Annales de Gographie

Villes disloques? Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique

australe//Broken-up cities: sgrgation and urban fragmentation in
Southern Africa
Mme Sylvy Jaglin

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Jaglin Sylvy. Villes disloques? Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe//Broken-up cities: sgrgation and
urban fragmentation in Southern Africa. In: Annales de Gographie, t. 110, n619, 2001. pp. 243-265;

doi : 10.3406/geo.2001.2034

http://www.persee.fr/doc/geo_0003-4010_2001_num_110_619_2034

Document gnr le 15/06/2016

Rsum
Intgration fonctionnelle, sparation physique et exclusion politique des populations domines (noires
principalement) ont longtemps caractris les villes s-grgues d'Afrique australe. Cherchant
dpasser cet hritage, les politiques urbaines rcentes proclament l'inverse leurs objectifs
d'intgration citoyenne, d'galisation d'accs aux ressources urbaines et de redistribution au profit des
collectifs les plus dshrits. Toutefois, au-del des rorganisations politiques et territoriales qui
tmoignent de ces ambitions, les choix en matire de gestion urbaine sont l'origine de nouveaux
processus de fragmentation et de dsolida-risation, qui diffrent des sgrgations antrieures. Cet
article se propose de montrer qu'indpendamment des formes et chelles du gouvernement urbain,
ces processus rsultent de certains principes de la rorganisation gestionnaire des services publics
(diffusion de la rationalit et de l'utilitarisme marchands, privatisations, remise en cause des principes
de prquation et de subventions croises) et de ractions citadines la nouvelle donne socio-
politique (scessions, spcialisation sociale des territoires, boycotts des taxes et redevances).

Abstract
Functional inclusion, spatial separation and political exclusion of Black urban populations have long
been characteristics of the segregated Southern African cities. To overcome this legacy, present urban
policies claim to aim at creating a new citizenship for all, equalizing access to urban opportunites and
reallocating financial resources to the benefit of deprived communities. However, beyond the political
and territorial ongoing changes connected with these ambitions, the main approaches in terms of urban
management are leading to new processes of urban fragmentation and desolidarisation. This article
concentrates on these processes, which differ from previous mechanisms of segregation. It shows that,
irrespective ofinstitutional form and size of urban governments, they are determined by the market-
oriented principles underlying the reorganization of municipal services and by citizens' reactions to the
new socio-economic situation (secessions, social specialization of urban territories, rates and charges
boycotts).
Villes disloques

Sgrgations et fragmentation urbaine

en Afrique australe

Broken-up cities segregation and urban fragmentation

in Southern Africa

Sylvy lagiin
Matre de confrences Institut Fran ais Urbanisme Universit Paris 8)
Chercheur au Latts UPRES-A 7082
Rsum Intgration fonctionnelle sparation physique et exclusion politique des popu
lations domines noires principalement ont longtemps caractris les villes s-
grgues Afrique australe Cherchant dpasser cet hritage les politiques
urbaines rcentes proclament inverse leurs objectifs intgration citoyenne
galisation accs aux ressources urbaines et de redistribution au profit des
collectifs les plus dshrits Toutefois au-del des rorganisations politiques et
territoriales qui tmoignent de ces ambitions les choix en matire de gestion ur
baine sont origine de nouveaux processus de fragmentation et de dsolida-
risation qui diffrent des sgrgations antrieures Cet article se propose de
montrer indpendamment des formes et chelles du gouvernement urbain
ces processus rsultent de certains principes de la rorganisation gestionnaire
des services publics diffusion de la rationalit et de utilitarisme marchands
privatisations remise en cause des principes de prquation et de subventions
croises et de ractions citadines la nouvelle donne socio-politique s
cessions spcialisation sociale des territoires boycotts des taxes et redevances)

Abstract Functional inclusion spatial separation and political exclusion of Black urban
populations have long been characteristics of the segregated Southern African
cities To overcome this legacy present urban policies claim to aim at creating
new citizenship for all equalizing access to urban opportunities and realloca
ting financial resources to the benefit of deprived communities However
beyond the political and territorial ongoing changes connected with these am
bitions the main approaches in terms of urban management are leading to new
processes of urban fragmentation and deso idarisation This article concentrates
on these processes which differ from previous mechanisms of segregation It
shows that irrespective of institutional form and size of urban governments they
are determined by the market-oriented principles underlying the reorganization
of municipal services and by citizens reactions to the new socio-economic si
tuation secessions social specialization of urban territories rates and charges
boycotts)
Mots-cls Sgrgation rsidentielle fragmentation urbaine services urbains gestion urbaine
Afrique australe villes africaines
Key-words Residential segregation urban fragmentation municipal services urban mana
gement Southern Africa African cities

Ann Go no 619 2001 pages 243-265 Armand Colin

244 Sylvy Jaglin ANNAIES DE OGRAPHIE 619 2001

apartheid est officiellement aboli depuis 1990 en Namibie 1991 en Afri

que du Sud et la Zambie est affranchie de la sgrgation coloniale depuis
1964 Les villes de ces trois pays demeurent toutefois profondment
marques par les discriminations raciales antrieures tant dans les formes
urbaines que dans les comportements ajoutent hui les manifes
tations autres clivages exacerbs par la polarisation sociale les coeffi
cients de Gini de Afrique du Sud et de la Namibie sont respectivement
de 584 et 701 en 1997 et une aggravation rapide de la pauvret de masse
50 de la population sud-africaine 60 des Namibiens 80 des Zam
biens vivraient selon la Banque mondiale en dessous du seuil de pauvret
et les taux de chmage atteindraient partout 40 Les symptmes de la
ville divise Painstein et alii 1992 se surimposent ainsi des organi
sations et des structures chevilles idologie et aux pratiques du dve
loppement spar Comment se combinent les effets de celles-ci et de ceux-
l Comment les politiques urbaines rpondent-elles ou tentent-elles de
rpondre ces nouvelles configurations et avec quelles consquences
En tat de nos connaissances sur trois villes de taille fort diffrente
Johannesburg millions habitants Lusaka millions Windhoek
200 000) les rflexions qui suivent prtendent moins rpondre ces ques
tions tayer trois hypothses
La spcificit politique des systmes institutionnaliss de discrimina
tion raciale et leur abolition juridique rcente invalident pas la valeur
dmonstrative gnrale de nombreux processus oeuvre dans ces villes
Bnit 1998)
La fragmentation urbaine est en Afrique australe comme ailleurs une
notion multidimensionnelle qui combine des composantes spatiales dcon
nexions physiques discontinuits morphologiques) sociales sgrgations
rsidentielles replis communautaristes conomiques formes emploi
clat Kaisergruber 1998 et surtout politiques dispersion et foisonne
ment croissants des acteurs de la gestion et de la rgulation urbaines)
Si elles en sont pas origine les mutations qui affectent la gestion
urbaine et les modes de gouvernement des villes favorisent voire accen
tuent la fragmentation actuelle indissociable de la rorganisation et de la
recomposition des pouvoirs urbains
Dans la littrature rcente hypothse dominante est que la fragmenta
tion en multipliant les acteurs et en dvoilant des logiques plurielles anta
goniques rduit la gouvernabilit des villes Ce faisant elle valoriserait de
nouvelles formes exercice du pouvoir dont rend compte la notion de
gouvernance fondes sur la coordination acteurs organiss ngocia
tion coopration ajustement et diverses modalits de participation des
citoyens/usagers Bourdin 1998 315 En renversant la perspective
nous voudrions montrer que ces nouveaux arrangements peuvent entretenir
Le coefficient de Gini indique la mesure dans laquelle la rpartition des revenus carte une
distribution uniforme Un coefficient de dcrit une situation galit totale un coefficient de
100 indique une situation ingalit totale
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 245

et conforter des logiques de fragmentation ils favorisent des formes

de co-responsabilit Landrieu 1998 340) limites la dure et au ter
ritoire de projets disparates dont la juxtaposition contrarie ou perturbe des
logiques plus globales de rgulation
Cette fragmentation est nullement exclusive un mouvement de
consolidation mtropolitain dans les trois pays les territoires fonction
nels et institutionnels correspondent de manire assez troite municipalit
unique Windhoek et Lusaka par exemple ou ont rcemment fait objet
une mise en conformit volontariste et spectaculaire comme en Afrique
du Sud o les six mtropoles ont t dotes de gouvernements
mtropolitains Unicities lus au suffrage universel qui se substituent aux
municipalits antrieures Au sortir de apartheid les villes namibiennes et
sud-africaines ont en outre bnfici importants efforts unification des
territoires des rseaux des systmes fiscaux
La recherche un optimum technico-institutionnel et de chelle ad
quate cense amliorer la gestion espaces urbaniss discontinus et clats
est videmment pas spcifique Afrique australe De Paulo Ban
gkok Jakarta ou Kuala Lumpur la redistribution des comptences par
dcentralisation ou recentralisation entre chelons tatiques mtropolitains
et locaux vise partout la constitution entits territoriales facilitant la mise
en oeuvre des principes de gouvernance ou de gouvernement selon les
choix idologiques et les poids respectifs attribus aux acteurs publics et
privs la diffrence toutefois des autres villes hritage du casernement
racial institu en principe action de la production de espace urbanis par
les rgimes apartheid Afrique du Sud Namibie ou pratiqu comme tel
dans ex-Rhodesie du Nord Zambie durablement marqu les reprsen
tations de ordre urbain et surtout confr aux pouvoirs publics une place
centrale Outil de la mise en uvre du dveloppement spar administra
tion publique est hui investie une fonction de dmantlement de
urbanisme raciste de ses modalits gestionnaires et de promotion une
vritable cit pour tous les citoyens Il ne agit donc pas seulement am
liorer la gestion mais engager une transformation socio-spatiale au bn
fice des citadins dfavoriss
En contrepoint des controverses que suscite le dbat scientifique trs
nourri sur les gouvernements mtropolitains en Afrique du Sud Cameron
1999 comme dans le reste du monde Keaton 1995 Lefvre 1998) il
sera ainsi utile quand le recul le permettra de dresser un bilan des choix
oprs en matire de mcano institutionnel territorial Ce projet excde
cependant les objectifs de cet article qui se propose de montrer ind
pendamment des chelles et comptences nominales du pouvoir urbain des

Cape Town Durban East Rand Johannesburg Pretoria Port Elisabeth

Les premires lections se sont tenues le dcembre 2000
Tant en termes fonctionnels sur efficacit des services et le dveloppement conomique par
exemple) en termes de lgitimit politique cration un sentiment appartenance et renfor
cement de la dmocratie locale)
246 Sylvy Jagi in ANNALES DE OGRAPHIE 619 2001

processus de fragmentation peuvent rsulter des choix gestionnaires oprs

diffusion de la rationalit et de utilitarisme marchands privatisations
remise en cause des principes de prquation et de subventions croises et des
ractions ils suscitent scessions spcialisation sociale des territoires)
Les services urbains sont un indicateur particulirement rvlateur de ces
choix comme indiquent en Afrique du Sud la fois les plates-formes
lectorales en comptition chelle locale EISA 2000 et la littrature
sur ce thme Bond 1999 Sous la pression des modles internationaux
Jaglin 1999) mais aussi de la comptition interurbaine et de la diffren
ciation croissante de la demande des usagers les volutions dominantes
conduisent en effet au dmantlement des anciens monopoles publics au
profit une diversification des dispositifs institutionnels dcentralisations
privatisations contractualisations et multiplication des formes de mobilisa
tion des usagers ont transform la sphre politico-gestionnaire locale Paral
llement au nom des principes de subsidiarit pluralisme et flexibilit ges
tionnaires accompagnent une rtraction des aires de collecte et
affectation des ressources en fonction de nouveaux territoires triqus
ceux de la communaut organise ou du projet Du mme coup sont dis
qualifis certains des mcanismes de redistribution de transferts et de
financements croiss qui assuraient la cohsion urbaine compris dans les
systmes de gestion ingalitaires qui taient ceux de Afrique australe tan
dis que sont contraris ceux que cherchent instituer les dispositifs plus
rcents de gouvernement des villes
Ces processus ventuellement concomitants de regroupements
communautaires sur la base de solidarits choisies ou subies sont
importants facteurs de fragmentation urbaine est donc travers eux
que sera aborde cette notion en cherchant identifier partir des situa
tions hrites en quoi les politiques publiques rcentes favorisent et/ou
contrarient les tendances la dsolidarisation Donzelot Jaillet 1999) que
celles-ci relvent de formes de relgation quartiers pauvres ou de
scession quartiers riches) elles appuient sur de vritables
communauts urbaines ou sur des collectifs htroclites habitants
Il agit l une approche partielle qui puise pas loin en faut la
notion de fragmentation En particulier les reprsentations et pratiques
citadines les ressorts des appartenances identitaires les relations entre
ancrage communautaire et citoyennet essentiels dans la constitution du
lien social Gervais-Lambony 1998) ne seront pas abords ici Partant de
analyse de villes durablement marques par la sgrgation nous nous
efforcerons de montrer que la fragmentation se nourrit de processus bien
distincts et que volution en tendance est moins la substitution
la surimposition des deux logiques mme si de puissants mouvements
intgration sont aussi uvre
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 247

Villes sgrgues des gouvernements locaux

et des services au coeur du dispositif

Institutionnalise par la colonisation britannique en Zambie par les gou

vernements domins par des minorits blanches puis apartheid en Afrique
du Sud et en Namibie la discrimination raciale fut officiellement rige en
principe organisation de la socit et de espace En ville elle ainsi rgi
les lieux de rsidence accs au travail et aux services les mobilits intra-
urbaines et les droits fonciers
Des systmes urbains segregues en hritage
Cette pratique codifie de la sgrgation appuye sur un arsenal de mesures
intentionnelles renvoie au sens tymologique du terme Brun 1996
24 et la premire des catgories de processus pouvant engendrer de
la sgrgation selon Thomas Schelling celle de action organise Graf-
meyer 1996 104 Elle conduit la production un vritable para
digme de la ville coloniale sgrgue et surtout de la ville apartheid
modlise par Ron Davies en 1981 Bien avant apartheid 1948) des lois
instituaient cette sgrgation volontariste en Afrique du Sud et en Namibie
en interdisant la proprit foncire des Noirs en ville 1913 et en incitant
les municipalits crer des quartiers rservs townships pour les popula
tions non blanches 1923 Elles furent renforces et radicalises en Afrique
du Sud par le Group Areas Act de 1950 En Zambie aussi bien il
eut ni Grand Apartheid visant exclure les Noirs de la nationalit ni
rglementation explicite interdisant aux Africains de rsider dans les quar
tiers europens les villes furent jusque dans les annes 1940
idalement rserves aux Europens encourags rapatrier autoritaire
ment leurs travailleurs au village au terme un contrat de deux ans
pendant lequel ces derniers disposaient en ville accommodements tempo
raires Kay 1967 p.75)
Villes coloniales et apartheid taient au service une logique cono
mique exploitation de la main-d uvre noire au profit du capitalisme
blanc et par extension de toute la population blanche Cette logique
est accompagne une division raciale justifie par idologie raciste du
dveloppement spar des communauts et un clatement physique
des villes isolement des quartiers par des zones-tampons buffer-strips
sparation des circulations mme si dans les grandes villes on ne put
viter que les navetteurs blancs et noirs empruntent les mmes corridors de
transport Pirie 1992 localisation des zones activits hors des
townships noires Initialement convergentes ces deux logiques exploita
tion et de sparation ont conduit la construction un systme urbain
unitaire conomiquement intgr constitu de parties interdpendantes et
hirarchises Swilling 1997 213)
Ce qui exclut pas des procdures et pratiques de discrimination internes aux citadins blancs
selon leurs statuts dans organisation du travail
248 Sylvy Jagi ANNALES DE OGRAPHIE 619 2001

Que ce modle idal-type ait dans les faits jamais t parfaitement

appliqu Gervais- Lambony 1996 enlve rien la rigueur des conditions
cres pour la majorit des populations exclues relgues dans de lointaines
townships rapidement surpeuples et insuffisamment quipes astreintes de
longs et fastidieux dplacements vers les lieux emplois On sait par ailleurs
que sa cohrence est progressivement dlite partir des annes 1970 en
Afrique du Sud les intrts conomiques une frange croissante du monde
des affaires se trouvant alors en contradiction avec les logiques de la ville
apartheid Freund 1999 En effet les cots financiers et sociaux de la
promotion conomique des bantoustans incapacit des pouvoirs publics
fournir des services minimums aux populations noires urbanises les mouve
ments de boycott des charges et ingouvernabilit des townships qui ensui
virent organisation croissante des travailleurs et les hausses de salaires con
senties par les employeurs contriburent rigidifier le march du travail
surenchrir les cots de la main-d uvre et entraver la productivit urbaine
Nombre acteurs conomiques dnoncrent alors les incohrences de apar
theid critique relaye partir de 1976 par Urban Foundation
1.2 Morcellement institutionnel et solidarits budgtaires
les ambiguts de apartheid urbain
ingale desserte des townships doublement confort les sgrgations
rsidentielles une part des disparits de qualit et de densit ont main
tenu les services dans engrenage des three lows faible investissement
faible qualit faible taux de recouvrement Bakker Hemson 2000 autre
part les structures fiscales et tarifaires ont aliment une redistribution inverse
au profit des contribuables et usagers blancs Beali Crankshaw Parnell
2000 En Namibie comme en Afrique du Sud en effet les restrictions
imposes activit industrielle et commerciale dans les townships ont con
traint les mnages noirs travailler et consommer dans les municipalits
blanches dotes de substantiels revenus celles-ci ont pu ainsi financer la
cration et entretien de rseaux infrastructures de qualit sur leur terri
toire mais non dans celui des townships tout en consentant importants
abattements fiscaux leurs contribuables estims 55 dans le cas de
Johannesburg Swilling et 1991 176 ce premier argument
autres tudes ont ajout celui du fonctionnement des services lectriques
particulirement significatif dans la mesure o les bnfices qui en sont
issus constituent la premire source de revenus des collectivits locales
Toujours pnalisants pour les townships noires sud-africaines en raison
une formule tarifaire dfavorable aux courbes de charge trs variables
Dplacements massifs de population incitations faites au capital priv investir aux lisires de
ces entits territoriales voir le Physical Planning Act 1987)
Au contraire des municipalits blanches qui prsentaient une demande diversifie et mieux
rpartie sur ensemble de la journe et qui disposaient en outre de capacits de production
autonomes pour crter les pointes les townships payaient un abonnement coteux en raison de
cart important entre leur faible consommation de base faute activits conomiques notam
ment et la puissance maximale souscrite correspondant aux consommations de pointe des
mnages en dbut et en fin de journe Swilling et alii 1991 180-1 87
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 249

les dispositifs de distribution ont en outre conduit dans certains arrange

ments locaux o les municipalits blanches servaient de grossistes suren
chrir les cots de distribution dans les townships une part gnrer de
substantiels bnfices pour les municipalits blanches autre part En effet
en appliquant leurs clients les formules tarifaires de la compagnie publi
que lectricit celles-ci ont pu jouer leur profit des carts de variation
entre le prix de abonnement ainsi appliqu aux townships et le leur Swil
ling et 1991 180-187 De mme les bnfices lgalement raliss
sur les tarifs lectriques Windhoek ont permis la municipalit de main
tenir une trs faible pression fiscale sur les propritaires blancs Discrimi
nants ces arrangements institutionnels et tarifaires procdaient nanmoins
une logique gestionnaire intgre au sein de ce qui demeurait un systme
de desserte segregu
Il eut nanmoins entre 1971 et 1985 une tentative autonomisation
des townships noires en Afrique du Sud Tant que leurs habitants furent
considrs comme des migrants temporaires ces townships furent gres par
les autorits locales blanches Bnit 1998) la sgrgation ne requrant pas
de fractionnement institutionnel Ce dernier survient en 1971 lorsque les
White local authorities WLA sont dessaisies de cette gestion au profit ins
titutions centralises les Bantu affairs administration boards). et culmine en
1982 avec la cration des Black local authorities BLA) riposte urbanisa
tion continue invitable reconnat le pouvoir des Noirs ensuit alors
en 1991 la recherche malaise un quilibre entre intgration
fonctionnelle la sparation spatiale et exclusion politique chelle
locale Swilling et alii 1991 175)
En effet ds leur cration les BLA affichent importants dficits bud
gtaires montrant inadaptation de leur base fiscale et surtout le dficit
structurel des comptes exploitation de leurs services marchands principa
les ressources locales avec la taxe foncire Deux rponses sont alors pro
poses Swilling et alii 1991 176 et suiv. La premire est la cration
en 1985 des Rgional services councils RS institus pour financer le rat
trapage investissement dans les townships noires en prlevant des ressour
ces fiscales sur les entreprises Les BLA ayant toutefois ni les moyens ni
les comptences pour assurer la gestion entretien et la maintenance des
quipements et infrastructures ainsi raliss les RSC furent trs vite con
traints de subventionner aussi les cots de fonctionnement des townships
La seconde est octroi aides financires provinciales aux BLA titre
exceptionnel en attendant que augmentation progressive des tarifs de
eau de lectricit et des loyers permette quilibrer les budgets locaux
Mais les rponses populaires ces augmentations furent les campagnes de
boycott des annes 1980 qui en mena ant la stabilit et la viabilit des
BLA visaient explicitement rendre les townships ingouvernables Ds lors

Leurs consommateurs supportant seuls les frais de fonctionnement de oprateur intermdiaire

en charge de la distribution dans les townships
250 Sylvy Jagi ANNALES DE OGRAPHIE 619 2001

les transferts inscrivirent dans la dure prenant la dnomination significa

tive de non viability bridging finance dans les budgets provinciaux
En introduisant ces deux mcanismes de solidarit et intgration
financires entre les entits de la ville sgrgue le gouvernement admettait
que exclusion politique des Noirs par la fiction de gouvernements locaux
spars avait un prix et que la fragmentation gestionnaire tait incompati
ble avec son objectif de contrle des villes Ainsi tait dmontr que la
gestion des villes sgrgues rpondait bien aux logiques un systme for
tement centralis dont la cohsion put accommoder une sparation
physique et fonctionnelle des administrations et des oprateurs mais non
une suppression des transferts financiers le pouvoir sud-africain subven
tionnant 30 des cots de fonctionnement des townships noires
Swilling 1997 214 Certes les mnages noirs bnficirent ainsi de
transferts sociaux comme le rappellent hui les acteurs des campa
gnes de boycott fiscal de certaines riches banlieues blanches) mais souli
gnons en assumant les cots de cette solidarit Etat et les provin
ces permirent que se perptue chelle locale le systme de redistri
bution inverse au profit des municipalits blanches
Sans mettre un terme toutes ces pratiques abolition des rgimes
sgrgationnistes attnu les injustices les plus criantes Ainsi en Namibie
et en Afrique du Sud les politiques urbaines post-apartheid qui convergent
dans leurs objectifs noncs vers un mouvement unification et intgra
tion ont procd par redcoupage des entits administratives unification
des institutions locales et uniformisation de leurs conditions de fonctionne
ment chelle rgionale est par la restructuration en nouvelles provin
ces 13 pour la Namibie et pour Afrique du Sud t effectue
incorporation des anciens homelands chelon des villes les configu
rations sont plus diverses Afrique du Sud hritait de pouvoirs locaux dis
crdits inefficaces et corrompus les BLA ou paralyss par une crise de
lgitimit les municipalits blanches les lections locales de 1995 ont t
prcdes une redfinition territoriale des collectivits associant anciennes
municipalits blanches et townships noires Ce redcoupage devait apporter
une rponse aux ingalits intra-urbaines en oprant de facto une
prquation entre riches et pauvres mais les rsultats furent insuffisants
Aussi le gouvernement tente-t-il prsent dans les six grandes mtropoles
de concilier ses objectifs de justice sociale et de comptitivit par une
rorganisation politico-administrative ampleur visant les doter un
gouvernement mtropolitain cens accrotre efficacit de administra
tion locale faciliter homognisation des systmes fiscaux et tarifaires ainsi
La mfiance des Indiens et des Mtis gard du Locai Government Affairs Amendment Act ae
1985 et de son amendement de 1988 tmoigne aussi contrario de cette solidarit Leur
crainte tait en effet que le transfert de 106 fonctions intrt local aux Management Committees
townships mtisses et aux Local affairs committees townships indiennes) alors simples
organes consultatifs des municipalits blanches ne conduise terme la suppression des sub
ventions en provenance des WLA-mres qui bon an mal an avaient assur infrastructures et des
serte Cameron 1991 54-55)
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 251

que la redistribution mtropolitaine au profit des townships dfavorises

Cameron 1999)
En Namibie est par incorporation de ensemble des zones urbani
ses dans les nouveaux primtres municipaux que la multiracialit et la
prquation ont t effectues Windhoek la fusion des trois anciens
conseils City Khomasdal Katutura est ainsi ralise le 15 octobre 1991
mais il faut encore attendre le nouveau texte sur les pouvoirs locaux du 30
novembre 1992 pour que uniformisation des assiettes de impt foncier
assessment rate tariffs soumette les propritaires de Katutura au mme
rgime fiscal que ceux du reste de la ville supprimant ainsi un des lments
cls de apartheid urbain comme en tmoigne la campagne des civics sud-
africains autour du slogan One city one tax base

Dsolidarisations du bas et du haut

de unicit au morcellement urbain

Trs pregnant le principe de sparation comme fondement de la distribu

tion des groupes sociaux et raciaux dans la ville revt hui des
modalits nouvelles notamment parce que les mcanismes de diffrencia
tion sont moins exclusivement connects au systme de rfrence antrieur
Non que appartenance raciale ait perdu de sa signification mais autres
critres de regroupement/dmarcation surimposent et loin de estomper
les sgrgations se recomposent en fonction de schmas plus complexes
ajoutent en outre trois principaux ferments de discontinuits gestionnaires
plusieurs chelles introduction mal contrle des logiques marchan
des dans la gestion des services publics la recherche de solutions spcifi
ques la question de la desserte des pauvres et le refus de certaines frac
tions de la socit assumer le cot de politiques visant attnuer les
disparits sociales en ville
2.1 Anciennes et nouvelles sgrgations rsidentielles
La dsgrgation rsidentielle caractrise surtout des quartiers historique
ment blancs proximit des centres-villes mais ce mcanisme ne concerne
une minorit de citadins Morris 1999 ailleurs est plutt le mor
cellement interne anciennes aires habitat per ues comme homognes
qui semble dominer tudiant les modalits insertion urbaine des tra
vailleurs noirs dans la ville sud-africaine post-apartheid Owen Crankshaw
1999 49-63 montre ainsi comment la libralisation politique et co
nomique conduit une polarisation croissante de la communaut noire et
une segmentation accrue des marchs immobiliers Il souligne aussi
cette diffrenciation socio-conomique opposant schmatiquement les
nouvelles couches moyennes aux salaris prcariss et aux chmeurs envi
ron 40 ) ajoutent autres clivages ethniques politiques et culturels
notamment fonds sur ingal enracinement dans la citadinit) origine
de comportements vitement et parfois de relocalisations massives au
252 Sylvy Jaglin ANNALES DE OGRAPHIE 619 2001

profit units de voisinage homognes Windhoek aussi la diffren

ciation socio-conomique des populations noires inscrit chelle fine de
lot ajoutant ancienne ligne de dmarcation entre ville blanche riche
et townships des micro-sparations propres ces dernires Peyroux 2000
Il est en consquence trs difficile analyser globalement ces mcanismes
comme de penser des dispositifs volontaristes de correction Plus gnrale
ment identification des liens entre formes urbaines et catgories sociales
en trouve considrablement complique
Cette imbrication contribue une plus forte visibilit ingalits que
voilait le casernement racial Certes la prsence de populations diverses
dans un mme espace rsidentiel ne prjuge pas des modalits de leur
coexistence une relative proximit spatiale peut tout aussi bien favoriser
les relations sociales exacerber les tensions selon les cas Grafmeyer
1994 101 Si la mixit sociale est pas directement en cause de nom
breux indicateurs suggrent toutefois que la mise nu des ingalits est
dans les villes Afrique australe gnratrice de nouvelles tensions
Face celles-ci la diversification des structures du pouvoir local gou
vernements urbains amaigris dlgataires de services publics aux statuts
divers acteurs privs marchands et non marchands impliqus dans les dis
positifs de production et de gestion de la ville mais aussi dans les instances
de planification et laboration des politiques que leur ouvrent les arran
gements rcents de la gouvernance locale et celle de leurs territoires
action posent question Elles accompagnent obsolescence des anciens
mcanismes volontaristes et centraliss de rgulation politiquement disqua
lifis et la monte en puissance des logiques marchandes gnratrices de
conceptions renouveles des solidarits urbaines
2.2 Logiques marchandes et dcrochages slectifs
Les socits urbaines Afrique australe sont abord travailles aux chel
les nationales par les processus de diffrenciation et de dsolidarisation sus
cits par des rformes des services urbains qui confrent une place accrue
aux acteurs privs et surtout aux principes du march Ceux-ci ont notam
ment pour caractristique de discrditer au nom de la transparence et de
efficacit conomique les subventions croises et les prquations tarifai
res gographiques comme outils efficaces de redistribution Jaglin 1999
en rsulte des dcrochages slectifs qui mettent mal ide mme une
socit urbaine solidaire cartele entre un processus massif incorpora
tion physique et apparition de nouvelles dmarcations dans les conditions
accs aux ressources urbaines
Ainsi partout en Afrique australe universalisation des services lmen
taires est affiche comme une priorit politique mais les autorits procla
ment aussi leur dtermination assurer la viabilit commerciale des services
marchands par application des principes de recouvrement total des cots
et de usager-payeur seuls mme selon leurs promoteurs assurer des
services durables efficaces et justes Dans la pratique concilier ces diff-
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 253

rents objectifs avre cependant difficile et les expriences ralises susci

tent des valuations contradictoires certaines soulignant des effets cart
lement entre groupes utilisateurs et entre territoires
Deux exemples portant sur des services eau municipaux permettront
illustrer ces processus de diffrenciation en Afrique du Sud o le parti
pris sectoriel en faveur de la dlgation accompagne un discours plus
radical et martel sur la ncessaire rigueur du principe de rmunration des
services objectif du Department of Water Affairs and Forestry la fin des
90s est ainsi assurer le financement des services par le recouvrement total
des cots au moyen du tarif per auprs de usager final sans prqua
tions rgionales ni subventions croises
Le premier exemple prsente les consquences de la dlgation sur les
conditions accs eau des mnages dmunis Ruiters Bond 2000 Alors
que les habitants de nombreuses townships bnficient depuis plus de quinze
ans de subventions de fait notamment dans les grandes villes o des
dconnexions massives sont politiquement peu envisageables dans les petites
villes appauvries de la province du Cap de Est la dlgation des services
eau un consortium priv associant La Lyonnaise des Eaux t suivie
une politique rigoureuse de dconnexions des abonns en arrirs de paie
ment et est traduite fin 1997 par des taux de coupure atteignant 20 des
mnages noirs des townships Dlestant les collectivits locales de pineuse
question des impays les privatisations locales introduisent clairement des
diffrences de traitement des citadins sud-africains en fonction des modes de
gestion retenus et des pratiques des compagnies prives dlgataires
Le second exemple expose les consquences des partenariats publics-privs
sur les mcanismes de consolidation institutionnelle des petites collectivits ter
ritoriales Bakker Hemson 2000 Pour relever le dfi du rattrapage intrs
tructurel dans les aires urbanises les plus dshrites bourgs et villes des
anciens bantoustans notamment) les pouvoirs publics sud-africains testent en
effet depuis 1997 des types de contrats BoTT Build-operate-train and trans
fer attribus pour de courtes dures moins de 10 ans des consortiums pri
vs objectif est triple acclrer les dcaissements et le rythme excution
des chantiers en contournant les goulots tranglement des bureaucraties
publiques responsabiliser et former les petites communauts urbaines dans le
domaine de la gestion urbaine gnraliser des normes gestionnaires marchan
des et notamment dans les collectifs rsidentiels dfavoriss des comporte
ments liant accs au service responsabilisation et paiement
Dcrivant les carences et dysfonctionnements de ces contrats dans la
province du KwaZulu Natal Bakker Hemson 2000) une tude met en
valeur le sacrifice une de leurs clauses initiales pourtant constitutive du
partenariat choisi qui visait prparer et accompagner le transfert des
comptences aux collectivits locales Les carences du systme incitations
et de la rgulation du contrat les pouvoirs publics tant montrs pusilla
nimes avec des partenaires privs surtout soucieux anticiper les futures
privatisations dans les grandes villes en investissant le march par ses mar-
254 Sylvy Jagi ANNALES DE OGRAPHIE 619 2001

ges ont en effet favoris le dsintrt du consortium priv tant pour la for
mation des agents locaux que pour anticipation du transfert des projets
aux collectivits territoriales Systmatiquement tenues cart des ngo
ciations et protocoles de mise en uvre celles-ci ont t prives une
opportunit apprentissage et affermissement de leurs comptences
Privatisation et dcentralisation se combinent ainsi pour accrotre les dif
frenciations les collectivits locales les plus dshrites se voyant imposer
des contrats mal con us tant pour asseoir leurs capacits de gestionnaire
que pour fournir des services eau adapts aux caractristiques de leurs
populations Nul doute en revanche que les mmes consortiums privs
confronts aux ralits sociales et politiques des mtropoles sud-africaines
qui disposent des ressources et de expertise locale ncessaires des ngo
ciations plus quilibres devront adapter leurs pratiques comme ils le font
dj avec des rsultats certes ingaux dans le cadre de contrats signs avec
les autorits concdantes autres grandes villes en dveloppement Lyon
naise des Eaux 1998)
Loin unifier les conditions accs aux services de base ces
privatisations gomtrie variable risquent de compartimenter les sys
tmes de desserte aux dispositifs et logiques localiss acclrant ainsi les
dcrochages entre villes matrisant les opportunits accs aux partenariats
public/privs et les autres
Cette analyse corrobore des constats tablis ailleurs en Afrique australe
Les rformes namibiennes combinant dcentralisation et commercialisation
du service de production/distribution eau en gros ont ainsi provoqu
depuis le milieu des annes 90 une hausse rapide et diffrencie des tarifs de
gros en mme temps que la suppression anciennes formes de rgulations
nationales prquation partielle des tarifs subventions tatiques aux diff
rents systmes rgionaux de production) et introduit de fortes disparits
dans les services eau locaux tout en suscitant la formation de solidarits
rgionales recomposes Jaglin 2000 La mise en uvre des rformes
accompagne un constat aggravation des carts entre villes moins crs
que rvls par introduction brutale de nouvelles rgles du jeu sans
mcanismes compensateurs et sans outils ajustement aux diversits locales
Sans instruire ici le procs des privatisations en elles-mmes rete
nons elles Ont nulle part permis de faire prvaloir des enjeux de soli
darit et de redistribution les rgimes de rgulation fa onns ayant au con
traire favoris des principes efficacit conomique instigateurs une
diffrenciation croissante des systmes de fourniture locaux de services
2.3 Services urbains et pauvret encapsulage des clientles
et des territoires
Que la rationalisation gestionnaire profite de manire slective aux villes ne
signifie nullement que les citadins des mieux dotes entre elles soient
galement bnficiaires des rformes intrieur mme des espaces
urbains des mcanismes de sparation sous-tendus par des logiques analo-
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 255

gus tendent srier les clientles et compartimenter leurs territoires de

gestion est particulirement vident dans les quartiers pauvres o les
oprateurs de services sont quotidiennement confronts des difficults
commerciales et techniques Lyonnaise des Eaux 1998 En Afrique aus
trale comme ailleurs ces difficults motivent une rflexion sur la gn
ralisation des services lmentaires Dans le secteur de eau par exemple
celle-ci est articule autour de trois ides abandon de objectif une
gnralisation du service le robinet domicile pour tous au profit de
celui une universalisation de accs eau potable compatible avec une
diffrenciation du service la systmatisation de approche-client appuye
sur la mise en oeuvre outils permettant de rvler les prfrences des con
sommateurs enqutes de capacit/volont de payer et de caler offre sur
la capacit de payer externalisation auprs usagers organiss une
partie des cots infrastructure et de gestion Jaglin 2000 b)
La mise en oeuvre de ces principes conduit les oprateurs concevoir
des dispositifs qui encapsulent la desserte des pauvres dans des territoires
et des dispositifs techniques et tendent autonomiser Si elle apparat ici
rvlatrice des multiples mcanismes exclusion enchsss dans les espaces
urbains par la sgrgation la territorialisation des politiques destination
des pauvres est pas une spcificit Afrique australe Prvt-Schapira
1997 comme ailleurs elle se veut une rponse la diffrenciation crois
sante de la demande urbaine et appuie en partie sur des logiques de projet
et sur une spcialisation des institutions Parce que sa culture technique
ne la prdispose pas prendre en compte les logiques socio-conomiques
de la desserte des quartiers pauvres Water Utility Partnership Project
1998 6) la Lusaka Water and Sewerage Company LWSC ainsi auto-
nomis en son sein un service spcialis pour les priphries peri-urban
unit distinct des instances charges de la ville rticule et fort mal dot
il disposait en 1998 ans aprs sa cration de deux personnes
un ingnieur et un travailleur social pour un service appel satisfaire
la demande de 60 des rsidants de la capitale Ce service certes trs co
nome en cots de structure Water Utility Partnership Project 1998 7)
donc autres choix que de compter sur des partenariats avec des
organismes trs divers dont il ne matrise vidence que fort peu les
logiques Windhoek la municipalit dissoci du reste de administra
tion une division spcialise pour les quartiers nord avec un personnel sp
cifique une culture technique propre des bureaux particuliers Ces
dmarcations institutionnelles sont justifies par la mobilisation de disposi
tifs technico-gestionnaires spcifiques compteurs et robinets collectifs ges
tion communautaire facturation forfaitaire multi-service appropris la
diversification de la demande solvable des pauvres Jaglin 1998)
Cette diffrenciation durable de la fourniture de services pour les popu
lations bas revenus prne par les oprateurs de services publics et privs
Lyonnaise des Eaux 1998) est cependant aussi le prtexte une
externalisation par contractualisation formelle ou informelle de seg-
256 Sylvy jaglin ANNALES DE OGRAPHIE 619 2001

ments de services qui rpond moins une demande efficacit accrue

une volont isoler des types de dessertes et des clientles dont la renta
bilit est mdiocre Un agencement de plus en plus frquent associe un
service intgr et moderne un ventail de micro-services pour les popu
lations dfavorises Ainsi la collecte des dchets Windhoek et Walvis Bay
adjoint au service municipal en rgie divers services dlgus de petits
entrepreneurs noirs dans les townships Cochard 1999 Lusaka la ges
tion de eau est assure par une entreprise publique 10 en cours assainis
sement et un ventail oprateurs aux statuts divers la coopration bila
trale japonaise George un des plus grands compounds priphriques et
ONG CARE Chipata pour ne citer que deux exemples significatifs
Ceux-ci organisent des units de desserte cales sur le primtre du projet
dans lesquelles les dispositifs techniques et gestionnaires comme les condi
tions accs au service tarifs modalits de recouvrement diffrent
Enfin la mise en place de ces dispositifs accompagne une condition
nante celle de la participation communautaire Outre les problmes de
principe poss par la mobilisation des pauvres son instrumentalisation repose
sur hypothse que le voisinage est gnrateur de solidarits efficaces pour
la gestion des services ce qui est rarement vrifi Jaglin 1994 Wind
hoek propritaires locataires et squatters affrontent autour de la gestion de
eau En Afrique du Sud civics et quipes municipales peinent organiser
la participation autour des enjeux de dveloppement local Lusaka tandis
que les anciens comits locaux de dveloppement Ward Development Com
mittees trs politiss se sont singulariss par une faible capacit initiative
et une grande dpendance gard des bailleurs extrieurs les nouveaux
RDC Residents Development Committees ne semblent gure appropris par
les habitants Water Utility Partnership Project 1998 Plus gnrale
ment on peut interroger sur la pertinence moyen terme un dispositif
dit communautaire pour assurer la gestion des mini-rseaux adduction
eau notamment en ville Coing et alii 1998 Peyroux 2000)
De fa on insidieuse cette politique encapsulage des dessertes desti
nation des pauvres tend atomiser les dispositifs technice-gestionnaires et
les systmes de la rgulation urbaine abandonns des pouvoirs locaux qui
assument de fait un rle encadrement de proximit caciques de ex-Parti
unique en Zambie et de la SWAPO en Namibie glises et NG Lusaka
civics en Afrique du Sud... habilet de ces mdiateurs peut temporaire
ment masquer le dficit de rgulation officielle mais elle suffit rarement
tablir un systme fiable et stable de garantie et de recours mme che
lon du voisinage et faute arbitrages une chelle satisfaisante agglom
ration province) elle aggrave la comptition inter- communauts pour
accs des ressources modestes
Il est pas anodin que la municipalit de Windhoek se dfende aban
donner les habitants de la township de Katutura aprs avoir dlgu une

La LWSC est une entreprise de droit priv dont la collectivit locale est le seul actionnaire
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 257

partie du service de la collecte des dchets un entrepreneur noir La

municipalit ne est pas retire de ces quartiers Elle vrifie la conformit
de la collecte et demeure responsable de vacuation des dchets Aloe
vol 1.11 April 1992 Un des enjeux majeurs est certes de fa onner
des systmes de rgulation qui intgrent les diffrents segments de desserte
en un tout cohrent ce qui est trs ingalement abouti Un autre est de
mesurer les consquences en termes de cohsion sociale une assimilation
croissante entre segments de clientles supposs homognes aires de des
serte et territoires de gestion qui enferment les logiques conomiques
notamment celle du recouvrement des cots dans enclos triqu de
pseudo-communauts dshrites
En raison un effilochage des encadrements officiels les rsultantes de
telles pratiques sur la fragmentation urbaine sont trs explicites Lusaka
o elles prcipitent les quartiers pauvres illgaux de la non administration
dans endogestion Bhar 1995 et occultent au moins deux formes
de solidarit entre les catgories de clientles une part entre les popu
lations desservies et celles qui ne le sont pas autre part les secondes tant
ignores par le document de politique sectorielle sur approvisionnement
en eau des aires priurbaines Water Utility Partnership Project 1998
Si elle insre des populations dmunies dans un dispositif minimal de
redistribution la desserte slective lots urbains parpills tend aussi
effriter la cohrence gestionnaire et avec elle des liens de solidarit phy
siques et tarifaires que peuvent promouvoir les services publics
2.4 Scessions des riches une fragmentation par le haut
La sgrgation consistait sparer en relguant les fractions domines de
la socit dans un contexte politique qui dlgitime les pratiques sgrga
tives il est une autre fa on de sparer auto-retranchement caractristi
que de certaines conduites des couches citadines dominantes Il faut pour
en comprendre le sens revenir sur les enjeux de la transition politique en
Afrique australe
un ct le fonctionnement de la ville sgrgue requis des transferts
financiers variables et toujours insuffisants en direction des townships noi
res de autre il permis extraction de ressources destines quipement
et au fonctionnement des municipalits blanches dont les habitants ont
trs partiellement support les cots Pour dpasser cet hritage deux
mesures semblaient devoir imposer la suppression des mcanismes ant
rieurs de subvention au profit des populations moyens et hauts
revenus 11 la redistribution massive de capitaux pour le rattrapage inves
tissement au profit des townships et la cration de tarifications redistributives
lifeline tariffs subventions croises favorisant les consommations de servi
ces des mnages pauvres Le Reconstruction and Development Programme

11 En Afrique du Sud il est ainsi estim que annulation des dgrvements fiscaux sur les services muni
cipaux dont profitent les propritaires des couches moyennes et suprieures ainsi que les entreprises
permettrait de raffecter milliards de rands Swilling 1997 216 rand FF en 2000
258 Sylvy Jaglin ANNALES DE OGRAPHIE 619 2001

sud-africain de 1994 est rvlateur une telle philosophie Bond Dor

Ruiters 2000 Sa mise en uvre achoppe nanmoins sur la matrise des
dispositifs de fourniture de logements comme de services et se heurte
des rsistances dont certaines tmoignent chelle locale de mcanismes
de dsolidarisation une est ainsi la dfiance des pauvres dont le refus de
payer loyers et redevances prolongeant de longues annes de boycott
tmoigne une crise de lgitimit des prlvements publics autre est la
fronde plus rcente des riches qui dans le nouveau contexte dmocratique
ne veulent pas payer pour les contribuables inciviques
Au compartimentage des paysages lotissements emmurs townhouses
soigneusement protges villes fortifies bientt12) se combinent ainsi des
modes de sparation moins visibles disjonctions tarifaires et fiscales mais
tout aussi significatifs un refus des solidarits urbaines En particulier le
fonctionnement des instances mtropolitaines suscite de vives ractions des
municipalits blanches qui dnoncent une limitation au principe autono
mie des politiques locales tandis que les riches de Sandton Johannesburg
contestent leur contribution au budget mtropolitain au nom un patrio
tisme municipal nourri de solidarits prioritaires envers leurs pauvres
Alexandra Bnit 1997) autres municipalits de entit mtropolitaine
du Grand Johannesburg et de East Rand revendiquent une scession poli
tique au nom de indpendance de la dcision locale Chipkin 1999
Pretoria aprs la fusion de ancienne municipalit blanche et des townships
noires voisines Atteridgeville et Mamelodi des rsidants ont refus de
payer leurs factures eau et lectricit au motif que la prquation tari
faire en faveur de ces townships tait contraire leur droit constitutionnel
galit Ils ont cependant t dbouts par la Cour constitutionnelle
Bakker Hemson 2000 auto-retranchement peut aussi mobiliser des
formes de privatisation des services qui spatialises isolent les aires de des
serte des clientles aises des municipalits blanches sud-africaines ont uti
lis ce processus dans les annes 1980 sous couvert de rationalisation et
de modernisation des pouvoirs locaux Heymans 1991 161-162
Scessions et retranchements manifestent clairement dans ce contexte le
refus collectif de certains groupes sociaux entriner la nouvelle donne et
tmoignent une fragmentation par le haut
De nombreuses interrogations demeurent toutefois en suspens Ces
scessions se traduisent-elles par un vritable isolement ou masquent-elles
un refus unilatral de solidarit qui laisse aux plus riches de nombreux
moyens de profiter des conomies agglomration tat des connaissan
ces est insuffisant pour apprhender les relations des habitants de ces
ghettos dors avec leur environnement et prciser la nature de leur
retranchement On peut toutefois admettre avec Yves Grafmeyer que iso
lement est pas ncessairement antinomique de intgration pour ces
12 Un promoteur origine britannique se propose de construire une ville fortifie ceinte une
clture lectrifie 30 km du Cap proclamant que ses 10 000 habitants pourront vivre et
mourrir en presque totale autarcie
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 259

populations aises Des milieux qui comptent manifestement parmi les

mieux intgrs la vie urbaine peuvent fort bien jouer de leurs nombreux
atouts pour se retrouver entre soi tout en matrisant avec aisance les pro
blmes accessibilit que suscite un usage diversin de la ville Graf-
meyer 1994 95)

Les ressorts de la fragmentation archipellisation

gestionnaire coordinations slectives et micro-rgulations

3.1 La redfinition des rgulations publiques

Dans un contexte de sgrgation persistante et de polarisation sociale crois
sante ces mcanismes de fractionnement politico-gestionnaires amplifient la
fragmentation urbaine clairement distincte de la sgrgation antrieure
dont elle ne prsente ni la cohrence ni le systmatisme ses mcanismes
pluriels de cloisonnement surtout dans les quartiers rsidentiels o ils
affectent le logement et les services ne correspondent aucune doctrine
nonce reposent sur une grande varit de processus et contribuent moins
sparer des groupes prexistants permettre autonomisation de col
lectifs gomtrie variable souvent crisps dans des comportements de
type NIMBY 13 par lesquels ils rcusent les solidarits implicites et explicites
que suppose appartenance une mme entit urbaine En partie hrits
clatement spatial et htrognit formelle des morceaux de ville singu
larisent donc moins cette fragmentation urbaine ils favorisent la
fermeture de certains territoires et les appariements rsidentiels lectifs
que affaiblissement des liens ordre politique et gestionnaire qui assu
raient la cohsion fonctionnelle des villes et interdpendance de leurs
membres
Toute tude de la fragmentation est donc indissociable de celle des pou
voirs et de leur gestion urbaine Les analyses de la gouvernance en Afrique
australe mettent en valeur le fa onnement de formes flexibles et sophisti
ques de partenariat ngociation contractualisation destines assurer la
coordination gestionnaire de cette pluralit acteurs Swilling 1997
Elles soulignent trop peu souvent que ces arrangements ont pour cons
quence de rduire sinon de marginaliser le rle des pouvoirs publics et du
gouvernement urbain stricto sensu dans la gestion urbaine et de placer les
rgulations effectues hors du contrle des citoyens dont le vote sanc
tionne un acteur qui est plus ncessairement dominant Elles ne mention
nent pas suffisamment que ces partenariats largis encore souvent orphelins
de cadres action stabiliss et de dispositifs cohrents et rflchis de
rgulation ensemble favorisent des phnomnes entente oligarchique
Bourdin 1998 318) cooprations fonctionnelles entre acteurs domi
nants visant promouvoir des intrts convergents sur une base slective
13 NIMBY Not my Backyard Le nimbisme caractrise une forme individualisme qui
exprime notamment dans les villes par le refus de certains habitants de prendre en compte les
intrts collectifs
260 Sylvy Jagi ANNALES DE OGRAPHIE 619 2001

et temporaire au dtriment autres priorits proclames par les politiques

urbaines officielles Ainsi alliance entre des administrations Etat des
services de la municipalit notamment les planificateurs et les milieux
affaires nationaux et trangers qui se dessine Windhoek autour des
enjeux de valorisation du centre-ville et privilgie des oprations aussi
dmesures que dispendieuses est pas celle que requiert le rattrapage
urbanistique des townships rsidentielles officiellement prioritaire Elle
mobilise pourtant imposants financements publics en autres De mme
en Afrique du Sud la coalition librale progressiste qui soutient le projet
de ville compacte et intgre est gure mobilise en faveur une vrita
ble politique habitat pour les Noirs Watson 1999) tandis que alliance
entre la communaut des affaires promotrice de la candidature du Cap aux
jeux Olympiques de 2004 et la population notamment de couleur fonc
tionne mieux dans le registre du symbolique et du discours que dans celui
de opratoire Hiller 2000)
Que les gouvernements urbains aient composer avec expression de
groupements intrts est certes pas nouveau Ce qui est plus est la
complexit organisationnelle grandissante de systmes de pouvoirs locaux
fonds sur empilement de partenariats et de contrats et surtout le repo
sitionnement actuel du pilotage public face ces configurations qui sur
viennent soulignons-le dans le cadre une ouverture politique multipar
tisme et conomique fin des conomies administres partout Etat
efface en tant acteur hgmonique mais les postures qui ensuivent
diffrent
Si Lusaka les pouvoirs publics semblent souvent dmissionnaires
Windhoek et Johannesburg en revanche ni les Etats ni les collectivits
locales ne sont absents les uns et les autres associent selon des modalits
variables et sur des objectifs sectoriels avec des acteurs pluriels ce qui est
une fa on de adapter la complexit des situations urbaines et la rar
faction des ressources publiques Dans les trois villes pourtant cart entre
les objectifs noncs intgration de rattrapage et les ralisations
demeure bant les divers partenariats construits en fonction opportunits
tactiques plus que de relles stratgies urbaines ne concourent pas de
manire cohrente la ralisation une politique et les liens entre les dif
frentes oprations impliquant les pouvoirs publics ne sont pas toujours
clairement tablis
tat segregu et plus encore tat apartheid avaient une volont de
rgulation globale En Namibie la situation actuelle correspond plus par
un embotement de crneaux slectifs une concentration dlibre des
efforts financiers et de rgulation de Etat en fonction intrts immdiats
extraction de la rente par et pour les individus qui peuplent les structures
tatiques Dubresson Graefe 1999) sans grand souci de la cohrence
ensemble autres acteurs parmi lesquels les municipalits procdent
ensuite de manire identique slectionnant certains crneaux et abandon
nant les autres des NG et des collectifs associatifs Les rsultantes sont
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 261

en apparente conformit avec les attendus de nombreux discours sur les

dcentralisations mais tout en se rclamant du principe de subsidiante
cette dmarche top-down procde de fa on inverse ce sont les tages sup
rieurs de appareil tat qui dfinissent par limination ce qui leur
revient avant que chacun des chelons infrieurs ne fasse de mme La
refonte de la politique de eau est trs clairante de ce point de vue lais
sant aux acteurs les plus dmunis la lourde responsabilit assumer le rat
trapage investissement dans les aires urbaines dpourvues et la politique
sociale en faveur des consommateurs les plus dfavoriss Jaglin 1997 En
Afrique du Sud tat central demeure certes trs prsent mais ses priorits
oprationnelles le conduisent aussi par exemple dans le secteur de eau
composer avec des partenaires privs dont les logiques tendent surdter
miner le devenir des projets et au-del celui du service au dtriment
autres priorits gouvernementales comme la consolidation des collectivi
ts locales les plus fragiles Bakker Hemson 2000 et la solidarit gard
des plus pauvres Bond Dor Ruiters 2000)
Cet effacement certes ingal des rgulations publiques dans la mise en
cohrence des intrts antagoniques qui expriment en ville et leur
dpendance croissante idologique tout autant que financire gard de
certains des collectifs dominants tendent relativiser le rle des gouverne
ments urbains et contribuent de manire dcisive aux processus actuels de
fragmentation urbaine
3.2 Archipels en ville des rseaux la gestion
On peut invoquer pour dcrire cette situation la mtaphore de archipel
qui est toutefois pas sans ambigut et peut donner lieu deux interpr
tations au moins Dans la premire on considre avec Pierre Veitz que
archipel est une forme ultime du rseau un territoire en rseaux dans
lequel les ples sont des points entrecroisement Veitz 1996 61
Dans cette acception la ville archipellise est celle qui regroupe les aires
rticules de plus en plus souvent disjointes mais connectes entre elles par
des rseaux infrastructures physiques et par intenses flux matriels et
immatriels Cette mtaphore applique particulirement bien Lusaka
dont les lots rticuls sont disperss dans un ensemble lui-mme partielle
ment dpourvu de cette vie de relation et qui subit de ce fait importants
effets de tunnels notamment du fait des liaisons autoroutires entre les
deux centres-villes CBD et quartier administratif et les zones rsidentielles
de moyen et haut standing
Il est toutefois une autre fa on aborder la question Si on en tient
la dfinition plus classique que fournissent les manuels et dictionnaires de
gographie archipel dsigne une forme physique terres isoles de tous
cts par les eaux et groupes en archipel lit-on dans le Dictionnaire de
Gographie de Pierre Georges tendue de mer parseme de groupes
les selon le Littr et ne postule rien quant aux ventuelles relations
entre ces lots qui peuvent ou non exister Transpose dans le champ de
262 Sylvy Jaglin ANNALES DE OGRAPHIE 619 2001

la gestion urbaine Parchipellisation qualifierait des configurations domines

par les discontinuits politico-fonctionnelles rsultant du compartimentage
des dessertes en isolats autonomes et les discontiguts spatiales issues du
morcellement induit des territoires composs lots urbains introvertis
Cette seconde interprtation est plus intressante au regard de la
dfinition que nous proposons de la fragmentation urbaine elle suggre
analyser en fonction de trois dimensions
les effets de traverse que se passe-t-il entre les lots La sparation
provoque-t-elle la formation de couloirs ignors ou celle de dtroits foca
lisant intenses trafics avec des consquences diverses congestion oppor
tunits conomiques... Une vie organise-t-elle dans ces interstices en-
dehors des logiques prsidant au dveloppement de archipel
les gradients de relation tous les lots de archipel tablissent pas
les mmes relations entre eux Peut-on tablir une hirarchie fonctionnelle
et une gographie de ces relations Peut-on tablir une typologie des frag
ments en fonction de intensit de leurs connexions
la rgulation de ensemble existe-t-il un pilotage de archipel
Comment et par qui est-il exerc Vise-t-il le fonctionnement conserva
toire de ensemble ou prsente-t-il des projets extension de archipel au
dtriment des espaces urbains exclus par poldrisation ou par adjonc
tion de nouveaux lots

Conclusion

II faut pour conclure nuancer le propos car les processus de fragmentation

que nous avons dcrits sont tous concomitants de rorganisations politico-
gestionnaires inacheves ils soient provisoires ou amens structurer
durablement les villes demeure en question En effet ils ne sont ni hg
moniques ni mme majoritaires et rencontrent au moins deux types de rsis
tance Windhoek comme Johannesburg et contrairement Lusaka les
pouvoirs publics ont entrepris de lutter contre les effets de cette fragmenta
tion Les expriences de la capitale namibienne localit il est vrai de taille
encore modeste sont cet gard intressantes car dans un contexte de
dcentralisation comptitive qui comporte de rels risques cartlement
des territoires urbains la municipalit travaille sur des mcanismes articu
lation des priphries au reste de espace urbanis Jaglin 1998 Peyroux
2000 Plus spectaculaire et cohrent est effort entrepris en Afrique du
Sud avec la cration des gouvernements mtropolitains Par ailleurs des
volutions plus spontanes contrecarrent aussi les cloisonnements et
discontinuits la monte en puissance une couche moyenne noire la fr
quentation des espaces commerciaux centraux par toutes les populations
citadines la croissance rapide des trafics de taxis privs. sont autant de
tmoignages des processus de connexion sinon intgration oeuvre
analyse est ainsi confronte une difficult mthodologique majeure
faute indicateurs pertinents pour mesurer ampleur des mcanismes en
Articles Sgrgations et fragmentation urbaine en Afrique australe 263

prsence leurs temporalits leurs poids respectifs leurs rsultantes conjoin

tes il demeure difficile apprcier les consquences relles de la fragmen
tation dans des configurations urbaines complexes qui loin de substituer
les mcanismes les uns aux autres tendent en empiler les effets

Latts-ENPC
et avenue Biaise Pascal Cit Descartes
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jaglin@latts.enpc.fr

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