemple, toutes les annes en tant quaffili du rgime gnral, soit 8 ans, seront alors prises en compte. Toutefois, la diffrence dans le mode de calcul du salaire annuel moyen qui existe entre polypensionns relevant de rgimes aligns et polypensionns relevant dun rgime align et dun rgime non align doit tre mise en regard des rgles diffrentes applicables pour la dtermination du salaire annuel moyen dans chacun des rgimes (salaire annuel moyen des 25 meilleures annes dans les rgimes aligns et, par exemple, salaires des 6 derniers mois dans les rgimes de la fonction publique). On notera en outre que certaines dispositions avantagent au contraire les polypensionns. Ainsi, lcrtement du nombre de trimestres susceptibles dtre valids (4 au sein dune anne et 40 au cours de la carrire) ne joue qu lintrieur du rgime gnral pour le calcul du montant de la pension et un polypensionn peut obtenir au sein dune anne la rtribution de plus de 4 trimestres sil relve au cours de cette anne de diffrents rgimes et de plus de 40 ans au titre de sa carrire totale. La gnralisation du principe de la proratisation du nombre des meilleures annes prises en compte dans le salaire annuel moyen consisterait pondrer ce nombre par le rapport entre, dune part, la dure dassurance dans chaque rgime concern et, dautre part, la dure dassurance totale de lassur et non, comme actuellement, la dure dassurance totale dans les seuls rgimes concerns (rgime gnral et rgimes aligns). Elle conduirait cependant des surcrots de pensions du rgime gnral et des rgimes aligns pour les polypensionns, donc des cots supplmentaires pour ces rgimes. Le Conseil juge ce stade utile dexaminer plus prcisment les consquences de cette mesure sur la situation des assurs et les finances des rgimes.

161

Rgimes de artisans, des commerants et des salaris agricoles. La correction est partielle car le mcanisme de proratisation conduit ne retenir au total que 25 salaires annuels (rpartis entre les diffrents rgimes de base) mais trs rarement les 25 meilleurs salaires de toute la carrire.

145

21.2 Les rgles relatives au minimum contributif La rforme de 2003 a introduit une distinction entre les priodes cotises et les priodes non cotises pour le calcul du minimum contributif auquel peut tre porte la pension du rgime gnral et des rgimes aligns. Cette mesure saccompagne de dispositions destines limiter le montant servi aux assurs ayant relev de plusieurs rgimes. En particulier, pour un polypensionn ayant valid une dure totale suprieure la dure ncessaire pour obtenir une retraite taux plein, le minimum contributif auquel est ventuellement porte sa pension est calcul en rapportant la dure valide dans ce rgime la dure valide tous rgimes confondus. Cette rgle conduit ne pas verser des polypensionns plus que le montant entier du minimum contributif. Elle remplace lancienne rgle de cumul des minimas qui ne sappliquait que lorsque lassur tait susceptible de bnficier, dans deux rgimes diffrents, de pensions portes au minimum (un seul minimum tait alors servi, le plus lev). Dans les autres cas (absence de cumul de minima), jusqu la rforme de 2003, le montant du minimum auquel pouvait tre porte la pension de lassur tait dtermin sans tenir compte de lventualit de la perception par le mme assur dune autre pension au titre dune autre activit. Il en rsultait, principalement, un avantage pour les pluriactifs ayant eu une activit salarie accessoire et cotise sur de faibles salaires, tout en exerant une autre activit relevant dun autre rgime. Afin de recentrer le bnfice du minimum contributif sur les assurs ayant eu lessentiel de leur carrire au sein du rgime concern, la loi de 2003 sest contente de limiter lavantage procur par le minimum contributif pour les assurs ayant relev de plusieurs rgimes et ayant eu les carrires les plus longues (soit une dure valide tous rgimes suprieure celle requise pour le bnfice du taux plein), en proratisant le montant du minimum contributif en fonction du rapport entre la dure valide dans le rgime concern et la dure valide tous rgimes. Il aurait pu paratre cohrent avec lobjectif dgalit de traitement entre les assurs ayant relev dun seul rgime et ceux ayant relev de plusieurs rgimes daller plus loin en dduisant le montant de la pension acquise dans les autres rgimes pour apprcier le droit au minimum contributif dans un rgime. Cette mesure na pas t retenue pour deux motifs. En premier lieu, elle aurait abouti pour de trs nombreux pluriactifs une suppression pure et simple de toute majoration de pension au titre du minimum contributif. En second lieu, elle aurait conduit une gestion lourde pour les assurs et les caisses de retraite, puisque la pension ventuellement porte au minimum contributif naurait pu tre calcule avant la liquidation de la pension de lautre rgime ou aurait d tre rvise aprs liquidation de cette pension. Compte tenu du fait que le minimum contributif bnficie aujourdhui une large population de retraits (environ 40% des nouveaux retraits de droit direct du rgime gnral) et que la question des basses pensions fait partie des priorits prendre en considration, la remise plat des objectifs viss travers le minimum contributif, la mesure des problmes de mise en uvre dventuels amnagements apporter au dispositif et lapprciation des consquences de ces amnagements sur les situations individuelles et lquilibre financier des rgimes constituent un chantier que le Conseil juge ncessaire de (r)ouvrir rapidement. 146

22. Les rgles spcifiques aux rgimes de la fonction publique Les rgles spcifiques aux rgimes de la fonction publique dont il est question ici sont, dune part, les transferts de droit pour les assurs nayant pas accompli la priode de stage (nombre minimum dannes de services effectifs donnant droit retraite aux rgimes de la fonction publique) et, dautre part, la validation des services auxiliaires 162 . 22.1 Les fonctionnaires qui nont pas accompli 15 annes de services effectifs Dans le rgime gnral et les rgimes aligns, le droit une pension est acquis ds le premier trimestre de cotisation. En revanche, pour obtenir une pension du code des pensions civiles et militaires de retraite ou du rgime des agents des collectivits locales, les fonctionnaires doivent avoir accompli au moins 15 annes de services effectifs 163 dans lun ou lautre de ces rgimes. Cette condition nest cependant pas exige en cas de mise la retraite pour invalidit. Lorsque le fonctionnaire, la date de sa cessation dfinitive dactivit, na pas accompli 15 ans de services effectifs (condition de stage), un transfert des droits est ralis entre, dune part, le rgime de la fonction publique et, dautre part, le rgime gnral et lIRCANTEC. Lintress est rtabli dans la situation quil aurait eue sil avait toujours t rattach ces deux rgimes. On notera que la condition de stage existe galement dans les autres rgimes spciaux 164 . Les cotisations transfres au rgime gnral sont souvent infrieures ce quelles auraient t si lassur concern avait toujours cotis ce rgime. Ceci sexplique par le fait que les cotisations ne portent en gnral que sur le traitement indiciaire, lui-mme en de du plafond de la scurit sociale, alors que le salaire total (y compris primes et indemnits) sur lequel la cotisation du secteur priv est assise est plus proche ou dpasse le plafond. En consquence, ce transfert consiste inscrire au compte de lassur de faibles niveaux de salaires, qui peuvent par la suite entrer dans le calcul du salaire annuel moyen. Dans les cas, plus rares, o les cotisations prleves sont suprieures ce qui est transfr au rgime gnral, le surplus est vers lIRCANTEC. Laffiliation lIRCANTEC est effectue dans les mmes conditions : lintress est affect ce rgime rtroactivement. Les cotisations dues par le salari et lemployeur sont calcules sur la base du salaire total (traitement et primes). De ce fait, comme ni lun ni lautre nont cotis sur les primes, cette reconstitution ncessite le plus souvent de verser un complment de cotisations. Cette situation prsente un certain nombre de problmes. Les oprations de rtablissement sont complexes, peu comprhensibles pour les personnes vises et stalent sur plusieurs annes (deux ou trois ans). Il est possible que la condition de stage freine la mobilit sur le march du
Ces mesures sappliquent trs gnralement des pluriactifs mais elles peuvent conduire ce que le retrait ne bnficie finalement que dune seule pension de base (du rgime gnral dans le premier cas et dun rgime de la fonction publique dans le second cas). 163 Entrent dans les services effectifs les congs annuels, les congs maternit, de paternit et dadoption. Il en est de mme des congs de maladie, de formation professionnelle lorsque le fonctionnaire a vers une cotisation. 164 Faute davoir accompli une dure de stage de 15 ans, les assurs de la CNIEG et des rgimes de la SNCF, de la RATP et de la Banque de France se voient accorder une pension calcule selon les rgles de droit commun, alors que, dans le cas notamment des rgimes des mineurs, des marins, et des clercs et employs de notaire, les assurs bnficient alors dune pension dont le calcul peut tre moins avantageux et lge de jouissance plus tardif.
162

147

travail, entre secteur public et secteur priv. Il est en tout cas probable que les effectifs concerns vont augmenter dans lavenir avec les entres plus tardives dans la fonction publique du fait des alas des parcours professionnels et de la suppression des conditions dge pour se prsenter aux concours. La condition de stage est toutefois lie aux textes instituant les rgimes spciaux et sa suppression, recommande par la Cour des comptes, ncessiterait un examen plus approfondi, notamment en termes dimpact financier pour les rgimes. 22.2 La validation des priodes auxiliaires Cette opration constitue en quelque sorte le pendant de lopration prcdente. Les agents non titulaires des collectivits publiques sont affilis pour leur retraite au rgime gnral de scurit sociale et lIRCANTEC. Sils sont titulariss, ils peuvent, sous certaines conditions, faire prendre en compte leurs services de non titulaires pour leur retraite du rgime des fonctionnaires ; cest cette opration qui est qualifie de validation des services auxiliaires . Elle permet aux fonctionnaires civils et aux militaires dacqurir des droits pension plus rapidement et damliorer terme le montant de leur retraite. Elle vise attnuer les effets de la condition de stage. Lors de la validation des services, le fonctionnaire paie des cotisations rtroactives dont sont dduites les cotisations dj verses au titre du rgime gnral de retraite et de lIRCANTEC. Les sommes dues par le fonctionnaire peuvent tre, au total, positives ou ngatives. Ce dispositif est utilis par plus de la moiti des affilis du rgime. Pourtant, il est dune grande opacit car les diffrences de mode de calcul de la dure dassurance tous rgimes entre le rgime des fonctionnaires et le rgime gnral ainsi que les diffrences concernant les avantages familiaux conduisent rendre les consquences financires du transfert peu prvisibles pour lagent. Pour les rgimes de retraite, les montants en jeu sont significatifs : lIRCANTEC provisionne 10% des cotisations de chaque anne pour couvrir le risque de transfert. Les difficults prsentes par cette opration sont nombreuses : la procdure est dune rare complexit, les flux financiers sont mal identifis et il est souvent trs difficile pour le fonctionnaire de savoir sil a avantage ou non faire valider ses services de non titulaire, enfin la lourdeur et le cot de la gestion de ces oprations pour les administrations et les rgimes de retraite sont manifestes. Un rexamen de lensemble du dispositif parat dans ces conditions ncessaire, en lien avec la question de la priode de stage vue au point prcdent.

148

III Les rgimes spciaux

Dans son premier rapport, le Conseil dorientation des retraites constatait lexistence dcarts dans la situation des assurs relevant des diffrents rgimes de retraite (en termes dvolution prvisible des taux de remplacement, deffort contributif, dges de cessation dactivit et de liquidation des pensions). Le Conseil indiquait que la diversit des rgles applicables dans les diffrents rgimes de retraite soulve aujourdhui des interrogations nouvelles du point de vue de lgalit . La rforme de 2003 a sensiblement rapproch les rgles de fonctionnement des rgimes de fonctionnaires (civils et militaires pour ltat, agents des collectivits territoriales et des hpitaux) de celles du rgime gnral des salaris du secteur priv, sagissant des conditions de dure dassurance ouvrant droit aux taux plein et des rgles dindexation des pensions. Elle a organis pour ces rgimes un processus dadaptation par tape, tout en maintenant certaines spcificits des rgimes de fonctionnaires. En revanche, elle na pas trait la situation des autres rgimes spciaux. Ces rgimes se caractrisent par une grande diversit. Ils concernent (en se limitant aux sept principaux rgimes) : les agents des tablissements publics caractre industriel et commercial grant un service public : EDF-GDF (rgime des IEG 165 ), SNCF, RATP, Banque de France ; les professions statut, que lemployeur soit public ou priv : marins (ENIM) et mineurs (CANSSM) ; les clercs et employs de notaires (CRPCEN).

Les rgimes spciaux hors fonction publique non rforms en 2003 reprsentent au total 6,4% de la masse des pensions verses en 2003. Ces rgimes squilibrent grce des subventions publiques, des taxes affectes ou des taux de cotisations employeur levs. On notera que le rgime de la Banque de France devrait rejoindre, en 2007, le champ des rgimes rforms. Des discussions ont en effet t ouvertes en juillet 2005 avec lensemble des organisations syndicales reprsentatives, afin dexaminer les conditions de mise en uvre de la rforme. Le 24 novembre 2006, six syndicats sur sept ont approuv le principe dune volution des paramtres du rgime aligne sur celle de la fonction publique compter du 1er avril 2007 166 . Par ailleurs, la loi n2005-882 du 2 aot 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises a organis lintgration du rgime spcial de la chambre de commerce et dindustrie de Paris (CCIP) au sein des rgimes de droit commun. Les conditions de cette intgration ont fait lobjet de conventions entre le rgime gnral et la CCIP.

165 166

Industries Electriques et Gazires. Selon cet accord, les rgles de liquidation seraient alignes progressivement, compter du 1er avril 2007, sur celles des fonctionnaires, notamment en matire de dure dassurance et de revalorisation. En contrepartie la Banque de France sest engage, dune part, abonder annuellement la caisse de rserve des employs au titre des droits nouveaux acquis, dautre part, assurer la couverture progressive des engagements passs, par dotation une rserve spciale, dans les limites permises par le rsultat brut de la Banque et le versement l'tat de la part prpondrante de ce dernier .

149

Le Conseil a not dans son rapport de mars 2006 167 que dans une perspective dquit entre cotisants, il est difficile de ne pas imaginer que la nouvelle tape de hausse de la dure dassurance prvue en 2008 ne saccompagne pas de questions sur lvolution des rgimes spciaux des entreprises publiques dont la rglementation na jusquici pas volu . Par ailleurs, les rgimes spciaux ont rcemment fait lobjet de plusieurs rapports. Les Assembles ont examin leur situation dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006 168 . Il en va de mme pour la loi de finances pour 2007 : deux documents 169 prsents par M. D. Leclerc au nom de la Commission des affaires sociales du Snat traitent avec prcision la question des principaux rgimes spciaux hors fonction publique. En outre, dans son rapport sur la scurit sociale de septembre 2006, la Cour des comptes analyse trois rgimes dentreprises publiques (IEG, RATP et SNCF). 1. Les consquences des nouvelles normes comptables internationales sur les modalits de financement des pensions Bien que non concerns par la rforme de 2003, les rgimes couvrant de grandes entreprises publiques connaissent actuellement des volutions dans leur financement, afin de rpondre aux nouvelles exigences comptables europennes (normes IAS/IFRS 170 ). Ces normes imposent aux entreprises faisant appel public lpargne de provisionner et dinscrire au bilan leurs engagements de retraite. Aussi faut-il viter que cette obligation de provisionnement ne place les entreprises en position concurrentielle dans une situation financire dgrade. Les volutions mises en uvre laissent inchangs les droits la retraite des affilis et ne modifient que les modalits de financement des pensions. Lamnagement comptable implique de distinguer les comptes du rgime spcial de ceux de lentreprise. Cette exigence comptable conduit transfrer la gestion du rgime un tiers extrieur en crant une caisse de retraite distincte, rgie dans un cadre rglementaire. En effet, historiquement, les grands rgimes spciaux dentreprises publiques relevaient gnralement de rglements internes et taient grs directement par un service interne des entreprises, dpourvu de personnalit morale. Dans ce cadre, plusieurs rgimes spciaux se sont financirement adosss aux rgimes de droit commun : rgime gnral et rgimes complmentaires (ARRCO et AGIRC). Ladossement signifie que les financements verss par les rgimes de droit commun au rgime adoss et les cotisations verses par le rgime adoss aux rgimes de droit commun sont dtermines sur des bases individuelles comme si les affilis relevaient du rgime gnral et des rgimes complmentaires. Lopration implique donc didentifier les prestations et cotisations qui seraient dues si les affilis relevaient des rgimes de droit commun et, par diffrence, les charges lies aux droits spcifiques. Afin de compenser les carts entre les rapports dmographiques (nombre de retraits / nombre de cotisants) du rgime spcial et des rgimes de droit commun, une soulte peut tre verse par le rgime adoss, selon des modalits prvues par convention entre les parties.

167 168

Retraites : perspectives 2020 et 2050 , La documentation Franaise. La Commission des finances de lAssemble nationale a ralis un rapport, prsent par M. M. Diefenbacher, Participations financires de lEtat , et M. D. Leclerc a prsent un avis au nom de la Commission des affaires sociales du Snat Rgimes sociaux et de retraite . 169 Rapport du n59 et Avis n82, Snat, novembre 2006. 170 International Accounting Standard / International Financial Reporting Standard.

150

Des dispositions nouvelles ont t introduites dans la partie lgislative du code de la scurit sociale (articles L.222-6 et L.225-1-2 et un alina supplmentaire larticle L.921-1 et larticle L.922-1) pour fixer les principes dadossement des rgimes spciaux aux rgimes de droit commun et, en particulier, le principe de neutralit actuarielle pour le rgime gnral (article L.222-7 du code de la scurit sociale). Ces oprations dadossement devront faire lobjet, pralablement la signature de la convention, dune information des commissions de lAssemble nationale et du Snat en charge des affaires sociales ainsi que des autres commissions concernes. Ladossement aux rgimes de droit commun est dj entr en vigueur pour les industries lectriques et gazires (IEG) au 1er janvier 2005 (loi du 9 aot 2004). Le financement des droits spcifiques diffre selon quil sagisse de droits passs (droits valids avant le 1er janvier 2005) ou de droits futurs (valids aprs le 1er janvier 2005), et selon quil sagisse dactivits rgules (transports et distribution) ou non. Le tableau suivant rsume les modalits de financement des droits spcifiques pour les IEG. Modalits de financement des droits spcifiques pour les IEG Droits spcifiques passs Contribution tarifaire dacheminement (CTA) Versement des entreprises Droits spcifiques futurs Contribution employeur

Activits rgules Activits non rgules

Sagissant du rgime spcial de la RATP, les discussions concernant ladossement sont en cours. Cependant, une caisse spcifique est cre depuis le 1er janvier 2006. Paralllement, le pouvoir de dtermination des paramtres du rgime a t transfr au pouvoir rglementaire et de nouveaux circuits de financement ont t mis en uvre faisant suite la loi du 13 aot 2004 modifiant lorganisation des transports publics en Ile-de-France. Il faut noter galement que la loi de finances rectificative pour 2006 prvoit la modification du financement des retraites des fonctionnaires de La Poste, dans un contexte douverture la concurrence des activits. Dans un objectif dquit concurrentielle, lentreprise La Poste acquittera un nouvel tablissement public de financement des retraites une cotisation libratoire. La loi ouvre ce nouvel tablissement public la possibilit dventuelles conventions avec les rgimes de droit commun. Enfin, la question des modalits de passage aux nouvelles normes comptables internationales se pose galement pour la SNCF. 2. Des perspectives dmographiques trs diverses La situation dmographique des rgimes spciaux, dont dpend leur situation financire, est extrmement variable. A linstar des rgimes de la fonction publique, les sept autres rgimes tudis ici (IEG, RATP, SNCF, Banque de France, Mines, ENIM, CRPCEN) ont ralis en 2005 des projections lhorizon 2050 pour le Conseil. Les hypothses dvolution des effectifs de cotisants sont largement conventionnelles. Le nombre de cotisants est suppos relativement stable, sauf pour la Banque de France (en dbut de priode de projection) et le rgime des marins o il diminue. Le rgime des mines est mme en voie dextinction et ne devrait plus compter de cotisants partir de 2040.

151

Ces hypothses, conjugues aux volutions passes du nombre de cotisants, conduisent des volutions du nombre des retraits contrastes entre les rgimes. Leur nombre ne cesserait de progresser la RATP et la CRPCEN. Il ne cesserait au contraire de diminuer la SNCF et dans les mines. Les autres rgimes connatraient des profils dvolution plus complexes (cf. tableau ci-aprs). Le nombre de cotisants pour un retrait 171 , connatrait en consquence des volutions tantt favorables, tantt dfavorables, selon les rgimes et les priodes. En 2003, il tait suprieur 1 dans la fonction publique, les IEG, la RATP et la Banque de France, mais il tait infrieur 1 la SNCF ainsi que dans les rgimes des marins et des mines. A lavenir, il diminuerait pour la plupart des rgimes (au moins jusquen 2020), sauf la SNCF o il augmenterait lentement tout en restant infrieur 1. Au final, il serait infrieur 1 dans la plupart des rgimes ds 2020 et dans tous les rgimes en 2050. Perspectives dmographiques des principaux rgimes spciaux
Nombre de cotisants (en milliers) Evolution 2003 200320202020 2050 2.488 -330 -225 1.769 +305 -127 146 -9 0 43 +1 0 177 -10 0 15 -4 0 18 -15 -3 42 -4 -2 42 +3 -5 Nombre de pensionns1 (en milliers) Evolution 2003 200320202020 2050 1.645 +776 +506 655 +717 +827 128 +41 -5 33 +9 +11 254 -27 -19 13 +4 -5 303 -104 -175 94 +9 -31 45 +9 +34 Nombre de cotisants pour un pensionn2 2003 1,52 2,70 1,14 1,32 0,69 1,15 0,06 0,45 0,93 2020 0,89 1,52 0,81 1,06 0,74 0,68 0,02 0,37 0,83 2050 0,66 0,88 0,83 0,83 0,80 0,97 0,00 0,50 0,46

FPE 3 CNRACL IEG RATP SNCF BdF 4 Mines ENIM CRPCEN

1. Nombre de pensionns = nombre de pensionns de droit direct + x nombre de pensionns de droit driv. 2. Rapport nombre de cotisants / nombre de pensionns (selon la dfinition ci-dessus). 3. Fonction publique dEtat (civils + militaires) 4. Banque de France. Source : COR, projections ralises en 2005.

3. Des rgles particulires propres chaque rgime. Les rgimes spciaux hors fonction publique tudis ici (IEG, RATP, SNCF, Mines, ENIM et CRPCEN, ainsi que la Banque de France avant la rforme prvue en 2007) conservent pour le calcul de la pension des rgles analogues celles qui taient en vigueur pour lensemble des fonctionnaires avant la rforme de 2003 : la dure de cotisation exige pour bnficier dune retraite complte reste fixe 37,5 annuits 172 , et il nexiste ni dcote ni surcote, si bien que la pension est proportionnelle au nombre dannuits (taux dannuit de 2%), dans la limite de 75% du salaire de rfrence (80% sil y a une bonification de dure) 173 .
171

Rapport entre, dune part, le nombre de cotisants et, dautre part, la somme du nombre de retraits de droit direct et la moiti du nombre de retraits de droit driv. 172 Sauf pour les mineurs (30 annuits exiges) 173 Pour les mineurs, la notion de salaire de rfrence nexiste pas, puisque la pension pour une carrire complte est forfaitaire. En cas de carrire incomplte, la pension est proportionnelle aux annuits.

152

Except ce point commun, les rgles varient beaucoup dun rgime lautre. Les rgles des rgimes des EPIC sinspirent fortement de la fonction publique, tandis que celles de la CRPCEN (clercs de notaires) sinspirent plutt du rgime gnral. Deux rgimes (mineurs et marins) se distinguent par des rgles particulires. Selon le rgime et les catgories de personnel, lge douverture des droits pension peut tre ou non infrieur 60 ans. Le tableau suivant rsume les principales rgles pour les diffrents rgimes tudis ici. Vue densemble des rgles propres chaque rgime
FPE civils, militaires et CNRACL Age douverture des droits pension 501, 551 ou 60 ans2 Traitement des six derniers mois Indexation sur les prix IEG (EDFGDF) 55 60 ans RATP 504, 55 ou 60 ans SNCF Banque de France3 55 60 ans Mines ENIM (marins) CRPCEN

504 ou 55 ans

50 55 ans

50 60 ans

60 ans

Salaire de rfrence pour le montant de la pension Revalorisation des pensions

Salaire de fin de carrire (incluant une part variable de primes5)

Salaire ou pension forfaitaire

Salaire des 10 meilleures annes comme rgime gnral

Indexation sur les traitements dactivit

comme rgime gnral

Index sur le salaire forfaitaire

(1) 50/55 ans pour les catgories actives ou insalubres ; 60 ans pour les catgories sdentaires . (2) Pour les militaires : ge douverture li une condition de dure de service et au grade. (3) Rgles en vigueur en 2006. A compter du 1er avril 2007, les rgles devraient tre alignes progressivement sur celles du rgime de la fonction publique. (4) 50 ans pour les agents de conduite. (5) Gratification de fin danne pour les IEG ; prime forfaitaire de travail et partie traitement de la prime de fin danne la SNCF ; pas de prime la RATP ; pas de prime intgre dans les retraites la Banque de France, mais les agents peroivent un complment de retraite (environ 14% de la retraite de base) auquel sajoute une allocation spciale.

4. Les approches possibles pour traiter des particularismes des rgimes dans une perspective dgalit de traitement entre les assurs sociaux Deux types dapproches sont possibles pour apprcier les particularits caractrisant les rgles de certains rgimes spciaux. Une premire approche consiste simuler ce que serait la situation des assurs et les soldes des rgimes si on appliquait les rgles de rgimes de droit commun pris pour rfrence. Les rsultats ainsi obtenus appellent deux observations. Premirement, les mmes rgles, appliques des populations aux caractristiques diffrentes, peuvent aboutir des rsultats moyens diffrents. Deuximement, les soldes ainsi estims sont affects par la structure dmographique propre aux rgimes considrs, ce que le mcanisme de compensation dmographique ne corrige quimparfaitement. Une seconde approche consiste observer les situations dans les diffrents rgimes en termes dge de cessation dactivit et de liquidation de la pension, de montant de pension ou de taux de remplacement, et deffort contributif. A cette fin, des donnes devraient tre mobilises, qui ne 153

sont pas toujours aisment disponibles. A ce stade de la rflexion, quelques donnes ont pu tre rassembles concernant les ges de liquidation ainsi que les dures de retraite. Certains rgimes spciaux se caractrisent en effet par des ges relativement bas douverture du droit pension, notamment pour certaines catgories qui bnficient corrlativement de bonifications de dure dassurance. Cest une des spcificits les plus apparentes au regard de lobjectif dgalit de traitement entre les assurs. Rpartition des ges douverture des droits constats en 2005 FPE1 civils 48% 40% 12% 100% Militaires1 2 99,7% 0,1% 0,2% 100% CNRACL1 48% 41% 11% 100% Pour rf. : CNAV 18% 51% 31% 100%

IEG avant 60 ans 60 ans aprs 60 ans 89% 10% 1% 100%

RATP 86% 9% 5% 100%

SNCF 99,7% 0,2% 0,1% 100%

ENIM 49% 28% 23% 100%

1. 2. Cf. tableau suivant. Sources : avis n82 de la commission des Affaires sociales du Snat, prsent par M. D. Leclerc, novembre 2006 ; MINEFI, service des pensions.

Ages douverture des droits, dures passes la retraite et ges au dcs constats en 2004 (en annes)
IEG (EDFGDF) Age moyen douverture des droits directs Dure moyenne de service de la pension3 Age moyen au dcs3 55.4 Banque de France 56.1 ENIM (marins) FPE1 civils
12

RATP

SNCF 50.3 ou 55.15

4

Mines

CRPCEN

Militaires

CNRACL1

Pour Rf. : CNAV 61.3

54.8

57.8

57.6

60.3

57.6

45.7

57.6

23.9

24.8

26.2

26.4

20.3

19.7

18.9

22.3

34.2

18.8

17.7

78.8

79.3

81.8

82.2

78.1

76.6

81.8

81.7

79.5

78.6

80.4

1. Les rgimes spciaux de fonctionnaires rforms en 2003 offrent de larges possibilits de dpart avant 60 ans, du fait notamment de lexistence des catgories dites actives. Ainsi, en 2005, la moiti des dparts toutes fonctions publiques confondues ont t le fait de personnels dont lge douverture des droits tait infrieur 60 ans. La justification de lavantage accord aux catgories actives repose historiquement sur lapprciation de la pnibilit, la dangerosit ou linsalubrit du mtier de lagent. Notons cependant que lobtention du bnfice de la catgorie active repose sur lappartenance un corps de la fonction publique et ne rsulte pas des fonctions rellement exerces en pratique par lagent. 2. Le rgime des militaires est trs spcifique. Lge moyen de dpart en retraite (avec jouissance immdiate de la pension) est en effet particulirement prcoce. Cet ge se combine avec une part importante de bonifications prise en compte dans le calcul des pensions : en moyenne 7 ans 1 mois en 2005. Mme si cette situation nest pas directement comparable celle des fonctionnaires civils compte tenu des spcificits importantes du mtier de militaire, le dispositif mrite examen, sur la base dune analyse du lien avec les fonctions effectivement exerces par lagent. 3. Pour les pensionns de droit direct dcds en 2004. 4. Agents de conduite. 5. Autres catgories. Source : COR.

154

Les comparaisons entre rgimes spciaux ncessitent cependant diffrentes prcautions. Premirement, il conviendrait de corriger ces rsultats des effets de structure. La composition des affilis par sexe et catgorie sociale est extrmement variable selon les rgimes, ce qui affecte les ges moyens au dcs et donc la dure passe la retraite. En outre, les moyennes des ges au dcs et de la dure de service de la pension mentionnes dans le tableau prcdant ne refltent pas correctement lesprance de vie des affilis, ds lors que la structure par ge des affilis du rgime est dforme 174 . A ce titre, il serait intressant de disposer, pour chaque rgime, des esprances de vie par sexe des affilis, ce qui permettrait une comparaison exempte des effets de structure dmographique. Deuximement, les rgimes spciaux couvrent la fois retraite et invalidit et, dans un certain nombre de cas, jouent le mme rle que les dispositifs de prretraite ou la dispense de recherche demploi (DRE) des salaris du secteur priv pour le traitement des fins de carrire. La comparaison devrait, en consquence (pour autant que les revenus des personnes en prretraite et en DRE soient comparables aux pensions de retraite servies par les rgimes spciaux), porter sur les ges de cessation dactivit plutt que sur les ges de liquidation de la pension. Des problmes de comparabilit se posent galement lorsque lon rapproche les montants des prestations, les taux de remplacement, ou les taux defforts contributifs des diffrents rgimes. Enfin, quelle que soit lapproche retenue, une question souvent souleve reste ouverte : dans des secteurs o les personnels sont rgis par un statut, la retraite constitue un lment important de ce statut et a souvent t intgre dans la ngociation salariale, un certain niveau de retraite ayant pour contrepartie un niveau plus faible de rmunration certaines tapes de la carrire. Afin de permettre une meilleure prise en compte de ces arbitrages lors de la rflexion sur les volutions souhaitables des rgimes spciaux, il serait intressant de disposer dinformations sur les niveaux de rmunration par catgorie dans lensemble des rgimes spciaux et dans le secteur priv. 5. Des questions susceptibles dtre examines loccasion du rendez-vous de 2008 Les considrations qui prcdent incitent conduire un examen diffrenci et au cas par cas des rgimes spciaux, croisant une approche par secteur et par entreprise avec quelques orientations gnrales relatives lvolution du systme de retraite. Lapproche ne peut qutre diffrencie vis--vis de rgimes dont certains sont en quasi extinction (le rgime des mines) et dautres correspondent des activits appeles se dvelopper, qui sont confronts des problmes dmographique extrmement dissemblables et dont les rgles aboutissent des droits de niveaux trs diffrents. Il parat cependant ncessaire que pour ces rgimes, comme pour lensemble des autres rgimes, soient prises en compte les perspectives de long terme et les conditions de financement lhorizon de 2020. Sagissant des orientations gnrales relatives lvolution du systme de retraite, trois orientations peuvent tre envisages, pour rpondre au principe dquit entre les rgimes, en tenant compte aussi de limpact financier en rsultant.

174

Par exemple, pour un rgime en dclin o le nombre des affilis diminue de gnrations en gnrations, les gnrations ges sont sur-reprsentes parmi les affilis. Cet effet de structure a pour effet daccrotre les ges moyens observs. A esprance de vie donne, lge moyen au dcs (ainsi que le nombre dannes de service de la pension) parat donc plus lev que dans un rgime stationnaire (o le nombre daffilis est stable de gnrations en gnrations).

155

La premire orientation est celle de lallongement des dures dactivit et des dures dassurance requises dans les rgimes non touchs par la rforme de 2003, afin de tenir compte des gains desprance de vie. Comme dans les autres secteurs, une telle volution doit tre associe une politique du travail et de lemploi faisant de la gestion des ges une priorit. Par ailleurs, la rflexion devrait tre conduite en prenant en compte les situations de pnibilit, qui sont intgres dans les rgles dun certain nombre de ces rgimes. La question des ges de dpart en retraite dans lensemble des rgimes spciaux, y compris ceux de la fonction publique 175 , doit tre examine dans cette perspective. La seconde orientation est celle dune volution des avantages familiaux et conjugaux, prenant en compte le droit communautaire et allant dans le sens dune certaine harmonisation et dune adaptation aux volutions de la socit. Sur ce point on renverra la rflexion engage, par ailleurs, par le Conseil. La troisime orientation pourrait tre celle dune certaine harmonisation des logiques dindexation des pensions permettant de donner lensemble des retraits les mmes types de garanties en termes dvolution de leurs revenus la retraite. Enfin, au-del de la ncessit de traiter le problme pos certaines entreprises par lobligation de provisionner lensemble de leurs engagements de retraite, une clarification de lanalyse sur les conditions et les rgles de financement de ces rgimes serait utile, en prenant en compte le primtre des risques et garanties couvertes ainsi que leurs perspectives financires futures.

IV - Lpargne retraite
La loi du 21 aot 2003 a ouvert toute personne la possibilit de se constituer, titre priv ou dans le cadre de son activit professionnelle, une pargne en vue de la retraite, en complment des rgimes de retraite obligatoires par rpartition. cet effet, la loi a cr trois dispositifs nouveaux : le plan dpargne retraite populaire (PERP), le plan dpargne pour la retraite dentreprise (PERE) et le plan dpargne pour la retraite collectif (PERCO). Ils compltent les dispositifs existants (contrat Madelin pour les non salaris, PREFON pour les fonctionnaires, produits dits des articles 39, 82 et 83 du code gnral des impts pour les salaris du priv bnficiant dun contrat collectif mis en place dans le cadre de leur entreprise), en sefforant de rpondre la demande dun accs de toutes les catgories socioprofessionnelles lpargne retraite et de plus de scurit et de transparence dans sa gestion. Dans son deuxime rapport en 2004, le Conseil soulevait un certain nombre de questions poses par la rforme de 2003, en particulier celle de la coexistence des rgimes par rpartition et des complments dpargne-retraite. On peut imaginer en effet trois scnarios possibles : - un faible dveloppement de lpargne retraite, les Franais continuant prfrer les produits avec une sortie en capital, en particulier lassurance vie ;

175

En 2005, la moiti des dparts toutes fonctions publiques confondues ont t le fait de personnels dont lge douverture des droits tait infrieur 60 ans, compte tenu de la possibilit ouverte dans la fonction publique de liquider ses droits pension avant 60 ans pour les agents en catgorie active, les parents de trois enfants ou les militaires.

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- lautre extrme, un fort dveloppement de lpargne retraite conduisant une dstabilisation partielle des rgimes par rpartition ; - enfin, un dveloppement de lpargne retraite permettant de complter la retraite par rpartition pour les personnes, en particulier les cadres et les non salaris, ne bnficiant pas dun taux de remplacement trs lev, sans pour autant concurrencer les rgimes obligatoires. Cest ce dernier scnario qui tait recherch par les auteurs de la rforme. Sil est trop tt pour se prononcer sur le scnario le plus probable, ce scnario nest en tous les cas pas dmenti par les premiers chiffres communiqus par la DREES 176 , en charge de la mise en place et du suivi du systme dinformation statistique obligatoire sur lpargne retraite. En 2004, au cours de sa premire anne de lancement, plus de 1,2 millions de Plans dpargne retraite populaire (PERP) ont t souscrits par les particuliers (1,737 millions fin mars 2006 selon la Fdration franaise des socits dassurance 177 ). Ce nombre est largement suprieur ceux des autres contrats destins aux particuliers, quil sagisse des contrats Madelin pour les professions indpendantes ou des contrats exploitants agricoles (respectivement 740 000 et 254 000 contrats au 31 dcembre 2004) qui sadressent des publics spcifiques. Paralllement ces contrats facultatifs souscrits titre individuel, les salaris ont la possibilit de se constituer, avec laide de lemployeur, une pargne spcialement destine la retraite. Mis en place par la loi Fillon, le Plan dpargne retraite collectif (PERCO) comptait 38 000 adhsions au 31 dcembre 2004 (115 000 au 31 mars 2006 selon lAssociation franaise de gestion financire). La souscription na cependant eu lieu que pendant une partie de lanne compte tenu de la publication des dcrets la fin du premier semestre 2004 et des dlais de mise en uvre dans les entreprises, qui doivent conclure un accord collectif cet effet 178 . Dautres contrats de retraite dentreprise, antrieurs la rforme de 2003, existent, en particulier les contrats cotisations dfinies relevant de larticle 83 du code gnral des impts et ceux prestations dfinies relevant de larticle 39 du code gnral des impts. La gestion collective de ces contrats entrane quelques difficults de collecte dinformations ; la DREES estime que le nombre de dtenteurs de contrats relevant de larticle 83 du code gnral des impts slevaient 2,2 millions de salaris en 2004. En 2004, alors que les adhrents ont vers en moyenne 365 euros sur leur PERP, la cotisation moyenne au PERCO, pour lequel les adhrents bnficient le plus souvent dun abondement supplmentaire de la part de lemployeur, sest leve 1 926 euros, soit cinq fois plus. Seuls 16 % des versements au titre du PERP sont suprieurs 500 euros et 5 % suprieurs 1 500 euros. Ces montants sont en moyenne plus faibles que ceux observs pour les contrats exploitants agricoles ou Madelin , pour lesquels respectivement 47 % et 74 % des versements dpassent 500 euros. Ces diffrences peuvent sexpliquer en partie par lge des dtenteurs. En effet, prs de la moiti des dtenteurs de PERP ont moins de 40 ans, contre un quart pour les contrats destins aux indpendants. Or, les versements sont souvent plus importants avec lge. Par ailleurs, les montants des pensions de retraite par rpartition sont plus faibles pour les indpendants qui peuvent donc ressentir un besoin plus important de complter leur retraite.
176 177

Burricand C. (2006), Lpargne retraite en 2004 , tudes et rsultats n578. Ces chiffres sont donns titre indicatif puisque, contrairement aux donnes de la DREES, ils ne sont pas exhaustifs. 178 Les premires donnes consolides sur le PERE ne sont pas encore disponibles.

157

Les volutions futures des taux de remplacement offerts par les rgimes obligatoires affecteront le dveloppement des diffrents produits dpargne retraite. Cest dailleurs sur la base de perspectives de diminution long terme de ces taux de remplacement que, dans un rapport de la commission des Finances du Snat Lpargne retraite en France, trois ans aprs la loi Fillon : quel complment aux rgimes de retraite par rpartition ? publi en septembre 2006, le snateur M. P. Marini fait un certain nombre de propositions destines dvelopper lpargne retraite. Ces mesures visent harmoniser les rglementations et prciser le rgime fiscal de lpargne retraite. En effet, les rgles applicables lpargne retraite sont actuellement disperses dans au moins cinq codes (des impts, des assurances, de la mutualit, de la scurit sociale et du travail). Le Conseil juge souhaitable, cet gard, une simplification de lensemble des dispositifs dpargne retraite pour en accrotre la lisibilit. Le Conseil, rejoignant ici les observations formules par le Conseil de lemploi, des revenus et de la cohsion sociale dans son rcent rapport La France en transition 1993-2005 , tient rappeler que, si cet effort dpargne doit tre encourag, il faut avoir prsent lesprit que celuici nest pas la porte de chacun. Les mcanismes dpargne en vue de la retraite, quil sagisse de lassurance-vie qui sest beaucoup dveloppe en France durant les annes 1990 ou celui des dispositifs dpargne retraite qui sont actuellement encourags, tendent reproduire durant la retraite les ingalits de revenus des mnages durant la vie active. Cette tendance pourrait tre accentue par le dveloppement de lpargne salariale en entreprise (intressement, participation, plans dpargne dentreprise), qui a t favoris par la loi de fvrier 2001 179 et devrait continuer ltre par la loi pour le dveloppement de la participation et de lactionnariat salari, adopte le 14 dcembre dernier 180 . En 2004, 4,7 millions de personnes, soit 11,5 % des personnes qui exercent ou ont exerc une activit professionnelle, disposaient dpargne en entreprise, contre 9 % en 1998 181 . Prs de 12,7 milliards deuros, soit 3,3% de la masse salariale totale, ont t verss en 2004 au titre de lpargne salariale (+9,2 % par rapport 2003) et lpargne salariale est surtout dveloppe dans les grandes entreprises et dans lindustrie, les banques et le secteur des assurances 182 . On notera que la participation et lintressement, titre optionnel, sont investis dans des produits dpargne retraite tels que le PERCO et quun tiers des dtenteurs dpargne en entreprise ont indiqu dbut 2004 quils comptaient garder cette pargne jusqu la retraite 183 . La participation et lintressement visent faire participer les salaris aux rsultats des entreprises et rcompenser les efforts de productivit raliss, sans rigidifier les cots de production. Ils doivent donc exercer un effet favorable sur lemploi et les quilibres macroconomiques. Cependant, cet effort dpargne, encourag par des incitations fiscales et sociales, pourrait se substituer en partie au salaire, ce qui pserait terme sur le financement des rgimes

179

Cette loi a ouvert le bnfice du plan dpargne entreprise et de son abondement aux mandataires sociaux et permis aux salaris des trs petites entreprises et des petites et moyennes entreprises daccder la participation financire via les plans dpargne interentreprises. 180 Selon cette loi, par exemple, le transfert des droits inscrits dans un compte pargne temps vers un PERCO ou un plan dpargne entreprise bnficiera dincitations fiscales. 181 Lpargne en entreprise, rsultats de lenqute Patrimoine 2004 , C. Rougerie, INSEE Premire n1072, mars 2006. 182 Lpargne salariale en 2004 : 12,7 milliards deuros distribus 6,4 millions de salaris , R. Cellier et H. Chaput, Premires Synthses n39.2, DARES, septembre 2006. 183 INSEE Premire n1072, mars 2006 (dj cit).

158

de retraite obligatoires, notamment sur les cotisations aux rgimes complmentaires assises sur les tranches suprieures au plafond de la scurit sociale. Pour ces raisons, les membres du Conseil souhaitent que soient analyses prcisment les diffrentes niches fiscales et sociales, en examinant, dune part, les objectifs auxquels elles rpondent, dautre part, leurs consquences sur le financement de la protection sociale en gnral et des retraites en particulier. Par ailleurs, il conviendra dexaminer les moyens de favoriser un accs plus gal aux dispositifs dpargne retraite.

159

160

CHAPITRE 4 - LES QUESTIONS RELATIVES A LEQUILIBRE FINANCIER DES REGIMES

Comme le Conseil la rappel propos du pilotage du systme de retraite, assurer lquilibre financier des rgimes de retraite long terme est un objectif ncessaire. Dans ce chapitre, le Conseil souhaite mettre laccent, dans un premier temps, sur la situation de deux fonds lis au systme de retraite le fonds de solidarit vieillesse et le fonds de rserve pour les retraites , qui rpondent des objectifs essentiels et pour lesquels se posent actuellement des questions financires susceptibles de remettre en cause ces objectifs. Dans un deuxime temps, la question gnrale de lquilibre financier long terme du systme de retraite est pose. Elle est aborde ici en examinant dabord les marges possibles du ct des ressources, qui renvoient aux possibilits dtre effectivement en mesure de dgager les nouvelles ressources envisages en 2003 (une hausse des cotisations vieillesse gage par une baisse des cotisations chmage et des contributions supplmentaires pour les rgimes de fonctionnaires) et aux rcentes rflexions sur le mode de financement de la protection sociale. Sont ensuite tudies les pistes susceptibles de conduire une meilleure matrise des dpenses et qui font cho toute une srie de mesures prcdemment voques dans ce rapport, sur lesquelles le Conseil considre quil est ncessaire dapprofondir lexamen : le dcompte de la dure dassurance dans les diffrents rgimes, les diverses dispositions dans le domaine des retraites qui conduisent directement ou indirectement avancer les ges de dpart en retraite, enfin les droits familiaux et conjugaux ainsi que les droits des polypensionns pour lesquels il parat ncessaire de clarifier les objectifs viss et de redfinir les rgles en fonction de ces objectifs.

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I - Le Fonds de solidarit vieillesse (FSV)

Le Conseil souhaite nouveau attirer lattention sur lampleur des difficults financires actuelles du FSV qui nest plus en mesure dassurer dans de bonnes conditions sa mission et de financer dans les dlais prvus les dpenses mises sa charge. La situation financire du Fonds de solidarit vieillesse (FSV) Cr en 1993, le FSV a pour mission de financer, au moyen des recettes qui lui sont affectes, les avantages vieillesse caractre non contributif relevant de la solidarit nationale servis par les rgimes de vieillesse de base de la scurit sociale 184 . Cette prise en charge financire concerne le minimum vieillesse, certains avantages familiaux, les cotisations affrentes des priodes non travailles. Le FSV prsente un rsultat annuel dficitaire depuis 2001. Le dficit annuel sest creus en 2002 (-1,4 milliard deuros) et est rest lev en 2003 (-0,9 milliard deuros). En 2004, le dficit a t ramen -0,6 milliard deuros la suite notamment du versement du produit de la contribution sociale de solidarit des socits (C3S) dun montant exceptionnel 185 de 1,3 milliard deuros alors que la conjoncture conomique et surtout le maintien du chmage un niveau lev contribuait alourdir les charges. En 2005, la forte baisse du montant de la C3S attribu au FSV sest traduite par un dficit trs important de -2 milliards deuros. Toutefois, les dernires prvisions de la Commission des comptes de la Scurit sociale mettent en vidence une nette amlioration du solde du FSV, avec une rduction du dficit -1,2 milliard deuros en 2006 et 0,7 milliard deuros en 2007, et les perspectives moyen terme dresses dans le cadre du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2007 font tat dun retour lquilibre annuel en 2009. Lexistence dun dficit continu depuis 2001 (voir lencadr) tient, dune part, la forte croissance des dpenses, notamment celle des cotisations de retraite de base des chmeurs et, dautre part, lvolution dfavorable de la structure des recettes du FSV du fait des mesures successives prises dans les lois de financement de la scurit sociale. Depuis 2000, des recettes stables (part de CSG, droits sur les boissons, taxe de prvoyance) ont t remplaces par des recettes, soit infrieures (diminution de la part de CSG de 1,3 point 1,15 point en 2001 puis 1,05 point en 2002), soit sujettes des fluctuations importantes (part de la C3S affecte au FSV dpendant la fois du rendement global de la contribution et de la situation financire des rgimes de travailleurs indpendants, part des majorations de pensions prise en charge par la CNAF non stabilise). Le solde cumul du FSV, qui tait de +1,2 milliard deuros fin 2001, est devenu pour la premire fois dficitaire la fin de lanne 2002 (-120 millions deuros) et ne cesse de se dgrader depuis. la fin de lexercice 2005, le dficit cumul slevait 3,7 milliards deuros. Selon le rapport la commission des comptes de la scurit sociale de septembre 2006, la situation du FSV se rtablirait progressivement partir de 2006 et pourrait atteindre lquilibre annuel en 2009 (voir

184

Depuis 2001, les cotisations de retraite complmentaire ARRCO et AGIRC au titre des priodes de prretraite et de chmage indemnises par ltat sont galement prises en charge par le FSV. 185 Jusquen 2004, le solde crditeur de C3S tait affect et revers au FSV lanne suivante. Ce dcalage est dsormais supprim et le solde est affect au FSV durant le mme exercice. De manire transitoire, pour lexercice 2004, lexcdent relatif lanne 2003 et celui prvisionnel de lanne 2004 ont t reverss au FSV ce qui explique limportance du versement de la C3S.

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lencadr). la fin de lexercice 2007, son dficit cumul atteindrait, nanmoins, 5,6 milliards deuros. Face linsuffisance de ses ressources, le FSV est notamment contraint depuis 2002 de retarder le paiement des montants de cotisation chmage dus aux rgimes de la CNAV et de la CCMSA 186 . Cette situation a pour effet de dgrader la trsorerie de ces rgimes qui supportent la charge financire du dficit sans la moindre compensation financire. Dans ses rapports de septembre 2005 et 2006 sur la scurit sociale, la Cour des comptes a successivement dnonc le caractre non conforme au droit de cette situation et estim que la CNAV devrait provisionner dans ses comptes sa crance vis--vis du FSV si les modalits dun retour rapide lquilibre ntaient pas prvues. La question du retour rapide lquilibre du FSV est pour le Conseil une question dautant plus importante quelle renvoie notre capacit dhonorer les engagements de solidarit nationale ports par le systme de retraite par rpartition. Solidarit vis--vis des personnes ges aux revenus les plus faibles (et bnficiaires du minimum vieillesse), des familles ou encore des chmeurs, mais aussi, indirectement, solidarit vis--vis des gnrations futures puisque les alas de la gestion du FSV accroissent les incertitudes sur le financement du Fonds de rserves pour les retraites, quil est prvu dabonder par tout ou partie des excdents du FSV. La question de lquilibre financier du FSV renvoie finalement deux sries dinterrogations. La premire concerne le primtre des objectifs de solidarit financs par le FSV. La seconde porte, primtre inchang, sur la manire de conforter le redressement du FSV de telle sorte quil puisse combler les pertes cumules et dassurer, dans la dure, une situation quilibre du FSV malgr les fluctuations du cycle conomique. Les rgles actuelles concernant les transferts financiers entre le FSV et le FRR mriteraient, cet gard, dtre examines et, notamment, la question de laffectation des ventuels excdents futurs du FSV entre le comblement du dficit cumul et le versement au FRR.

II - Le Fonds de rserve pour les retraites (FRR)

Le Fonds de rserve pour les retraites (FRR) doit, partir de 2020, contribuer au financement des rgimes de retraite dans des conditions et avec des objectifs qui restent trs largement prciser. Ouvrir le dbat sur ce point est aujourdhui ncessaire pour prciser le niveau jug souhaitable du Fonds ainsi que ses conditions dalimentation et de gestion. Des projections relatives au Fonds de rserve ont t ralises dans le cadre du dernier exercice de projection long terme du Conseil et les rsultats ont t publis dans le rapport de mars 2006. Le montant des rserves lhorizon 2020 a t projet selon trois scnarios dvolution du taux de chmage (4,5%, 7% et 9% partir de 2015) et sans tenir compte dventuelles ressources exceptionnelles pouvant abonder le Fonds de rserve. Sous ces hypothses, il serait compris entre 67 milliards deuros 2003 (taux de chmage de 9%) et 127 milliards deuros 2003 (taux de chmage de 4,5%).

186

Caisse centrale de la mutualit sociale agricole.

163

La forte sensibilit du montant des rserves la situation de lemploi dcoule, dans ces projections, des comptes du Fonds de solidarit vieillesse, dont lintgralit des excdents ventuels (aprs remboursement de la dette) est suppose tre affecte au Fonds de rserve. A partir des rsultats des projections, le Conseil a avanc, dans son prcdent rapport, de premiers lments de rflexion sur les modalits dutilisation de ces rserves aprs 2020, qui renvoient notamment la question de lhorizon dpuisement des rserves et celle du rythme de dcaissement des rserves au fil du temps. Le FRR na en effet pas vocation, contrairement aux fonds de rserve mis en place par exemple au Canada ou en Irlande, devenir une source permanente de financement pour les rgimes concerns, par le biais des revenus financiers quil gnre 187 . Les questions relatives la dure de vie du FRR et au rythme de dcaissement des rserves sont alors troitement lies. En pratique, la chronique des dcaissements du FRR dpendra des autres mesures qui seront prises pour couvrir in fine les besoins de financement des rgimes, soit par un accroissement des recettes, soit par un ralentissement des dpenses. En effet, le FRR ne doit en aucun cas, compte tenu de son caractre transitoire, dispenser les rgimes des adaptations ncessaires mais il peut permettre la fois de rendre ces adaptations plus progressives et dviter de reporter sur les gnrations futures des charges trop lourdes. Ainsi, avec une monte en charge entre 2000 et 2020 et des dcaissements sur la priode 20202050, le FRR est susceptible de peser sur les charges des gnrations actives entre 2000 et 2020 et, au contraire, de favoriser les gnrations actives entre 2020 et 2050. Cest au regard de ces transferts que doit tre dfini le rle du FRR, en sinterrogeant notamment sur la meilleure faon de les mettre en uvre dans un contexte de dette publique leve. La question du niveau souhaitable des rserves du FRR dpend ainsi des objectifs en termes de montant et de modalits de mise en uvre de ces transferts. En tous les cas, plutt que de fixer un objectif de montant de rserves en niveau absolu, comme cela avait t annonc dans un premier temps (1000 milliards de francs 2000), il serait plus pertinent de raisonner en termes relatifs, par rapport aux nouveaux besoins de financement que les rserves devront contribuer rduire aprs 2020 (X% de la somme actualise des nouveaux besoins de financement, entre 2020 et lhorizon dpuisement des rserves, des rgimes ligibles au FRR). Cette approche repose sur lhypothse de comptes quilibrs en 2020 et consiste apprcier la contribution du FRR lquilibre financier des rgimes ligibles en pourcentage de la totalit des efforts supplmentaires de financement raliser sur la priode de dcaissement du FRR, qui, selon les derniers travaux du Conseil, pourrait tre allonge jusquen 2050. Selon cette approche et daprs les rsultats des projections du Conseil publis en mars 2006, les rserves accumules au FRR en 2020 reprsenteraient, par exemple, lquivalent de 15 30% (selon lhypothse de taux de chmage) de la somme actualise des nouveaux besoins de financement entre 2020 et 2050 des rgimes actuellement ligibles au Fonds de rserve 188 .
187

Dans les diffrents scnarios tudis par le Conseil, le montant des rserves accumules dici 2020 est trop faible pour permettre le financement en rgime permanent dune part significative des dpenses de retraite.

188

Rgime gnral et rgimes aligns (artisans, commerants et salaris agricoles). La question des rgimes qui seront bnficiaires des versements du FRR est toutefois susceptible dtre rouverte compte tenu de la rforme de 2003.

164

Le Conseil observe que le rythme dabondement du Fonds de rserve a t jusqu maintenant infrieur celui qui avait t initialement envisag et rappelle que la crdibilit du FRR sera dautant mieux assure que la part des ressources prennes sera plus importante. Une rflexion devrait tre engage sur la nature de ces ressources, en sinspirant des exemples trangers et en tenant compte des proccupations de dveloppement durable. Seule la fraction de la contribution de 2% sur les revenus de placement et du patrimoine constitue une ressource prenne et rgulire du FRR. Selon les projections du Conseil, cette ressource ne contribuerait qu hauteur denviron 30 milliards deuros 2003 aux rserves qui seront accumules en 2020, soit lquivalent de 6 7% de la somme actualise des nouveaux besoins de financement entre 2020 et 2050 des rgimes actuellement ligibles au Fonds de rserve. Laffectation au FRR des avoirs en dshrence de lassurance vie, inscrite dans la loi de financement de la scurit sociale pour 2007, permettrait daccrotre ses ressources de 1 2 milliards deuros, en montant actualis. Ce chiffre est considrer avec prudence. Le Conseil de surveillance du FRR a rexamin les orientations gnrales de la politique de placement du Fonds au printemps dernier. La nouvelle allocation stratgique repose sur la rpartition suivante : 60% dactions, 30% dobligations et 10% dactifs apportant de la diversification (contre respectivement 55%, 45% et 0% auparavant). Lobjectif principal est doptimiser long terme les rendements des placements effectus pour le compte des rgimes de retraite bnficiaires et ce dans les limites de risques fixes. Les travaux, qui ont conduit revoir lallocation stratgique, ont tenu compte du rle spcifique du Fonds : dune part, la cohrence a t recherche avec les travaux de projection du Conseil sur les besoins de financement des rgimes bnficiaires et ce travail de cohrence sera poursuivi et dvelopp, ce dont se flicite le Conseil ; dautre part, un critre de performance minimal, dans des limites de risques fixes, a t introduit pour obtenir une probabilit forte que le FRR dgagera bien sur le long terme un surplus financier dans le cadre plus large de la politique financire long terme de lEtat. En effet, toute somme investie par lEtat dans le FRR nest pas utilise pour son dsendettement et le cot moyen pour lEtat des sommes alloues au FRR dici 2020 189 a t utilis comme seuil minimal de rentabilit sur le long terme des placements. Lallocation dactifs retenue vise non seulement minimiser le risque de perte en capital lhorizon 2020 mais aussi maximiser la probabilit de dgager sur lensemble de la priode une performance au moins quivalente 4,4% (en nominal), estimation du cot moyen des ressources apportes par les pouvoirs publics. La probabilit que le rendement FRR soit suprieur celui du remboursement de la dette de lEtat serait proche de 80 %. Il reste quune stratgie de financement stable pour le FRR, garante de meilleures performances financires, exigerait une plus grande rgularit des abondements. Par ailleurs, la stratgie dinvestissement pourra tre compltement diffrente selon que lobjectif de dcaissement du Fonds est dfini en pourcentage du besoin de financement des rgimes ligibles ou de manire forfaitaire.

189

Il a t considr que toute somme injecte par la collectivit publique chaque anne dans le FRR donnerait lieu au mme moment lmission de plusieurs obligations zro-coupons OAT de lEtat franais pour financer cette dotation.

165

Ne pas prciser le plus tt possible le rythme annuel des dcaissements du FRR (et en particulier sa dure de vie) peut conduire au choix dune allocation stratgique non optimale, des rendements financiers des placements du FRR plus faibles et, en consquence, de moindres rserves en 2020, comme lillustre le tableau ci-aprs.
Objectif assign en 2006 au FRR Objectif 1 : Contributions financires constantes de 2020 2030 Objectif 2 : Contributions financires constantes de 2020 2040 Objectif 3 : le FRR contribue chaque anne de 2020 2040 au mme % des besoins de financement Allocation optimale 44 % actions 58 % actions 65 % actions Rendement moyen 1 5,90 % 6,25 % 6,42 % Valeur moyenne du fonds en 20202 145 mds 150 mds 153 mds Ecarts par rapport objectif 3 - 8 mds - 3 mds 0

1. Avec une probabilit de 20% de rendements long terme infrieurs 4,4%. 2. En milliards deuros courants. Source : Fonds de rserve pour les retraites.

Cela supposerait cependant danticiper les mesures qui seront prises in fine pour couvrir les besoins de financement des rgimes dici 2020.

III- Lquilibre financier des rgimes : agir sur les recettes et les dpenses
Le rapport de la commission des comptes de la scurit sociale de septembre 2006 fait apparatre un solde CNAV plus dgrad que dans les dernires projections du Conseil. Les carts sur le solde refltent pour une petite moiti des carts sur les recettes et pour le reste des carts sur les charges 190 . Les prestations ont augment de 7,9% en 2005 et devraient continuer crotre de manire soutenue en 2006 et en 2007, respectivement de 5,5% et de 5% 191 . Le dynamisme des prestations vieillesse du rgime gnral est mettre en regard avec lengagement national au dsendettement. Le gouvernement a, dans ce cadre, propos des objectifs spcifiques de progression des dpenses, en particulier une volution en volume des dpenses pour la branche vieillesse de 2,5% 192 . Laccroissement soutenu des prestations pour des raisons essentiellement dmographiques invite une discussion portant plus largement sur le mode de financement long terme des rgimes de retraite et sur la question de leur quilibre financier. Lobtention de cet quilibre dpend en partie des effets de la rforme de 2003 et de lengagement de mesures complmentaires destines produire de nouvelles ressources ou raliser de nouvelles conomies.

190 191

Voir le I du chapitre 2 de la Premire partie. Commission des comptes de la scurit sociale, septembre 2006. 192 Voir le IV du chapitre 2 de la Premire partie.

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1. La hausse des cotisations vieillesse gage par une baisse des cotisations chmage et laugmentation des contributions pour les rgimes de fonctionnaires Le Conseil dorientation des retraites a toujours affirm limportance dune politique volontariste en faveur de lemploi et du relvement du taux demploi qui permettrait de dgager des marges de manuvre supplmentaires pour le financement des retraites. Dans son prcdent rapport sur les perspectives dquilibre long terme des rgimes de retraite 193 , le Conseil a retrac, sous diverses hypothses dvolution de lemploi, les comptes prvisionnels des rgimes selon quils bnficieraient ou non de recettes nouvelles telles que celles envisages au moment de la rforme de 2003, savoir des hausses de cotisations vieillesse compenses par des baisses des cotisations lassurance chmage pour le rgime gnral et des hausses des contributions pour les rgimes de fonctionnaires. Les rsultats ont t obtenus sous lhypothse que les redploiements entre lassurance chmage et lassurance vieillesse se faisaient dans la limite de trois points de cotisation UNEDIC (et sous rserve des besoins de la CNAV), conformment lannonce faite en 2003. Les marges de manuvre terme pourraient tre plus importantes si on supprimait cette limite. Les rsultats des projections montrent que, dans une hypothse de retour au plein emploi (taux de chmage 4,5% partir de 2015) et en supposant mises en uvre les recettes envisages au moment de la rforme de 2003, lquilibre des comptes serait assur lhorizon 2020. En revanche, si la situation du march du travail ne samliorait pas suffisamment et, sauf fort accroissement de la productivit notamment, des besoins de financement apparatraient en 2020 mme en tenant compte des recettes envisages en 2003. Les rsultats de ces projections conduisent faire plusieurs observations. Les hypothses de redploiement envisages signifient quune part importante des marges de manuvre apportes par une amlioration de la situation conomique serait consacre au financement des retraites plutt qu celui dautres besoins sociaux (maladie, dpendance). La question des priorits sociales est ainsi pose. Il faudrait, par ailleurs, que les partenaires sociaux gestionnaires de lassurance-chmage puissent se saisir de la question du redploiement, envisag en 2003, loccasion des ngociations UNEDIC. Le redploiement suppose en effet que lamlioration de la situation sur le march du travail se traduise dabord par des baisses de taux de cotisation lUNEDIC 194 alors que les partenaires sociaux pourraient tout aussi bien dcider damliorer les droits des chmeurs. Enfin, si le chmage ne diminue pas suffisamment, ou si le redploiement des cotisations UNEDIC ne seffectue pas comme prvu pour dautres raisons, la question du financement du rgime gnral notamment reste pose. Concernant les contributions supplmentaires envisages en 2003 pour rpondre au besoin de financement des rgimes de la fonction publique, la question doit tre examine dans le cadre des orientations qui ont t prises la Confrence sur les finances publiques. Or, selon les rsultats du scnario de base du Conseil publis en mars 2006, ces contributions devraient
193 194

Retraites : perspectives 2020 et 2050 , troisime rapport du Conseil, La documentation Franaise, 2006. On notera que le dficit cumul de lUNEDIC est estim environ 13 milliards deuros au 31 dcembre 2006.

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correspondre un apport de 0,6 point de PIB pour permettre dquilibrer les rgimes de la fonction publique en 2020. Dans ces conditions, lexamen dhypothses alternatives de financement avant 2020, y compris des hausses de cotisations, est rendu ncessaire. 2. Des ressources nouvelles lies un nouveau mode de financement de la protection sociale Lors de son premier rapport en 2001, le Conseil dorientation des retraites a procd un large examen des conditions de financement du systme de retraite dans le cadre du financement densemble de la protection sociale. Dans la priode rcente, une rflexion a t conduite sur lassiette du financement de la protection sociale. A la suite de la demande du Prsident de la Rpublique de voir tudier un nouveau mode de financement de la protection sociale qui serait plus juste et plus favorable lemploi que les cotisations assises sur les salaires, un groupe de travail administratif a t constitu pour examiner cinq pistes de rforme : une contribution sur la valeur ajoute des entreprises (CVA), une modulation des cotisations sociales des employeurs en fonction du rapport entre la masse salariale et la valeur ajoute, un prlvement assis sur le chiffre daffaires diminu des rmunrations (coefficient emploi activit -CEA-), un prlvement portant sur les lments de rmunration directs ou indirects aujourdhui exonrs de cotisations sociales ainsi que sur les bnfices des entreprises (contribution patronale gnralise -CPG-), enfin laffectation dune partie des recettes de TVA au financement des rgimes de scurit sociale ( TVA sociale ). Dans ltude du groupe de travail administratif, chacune de ces ressources se substituerait 2,1 points de cotisations sociales actuellement la charge des employeurs 195 . Le Conseil dorientation pour lemploi et le Conseil danalyse conomique ont t saisis leur tour sur la base de ces travaux et ont fait connatre leur avis respectivement les 20 et 28 juillet 2006. Le Centre danalyse stratgique, charg de faire la synthse de ces diffrentes contributions, a rendu son avis le 17 aot 2006. Le Conseil dorientation pour lemploi et le Conseil danalyse conomique partagent lide selon laquelle le dbat sur le mode de financement de la protection sociale ne peut avoir lieu sans une rflexion parallle sur les dpenses et que toute rforme doit sinscrire dans un processus cohrent et prvisible garantissant non seulement lquilibre financier des rgimes sociaux mais aussi la comptitivit de lconomie franaise. Ils considrent quaucune des voies de rforme expertises ne simpose de faon certaine, faute dindications suffisamment fiables et compltes sur leurs effets, notamment en termes demploi, et sur lampleur des transferts entre les diffrents contributeurs. Leurs avis divergent toutefois quelque peu sur les pistes privilgier. Le Conseil danalyse conomique est rticent lintroduction dune contribution des employeurs sur la valeur ajoute et privilgie des pistes de rforme sappuyant sur des prlvements existants ( TVA sociale , impt sur les socits ou CSG), mme si aucune de ces solutions ne fait lunanimit parmi ses membres. Le Conseil dorientation pour lemploi rejette galement la piste de la contribution sur la valeur ajoute et a un avis plus partag sur les autres solutions. Il souhaite approfondir son analyse sur
195

Compte tenu des allgements gnraux de cotisations sociales, il ne reste que 2,1 points de cotisations sociales la charge des employeurs au niveau du SMIC (hors cotisations accidents du travail).

168

plusieurs points, notamment sur les liens entre le financement de la protection sociale et lemploi, sur le mode de formation des salaires en France ou encore sur les modalits de baisse des cotisations lies au type de rforme envisage (baisse cible sur les bas salaires, articulation avec les minima de branche ou abattement dassiette uniforme pour tous les salaires). Le Centre danalyse stratgique estime, quant lui, souhaitable de poursuivre sur la lance du mouvement de fiscalisation du financement de la protection sociale, qui est gnral en Europe. Il considre quune telle rforme doit se faire taux deffort constant, ce qui renvoie la matrise des dpenses, et devrait privilgier, pour le choix des prlvements de substitution, des assiettes larges et connues, galement utilises ltranger. Enfin, il invite largir la rflexion, dune part, la gouvernance des diffrents rgimes de protection sociale et, dautre part, aux liens entre la nature des diffrents risques couverts et la nature des ressources qui leur sont affectes. En effet, la question du financement est intimement lie celle des dpenses et de la nature des prestations. Il y a une certaine unit dinspiration entre les logiques de prestations, de couverture, de financement, voire de gouvernance. Or, de nombreux experts pensent que la problmatique spcifique du financement des retraites pourrait chapper en grande partie au dbat portant sur laccroissement de la fiscalisation de la protection sociale. En dehors des dpenses lies au fonds de solidarit vieillesse relevant dune logique de solidarit, les prestations vieillesse sont gnralement analyses comme des salaires diffrs obissant davantage une logique contributive et devant, de ce fait, relever avant tout dun financement par les cotisations sociales assises sur les salaires, celles-ci dterminant de manire significative les prestations de retraite. A cet gard, comme cela a t indiqu au chapitre prcdent concernant les dispositifs dpargne retraite, une mise plat des diffrentes niches fiscales et surtout sociales parat indispensable. 3. La matrise des dpenses La question du financement des rgimes de retraite ne peut se poser sans une rflexion galement sur les moyens de parvenir une meilleure matrise des dpenses. Cette rflexion est dautant plus importante que les rponses certaines des questions que pose le rendez-vous de 2008 peuvent conduire accrotre davantage la masse des prestations de retraite, quil sagisse des rgles de revalorisation des pensions ou de la mise en uvre de lobjectif de 85% du SMIC net pour les minima de pension. A cet gard, le principe pourrait tre pos, au regard de lquilibre des rgimes, de proposer des modalits de financement (nouvelles ressources ou nouvelles conomies) pour chaque mesure nouvelle ayant pour effet daugmenter les prestations. Il est ncessaire au cours de lanne 2007 dapprofondir la rflexion et de poursuivre les travaux sur toutes les pistes concrtes qui pourraient permettre de parvenir une meilleure matrise des dpenses. Afin dclairer les dcisions qui devront tre prises et sans prjuger des choix oprer, de leurs avantages, de leurs inconvnients ou encore de leur faisabilit, le Conseil considre utile de pouvoir prolonger lexamen dun certain nombre de mesures qui ont t voques au fil du prsent rapport mais qui nont pu, ce stade, faire lobjet dune analyse complte. La rflexion sur le dcompte des dures dassurance, dans une perspective, dune part, de cohrence entre les objectifs assigns (en termes dge de la retraite et de montant de pension) et les modalits techniques retenues et, dautre part, de simplification et de lisibilit pour les assurs, mrite dtre approfondie. Il nest pas certain quelle conduise in fine, par rapport au systme actuel, des conomies de prestations. Il est sr en revanche que des modalits de 169

dcompte plus simples et transparentes conduiraient une meilleure matrise de lvolution des prestations. Comme le Conseil la soulign de nombreuses reprises, la question du taux demploi et, plus particulirement, du taux demploi des seniors est une question stratgique pour lavenir des rgimes de retraite, qui implique dimportants changements de comportement tant des salaris que des employeurs, publics comme privs. Pour les employeurs, et au-del de leur attitude quant lemploi des seniors, ces changements de comportement renvoient, entre autres, lamlioration et aux conditions de travail et demploi, la formation tout au long de la vie, lamnagement des carrires et la gestion anticipative de lemploi. Il est indispensable galement de poursuivre la rflexion sur les dispositions qui limitent laugmentation de la dure effective de cotisation, sur laquelle est fonde la rforme de 2003. Plusieurs de ces dispositions ont fait lobjet dun examen dans ce rapport : la mesure de dpart anticipe pour carrires longues dans le rgime gnral comme dans la fonction publique, lassouplissement progressif de la dcote au rgime gnral et dans les rgimes aligns, le rythme de monte en charge de la dcote dans la fonction publique, les bornes dge de dpart en retraite dans un contexte dallongement de la dure dassurance requise pour bnficier dune retraite taux plein, les rachats de trimestres de cotisation, les modes dattribution et de calcul du minimum contributif et du minimum garanti... La lgitimit des objectifs que ces mesures poursuivent doit tre resitue par rapport aux objectifs pour lesquels elles ont t conues, en particulier dquit, et en tenant compte de lquilibre et de la cohrence globale recherchs dans le contexte de la rforme de 2003. Le dispositif mis en place jusquen 2014 et se substituant aux accords drogatoires la mise en retraite 65 ans na, dans le contexte durgence des dbats parlementaires, pas fait lobjet manifestement dun examen complet au regard de lobjectif demploi des seniors. Le Conseil souhaite quun tel examen soit men au plus vite. Par ailleurs, le Conseil tient rappeler ici limportance du principe dajustement par gnration, qui conduit ce que les rgles ne changent pas en fonction de la date de dpart la retraite de chaque personne. Ce principe est une garantie pour les assurs, de nature favoriser la poursuite de lactivit. La loi de financement de la scurit sociale pour 2007 a tendu la porte de ce principe, remdiant ainsi une situation qui a pu encourager les personnes partir au plus tt en retraite. Lorientation envisage par le Conseil dtendre aux rgimes spciaux le principe de lallongement de la dure dassurance en fonction des gains desprance de vie devrait galement tre resitue dans le cadre des mesures visant soutenir lemploi des seniors. Comme il a t prcis, cette volution devrait en tout tat de cause tre conduite en prenant en compte les situations effectives de pnibilit. Concernant les droits familiaux et conjugaux en matire de retraite, qui feront lobjet dun rapport spcifique du Conseil en 2007, force est de constater aujourdhui la diversit des rgles entre les rgimes et la ncessit de clarifier les objectifs poursuivis. Une rflexion sur ces droits, dans la perspective dune certaine harmonisation entre tous les rgimes, simpose. Lexamen sur le sujet, que le Conseil va approfondir en 2007, devrait dboucher sur des propositions tendant 170

ce que les dpenses de retraite lies aux enfants et au couple correspondent des objectifs clairement identifis et rpondant aux proccupations dgalit entre les hommes et les femmes. Cet examen doit sinscrire dans une rflexion plus large sur les prestations non contributives dans les rgimes de retraite. Enfin, dans la mme perspective de clarification des objectifs poursuivis et damnagement des rgles en fonction de ces objectifs, la question des droits la retraite des personnes ayant t assures plusieurs rgimes de retraite de base au cours de leur carrire (les polypensionns) doit tre examine dans toutes ses dimensions, sachant que les rgles actuelles se rvlent dans certains cas favorables et dans dautres dfavorables ces personnes sans, bien souvent, que ces avantages et dsavantages ne rpondent la volont du lgislateur. En tout tat de cause, les diffrentes mesures devront tre examines laune des trois objectifs suivants : la ncessit de revenir vers lquilibre financier des rgimes ; lquit et la solidarit entre les assurs, en particulier entre les gnrations ; laugmentation du taux dactivit des seniors.

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CONCLUSION

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CONCLUSION

Le prsent rapport entend clairer le gouvernement et le parlement dans la perspective du rendez-vous de 2008, premier des rendez-vous prvus par la loi du 21 aot 2003 portant rforme des retraites. A cette fin, il fournit des outils danalyse et de pilotage, au nombre desquels labaque, qui donne des ordres de grandeurs sur les ajustements raliser concernant les diffrents leviers daction possibles pour assurer lobjectif fondamental dquilibre financier des rgimes de retraite sur le long terme. Il prsente aussi des lments de rflexion sur les questions traiter et les orientations retenir. Un diagnostic est en outre port sur le contexte conomique, social et financier, notamment les perspectives financires des rgimes court et long terme, les volutions de la situation de lemploi, en particulier des seniors, les volutions des revenus des actifs et des retraits, enfin les contraintes des finances publiques. Des points de repre sur les volutions de lenvironnement international sont galement donns. Les dcideurs disposent ainsi dun ensemble de constats et danalyses, pralable ncessaire au dbat public et la prise de dcision. Ces donnes permettent en particulier dapprcier les marges possibles de choix concernant les dcisions prendre loccasion du rendez-vous de 2008. Lexamen sinscrit dans le cadre des objectifs fixs par la rforme de 2003 : raffirmer le choix de la retraite par rpartition ; assurer un haut niveau de retraite, par l'allongement de la dure d'activit et de la dure d'assurance ; prserver l'quit et l'esprit de justice sociale de nos rgimes de retraite ; permettre chacun de construire sa retraite, en donnant davantage de souplesse et de libert de choix ; garantir le financement des retraites d'ici 2020. Comme le Conseil la soulign de nombreuses reprises, la question de lemploi, plus particulirement de lemploi des seniors, est une question stratgique pour lavenir des rgimes de retraite. Les simulations mettent une nouvelle fois en vidence le rle crucial de lemploi des seniors pour assurer lefficacit des mesures, actuelles ou futures, relatives la dure dassurance. Il importe ds lors de faire preuve, sur ce point, de cohrence dans les dcisions prises ou prendre. Outre les questions relatives la dure dassurance, lvolution des pensions et lobjectif de minimum de pension prvu par la loi, pour lesquelles les textes prvoient explicitement quelles doivent tre abordes dans le cadre du rendez-vous de 2008, ainsi que la question de lquilibre financier des rgimes de retraite sur le long terme, le Conseil a souhait mettre laccent sur les questions traiter en vue dassurer lgalit entre les cotisants, en les articulant autour de quatre thmes : lgalit entre hommes et femmes et les droits familiaux et conjugaux, lgalit des droits en fonction des parcours professionnels, lvolution des rgimes spciaux et la mise en uvre de lpargne retraite. Il ne sera sans doute pas possible dapporter des rponses toutes les questions poses ds le rendez-vous de 2008, mais il importe ds aujourdhui de dterminer les principales orientations retenir. Cest guid par ces principes que, dans la perspective du rendez-vous de 2008 et du rapport que le gouvernement, aux termes de la loi, doit laborer dici la fin de lanne 2007, le Conseil sest attach prciser les principaux termes du dbat sur les enjeux de notre systme de retraite. 175

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ANNEXES

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Liste des annexes

1 Article 6 de la loi n 2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites

2 Dcret n 2004-453 du 28 mai 2004 relatif la composition et lorganisation du Conseil dorientation des retraites

3 Composition nominative du Conseil dorientation des retraites

4 Secrtariat gnral du Conseil dorientation des retraites et rdaction du rapport

5 Rapport dactivit 2006 du Conseil dorientation des retraites

6 Liste des sigles

7 Le mode de dcompte des dures au rgime gnral et dans la fonction publique

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Annexe 1

Article 6 de la loi n2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites

Article 6 I. - L'article L. 114-1-1 du code de la scurit sociale devient l'article L. 114-5. II. - Le chapitre IV du titre Ier du livre Ier du mme code est complt par une section 4 ainsi rdige : Conseil d'orientation des retraites Art. L. 114-2. - Le Conseil d'orientation des retraites a pour missions : 1 de dcrire les volutions et les perspectives moyen et long termes des rgimes de retraite lgalement obligatoires, au regard des volutions conomiques, sociales et dmographiques, et d'laborer, au moins tous les cinq ans, des projections de leur situation financire ; 2 d'apprcier les conditions requises pour assurer la viabilit financire terme de ces rgimes ; 3 de mener une rflexion sur le financement des rgimes de retraite susmentionns et de suivre l'volution de ce financement ; 4 de formuler les avis prvus aux III et IV de l'article 5 de la loi n 2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites ; 5 de participer l'information sur le systme de retraite et les effets des rformes conduites pour garantir son financement ; 6 de suivre la mise en oeuvre des principes communs aux rgimes de retraite et l'volution des niveaux de vie des actifs et des retraits, ainsi que de l'ensemble des indicateurs des rgimes de retraite, dont les taux de remplacement.

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Le conseil formule toutes recommandations ou propositions de rforme qui lui paraissent de nature faciliter la mise en oeuvre des objectifs et principes noncs aux articles 1er 5 de la loi n 2003-775 du 21 aot 2003 prcite ainsi qu'aux trois premiers alinas de l'article L. 161-17. Le Conseil d'orientation des retraites est compos, outre son prsident nomm en conseil des ministres, notamment de reprsentants des assembles parlementaires, des organisations professionnelles, syndicales, familiales et sociales les plus reprsentatives et des dpartements ministriels intresss, ainsi que de personnalits qualifies. Les administrations de l'Etat, les tablissements publics de l'Etat et les organismes chargs de la gestion d'un rgime de retraite lgalement obligatoire ou du rgime d'assurance chmage sont tenus de communiquer au Conseil d'orientation des retraites les lments d'information et les tudes dont ils disposent et qui sont ncessaires au conseil pour l'exercice de ses missions. Le conseil fait connatre ses besoins afin qu'ils soient pris en compte dans les programmes de travaux statistiques et d'tudes de ces administrations, organismes et tablissements. Les conditions d'application du prsent article sont fixes par dcret.

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Annexe 2

Dcret n 2004-453 du 28 mai 2004 relatif la composition et l'organisation du Conseil d'orientation des retraites
Le Premier ministre, Sur le rapport du ministre de la sant et de la protection sociale, Vu le code de la scurit sociale, notamment son article L. 114-2 ; Vu la loi n 2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites, notamment son article 5, Dcrte : Article 1 Le chapitre IV du titre IV du livre Ier du code de la scurit sociale (troisime partie : Dcrets) est complt par une section 4 ainsi rdige : Section 4 Conseil d'orientation des retraites Art. D. 114-4-0-1. - Le Conseil d'orientation des retraites est plac auprs du Premier ministre. Il remet un rapport au Premier ministre au moins une fois tous les deux ans. Pralablement l'laboration des rapports prvus au II et au IV de l'article 5 de la loi n 2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites, le Conseil d'orientation des retraites remet un rapport d'ensemble analysant la situation des rgimes de retraite. Ces rapports sont communiqus au Parlement et rendus publics. Art. D. 114-4-0-2. - Outre son prsident, le Conseil d'orientation des retraites est compos de trente-huit membres rpartis comme suit : 1 Quatre dputs et quatre snateurs, respectivement dsigns par l'Assemble nationale et par le Snat ; Seize reprsentants des organisations professionnelles et syndicales : Deux reprsentants dsigns par la Confdration gnrale du travail (CGT) ; Deux reprsentants dsigns par la Confdration franaise dmocratique du travail (CFDT) ; Deux reprsentants dsigns par la Confdration gnrale du travail-Force ouvrire (CGTFO) ;

2 a) b)

c)

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d) e)

Un reprsentant dsign par la Confdration franaise des travailleurs chrtiens (CFTC) ; Un reprsentant dsign par la Confdration franaise de l'encadrement-Confdration gnrale des cadres (CFE-CGC) ; Deux reprsentants dsigns par le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) ; Un reprsentant dsign par la Confdration gnrale des petites et moyennes entreprises (CGPME) ; Un reprsentant dsign par l'Union professionnelle artisanale (UPA) ; Un reprsentant dsign par la Fdration nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) ; Un reprsentant dsign par l'Union nationale des professions librales (UNAPL) ; Un reprsentant dsign par la Fdration syndicale unitaire (FSU) ; Un reprsentant dsign par l'Union des fdrations de fonctionnaires (UNSA) ; Le prsident de l'Union nationale des associations familiales (UNAF) ou son reprsentant ; Le vice-prsident du Comit national des retraits et des personnes ges (CNRPA) ou son reprsentant ; Six reprsentants de l'Etat : Le commissaire au Plan ; Le directeur gnral de l'administration et de la fonction publique ; Le directeur de la scurit sociale ; Le directeur du budget ; Le dlgu gnral l'emploi et la formation professionnelle ; Le directeur de la prvision ; Six personnalits choisies en raison de leur comptence et de leur exprience.

f) g)

h) i)

j) k) l) 3 4

5 a) b) c) d) e) f) 6

Les membres du Conseil d'orientation des retraites mentionns aux 2 et 6 sont nomms par arrt du Premier ministre pour une dure de quatre ans. Celui-ci dsigne parmi les membres mentionns au 6 celui qui assure la supplance du prsident du conseil en cas d'empchement de ce dernier. Les membres mentionns au 5 dsignent un supplant ayant au moins rang de sous-directeur. Toute personne ayant perdu la qualit en raison de laquelle elle a t nomme cesse d'appartenir au conseil. Les membres mentionns aux 2 et 6 sont, dans ce cas, remplacs par une personne 184

dsigne pour la dure du mandat restant courir. En outre, les dsignations prvues au 1 sont renouveles aprs chaque lection gnrale l'Assemble nationale en ce qui concerne les dputs et aprs chaque renouvellement triennal du Snat en ce qui concerne les snateurs. Art. D. 114-4-0-3. - Le Conseil d'orientation des retraites se runit sur convocation de son prsident. Art. D. 114-4-0-4. - Le Conseil d'orientation des retraites est assist par un secrtaire gnral nomm par le Premier ministre. Le secrtaire gnral assure sous l'autorit du prsident l'organisation des travaux du conseil ainsi que l'tablissement de ses rapports et la prparation de ses avis prvus au 4 de l'article L. 114-2. Article 2 Les membres du Conseil d'orientation des retraites nomms en application du dcret n 2000-393 du 10 mai 2000 portant cration du Conseil d'orientation des retraites sont en fonction jusqu'au premier jour du mois suivant la publication au Journal officiel de l'arrt pris pour l'application de l'article D. 114-4-0-2 du code de la scurit sociale. Article 3 Le dcret n 2000-393 du 10 mai 2000 portant cration du Conseil d'orientation des retraites est abrog. Article 4 Le prsent dcret sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise. Fait Paris, le 28 mai 2004.

Jean-Pierre Raffarin

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Annexe 3

Composition nominative du Conseil d'orientation des retraites

Raphal HADAS-LEBEL Prsident du Conseil d'orientation des retraites Jean-Bernard BAYARD Vice-prsident de la Fdration nationale des syndicats d'exploitants agricoles Jean-Louis BESNARD Reprsentant lUnion nationale des syndicats autonomes Didier BLANCHET Chef du dpartement tudes conomiques d'ensemble l'INSEE Sophie BOISSARD Directrice gnrale Centre danalyse stratgique Dany BOURDEAUX Membre du Conseil national Prsidente de la Commission sociale de l'Union professionnelle artisanale Philippe BOUYOUX Directeur des politiques conomiques Direction Gnrale du Trsor et de la Politique Economique Jean-Ren BUISSON Prsident de la Commission Protection Sociale au Mouvement des Entreprises de France Pierre-Yves CHANU Conseiller confdral de la Confdration gnrale du travail Dominique-Jean CHERTIER Directeur gnral adjoint des affaires sociales et institutionnelles Groupe SAFRAN Jean-Baptiste de FOUCAULD Inspecteur gnral des finances

187

Bernard DEVY Secrtaire confdral de Force ouvrire Claude DOMEIZEL Snateur Jean GAEREMYNCK Dlgu lemploi et la formation professionnelle Maxime GREMETZ Dput Georges GRULOIS Vice-prsident du Comit national des retraits et personnes ges Christian GUICHARDON Union nationale des professions librales Jean-Pierre HUTIN Reprsentant la Confdration gnrale des petites et moyennes entreprises Denis JACQUAT Dput Jean-Jacques JEGOU Snateur Philippe JOSSE Directeur du budget Danile KARNIEWICZ Secrtaire nationale du ple protection sociale de la Confdration franaise de lencadrement Confdration gnrale des cadres Andr LARDEUX Snateur Dominique LECLERC Snateur Jean-Christophe LE DUIGOU Secrtaire confdral de la Confdration gnrale du travail Jean LE GARREC Dput Dominique LIBAULT Directeur de la scurit sociale

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Jean-Louis MALYS Secrtaire national de la Confdration franaise dmocratique du travail Ludovic MERCIER Mouvement des Entreprises de France Bernard MERTEN Conseiller confdral des retraites la Confdration franaise des travailleurs chrtiens Grard NOGUES Secrtaire gnral de la Fdration gnrale des fonctionnaires de Force ouvrire Maurice ODIN Conseiller technique de lUnion nationale des associations familiales Paul PENY Directeur gnral de l'administration et de la fonction publique Alain PETITJEAN Secrtaire confdral de la Confdration franaise dmocratique du travail Jean-Luc PREEL Dput Daniel RALLET Reprsentant de la Fdration syndicale unitaire Rolande RUELLAN Conseiller Matre la Cour des Comptes Philippe TRAINAR Economiste en chef et membre du comit de direction du groupe SCOR Serge VOLKOFF Directeur du Centre de recherches et d'tudes sur l'ge et les populations au travail (CREAPT)

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Annexe 4

Secrtariat gnral du Conseil dorientation des retraites et rdaction du rapport

La rdaction du prsent rapport a t effectue par le secrtariat gnral du Conseil, sous la direction de M. R. Hadas-Lebel, prsident du Conseil, de Mme A.-M. Brocas 196 , secrtaire gnrale, et de M. Y. Gugano, secrtaire gnral adjoint. Ont galement contribu la rdaction du rapport les autres membres du secrtariat gnral : Mme M. Thiou et Mme S. Fernandez qui ont assur la ralisation du rapport ; et, par ordre alphabtique, Mme L. apRoberts, Mme N. Brian, M. G. Destr, M. J. Guez, M. J-M. Hourriez.

Mme M. Reynaud et M. C. Goanvic, qui ont activement particip aux travaux prparatoires, ont quitt depuis le secrtariat gnral du Conseil.

196

Mme Anne-Marie Brocas a t nomme directrice de la Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES) le 2 novembre 2006.

191

192

Annexe 5

Rapport dactivit 2006 du Conseil dorientation des retraites

I- Rappel des missions du Conseil d'orientation des retraites Les textes 197 assignent au Conseil d'orientation des retraites plusieurs missions : dcrire les volutions et les perspectives moyen et long termes des rgimes de retraite lgalement obligatoires, au regard des volutions conomiques, sociales et dmographiques, et laborer, au moins tous les cinq ans, des projections de leur situation financire ; apprcier les conditions requises pour assurer la viabilit financire terme de ces rgimes ; mener une rflexion prospective sur le financement des rgimes de retraite et en suivre l'volution ; formuler les avis pralables aux dcisions prendre tous les quatre ans sur les volutions de la dure d'assurance dans les rgimes ; participer l'information sur le systme de retraite et les effets des rformes conduites pour garantir son financement ; suivre l'volution des niveaux de vie des actifs et des retraits, ainsi que de l'ensemble des indicateurs des rgimes, dont les taux de remplacement.

Le Conseil doit aussi formuler des orientations ou propositions de rforme. Il remet au Premier ministre, tous les deux ans au moins, un rapport communiqu au Parlement et rendu public. Le Conseil d'orientation des retraites dveloppe sa rflexion de manire la fois autonome et transversale, appuy par un Secrtariat gnral d'une dizaine de personnes. Le Secrtaire gnral est plac sous lautorit du Prsident du Conseil.

197

La loi n 2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites consacre et largit le rle du Conseil d'orientation des retraites dans son article 6 (annexe n 2) et le dcret n 2004-453 du 28 mai 2004 (annexe n 3) fixe sa nouvelle composition et son organisation. La composition nominative des membres du Conseil figure en annexe n 4.

193

II- Les mthodes de travail du Conseil d'orientation des retraites Le Conseil dorientation des retraites mne ses travaux, selon des mthodes, un programme et un calendrier de travail arrts par ses membres. - Les runions du Conseil en formation plnire rassemblent les membres titulaires du Conseil (sans possibilit de reprsentation sauf en ce qui concerne les directeurs dadministration centrale et du Centre danalyse stratgique, qui ont un supplant dsign). Elles se tiennent un rythme en gnral mensuel. - Des groupes de travail se runissent entre les sances plnires. Ils ont pour objet soit la prparation dune runion plnire, soit lapprofondissement de la rflexion sur certains thmes, la demande du Conseil. Ils sont composs de membres du Conseil ou de leurs reprsentants, et permettent d'associer un cercle plus large d'organismes, d'institutions et d'experts disposant de donnes utiles sur les sujets traits. - Sances plnires et groupes de travail se tiennent selon un calendrier de travail et un ordre du jour fixs par le Conseil sur proposition du Prsident. - Les documents de travail du Conseil sont mises la disposition du public systmatiquement : les dossiers de travail examins en sance plnire sont mis en ligne sur le site Internet du Conseil ds la fin de la runion 198 . - Le Conseil peut demander tous travaux ou tudes aux administrations et aux rgimes de retraite, ce quil fait trs rgulirement dans le cadre dun travail en rseau largement dvelopp. En outre, le recours des experts extrieurs est possible, grce aux moyens dont dispose le Conseil et qui lui permettent d'engager des tudes sur des sujets particuliers qui mritent des investigations approfondies.

III- Lactivit du Conseil dorientation des retraites en 2006

1-Le calendrier et le programme de travail du Conseil pour 2006 Le programme de travail pour lanne 2006, examin et arrt lors de la sance plnire du 23 novembre 2005, comportait trois grands thmes de travail : - il prvoyait tout dabord laboutissement de lexamen des projections de lquilibre financier long terme des rgimes de retraite et ladoption en dbut danne du rapport prsentant les rsultats de ces projections selon diffrentes hypothses ; - il proposait douvrir ensuite deux chantiers conduire paralllement tout au long de lanne 2006. Le premier concerne lgalit entre hommes et femmes vis--vis de la retraite ainsi que les droits familiaux et conjugaux ouverts dans le cadre des rgimes de retraite. Le second chantier porte sur les enjeux et principales questions traiter lors de la prochaine chance de la rforme des retraites, en 2008.
198

www.cor-retraites.fr. Sont par ailleurs en ligne sur ce site toutes les publications du Conseil (rapports, actes de colloques et documents pdagogiques) ainsi que les principaux rapports commandits par le Conseil des experts ou des organismes extrieurs. Ces documents sont accessibles par thme et par recherche de mots-cls figurant dans les textes.

194

Ce programme de travail a t respect (voir tableau ci-dessous). Il a t complt par lexamen de la saisine du Conseil par le Premier ministre sur la surcote et par lorganisation dun colloque sur lgalit et la solidarit entre les gnrations. Les runions du Conseil dorientation des retraites en 2006 199

Mercredi 25 janvier

Mardi 14 fvrier

- Prsentation dune tude ralise pour le Conseil sur la gestion de carrire dans un contexte dallongement de la vie professionnelle dans la fonction publique - Poursuite de lexamen du rapport sur les projections - Examen de la saisine du Conseil dorientation des retraites par le Premier Ministre sur la surcote - Fin de lexamen du rapport sur les projections

Mercredi 29 mars

Jeudi 4 mai

- Audition du Professeur Antoine Lyon-Caen sur lgalit de traitement entre hommes et femmes dans le droit communautaire - Diffrenciation des rles et galit entre hommes et femmes. Les modles et les reprsentations - Premire discussion sur lesquisse de scnarios possibles et souhaitables explorer - Evolution des revenus des actifs et des retraits, faibles pensions, pluriactifs, indexation, fiscalit - Evolution des diffrents rgimes de retraite du point de vue de lquilibre financier et de lquit - Le financement des rgimes de retraite

Mercredi 7 juin

Mardi 27 juin

Mercredi 12 juillet

Mercredi 27 septembre

Mercredi 25 octobre

- -Allongement de la dure dassurance et ges de dpart, pnibilit, dcompte de la dure, conditions de dpart Colloque sur lgalit et la solidarit entre les gnrations en matire de retraite - Discussion sur les enjeux associs la rforme des retraites, examen du dbut du rapport

Jeudi 23 novembre matin Mercredi 29 novembre

199

Ces sances ont t prcdes de runions de groupe de travail.

195

Mercredi 13 dcembre

- Suite de lexamen du rapport

Mercredi 10 janvier 2007

- Poursuite de lexamen du rapport sur les enjeux associs la rforme des retraites et adoption du rapport

2- Les travaux du Conseil dorientation des retraites en 2006 A- Lexercice de projection et le rapport de prsentation des rsultats La fin de lexercice de projection de lquilibre financier long terme des rgimes de retraite, que le Conseil ralisait pour la deuxime fois, et ladoption du rapport de prsentation des rsultats ont constitu un temps fort de lactivit du Conseil en dbut danne. Ce rapport, intitul Retraites : perspectives 2020 et 2050 , adopt lors de la runion plnire du 29 mars, a t remis au Premier ministre le 30 mars. Il a t mis en ligne sur le site du Conseil (www.corretraites.fr) et dit la documentation Franaise. Le deuxime exercice de projection a permis dactualiser les hypothses utilises en 2001 et de prendre en compte les effets des mesures rsultant de la rforme de 2003. Les rsultats prsents ont un statut assez diffrent selon lhorizon considr. Jusquen 2020, horizon de la rforme, lexercice intgre lensemble des mesures dcides en 2003. Il permet dapprcier le chemin parcouru et celui qui reste parcourir aprs la rforme. Pour la priode allant de 2020 2050, la projection nintgre pas de nouvelles modifications des paramtres de fonctionnement des rgimes de retraite. Lexercice est, cet gard, assez conventionnel mais il permet dapprcier les besoins couvrir un horizon de trs long terme, un fois passe larrive lge de la retraite des gnrations du baby-boom. Il mesure lampleur des carts lis aux incertitudes relatives aux volutions dmographiques et conomiques. B- Les questions et orientations pour 2008 Le rapport sur les perspectives des rgimes de retraite engage une premire rflexion sur les questions qui pourraient tre des enjeux lors de la prochaine chance de la rforme des retraites en 2008 et annonce quil sera complt par un rapport approfondissant des lments de problmatique et de dbat ainsi que, le cas chant, des orientations sur ces enjeux. La dmarche retenue par le Conseil vise permettre de disposer en 2007 dun ensemble de constats et danalyses de nature clairer le dbat et prparer les rapports et avis institutionnellement prvus pour la deuxime tape de la rforme des retraites. Pour ce faire le Conseil a estim que seule une dmarche analytique tait possible. Ceci la conduit analyser successivement les diffrents sujets concerns tout en soulignant que les dcisions prendre devront sinscrire dans une dmarche globale pesant les effets respectifs et apprciant la cohrence densemble des volutions envisages.

196

Quatre sances plnires ont permis lexamen des diffrents sujets puis trois ont t consacres lexamen du rapport intitul Retraites : questions et orientations pour 2008 . Ce rapport a t adopt lissue de la runion du 10 janvier 2007 et remis au Premier ministre le 11 janvier 2007. C- La question de lgalit entre hommes et femmes vis--vis de la retraite et des avantages conjugaux et familiaux en matire de retraite Le Conseil poursuit ses rflexions et travaux en vue du rapport quil remettra la fin du premier semestre 2007 sur la question de lgalit entre hommes et femmes vis--vis de la retraite et des avantages conjugaux et familiaux en matire de retraite. Il sagit pour le Conseil dclairer le dbat sur des scnarios dvolution possible de notre systme de retraite. Lextrme complexit et la grande sensibilit du sujet lont conduit retenir une dmarche incluant une analyse des expriences trangres, une prise en compte la fois des ralits sociales et des volutions du droit national et du droit communautaire. Deux sances plnires ont t consacres en 2006 ce vaste chantier. Celui-ci sera repris dbut 2007 en runions plnires. De nombreux travaux dtudes et dexpertises ont paralllement t engags (voir cidessous). D- Les autres questions La runion plnire du 14 fvrier 2006 a t consacre lexamen de la saisine du Conseil dorientation des retraites par le Premier ministre et la formulation dun avis sur le dispositif de la surcote, mis en place par la rforme de 2003, et de sa cohrence avec les autres dispositifs (retraite progressive et cumul emploi retraite). Le Conseil a propos un relvement de la surcote de 3% 5%, selon un barme progressif en fonction de la dure de prolongation dactivit ou de lge, afin den limiter les risques financiers. Enfin, le Conseil dorientation des retraites a prolong sa rflexion engage en 2002 sur lquit intergnrationnelle en matire de retraites au cours dun colloque organis le 23 novembre 2006 sur le thme Retraites : quit et solidarit entre les gnration . Ce colloque, qui a runi prs de 500 personnes, a permis daborder cette question dans le cadre des rformes en cours et un moment o les volutions dmographiques et leurs effets sur les systmes de retraites arrivs maturit font du maintien du principe de solidarit un enjeu essentiel. Les actes du colloque seront publis la documentation Franaise en 2007.

3- Les travaux dtudes et dexpertise Les chantiers nouveaux engags en 2006 ont ncessit le lancement dtudes, tandis que se poursuivaient des travaux commencs en 2005. Travaux lancs en 2005 Poursuite et fin de ltude sur lorganisation des projections des dpenses de retraite des rgimes de protection sociale et les modles utiliss. Huit pays ont t tudis : Allemagne, Italie, Pays-Bas, Sude, Espagne, Royaume-Uni, Etats-Unis, Canada. Le rapport remis au secrtariat gnral fera lobjet dune prsentation courant 2007. Ralisation par IPSOS et exploitation dune enqute qualitative sur les attentes et les reprsentations vis--vis des avantages conjugaux et familiaux en matire de retraite. 197

Travaux lancs en 2006 Introduction de questions spcifiques lenqute genre et gnration effectue par lINED, le dpouillement est en cours. Etude internationale sur les pensions de rversion portant sur six pays : Allemagne, Sude, Italie, Royaume-Uni, Pays-Bas, Etats-Unis. Les six experts retenus ont remis leurs rapports nationaux en juin 2006. A partir de ces rapports, un sminaire tenu au COR, a permis de recueillir leurs ractions et dchanger sur les diffrentes expriences trangres. Le Secrtariat gnral du Conseil rdigera un rapport comparatif en 2007. Insertion dune question destine aux femmes dans lenqute biannuelle du CREDOC conditions de vie et aspirations des Franais (vague de dcembre 2006), dans le cadre du recueil dinformation sur les opinions des individus au sujet des droits familiaux et conjugaux. Ralisation par lOFCE dun travail extrmement approfondi et comparatif sur les pays europens qui ont un taux demploi des seniors lev (Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark, Sude, Finlande) visant amliorer la comprhension des performances des pays considrs et den mesurer la porte exacte. Un rapport dtape a t remis au Conseil en novembre 2006. Etude de luniversit de Toulouse 1, par le laboratoire de recherche sur les ressources humaines et lemploi (LIRHE), sur lvolution des dispositions concernant les seniors ainsi que sur les critres dge et danciennet dans quelques accords de branche. Le conseil a, en effet, souhait poursuivre les travaux mens en 2004 afin de mieux apprhender la situation de lemploi des seniors en France et les conditions de leur cessation dactivit du point de vue juridique. Ltude a donn lieu un rapport dtape fin 2006. Engagement dune tude sur les rachats de trimestres de cotisation afin dapprhender la performance financire du dispositif entr en vigueur au 1er janvier 2004, par rapport dautres types dpargne, notamment les dispositifs dpargne retraite individuels ou collectifs. Ce travail sera finalis au printemps 2007.

4- Les autres formes dexpression du Conseil dorientation des retraites Ladoption du rapport sur lexercice de projection et sa remise au Premier ministre se sont accompagnes dun communiqu et dun dossier de presse, largement diffus et repris. Le rapport Retraites : perspectives 2020 et 2050 a suscit un vif intrt de la part des mdia. Le prsident du Conseil et les membres du secrtariat gnral ont fait lobjet de nombreuses sollicitations da la presse crite et audiovisuelle, y compris trangre. Les demandes dinterventions dans le cadre de journes ou de sessions de formation, que ce soit de la part dorganismes de retraites (CNAV en rgion, La Mondiale, CNIEG, Groupama ) de centres de formation (CNESS, Science-po, ENA) ainsi que de structures prives, ont beaucoup augment en 2006. Plus gnralement, le Conseil a continu jouer son rle pdagogique en rpondant des demandes dinterlocuteurs de tous horizons (presse, cabinets daudit, organismes financiers) la recherche dlments de comprhension. Enfin lexprience originale que constitue le Conseil dorientation des retraites suscite de lintrt lextrieur de nos frontires (rception de dlgations trangres, demandes de rencontre avec des reprsentants dorganismes internationaux). 198

Annexe 6

Liste des sigles

AGIRC AHH ANPE ARRCO ASSO AT-MP BDF BIT CAATA CANAM CANCAVA CCMSA CCSS CDD CERC CGI CGPME CHSCT CNAVTS/CNAV CNIEG CNRACL COR

Association gnrale des institutions de retraite des cadres Allocation adulte handicap Agence nationale pour lemploi Association des rgimes de retraites complmentaires Administration de scurit sociale Accidents du travail maladies professionnelles Banque de France Bureau international du travail Cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante Caisse nationale dassurance maladie des professions indpendantes Caisse autonome nationale de compensation dassurance vieillesse artisanale Caisse centrale de la mutualit sociale agricole Commission des comptes de la scurit sociale Contrat dure dtermine Conseil de lemploi des revenus et de la cohsion sociale Code gnral des impts Confdration gnrale des petites et moyennes entreprises Comit dhygine de scurit et des conditions du travail Caisse autonome dassurance vieillesse des travailleurs salaris Caisse nationale des industries lectriques et gazires Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales Conseil dorientation des retraites

199

CPA CPCM CRDS CRPCEN CSG CSS C3S CTA DARES DESTINIE DGTPE DRE DREES EDF EIR ENIM FPE FRR FSV GDF GIAT GIP IAS IAS/IFRS IEG INSEE

Cessation progressive dactivit Rgime des fonctionnaires civils et militaires Contribution au remboursement de la dette sociale Caisse de retraite et de prvoyance des clercs et employs de notaires Contribution sociale gnralise Code de la scurit sociale Contribution sociale de solidarit sur les socits Contribution tarifaire sur les prestations de transport et de distribution dlectricit et de gaz naturel Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques Modle dmographique, conomique et social de trajectoires individuelles simules Direction gnrale du trsor et de la politique conomique Dispense de recherche demploi Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques Electricit de France Echantillon inter rgimes de retraits Etablissements nationaux des invalides de la marine Fonction publique dEtat Fonds de rserve pour les retraites Fonds de solidarit vieillesse Gaz de France Groupement industriel des armements terrestres Groupement dintrt public International accounting standard International accounting standard/International financial reporting standard Industries lectriques et gazires Institut national de la statistique et des tudes conomiques 200

IRCANTEC LFSS MEDEF OAT OCDE PLFSS OFCE PERCO PERE PERP PIB PRP RAFP RATP SAM SMIC SNCF UNEDIC UPA

Institution de retraite complmentaire des agents non titulaires de lEtat et des collectivits publiques Loi de financement de la scurit sociale Mouvement des entreprises de France Obligation de lAgence du Trsor Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Projet de loi de financement de la scurit sociale Observatoire franais des conjonctures conomiques Plan dpargne pour la retraite collectif Plan dpargne pour la retraite dentreprise Plan dpargne retraite populaire Produit intrieur brut Dispositif de prretraite progressive Rgime additionnel de la fonction publique Rgie autonome des transports parisiens Salaire annuel moyen Salaire minimum interprofessionnel de croissance Socit nationale des chemins de fer Union nationale pour lemploi dans lindustrie et le commerce Union professionnelle artisanale

201

202

Annexe 7

Le mode de dcompte des dures au rgime gnral et dans la fonction publique

Les tableaux ci-aprs dtaillent les diverses modalits de dcompte des dures au rgime gnral et dans la fonction publique, selon le type de priode et le type de dispositif auquel sapplique le dcompte de la dure de la priode considre. Ils sont une bonne illustration de la complexit de la lgislation en la matire.

203

LES DECOMPTES DE DUREE DASSURANCE REGIME GENERAL

Cotises Montant de la pension Pension de base
(Fixation du pourcentage applicable au SAM + Nbre de trimestres retenir pour le calcul de la pension) Ce sont les priodes qui ont donn lieu au versement de cotisations obligatoires et volontaires. Un salaire gal 200 fois le SMIC horaire permet de valider un trimestre, il y a lieu de retenir autant de trimestres que de fois 200 heures, avec un maximum de quatre trimestres par anne civile. La rgle permet une personne travaillant mi-temps sur la base du SMIC de valider 4 trimestres dans une anne. Article R. 351-9 du Code de la scurit sociale (CSS)

PERIODES D'ASSURANCE Assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF)

Article L. 381-1 du CSS Affiliation obligatoire et gratuite lassurance vieillesse du rgime gnral, sous condition de ressources, de la personne isole ou, pour un couple, lun ou lautre de ses membres nexerant pas dactivit ou dont lactivit ne lui procure que de faibles ressources, condition soit quil peroive le complment familial, lallocation pour jeune enfant (APJE), lallocation parentale dducation (APE) ou lallocation de prsence parentale (APP), soit quil assume la charge dun enfant handicap de moins de 20 ans non admis en internat dont lincapacit permanente est au moins gale 80 % ou dun adulte handicap dont lincapacit permanente est au moins gale 80 % et dont le maintien au foyer a t reconnu souhaitable par la commission technique dorientation et de reclassement professionnel (COTOREP). Base mensuelle gale 169 fois le taux horaire du SMIC en vigueur au 1er juillet de l'anne prcdente. Non pour la majoration Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005 Oui pour dterminer si l'assur a droit au minimum Oui

Rachat de cotisations et versements pour la retraite

Notamment cf. articles L. 351-14 et L. 351-14-1 du CSS Le rachat de cotisations permet certaines personnes d'effectuer des versements rtroactifs de cotisations pour les priodes pendant lesquelles elles taient exclues de l'assurance vieillesse. Les priodes peuvent tre rachetes dans certaines limites lies, notamment, au motif du rachat et la situation du demandeur.

Minimum contributif major Taux de liquidation (dcote) ge Retraite anticipe longues carrires Surcote
(trimestres ouvrant droit surcote)

Oui Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005

Oui Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005 Versements pour la retraite si option taux et dure uniquement Oui

Oui Article R. 351-3 du CSS

Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Article L. 351-1-1 du CSS Dure cotise : Oui Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003 Oui Article L. 351-1-2 du CSS

Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Article L. 351-1-1 du CSS Dure cotise : Non Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003 Non Circulaire CNAV 2004/37 du 15 juillet 2004 Oui pour dterminer l'ouverture du droit surcote (160 trimestres)

Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Article L. 351-1-1 du CSS Dure cotise : Oui Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003 (pour option taux et dure uniquement) Oui au titre de larticle L. 351-14 du CSS Non au titre de larticle L. 351-14-1 du CSS Circulaire CNAV 2004/37 du 15 juillet 2004

204

Chmage Montant de la pension Pension de base

(Fixation du pourcentage applicable au SAM + Nbre de trimestres retenir pour le calcul de la pension) (Si l'intress a la qualit d'assur social avant l'interruption de travail) Sous certaines conditions, les priodes de chmage non indemnis peuvent aussi tre valides. Est compt comme priode d'assurance le trimestre civil au cours duquel lassur a bnfici de 50 jours dindemnisation au titre du chmage

PERIODES ASSIMILEES A DES PERIODES D'ASSURANCE Maladie Maternit Invalidit/accident du travail

Est compt comme priode d'assurance le trimestre civil au cours duquel lassur a bnfici de 60 jours dindemnisation au titre de la maladie ou de laccident du travail, un trimestre tant galement dcompt pour chaque nouvelle priode dindemnisation. Est compt comme priode d'assurance le trimestre civil au cours duquel est survenu laccouchement.

Priodes militaires

ge

Minimum contributif major Taux de liquidation (dcote) Retraite anticipe longues carrires

Non Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005

Non Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005 Oui Article R. 351-12 du CSS

Non Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005 Oui Article R. 351-12 du CSS

Est compt comme priode Sont comptes comme d'assurance chaque trimestre priodes dassurance les civil comportant une chance priodes pendant lesquelles du paiement des arrrages de la lassur a t prsent sous les pension dinvalidit ou de la drapeaux pour son service rente daccident du travail due militaire lgal, par suite de pour une incapacit permanente mobilisation ou comme au moins gale 66% volontaire en temps de guerre et mme si ces priodes ont t passes hors des zones de combat. 90 jours = 1 trimestres Non Non Circulaire CNAV 2005/30 du Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005 4 juillet 2005 Oui Article R. 351-12 du CSS Oui Article R. 351-12 du CSS

Oui Article R. 351-12 du CSS

Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Article L. 351-1-1 du CSS Dure cotise : Non Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003

Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Article L. 351-1-1 du CSS Dure cotise : Oui, dans la limite de 4 trimestres Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003

Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Article L. 351-1-1 du CSS Dure cotise : Oui, dans la limite de 4 trimestres Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003

Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Article L. 351-1-1 du CSS Dure cotise : Non, pour linvalidit Oui, pour les priodes daccident de travail dans la limite de 4 trimestres Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003 Non Circulaire CNAV du 15 juillet 2004

Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Article L. 351-1-1 du CSS Dure cotise : Oui, pour les priodes de service national dans la limite de 4 trimestres Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003 Non Circulaire CNAV du 15 juillet 2004

Surcote
(trimestres ouvrant droit surcote)

Non Circulaire CNAV du 15 juillet 2004

Non Circulaire CNAV du 15 juillet 2004

Non Circulaire CNAV du 15 juillet 2004

205

PERIODES RECONNUES EQUIVALENTES Montant de la pension Pension de base

(Fixation du pourcentage applicable au SAM + Nbre de trimestres retenir pour le calcul de la pension) Oui pour le taux (fixation du pourcentage) Non pour le calcul Article L. 351-1 du CSS Article R. 351-4 du CSS Circulaire CNAV 22/83 du 16 fvrier 1983

Minimum contributif major Taux de liquidation (dcote)

Non Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005

ge

Retraite anticipe longues carrires Surcote

(trimestres ouvrant droit surcote)

Ce sont les priodes : - d'activit professionnelle avant le 1er avril 1983 qui peuvent ou auraient pu donner lieu un rachat de cotisations au rgime gnral ou dans un autre rgime de retraite de base ; - d'activit l'tranger avant le 1er avril 1983, qui peuvent ou auraient pu donner lieu rachat de cotisations ; - d'activit professionnelle agricole non salarie exerce entre 18 et 21 ans avant le 1er janvier 1976 qui n'ont pas fait l'objet d'un versement de cotisations ; - d'activit professionnelle non salarie artisanale, industrielle ou commerciale exerce avant le 1er avril 1983 par les membres de la famille du chef d'entreprise, gs dau moins 18 ans. Cette disposition ne sapplique pas aux professions librales. Les priodes mentionnes ci-dessus sont retenues de date date, le nombre de trimestres correspondant tant arrondi au chiffre immdiatement suprieur. Ne sont pas retenues en tant que priodes quivalentes, les priodes susceptibles de donner lieu : - versement pour la retraite ; - versement de cotisations arrires ; - rachat de cotisations au titre de la perception de lindemnit de soins aux tuberculeux ; - rachat de cotisations ou au titre de lassistance une personne invalide. Article L. 351-1 du CSS Article R. 351-4 du CSS Circulaire CNAV 22/83 du 16 fvrier 1983 Lettre ministrielle 187/AG/83 du 7/10/83 Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003 Dure cotise : Non Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003 Non Article L. 351-1-2 du CSS Circulaire CNAV 2004/37 du 15 juillet 2004

206

MAJORATIONS DE DUREE DASSURANCE Majorations lies lducation denfant Majorations accordes aux assurs gs de plus de 65 ans Montant de la pension Pension de base
(Fixation du pourcentage applicable au SAM + Nbre de trimestres retenir pour le calcul de la pension) Des majorations de dure dassurance peuvent tre accordes : aux mres de famille : les femmes assures sociales bnficient d'une majoration de leur dure d'assurance d'un trimestre la naissance ou la date de prise en charge de l'enfant et d'un trimestre supplmentaire chaque date anniversaire , dans la limite totale de huit trimestres par enfant (Article L. 3514 du CSS) ; aux personnes en cong parental dducation (Article L. 351-5 du CSS). aux personnes qui lvent un enfant handicap (Article L. 351-4-1 du CSS). Oui pour le calcul Lassur g de plus de 65 ans la date deffet de sa pension de vieillesse a droit une majoration de sa dure dassurance sil ne runit pas, tous rgimes confondus, la dure dassurance maximum retenue pour le calcul de la pension du rgime gnral Articles L. 351-6 et R. 351-7 du CSS Non pour la fixation du pourcentage

ge

Minimum contributif major Taux de liquidation (dcote) Retraite anticipe longues carrires Surcote
(trimestres ouvrant droit surcote)

Non Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005

Non Circulaire CNAV 2005/30 du 4 juillet 2005

Oui Article R. 351-3 du CSS

Dure dassurance (168 trimestres) : Oui Article L. 351-1-1 du CSS Dure cotise : Non Circulaire CNAV 2003/46 du 18 novembre 2003 Non Circulaire CNAV du 15 juillet 2004

207

LES DECOMPTES DE DUREE DASSURANCE FONCTION PUBLIQUE

Priodes de services
Ce sont les trimestres acquis dans la fonction publique, en qualit de titulaire ou de stagiaire. Il sagit dune dure effective calcule en dcomptant le nombre de trimestres de services et non, comme au rgime gnral, dune dure thorique valide en fonction dun montant donn de cotisations verses. Dure calendaire : Les dures de services sont apprcies de date date et non pas reconstitues partir dun montant de cotisations verses. Lien avec lanne civile : La dure lgale de temps de travail est fixe 1607 heures par anne civile, soit 35 heures hebdomadaires en moyenne. La dure de service ne peut donc excder ce plafond fix par anne civile par le code du travail. Quantum de rmunration : les dures sont calcules au prorata du temps travaill et non pas de la rmunration verse. Ecrtement 4 trimestres : La dure dassurance est limite 4 trimestres par anne civile, quand bien mme lassur aurait t affili successivement plusieurs rgimes obligatoires de retraite. Article L. 13 Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 17 Code des pensions civiles et militaires Dure dassurance : Oui Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Dure cotise : Oui Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Dure cotise : Oui, sauf rachat, le temps partiel est pris en compte pour la ralit du temps effectu Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-I al. 2 du Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-III du Code des pensions civiles et militaires

DUREE DE SERVICES EFFECTIFS Temps partiel / Congs / mises en disponibilit

A compter du 1er janvier 2004, les priodes de travail effectues temps partiel peuvent tre dcomptes comme des priodes de travail temps plein, sous rserve du versement d'une retenue pour pension dont le taux est fix par dcret. Cette prise en compte ne peut avoir pour effet d'augmenter la dure de services de plus de quatre trimestres. De mme, les priodes dactivit correspondant un mi-temps thrapeutique sont prises en compte sur la base dun temps plein. Sont galement pris en compte, sur la base du temps plein, les congs rmunrs donnant lieu versement de cotisations (congs annuels, de formation, pour maternit, paternit ou adoption, cong de maladie, de longue maladie, de longue dure et cong pour accidents de service ou maladie contracte dans lexercice des fonctions) Les priodes de service national et dune faon gnrale les services militaires sont galement pris en compte sous rserve quils naient pas donn lieu pension. Sont exclues, en revanche, du calcul de la dure les priodes correspondant aux positions de mise en disponibilit et de cong de fin dactivit. Les priodes correspondant une position statutaire hors cadres ne sont pas prises en compte dans la dure dactivit cotise sauf lorsquelles ont donn lieu au versement dune retenue pour pension. Oui Article L. 17 Code des pensions civiles et militaires Dure dassurance : le temps partiel est pris en compte comme du temps plein Oui Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires

Prise en compte gratuite des interruptions dactivit pour les enfants ns ou adopts aprs le 1er janvier 2004
Pour les femmes comme pour les hommes, sont prises en compte gratuitement (pas de versement de cotisation) dans le calcul de la dure de service, dans la limite de 3 ans par enfant lgitime, naturel ou adoptif, les interruptions totales dactivit prises dans le cadre : - du cong parental ; - du cong dadoption ; - du cong de prsence parentale ; de la disponibilit pour lever un enfant de moins de 8 ans ; - de linterruption partielle dactivit (temps partiel de droit pour raisons familiales 50, 60, 70 ou 80 %).

Montant de la pension

Montant garanti Retraite anticipe

Oui Article L. 17 Code des pensions civiles et militaires Dure dassurance : Oui Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Dure cotise : Oui Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires

Dcote Surcote

Oui Article L. 14-I al. 2 du Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-III du Code des pensions civiles et militaires

Oui Article L. 14-I al. 2 du Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-III du Code des pensions civiles et militaires

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BONIFICATIONS ET MAJORATIONS DE DUREE DASSURANCE Bonifications Majorations de dure dassurance pour enfants Montant de la pension
La bonification de dpaysement pour les services civils rendus hors d'Europe : En principe fixe au quart de la dure et dans certains cas au tiers, elle est accorde au titre de sjours accomplis hors dEurope, d'une dure au moins gale 3 mois, ou au titre de courtes missions successives d'une dure cumule de 3 mois par priode de rfrence de 12 mois, ds lors que les services auxquels elle se rattache sont pris en compte dans la pension civile. Les bnfices de campagne : Certaines priodes de services militaires ouvrent droit des bnfices de campagne, qui figurent sur l'tat signaltique et des services militaires dlivr par l'autorit militaire comptente. Selon le cas on retiendra : - une double campagne - 2 mois pour 1 mois ; - une simple campagne et demi - 1 mois 15 jours pour un mois ; - une simple campagne - 1 mois pour 1 mois ; - une demi campagne - 15 jours pour 1 mois. La bonification pour l'excution d'un service arien ou sous-marin command, calcule selon des coefficients particuliers figurant sur le relev dlivr par l'autorit militaire. La bonification accorde aux professeurs denseignement technique au titre du stage professionnel exig pour avoir le droit de se prsenter au concours par lequel ils ont t recruts. Une bonification du 5me du temps de service accompli est accorde dans la limite de 5 annuits tous les militaires la conditions quils aient accompli au moins 15 ans de services militaires effectifs ou quils aient t rays des cadres pour invalidit ; le maximum de bonification est donn aux militaires qui quittent le service 57 ans ; la bonification est diminue dune annuit pour chaque anne supplmentaire de service jusqu lge de 60 ans. Les bonifications pour chaque enfant n ou adopt avant le 1er janvier 2004 : Les fonctionnaires, femmes et hommes, bnficient dune bonification dun an de dure de service pour chaque enfant n ou adopt avant le 1er janvier 2004. Elle est soumise une condition dinterruption dactivit pendant une priode continue dau moins deux mois au titre du cong maternit, du cong parental, du cong dadoption, du cong de prsence parentale, de disponibilit pour lever un enfant de moins de 8 ans. Cette bonification est aussi accorde aux femmes fonctionnaires qui ont accouch au cours de leurs annes d'tudes, sous rserve que leur recrutement dans la fonction publique soit intervenu dans un dlai de 2 ans suivant l'obtention du diplme ncessaire pour se prsenter au concours. Aucune condition d'interruption n'est ncessaire. Article L. 12 b) et b bis) Code des pensions civiles et militaires

Montant garanti Retraite anticipe

Article L. 12 Code des pensions civiles et militaires Non Aux services effectifs, seuls sajoutent pour les militaires les bnfices de campagne et la bonification pour lexcution dun service arien ou sous-marin command uniquement pour le dcompte de la priode entre 15 et 30 ans. Article L. 17 Code des pensions civiles et militaires Dure dassurance : Oui Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Dure cotise : Non Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-I al. 2 du Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-III du Code des pensions civiles et militaires

Non Article L. 17 Code des pensions civiles et militaires

Dure dassurance : Oui Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Dure cotise : Non Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-I al. 2 du Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-III du Code des pensions civiles et militaires

Dcote Surcote

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TRIMESTRES ACQUIS AU TITRE DUNE AUTRE ACTIVITE Priodes reconnues quivalentes valides dans un ou plusieurs autres rgimes de retraite de base obligatoires Montant de la pension Montant garanti Retraite anticipe
Non Article L. 13 Code des pensions civiles et militaires Non Article L. 17 Code des pensions civiles et militaires Dure dassurance : Oui Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Dure cotise : Oui (priode cotise dans un ou plusieurs autres rgimes de base obligatoires) Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-I al. 2 du Code des pensions civiles et militaires Oui Article L. 14-III du Code des pensions civiles et militaires

Dcote Surcote

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RACHAT DES ANNEES DETUDES Montant de la pension

Les priodes d'tudes accomplies dans l'enseignement suprieur (tablissements d'enseignement suprieur, coles techniques suprieures, grandes coles et classes du second degr prparatoires ces coles), sous rserve de l'obtention du diplme franais ou dun diplme quivalent dans un Etat membre de l'Union Europenne, sanctionnant des tudes postrieures au baccalaurat, peuvent tre rachetes dans la limite de 12 trimestres. La demande de prise en compte des priodes d'tudes peut intervenir compter de la premire titularisation pour un fonctionnaire. Elle est ouverte quelle que soit la date de titularisation. Dans les rgimes de fonctionnaires, le rachat de priodes dtudes peut avoir 3 effets diffrents sur le calcul de la pension, entre lesquels il faut choisir : option 1 : augmenter la dure de liquidation (dure des services et bonifications), afin dobtenir une modification favorable du calcul de la pension sans augmentation de la dure dassurance ; option 2 : augmenter la dure dassurance avec seul effet sur la dcote ; option 3 : obtenir les deux rsultats prcdents la fois. Les trimestres rachets dans la premire et troisime option sont pris en compte pour la constitution du droit pension. Article L. 9 bis Code des pensions civiles et militaires Oui, si option 1 et 3 Non, si option 2 Article L. 17 Code des pensions civiles et militaires Dure dassurance : Non, si option 1 Oui, si option 2 et 3 en thorie mais les retraites anticipes sont accessibles aux fonctionnaires ayant commenc travailler avant 16 ans Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Dure cotise : Oui Article L. 25 bis Code des pensions civiles et militaires Non, si option 1 Oui, si option 2 ou 3 Articles L. 9 bis et L. 14-I al. 2 du Code des pensions civiles et militaires Non Articles L. 9 bis et L. 14-III du Code des pensions civiles et militaires

Montant garanti Retraite anticipe

Dcote Surcote

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