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Annales de Géographie Villes disloquées? Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe//Broken-up cities:

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Jaglin Sylvy. Villes disloquées? Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe//Broken-up cities: ségrégation and urban fragmentation in Southern Africa. In: Annales de Géographie, t. 110, n°619, 2001. pp. 243-265;

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: 10.3406/geo.2001.2034 http://www.persee.fr/doc/geo_0003-4010_2001_num_110_619_2034 Document généré le 15/06/2016

Résumé Intégration fonctionnelle, séparation physique et exclusion politique des populations dominées (noires principalement) ont longtemps caractérisé les villes sé-gréguées d'Afrique australe. Cherchant à dépasser cet héritage, les politiques urbaines récentes proclament à l'inverse leurs objectifs d'intégration citoyenne, d'égalisation d'accès aux ressources urbaines et de redistribution au profit des collectifs les plus déshérités. Toutefois, au-delà des réorganisations politiques et territoriales qui témoignent de ces ambitions, les choix en matière de gestion urbaine sont à l'origine de nouveaux processus de fragmentation et de désolida-risation, qui diffèrent des ségrégations antérieures. Cet article se propose de montrer qu'indépendamment des formes et échelles du gouvernement urbain, ces processus résultent de certains principes de la réorganisation gestionnaire des services publics (diffusion de la rationalité et de l'utilitarisme marchands, privatisations, remise en cause des principes de péréquation et de subventions croisées) et de réactions citadines à la nouvelle donne socio- politique (sécessions, spécialisation sociale des territoires, boycotts des taxes et redevances).

Abstract Functional inclusion, spatial separation and political exclusion of Black urban populations have long been characteristics of the segregated Southern African cities. To overcome this legacy, present urban policies claim to aim at creating a new citizenship for all, equalizing access to urban opportunites and reallocating financial resources to the benefit of deprived communities. However, beyond the political and territorial ongoing changes connected with these ambitions, the main approaches in terms of urban management are leading to new processes of urban fragmentation and desolidarisation. This article concentrates on these processes, which differ from previous mechanisms of segregation. It shows that, irrespective ofinstitutional form and size of urban governments, they are determined by the market- oriented principles underlying the reorganization of municipal services and by citizens' reactions to the new socio-economic situation (secessions, social specialization of urban territories, rates and charges boycotts).

to the new socio-economic situation (secessions, social specialization of urban territories, rates and charges boycotts).

Villes disloquées

Ségrégations et fragmentation urbaine

en Afrique australe

Broken-up cities segregation and urban fragmentation in Southern Africa

Résumé

Sylvy lagiin

Maître de conférences Institut Fran ais Urbanisme Université Paris 8) Chercheur au Latts UPRES-A 7082

Intégration fonctionnelle séparation physique et exclusion politique des popu lations dominées noires principalement ont longtemps caractérisé les villes sé- gréguées Afrique australe Cherchant dépasser cet héritage les politiques urbaines récentes proclament inverse leurs objectifs intégration citoyenne

égalisation accès aux ressources urbaines et de redistribution au profit des collectifs les plus déshérités Toutefois au-delà des réorganisations politiques et territoriales qui témoignent de ces ambitions les choix en matière de gestion ur

baine sont

origine de nouveaux processus de fragmentation et de désolida-

risation qui diffèrent des ségrégations antérieures Cet article se propose de montrer indépendamment des formes et échelles du gouvernement urbain ces processus résultent de certains principes de la réorganisation gestionnaire des services publics diffusion de la rationalité et de utilitarisme marchands privatisations remise en cause des principes de péréquation et de subventions croisées et de réactions citadines la nouvelle donne socio-politique sé cessions spécialisation sociale des territoires boycotts des taxes et redevances)

Abstract Functional inclusion spatial separation and political exclusion of Black urban populations have long been characteristics of the segregated Southern African cities To overcome this legacy present urban policies claim to aim at creating new citizenship for all equalizing access to urban opportunities and realloca ting financial resources to the benefit of deprived communities However beyond the political and territorial ongoing changes connected with these am bitions the main approaches in terms of urban management are leading to new processes of urban fragmentation and deso idarisation This article concentrates on these processes which differ from previous mechanisms of segregation It shows that irrespective of institutional form and size of urban governments they are determined by the market-oriented principles underlying the reorganization of municipal services and by citizens reactions to the new socio-economic si tuation secessions social specialization of urban territories rates and charges boycotts)

Mots-clés

Ségrégation résidentielle fragmentation urbaine services urbains gestion urbaine Afrique australe villes africaines

Key-words

Residential segregation urban fragmentation municipal services urban mana gement Southern Africa African cities

Ann Gèo no 619 2001 pages 243-265

Armand Colin

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ANNAIES DE

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apartheid est officiellement aboli depuis 1990 en Namibie 1991 en Afri que du Sud et la Zambie est affranchie de la ségrégation coloniale depuis 1964 Les villes de ces trois pays demeurent toutefois profondément marquées par les discriminations raciales antérieures tant dans les formes urbaines que dans les comportements ajoutent hui les manifes tations autres clivages exacerbés par la polarisation sociale les coeffi cients de Gini de Afrique du Sud et de la Namibie sont respectivement de 584 et 701 en 1997 et une aggravation rapide de la pauvreté de masse

50 de la population sud-africaine 60

des Namibiens 80

des Zam

biens vivraient selon la Banque mondiale en dessous du seuil de pauvreté et les taux de chômage atteindraient partout 40 Les symptômes de la ville divisée Painstein et alii 1992 se surimposent ainsi des organi sations et des structures chevillées idéologie et aux pratiques du déve

loppement séparé Comment se combinent les effets de celles-ci et de ceux- là Comment les politiques urbaines répondent-elles ou tentent-elles de

répondre

En état de nos connaissances sur trois villes de taille fort différente Johannesburg millions habitants Lusaka millions Windhoek 200 000) les réflexions qui suivent prétendent moins répondre ces ques tions étayer trois hypothèses La spécificité politique des systèmes institutionnalisés de discrimina tion raciale et leur abolition juridique récente invalident pas la valeur démonstrative générale de nombreux processus oeuvre dans ces villes

Bénit 1998) La fragmentation urbaine est en Afrique australe comme ailleurs une notion multidimensionnelle qui combine des composantes spatiales décon

nexions physiques discontinuités morphologiques) sociales ségrégations résidentielles replis communautaristes économiques formes emploi

éclaté

ment croissants des acteurs de la gestion et de la régulation urbaines) Si elles en sont pas origine les mutations qui affectent la gestion urbaine et les modes de gouvernement des villes favorisent voire accen tuent la fragmentation actuelle indissociable de la réorganisation et de la recomposition des pouvoirs urbains Dans la littérature récente hypothèse dominante est que la fragmenta tion en multipliant les acteurs et en dévoilant des logiques plurielles anta goniques réduit la gouvernabilité des villes Ce faisant elle valoriserait de nouvelles formes exercice du pouvoir dont rend compte la notion de

ces nouvelles configurations et avec quelles conséquences

Kaisergruber 1998 et surtout politiques dispersion et foisonne

gouvernance

tion coopération ajustement et diverses modalités de participation des citoyens/usagers Bourdin 1998 315 En renversant la perspective nous voudrions montrer que ces nouveaux arrangements peuvent entretenir

Le coefficient de Gini indique la mesure dans laquelle la répartition des revenus écarte une

décrit une situation égalité totale un coefficient de

fondées sur la coordination acteurs organisés négocia

distribution uniforme Un coefficient de 100 indique une situation inégalité totale

Articles

Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe

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et conforter des logiques de fragmentation ils favorisent des formes de co-responsabilité Landrieu 1998 340) limitées la durée et au ter ritoire de projets disparates dont la juxtaposition contrarie ou perturbe des logiques plus globales de régulation Cette fragmentation est nullement exclusive un mouvement de consolidation métropolitain dans les trois pays les territoires fonction nels et institutionnels correspondent de manière assez étroite municipalité unique Windhoek et Lusaka par exemple ou ont récemment fait objet une mise en conformité volontariste et spectaculaire comme en Afrique du Sud où les six métropoles ont été dotées de gouvernements métropolitains Unicities élus au suffrage universel qui se substituent aux municipalités antérieures Au sortir de apartheid les villes namibiennes et sud-africaines ont en outre bénéficié importants efforts unification des territoires des réseaux des systèmes fiscaux La recherche un optimum technico-institutionnel et de échelle adé quate censée améliorer la gestion espaces urbanisés discontinus et éclatés est évidemment pas spécifique Afrique australe De Paulo Ban gkok Jakarta ou Kuala Lumpur la redistribution des compétences par décentralisation ou recentralisation entre échelons étatiques métropolitains

et locaux vise partout la constitution entités territoriales facilitant la mise en oeuvre des principes de gouvernance ou de gouvernement selon les choix idéologiques et les poids respectifs attribués aux acteurs publics et privés la différence toutefois des autres villes héritage du casernement racial institué en principe action de la production de espace urbanisé par les régimes apartheid Afrique du Sud Namibie ou pratiqué comme tel dans ex-Rhodesie du Nord Zambie durablement marqué les représen tations de ordre urbain et surtout conféré aux pouvoirs publics une place

centrale Outil de la mise en

uvre du développement séparé administra

tion publique est hui investie une fonction de démantèlement de urbanisme raciste de ses modalités gestionnaires et de promotion une véritable cité pour tous les citoyens Il ne agit donc pas seulement amé liorer la gestion mais engager une transformation socio-spatiale au béné fice des citadins défavorisés En contrepoint des controverses que suscite le débat scientifique très nourri sur les gouvernements métropolitains en Afrique du Sud Cameron 1999 comme dans le reste du monde Keaton 1995 Lefèvre 1998) il sera ainsi utile quand le recul le permettra de dresser un bilan des choix opérés en matière de mécano institutionnel territorial Ce projet excède cependant les objectifs de cet article qui se propose de montrer indé pendamment des échelles et compétences nominales du pouvoir urbain des

Cape Town Durban East Rand Johannesburg Pretoria Port Elisabeth

Les premières élections se sont tenues le

décembre 2000

Tant en termes fonctionnels sur efficacité des services et le développement économique par exemple) en termes de légitimité politique création un sentiment appartenance et renfor

cement de la démocratie locale)

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processus de fragmentation peuvent résulter des choix gestionnaires opérés diffusion de la rationalité et de utilitarisme marchands privatisations

remise en cause des principes de péréquation et de subventions croisées et des réactions ils suscitent sécessions spécialisation sociale des territoires) Les services urbains sont un indicateur particulièrement révélateur de ces choix comme indiquent en Afrique du Sud la fois les plates-formes électorales en compétition échelle locale EISA 2000 et la littérature

Sous la pression des modèles internationaux

Jaglin 1999) mais aussi de la compétition interurbaine et de la différen ciation croissante de la demande des usagers les évolutions dominantes conduisent en effet au démantèlement des anciens monopoles publics au profit une diversification des dispositifs institutionnels décentralisations privatisations contractualisations et multiplication des formes de mobilisa tion des usagers ont transformé la sphère politico-gestionnaire locale Paral lèlement au nom des principes de subsidiarité pluralisme et flexibilité ges tionnaires accompagnent une rétraction des aires de collecte et affectation des ressources en fonction de nouveaux territoires étriqués ceux de la communauté organisée ou du projet Du même coup sont dis qualifiés certains des mécanismes de redistribution de transferts et de financements croisés qui assuraient la cohésion urbaine compris dans les systèmes de gestion inégalitaires qui étaient ceux de Afrique australe tan dis que sont contrariés ceux que cherchent instituer les dispositifs plus récents de gouvernement des villes Ces processus éventuellement concomitants de regroupements communautaires sur la base de solidarités choisies ou subies sont importants facteurs de fragmentation urbaine est donc travers eux que sera abordée cette notion en cherchant identifier partir des situa tions héritées en quoi les politiques publiques récentes favorisent et/ou

sur ce thème Bond 1999

contrarient les tendances la désolidarisation Donzelot Jaillet 1999) que celles-ci relèvent de formes de relégation quartiers pauvres ou de sécession quartiers riches) elles appuient sur de véritables

communautés

urbaines ou sur des collectifs hétéroclites habitants

Il agit là une approche partielle qui épuise pas loin en faut la notion de fragmentation En particulier les représentations et pratiques citadines les ressorts des appartenances identitaires les relations entre ancrage communautaire et citoyenneté essentiels dans la constitution du lien social Gervais-Lambony 1998) ne seront pas abordés ici Partant de analyse de villes durablement marquées par la ségrégation nous nous efforcerons de montrer que la fragmentation se nourrit de processus bien distincts et que évolution en tendance est moins la substitution la surimposition des deux logiques même si de puissants mouvements intégration sont aussi uvre

Articles

Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe

Villes ségréguées

et des services au coeur du dispositif

des gouvernements locaux

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Institutionnalisée par la colonisation britannique en Zambie par les gou vernements dominés par des minorités blanches puis apartheid en Afrique du Sud et en Namibie la discrimination raciale fut officiellement érigée en principe organisation de la société et de espace En ville elle ainsi régi les lieux de résidence accès au travail et aux services les mobilités intra- urbaines et les droits fonciers

Des systèmes urbains segregues en héritage

Cette pratique codifiée de la ségrégation appuyée sur un arsenal de mesures intentionnelles renvoie au sens étymologique du terme Brun 1996 24 et la première des catégories de processus pouvant engendrer de la ségrégation selon Thomas Schelling celle de action organisée Graf-

meyer 1996

digme de la ville coloniale ségréguée et surtout de la ville apartheid

modélisée par Ron Davies en 1981 Bien avant apartheid 1948) des lois

instituaient cette ségrégation volontariste en Afrique du Sud et en Namibie en interdisant la propriété foncière des Noirs en ville 1913 et en incitant

les municipalités

Elles furent renforcées et radicalisées en Afrique

104

Elle

conduit

la production un véritable para

créer des quartiers réservés townships pour les popula

tions non blanches 1923

du Sud par le

eut ni Grand Apartheid visant exclure les Noirs de la nationalité ni

réglementation explicite interdisant aux Africains de résider dans les quar

tiers

rapatrier autoritaire

1940

Group Areas Act de 1950

les

villes

furent

En Zambie aussi bien il

dans

les

années

européens

jusque

idéalement

réservées aux Européens encouragés

ment leurs travailleurs au village au terme un contrat de deux ans pendant lequel ces derniers disposaient en ville accommodements tempo

raires Kay 1967 p.75) Villes coloniales et apartheid étaient au service une logique écono mique exploitation de la main-d uvre noire au profit du capitalisme blanc et par extension de toute la population blanche Cette logique

est accompagnée une division raciale justifiée par idéologie raciste du

développement séparé des

des villes isolement des quartiers par des zones-tampons buffer-strips séparation des circulations même si dans les grandes villes on ne put éviter que les navetteurs blancs et noirs empruntent les mêmes corridors de transport Pirie 1992 localisation des zones activités hors des townships noires Initialement convergentes ces deux logiques exploita tion et de séparation ont conduit la construction un système urbain unitaire économiquement intégré constitué de parties interdépendantes et hiérarchisées Swilling 1997 213)

et un éclatement physique

communautés

Ce qui exclut pas des procédures et pratiques de discrimination internes aux citadins blancs selon leurs statuts dans organisation du travail

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Que ce modèle idéal-type ait dans les faits jamais été parfaitement appliqué Gervais- Lambony 1996 enlève rien la rigueur des conditions créées pour la majorité des populations exclues reléguées dans de lointaines townships rapidement surpeuplées et insuffisamment équipées astreintes de longs et fastidieux déplacements vers les lieux emplois On sait par ailleurs que sa cohérence est progressivement délitée partir des années 1970 en Afrique du Sud les intérêts économiques une frange croissante du monde des affaires se trouvant alors en contradiction avec les logiques de la ville apartheid Freund 1999 En effet les coûts financiers et sociaux de la promotion économique des bantoustans incapacité des pouvoirs publics fournir des services minimums aux populations noires urbanisées les mouve ments de boycott des charges et ingouvernabilité des townships qui ensui virent organisation croissante des travailleurs et les hausses de salaires con senties par les employeurs contribuèrent rigidifier le marché du travail surenchérir les coûts de la main-d uvre et entraver la productivité urbaine Nombre acteurs économiques dénoncèrent alors les incohérences de apar theid critique relayée partir de 1976 par Urban Foundation

1.2 Morcellement institutionnel et

solidarités

budgétaires

les ambiguïtés de apartheid urbain

inégale desserte des townships doublement conforté les ségrégations résidentielles une part des disparités de qualité et de densité ont main tenu les services dans engrenage des three lows faible investissement faible qualité faible taux de recouvrement Bakker Hemson 2000 autre part les structures fiscales et tarifaires ont alimenté une redistribution inverse au profit des contribuables et usagers blancs Beali Crankshaw Parnell 2000 En Namibie comme en Afrique du Sud en effet les restrictions imposées activité industrielle et commerciale dans les townships ont con traint les ménages noirs travailler et consommer dans les municipalités

dotées de substantiels revenus celles-ci ont pu ainsi financer la

création et entretien de réseaux infrastructures de qualité sur leur terri

toire mais non dans celui des townships tout en consentant importants abattements fiscaux leurs contribuables estimés 55 dans le cas de

ce premier argument

autres études ont ajouté celui du fonctionnement des services électriques particulièrement significatif dans la mesure où les bénéfices qui en sont issus constituent la première source de revenus des collectivités locales Toujours pénalisants pour les townships noires sud-africaines en raison une formule tarifaire défavorable aux courbes de charge très variables

Déplacements massifs de population incitations faites au capital privé investir aux lisières de ces entités territoriales voir le Physical Planning Act 1987) Au contraire des municipalités blanches qui présentaient une demande diversifiée et mieux répartie sur ensemble de la journée et qui disposaient en outre de capacités de production autonomes pour écrêter les pointes les townships payaient un abonnement coûteux en raison de écart important entre leur faible consommation de base faute activités économiques notam ment et la puissance maximale souscrite correspondant aux consommations de pointe des ménages en début et en fin de journée Swilling et alii 1991 180-1 87

Johannesburg Swilling et

blanches

1991

176

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les dispositifs de distribution ont en outre conduit dans certains arrange

ments locaux où les municipalités blanches servaient de grossistes

chérir les coûts de distribution dans les townships une part générer de substantiels bénéfices pour les municipalités blanches autre part En effet en appliquant leurs clients les formules tarifaires de la compagnie publi que électricité celles-ci ont pu jouer leur profit des écarts de variation entre le prix de abonnement ainsi appliqué aux townships et le leur Swil ling et 1991 180-187 De même les bénéfices légalement réalisés sur les tarifs électriques Windhoek ont permis la municipalité de main

tenir une très faible pression fiscale sur les propriétaires blancs Discrimi nants ces arrangements institutionnels et tarifaires procédaient néanmoins une logique gestionnaire intégrée au sein de ce qui demeurait un système de desserte segregué

eut néanmoins entre 1971 et 1985 une tentative autonomisation

des townships noires en Afrique du Sud Tant que leurs habitants furent considérés comme des migrants temporaires ces townships furent gérées par les autorités locales blanches Bénit 1998) la ségrégation ne requérant pas de fractionnement institutionnel Ce dernier survient en 1971 lorsque les White local authorities WLA sont dessaisies de cette gestion au profit ins

titutions centralisées les Bantu affairs administration boards). et culmine en

suren

Il

1982 avec la création des Black local authorities BLA) riposte

urbanisa

tion continue

en 1991 la recherche malaisée un équilibre entre intégration fonctionnelle la séparation spatiale et exclusion politique échelle

locale

inévitable

reconnaît le pouvoir des Noirs ensuit alors

175)

Swilling et alii 1991

En effet dès leur création les BLA affichent importants déficits bud

gétaires montrant inadaptation de leur base fiscale et surtout le déficit structurel des comptes exploitation de leurs services marchands principa les ressources locales avec la taxe foncière Deux réponses sont alors pro

posées Swilling et alii 1991

en 1985 des Régional services councils RS institués pour financer le rat trapage investissement dans les townships noires en prélevant des ressour ces fiscales sur les entreprises Les BLA ayant toutefois ni les moyens ni les compétences pour assurer la gestion entretien et la maintenance des

équipements et infrastructures ainsi réalisés les RSC furent très vite con traints de subventionner aussi les coûts de fonctionnement des townships

titre

exceptionnel en attendant que augmentation progressive des tarifs de eau de électricité et des loyers permette équilibrer les budgets locaux Mais les réponses populaires ces augmentations furent les campagnes de boycott des années 1980 qui en mena ant la stabilité et la viabilité des BLA visaient explicitement rendre les townships ingouvernables Dès lors

La seconde est octroi aides financières provinciales aux BLA

176 et suiv. La première est la création

Leurs consommateurs supportant seuls les frais de fonctionnement de opérateur intermédiaire en charge de la distribution dans les townships

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les transferts inscrivirent dans la durée prenant la dénomination significa tive de non viability bridging finance dans les budgets provinciaux En introduisant ces deux mécanismes de solidarité et intégration

financières entre les entités de la ville ségréguée le gouvernement admettait que exclusion politique des Noirs par la fiction de gouvernements locaux séparés avait un prix et que la fragmentation gestionnaire était incompati ble avec son objectif de contrôle des villes Ainsi était démontré que la gestion des villes ségréguées répondait bien aux logiques un système for tement centralisé dont la cohésion put accommoder une séparation physique et fonctionnelle des administrations et des opérateurs mais non une suppression des transferts financiers le pouvoir sud-africain subven tionnant 30 des coûts de fonctionnement des townships noires Swilling 1997 214 Certes les ménages noirs bénéficièrent ainsi de

transferts sociaux comme le rappellent hui

gnes de boycott fiscal de certaines riches banlieues blanches) mais souli

gnons en assumant les coûts de cette solidarité Etat et les provin

ces permirent que se perpétue échelle locale le système de redistri bution inverse au profit des municipalités blanches Sans mettre un terme toutes ces pratiques abolition des régimes

ségrégationnistes

et en Afrique du Sud les politiques urbaines post-apartheid qui convergent dans leurs objectifs énoncés vers un mouvement unification et intégra tion ont procédé par redécoupage des entités administratives unification des institutions locales et uniformisation de leurs conditions de fonctionne ment échelle régionale est par la restructuration en nouvelles provin

ces 13 pour la Namibie et pour Afrique du Sud

incorporation des anciens homelands échelon des villes les configu rations sont plus diverses Afrique du Sud héritait de pouvoirs locaux dis

crédités inefficaces et corrompus les BLA ou paralysés par une crise de

légitimité les municipalités blanches

précédées une redéfinition territoriale des collectivités associant anciennes municipalités blanches et townships noires Ce redécoupage devait apporter une réponse aux inégalités intra-urbaines en opérant de facto une péréquation entre riches et pauvres mais les résultats furent insuffisants Aussi le gouvernement tente-t-il présent dans les six grandes métropoles

de concilier ses objectifs de

réorganisation politico-administrative ampleur visant

gouvernement métropolitain censé accroître efficacité de administra tion locale faciliter homogénéisation des systèmes fiscaux et tarifaires ainsi

les acteurs des campa

atténué les injustices les plus criantes Ainsi en Namibie

été effectuée

les élections locales de 1995 ont été

justice sociale et de

compétitivité par une

les doter un

La méfiance des Indiens et des Métis égard du Locai Government Affairs Amendment Act ae 1985 et de son amendement de 1988 témoigne aussi contrario de cette solidarité Leur crainte était en effet que le transfert de 106 fonctions intérêt local aux Management Committees townships métisses et aux Local affairs committees townships indiennes) alors simples organes consultatifs des municipalités blanches ne conduise terme la suppression des sub ventions en provenance des WLA-mères qui bon an mal an avaient assuré infrastructures et des serte Cameron 1991 54-55)

Articles

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que la redistribution métropolitaine au profit des townships défavorisées Cameron 1999) En Namibie est par incorporation de ensemble des zones urbani sées dans les nouveaux périmètres municipaux que la multiracialité et la péréquation ont été effectuées Windhoek la fusion des trois anciens conseils City Khomasdal Katutura est ainsi réalisée le 15 octobre 1991 mais il faut encore attendre le nouveau texte sur les pouvoirs locaux du 30 novembre 1992 pour que uniformisation des assiettes de impôt foncier assessment rate tariffs soumette les propriétaires de Katutura au même régime fiscal que ceux du reste de la ville supprimant ainsi un des éléments clés de apartheid urbain comme en témoigne la campagne des civics sud- africains autour du slogan One city one tax base

Désolidarisations du

bas

et du

haut

de unicité au morcellement urbain

Très pregnant le principe de séparation comme fondement de la distribu tion des groupes sociaux et raciaux dans la ville revêt hui des modalités nouvelles notamment parce que les mécanismes de différencia tion sont moins exclusivement connectés au système de référence antérieur Non que appartenance raciale ait perdu de sa signification mais autres critères de regroupement/démarcation surimposent et loin de estomper les ségrégations se recomposent en fonction de schémas plus complexes

ajoutent en outre trois principaux ferments de discontinuités gestionnaires

plusieurs échelles

introduction mal contrôlée des logiques marchan

des dans la gestion des services publics la recherche de solutions spécifi

ques la question de la desserte

tions de la société assumer le coût de politiques visant atténuer les disparités sociales en ville

2.1 Anciennes et nouvelles ségrégations résidentielles

La déségrégation résidentielle caractérise surtout des quartiers historique ment blancs proximité des centres-villes mais ce mécanisme ne concerne une minorité de citadins Morris 1999 ailleurs est plutôt le mor cellement interne anciennes aires habitat per ues comme homogènes qui semble dominer tudiant les modalités insertion urbaine des tra vailleurs noirs dans la ville sud-africaine post-apartheid Owen Crankshaw

des pauvres et le refus de certaines frac

1999 49-63 montre ainsi comment la libéralisation politique et éco

nomique conduit

une segmentation accrue des marchés immobiliers Il souligne aussi cette différenciation socio-économique opposant schématiquement les

nouvelles couches moyennes aux salariés précarisés et aux chômeurs envi ron 40 ) ajoutent autres clivages ethniques politiques et culturels

une polarisation croissante de la communauté noire et

notamment fondés sur inégal enracinement dans la citadinité)

origine

de comportements évitement et parfois de relocalisations massives au

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profit unités de voisinage

échelle fine de

îlot ajoutant

et townships des micro-séparations propres

Il est en conséquence très difficile analyser globalement ces mécanismes comme de penser des dispositifs volontaristes de correction Plus générale ment identification des liens entre formes urbaines et catégories sociales en trouve considérablement compliquée

ancienne ligne de démarcation entre ville blanche riche

ciation socio-économique des populations noires inscrit

homogènes

Windhoek aussi la différen

ces dernières Peyroux 2000

Cette imbrication contribue voilait le casernement racial

dans un même espace résidentiel ne préjuge pas des modalités de leur coexistence une relative proximité spatiale peut tout aussi bien favoriser les relations sociales exacerber les tensions selon les cas Grafmeyer

une plus forte visibilité inégalités que

Certes la présence de populations diverses

1994 101 Si la mixité sociale est pas directement en cause de nom

breux indicateurs suggèrent toutefois que la mise

dans les villes Afrique australe génératrice de nouvelles tensions

nu des inégalités est

Face

celles-ci la diversification des structures du pouvoir local

gou

vernements urbains

divers acteurs privés marchands et non marchands impliqués dans les dis positifs de production et de gestion de la ville mais aussi dans les instances de planification et élaboration des politiques que leur ouvrent les arran gements récents de la gouvernance locale et celle de leurs territoires action posent question Elles accompagnent obsolescence des anciens mécanismes volontaristes et centralisés de régulation politiquement disqua lifiés et la montée en puissance des logiques marchandes génératrices de conceptions renouvelées des solidarités urbaines

amaigris

délégataires de services publics aux statuts

2.2 Logiques marchandes et décrochages sélectifs

Les sociétés urbaines Afrique australe sont abord travaillées aux échel les nationales par les processus de différenciation et de désolidarisation sus cités par des réformes des services urbains qui confèrent une place accrue aux acteurs privés et surtout aux principes du marché Ceux-ci ont notam ment pour caractéristique de discréditer au nom de la transparence et de efficacité économique les subventions croisées et les péréquations tarifai res géographiques comme outils efficaces de redistribution Jaglin 1999

mal idée même une

société urbaine solidaire écartelée entre un processus massif incorpora tion physique et apparition de nouvelles démarcations dans les conditions accès aux ressources urbaines Ainsi partout en Afrique australe universalisation des services élémen

taires est affichée comme une priorité politique mais les autorités procla

ment aussi leur détermination

marchands par application des principes de recouvrement total des coûts

et de usager-payeur seuls

services durables efficaces et justes

en résulte des décrochages sélectifs qui mettent

assurer la viabilité commerciale des services

même selon leurs promoteurs assurer des

Dans la pratique concilier ces diffé-

Articles

Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe

253

rents objectifs avère cependant difficile et les expériences réalisées susci tent des évaluations contradictoires certaines soulignant des effets écarté lement entre groupes utilisateurs et entre territoires Deux exemples portant sur des services eau municipaux permettront illustrer ces processus de différenciation en Afrique du Sud où le parti

pris sectoriel en faveur de la délégation accompagne un

radical et martelé sur la nécessaire rigueur du principe de rémunération des services objectif du Department of Water Affairs and Forestry la fin des 90s est ainsi assurer le financement des services par le recouvrement total des coûts au moyen du tarif per auprès de usager final sans péréqua tions régionales ni subventions croisées Le premier exemple présente les conséquences de la délégation sur les conditions accès eau des ménages démunis Ruiters Bond 2000 Alors que les habitants de nombreuses townships bénéficient depuis plus de quinze ans de subventions de fait notamment dans les grandes villes où des déconnexions massives sont politiquement peu envisageables dans les petites villes appauvries de la province du Cap de Est la délégation des services eau un consortium privé associant La Lyonnaise des Eaux été suivie une politique rigoureuse de déconnexions des abonnés en arriérés de paie ment et est traduite fin 1997 par des taux de coupure atteignant 20 des ménages noirs des townships Délestant les collectivités locales de épineuse question des impayés les privatisations locales introduisent clairement des différences de traitement des citadins sud-africains en fonction des modes de gestion retenus et des pratiques des compagnies privées délégataires Le second exemple expose les conséquences des partenariats publics-privés

sur les mécanismes de consolidation institutionnelle des petites collectivités ter ritoriales Bakker Hemson 2000 Pour relever le défi du rattrapage inträs tructurel dans les aires urbanisées les plus déshéritées bourgs et villes des anciens bantoustans notamment) les pouvoirs publics sud-africains testent en effet depuis 1997 des types de contrats BoTT Build-operate-train and trans

fer attribués pour de courtes durées moins de 10 ans

accélérer les décaissements et le rythme exécution

vés objectif est triple

des chantiers en contournant les goulots étranglement des bureaucraties publiques responsabiliser et former les petites communautés urbaines dans le domaine de la gestion urbaine généraliser des normes gestionnaires marchan des et notamment dans les collectifs résidentiels défavorisés des comporte ments liant accès au service responsabilisation et paiement Décrivant les carences et dysfonctionnements de ces contrats dans la province du KwaZulu Natal Bakker Hemson 2000) une étude met en valeur le sacrifice une de leurs clauses initiales pourtant constitutive du partenariat choisi qui visait préparer et accompagner le transfert des compétences aux collectivités locales Les carences du système incitations et de la régulation du contrat les pouvoirs publics étant montrés pusilla nimes avec des partenaires privés surtout soucieux anticiper les futures privatisations dans les grandes villes en investissant le marché par ses mar-

discours plus

des consortiums pri

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ges ont en effet favorisé le désintérêt du consortium privé tant pour la for mation des agents locaux que pour anticipation du transfert des projets aux collectivités territoriales Systématiquement tenues écart des négo ciations et protocoles de mise en uvre celles-ci ont été privées une opportunité apprentissage et affermissement de leurs compétences Privatisation et décentralisation se combinent ainsi pour accroître les dif

férenciations les collectivités locales les plus déshéritées se voyant imposer des contrats mal con us tant pour asseoir leurs capacités de gestionnaire que pour fournir des services eau adaptés aux caractéristiques de leurs

populations

confrontés aux réalités sociales et politiques des métropoles sud-africaines qui disposent des ressources et de expertise locale nécessaires des négo ciations plus équilibrées devront adapter leurs pratiques comme ils le font déjà avec des résultats certes inégaux dans le cadre de contrats signés avec les autorités concédantes autres grandes villes en développement Lyon naise des Eaux 1998) Loin unifier les conditions accès aux services de base ces

Nul doute en revanche que les mêmes consortiums privés

privatisations

géométrie variable risquent de compartimenter les sys

tèmes de desserte aux dispositifs et logiques localisés accélérant ainsi les

décrochages entre villes maîtrisant les opportunités accès aux partenariats public/privés et les autres Cette analyse corrobore des constats établis ailleurs en Afrique australe Les réformes namibiennes combinant décentralisation et commercialisation du service de production/distribution eau en gros ont ainsi provoqué

depuis le milieu des années 90 une hausse rapide et différenciée des tarifs de gros en même temps que la suppression anciennes formes de régulations nationales péréquation partielle des tarifs subventions étatiques aux diffé rents systèmes régionaux de production) et introduit de fortes disparités dans les services eau locaux tout en suscitant la formation de solidarités régionales recomposées Jaglin 2000 La mise en uvre des réformes accompagne un constat aggravation des écarts entre villes moins créés que révélés par introduction brutale de nouvelles règles du jeu sans mécanismes compensateurs et sans outils ajustement aux diversités locales

Sans instruire ici le procès des

privatisations

en elles-mêmes rete

nons elles Ont nulle part permis de faire prévaloir des enjeux de soli darité et de redistribution les régimes de régulation fa onnés ayant au con traire favorisé des principes efficacité économique instigateurs une différenciation croissante des systèmes de fourniture locaux de services

2.3 Services urbains et pauvreté

encapsulage des clientèles

et des territoires Que la rationalisation gestionnaire profite de manière sélective aux villes ne signifie nullement que les citadins des mieux dotées entre elles soient également bénéficiaires des réformes intérieur même des espaces urbains des mécanismes de séparation sous-tendus par des logiques analo-

Articles

Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe

255

gués tendent sérier les clientèles et compartimenter leurs territoires de gestion est particulièrement évident dans les quartiers pauvres où les opérateurs de services sont quotidiennement confrontés des difficultés commerciales et techniques Lyonnaise des Eaux 1998 En Afrique aus trale comme ailleurs ces difficultés motivent une réflexion sur la géné ralisation des services élémentaires Dans le secteur de eau par exemple celle-ci est articulée autour de trois idées abandon de objectif une généralisation du service le robinet domicile pour tous au profit de celui une universalisation de accès eau potable compatible avec une différenciation du service la systématisation de approche-client appuyée

sur la mise en oeuvre outils permettant de révéler les préférences des con sommateurs enquêtes de capacité/volonté de payer et de caler offre sur la capacité de payer externalisation auprès usagers organisés une partie des coûts infrastructure et de gestion Jaglin 2000 b)

concevoir

des dispositifs qui encapsulent la desserte des pauvres dans des territoires et des dispositifs techniques et tendent autonomiser Si elle apparaît ici révélatrice des multiples mécanismes exclusion enchâssés dans les espaces urbains par la ségrégation la territorialisation des politiques destination des pauvres est pas une spécificité Afrique australe Prévôt-Schapira

La mise en oeuvre de ces principes conduit les opérateurs

1997 comme ailleurs elle se veut une réponse

la différenciation crois

sante de la demande urbaine et appuie en partie sur des logiques de projet et sur une spécialisation des institutions Parce que sa culture technique ne la prédispose pas prendre en compte les logiques socio-économiques de la desserte des quartiers pauvres Water Utility Partnership Project

1998 6) la Lusaka Water and Sewerage Company LWSC ainsi auto-

nomisé en son sein un service spécialisé pour les périphéries peri-urban

unit

distinct des instances chargées de la ville réticulée et fort mal doté

il disposait en 1998

ans après sa création de deux personnes

un ingénieur et un travailleur social pour un service appelé satisfaire

la demande de 60 des résidants de la capitale Ce service certes très éco nome en coûts de structure Water Utility Partnership Project 1998 7) donc autres choix que de compter sur des partenariats avec des

évidence que fort peu les

logiques

tion une division spécialisée pour les quartiers nord avec un personnel spé cifique une culture technique propre des bureaux particuliers Ces

démarcations institutionnelles sont justifiées par la mobilisation de disposi tifs technico-gestionnaires spécifiques compteurs et robinets collectifs ges tion communautaire facturation forfaitaire multi-service appropriés la diversification de la demande solvable des pauvres Jaglin 1998) Cette différenciation durable de la fourniture de services pour les popu

lations

bas revenus prônée par les opérateurs de services publics et privés

Lyonnaise des Eaux 1998) est cependant aussi le prétexte une externalisation par contractualisation formelle ou informelle de seg-

organismes très divers dont il ne maîtrise

Windhoek la municipalité

dissocié du reste de administra

256 Sylvy jaglin

ANNALES DE

OGRAPHIE

619

2001

ments de services qui répond moins une demande efficacité accrue une volonté isoler des types de dessertes et des clientèles dont la renta bilité est médiocre Un agencement de plus en plus fréquent associe un service intégré et moderne un éventail de micro-services pour les popu lations défavorisées Ainsi la collecte des déchets Windhoek et Walvis Bay adjoint au service municipal en régie divers services délégués de petits

entrepreneurs noirs dans les townships Cochard 1999

tion de eau est assurée par une entreprise publique 10 en cours assainis sement et un éventail opérateurs aux statuts divers la coopération bila térale japonaise George un des plus grands compounds périphériques et ONG CARE Chipata pour ne citer que deux exemples significatifs Ceux-ci organisent des unités de desserte calées sur le périmètre du projet dans lesquelles les dispositifs techniques et gestionnaires comme les condi tions accès au service tarifs modalités de recouvrement diffèrent Enfin la mise en place de ces dispositifs accompagne une condition nante celle de la participation communautaire Outre les problèmes de principe posés par la mobilisation des pauvres son instrumentalisation repose sur hypothèse que le voisinage est générateur de solidarités efficaces pour la gestion des services ce qui est rarement vérifié Jaglin 1994 Wind

hoek propriétaires locataires et squatters affrontent autour de la gestion de eau En Afrique du Sud civics et équipes municipales peinent organiser

Lusaka tandis

la participation autour des enjeux de développement local

Lusaka la ges

que les anciens comités locaux de développement Ward Development Com

mittees très politisés se sont singularisés par une faible capacité initiative et une grande dépendance égard des bailleurs extérieurs les nouveaux RDC Residents Development Committees ne semblent guère appropriés par les habitants Water Utility Partnership Project 1998 Plus générale ment on peut interroger sur la pertinence moyen terme un dispositif dit communautaire pour assurer la gestion des mini-réseaux adduction eau notamment en ville Coing et alii 1998 Peyroux 2000)

De fa on insidieuse cette politique encapsulage des dessertes

desti

nation des pauvres tend atomiser les dispositifs technice-gestionnaires et les systèmes de la régulation urbaine abandonnés des pouvoirs locaux qui assument de fait un rôle encadrement de proximité caciques de ex-Parti unique en Zambie et de la SWAPO en Namibie églises et NG Lusaka

civics en Afrique du Sud

ment masquer le déficit de régulation officielle mais elle suffit rarement

établir un système fiable et stable de garantie et de recours même

lon du voisinage et faute arbitrages une échelle satisfaisante agglomé

pour

accès

Il est pas anodin que la municipalité de Windhoek se défende aban donner les habitants de la township de Katutura après avoir délégué une

ration province) elle aggrave la compétition inter-

habileté de ces médiateurs peut temporaire

éche

communautés

des ressources modestes

La LWSC est une entreprise de droit privé dont la collectivité locale est le seul actionnaire

Articles

Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe

257

partie du service de la collecte des déchets un entrepreneur noir La

municipalité ne est pas retirée de ces quartiers Elle vérifie la conformité

de la collecte et demeure responsable de évacuation des déchets

vol 1.11 April 1992 Un des enjeux majeurs est certes de fa onner des systèmes de régulation qui intègrent les différents segments de desserte en un tout cohérent ce qui est très inégalement abouti Un autre est de mesurer les conséquences en termes de cohésion sociale une assimilation croissante entre segments de clientèles supposés homogènes aires de des serte et territoires de gestion qui enferment les logiques économiques notamment celle du recouvrement des coûts dans enclos étriqué de pseudo-communautés déshéritées En raison un effilochage des encadrements officiels les résultantes de telles pratiques sur la fragmentation urbaine sont très explicites Lusaka

où elles précipitent les quartiers pauvres illégaux de la non administration dans endogestion Béhar 1995 et occultent au moins deux formes

Aloe

de solidarité

lations desservies et celles qui ne le sont pas autre part les secondes étant

ignorées par le document de politique sectorielle sur approvisionnement en eau des aires périurbaines Water Utility Partnership Project 1998 Si elle insère des populations démunies dans un dispositif minimal de redistribution la desserte sélective îlots urbains éparpillés tend aussi effriter la cohérence gestionnaire et avec elle des liens de solidarité phy siques et tarifaires que peuvent promouvoir les services publics

entre les catégories de clientèles une part entre les popu

2.4 Sécessions des riches

une fragmentation par le

haut

La ségrégation consistait séparer en reléguant les fractions dominées de la société dans un contexte politique qui délégitime les pratiques ségréga tives il est une autre fa on de séparer auto-retranchement caractéristi que de certaines conduites des couches citadines dominantes Il faut pour en comprendre le sens revenir sur les enjeux de la transition politique en Afrique australe un côté le fonctionnement de la ville ségréguée requis des transferts

financiers variables et toujours insuffisants en direction des townships noi res de autre il permis extraction de ressources destinées équipement et au fonctionnement des municipalités blanches dont les habitants ont très partiellement supporté les coûts Pour dépasser cet héritage deux mesures semblaient devoir imposer la suppression des mécanismes anté

rieurs de subvention au profit des populations

revenus 11 la redistribution massive de capitaux pour le rattrapage inves tissement au profit des townships et la création de tarifications redistributives

lifeline tariffs subventions croisées favorisant les consommations de servi ces des ménages pauvres Le Reconstruction and Development Programme

moyens

et

hauts

258 Sylvy Jaglin

ANNALES DE

OGRAPHIE

619

2001

sud-africain de 1994 est révélateur une telle philosophie Bond Dor Ruiters 2000 Sa mise en uvre achoppe néanmoins sur la maîtrise des dispositifs de fourniture de logements comme de services et se heurte des résistances dont certaines témoignent échelle locale de mécanismes de désolidarisation une est ainsi la défiance des pauvres dont le refus de payer loyers et redevances prolongeant de longues années de boycott témoigne une crise de légitimité des prélèvements publics autre est la fronde plus récente des riches qui dans le nouveau contexte démocratique

ne veulent pas

townhouses

soigneusement protégées villes fortifiées bientôt12) se combinent ainsi des modes de séparation moins visibles disjonctions tarifaires et fiscales mais tout aussi significatifs un refus des solidarités urbaines En particulier le fonctionnement des instances métropolitaines suscite de vives réactions des municipalités blanches qui dénoncent une limitation au principe autono

mie des politiques locales tandis que les riches de Sandton Johannesburg contestent leur contribution au budget métropolitain au nom un patrio tisme municipal nourri de solidarités prioritaires envers leurs pauvres Alexandra Bénit 1997) autres municipalités de entité métropolitaine du Grand Johannesburg et de East Rand revendiquent une sécession poli tique au nom de indépendance de la décision locale Chipkin 1999 Pretoria après la fusion de ancienne municipalité blanche et des townships noires voisines Atteridgeville et Mamelodi des résidants ont refusé de payer leurs factures eau et électricité au motif que la péréquation tari faire en faveur de ces townships était contraire leur droit constitutionnel égalité Ils ont cependant été déboutés par la Cour constitutionnelle

payer

pour les contribuables inciviques

Au compartimentage des paysages lotissements

emmurés

Bakker Hemson 2000

auto-retranchement peut aussi mobiliser des

formes de privatisation des services qui spatialisées isolent les aires de des

serte des clientèles aisées des municipalités blanches sud-africaines ont uti lisé ce processus dans les années 1980 sous couvert de rationalisation et de modernisation des pouvoirs locaux Heymans 1991 161-162 Sécessions et retranchements manifestent clairement dans ce contexte le refus collectif de certains groupes sociaux entériner la nouvelle donne et témoignent une fragmentation par le haut De nombreuses interrogations demeurent toutefois en suspens Ces sécessions se traduisent-elles par un véritable isolement ou masquent-elles un refus unilatéral de solidarité qui laisse aux plus riches de nombreux moyens de profiter des économies agglomération état des connaissan ces est insuffisant pour appréhender les relations des habitants de ces ghettos dorés avec leur environnement et préciser la nature de leur retranchement On peut toutefois admettre avec Yves Grafmeyer que iso lement est pas nécessairement antinomique de intégration pour ces

Articles

Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe

259

populations aisées Des milieux qui comptent manifestement parmi les mieux intégrés la vie urbaine peuvent fort bien jouer de leurs nombreux atouts pour se retrouver entre soi tout en maîtrisant avec aisance les pro blèmes accessibilité que suscite un usage diversiné de la ville Graf- meyer 1994 95)

Les ressorts de la fragmentation

gestionnaire coordinations sélectives et micro-régulations

archipellisation

3.1 La redéfinition des régulations publiques

Dans un contexte de ségrégation persistante et de polarisation sociale crois sante ces mécanismes de fractionnement politico-gestionnaires amplifient la fragmentation urbaine clairement distincte de la ségrégation antérieure dont elle ne présente ni la cohérence ni le systématisme ses mécanismes pluriels de cloisonnement surtout dans les quartiers résidentiels où ils affectent le logement et les services ne correspondent aucune doctrine énoncée reposent sur une grande variété de processus et contribuent moins séparer des groupes préexistants permettre autonomisation de col lectifs géométrie variable souvent crispés dans des comportements de type NIMBY 13 par lesquels ils récusent les solidarités implicites et explicites que suppose appartenance une même entité urbaine En partie hérités éclatement spatial et hétérogénéité formelle des morceaux de ville singu larisent donc moins cette fragmentation urbaine ils favorisent la fermeture de certains territoires et les appariements résidentiels électifs que affaiblissement des liens ordre politique et gestionnaire qui assu raient la cohésion fonctionnelle des villes et interdépendance de leurs membres Toute étude de la fragmentation est donc indissociable de celle des pou voirs et de leur gestion urbaine Les analyses de la gouvernance en Afrique australe mettent en valeur le fa onnement de formes flexibles et sophisti quées de partenariat négociation contractualisation destinées assurer la coordination gestionnaire de cette pluralité acteurs Swilling 1997 Elles soulignent trop peu souvent que ces arrangements ont pour consé quence de réduire sinon de marginaliser le rôle des pouvoirs publics et du gouvernement urbain stricto sensu dans la gestion urbaine et de placer les régulations effectuées hors du contrôle des citoyens dont le vote sanc tionne un acteur qui est plus nécessairement dominant Elles ne mention nent pas suffisamment que ces partenariats élargis encore souvent orphelins de cadres action stabilisés et de dispositifs cohérents et réfléchis de régulation ensemble favorisent des phénomènes entente oligarchique Bourdin 1998 318) coopérations fonctionnelles entre acteurs domi nants visant promouvoir des intérêts convergents sur une base sélective

13 NIMBY

Not

my Backyard Le

nimbisme

caractérise une forme individualisme qui

exprime notamment dans les villes par le refus de certains habitants de prendre en compte les intérêts collectifs

260

Sylvy Jagi

ANNALES DE

OGRAPHIE

619

2001

et temporaire au détriment autres priorités proclamées par les politiques urbaines officielles Ainsi alliance entre des administrations Etat des services de la municipalité notamment les planificateurs et les milieux affaires nationaux et étrangers qui se dessine Windhoek autour des enjeux de valorisation du centre-ville et privilégie des opérations aussi démesurées que dispendieuses est pas celle que requiert le rattrapage

urbanistique des townships résidentielles officiellement prioritaire Elle

De même

en Afrique du Sud la coalition libérale progressiste qui soutient le projet

mobilise pourtant imposants financements publics en autres

de ville compacte et intégrée est guère mobilisée en faveur une vérita

ble politique habitat pour les Noirs Watson 1999) tandis que alliance entre la communauté des affaires promotrice de la candidature du Cap aux jeux Olympiques de 2004 et la population notamment de couleur fonc tionne mieux dans le registre du symbolique et du discours que dans celui de opératoire Hiller 2000)

composer avec expression de

groupements intérêts est certes pas nouveau Ce qui est plus est la complexité organisationnelle grandissante de systèmes de pouvoirs locaux fondés sur empilement de partenariats et de contrats et surtout le repo sitionnement actuel du pilotage public face ces configurations qui sur viennent soulignons-le dans le cadre une ouverture politique multipar

tisme et économique fin des économies administrées partout Etat efface en tant acteur hégémonique mais les postures qui ensuivent diffèrent

Que les gouvernements urbains aient

Si

Lusaka les pouvoirs publics semblent souvent démissionnaires

Windhoek et Johannesburg en revanche ni les Etats ni les collectivités locales ne sont absents les uns et les autres associent selon des modalités

variables et sur des objectifs sectoriels avec des acteurs pluriels ce qui est

une fa on de adapter

faction des ressources publiques Dans les trois villes pourtant écart entre les objectifs énoncés intégration de rattrapage et les réalisations demeure béant les divers partenariats construits en fonction opportunités tactiques plus que de réelles stratégies urbaines ne concourent pas de manière cohérente la réalisation une politique et les liens entre les dif férentes opérations impliquant les pouvoirs publics ne sont pas toujours clairement établis tat segregué et plus encore tat apartheid avaient une volonté de régulation globale En Namibie la situation actuelle correspond plus par un emboîtement de créneaux sélectifs une concentration délibérée des efforts financiers et de régulation de Etat en fonction intérêts immédiats extraction de la rente par et pour les individus qui peuplent les structures étatiques Dubresson Graefe 1999) sans grand souci de la cohérence

autres acteurs parmi lesquels les municipalités procèdent

ensuite de manière identique sélectionnant certains créneaux et abandon nant les autres des NG et des collectifs associatifs Les résultantes sont

la complexité des situations urbaines et

la raré

ensemble

Articles

Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe

261

en apparente conformité avec les attendus de nombreux discours sur les décentralisations mais tout en se réclamant du principe de subsidiante

cette démarche top-down procède de fa on inverse ce sont les étages supé

par élimination ce qui leur

La

refonte de la politique de eau est très éclairante de ce point de vue lais sant aux acteurs les plus démunis la lourde responsabilité assumer le rat trapage investissement dans les aires urbaines dépourvues et la politique sociale en faveur des consommateurs les plus défavorisés Jaglin 1997 En Afrique du Sud tat central demeure certes très présent mais ses priorités opérationnelles le conduisent aussi par exemple dans le secteur de eau composer avec des partenaires privés dont les logiques tendent surdéter miner le devenir des projets et au-delà celui du service au détriment autres priorités gouvernementales comme la consolidation des collectivi tés locales les plus fragiles Bakker Hemson 2000 et la solidarité égard des plus pauvres Bond Dor Ruiters 2000) Cet effacement certes inégal des régulations publiques dans la mise en cohérence des intérêts antagoniques qui expriment en ville et leur dépendance croissante idéologique tout autant que financière égard de certains des collectifs dominants tendent relativiser le rôle des gouverne ments urbains et contribuent de manière décisive aux processus actuels de fragmentation urbaine

rieurs de appareil

revient avant que chacun des échelons inférieurs ne fasse de même

tat qui définissent

3.2 Archipels en ville

des réseaux

la gestion

On peut invoquer pour décrire cette situation la métaphore de archipel qui est toutefois pas sans ambiguïté et peut donner lieu deux interpré

tations au moins

dans

lequel les pôles sont des points entrecroisement Veitz 1996 61 Dans cette acception la ville archipellisée est celle qui regroupe les aires réticulées de plus en plus souvent disjointes mais connectées entre elles par des réseaux infrastructures physiques et par intenses flux matériels et immatériels Cette métaphore applique particulièrement bien Lusaka dont les îlots réticulés sont dispersés dans un ensemble lui-même partielle ment dépourvu de cette vie de relation et qui subit de ce fait importants

effets de tunnels notamment du fait des liaisons autoroutières entre les deux centres-villes CBD et quartier administratif et les zones résidentielles de moyen et haut standing Il est toutefois une autre fa on aborder la question Si on en tient la définition plus classique que fournissent les manuels et dictionnaires de géographie archipel désigne une forme physique terres isolées de tous côtés par les eaux et groupées en archipel lit-on dans le Dictionnaire de Géographie de Pierre Georges étendue de mer parsemée de groupes

îles

entre ces îlots qui peuvent ou non exister Transposée dans le champ de

Dans la première on considère avec Pierre Veitz que

territoire en réseaux

archipel est une forme ultime du réseau un

selon le Littré et ne postule rien quant aux éventuelles relations

262 Sylvy Jaglin

ANNALES DE

OGRAPHIE

619

2001

la gestion urbaine Parchipellisation qualifierait des configurations dominées

par les discontinuités politico-fonctionnelles résultant du compartimentage des dessertes en isolats autonomes et les discontiguïtés spatiales issues du morcellement induit des territoires composés îlots urbains introvertis Cette seconde interprétation est plus intéressante au regard de la définition que nous proposons de la fragmentation urbaine elle suggère analyser en fonction de trois dimensions

les effets de traversée

que se passe-t-il entre les îlots

La séparation

provoque-t-elle la formation de couloirs ignorés ou celle de détroits foca

lisant intenses trafics avec des conséquences diverses congestion oppor

tunités économiques

dehors des logiques présidant au développement de archipel les gradients de relation tous les îlots de archipel établissent pas

les mêmes relations entre eux Peut-on établir une hiérarchie fonctionnelle

et une géographie de ces relations

ments en fonction de intensité de leurs connexions

Une vie organise-t-elle dans ces interstices en-

Peut-on établir une typologie des frag

la régulation de ensemble

existe-t-il un pilotage de archipel

Comment et par qui est-il exercé Vise-t-il le fonctionnement conserva toire de ensemble ou présente-t-il des projets extension de archipel au

détriment des espaces urbains exclus par poldérisation ou par adjonc tion de nouveaux îlots

Conclusion

II faut pour conclure nuancer le propos car les processus de fragmentation

que nous avons décrits sont tous concomitants de réorganisations politico-

gestionnaires inachevées ils soient provisoires ou amenés structurer durablement les villes demeure en question En effet ils ne sont ni hégé

moniques ni même majoritaires et rencontrent au moins deux types de résis

Lusaka les

pouvoirs publics ont entrepris de lutter contre les effets de cette fragmenta

tion Les expériences de la capitale namibienne localité il est vrai de taille encore modeste sont cet égard intéressantes car dans un contexte de décentralisation compétitive qui comporte de réels risques écartèlement des territoires urbains la municipalité travaille sur des mécanismes articu lation des périphéries au reste de espace urbanisé Jaglin 1998 Peyroux

2000 Plus spectaculaire et cohérent est effort entrepris en Afrique du

tance

Windhoek comme

Johannesburg et contrairement

Sud avec la création des gouvernements métropolitains Par ailleurs des évolutions plus spontanées contrecarrent aussi les cloisonnements et discontinuités la montée en puissance une couche moyenne noire la fré quentation des espaces commerciaux centraux par toutes les populations

citadines la croissance rapide des trafics de taxis privés. sont autant de

témoignages des processus de connexion sinon intégration

oeuvre

analyse est ainsi confrontée

une difficulté méthodologique majeure

faute indicateurs pertinents pour mesurer ampleur des mécanismes en

Articles

Ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe

263

présence leurs temporalités leurs poids respectifs leurs résultantes conjoin tes il demeure difficile apprécier les conséquences réelles de la fragmen tation dans des configurations urbaines complexes qui loin de substituer

les mécanismes les uns aux autres tendent

en empiler les effets

Latts-ENPC avenue Biaise Pascal Cité Descartes 77455 Marne-La-Vallée cedex jaglin@latts.enpc.fr

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