Synthse du rapport

La lettre de mission du Premier ministre date du 11 fvrier 2013 nous fixait un objectif clair : valuer les interventions conomiques de ltat et des collectivits territoriales en faveur des acteurs conomiques, avec pour finalit de statuer sur leur efficacit et sur les possibilits de rforme, tant en termes de matrise des cots que de simplification administrative. Dans le temps contraint qui a t imparti la mission, nous avons cherch recueillir le plus grand nombre davis des entreprises et de leurs reprsentants. La composition de notre trio de personnalits a permis de croiser les regards et de comprendre un certain nombre dattentes manant des entreprises, des collectivits territoriales et de ladministration. Nous avons galement consult, individuellement ou collectivement, au cours dauditions, des entreprises et leurs reprsentants. Un comit de suivi de la mission a t instaur, compos de chefs dentreprises, de reprsentants syndicaux, dorganismes professionnels, dconomistes et des rseaux consulaires. Il sest runi deux occasions, en mars pour la discussion des constats et en juin pour les propositions. Nous avons galement travaill en troite coopration avec le conseil national de lindustrie (CNI), en faisant un point dtape toutes les deux semaines avec son groupe de travail sur les aides lindustrie . Enfin, nous avons anim un site Internet dchanges avec les entreprises, via un questionnaire en ligne, qui a recueilli prs dun millier de ractions. Le cadrage : des objectifs ambitieux, sur un champ dvaluation vaste et htrogne Selon notre feuille de route, les rformes proposes devaient rpondre deux impratifs, simplifier et conomiser : simplifier laccs des entreprises aux soutiens publics, pour amliorer lenvironnement conomique des entreprises, et rformer les interventions les moins efficaces, les plus coteuses et les moins pertinentes, afin de dgager 2 Md dconomies en deux ans (1 Md en 2014 et 1 Md supplmentaire en 2015), pour contribuer au redressement des finances publiques. Avec 46,5 Md de dpenses publiques valuer, notre champ danalyse a t particulirement vaste. Nous avons en effet t mandats par la lettre de mission pour analyser un champ reprsentant 46,5 M sur les 110 Md de dpenses publiques (budgtaires et fiscales) qui peuvent tre considres, dans un sens trs large, comme tant des interventions en faveur des acteurs conomiques. Plusieurs dispositifs de montant lev ont ainsi t exclu de lanalyse : il sagit des taux rduits de TVA (18 Md) et des mesures lies la formation professionnelle (4 Md), des allgements sur les bas salaires (allgements gnraux de cotisations sociales : 21 Md). Dautres dpenses ont t sanctuarises, comme celles relatives au handicap (7,5 Md) ou au logement social (4,4 Md) ), les jeunes entreprises innovantes (JEI : 120M) ou encore le crdit dimpt recherche (CIR : 3,5 Md). Au sein du primtre danalyse restant, prs de 40 Md relevaient de ltat (660 dispositifs) et 6,5 Md, des collectivits territoriales (plusieurs milliers de dispositifs).

Bercy le 18 juin 2013 - Rapport de la mission modernisation de laction publique

Ce champ dvaluation est galement trs htrogne. Dabord en raison des destinataires des soutiens publics : comme la dfinition retenue pour cette rforme des interventions conomiques a t ds le dpart trs large, nous avons eu analyser des aides en faveur des entreprises proprement parler (de tous les secteurs de lconomie : industrie, services, agriculture et de toutes les tailles : entreprises individuelles, petites et moyennes entreprises et grandes entreprises), mais aussi des aides aux particuliers qui bnficient in fine aux entreprises (comme les avantages fiscaux lis linvestissement dans les entreprises) et mme des soutiens aux associations (via une fiscalit drogatoire ou via les rductions dimpt pour les dons aux organismes sans but lucratif). Htrogne aussi en raison de la diversit des instruments mobiliss : sur les 40 Md de ltat, prs de la moiti (18 Md) sont constitues de dpenses (ou niches) fiscales (crdits dimpt, rductions dimpt, exonrations diverses) et prs dun tiers dinterventions financires (prts, garanties, fonds propres : 12,5 Md). Le reste se compose de crdits budgtaires (subventions : 6,5 Md) et de taxes affectes, c'est--dire des recettes publiques que peroivent directement des organismes pour financer des soutiens aux entreprises (3 Md). Les collectivits quant elles ont majoritairement recours des subventions budgtaires. Elles sont verses soit directement aux entreprises, soit des organismes financs par les collectivits territoriales et qui offrent des prestations daccompagnement aux entreprises. Les collectivits territoriales recourent toutefois de plus en plus frquemment des interventions financires. Le constat : des interventions fragmentes, sdimentes, qui ne sont pas majoritairement orientes vers les priorits de la comptitivit de demain, et qui demeurent insuffisamment values Les interventions conomiques sont trs nombreuses et fragmentes, tant du ct de ltat que des collectivits territoriales. Elles rsultent dune sdimentation progressive, jamais rellement remise en cause et sans clarification relle des comptences entre acteurs. Parmi les interventions de ltat, seuls douze dispositifs du champ dvaluation correspondent un volume dintervention suprieur 1 Md tandis que prs de la moiti des interventions sont dun montant infrieur 5 M annuels. La pertinence de ces mesures de faible montant peut tre remise en cause de plusieurs manires : faible connaissance par les bnficiaires potentiels, doutes sur leffet incitatif, ciblage trop fin qui peut gnrer des cots de gestion excessifs, obsolescence des objectifs ou existence justifie par la seule satisfaction dintrts catgoriels. Parmi les interventions des collectivits, le constat est le mme : tous les niveaux de collectivits territoriales interviennent en matire de dveloppement conomique : 2,7 Md pour les communes et intercommunalits, 2,1 Md pour les rgions et 1,7 Md pour les dpartements. Il rsulte de ces flux des cofinancements, des redondances et des incohrences, provoques par la juxtaposition de plusieurs milliers daides, dans tous les secteurs, parfois avec des montants unitaires trs limits et un nombre de bnficiaires faible.

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Les soutiens publics sont insuffisamment orients vers les enjeux de la comptitivit : ni les secteurs davenir, ni ceux soumis la concurrence internationale ne sont aids prioritairement. Ainsi, lindustrie est relativement peu aide (environ 2 Md au sens strict), alors que lagriculture lest beaucoup plus au regard de son poids dans la richesse nationale (prs de 4 Md, auxquels sajoutent les aides europennes de la politique agricole commune et des collectivits). De mme, certains secteurs sont surreprsents par rapport leur poids dans le PIB, comme les commerants et artisans ( titre dexemple, les dbitants de tabac peroivent annuellement, en plus de leur rmunration, 250 M daides publiques soit deux fois et demi plus que les aides linnovation dOso/bpifrance), la culture et le cinma (pour 1 Md, soit prs de 10 % de lensemble des subventions budgtaires et taxes affectes). De plus, des montants levs sont mobiliss afin de promouvoir certains territoires nationaux via le soutien aux entreprises, comme les Outre-Mer (2 Md) et les diffrentes zones prioritaires (urbaines ou rurales). Contrairement ce que lon serait en droit dattendre, les aides ne sont pas prioritairement tournes vers les secteurs exposs la concurrence internationale, puisque cest le cas pour 20 % seulement des interventions en nombre. Enfin, les aides linnovation demeurent largement minoritaires (2,8 Md hors CIR), tout comme les soutiens des secteurs davenir comme le numrique ou la transition nergtique : ils sont pourtant les moteurs de la croissance de demain. Les cots de gestion des aides, sils sont difficiles chiffrer pour lintgralit des soutiens, apparaissent levs pour certaines structures. Il est impossible dvaluer le cot de gestion de chaque intervention en labsence dinformations directement disponibles. Nous avons en revanche prioris nos investigations sur deux sujets : le bon usage par les rseaux consulaires des moyens financiers significatifs mis leur disposition et les cots de gestion des collectivits territoriales. Concernant les rseaux consulaires, force a t de constater que les rformes rcentes du rseau qui visaient dgager des gains defficience (conomies chiffrs en 2008 400 M sur cinq ans) nont pas produit les conomies escomptes. Le produit de leur taxe affecte a en revanche augment un rythme soutenu (+30 % en dix ans, pour un total de 1,6 Md), sans que les entreprises rencontres aient peru un surcrot de services correspondant. Les donnes analyses par la mission concernant les collectivits territoriales mettent galement en exergue des montants de frais de gestion relativement levs, avec prs de 15 000 agents consacrs au dveloppement conomique, soit un quivalent budgtaire en cots complets de prs de 700 M, c'est--dire 11 % du total des interventions. Au total, le systme gnral des interventions conomiques ne sert que trs imparfaitement lobjectif de soutien lactivit car il est fragment, insuffisamment orient vers les dfis de demain et faiblement pilot et valu. Ainsi, le systme de suivi de ces interventions nous est apparu trs lacunaire : la comptabilit publique ne permet pas de suivre avec prcision les montants, le nombre de bnficiaires et les effets daides et de soutiens qui psent sur les finances publiques. Cette absence de suivi rend toute approche par grands cosystme de soutiens impossible. De mme, ces interventions demeurent insuffisamment values ; lorsquelles le sont, par des organes de contrle comme la Cour des comptes, les valuations restent la plupart du temps sans effet.

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Les enjeux : lurgence dagir en faveur de la comptitivit implique de faire des choix courageux au service de priorits claires Face ces constats, plusieurs raisons militent en faveur dune rforme du systme global des aides et soutiens publics aux acteurs conomiques. Premirement, le systme gnral, pris dans sa globalit, nous apparat inefficace et inadapt. Trop dvaluations ont conclu lexistence deffets daubaine, au manque de ciblage et de pertinence dans de nombreux dispositifs. Deuximement, les enjeux de lconomie nous obligent rformer le systme de soutien aux entreprises, face aux besoins de financement des entreprises, limpratif dinnover et de se rindustrialiser, tout en partant la conqute des marchs lexport. Troisimement, le contexte des finances publiques rend la rforme imprieuse : le niveau du dficit et de la dette imposent de redresser les comptes publics afin de regagner des marges de manuvre et de permettre une rduction des prlvements obligatoires. En consquence, la rforme des interventions conomiques doit rpondre trois objectifs : soutenir les priorits conomiques nationales ; tre plus simple et plus juste au service des entreprises ; tout en affichant une dtermination adapte au contexte actuel des finances publiques. Les priorits conomiques nationales sont les 4 I : investissement, innovation, industrie et international. Notre conomie a besoin de plus dinvestissement pour renforcer la structure financire des entreprises et les aider se redployer vers des secteurs porteurs. Linnovation doit tre la priorit dans nos conomies matures, pour conduire les entreprises se diffrencier, monter en gamme et faire face la concurrence internationale. Limpratif dune rindustrialisation apparat aussi clairement, si nous voulons maintenir des emplois durables et qualifis sur le territoire national. Enfin, il faut soutenir en priorit les secteurs exposs la concurrence internationale et conforter les filires dexcellence et des positions fortes de la France dans le monde, travers un soutien accru en faveur de lexport. La rforme doit se placer au service des entreprises. Les rponses notre consultation en ligne et nos changes avec les entreprises lont montr : les chefs dentreprises attendent avant tout plus de stabilit dans laction publique, plus de lisibilit et plus daccessibilit. Parfaitement conscientes du niveau lev des prlvements obligatoires, elles attendent aussi une action publique qui soit plus efficace et soucieuse du bon usage des deniers publics. Enfin, la rforme que nous proposons relve le dfi du contexte actuel : lheure nest plus aux rabots indiscrimins, mais bien des choix structurants et dtermins. La rforme prconise propose de mettre en uvre les conclusions de nombreuses valuations qui nont jamais appliques. Elle assume les contraintes budgtaires, pour proposer des priorits de politique publique claires : face au dfi du redressement des finances publiques, les ncessaires conomies doivent se faire aux bons endroits : il faut conforter les interventions justifies, au service de la comptitivit, bien calibres et bien orientes et rduire les soutiens injustes ou inefficaces. Notre rponse la mission qui nous a t confie sarticule autour de trois priorits : 12 propositions de soutiens conforter, car ils sont efficaces et bien orients vers les 4 I (investissement, innovation, industrie, international) ; 12 propositions dconomies priorises sur des mesures injustes et inefficaces; 12 propositions de simplifications, pour faciliter la vie des entreprises.

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Les 12 mesures confortes : cap sur la comptitivit avec les 4I Outre les dispositifs importants que sont le statut de JEI, le crdit impt recherche et le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE), que na pas rexamins la mission, nous proposons de conforter 12 grandes mesures phares qui taient inclues dans le champ dvaluation. Ces 12 grandes mesures refltent les priorits de soutien linvestissement, linnovation, lindustrie et linternational. Elles reprsentent prs de 9 Md en volume dintervention et 2,5 Md en cot budgtaire annuel. Investissement : 1 : Conforter les instruments bancaires de bpifrance (5 Md de volume dintervention en prts et garanties) 2 : Conforter les instruments dintervention en fonds propres de bpifrance (2,5 Md de volume dintervention) 3 : Conforter les incitations fiscales linvestissement risqu pour les particuliers (FCPR, FCPI, PEA : 700 M) Innovation : 4 : Conforter les interventions en faveur de linnovation de bpifrance (aides linnovation, initiative stratgique industrielle : 220 M) 5 : Conforter les interventions des rgions en faveur de linnovation (600 M) 6 : Conforter le rgime de la jeune entreprise innovante (JEI : 120 M) Industrie : 7 : Conforter les ples de comptitivit qui structurent les filires et soutiennent des projets innovants (fonds unique interministriel et fonds de comptitivit des entreprises : 350 M) 8 : Conforter les soutiens aux secteurs de pointe de lindustrie franaise (avances remboursables dans laronautique : 225 M) 9 : Conforter les interventions du programme Investissements dAvenir qui soutiennent des projets industriels innovants et orients vers les filires davenir, y compris la transition nergtique (1,2 Md de volume dintervention) International : 10 : Conforter les soutiens financiers de Coface, en les rapprochant des autres instruments publics au sein du label bpifrance export (138 M) 11 : Conforter les actions dUbifrance, en les rapprochant des autres instruments publics au sein du label bpifrance export (103 M) 12 : Conforter les interventions des rgions en faveur de linternationalisation des entreprises, en les articulant avec les soutiens de ltat Les 12 propositions dconomies budgtaires : rformer en priorit les interventions inefficaces et coteuses Prserver la comptitivit des entreprises implique de cibler les conomies budgtaires sur les mesures qui obreront le moins la comptitivit. Nos propositions sont ambitieuses, elles impliquent des choix politiques claires en faveur de la comptitivit : rduire ces dpenses injustes et inefficaces, cest prserver les capacits de rebond de notre conomie. Rduire les cots de gestion (485 millions deuros dconomies) :

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1 : Rduire le montant de la taxe affecte des rseaux consulaires (400 M dconomies budgtaires) et des centres professionnels et techniques (15 M dconomies budgtaires) afin dencourager lefficience et aux regroupements 2 : Rationaliser la carte des 110 agences conomiques des collectivits territoriales pour nen garder quune par rgion (70 M dconomies budgtaires) Rduire ou supprimer les interventions inefficaces (1,1 milliards deuros dconomies) : 3 : Supprimer prioritairement les dpenses fiscales et niches sociales values comme non efficaces et non efficientes par le comit dvaluation de 2011 (400 M de rduction de dpense fiscale) 4. Remplacer les zones franches urbaines par des emplois francs (25 M de rduction de dpense fiscale) concomitamment au dploiement des emplois francs 5 : Mettre fin au soutien aux biocarburants de premire gnration pour se concentrer sur la seconde gnration (250 M de rduction de dpense fiscale) 6 : Reparamtrer les exonrations de cotisations sociales Outre-Mer (qui vont actuellement jusqu 4,5 SMIC et dont leffet sur lemploi nest pas dmontr) loccasion de lentre en vigueur du CICE (200 M dconomies budgtaires) et supprimer le remboursement de la TVA non perue Outre-Mer (100 M dconomies budgtaires) 7 : Rformer les avantages fiscaux et sociaux en faveur du livret de dveloppement durable (LDD), qui soutient de lpargne liquide, non risque et qui profitent aux plus aiss (180 M de rduction de dpense fiscale) 8 : Prserver le taux de rduction dimpt de 75% pour les dons aux associations qui sengagent en faveur des plus dmunis mais simplifier un taux unique de 60% lIR, IS et ISF pour les autres associations comme les partis politiques (150 M de rduction de dpense fiscale) Reconfigurer des interventions dont le poids budgtaire est lev au regard des enjeux de la comptitivit de demain (330 millions deuros dconomies budgtaires) : 9 : Rformer lavantage fiscal (pas de taxation des bnfices) dont bnficient les socits immobilires dinvestissement cotes (SIIC) en renforant leurs obligations de distribution de dividendes (180 M de rduction de dpense fiscale) 10 : Reconfigurer les ressources du CNC en prservant les aides au cinma et laudiovisuel, mais en rorientant une partie de la taxe sur les fournisseurs daccs internet (150 M dconomies budgtaires) Reconfigurer des interventions qui pnalisent lenvironnement ou la sant publique pour les rendre plus cibles et plus justes (695 millions deuros dconomies): 11 : Moduler la baisse du cot du gazole pour le BTP, les agriculteurs, les transporteurs routiers et les taxis pour protger davantage les exploitants les plus fragiles (485 M de rduction de dpense fiscale) 12 : Simplifier les aides des buralistes (7 rgimes daides existants pour 250 M annuels) de manire le rendre le systme plus lisible, plus cibl et plus solidaire (210 M dconomies budgtaires)

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Les 12 simplifications proposes : clarifier les comptences et dbureaucratiser les procdures Les entreprises rencontres au cours de la mission nous ont confi deux attentes principales en matire de simplification : savoir qui fait quoi dans les aides et simplifier les procdures dattribution des aides. Nous sommes convaincus quune plus grande clart dans la rpartition des comptences permettra de gnrer des conomies. Faire de la rgion le chef de file complet au sein des collectivits territoriales en matire dinterventions conomiques (190 M dconomies) : 1 : Transfrer toutes les comptences de dveloppement conomique des collectivits territoriales aux rgions ( lexception de limmobilier dentreprises, qui demeure de la comptence des communes et EPCI), qui pourront dlguer leurs comptences aux autres collectivits (notion de chef de file complet des collectivits territoriales ) (objectif : 100 M de gains defficience valus) 2 : Runir dans un document stratgique rgional unique (SRDEII) et public toutes les interventions des collectivits territoriales pour amliorer la cohrence, clarifier les comptences et accrotre la lisibilit des interventions pour les entreprises 3 : Tirer les consquences de la dcentralisation en rduisant les interventions territoriales de ltat dans le domaine du commerce, de lartisanat et de lamnagement du territoire (90 M dconomies budgtaires) Rduire le nombre de (330 M dconomies) : soutiens pour rduire le maquis des aides

4 : Supprimer la moiti des 360 mesures de faible montant de ltat qui sont obsoltes, inefficaces ou dont les cots de gestion sont trop levs au regard des objectifs assigns (objectif de 100 M de rductions de dpenses fiscales et budgtaires) 5 : Fusionner et simplifier les aides des collectivits territoriales, prioritairement en matire de cration/transmission (plus de 1 100 dispositifs) et de tourisme (prs de 500 dispositifs, en plus des comits dpartementaux et rgionaux du tourisme), pour accrotre la lisibilit des aides (objectif de 180 M dconomies budgtaires) 6 : Redployer les multiples prestations de conseil et daccompagnement qui accroissent la complexit de loffre daides vers des interventions financires en faveur des entreprises (objectif de 50 M dconomies budgtaires) Amliorer laccessibilit des informations sur les aides et les soutiens : 7 : Acclrer le dploiement du portail unique renseignant sur lintgralit des soutiens disponibles sur le territoire national 8 : Dvelopper dans chaque rgion un guichet unique sur la base de la plateforme commune entre bpifrance et la rgion, afin de mutualiser dans un mme ensemble les interventions conomiques 9 : Etablir des rfrents tat dans les projets complexes, afin dacclrer les dlais et de renforcer le pilotage des services chargs de linstruction du dossier Dbureaucratiser les procdures : 10 : Rendre systmatique le dpt dmatrialis de demandes de soutiens pour toutes les aides en harmonisant leur prsentation pour faciliter les procdures et amliorer les changes avec les organismes gestionnaires

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11 : Exprimenter et valuer le dploiement du programme Dites-le nous une fois (passeport numrique) afin dviter de redemander systmatiquement les mmes pices justificatives 12 : Demander chaque organisme gestionnaire dtablir un programme de simplification des procdures (suppression des pices inutiles, engagement sur les dlais de traitement, modalits de contrle ex post des aides par une approche centre sur les risques) qui sera remis au SGMAP pour en janvier 2014 Nous en sommes conscients : la mise en uvre de ces rformes implique un courage politique la hauteur des dfis auxquels notre pays fait face. Si nous souhaitons prserver la comptitivit des entreprises tout en rduisant le dficit public, les conomies doivent ncessairement tre priorises sur les interventions que nous avons identifies comme tant injustes, inefficaces ou mal orientes. Si toutes les rformes proposes sont mises en uvre, 3 Md dconomies pourront tre ralises : 1,6 Md de rductions de dpenses fiscales et 1,4 Md dconomies budgtaires, ce qui respecte le ratio de rpartition entre dpenses fiscales et dpenses budgtaires au sein de notre primtre danalyse de dpart. Pourquoi avoir propos 3 Md dconomies ? Parce que nous sommes convaincus que ces 3 Md sont lgitimes et justifis. En dgageant 3 Md dconomies, le gouvernement peut se rserver la possibilit de redployer 1 Md vers les interventions que nous avons identifies comme tant au service de la comptitivit de notre pays : les 4 I . Raliser ces conomies implique de prendre des dcisions courageuses, au service de priorits claires en faveur de la comptitivit de notre conomie. Cela implique galement de disposer dsormais dun outil de suivi et dvaluation des interventions, afin de sassurer de ladquation, de la pertinence et de lefficacit des aides et soutiens aux besoins des entreprises et de lconomie nationale. Dans le contexte budgtaire qui est le ntre, cest dsormais un impratif.

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