Dscrisp 087 0009

LÉGISLATIF, EXÉCUTIF ET JUDICIAIRE.
LES RELATIONS ENTRE LES

TROIS POUVOIRS
Caroline Sägesser
CRISP | « Dossiers du CRISP »
2016/2 N° 87 | pages 9 à 71
ISSN 2736-2280
ISBN 9782870751428
DOI 10.3917/dscrisp.087.0009
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Table des matières
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
I. Aux origines de la séparation des pouvoirs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
II. L’organisation des trois pouvoirs dans le régime constitutionnel belge . . . . . . . . . . . . . . 13
La Constitution du 7 février 1831 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Le pouvoir législatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Le pouvoir exécutif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Le pouvoir judiciaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Les réformes de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
III. Les acteurs des trois pouvoirs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
L’Autorité fédérale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Les entités fédérées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Les pouvoirs locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
IV. Les rapports entre les pouvoirs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Les rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
L’élaboration des lois. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Le contrôle politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Les rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
L’interprétation des lois. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
La Cour constitutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
La section de législation du Conseil d’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
L’immunité parlementaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Les commissions d’enquête parlementaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
La nomination des magistrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Les prérogatives du ministre de la Justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
La section du contentieux administratif du Conseil d’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Les poursuites à l’égard des ministres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Notes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Orientation bibliographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Glossaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69
Introduction
Dans un régime démocratique, on distingue abstraites et impersonnelles qui président aux rap-
classiquement trois pouvoirs : les pouvoirs légis- ports entre les personnes (physiques et morales),
latif, exécutif et judiciaire. Ce Dossier est consa- d’une part, entre les pouvoirs publics et les
cré à l’exercice de ces pouvoirs en Belgique et aux citoyens, d’autre part. Le pouvoir législatif établit
relations qu’ils entretiennent entre eux. C’est en des normes juridiques ;
effet à l’intersection de ces pouvoirs qu’ont pu être – le pouvoir exécutif, qui est celui auquel il
observés ces dernières années des événements inté- appartient de mettre en œuvre les moyens néces-
ressants, voire des évolutions notables, par exemple saires à l’application de ces normes. Il agit par
en ce qui concerne l’exercice des affaires courantes * la voie de réglementations qui précisent les
ou les contours de l’immunité parlementaire *. Ces conditions dans lesquelles ces normes sont mises
événements interrogent les règles et les équilibres en pratique. Il dispose des moyens, budgets et
fondamentaux sur lesquels repose notre système administrations nécessaires pour remplir cette
démocratique. mission ;
Mettant l’accent sur les rapports qu’entre- – le pouvoir judiciaire, qui est chargé de tran-

tiennent entre eux le pouvoir législatif, le pou- cher les litiges qui opposent les individus et les
voir exécutif et le pouvoir judiciaire en Belgique, collectivités (y compris les pouvoirs publics) et
ce Dossier s’inscrit dans la continuité de celui donc d’appliquer et, le cas échéant, d’interpréter
que Xavier Mabille avait consacré à ce thème en les lois à cette occasion. Cette interprétation ne
1998 1. Pour débuter, nous reprenons in extenso le peut se faire que dans des cas d’espèce, à l’exclusion
texte dans lequel il définissait ces trois pouvoirs de l’élaboration de toute règle générale.
dans leur rôle face à la loi *. La manière plus ou moins constante dont le
« Les trois pouvoirs dont traite ce Dossier sont pouvoir judiciaire applique les lois crée ce qu’on
ceux qui sont définis dans la Constitution *, c’est- appelle la jurisprudence, c’est-à-dire une ligne
à-dire : directrice qui prend valeur de référence pour des
– le pouvoir législatif, qui est celui auquel il débats et jugements ultérieurs. Alors que les textes
appartient de faire les lois, de légiférer, c’est-à- produits par le pouvoir législatif ont nécessaire-
dire d’élaborer et d’édicter des règles générales, ment un caractère général, abstrait et impersonnel,
*
Les termes suivis par un astérisque sont définis dans le glossaire placé en fin de volume.
CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 7

l’action du pouvoir judiciaire est à chaque fois, au du Dossier consacré à l’exercice de ces pouvoirs. En
contraire, une action particulière. particulier, l’attention se porte désormais autant
Ces trois pouvoirs se définissent donc par leur vers l’exercice des pouvoirs au sein des entités fédé-
rôle à l’égard de la loi. Le champ du pouvoir légis- rées * (Communautés * et Régions *) qu’au niveau
latif est celui de l’élaboration et de l’adoption de de l’Autorité fédérale *.
la loi. Le champ du pouvoir exécutif est celui de Dans une première partie, ce Dossier pré-
la mise à exécution de la loi. Le champ du pouvoir sente les origines du concept de la séparation
judiciaire est celui du respect de l’application de des trois pouvoirs. Dans une deuxième partie, il
la loi. » expose comment cette séparation a été mise en
Il est important de noter que dans cette accep- œuvre par l’État belge, dans la Constitution du
tion, les pouvoirs sont des fonctions, et non des 7 février 1831. Sont également évoquées les prin-
institutions. Dès lors, même si la séparation des cipales transformations induites par la réforme de
pouvoirs prévaut, une même institution peut exer- l’État. La troisième partie est consacrée à la pré-
cer des fonctions de nature tant législative qu’exé- sentation des différents organes de chaque pouvoir,
cutive ou judiciaire. Par exemple, en Belgique, le tant au niveau de l’Autorité fédérale que des enti-
Roi est à la fois une branche du pouvoir législatif tés fédérées. Les rapports entre les pouvoirs sont
et une branche du pouvoir exécutif. l’objet de la quatrième et dernière partie, qui exa-
Si la présentation faite par X. Mabille du rôle mine successivement les rapports entre le pouvoir
des trois pouvoirs conserve toute son actualité, législatif et le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif
les réformes institutionnelles des deux dernières et le pouvoir judiciaire, et enfin le pouvoir exécutif
décennies ont rendu nécessaire l’actualisation et le pouvoir judiciaire.
8 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

I. Aux origines de la séparation des pouvoirs
La théorie de la séparation des pouvoirs repose sur l’idée qu’il La séparation des pouvoirs vise à
faut empêcher qu’un seul organe, ou un même groupe d’organes, éviter que l’ensemble des compé-
exerce l’ensemble des compétences de la puissance publique. Sous tences de la puissance publique
soient exercées par la même
l’Ancien Régime, la confusion des pouvoirs entre les mains du
institution.
monarque est la règle ; si d’autres institutions exercent un pouvoir,
c’est par délégation du souverain.
Dans l’Antiquité déjà, l’idée qu’il est préférable de ne pas
cumuler l’ensemble des pouvoirs de la fonction étatique dans les
mêmes mains est bien présente. Dans les Lois, Platon (environ 428 à
348 avant J.-C.) estime que « le législateur ne doit pas constituer
de pouvoirs qui ne s’équilibrent pas du fait de leur mélange » 2.
Aristote (384 à 322 avant J.-C.) donne une première définition de La théorie de la séparation des
trois pouvoirs, délibératif, exécutif et de justice : « Dans tout État, pouvoirs trouve ses racines dans
il est trois parties, dont le législateur, s’il est sage, s’occupera, par- l’Antiquité,
dessus tout, à bien régler les intérêts. Ces trois parties une fois bien
organisées, l’État tout entier est nécessairement bien organisé lui-
même ; et les États ne peuvent différer réellement que par l’orga-
nisation différente de ces trois éléments » 3. Aristote distingue
ainsi trois parties de l’État : l’assemblée générale délibérant sur les

affaires publiques, le corps des magistrats – les citoyens désignés
pour accomplir une fonction publique de gestion de la cité – et le
corps judiciaire.
Dans la Rome antique, la répartition des différentes fonctions
de l’État entre différents organes est pratiquée sous la République.
Les citoyens romains s’assemblent en assemblées législatives, les
comices et les conciles, pour ratifier les lois et élire les magistrats,
dont les plus importants sont les consuls, qui détiennent le plus
haut pouvoir civil et militaire et sont chargés de mettre en vigueur
les lois promulguées par les assemblées du peuple et par le Sénat.
Contrairement aux comices et aux conciles, le Sénat est une institu-
tion permanente, composée des représentants des grandes familles
romaines. Il joue un rôle prépondérant dans la gestion des finances
et la conduite de la politique étrangère 4.

Au Moyen Âge, le pouvoir politique est morcelé suivant les
frontières des différents fiefs et partagé entre suzerains et vassaux
selon une structure pyramidale. À la fin de la période et aux débuts
de l’époque moderne, la constitution progressive d’États centralisés
s’accompagne de la montée en puissance de l’absolutisme monar-
chique, qui culmine dans la France du siècle de Louis XIV (1638- puis a connu un nouvel essor en
1715). C’est en tant que critiques de la monarchie absolue que les réaction à l’absolutisme.
philosophes des Lumières vont élaborer une théorie de la sépara-
tion des pouvoirs – même si la formule elle-même n’est pas encore
usitée ; elle sera élaborée ultérieurement.
Dans l’Angleterre du 17e siècle, le Parlement cherche à établir son D’abord en Angleterre, avec
pouvoir contre l’absolutisme de la monarchie. À son tour, au terme John Locke.
de la première Révolution anglaise, le Parlement confiera un pouvoir
absolu à Oliver Cromwell. Dans ce contexte historique agité, John
Locke (1632-1704) élabore une théorie du pouvoir dans son Traité
du gouvernement civil 5. J. Locke évoque l’existence de trois pouvoirs :
législatif, exécutif et fédératif. Le pouvoir législatif a « le droit de
prescrire selon quels procédés la force de la République doit être
affectée à la sauvegarde de la communauté et de ses membres » ; ce
pouvoir n’est pas permanent ; il n’apparaît que le temps nécessaire à
l’élaboration de la loi. Le pouvoir exécutif a pour rôle d’exécuter les
lois ; il est, lui, permanent. Le pouvoir fédératif est celui de déclarer

la guerre et de conclure la paix, et en général de s’occuper de toutes
les affaires extérieures à la République.
Le théoricien le plus connu de la séparation des pouvoirs demeure Ensuite en France, où Montesquieu
Montesquieu (1689-1755). Dans De l’esprit des lois, publié en 1748 voit dans l’absence de séparation
suite à un long séjour en Angleterre, Montesquieu distingue trois des pouvoirs une source de des-
potisme.
sortes de pouvoirs : la puissance législative, la puissance exécutrice
des choses qui dépendent du droit des gens et la puissance exé-
cutrice de celles qui dépendent du droit civil. Selon lui, le cumul de
deux de ces pouvoirs entre les mêmes mains débouche sur le despo-
tisme : « Lorsque, dans la même personne ou dans le même corps
de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance
exécutrice, il n’y a point de liberté ; parce qu’on peut craindre que
le même monarque ou le même sénat ne fasse des lois tyranniques,
pour les exécuter tyranniquement. Il n’y a point encore de liberté,
si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative,

et de l’exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le
pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire ; car le
juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice,
le juge pourrait avoir la force d’un oppresseur. Tout serait perdu, si
le même homme, ou le même corps des principaux, ou des nobles,
ou du peuple, exerçaient ces trois pouvoirs ; celui de faire des lois,
celui d’exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes
ou les différends des particuliers » 6.
Montesquieu construit un modèle de régime représentatif, basé
sur la distinction entre les trois pouvoirs : « Pour qu’on ne puisse
abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pou-
voir arrête le pouvoir ». Et encore : « Pour former un gouvernement
modéré, il faut combiner les puissances, les régler, les tempérer, les
faire agir ; donner, pour ainsi dire, un lest à l’une pour la mettre en
état de résister à une autre » 7.
L’idée maîtresse de la pensée de Montesquieu n’est pas tel- Montesquieu préconise un équi-
lement celle de la séparation des pouvoirs – terme qu’il n’emploie libre entre les pouvoirs.
pas – mais bien celle d’un équilibre entre les différents pouvoirs.
D’autres auteurs de la même époque se prononceront en faveur de
la séparation des pouvoirs, comme Jean-Jacques Rousseau : « Il
n’est pas bon que celui qui fait les lois les exécute, ni que le corps
du peuple détourne son attention des vues générales pour la donner

aux objets particuliers » 8.
Les rédacteurs de la Constitution américaine s’inspirent notam- Ses thèses inspirent les rédacteurs
ment des idées de Montesquieu. Afin de convaincre les nouveaux de la Constitution américaine.
États d’adopter le projet de Constitution, trois de ses auteurs,
Alexandre Hamilton, James Madison et John Jay 9, rédigent
de petits essais publiés anonymement, les Federalist Papers. Ils y
exposent leur conception de la séparation des pouvoirs, indispen-
sable à la prévention de la tyrannie, et plus encore leurs propositions
concernant le régime des futurs États-Unis, qui prévoit un système
de checks and balances (freins et contrepoids). Pour les auteurs des
Federalist Papers, il ne suffit pas que les pouvoirs soient distincts, il
faut encore organiser leur contrôle réciproque afin qu’ils s’empêchent
mutuellement de dépasser leurs limites respectives.
La Constitution américaine (1787) établit clairement la sépa-
ration des pouvoirs. Le pouvoir législatif est bicaméral, confié à

un Congrès, composé de la Chambre des représentants (chambre Aux États-Unis, la séparation
basse), qui représente les citoyens, et du Sénat (chambre haute), qui des pouvoirs au niveau national
représente les États fédérés. Le pouvoir exécutif appartient au pré- se double du fédéralisme, autre
forme de séparation des pouvoirs.
sident, à la fois chef de l’État et chef du gouvernement. Le pouvoir
judiciaire présente à son sommet la Cour suprême, qui veille au
respect de la Constitution par les lois, les États fédérés et les organes
de l’État fédéral. La Constitution organise l’équilibre des pouvoirs
selon le système des checks and balances. Ajoutons qu’aux États-Unis,
la séparation verticale des pouvoirs se double dès les origines d’une
séparation horizontale, entre les pouvoirs des différents États, très
étendus, et ceux de l’État fédéral. Cette répartition répond égale-
ment à cette conception des checks and balances de nature à prévenir
la concentration d’un pouvoir trop important dans une seule main.
En France, le principe de séparation des pouvoirs gouverne les Après la Révolution de 1789, le
travaux de l’Assemblée nationale de 1789, ainsi que le rappelle la principe de séparation des pou-
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (1789) : « Toute voirs est également mis en œuvre
en France.
Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la
séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution »
(article 16). Cependant, la séparation ne fut appliquée complètement
que par le Directoire (1795-1799) : la Constitution de l’an III (1795)
prévoyait que les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire soient tous
trois composés de représentants élus par la Nation. Si le pouvoir

législatif est bicaméral, confié au Conseil des Anciens et au Conseil
des Cinq-Cents, il est élu par un même corps électoral. Le pouvoir
exécutif appartient au Directoire, composé de cinq membres qui le
président à tour de rôle et sont choisis par le Conseil des Anciens
sur proposition du Conseil des Cinq-Cents. Le pouvoir judiciaire
est également confié à des juges élus. L’application pratique de la
Constitution de l’an III se heurte à de grandes difficultés, jusqu’au
coup d’État du 18 brumaire an VIII (9 novembre 1799) qui donne
lieu à l’avènement d’un nouveau régime, le Consulat, bientôt rem-
placé par l’Empire.
Les territoires de la future Belgique font alors partie de la France ;
entre 1815 et 1830, ils feront partie du royaume des Pays-Bas.

II. L’organisation des trois pouvoirs
dans le régime constitutionnel belge
La Belgique naît d’une révolution, à l’été 1830. Cette révolution Sous le régime hollandais, l’auto-
unit dans un même élan des factions diverses opposées à la poli- ritarisme dont le roi fait preuve
tique autoritaire du souverain, Guillaume d’Orange. Si parmi eux est critiqué.
se trouvent de nombreux catholiques qui s’opposent à la politique
de centralisation, de laïcisation et de subordination de l’Église à
l’État de Guillaume, il s’y trouve également de nombreux libéraux
qui s’opposent à l’interventionnisme de l’État et à l’exercice d’un
pouvoir personnel étendu par le souverain. En effet, la Constitu-
tion de 1815 ne fait guère de distinction entre pouvoir législatif
et exécutif, mais bien entre pouvoir législatif et pouvoir du Roi.
À ce dernier appartient le droit de gouverner par arrêtés, dans des
matières importantes comme les affaires étrangères, l’armée, les
finances publiques ou les cultes, si bien que son gouvernement a
été qualifié de besluitenregering (« gouvernement par arrêtés ») 10.
Aussi le nouveau régime a-t-il à cœur d’instaurer la séparation Le régime installé en Belgique
des pouvoirs, d’équilibrer le contrôle de leur exercice et de limiter après la Révolution de 1830
le pouvoir du Roi. À ce sujet, on rapporte que le futur Léopold Ier, veille à établir la séparation des
pouvoirs.

en découvrant la Constitution, aurait dit aux émissaires du Congrès
national : « Votre Constitution a réservé un fort mauvais sort à la
Couronne qui n’était pas là pour se défendre ». Après le départ des
troupes et des autorités hollandaises, un gouvernement provisoire,
constitué le 26 septembre 1830, exerce les pouvoirs. L’un de ses
premiers actes, concomitamment à la proclamation de l’indépen-
dance de la Belgique le 4 octobre 1830, est d’annoncer la mise en
place d’un Comité central chargé de rédiger un projet de Constitu-
tion pour le nouvel État et la convocation d’un Congrès national,
chargé d’examiner, d’amender et d’adopter le texte définitif de la
Constitution. Le 3 novembre 1830, les 200 membres du Congrès
national sont élus au suffrage censitaire et capacitaire : près de
30 000 électeurs, sur 46 000 inscrits, participent au scrutin ; ils
représentent moins de 1 % de la population belge de l’époque.
Réuni une semaine plus tard, le Congrès exerce dorénavant le pou-

voir législatif, le pouvoir exécutif restant entre les mains du gou-
vernement provisoire. Le 18 novembre 1830, le Congrès national
proclame l’indépendance du peuple belge 11.
Une commission composée de quatorze membres est chargée
de rédiger le projet de Constitution. Au terme de quelques jours
seulement, elle transmet son projet au gouvernement provisoire.
Les grands principes du régime parlementaire, dont la séparation
des pouvoirs, sont admis sans grande discussion par le Congrès,
qui ne modifie que peu le projet de Constitution élaboré par la
commission 12. Les choix du Congrès national « constituent encore
à l’heure actuelle les caractéristiques de notre régime : (1) sépara-
tion des pouvoirs ; (2) monarchie ; (3) démocratie représentative et
parlementaire ; (4) État de droit » 13.
La Constitution du 7 février 1831
La Constitution du 7 février 1831 établit une monarchie parle- La Constitution belge de 1831
mentaire fondée sur la souveraineté nationale : « Tous les pouvoirs établit une monarchie parlemen-
émanent de la Nation. Ils sont exercés de la manière établie par la taire fondée sur la souveraineté
nationale.
Constitution », proclame alors l’article 25 de la Constitution.
Celle-ci met en œuvre le principe de séparation des pouvoirs, Les six réformes de l’État n’ont
pas remis en cause le principe de

sans toutefois que cette séparation soit totalement étanche. Les six
réformes institutionnelles menées en Belgique entre 1970 et 2014 séparation des pouvoirs.
ont modifié l’architecture et la répartition des pouvoirs, mais sans
remettre en cause ce principe de séparation des pouvoirs.
Le pouvoir législatif
« Le pouvoir législatif s’exerce collectivement par le Roi, la
Chambre des représentants et le Sénat » (article 26 de la Constitu-
tion du 7 février 1831).
Chacune de ces trois branches du pouvoir législatif dispose du La Constitution prévoit que le
droit d’initiative ; les deux assemblées, Chambre et Sénat, doivent Parlement vote les lois, mais
voter les lois, et le Roi – en pratique, les membres du gouverne- donne au gouvernement la pos-
sibilité d’introduire des projets
ment – peut présenter un projet indifféremment à l’une ou à l’autre
de loi.
de ces deux assemblées, à l’exception toutefois des projets de budget

qui doivent être déposés en premier lieu à la Chambre des représen-
tants. Il s’agit donc d’un bicamérisme * presque pur.
En 1830-1831, le Congrès national débat longuement de l’oppor- Le Parlement est bicaméral.
tunité d’adopter ce système, et du rôle et du mode de constitution
de la chambre haute, le futur Sénat 14. Les partisans du bicamérisme
font valoir trois éléments. Primo, la double procédure législative
est gage d’une qualité accrue des normes en cours d’élaboration.
Secundo, elle permet de tempérer les éventuels projets téméraires ou
inopportuns d’une chambre unique qui succomberait aux passions
ou à l’impulsivité. Tertio, l’existence d’une chambre haute évite toute
lutte directe entre le Roi et une chambre basse issue de milieux
sociaux plus larges, en servant « de barrière au peuple contre le trône
et au trône contre le peuple » 15. In fine, le Congrès national souhaite
surtout favoriser un modèle déjà présent dans les pays voisins et de
nature à rassurer les puissances étrangères 16.
Le mode de composition des deux chambres, et particulièrement L’existence du Sénat a pour but
du Sénat, est lui aussi de nature à rassurer les puissances étrangères de tempérer les éventuels « excès
contre un « excès de démocratie » de la part du nouvel État. En effet, de démocratie » de la Chambre
des représentants.
le choix des représentants qui les composent, députés et sénateurs, est
confié aux seuls possesseurs de la richesse, ceux qui paient une cer-
taine somme d’impôt : c’est le suffrage censitaire. En outre, les condi-
tions d’accès au Sénat sont alors extrêmement restrictives : le cens

d’éligibilité est fixé à la somme extraordinaire de 1 000 florins. Le
Congrès national refuse la proposition de la commission de la Consti-
tution d’établir un Sénat héréditaire, sur le modèle de la Chambre
des Lords britannique, mais le montant du cens réserve de facto les
sièges de sénateur aux grands propriétaires fonciers, en majorité issus
de l’aristocratie. Le nombre d’éligibles est extrêmement réduit : pour
l’ensemble de la période 1831-1893, on n’en recense que 4 183 17.
Après les extensions du droit de suffrage en 1893 et 1919, et Le processus de démocratisation
notamment la suppression de la condition du cens en 1893, ce n’est prendra plus d’un siècle.
qu’avec l’extension du suffrage universel aux femmes en 1948 que
la démocratisation du droit de vote est achevée. Le cens d’éligibilité
au Sénat n’est aboli qu’en 1921, mais est remplacé par des catégories
d’éligibilité qui continuent à restreindre l’accès au Sénat jusqu’après
la Seconde Guerre mondiale.

Outre son rôle de dépôt des projets de loi à la Chambre ou au
Sénat, qui est en fait exercé par le gouvernement, le Roi joue une
seconde fonction dans l’exercice du pouvoir législatif : il sanctionne
(donne son assentiment) les lois votées par les deux assemblées
(article 69 de la Constitution).
Dès 1831, le rouage principal du processus législatif est constitué
par les représentants de la Nation. Le mode de désignation de ces
derniers, cependant, restreint leur représentativité et le caractère
démocratique du régime, qui ne sera pleinement réalisé qu’au milieu
du 20e siècle.
Le pouvoir exécutif
« Au Roi appartient le pouvoir exécutif, tel qu’il est réglé par
la Constitution » (article 29 de la Constitution du 7 février 1831).
Le pouvoir exécutif est confié au Roi, et surtout à ses ministres : Le pouvoir exécutif appartient
la Constitution dit en effet qu’« aucun acte du Roi ne peut avoir au Roi et est exercé concrètement
d’effet s’il n’est contresigné par un ministre qui, par cela seul, s’en par le gouvernement.
rend responsable » (article 64). Le Congrès national prévoit égale-
ment l’irresponsabilité * du Roi : « La personne du Roi est invio-
lable ; ses ministres sont responsables » (article 63). L’essentiel du
pouvoir exécutif est donc confié aux ministres ; aucun arrêté royal ne

peut avoir d’effet s’il n’est contresigné par un ministre. En pratique, Les ministres sont responsables
le gouvernement ou le ministre prépare l’arrêté qui est soumis à la des actes posés par le Roi.
signature royale. En tant que chef du pouvoir exécutif, le Roi pro-
mulgue les lois, c’est à dire qu’il en atteste l’existence et en ordonne
l’exécution et la publication au Moniteur belge *.
« Le Roi nomme et révoque ses ministres » (article 65). Cepen- Celui-ci les nomme, mais il ne les
dant, la nécessité pour le gouvernement de disposer d’une majorité à choisit pas librement.
la Chambre et au Sénat limite en pratique le choix du chef de l’État :
il est impératif qu’il tienne compte du résultat des élections. Si, dans
les premières décennies de la Belgique, les préférences personnelles
du Roi ont pu avoir un impact sur la composition des gouverne-
ments, la marge de manœuvre du souverain s’est progressivement
réduite et est aujourd’hui quasi inexistante.
Le gouvernement est un organe qui a progressivement pris de
l’ampleur : si le premier gouvernement du roi Léopold Ier comptait

six ministres, les gouvernements fédéraux actuels en comptent géné- La taille du gouvernement a aug-
ralement une quinzaine, et certains gouvernements de la seconde menté, tout comme ses compé-
moitié du 20e siècle en ont compris plus de 20 (sans compter les tences, alors que le jeu politique
se complexifiait.
secrétaires d’État). Cette inflation reflète la complexification du jeu
politique avec une augmentation du nombre de partis politiques,
ainsi que l’augmentation des compétences de l’État, qui s’est tra-
duite par la création de départements ministériels nouveaux.
La Constitution de 1831 règle la dévolution des pouvoirs consti-
tutionnels du Roi : ils sont héréditaires dans la descendance directe,
naturelle et légitime de Léopold Ier, par ordre de primogéniture
masculine 18 (article 60).
L’équilibre entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif
Le Congrès national prévoit la responsabilité des ministres devant les chambres, mais confie
également au Roi le droit (moyennant contreseing * ministériel) de dissoudre les chambres : ce
double mécanisme assure l’équilibre du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif puisqu’il confère
à chacun des deux pouvoirs un moyen de contrôle sur l’autre. À noter que depuis la révision de
la Constitution de 1993, la dissolution * des chambres doit être motivée et ne peut s’opérer que
dans des circonstances bien définies (voir ci-dessous).
Le pouvoir judiciaire

« Le pouvoir judiciaire est exercé par les cours et tribunaux »
(article 30 de la Constitution du 7 février 1831).
La Constitution précise que « nul tribunal, nulle juridiction Le pouvoir judiciaire est exercé
contentieuse ne peut être établie qu’en vertu d’une loi. Il ne peut être par les cours et tribunaux et l’in-
créé de commissions, ni de tribunaux extraordinaires, sous quelque dépendance des juges est garantie.
dénomination que ce soit » (article 94), ce qui empêche la constitution
de tribunaux extraordinaires par le pouvoir exécutif. La Constitution
prévoit également que les juges sont nommés à vie (article 100), par
le Roi, ce qui les met à l’abri des pressions que pourraient subir des
magistrats soumis à réélections ou désignations successives.
L’organisation territoriale de la justice prévue en 1831 a, mutatis
mutandis, cours encore aujourd’hui (voir ci-dessous) ; la Constitution
de 1831 établit notamment comme juridiction suprême pour toute
la Belgique la Cour de cassation.

Une exception : le régime colonial
Lors de la révision constitutionnelle de 1893, prévoyant la possibilité d’acquérir des colonies,

un quatrième alinéa est ajouté à l’article premier de la Constitution :
« Les colonies, possessions d’outre-mer ou protectorats que la Belgique peut acquérir sont
régis par des lois particulières ».
La loi sur le gouvernement du Congo belge, du 18 octobre 1908, rappelle que « le Congo
belge a une personnalité distincte de celle de la métropole. Il est régi par des lois particulières »
(article 1er). L’article 7 postule que « le Roi exerce le pouvoir législatif par voie de décrets » et que
« les décrets sont rendus sur la proposition du ministre des Colonies ». L’article 8 rappelle que le
pouvoir exécutif appartient, lui aussi, au Roi.
Les réformes de l’État
La Constitution du 7 février 1831 a fait preuve d’une grande

stabilité. Jusqu’aux années 1970, elle n’a guère été modifiée que
pour élargir le droit de suffrage. La Constitution a été rédigée en
français. La première version officielle en néerlandais a été établie
en 1967, celle en allemand en 1991.
Depuis 1970, la Constitution a subi de nombreuses modifi-

cations permettant le passage progressif d’un État unitaire à un
État fédéral *. En 1994, consécutivement à la quatrième réforme
de l’État, le texte a subi une refonte complète, avec renumérotation
des articles.
La création des entités fédérées, Communautés et Régions, et le Par étapes successives, la Belgique
transfert progressif de compétences de l’Autorité fédérale vers ces est devenue un État fédéral. Le
entités, a eu pour conséquence l’éclatement des pouvoirs législatif pouvoir législatif et le pouvoir
exécutif sont désormais exercés à
et exécutif : chaque entité fédérée exerce le pouvoir législatif et le
différents niveaux.
pouvoir exécutif dans les compétences qui sont les siennes, et confie
ces pouvoirs à des institutions spécifiques. Au niveau des acteurs,
le changement principal qui a été induit par cette nouvelle répar-
tition des pouvoirs réside dans la limitation des pouvoirs du Roi.
Ce dernier ne participe en effet pas à l’exercice du pouvoir législatif
dans les entités fédérées et ne joue aucun rôle dans la formation
des gouvernements qui exercent le pouvoir exécutif dans les entités

fédérées ; tout au plus le chef du gouvernement d’une entité fédérée
prête-t-il serment entre les mains du chef de l’État.
L’étape décisive de la réforme de l’État se place en 1993-1995,
lorsqu’est adoptée puis appliquée la première élection directe des
membres des Parlements wallon et flamand et que le fédéralisme
s’impose réellement. La Constitution proclame désormais que « la
Belgique est un État fédéral qui se compose des Communautés et
des Régions » (article 1er de la Constitution du 17 février 1994).
La répartition des compétences et des pouvoirs entre l’Autorité Il existe différents modes de
fédérale et les entités fédérées a entraîné la nécessité de prévoir des gestion des conflits entre ces
mécanismes de collaboration, mais aussi de gestion des conflits, niveaux et la Cour constitution-
nelle tranche les litiges éventuels.
dont les accords de coopération et le Comité de concertation. Elle
a également amené la création d’une nouvelle juridiction, la Cour
d’arbitrage, appelée à délimiter leurs compétences respectives. La
Cour était chargée de contrôler des lois, décrets * et ordonnances *
au regard des règles de compétence fixées par la Constitution ou en
vertu de celle-ci. Par après, les compétences de la Cour d’arbitrage
ont été étendues et elle a pris le nom de Cour constitutionnelle
en 2007.
La sixième réforme de l’État, adoptée en 2012 et 2014, est la Le pouvoir judiciaire est celui
première qui affecte également le pouvoir judiciaire. Désormais, les des trois pouvoirs qui a été le
entités fédérées peuvent en effet intervenir dans certains aspects de moins affecté par les réformes

institutionnelles.
la politique de la justice. L’organisation des cours et tribunaux reste
toutefois de la compétence de la seule Autorité fédérale.

III. Les acteurs des trois pouvoirs
La transformation de la Belgique en État fédéral a été actée La Constitution proclame depuis

dans la Constitution en 1993, celle-ci proclamant désormais en son 1993 que la Belgique est un État
article premier : « La Belgique est un État fédéral qui se compose fédéral.
des Communautés et des Régions ». Le transfert de larges compé-
tences aux Communautés et aux Régions s’est accompagné de la
création d’institutions communautaires et régionales qui disposent
du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif en rapport avec ces
compétences. Les entités fédérées sont souveraines dans l’exercice
de ces compétences, qui ne sont pas soumises à une loi fédérale
d’encadrement. Le pouvoir judiciaire, en revanche, demeure une
compétence quasi exclusive de l’Autorité fédérale.
L’Autorité fédérale
Bien que les compétences de l’Autorité fédérale doivent être défi- L’Autorité fédérale exerce les
nies par la Constitution et la loi (article 35 de la Constitution), actuel- compétences qui demeurent
nationales.
lement elles consistent toujours en compétences résiduelles : sont de
la compétence de l’Autorité fédérale toutes les matières qui n’ont pas

été expressément dévolues aux Régions et aux Communautés.
Le pouvoir législatif est souvent considéré comme le premier
des pouvoirs, parce qu’il est à l’origine des lois, parce qu’il contrôle
davantage le pouvoir exécutif que l’inverse, et parce qu’il détient
le pouvoir de voter le budget, indispensable au fonctionnement de
l’État, donc de l’ensemble des pouvoirs.
L’article 36 de la Constitution indique les institutions qui exer-
cent le pouvoir législatif au niveau fédéral : « Le pouvoir législatif
fédéral s’exerce collectivement par le Roi, la Chambre des représen-
tants et le Sénat ». Il s’agit de l’article 26 de la Constitution de 1831,
auquel a été adjoint le mot « fédéral ».

Le Roi dispose de deux fonctions au sein du processus législatif. Le Roi sanctionne les lois adop-
D’une part, il prend un arrêté royal de présentation à la Chambre tées par le Parlement fédéral.
des projets de loi adoptés par le gouvernement et examinés par le
Conseil d’État *, projets qui sont à la base de la majorité des textes
de loi adoptés. D’autre part, il sanctionne les lois adoptées par le
Parlement fédéral. La sanction royale est couverte par la responsa-
bilité ministérielle.
La sanction de la loi sur l’interruption volontaire de grossesse
À l’exception de quelques refus intervenus au 19e siècle, destinés essentiellement à anticiper un

changement de majorité politique, le Roi a toujours sanctionné les lois votées par le Parlement,
sauf la loi dépénalisant l’interruption volontaire de grossesse en mars 1990. Le 30 mars, le roi
Baudouin adressait une lettre au Premier ministre Wilfried Martens pour lui indiquer son refus
de sanctionner la loi dépénalisant partiellement l’IVG et adoptée la veille par la Chambre, après le
Sénat, sur la base de la proposition des sénateurs Roger Lallemand et Lucienne Herman-Michielsens.
Dans cette lettre, le roi indiquait son souhait de ne pas bloquer le fonctionnement des institu-
tions. La solution trouvée fut le constat, par un vote des chambres réunies, d’une impossibilité
de régner prévue à l’article 93 de la Constitution qui conférait aux ministres réunis en Conseil
les pouvoirs constitutionnels du Roi. Une fois la loi sanctionnée et promulguée par les ministres
réunis en Conseil et publiée au Moniteur belge, les chambres constatèrent la fin de l’impossibilité
de régner, usant en cela des dispositions d’une loi du 19 juillet 1945, née de la Question royale et

qui n’avait pas été abrogée 19. À cette occasion, le Premier ministre déclara que des dispositions
seraient prises pour éviter la répétition d’un tel problème. Bien que l’article 69 (aujourd’hui 109)
de la Constitution (« Le Roi sanctionne et promulgue les lois. ») ait été déclaré ouvert à révision
dès 1991, aucune modification du rôle du Roi n’est intervenue. Dans des circonstances similaires,
au Grand-Duché de Luxembourg, le refus annoncé du grand-duc de sanctionner une loi autorisant
l’euthanasie a entraîné la révision de ses prérogatives constitutionnelles en 2008 : le chef de l’État
n’y sanctionne plus les lois, il se contente de les promulguer.
La Chambre des représentants se compose de 150 membres, élus au Désormais, la grande majorité
suffrage universel tous les 5 ans, dans 11 circonscriptions corres- des lois sont adoptées par la
pondant aux 10 provinces et à la Région de Bruxelles-Capitale. Les Chambre seule.
150 députés fédéraux sont répartis en deux groupes linguistiques,
l’un néerlandais, l’autre français. Ils peuvent également former des
groupes politiques. La Chambre est l’organe-clé du pouvoir législatif :

elle élabore et vote les lois, sur la base de projets élaborés par le gou-
vernement ou de propositions déposées par les députés. La grande
majorité des lois ont pour origine un projet gouvernemental. Depuis
la réforme institutionnelle de 1993, la Chambre occupe un rôle
prépondérant dans le processus législatif ; auparavant, elle agis-
sait sur un pied d’égalité avec le Sénat. Depuis la sixième réforme
de l’État (2012-2014), presque toutes les lois sont élaborées par la
Chambre seule. Ne relèvent plus du bicamérisme, outre la révision
de la Constitution, que les lois spéciales *, les lois concernant les ins-
titutions de la Communauté germanophone et son financement, les
lois concernant le financement des partis politiques et le contrôle des
dépenses électorales, et les lois concernant l’organisation du Sénat
et le statut de sénateur 20.
Depuis les élections de mai 2014 21, le Sénat se compose de Le Sénat se compose essentiel-
60 membres, dont 50 sénateurs désignés par les assemblées parlement d’élus des Communautés
lementaires des entités fédérées sur la base des résultats électo- et des Régions.
raux dans ces assemblées : 29 par le Parlement flamand ; 10 par le
Parlement de la Communauté française ; 8 par le Parlement wal-
lon ; 2 par le groupe linguistique français du Parlement bruxellois
(assemblée de la COCOF) et un par le Parlement de la Communauté
germanophone (dans le cas de ce dernier, le sénateur est désigné sur
la base d’un accord politique conclu au sein de l’assemblée). Dix

autres sénateurs sont cooptés : 6 par les sénateurs issus du Parlement
flamand, 4 par les sénateurs francophones issus des parlements des
entités fédérées. In fine, le Sénat se compose donc de 35 membres
néerlandophones, de 24 membres francophones et d’un germano-
phone. La représentation minimale des Bruxellois est renforcée par
une règle complémentaire : au moins l’un des sénateurs désignés par
le Parlement flamand et au moins trois des sénateurs désignés par
le Parlement de la Communauté française doivent être domiciliés
dans la région de Bruxelles-Capitale.
Avec le rétrécissement de son champ de compétences, le Sénat Le rôle du Sénat a été réduit par
a perdu son caractère permanent : huit séances plénières ordinaires les dernières réformes institu-
par an seulement sont prévues. Outre l’intervention prévue dans tionnelles.
les matières énoncées ci-dessus, le Sénat dispose d’un droit d’évo-
cation dans une série de matières pour lesquelles, avant la dernière
réforme, il était compétent sur un pied d’égalité avec la Chambre,

dont, principalement, les lois relatives aux divisions du territoire,
la loi du Pacte culturel, les lois qui garantissent le respect des
obligations internationales de la Belgique ou celles qui ont trait
au Conseil d’État et aux juridictions administratives fédérales 22.
Dans ces matières, le Sénat peut amender le projet évoqué, mais la
décision finale revient à la Chambre et il ne dispose plus d’un droit
d’initiative en ces matières.
La Chambre organise son travail sur la base de commissions Un texte passe par plusieurs
parlementaires thématiques. Un projet ou une proposition de étapes avant de devenir éventuel-
loi est tout d’abord examiné par la commission parlementaire lement une loi.
compétente, qui adopte (éventuellement après amendement) ou
rejette le texte proposé. Le texte est ensuite examiné en séance plé-
nière. Il est adopté, éventuellement après amendement, ou rejeté.
À tout moment de la procédure, le président de l’assemblée peut
demander au Conseil d’État de remettre un avis sur le texte. Il est
tenu de demander un tel avis si un tiers des membres de l’assemblée
le demande ou si la majorité des membres d’un des deux groupes
linguistiques le demande. Le texte adopté est transmis au Roi,
pour sanction * et promulgation *. La loi est ensuite publiée au
Moniteur belge.
La loi établit un certain nombre d’incompatibilités avec le man- Le mandat de parlementaire
dat de parlementaire, destinées à garantir la séparation des pouvoirs. connaît des incompatibilités afin

C’est ainsi que le parlementaire fédéral ne peut être fonctionnaire : de garantir la séparation des
pouvoirs.
sa prestation de serment met fin à son emploi aux termes de la loi
du 6 août 1931 23, afin de le mettre à l’abri de pressions éventuelles
du pouvoir exécutif. Le système a été assoupli en 1986 par l’intro-
duction de la possibilité d’un congé politique : le fonctionnaire
peut dorénavant bénéficier d’un congé politique qui lui permettra
de retrouver son emploi au terme de son mandat. Cette disposition
s’applique également aux entités fédérées : un fonctionnaire de la
Région wallonne ne peut siéger au Parlement wallon, par exemple.
En revanche, l’incompatibilité ne s’exerce pas de façon croisée : un
fonctionnaire fédéral peut parfaitement siéger au Parlement wallon
et à celui de la Communauté française ; en revanche il ne pourra
pas siéger au Sénat, assemblée fédérale 24.

Élaboration d’une loi (procédure monocamérale),
d’un décret ou d’une ordonnance
Parlementaire Ministre/gouvernement
Conseil d’État
Proposition Projet
Prise en considération
Examen en commission, éventuellement amendement ; adoption
Examen en séance plénière, éventuellement amendement ; adoption
Sanction et promulgation
Publication au Moniteur belge


En vertu de l’article 37 de la Constitution, le pouvoir exécutif Le Roi et le gouvernement fédé-
fédéral appartient au Roi et au gouvernement fédéral. ral exercent le pouvoir exécutif
L’article 96 de la Constitution proclame : « Le Roi nomme et fédéral.
révoque ses ministres ». La pratique s’est progressivement très éloi-
gnée du prescrit constitutionnel. Le chef de l’État doit non seule-
ment tenir compte du résultat des élections et nommer un gouver-
nement qui recevra l’assentiment de la Chambre, mais il doit de
surcroît attendre que l’équipe ait été constituée par le formateur
pour ratifier les choix de ce dernier par la nomination.
Le Roi exerce deux autres fonctions importantes au sein du pou-
voir exécutif : d’une part, il promulgue les lois qu’il a, en tant que
branche du pouvoir législatif, sanctionnées ; d’autre part, il signe,

en tant que chef du pouvoir exécutif, les arrêtés royaux rédigés par
les ministres.
Dans tous ces cas, son action est toujours couverte par le contre- Le Roi ne peut agir qu’en étant
seing ministériel. C’est ainsi qu’un changement de gouvernement est couvert par le contreseing minis-
acté par trois arrêtés royaux : le premier désigne le Premier ministre tériel.
entrant, et est contresigné par le Premier ministre sortant ; le
deuxième accepte la démission des membres du gouvernement
sortant et est contresigné par le Premier ministre entrant. Enfin, le
dernier porte désignation des nouveaux ministres et est contresigné
par le nouveau Premier ministre.
Par ailleurs, la Constitution attribue au Roi la direction des
relations internationales, sans préjudice des compétences des enti-
tés fédérées, ainsi que le commandement des forces armées. Cette
dernière compétence a été exercée en propre par les rois Albert Ier et
Léopold III durant les deux guerres mondiales. Depuis, et ce dès la
fin de la Question royale dont l’origine se situait notamment dans
la conception étendue qu’avait Léopold III de l’exercice de ses préro-
gatives, le pouvoir du Roi en ces matières est, en pratique, beaucoup
plus limité. Le Roi exerce surtout ce qu’on appelle une magistrature
d’influence : il est susceptible d’influencer les décisions prises, en
faisant connaître son opinion. L’ampleur de cette influence a varié
selon la personnalité de ceux qui ont occupé la fonction.

Le gouvernement fédéral se compose de 15 ministres au plus Le pouvoir exécutif fédéral
et, éventuellement, de secrétaires d’État, adjoints à un ministre. Le adopte des arrêtés royaux ou des
gouvernement compte un nombre égal de ministres francophones et arrêtés ministériels.
néerlandophones, le Premier ministre éventuellement excepté dans
le calcul. Le Conseil des ministres doit compter des personnes de
sexe différent. Chargé de l’application des lois, le gouvernement
adopte les arrêtés nécessaires à leur exécution. Ce sont les arrê-
tés royaux, signés par le Roi et contresignés par un ministre. La
Constitution prévoit que ces arrêtés doivent strictement respecter
le contenu de la loi qu’ils appliquent : « Le Roi fait les règlements
et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois, sans pouvoir jamais
ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution »
(article 108). Pour des questions de moindre importance, le Roi
peut déléguer son pouvoir à un ministre, qui prend alors un arrêté
ministériel.

Le troisième pouvoir est le pouvoir judiciaire, chargé de veiller Le pouvoir judiciaire veille au
au respect de la loi. Historiquement, son indépendance s’est révé- respect de la loi.
lée capitale pour garantir la liberté et les droits fondamentaux des
citoyens. « La séparation des pouvoirs n’est essentielle à la liberté,
et plus généralement à l’État de droit, que si elle s’entend de la
nécessaire indépendance du pouvoir judiciaire » 25. L’indépendance
des juges est garantie par l’article 151 de la Constitution.
Le pouvoir judiciaire « ne participe pas directement au gouver-
nement de la cité ; (…) il dit, après coup, le droit de chacun suivant
des règles préalablement établies » 26.
Ainsi que le remarquent les auteurs des Pandectes belges, « le pou- Différentes garanties visent à
voir judiciaire est dans une position moins défendue. Il ne statue que assurer l’indépendance des juges.
sur des faits particuliers et ne dispose pas directement de la force
publique. L’indépendance du pouvoir judiciaire, dernier refuge des
citoyens, a été, avec raison, spécialement protégée par la nomination
à vie des juges et leur inamovibilité » 27. Les juges sont nommés par
le Roi, c’est-à-dire par le ministre de la Justice. Cette nomination
directe a paru ne pas présenter toutes les garanties d’indépendance
souhaitées. Dans la foulée de l’affaire Dutroux a été institué un
Conseil supérieur de la justice *, chargé d’instruire les nominations.

La justice est organisée sur une base territoriale, pour l’ensemble
de la Belgique : les cantons et les arrondissements judiciaires.
On trouve tout d’abord la justice de paix (sur le plan civil) et le La base de la pyramide judiciaire
tribunal de police (sur le plan pénal). La justice de paix est compé- est constituée des justices de paix
tente pour les « petites » affaires civiles et commerciales, ainsi que et des tribunaux de police.
pour tous les problèmes de location, de querelle de voisinage, de
mesures provisoires entre époux, de pension alimentaire. Le tribunal
de police est compétent en matière pénale pour les contraventions,
c’est-à-dire les infractions les moins graves.
Dans chaque arrondissement judiciaire, il y a un tribunal de Au niveau des arrondissements,
première instance, un tribunal de commerce et un tribunal du travail. on trouve les tribunaux de pre-
Le tribunal de première instance se compose de trois sections : le mière instance, de commerce et
du travail.
tribunal civil, le tribunal correctionnel et le tribunal de la famille
et de la jeunesse.

Les différentes juridictions
1
Cour Cour
Conseil d’État de cassation constitutionnelle
5 11 5
cours cours cours
d’appel du
d’assises
travail
9 13 9
tribunaux tribunaux tribunaux
de commerce de première du travail
instance
187 justices de paix 15 tribunaux de police
Les délits politiques et les délits de presse sont de la compé- Une cour d’assises est organi-
tence exclusive de la cour d’assises, à l’exception des délits de presse sée au niveau des provinces et à
inspirés par le racisme et la xénophobie, qui sont désormais pour- Bruxelles.
suivis devant le tribunal correctionnel. C’est également cette cour,
composée de magistrats professionnels et d’un jury populaire dont
les membres sont tirés au sort, qui, en principe, juge les crimes,

c’est-à-dire les infractions les plus graves. Il y en a une par province
et une à Bruxelles.
Cinq cours d’appel (Anvers, Bruxelles, Gand, Liège et Mons) Il existe cinq cours d’appel.
statuent en appel sur les jugements rendus par les tribunaux de
première instance.
Au sommet de l’organisation des cours et tribunaux se trouve La Cour de cassation constitue le
la Cour de cassation : c’est la juridiction d’extrême recours lorsque sommet de la pyramide judiciaire.
les possibilités d’appel ont été épuisées. Elle ne se prononce pas sur
le fond, mais bien sur le respect de la procédure et de la loi lors du
déroulement du procès.
Il existe d’autres juridictions qui ne font pas partie du pouvoir judi-
ciaire : les principales sont le Conseil d’État et la Cour constitutionnelle.
Le Conseil d’État, créé par une loi en 1946, est une institution
fédérale prévue à l’article 160 de la Constitution actuelle. Il se
compose de deux sections : la section de législation qui examine les

projets de norme législative ou d’arrêté réglementaire, et la section Le Conseil d’État examine les
du contentieux administratif, juridiction qui examine les recours projets de loi, de décret et d’or-
contre des actes administratifs qu’elle peut annuler en cas d’illé- donnance, ainsi que les recours
contre des actes administratifs.
galité constatée. Les actes administratifs contestés peuvent être de
portée générale (un arrêté) ou particulière (un refus de nomination
dans la fonction publique, par exemple).
La Cour constitutionnelle est chargée de juger de la conformité des La Cour constitutionnelle peut
lois, décrets et ordonnances à la Constitution, ainsi qu’aux règles annuler une loi, un décret ou une
de répartition des compétences entre l’Autorité fédérale et les diffé- ordonnance et tranche les litiges
entre les niveaux de pouvoir.
rentes entités fédérées. Elle veille notamment au respect des droits
fondamentaux garantis par la Constitution. Jusqu’en 2007, la Cour
constitutionnelle portait le nom de Cour d’arbitrage et disposait de
pouvoirs moins étendus.
Le pouvoir judiciaire se distingue des deux autres pouvoirs par Les juges ne sont pas élus.
son haut degré d’indépendance, à la fois vis-à-vis des deux autres pou-
voirs, mais également vis-à-vis des autres composantes de la société :
il est le seul à ne pas devoir tenir compte de l’opinion publique.
Les entités fédérées
Il y a en Belgique essentiellement deux types d’entités fédérées : On distingue les Communautés

et les Régions.

les Communautés et les Régions. Les unes et les autres sont dotées
de compétences propres : les Régions exercent des compétences prin-
cipalement liées au territoire (l’aménagement du territoire, l’essentiel
de la politique économique et de l’emploi, le logement, les travaux
publics, la tutelle sur les pouvoirs locaux…) et les Communautés
des compétences principalement liées aux personnes (l’enseigne-
ment, la culture, les matières sociales…).
Dans la région de Bruxelles-Capitale, l’architecture institution- À Bruxelles, il existe également des
nelle s’est complexifiée. Les Communautés française et flamande Commissions communautaires.
y exercent toutes deux leurs compétences, chacune à l’égard des
institutions qui dépendent de leur rôle linguistique respectif. Des
institutions ont été créées pour faciliter l’exercice de leurs compé-
tences : la Commission communautaire * française (COCOF) et la
Commission communautaire flamande (Vlaamse Gemeenschaps-
commissie – VGC). En outre, a été créée la Commission commu-

nautaire commune (COCOM). Chacune est dotée d’une assemblée
et d’un collège (exécutif). À l’origine, seule la COCOM était dotée
du pouvoir législatif : puisque les Communautés ne peuvent agir
à l’égard des institutions bilingues, c’est la COCOM qui édicte les
normes législatives à l’égard des institutions bilingues en matière
d’aide sociale et de politique de santé dans la Région de Bruxelles-
Capitale, par exemple les CPAS. En 1994, la COCOF a reçu l’exercice
de certaines compétences de la Communauté française (ce transfert
s’opérant simultanément vers la Région wallonne), essentiellement
en matière d’aide sociale et de politique de santé. Pour exercer ces
compétences, elle a reçu également un pouvoir législatif.
Par ailleurs, dès 1980, les institutions de la Région flamande La Flandre a fusionné ses insti-
ont été fusionnées avec celles de la Communauté flamande. Il existe tutions communautaires et régio-
donc un seul Parlement flamand et un seul gouvernement flamand. nales.
La Belgique et ses Régions et Communautés


Communauté française
Région de Bruxelles-Capitale
Région wallonne
Communauté germanophone
Région flamande
Communauté flamande

Les entités fédérées qui disposent d’un pouvoir législatif sont : Chaque entité fédérée (Com-
les trois Communautés, les trois Régions, la COCOF et la COCOM. munauté, Région, COCOF ou
Seul le pouvoir législatif fédéral élabore des lois ; les normes législa- COCOM) dispose d’une assem-
blée parlementaire, qui adopte
tives élaborées par les entités fédérées portent le nom de décrets, sauf
des décrets ou des ordonnances.
en ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale et la COCOM,
qui édictent des ordonnances.
Contrairement à ce qui se passe au niveau fédéral, le Roi ne par- Chacune est dotée d’un gouverne-
ticipe en rien à l’exercice du pouvoir législatif au niveau des entités ment ou d’un collège, qui dispose
fédérées. Celui-ci est principalement confié à une assemblée parle- du droit d’introduire des projets
de décret ou d’ordonnance.
mentaire, le gouvernement (ou collège) de chaque entité disposant
d’un droit d’initiative.
Les assemblées parlementaires des entités fédérées sont : Les citoyens belges élisent direc-
– le Parlement de la Communauté française, dont la dénomina- tement les membres du Parlement
tion usuelle est désormais Parlement de la Fédération Wallonie- wallon, du Parlement de la Région
de Bruxelles-Capitale, du Parle-
Bruxelles, composé de 94 membres : les 75 députés wallons et
ment flamand et du Parlement de
19 membres élus en son sein par le Parlement de la Région de la Communauté germanophone.
Bruxelles-Capitale ;
– le Parlement de la Communauté flamande, qui a pris le nom
de Parlement flamand (Vlaams Parlement), qui exerce également les
compétences de la Région flamande. Il se compose de 124 membres

élus tous les cinq ans au suffrage universel direct : 118 membres
dans la région flamande et 6 membres dans la région de Bruxelles-
Capitale par les électeurs bruxellois ayant voté pour une liste néer-
landophone à l’élection du Parlement bruxellois ;
– le Parlement de la Communauté germanophone (Parlament der
Deutschsprachigen Gemeinschaft), qui se compose de 25 membres
élus directement, tous les cinq ans, par les électeurs de la région de
langue allemande ;
– le Parlement wallon, composé de 75 députés, élus tous les cinq ans
au suffrage universel direct, par les électeurs de la région wallonne ;
– le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, familièrement
dénommé le Parlement bruxellois, qui se compose de 89 membres
élus directement tous les cinq ans, par les électeurs de la région de
Bruxelles-Capitale. Il se compose de 72 députés élus sur des listes
francophones et de 17 députés élus sur des listes néerlandophones ;

– l’Assemblée de la COCOF, dont la dénomination usuelle est
Parlement francophone bruxellois, qui se compose des 72 membres
francophones du Parlement bruxellois ;
– l’Assemblée réunie de la COCOM, qui se compose de tous les
membres du Parlement bruxellois.
L’Assemblée de la VGC se compose des 17 membres du groupe
linguistique néerlandophone bruxellois ; elle n’est toutefois pas
dotée du pouvoir législatif.
Tout comme les lois, les décrets et les ordonnances peuvent être Avant d’entrer en vigueur, un
d’origine gouvernementale (projet de décret ou d’ordonnance) ou décret ou une ordonnance suit
parlementaire (proposition de décret ou d’ordonnance). Le projet ou un parcours semblable à celui
d’une loi.
la proposition est successivement examiné, discuté, amendé, voté ou
rejeté par la commission parlementaire compétente puis par l’assem-
blée réunie en séance plénière. À tout moment de la procédure, le
président de l’assemblée peut solliciter l’avis du Conseil d’État. Il
est tenu de demander un tel avis si un tiers des membres de son
assemblée le demande. Le texte adopté est transmis au gouverne-
ment (ou au collège) pour sanction et promulgation. Tout comme
les lois, les décrets et les ordonnances sont publiés au Moniteur belge.

La différence essentielle avec l’exercice du pouvoir exécutif Chaque Communauté et chaque
au niveau fédéral réside dans le fait que le Roi n’exerce aucun Région dispose d’un gouverne-
rôle dans la constitution des gouvernements des Régions et des ment.
Communautés. Le pouvoir exécutif y est confié à un gouvernement
dont le président prête serment entre les mains du Roi ; c’est là le
seul lien entre le pouvoir exécutif des entités fédérées et le Roi. Le
plus souvent, c’est le parti qui a obtenu le plus de sièges au parle-
ment de l’entité qui se charge de chercher une majorité et de former
un gouvernement.
Le gouvernement flamand se compose de 11 ministres au maxi-
mum, le gouvernement de la Communauté française de 8 tout au
plus et le gouvernement wallon de 9 ; les membres du gouverne-
ment de la Communauté française peuvent être également membres
du gouvernement wallon ou du gouvernement de la Région de
Bruxelles-Capitale. Le gouvernement de la Communauté germa-
nophone se compose de 3 à 5 membres.

La composition du gouvernement de la Région de Bruxelles-
Capitale doit respecter des règles particulières : il se compose de
5 ministres, un ministre-président et 2 ministres de chaque groupe
linguistique ; 3 secrétaires d’État leur sont adjoints, dont l’un au
moins appartient au groupe linguistique le moins nombreux (en pra-
tique : le groupe néerlandais). Le collège (exécutif) de la COCOF se
compose des ministres francophones et des secrétaires d’État franco-
phones du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ; le
collège (exécutif) de la VGC se compose des ministres néerlando-
phones et du secrétaire d’État néerlandophone du gouvernement de
la Région de Bruxelles-Capitale ; celui de la COCOM comprend les
5 ministres du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale.
Chaque gouvernement de Région ou de Communauté et chaque Tous doivent compter des per-
collège de Commission communautaire doit compter des personnes sonnes de sexe différent.
de sexe différent.
La justice est demeurée tout entière compétence fédérale. Il faut L’organisation de la justice est
noter cependant que les entités fédérées peuvent prévoir les peines une compétence fédérale. Les
à infliger en cas d’infraction à leur propre législation. Elles sont en entités fédérées sont associées à
la détermination de la politique
outre associées à la détermination de la politique criminelle de la
criminelle.

justice en ce qui concerne leurs compétences.
Si l’ensemble des normes et règlements adoptés par les enti-
tés fédérées sont toujours publiés au Moniteur belge, qui dépend du
ministre de la Justice, certaines entités fédérées ont mis en œuvre
des portails Internet où peut être consultée la législation régionale
ou communautaire. C’est le cas de « Wallex, le droit en Wallonie »
et du « Vlaamse Codex ».
Les pouvoirs locaux
La Belgique compte également des provinces et des communes. Le principe de la séparation des
La législation organique de ces institutions est de compétence régio- pouvoirs prévaut grosso modo
nale. Tant les provinces que les communes disposent d’institutions au niveau des communes et des
provinces.
qui rappellent la répartition des pouvoirs entre une assemblée
législative et un gouvernement exécutif. C’est ainsi que la province

compte une assemblée d’élus (le conseil provincial) et un exécutif
(le collège provincial en Wallonie), tout comme la commune compte
une assemblée d’élus, le conseil communal, et un organe chargé de
diriger la commune, le collège des bourgmestre et échevins (col-
lège communal en Wallonie). Cependant, ni les provinces ni les
communes ne disposent d’un pouvoir à caractère législatif, et si
le conseil communal exerce une forme de contrôle du collège, ce
dernier n’est cependant pas politiquement responsable devant lui,
sauf en Wallonie.

IV. Les rapports entre les pouvoirs
Les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire sont indépendants Il n’existe pas de hiérarchie entre
chacun vis-à-vis des deux autres ; il n’existe entre eux aucune hié- les pouvoirs législatif, exécutif et
rarchie. La hiérarchie des pouvoirs « ne peut s’exercer par un des judiciaire, mais il doit y avoir
équilibre entre eux.
pouvoirs constitutionnels de l’État sur un autre pouvoir, ni par les
chefs d’un pouvoir sur les chefs d’un autre ; il peut simplement y
avoir préséance ou priorité de rang entre les différents pouvoirs de
l’État » 28.
Davantage que la séparation stricte, c’est aujourd’hui la question
de l’équilibre des pouvoirs qui domine, dans une organisation qui
prévoit un système de freins et de contrepoids 29.
Les rapports entre le pouvoir législatif

et le pouvoir exécutif
L’équilibre entre ces deux pouvoirs a parfois pu apparaître dif- Cet équilibre varie avec le temps.
ficile à maintenir. Selon les mots de John Gillissen, « le législatif
a eu tendance à gouverner, l’exécutif à légiférer » 30. Si, dans un
premier temps, l’importance du pouvoir législatif s’est affirmée,

dans un second temps, ce pouvoir s’est affaibli : si le Parlement a
gagné en prestige et en autorité en raison de l’extension du suffrage
et du nombre de lois votées, au contenu de plus en plus précis,
ensuite, l’existence de programmes de gouvernement de plus en
plus détaillés pour répondre aux objectifs des différents partis de la
coalition, l’origine gouvernementale de la plupart des lois adoptées,
l’importance des matières confiées au Roi par délégation dans la loi,
ainsi que l’usage de la technique des pouvoirs spéciaux * ont renforcé
l’exécutif aux dépens du pouvoir législatif.
L’élaboration des lois

Si les assemblées parlementaires – au niveau fédéral, la
Chambre – sont les acteurs principaux du processus législatif, le fait
que ce pouvoir soit exercé conjointement avec le Roi – en pratique,

le gouvernement – a conduit l’organe principal du pouvoir exécutif
à jouer un rôle important dans l’élaboration des lois.
L’origine des lois

Si les propositions de loi sont bien plus nombreuses que les Les gouvernements sont à la
projets de loi, la majorité des lois ont pour origine un texte d’ini- source de la majorité des lois,
tiative gouvernementale : dans la dernière décennie du 20e siècle, décrets et ordonnances.
seuls 2,7 % des propositions de loi ont abouti 31. Les projets de loi
déposés par le gouvernement ont bien souvent pour objectif de
traduire en textes de loi des points qui figurent au programme du
gouvernement. Dans un gouvernement de coalition, composé de
plusieurs partis dont les orientations idéologiques, le programme
et, au niveau fédéral ou à Bruxelles, l’appartenance linguistique sont
différents, les accords de gouvernement tendent à être très précis
quant à la future action du gouvernement. Dès lors, les projets de
loi traduisent généralement assez fidèlement des engagements qui
ont été conclus par les présidents de parti lors de la négociation de
formation du gouvernement. L’existence de cette feuille de route
du gouvernement et la discipline de vote qui prévaut généralement
dans les groupes parlementaires réduisent d’autant les possibilités
d’action des membres de l’assemblée parlementaire, et notamment
celle d’amendement des projets de loi.

Le même phénomène est observé pour les décrets et les ordon-
nances dans les entités fédérées, avec peut-être moins d’inten-
sité : les coalitions régionales et communautaires tendent, jusqu’à
présent, à être moins hétérogènes, à l’exception du gouvernement
de la Région de Bruxelles-Capitale, où l’obligation de majorité
dans chaque groupe linguistique élargit le nombre de membres de
la coalition.
Cependant, depuis les années 1990, on observe une modeste Certaines propositions d’origine
croissance du nombre de lois d’origine parlementaire 32. Les ques- parlementaire aboutissent toute-
tions éthiques sont, par excellence, les matières dans lesquelles l’ini- fois.
tiative parlementaire trouve à se déployer : la loi du 3 avril 1990 sur
la dépénalisation partielle de l’IVG, la loi du 28 mai 2002 relative
à l’euthanasie, la loi du 13 février 2003 ouvrant le mariage à des
personnes de même sexe et la loi du 18 mai 2006 ouvrant l’adoption
aux parents de même sexe sont toutes d’origine parlementaire.

Le recours à une proposition de loi, outre qu’il rend facultative
la consultation du Conseil d’État, peut permettre de rendre à tous
les parlementaires, y compris à ceux qui siègent dans la majorité,
leur pleine liberté de vote.
Champ législatif et champ réglementaire

Le pouvoir législatif adopte les lois et le pouvoir exécutif prend Le gouvernement adopte des
les arrêtés destinés à les appliquer. Ainsi que le définissait le premier arrêtés destinés à appliquer les
répertoire de droit administratif belge, un arrêté « a pour objet lois. Le champ de ces arrêtés s’est
étendu largement.
d’exécuter les lois, de régir les choses d’intérêt commun, de pourvoir
à tous les besoins généraux de la société que la loi confère à sa sur-
veillance, à sa direction ou à son autorité, le tout en se conformant
aux règle exposées par le pouvoir législatif » 33. La Constitution
elle-même prévoit en son article 108 que les arrêtés et règlements
se conforment strictement à la loi qu’ils appliquent. La délégation
de pouvoir conférée à l’exécutif ne peut être trop générale, ainsi que
l’a rappelé la section de législation du Conseil d’État 34. Cependant,
on assiste à une inflation des compétences déléguées par le pouvoir
législatif au pouvoir exécutif.
La technique des pouvoirs extraordinaires et spéciaux

Utilisée en temps de crise, politique ou économique, la techni-

Dans des moments de crise, le
que dite des pouvoirs spéciaux confie au pouvoir exécutif des pou- gouvernement exerce lui-même
voirs normalement exercés par le législatif. Au terme de la période les pouvoirs du législateur.
de pouvoirs spéciaux, le législatif doit confirmer les arrêtés qui ont
été pris par l’exécutif, dans un délai prévu par la loi qui confère
lesdits pouvoirs spéciaux 35.
La première loi de pouvoirs extraordinaires date du 4 août 1914, Tel fut le cas durant la Première
et confie au Roi les pouvoirs qui lui permettront de prendre les Guerre mondiale,
mesures urgentes nécessitées par l’état de guerre. L’occupation
entraînant l’impossibilité pour les chambres de se réunir, le
Roi doit, dès décembre 1914, légiférer par la voie d’arrêtés-lois, y
compris dans des domaines pour lesquels la loi du 4 août ne lui
a pas délégué de pouvoirs spéciaux. Alors que les arrêtés royaux
pris en vertu d’une loi de pouvoirs spéciaux exécutent cette loi,
et donc s’apparentent au pouvoir réglementaire de l’exécutif, les
arrêtés-lois outrepassent les pouvoirs spéciaux : ils ont force de loi.

On parle donc plutôt dans ce cas de pouvoirs extraordinaires. La loi du
4 août 1914 a été prorogée en 1919 pour organiser la reconstruction
du pays.
Le deuxième recours aux pouvoirs spéciaux est provoqué par la lors des crises économiques de
crise financière internationale. La loi du 16 juillet 1926, destinée l’entre-deux-guerres,
à mettre fin à l’instabilité monétaire, confie des pouvoirs spéciaux
au gouvernement d’union nationale dirigé par Henri Jaspar (catho-
lique), dont l’objectif principal est alors de « sauver le franc ». La loi
de pouvoirs spéciaux est votée « à une majorité écrasante », par un
Parlement qui voit dans la composition tripartite du gouvernement
« une garantie contre des abus en faveur d’un parti ou d’un groupe
social déterminé » 36.
La crise économique des années 1930 est à nouveau le cadre
d’une délégation de pouvoirs spéciaux. La loi du 30 décembre 1932,
confiant au gouvernement catholique-libéral de Broqueville des pou-
voirs spéciaux limités, destinés à réaliser l’équilibre budgétaire et à
permettre notamment une augmentation rapide des impôts, n’est pas
votée aussi largement qu’en 1926 : les socialistes ne prennent pas part
au vote et invoquent l’inconstitutionnalité des pouvoirs spéciaux 37.
Les pouvoirs spéciaux sont demandés par les gouvernements qui se
succèdent jusqu’à la guerre ; c’est notamment sous le régime des
pouvoirs spéciaux que le gouvernement dirigé par Paul Van Zeeland

(catholique) conduit la dévaluation du franc en 1935.
À la veille du second conflit mondial, les lois du 1er mai et du autour de la Seconde Guerre
7 septembre 1939 confient au Roi les pouvoirs les plus étendus pour mondiale,
la durée de la guerre, un pouvoir qui a été exercé par le gouvernement
de Londres, le roi Léopold III demeurant en Belgique occupée. À la
Libération, le système des pouvoirs spéciaux est prolongé afin d’assu-
rer la reconstruction du pays, par les lois du 14 décembre 1944 et du
20 mars 1945, et ce jusqu’au 10 mars 1947. Durant cette période, des
mesures très importantes sont prises par arrêtés-lois, dont l’organi-
sation de la sécurité sociale : l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 rend
obligatoire, pour tous les travailleurs salariés, l’assurance maladie-
invalidité, l’assurance chômage, l’assurance contre la vieillesse et le
décès prématuré, les allocations familiales et les vacances annuelles.
Par la suite, la technique des pouvoirs spéciaux est à nouveau ou plus récemment.
utilisée, en 1967, par le gouvernement Vanden Boeynants 38, puis

dans les années 1980 : les gouvernements Martens-Gol utilisent
abondamment cette technique. En 1982, le gouvernement Mar-
tens V prend près de 200 arrêtés en application de la loi de pouvoirs
spéciaux du 2 février 1982, qui l’habilite à le faire dans de nom-
breuses matières, tout en exigeant, disposition inédite, la consul-
tation systématique du Conseil d’État 39. En 1986, la loi conférant
des pouvoirs spéciaux au gouvernement Martens VI est cette fois
assortie d’une obligation de communication préalable des projets à
la Chambre.
Si les débats parlementaires qui entourent l’adoption d’une loi de
pouvoirs spéciaux sont généralement nourris, le contrôle auquel les
arrêtés pris doivent être soumis au terme de la période de pouvoirs
spéciaux ne suscite généralement que peu d’intérêt : « À l’agitation
fiévreuse qui préside à l’adoption de la loi de pouvoirs spéciaux
succède l’attention polie qui accueille les mesures d’exécution,
puis l’indifférence qui caractérise le débat de confirmation », note
Franklin Dehousse 40.
On peut distinguer sur le plan du droit constitutionnel les arrêtés- En droit, on distingue les cas où
lois qui ont permis au gouvernement de légiférer en temps de guerre le Parlement ne peut se réunir de
(les pouvoirs extraordinaires) de la technique des pouvoirs spéciaux ceux où il délègue son pouvoir au
gouvernement.
proprement dite : dans le premier cas, le Roi exerce l’ensemble du
pouvoir législatif dont il est une branche, la réunion du Parlement

étant impossible ; dans le second, il s’agit bien d’une délégation de
pouvoir du législatif à l’exécutif.
Les lois-cadres
La loi-cadre est une autre technique de délégation de pouvoirs Les lois-cadres offrent au pouvoir
du législatif à l’exécutif. Elle a été utilisée pour la première fois en exécutif une marge de manœuvre
1937 par le gouvernement Van Zeeland II et avait pour objet la assez large.
régulation des institutions de crédit. Une loi-cadre fixe, dans une
matière déterminée, les principes qu’un ou plusieurs arrêtés royaux
viendront mettre en œuvre.
Les gouvernements Dehaene y ont abondamment eu recours
dans les années 1990, pour assainir les finances publiques et
répondre aux exigences de l’Union économique et monétaire. Dans
le domaine de la gestion des entreprises publiques, des lois accordent
également des délégations de pouvoir législatif au gouvernement 41.

Les lois-programmes
Les lois-programmes ou les décrets-programmes sont des textes Par leur côté « fourre-tout », les
qui contiennent des dispositions relatives à un grand nombre de lois-programmes compliquent le
matières différentes. Ce sont en quelque sorte des textes « fourre- travail des parlementaires.
tout », souvent adoptés rapidement, en fin de législature ou d’année
civile, dans des conditions qui rendent le travail parlementaire plus
difficile. Ils ne constituent pas à proprement parler une délégation
de pouvoir du législatif à l’exécutif.
La ratification des traités et conventions internationales

Les traités et conventions internationales sont négociés et conclus Si les traités internationaux sont
par le gouvernement fédéral ou, pour les matières qui sont de leur négociés et conclus par un gou-
compétence, par les gouvernements régionaux ou communautaires. vernement, ils doivent être rati-
fiés par une ou plusieurs assem-
Ces textes doivent ensuite être ratifiés par les assemblées parle-
blées parlementaires.
mentaires correspondantes. De nombreux traités, dont les traités
relatifs à l’Union européenne, portent sur des matières relevant à
la fois des compétences fédérales et fédérées : tant la Chambre des
représentants que les assemblées parlementaires des entités fédérées
doivent y donner leur assentiment ; le calendrier de ratification et la
nécessité de s’accorder sur un même texte entravent souvent la tenue
d’un véritable débat sur l’opportunité ou non de ratifier un texte.

En cette matière, les prérogatives du pouvoir exécutif sont devenues
de facto bien plus larges que celles du législatif.
Le contrôle politique
Les assemblées parlementaires exercent une fonction de contrôle Le contrôle du pouvoir exécutif
sur l’action des gouvernements. Au niveau fédéral, depuis 1993, c’est par l’assemblée parlementaire
la Chambre seule qui est chargée de ce contrôle. Celui-ci s’exerce à correspondante peut prendre
plusieurs formes et intervient à
différents moments de la vie d’une équipe gouvernementale.
différents moments :
L’investiture
Tout nouveau gouvernement se présente devant l’assemblée lors de la mise sur pied du
parlementaire correspondant à son niveau de pouvoir afin de lui gouvernement,
présenter son programme et de solliciter sa confiance. La déclaration
gouvernementale, véritable « plan de route » pour la législature, est

suivie d’un débat et d’un vote de confiance. Le vote est généralement
acquis majorité contre opposition ; il peut cependant arriver qu’un
parlementaire de la majorité fasse défaut ou que le gouvernement
bénéficie du soutien de parlementaires qui n’appartiennent pas à un
parti composant la coalition gouvernementale.
Jusqu’en 1993, le gouvernement national devait obtenir la
confiance tant du Sénat que de la Chambre.
Le contrôle courant
À l’origine, les fonctions de ministre et de parlementaire étaient ou durant la législature,
frappées d’incompatibilité. Cependant, entre 1893 et 1994, le cumul
entre une fonction de parlementaire (législative) et de ministre (exé-
cutive) a été autorisé. En 1995, est entrée en vigueur une incompati-
bilité entre les deux fonctions, tant au niveau fédéral qu’à celui des
entités fédérées. Néanmoins, les membres de chaque gouvernement
ont le droit de s’adresser à l’assemblée parlementaire correspondante,
et celle-ci peut requérir leur présence.
En cours de législature, le contrôle de l’exécutif se réalise essen- sous forme de questions ou
tiellement par le biais des questions et des interpellations. Les par- d’interpellations.
lementaires ont la faculté d’adresser des questions aux membres du
gouvernement. Les questions rédigées sont adressées au président
de l’assemblée qui juge de leur recevabilité. Le ministre répond, en

principe dans la quinzaine de jours, aux questions jugées recevables.
Il y répond soit oralement, en séance, soit par écrit. La publication
des questions et réponses prend une forme différente selon l’assem-
blée concernée.
Au fil du temps, le nombre de questions posées s’est fortement
accru. Parallèlement, un nombre sans cesse plus important de ques-
tions restent sans réponse dans le délai réglementaire.
Les questions orales et les interpellations sont développées en
séance ; elles sont déposées auprès de la Conférence des présidents,
qui statue sur leur recevabilité. Contrairement à une simple ques-
tion, une interpellation a pour objectif de soumettre à un débat
parlementaire et au vote d’une motion un acte particulier du gou-
vernement ou de l’un de ses membres.
Les députés wallons peuvent également adresser des questions
d’actualité aux membres du gouvernement, c’est-à-dire des ques-

tions orales « qui portent sur un événement présentant un caractère
d’actualité ou dont le développement, en raison de son objet, ne peut
attendre une prochaine réunion de commission » ; ces questions ne
doivent « exiger aucune étude préalable ni recherche étendue » de
la part du ministre auquel elles sont adressées 42.
L’élaboration du budget
L’élaboration du budget est un moment-clé de l’action politique. Le gouvernement s’appuie

sur cette estimation des revenus et des dépenses publiques de l’année à venir pour définir sa poli-
tique. Au niveau fédéral, le budget est préparé par le gouvernement, qui dépose chaque année à
la Chambre un projet de loi budgétaire. Le budget est élaboré dans le respect du prescrit de la loi
portant organisation du budget et de la comptabilité de l’État fédéral du 22 mai 2003. Son adop-
tion par la Chambre – jusqu’en 1993, il devait également être adopté par le Sénat – conditionne
l’action gouvernementale de l’année à venir. En l’absence du vote de cette loi, le gouvernement
ne peut pas prélever des impôts et engager des dépenses.
À cet égard, le vote du budget par la Chambre participe du contrôle politique de l’exécutif par
le législatif ; en son absence, le gouvernement ne dispose plus des moyens nécessaires à son action.
Cependant, quand le vote du budget se révèle impossible avant le 31 décembre de l’année qui
précède l’année concernée, la Chambre peut accorder des douzièmes provisoires. Sur la base du
budget de l’année précédente, éventuellement indexé, et divisé en douze, le gouvernement reçoit
les moyens nécessaires pour fonctionner temporairement.

Les entités fédérées ont aussi un budget qui leur est propre, et qui est adopté par leur assem-
blée sur proposition de leur pouvoir exécutif.
La perte de confiance
La durée normale d’une législature – c’est-à-dire le laps de temps Le Parlement peut également
qui sépare en principe deux élections – est de cinq ans tant au retirer sa confiance au gouver-
niveau fédéral qu’au niveau des entités fédérées : la sixième réforme nement et en provoquer la chute.
de l’État a fait passer la durée de la législature au niveau fédéral à
cinq ans au lieu de quatre (article 65 de la Constitution) afin d’assu-
rer la concomitance des scrutins au niveau fédéral et européen et
leur coïncidence avec les élections régionales et communautaires.
La législature fédérale peut cependant être abrégée en cas de
dissolution anticipée de la Chambre des représentants, notamment

dans le cas où le gouvernement perd sa majorité. Cela ne peut se
produire que de deux manières : soit la Chambre rejette une motion
de confiance * au gouvernement fédéral, soit elle adopte une motion
de méfiance * à son égard tout en ne proposant pas au Roi un succes-
seur au Premier ministre. De nouvelles élections fédérales peuvent
donc être organisées avant l’expiration de ces cinq années (article 46
de la Constitution).
En revanche, il n’existe pas de possibilité de dissolution anticipée
des assemblées des entités fédérées : la motion de défiance adoptée
par une assemblée doit obligatoirement présenter un successeur au
gouvernement ou au(x) ministre(s) qu’elle vise.
En pratique, la démission d’un gouvernement est le plus souvent Mais le plus souvent, les gou-
provoquée par des dissensions entre les partis qui composent la vernements démissionnent suite
coalition gouvernementale et le retrait de la confiance d’un ou de à une dissension au sein de la
majorité.
plusieurs d’entre eux.
Les affaires courantes

Un gouvernement dont la démission est acceptée est chargé Un gouvernement démission-
de l’expédition des « affaires courantes », sans que cette notion naire expédie les affaires cou-
ait jamais fait l’objet d’une définition juridique, à l’exception des rantes.
contours tracés par le Conseil d’État. À sa suite, on considère géné-
ralement que les affaires courantes recouvrent trois types d’affaires :

les affaires de gestion journalière, dont le règlement n’implique pas
de décision sur la ligne politique à suivre ; les affaires en cours, à
propos desquelles la décision constitue l’aboutissement de procé-
dures entamées antérieurement ; les affaires urgentes, celles pour
lesquelles un retard dans leur solution serait générateur de dom-
mages et de nuisances pour la collectivité 43.
La notion d’affaires courantes est consacrée par la loi spéciale
du 8 août 1980 de réformes institutionnelles au niveau des entités
fédérées, sans pour autant définir ce qu’elle recouvre : « Tant qu’il
n’a pas été remplacé, le gouvernement démissionnaire expédie les
affaires courantes » 44.

L’élargissement de la notion d’affaires courantes
Depuis les années 1970, le contentieux communautaire et la négociation des différentes étapes
de la réforme de l’État ont considérablement allongé le temps de formation des gouvernements au
niveau national (puis fédéral). Plusieurs mois sont souvent nécessaires. Par la force des choses, la
notion d’affaires courantes s’est considérablement élargie. C’est ainsi qu’en 2007, le gouvernement
Verhofstadt II, resté en affaires courantes pendant sept mois, signera le Traité de Lisbonne. La crise
politique se prolongeant, un gouvernement de plein exercice (le gouvernement Verhofstadt III)
sera mis en place pour trois mois (et sera qualifié de gouvernement intérimaire). Il cédera la
place au gouvernement Leterme I, finalement constitué plus de neuf mois après les élections du
10 juin 2007. Cet intérim permettra notamment à un gouvernement de plein exercice de préparer
le budget qui sera voté par la Chambre. En revanche, après les élections fédérales du 13 juin 2010,
le gouvernement Leterme II restera en affaires courantes jusqu’à la constitution du gouverne-
ment Di Rupo le 5 décembre 2011, au terme de la plus longue crise de l’histoire politique belge,
541 jours. Durant cette période, le gouvernement outrepassera régulièrement le cadre de ce qu’il
avait été convenu précédemment d’appeler les affaires courantes : de juillet à décembre 2010, la
Belgique a assuré la présidence du Conseil de l’Union européenne et le gouvernement sortant a
décidé, moyennant l’aval de la Chambre, de la participation de la Belgique à la coalition interna-
tionale qui est intervenue militairement en 2011 en Libye. On a ainsi pu estimer qu’au cours de
cette crise politique une quatrième catégorie d’affaires courantes a émergé : celle dont le traitement
est rendu indispensable par le droit international. C’est également le gouvernement en affaires cou-
rantes qui a déposé le budget 2011 à la Chambre. Cette situation a été critiquée tant par des per-

sonnalités politiques, au premier rang desquels le président de la N-VA, Bart De Wever, vainqueur
principal du scrutin de 2010, que par des constitutionnalistes. Pour Christian Behrendt (ULg),
la présentation du budget à la Chambre des représentants ne peut revenir à un gouvernement en
affaires courantes 45.
La gestion des affaires courantes est une question de moindre La période des affaires cou-
intérêt dans les entités fédérées, où la constitution des gouverne- rantes est moins longue dans les
ments est plus rapide : depuis les élections du 21 mai 1995, pre- Communautés et les Régions.
mières élections à désigner les membres du Parlement wallon et du
Parlement flamand de manière directe, il ne s’est jamais écoulé plus
de trois mois jusqu’à l’installation des nouveaux gouvernements.
Néanmoins, la limitation des pouvoirs du gouvernement durant
cette période a été questionnée. En 2011, le Conseil d’État a annulé
des licences accordées par le ministre-président Rudy Demotte à la

Fabrique nationale d’armes de Herstal (FN) pour une exportation
d’armes vers la Libye, estimant que « l’octroi d’une licence d’expor-
tation d’armes vers un pays tel que la Libye présente un impact
politique tel que pareille décision ne peut être considérée comme
relevant de la routine ou de la gestion journalière de la Région » 46.
La décision d’octroi des licences avait été prise le 8 juin 2009, soit
le lendemain des élections régionales. Le Conseil d’État a précisé
que même si la démission effective du gouvernement wallon n’avait
eu lieu que le 23 juin, « aucun contrôle parlementaire ne pouvait
s’exercer sur son activité pendant la période où le Parlement n’était
pas en mesure de se réunir ; que s’il n’existe pas d’acte formel de
dissolution du Parlement dans le droit des Communautés et des
Régions, il est hors de doute qu’une assemblée ne peut plus se réu-
nir qu’après qu’ont eu lieu les élections destinées à la renouveler ;
que le gouvernement ne dispose plus de la plénitude de ses pou-
voirs pendant la période au cours de laquelle il est privé de sa base
parlementaire et échappe au contrôle de l’assemblée élue ; que ce
gouvernement, à l’instar d’un gouvernement démissionnaire, peut
uniquement expédier les affaires courantes » 47.
Il convient de distinguer la période d’affaires courantes qui Le contrôle parlementaire ne
sépare la démission d’un gouvernement et les élections de celle qui peut guère s’exercer durant la
suit les élections et précède la constitution d’un nouveau gouver- période d’affaires courantes et

l’activité parlementaire tourne
nement. La seconde période tend à s’allonger, parfois considérable-
alors au ralenti.
ment comme en 2010-2011. Si l’action permise au gouvernement en
affaires courantes s’est élargie à cette occasion, elle reste néanmoins
fortement limitée en l’absence de contrôle parlementaire effectif,
puisque l’assemblée ne peut pas faire tomber un gouvernement
qui est déjà démissionnaire. En revanche, le Parlement jouit, lui,
de l’ensemble de ses prérogatives législatives durant cette période.
Cependant, la répartition des rôles au sein du pouvoir législatif, qui
s’établit désormais en privilégiant le rôle d’initiative du gouverne-
ment dans le processus législatif, aboutit à restreindre fortement,
de facto, l’activité parlementaire en période d’affaires courantes.
La Cour des comptes

La Cour des comptes est une institution fédérale, établie par la
Constitution, qui « est chargée de l’examen et de la liquidation des

comptes de l’administration générale et de tous comptables envers La Cour des comptes vérifie l’usage
le trésor public. Elle veille à ce qu’aucun article des dépenses du que les gouvernements font des
budget ne soit dépassé et qu’aucun transfert n’ait lieu. (…) Elle deniers publics et en informe les
assemblées parlementaires.
arrête les comptes des différentes administrations de l’État et est
chargée de recueillir à cet effet tout renseignement et toute pièce
comptable nécessaire. Le compte général de l’État est soumis à la
Chambre des représentants avec les observations de la Cour des
comptes » (article 180 de la Constitution).
Sa mission est donc triple : elle vérifie l’exécution correcte des
budgets, elle surveille les comptables et elle informe les assemblées
législatives. La Cour des comptes a par ailleurs des attributions
juridictionnelles dans les cas prévus par la loi. Elle n’appartient pas
au pouvoir judiciaire, mais participe du contrôle de l’exécutif par
le législatif.
Les membres de la Cour des comptes sont nommés par la
Chambre.
Les Comités P et R
Le Comité permanent de contrôle des services de police Des organes spécifiques per-
(Comité P) et le Comité permanent de contrôle des services de ren- mettent à la Chambre de contrôler
seignements (Comité R) ont été établis en 1991, à l’issue des tra- l’action des services de police et de
renseignement, qui dépendent du
vaux d’une commission d’enquête parlementaire consacrée à la lutte

gouvernement fédéral.
contre le banditisme et le terrorisme 48. Sont soumis au contrôle du
Comité P les services de la Police fédérale, les services relevant d’au-
torités publiques et d’organismes d’intérêt public dont les membres
sont revêtus de la qualité d’agent ou d’officier de police judiciaire,
ainsi que les fonctionnaires relevant de différents ministères et ser-
vices compétents pour rechercher et constater des infractions. Sont
soumis au contrôle du Comité R les deux services de renseignements
de l’État, à savoir la Sûreté de l’État et le Service général du rensei-
gnement et de sécurité des forces armées (SGR).
Le Comité P se compose de 5 membres nommés par la Chambre.
Le Comité R est composé de 3 membres nommés par le Sénat. Les
deux comités possèdent un service d’enquête.
Le Comité P peut effectuer, d’initiative ou sur réquisition du
procureur du Roi, de l’auditeur militaire ou du juge d’instruction

compétent, des enquêtes judiciaires auprès des membres des services
de police. À ce titre, il s’apparente au pouvoir judiciaire.
Les Comités P et R participent cependant du contrôle exercé
par la Chambre ; la supervision des Comités P et R lui incombe
depuis la dernière réforme de l’État (auparavant, ils étaient de la
compétence du Sénat). Depuis 2014, il existe ainsi à la Chambre
une « Commission permanente chargée du suivi du Comité per-
manent P et du Comité permanent R », composée de 13 députés.
Les rapports entre le pouvoir législatif

et le pouvoir judiciaire
Le pouvoir législatif fait les lois qu’il appartient au pouvoir judi- Le pouvoir législatif détermine
ciaire d’appliquer. Le pouvoir législatif fédéral fait également les lois les conditions d’exercice du pou-
qui organisent la justice, et vote annuellement le budget qui permet voir judiciaire.
à la justice de fonctionner ; il détermine le cadre et le traitement du
personnel du pouvoir judiciaire.
En principe, le pouvoir judiciaire n’exerce pas ou peu d’influence Des décisions de justice peuvent
sur l’élaboration des normes législatives qui le concernent. Il faut pointer des carences du travail
cependant relever à cet égard l’arrêt * de la Cour de cassation du législatif.
28 septembre 2006 qui a condamné les carences du législateur qui

n’a pas pris les mesures nécessaires pour résorber l’arriéré judiciaire
et, ce faisant, observer les arrêts de la Cour européenne des droits
de l’homme. Celle-ci a par conséquent condamné l’État belge à de
nombreuses reprises pour ne pas avoir organisé le système judiciaire
de manière telle que les juridictions puissent garantir à chacun le
droit d’obtenir une décision de justice dans un délai raisonnable 49.
Les normes édictées par le pouvoir législatif pour organiser
la justice doivent respecter l’indépendance du pouvoir judiciaire.
« Tant les règles constitutionnelles que les lois qui régissent la
fonction de juger offrent [les garanties] d’indépendance à l’égard
des deux autres pouvoirs politiques comme des autres forces de la
société et d’impartialité vis-à-vis des personnes ou des institutions
en conflit » 50. La création de tribunaux est du ressort exclusif du
pouvoir législatif : « Nul tribunal, nulle juridiction contentieuse ne
peut être établi qu’en vertu d’une loi. Il ne peut être créé de commis-

sions ni de tribunaux extraordinaires, sous quelque dénomination
que ce soit » (article 146 de la Constitution).
L’interprétation des lois

« L’interprétation des lois par voie d’autorité n’appartient qu’à la Par l’interprétation qu’ils font
loi » (article 84 de la Constitution). Cependant, le pouvoir judiciaire des lois, les cours et tribunaux
dispose d’une capacité d’interprétation qui donne lieu à la créa- créent la jurisprudence.
tion d’une jurisprudence. La complexité croissante de la législation
renforce l’exercice de ce pouvoir d’interprétation.
La Cour constitutionnelle
Prévue par la Constitution lors de la révision de 1980, dans le Créée au début des années 1980,
cadre de la transformation de l’État unitaire belge, et organisée la Cour d’arbitrage devait arbi-
par la loi du 28 juin 1983, la Cour d’arbitrage avait reçu pour mis- trer les conflits entre les lois et
les décrets.
sion d’arbitrer les conflits éventuels entre la loi fédérale et le décret
(communautaire ou régional) ou entre deux décrets. En 1988,
son champ d’intervention a été étendu aux matières régies par les
articles 10, 11 et 24 (actuels) de la Constitution, qui garantissent
le principe d’égalité, la non-discrimination et les droits et libertés
en matière d’enseignement. L’évolution vers une Cour constitution- Son champ de compétence a
nelle était enclenchée : la loi spéciale du 9 mars 2003 élargit la ensuite été étendu au contrôle

compétence de la Cour à la totalité du titre II de la Constitution de constitutionnalité des normes
législatives. Cet organe a dès lors
(« Des Belges et de leurs droits », articles 8 à 32) et aux articles 170,
été rebaptisé Cour constitution-
172 et 191. En 2007, la Cour a reçu le nom de Cour constitutionnelle en 2007.
nelle 51. La sixième réforme institutionnelle a étendu le contrôle de
la Cour constitutionnelle à l’article 143, § 1er de la Constitution, qui
consacre le principe de loyauté fédérale *.
La Cour constitutionnelle est un organe juridictionnel qui
ne fait pas partie de l’ordre judiciaire. Elle est habilitée à contrô-
ler les normes ayant force de loi (lois, décrets et ordonnances) au
regard, d’une part, des règles constitutionnelles qui déterminent les
compétences respectives de l’Autorité fédérale, des Communautés
et des Régions et, d’autre part, au regard des droits et libertés fon-
damentaux garantis par le titre II de la Constitution ainsi que par
les articles 170 (principe de légalité en matière fiscale), 172 (égalité
en matière fiscale) et 191 (protection des étrangers). La Cour consti-

tutionnelle peut également tenir compte des droits énoncés par la
Convention européenne des droits de l’homme (CEDH).
Les recours en annulation doivent être introduits dans les six La Cour constitutionnelle peut
mois de la publication de la norme attaquée au Moniteur belge ; ils annuler un décret, une loi ou une
ne sont pas suspensifs. Un tel recours peut être introduit non seu- ordonnance.
lement par le gouvernement fédéral, le gouvernement d’une entité
fédérée, le président d’une assemblée législative, à la demande de
deux tiers de ses membres, mais également par toute personne phy-
sique ou morale, tant de droit privé que de droit public, de natio-
nalité belge ou étrangère, justifiant d’un intérêt personnel et direct.
Par ailleurs, toute juridiction confrontée à une question de Elle peut aussi répondre à des
conformité à la Constitution d’une loi, d’un décret ou d’une ordon- questions de droit soulevées par
nance peut adresser à la Cour constitutionnelle une question préju- d’autres juridictions.
dicielle, qui suspend la procédure devant la juridiction dans l’attente
de la réponse de la Cour. Si la Cour constitutionnelle déclare la
norme contraire à la Constitution, le juge qui a posé la question
préjudicielle ne peut plus en faire application dans le traitement
ultérieur de la cause.
La portée d’un arrêt de la Cour constitutionnelle
Les arrêts de la Cour constitutionnelle ont une large portée. À titre d’exemple, l’arrêt rendu

le 12 mars 2015 sur une question préjudicielle posée par le Conseil d’État à propos de la consti-
tutionnalité de l’obligation du choix entre cours d’une des religions reconnues et cours de morale
non confessionnelle dans l’enseignement obligatoire du réseau officiel remet en cause une orga-
nisation en vigueur depuis la loi du Pacte scolaire de 1959. Cette décision a entraîné la prise de
mesures immédiates par la ministre de l’Éducation de la Communauté française pour organiser
une possibilité de dispense dès la rentrée de septembre 2015 52.
La section de législation du Conseil d’État

L’idée de créer une institution assistant le Parlement dans l’éla- L’idée d’assister le législateur
boration de la loi de façon à en assurer la cohérence avec le corpus dans l’élaboration de la loi a mis
constitutionnel et législatif existant a été débattue dès les premières du temps à s’imposer.
années de l’indépendance belge, mais n’a pas reçu de concrétisation
avant 1911, quand a été créé un Conseil de législation 53. Son rôle
a été repris dans les attributions du Conseil d’État créé en 1946.

La section de législation est composée de quatre chambres (deux
francophones et deux néerlandophones) et compte 12 magistrats,
c’est-à-dire 4 présidents de chambre et 8 conseillers d’État. Le Pre-
mier président ou le président du Conseil d’État la préside. La sec-
tion de législation peut siéger en chambres réunies (une chambre
française et une chambre néerlandophone) ou en assemblée générale
(les quatre chambres). Les conseillers d’État sont assistés par des
assesseurs, qui sont des juristes spécialisés dans un domaine par-
ticulier, nommés par le Roi sur proposition du Parlement fédéral
pour une période de cinq ans. Il existe également un auditorat, qui
remet un rapport sur chaque dossier.
Les ministres – tant du gouvernement fédéral que des gouver- La consultation de la section de
nements des entités fédérées – soumettent au Conseil d’État tous législation du Conseil d’État est
les avant-projets de loi, de décret ou d’ordonnance, ou d’arrêté régle- facultative ou obligatoire selon
le cas.
mentaire (c’est-à-dire les arrêtés qui ont une vocation générale et
abstraite). L’avis du Conseil d’État est joint aux projets de norme
législative déposés au Parlement, et au rapport au Roi en ce qui
concerne les projets d’arrêté 54. L’avis du Conseil d’État sur une
proposition de loi, de décret ou d’ordonnance peut également être
demandé par le président de l’assemblée parlementaire concernée ;
ce dernier est obligé de solliciter cet avis si un tiers au moins des
membres de l’assemblée en font la demande ou, dans le cas de la

Chambre, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale ou de
l’Assemblée réunie de la Commission communautaire commune,
lorsque la majorité des membres d’un groupe linguistique de
l’assemblée en fait la demande.
Le Conseil d’État est un acteur important dans le processus Les avis du Conseil d’État sont
d’élaboration des normes de l’Autorité fédérale, des Communautés souvent examinés avec attention.
et des Régions. Bien que son avis ne revête qu’un caractère consul-
tatif, il est le plus souvent examiné avec attention 55.
L’immunité parlementaire
L’article 58 de la Constitution dispose : « Aucun membre de L’immunité parlementaire vise
l’une ou de l’autre Chambre ne peut être poursuivi ou recherché à garantir la liberté totale d’opi-
à l’occasion des opinions et votes émis par lui dans l’exercice de nion des élus.
ses fonctions ». Cet article garantit la liberté totale d’opinion (et

de vote) des membres des chambres dans l’exercice de leurs fonc-
tions : il élargit donc pour le parlementaire la liberté d’opinion et
d’expression reconnue à tous les citoyens, qui est toutefois limitée
par la possibilité de répression des délits commis à l’occasion de
leur usage. C’est ainsi, par exemple, qu’un parlementaire ne pour-
rait être poursuivi pour incitation à la haine raciale (en vertu de la
loi Moureaux du 30 juillet 1981) pour des propos tenus lors d’une
intervention publique au Parlement.
L’article 59 met le parlementaire à l’abri de toute poursuite ou
arrestation tant que le président de l’assemblée ne les a pas auto-
risées : « Sauf le cas de flagrant délit, aucun membre de l’une ou de
l’autre Chambre ne peut, pendant la durée de la session, en matière
répressive, être renvoyé ou cité directement devant une cour ou un
tribunal, ni être arrêté, qu’avec l’autorisation de la Chambre dont
il fait partie ».
Ces garanties constitutionnelles ont été accordées aux parlemen-
taires en matière pénale pour garantir le libre exercice du mandat
qui leur est confié : « L’article 59 vise, au nom de la séparation
des pouvoirs, à mettre les élus à l’abri d’arrestations arbitraires ou
intempestives ordonnées par le pouvoir judiciaire, voire suggérées
à ce dernier par le pouvoir exécutif. (…) Cette immunité n’est pas
destinée à “mettre les parlementaires au-dessus des lois” mais à

préserver la séparation des pouvoirs. C’est tellement vrai que, même
si le parlementaire concerné souhaitait ou déclarait y renoncer, il
ne le pourrait pas et le régime de l’immunité lui resterait obliga-
toirement applicable » 56. L’immunité parlementaire est également
accordée aux membres des assemblées des entités fédérées, en vertu
de l’article 120 de la Constitution (« Tout membre d’un Parlement
de Communauté ou de Région bénéficie des immunités prévues
aux articles 58 et 59 »).
Afin d’engager des poursuites, le parquet doit demander la L’immunité vise aussi à protéger
levée de l’immunité du parlementaire concerné ; la commission les parlementaires contre des
des poursuites du parlement concerné se réunit et recommande à procédures judiciaires destinées à
entraver l’exercice de leur mandat.
l’assemblée en séance plénière d’accorder ou non la levée de l’immu-
nité. Le cas se présente de temps à autre et il est rare que la levée
de l’immunité ne soit pas accordée par l’assemblée à laquelle l’élu
appartient. Cependant, récemment, la Chambre a refusé de lever

l’immunité parlementaire du député-bourgmestre de Seraing Alain
Mathot (PS), inculpé pour corruption. Le 14 avril 2016, l’assemblée
plénière a approuvé par 81 voix contre 49 voix et 8 abstentions les
conclusions de la commission des poursuites appelant au rejet de la
demande du Parquet général de Liège.
L’affaire Wesphael
L’arrestation de Bernard Wesphael, député wallon et membre du Parlement de la Commu-

nauté française, sur la base d’un constat de flagrant délit, le 1er novembre 2013, est un événement
rarissime ; il a fait l’objet d’une forte attention médiatique qui a remis en lumière la question de
l’immunité parlementaire. Les Parlements de la Région wallonne et de la Communauté française
ont été appelés à examiner a posteriori, sur la requête de l’intéressé, la validité de la privation de
liberté du député ; les parlementaires n’étaient pas saisis d’une demande de levée de l’immunité
par les autorités judiciaires, qui ont estimé que les circonstances du flagrant délit les en dispen-
saient. Selon le professeur Jérôme Sohier, l’exercice imposé aux assemblées parlementaires était
inédit : « Pour la première fois, elles ont dû s’immiscer, “à l’insu de leur plein gré”, dans une pro-
cédure d’instruction criminelle mise à charge d’un élu, pour des faits sans aucun rapport avec sa
fonction publique, en raison d’une application sans doute discutable de la notion de flagrant délit
par la justice » 57. Les assemblées ont l’une et l’autre rejeté la demande de suspension introduite
par le député ; dans le cas contraire, se serait ouvert un imbroglio juridique devant une situation
non prévue par les dispositions existantes. De son côté, la Cour de cassation a rejeté le pourvoi de

l’inculpé contre la décision de la chambre des mises en accusation de le maintenir en détention,
confirmant que l’arrestation n’était pas irrégulière au regard de l’immunité parlementaire 58.
Les commissions d’enquête parlementaires

L’article 56 de la Constitution confie à la Chambre des repré- La Chambre peut mener une
sentants le droit d’enquête ; jusqu’en 2014, elle partageait cette enquête sur un sujet précis par
prérogative avec le Sénat. le biais d’une commission.
La loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires 59 orga-
nise l’exercice de ce droit d’enquête. Dans le cadre de l’exercice de
ce droit, l’assemblée parlementaire jouit de droits étendus, et peut
prendre toutes les mesures d’instruction prévues par le Code d’ins-
truction criminelle, le cas échéant avec le concours d’un magistrat
désigné par le premier président de la cour d’appel du ressort dans

lequel les devoirs d’instruction doivent être accomplis. Les témoins,
les interprètes et les experts sont soumis devant la Chambre aux
mêmes obligations que devant le juge d’instruction. Les membres de
la Chambre sont tenus au secret en ce qui concerne les informations
recueillies à l’occasion des réunions non publiques de la commission.
L’exercice de ce droit d’enquête a longtemps été considéré comme La création de commissions
relevant de l’exception. Depuis les années 1980, il s’est fait plus d’enquête parlementaires s’est
fréquent. Les enquêtes parlementaires ont eu souvent pour objet surtout développée depuis les
années 1980.
des dossiers qui avaient suscité ou suscitaient de fortes réactions au
sein de l’opinion publique. On peut citer l’effondrement de tribunes
du stade du Heysel (1985), l’existence en Belgique d’un réseau de
renseignements clandestins – réseau Gladio (1991), la traite des
êtres humains (1994), l’affaire Dutroux (1997), les sectes (1997), la
contamination à la dioxine (1999), la faillite de la Sabena (2002) ou
encore l’affaire Fortis (2009).
L’étendue des pouvoirs des commissions d’enquête ne leur
permet cependant pas de déborder sur la compétence du pouvoir
judiciaire. La loi précise depuis 1996 que « les enquêtes menées
par la Chambre des représentants ne se substituent pas à celles du
pouvoir judiciaire, avec lesquelles elles peuvent entrer en concours,
sans toutefois en entraver le déroulement » 60. Les travaux de cer-
taines commissions d’enquête avaient en effet suscité des critiques,

mettant en cause le respect du secret professionnel des magistrats,
des droits de la défense ou du statut des témoins 61. Dans un arrêt
rendu en 1993, la Cour de cassation a établi que les auditions par
une commission parlementaire d’enquête de personnes poursuivies
pénalement constituaient une violation des droits de la défense qui
pouvait entraîner la nullité des poursuites judiciaires 62.
La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme Une telle commission doit éviter
condamne, par ailleurs, les États qui mènent simultanément, et sans d’interférer avec une instruction
respect pour les prérogatives de la justice ordinaire, des enquêtes judiciaire en cours.
parlementaires et judiciaires. C’est sans doute une des raisons qui
ont conduit la Chambre, en 2010, à opter pour une commission spé-
ciale, plutôt qu’une commission d’enquête, à propos du traitement
des faits de pédophilie dans une relation d’autorité, en particulier
au sein de l’Église : il ne fallait pas risquer d’empiéter sur une ins-
truction en cours.

Le droit d’enquête a également été confié aux assemblées des
entités fédérées par la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes ins-
titutionnelles (article 40). Cependant, une commission d’enquête
parlementaire d’un parlement communautaire ou régional ne peut
exercer des compétences qui, conformément à la Constitution, ne
peuvent être appliquées qu’en vertu d’une loi. On peut notamment
se demander si une telle commission peut imposer la prestation
de serment.
Les rapports entre le pouvoir exécutif

et le pouvoir judiciaire
L’indépendance du pouvoir judiciaire est peut-être l’élément le

plus important de la séparation des pouvoirs, celui qui protège le
citoyen de l’arbitraire.
Les principales interactions entre l’exécutif et le pouvoir judicaire
se situent, d’une part, au moment de la nomination des magistrats et,
d’autre part et de façon continue, dans le rôle du ministère public *.
La nomination des magistrats

La Constitution (article 153) prévoit que le Roi (donc, en pra-

Le Conseil supérieur de la justice
tique, le ministre de la Justice) nomme et révoque les officiers du a été créé pour renforcer l’indé-
ministère public près des cours et des tribunaux. Il en va de même pendance des magistrats.
pour les juges et les présidents des tribunaux, sous réserve des pré-
rogatives du Conseil supérieur de la justice : en 1998, à la suite de
l’affaire Dutroux, une réforme de la justice a été mise en place, qui a
notamment modifié les procédures de nomination et de désignation
des magistrats. Bien que le gouvernement ait été impliqué dans
l’élaboration des réformes, celles-ci ont pris la forme d’une initia-
tive parlementaire, une proposition de loi modifiant le code judi-
ciaire. Par ailleurs, l’article 151 de la Constitution a été entièrement
révisé le 23 novembre 1998 à la suite de l’accord dit octopus. Son
deuxième paragraphe instaure un Conseil supérieur de la justice,
qui se compose de 44 membres, selon une double parité linguistique
et professionnelle : 22 membres francophones et 22 membres néer-
landophones ; 22 magistrats et 22 non-magistrats. Les magistrats

sont élus au scrutin secret par et parmi leurs pairs. Les membres non
magistrats sont nommés par le Sénat, à la majorité des deux tiers.
Le Conseil supérieur de la justice organise les examens donnant
accès à la magistrature et présente les magistrats à la nomination
au ministre de la Justice. Par ailleurs, il exerce un contrôle sur le
fonctionnement de l’ordre judiciaire par le biais d’audits, d’enquêtes
particulières et par le traitement des plaintes. Enfin, il rend des avis
concernant le fonctionnement de la justice. L’instauration du Conseil
répondait à une volonté de dépolitiser la magistrature, dans le but
de renforcer son indépendance. Le Conseil supérieur de la justice Il joue un rôle important dans
« ne fait partie ni du pouvoir exécutif, ni du pouvoir judiciaire sur l’équilibre entre les trois pouvoirs.
l’action duquel il doit notamment exercer un contrôle externe. On
a pu affirmer qu’il se situait au point d’intersection des trois grands
pouvoirs constitutionnels » 63.
Les prérogatives du ministre de la Justice

Le ministère public ou parquet représente et défend les intérêts Le parquet est à l’intersection des
de la société devant les cours et tribunaux. Dans chaque arrondis- pouvoirs exécutif et judiciaire.
sement judiciaire, le procureur du Roi est à la tête du ministère
public. Bien que faisant partie intégrante des cours et tribunaux
auxquels il est attaché, le ministère public est placé sous l’autorité

du ministre de la Justice, qui doit répondre politiquement des agis-
sements des membres du parquet. De ce fait, le ministère public se
situe à l’intersection des pouvoirs exécutif et judiciaire.
L’article 151 de la Constitution affirme l’indépendance des juges Les gouvernements peuvent
et du ministère public mais précise que le ministre de la Justice ordonner des poursuites, mais
dispose du « droit d’ordonner des poursuites et d’arrêter des direc- pas les empêcher ou les arrêter.
tives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière
de politique de recherche et de poursuite ». Le ministre peut donner
au ministère public l’ordre d’engager certaines poursuites, mais il
n’a pas le pouvoir d’empêcher ou d’arrêter des poursuites. Depuis
la sixième réforme de l’État, en matière de poursuites, les entités
fédérées disposent également d’un droit d’injonction positive (dans
les matières relevant de leur compétence). Le ministre compétent de
l’entité fédérée adresse sa demande au ministre fédéral de la Justice
qui en assure l’exécution.

L’article 110 de la Constitution prévoit que « le Roi a le droit de L’octroi de la grâce royale est une
remettre ou de réduire les peines prononcées par les juges, sauf ce pratique qui se raréfie.
qui est statué relativement aux ministres et aux membres des gou-
vernements de Communauté et de Région ». C’est ce qu’on appelle
en langage courant le droit de grâce. La grâce est une remise totale
ou partielle de la peine prononcée par un jugement ou un arrêt
qui n’est plus susceptible d’un recours (appel ou pourvoi en cassa-
tion). Il s’agit d’une prérogative du pouvoir exécutif 64. En théorie,
il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire du roi. Concrètement, chaque
requête de condamné aboutit au Service des grâces du Service public
fédéral * de la Justice, qui rend un avis motivé. Ce dernier est alors
soumis au ministre de la Justice qui prend une décision. Le nombre
de remises de peine tend à diminuer : de plusieurs centaines par
an, on est passé à 23 en 2015. La grâce royale était utilisée autrefois
pour commuer les peines de mort en peines d’emprisonnement. La
pratique des grâces collectives, notamment à l’occasion d’un change-
ment de règne, s’est éteinte et la pratique elle-même est aujourd’hui
remise en cause, après que la presse a révélé fin 2013 que des auteurs
d’infraction de roulage avaient bénéficié de la grâce du roi Philippe.
La section du contentieux administratif

du Conseil d’État

Son opportunité ayant été reconnue dès les années 1920, la créa-
tion d’une haute juridiction administrative figurait au programme
du gouvernement Van Zeeland II (1936), mais la proposition n’abou-
tit pas avant la guerre. Créé par la loi en 1946 65, le Conseil d’État
est une juridiction établie par l’article 160 de la Constitution. Il
ne relève pas directement du pouvoir judiciaire. Il comprend deux
sections : la section de législation, chargée de fournir un avis techni-
que aux parlements et aux gouvernements à propos des textes de loi
examinés, et la section du contentieux administratif, qui est la plus La section du contentieux admi-
haute juridiction administrative du pays. Dans ce cadre, le Conseil nistratif du Conseil d’État peut
d’État statue par voie d’arrêts sur les recours introduits contre des annuler ou suspendre des actes
du pouvoir exécutif.
actes administratifs. Le Conseil d’État dispose du pouvoir d’annuler
ou de suspendre l’exécution des actes administratifs, tels les arrêtés
qu’il juge non conformes à la loi ; il exerce donc un contrôle sur

les actes du pouvoir exécutif. N’appartenant pas formellement au
pouvoir judiciaire, le Conseil d’État se situe à la croisée des pouvoirs
législatif, exécutif et judiciaire. Rouage important de l’équilibre
entre les pouvoirs, il procure à toutes les personnes physiques ou
morales un recours efficace contre des actes administratifs irrégu-
liers qui leur auraient causé un préjudice.
La section du contentieux administratif du Conseil d’État est
organisée en chambres composées chacune de trois conseillers.
Chaque chambre est soit francophone, soit néerlandophone, soit
bilingue (une seule chambre). Les conseillers (15 francophones et
15 néerlandophones) sont nommés à vie par le Roi. Il existe égale-
ment un auditorat, qui remet un rapport sur chaque dossier.
Les poursuites à l’égard des ministres

La Constitution de 1831 avait conféré à la Chambre le droit de Pour éviter des poursuites arbi-
traduire les ministres devant la Cour de cassation, seul cas où cette traires de la part du pouvoir judi-
Cour statuait au fond. Cette disposition, destinée à protéger le pou- ciaire, les ministres ne peuvent
être jugés que par une cour
voir exécutif de poursuites arbitraires émanant du pouvoir judiciaire,
d’appel.
s’est avérée enfreindre les droits de la défense en ne permettant pas
d’appel de l’arrêt prononcé. C’est ainsi que la Cour européenne des
droits de l’homme a condamné la Belgique à deux reprises pour

procès inéquitable : dans les dossiers Inusop et Agusta-Dassault.
Dans les deux cas, la Cour de cassation avait jugé et condamné non
seulement des anciens ministres, mais aussi d’autres prévenus qui
s’étaient ainsi trouvés privés de toute possibilité d’appel 66.
En 1998, l’article 103 de la Constitution a été modifié : désor-
mais, les infractions commises par un ministre dans le cadre de ses
fonctions sont jugées par la cour d’appel de Bruxelles et les infrac-
tions perpétrées par un ministre en dehors de ce cadre le sont par
la cour d’appel du ressort où les faits ont été commis. La voie d’un
pourvoi en cassation est donc ouverte aux condamnés.

Un cas particulier d’interaction entre les pouvoirs : le Fortisgate
En 2008, l’affaire Fortis se plaide devant les tribunaux, et va entraîner la démission d’un
Premier ministre et la mise sur pied d’une commission d’enquête parlementaire.
La banque Fortis, issue du regroupement de la Générale de Banque, de la Caisse générale
d’épargne et de retraite (CGER) et de la Société nationale de crédit à l’industrie (SNCI), connaît
de graves difficultés lors de la crise financière mondiale de 2008. Pour éviter la faillite, le gouver-
nement belge intervient et préside à la scission des activités dont il revend une partie à la banque
française BNP Paribas. Certains actionnaires, estimant que la transaction ne pouvait être faite
qu’avec l’approbation de l’assemblée générale des actionnaires, saisissent la justice pour bloquer la
vente. Bien que l’avis du ministère public ait été de suspendre la vente, le tribunal de commerce
de Bruxelles rejette la demande. Les actionnaires interjettent appel. Alors que les débats auprès
de la cour d’appel sont clos et que l’affaire est mise en délibéré, le chef de cabinet du Premier
ministre Yves Leterme (CD&V) aurait appris par le mari d’un des trois magistrats qui composent
la cour que l’affaire allait prendre « une tournure dramatique ». L’arrêt de la cour d’appel du
12 décembre 2008 suspend les décisions du conseil d’administration de la NV/SA Fortis Holding,
prises les 3, 5 et 6 octobre 2008.
Alors que le gouvernement cherche un angle d’attaque pour faire annuler l’arrêt, des rumeurs
commencent à courir sur les circonstances dans lesquelles l’arrêt aurait été rendu, et en particulier
le fait que l’un des trois magistrats, en congé de maladie, ne l’a pas signé. C’est alors que le Premier
ministre rend publique l’existence de contacts entre son cabinet et la magistrature, et notamment

entre son chef de cabinet et le mari de la juge qui n’a pas signé l’arrêt, Christine Schurmans.
Le lendemain, le premier président de la Cour de cassation, Ghislain Londers, envoie au pré-
sident de la Chambre, Herman Van Rompuy (CD&V), une lettre dans laquelle il affirme que le
gouvernement connaissait déjà le 10 décembre 2008 la teneur de l’arrêt qui allait être prononcé
le 12 décembre 2008. Il affirme également que la juge Schurmans a violé le secret professionnel.
Le 18 décembre 2008, la Chambre décide de mettre sur pied une commission d’enquête parle-
mentaire sur les événements afin de déterminer si des membres de la magistrature ont subi des
pressions de la part du gouvernement Leterme dans le cadre de cette affaire. Sans attendre les
résultats de l’enquête parlementaire « sur le respect de la Constitution, en particulier le principe
de la séparation des pouvoirs, et des lois dans le cadre des procédures judiciaires entamées à
l’encontre de la sa Fortis », le 19 décembre, le ministre de la Justice Jo Vandeurzen (CD&V) puis
le Premier ministre Yves Leterme démissionnent. La démission du Premier ministre emporte celle
de son gouvernement. C’est le président de la Chambre des représentants, Herman Van Rompuy,
qui sera chargé de former puis de présider le nouveau gouvernement qui prêtera serment le
30 décembre 2008.

La commission parlementaire d’enquête remettra ses conclusions en mars 2009. Son action
avait toutefois été entravée par une instruction judiciaire en cours et une enquête du Conseil
supérieur de la justice. Sans établir de pressions de la part du pouvoir exécutif sur le pouvoir
judiciaire, le rapport relèvera toutefois une série de contacts problématiques entre pouvoir poli-
tique et magistrats 67.
Par ailleurs, le gouvernement fédéral, Fortis et BNP Paribas concluront un nouvel accord
qui fera bien passer les activités bancaires de Fortis sous le contrôle de BNP Paribas. L’enquête
disciplinaire à l’encontre de Pim Van Walleghem, le conseiller d’Yves Leterme, sera classée sans
suite, et Yves Leterme redeviendra Premier ministre quelques mois plus tard, suite au départ
d’Herman Van Rompuy à la présidence du Conseil européen en novembre 2009.

Conclusion
Le constituant a distingué dès 1831 trois pou- publics, telle par exemple la commission bancaire
voirs étatiques distincts : le pouvoir législatif, le et financière (FSMA).
pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Cette Si la fonction législative exercée par le Par-
séparation des pouvoirs est, avec la garantie des lement s’est affaiblie, sa fonction de contrôle des
droits fondamentaux et l’organisation d’élections autres pouvoirs s’est, elle, renforcée. On songe en
libres au suffrage universel, l’un des trois piliers particulier à l’importance prise par les commissions
de la démocratie. d’enquête, essentiellement au niveau fédéral (les
Certains analystes estiment que le constituant parlements des entités fédérées ne remplissent pas
a donné la primauté au pouvoir législatif, seul cette fonction de contrôle avec autant d’intensité).
pouvoir à disposer de la plénitude des compé- Autre évolution récente notable, le déve-
tences, tandis que les pouvoirs de l’exécutif et du loppement des organes juridictionnels, tels la
judicaire sont précisément bornés par la Constitu- Cour constitutionnelle, la Cour des comptes ou
tion 68. Par ailleurs, le vote du budget lui confère le Conseil d’État. Bien que nous en ayons traité
un pouvoir sur tous les rouages de l’État. D’autres essentiellement dans les pages consacrées au pou-
contestent cette vision, mais les uns comme les voir judiciaire, eu égard à leur fonction de contrôle

autres s’accordent généralement à observer un des normes, ils n’appartiennent pas formellement
déclin de l’importance du pouvoir législatif au à ce pouvoir. Il s’agit plutôt d’organes qui n’appar-
profit de l’exécutif. La raison principale se trouve tiennent à aucun pouvoir mais qui jouent un rôle
dans l’importance grandissante prise par les partis essentiel dans le contrôle de tous.
politiques, et par la négociation entre leurs prési- Le processus de fédéralisation de l’État a forte-
dents préalable à la formation d’un gouvernement. ment accru le nombre d’institutions qui exercent
Il s’est créé une quasi-symbiose entre les parle- une part du pouvoir législatif et de celles qui exer-
mentaires de la majorité et le gouvernement, qui cent le pouvoir exécutif, et a modifié la réparti-
a pour effet de voir les projets de loi déposés par le tion des compétences entre ces différents niveaux
gouvernement systématiquement adoptés par un de pouvoirs. Cependant, ce processus n’a guère eu
Parlement où règne, sauf exception, la discipline d’incidence sur la séparation des pouvoirs elle-
de vote. Un autre facteur d’affaiblissement du même. Dans les entités fédérées, les relations entre
pouvoir législatif réside dans le recours de plus en le pouvoir décrétal et le pouvoir exécutif sont paral-
plus large à la délégation de pouvoirs à l’exécutif lèles au rapport qui existe au niveau fédéral entre
par la loi, mais également à d’autres organismes le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. La seule

différence notable réside dans le fait que le chef quasi-absence de compétence en matière judiciaire,
de l’État ne participe pas à l’exercice du pouvoir à l’exception de la possibilité d’ériger en infractions
législatif dans les entités fédérées et ne joue qu’un les manquements aux dispositions de leurs décrets,
rôle limité et symbolique au niveau du pouvoir de celle de demander au ministre de la Justice
exécutif lors de la prestation de serment du chef de d’ordonner des poursuites dans leur domaine de
gouvernement. Un autre trait significatif de l’orga- compétences ou, dans ce domaine, de participer à
nisation des pouvoirs dans les entités fédérées est la la détermination de la politique criminelle.

Notes
1 15
X. Mabille, Législatif, Exécutif, Judiciaire. Les rapports C. Sägesser, C. Istasse, « Le Sénat et ses réformes
entre les pouvoirs, Bruxelles, CRISP, Dossier n° 48, successives », Courrier hebdomadaire, CRISP, n° 2219-
1998. 2220, 2014, p. 10.
2 16
Platon, Lois, III, 693b. J. Stengers, « La Constitution de 1831 et son appli-
3
Aristote, La Politique, livre VI, chapitre XI, § 1. cation », in V. Laureys et al., L’histoire du Sénat de
4
A. Lintott, The Constitution of the Roman Republic, Belgique de 1831 à 1995, Bruxelles, Racine, 1999,
Oxford, Oxford University Press, 1999. p. 32.
5 17
J. Locke, Essay on Civil Government, 1690. J. Stengers, J.-L. De Paepe, M. Gruman, Index
6
Montesquieu, De l’esprit des lois, 1748, livre XI, des éligibles au Sénat (1831-1893), Bruxelles, Palais
chapitre VI. des Académies, 1975, p. 66.
7 18
Ibidem. La primogéniture masculine a été abolie en 1991
8
J.-J. Rousseau, Du contrat social ou Principes du droit pour les descendants de celui qui deviendra par la
politique, 1762. suite Albert II. Depuis lors, les femmes peuvent
9
Alexander Hamilton (1757-1804), fondateur du parti également accéder au trône de Belgique.
19
fédéraliste, premier secrétaire au Trésor des États-Unis ; A. Molitor, La fonction royale en Belgique, Bruxelles,
James Madison (1751-1836), quatrième président des CRISP, 1994 (2e édition), p. 57-58.
20
États-Unis ; John Jay (1745-1829), premier président Article 77 de la Constitution.
21
de la Cour suprême des États-Unis. Voir C. Sägesser, C. Istasse, « Le Sénat et ses

10
X. Mabille, Nouvelle histoire politique de la Belgique, réformes successives », op. cit.
22
Bruxelles, CRISP, 2011, p. 70. Article 78 de la Constitution.
11 23
Proclamation du 18 novembre 1830 (Pasinomie, Texte coordonné de la loi du 6 août 1931 établis-
3e série, tome 1er, Bruxelles, 1833, p. 86). sant des incompatibilités et interdictions concer-
12
D’après John Gilissen, sur les 131 dispositions per- nant les ministres, anciens ministres et ministres
manentes de la Constitution, 108 sont des reproduc- d’État, ainsi que les membres et anciens membres
tions quasi textuelles du projet de la commission des chambres législatives (première publication au
(J. Gilissen, « La Constitution belge de 1831, ses Moniteur belge, 14 août 1931).
24
sources, son influence », Res Publica, numéro spécial, M. Uyttendaele, Les institutions de la Belgique,
1968, p. 113). Bruxelles, Bruylant, 2014, p. 99.
13 25
A. Gerlache, J. Vande Lanotte, M. Uytten- P. Lauvaux, R. Senelle, La séparation des pouvoirs
daele, S. Bracke, G. Goedertier, La Belgique (exposé devant la commission de la Révision de la
pour débutants, Bruges, La Charte, 2004 (4e édition), Constitution, des Réformes institutionnelles et du
p. 20. Règlement des conflits de la Chambre des repré-
14
Voir É. Huyttens (éd.), Discussions du Congrès sentants, 21 février 1989), s.l., 1989, exposé de
national de Belgique, 1830-1831, 5 tomes, Bruxelles, P. Lauvaux, p. 6.
Société typographique belge Adolphe Wahlen et Cie, 26
P. Wigny, Droit constitutionnel, tome 1, Bruxelles,
1844-1845. Bruylant, 1952, p. 149.

27 42
Pandectes belges, tome 36, Bruxelles, 1909, article Parlement wallon, Règlement du Parlement wallon.
« Séparation des pouvoirs », p. 1057. Texte adopté le 20 juillet 2010 et modifi é le 23 avril
28
Pandectes belges, tome 49, Bruxelles, 1894, article 2014, DOC 1071 n° 1, 22 mai 2014, articles 131
« Hiérarchie », p. 1042 et suivantes. et 137.
29 43
M. Uyttendaele, Précis de droit constitutionnel belge, X. Baeselen, S. Toussaint, J.-B. Pilet, N. Brack,
Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 70. « Quelle activité parlementaire en période d’affaires
30
J. Gilissen, Le régime représentatif en Belgique depuis courantes ? », Cahiers de l’ULB et du PFWB, n° 1,
1790, Bruxelles, La Renaissance du livre, 1958, août 2014, p. 13.
44
p. 154. Loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institution-
31
S. Walgrave, L. De Winter, M. Nuytemans, nelles, Moniteur belge, 15 août 1980, article 73.
45
Mise à l’agenda politique en Belgique (1991-2000). Le Interview dans Le Soir, 4 février 2011, p. 13.
46
dialogue difficile entre l’opinion publique, les médias et le Conseil d’État, arrêt n° 212 559, 7 avril 2011, p. 15.
47
système politique, Gand, Academia Press, 2005, p. 56. Ibidem, p. 14.
32 48
C. Sägesser, « Évolution du rôle législatif de la Loi du 18 juillet 1991 organique du contrôle des
Chambre des représentants », in E. Gubin et al. services de police et de renseignement et de l’Organe
(dir.), Histoire de la Chambre des représentants de Bel- de coordination pour l’analyse de la menace, Moni-
gique, Bruxelles, Chambre des représentants, 2003, teur belge, 5 août 1991. Cette loi a été plusieurs fois
p. 225. modifiée depuis lors.
33 49
C. De Brouckère, J.-F. Tielemans, Répertoire de F. Gosselin, « Responsabilité du législateur belge
l’administration et du droit administratif de la Belgique, en raison de l’arriéré judiciaire : l’arrêt de la Cour
Bruxelles, Weissenbruch, 1834. de cassation du 28 septembre 2006 », DroitBelge.net,
34
D. Batselé, Initiation à la rédaction des textes législa- 9 octobre 2006.
50
tifs, réglementaires et administratifs, Bruxelles, Bruy- C. Panier, Tout savoir sur la Justice, Bruxelles, Story-
lant, 2013 (3e édition), § 176. Scientia, 1998, p. 7.
35 51
Sur l’historique de l’utilisation des pouvoirs spé- Voir la version consolidée de la loi spéciale du 6 jan-
ciaux, voir J. Gesnot, Les pouvoirs spéciaux : histo- vier 1989 sur la Cour constitutionnelle (première
rique et analyse, Bruxelles, La Charte, 1990. publication au Moniteur belge, 7 janvier 1989).

36 52
C. H. Höjer, Le régime parlementaire belge de 1918 Cour constitutionnelle, arrêt n° 34/2015, 12 mars
à 1940, Bruxelles/Uppsala, CRISP/Almquivist & 2015.
53
Wikselis, 1969, p. 173. Voir F. Muller, « Henri Velge, l’artisan du Conseil
37
Ibidem, p. 215. d’État belge (1911-1946) », Revue belge d’histoire
38
« De quelques aspects sociaux de la loi du 31 mars contemporaine, volume 37, n° 1-2, 2007, p. 143-174.
54
1967 sur les pouvoirs spéciaux », Courrier hebdoma- Voir le texte coordonné de la loi du 12 janvier 1973
daire, CRISP, n° 363, 1967. sur le Conseil d’État (première publication au Moni-
39
F. Dehousse, « Pouvoirs spéciaux et changement teur belge, 21 mars 1973).
55
de régime », Journal des tribunaux, 1984, p. 353-365 Voir J. Jaumotte, E. Thibaut, J. Salmon, Le
et 1985, p. 65-72 et 81-90. Conseil d’État de Belgique, Bruxelles, Bruylant, 2012.
40 56
F. Dehousse, « L’évolution des pouvoirs spéciaux F. Gosselin, « Le parlementaire, son immunité et
sous Martens VI », Courrier hebdomadaire, CRISP, le flagrant délit », Justice en ligne, 16 novembre 2013.
57
n° 1178, 1987 p. 29. J. Sohier, « Qui, de la Justice ou du Parlement,
41
D. Yernault, « Constitution, privatisations et pou- peut apprécier si l’arrestation d’un parlementaire
voirs spéciaux : un débat oublié », Courrier hebdoma- a pu invoquer à bon droit la notion de flagrant
daire, CRISP, n° 1729-1730, 2001. délit ? », Justice en ligne, 28 novembre 2013.

58 63
Cour de cassation, arrêt n° P.13.1858.N, 3 décembre M. Uyttendaele, Trente leçons de droit constitutionnel,
2013. Bruxelles, Bruylant-Anthemis, 2014, p. 68.
59 64
Moniteur belge, 15 mai 1880. M. Nardone, « Les grâces royales : pourquoi et
60
Loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires, comment ? », Justice en ligne, 16 décembre 2013.
Moniteur belge, 5 mai 1880, article 1er. 65
Loi du 23 décembre 1946 portant création d’un
61
J. Velu (procureur général près la Cour de cassa- Conseil d’État, Moniteur belge, 7 janvier 1947.
66
tion), Considérations sur les rapports entre les commissions Cour européenne des droits de l’homme, affaire
d’enquête parlementaire et le pouvoir judiciaire (mercu- « Claes et autres c. Belgique », arrêt du 2 juin 2005.
riale prononcée le 1er septembre 1993), Bruxelles, 67
Chambre des représentants, Commission parlemen-
Bruylant, 1993 ; F. Dumon, « De scheiding der taire d’enquête, Enquête parlementaire sur le respect de
Staatsmachten. De grondwettelijke onafhankelijk- la Constitution, en particulier le principe de la sépara-
heid van de rechterlijke macht De parlementaire tion des pouvoirs, et des lois dans le cadre des procédures
onderzoekscommissies », Rechtskundig Weekblad, judiciaires entamées à l’encontre de la sa Fortis. Rapport,
n° 169, 1990-1991, p. 169-176. DOC 52 1711/007, 18 mars 2009.
62 68
Cour de cassation, arrêt dit Transnuklear, 6 mai P. Lauvaux, R. Senelle, La séparation des pouvoirs,
1993 (Pasicrisie, tome I, Bruxelles, 1993, p. 452). op. cit., exposé de R. Senelle, p. 16.

Orientation bibliographique
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Glossaire
Affaires courantes : affaires traitées par un gouvernement démissionnaire. La période des affaires
courantes s’étend entre la démission du gouvernement et la nomination de son successeur.
Arrêt : décision judiciaire prononcée par une cour d’appel, une cour du travail, une cour d’assises ou la
Cour de cassation. La Cour constitutionnelle, la Cour des comptes et la section du contentieux admi-
nistratif du Conseil d’État, qui n’appartiennent pas à l’ordre judiciaire, rendent également des arrêts.
Autorité fédérale : pouvoir central, composé du Parlement fédéral, du gouvernement fédéral et du
Roi, qui exerce ses compétences sur tout le territoire belge.
Bicamérisme / Bicaméralisme : système dans lequel le Parlement est divisé en deux chambres dis-
tinctes, une chambre haute et une chambre basse.
Comité P : comité permanent de contrôle des services de police : institution de contrôle externe des
services de police relevant du Parlement fédéral.
Comité R : comité permanent de contrôle des services de renseignements : institution de contrôle
externe des services de renseignements relevant du Parlement fédéral.

Commission communautaire : institution intervenant, dans la région bilingue de Bruxelles-
Capitale, dans la sphère de compétence des Communautés, et dont les responsables politiques sont des
élus de la Région de Bruxelles-Capitale. Les Commissions communautaires sont au nombre de trois : la
Commission communautaire française (COCOF), la Commission communautaire flamande (Vlaamse
Gemeenschapscommissie – VGC) et la Commission communautaire commune (COCOM).
Communauté : entité fédérée possédant le pouvoir législatif et exécutif dans les matières culturelles,
les matières personnalisables, l’enseignement et l’emploi des langues. Elles sont au nombre de trois :
Communauté française, Communauté flamande et Communauté germanophone.
Conseil d’État : organisme juridictionnel et consultatif composé de deux sections. La section du
contentieux administratif est chargée d’annuler ou de suspendre l’exécution des actes administratifs
jugés non conformes à la loi. La section de législation est chargée de remettre des avis sur les projets
de textes législatifs et sur les projets d’arrêtés réglementaires préparés par un gouvernement ou l’un
de ses membres.
Conseil supérieur de la justice : organe chargé de la présentation des candidats aux postes de magis-
trat, du contrôle du fonctionnement de la justice, et d’émettre des avis et des propositions sur le fonc-
tionnement de la justice.

Constitution : loi fondamentale qui garantit les droits fondamentaux des citoyens et organise les dif-
férents pouvoirs (législatif, exécutif et judicaire), et leurs différents niveaux.
Contreseing : sur un document, seconde signature qui sert à authentifier la signature principale et
à s’en déclarer solidaire. En Belgique, tous les actes du Roi doivent être contresignés par un ministre.
Cour constitutionnelle : cour chargée d’assurer le respect des droits fondamentaux, la conformité des
lois et arrêtés à la Constitution et de régler les conflits de compétence entre institutions.
Cour des comptes : juridiction administrative qui exerce son contrôle sur tous les comptables du
Trésor. Elle contrôle en particulier l’exécution correcte des budgets de l’Autorité fédérale et des entités
fédérées.
Décret : norme juridique édictée par l’assemblée parlementaire d’entités fédérées (Communautés,
Région wallonne et Région flamande, COCOM et COCOF). Le décret a la même valeur que la loi.
Dissolution : acte par lequel la législature d’une assemblée parlementaire prend fin. Cet acte désinvestit
de leurs prérogatives et immunité les membres de l’assemblée, ceux-ci redevenant de simples citoyens.
La dissolution peut intervenir de manière anticipée ou au terme prévu.
Entité fédérée : composante de l’État fédéral, politiquement autonome dans ses domaines de compé-
tence (les Régions, les Communautés, la COCOF et la COCOM).
État fédéral : État dans lequel une partie du pouvoir législatif au moins est exercée de manière auto-
nome par des pouvoirs autres que le pouvoir central ou national.
Immunité parlementaire : garantie constitutionnelle accordée aux parlementaires qui, pendant la
durée de la session, ne peuvent ni être renvoyés ou cités devant une cour ou un tribunal, ni être arrêtés,
à l’exception des cas de flagrant délit. La levée de l’immunité parlementaire par l’assemblée dont il fait
partie permet la comparution du parlementaire devant la justice.

Irresponsabilité (du Roi) : impossibilité d’appeler le Roi à rendre compte de son activité politique ;
la responsabilité de tous les actes du Roi, dans l’exercice de ses fonctions, est assumée par un ministre.
Investiture : procédure par laquelle le Parlement assure de sa confiance un nouveau gouvernement.
Inviolabilité (du Roi) : impossibilité d’assigner le Roi devant un tribunal. Cette inviolabilité du Roi
est absolue et couvre l’ensemble de ses actes.
Loi : habituellement, toute norme adoptée par le pouvoir législatif. Dans la Belgique fédérale, la loi
désigne la norme législative adoptée par le Parlement fédéral.
Loi-cadre : loi qui fixe, dans une matière déterminée, les principes qu’un ou plusieurs arrêtés royaux
viendront mettre en œuvre.
Loi-programme : loi qui contient des dispositions relatives à un grand nombre de matières différentes,
habituellement adoptée en fin de session ou de législature.
Loi spéciale : loi votée à une majorité renforcée, tant par la Chambre que par le Sénat, ce qui garantit
son approbation par chacune des deux grandes communautés linguistiques.
Loyauté fédérale : principe constitutionnel qui prévoit que l’Autorité fédérale et les entités fédérées
exercent leurs compétences respectives en veillant à éviter des conflits d’intérêts.

Ministère public : ensemble de magistrats (procureurs du Roi et substituts, procureurs généraux,
avocats généraux et auditeurs) chargés, auprès des cours et tribunaux, de représenter et de défendre les
intérêts de la société et de veiller au respect de l’ordre public.
Moniteur belge : journal officiel de l’État belge. Les textes légaux et réglementaires ne reçoivent force
obligatoire qu’après y avoir été publiés.
Motion de confiance : texte déposé au Parlement lui demandant d’accorder la confiance au gouverne-
ment politiquement responsable devant cette assemblée.
Motion de méfiance : texte dont l’adoption permet à une assemblée de renverser un gouvernement, ou
de remplacer un ou des membres d’un gouvernement. En Belgique, la motion de méfiance doit présenter
un successeur à l’exécutif ou au membre de celui-ci visé par la méfiance. On parle dès lors de motion
de méfiance constructive, collective ou individuelle selon le cas.
Ordonnance : terme par lequel on désigne les normes législatives adoptées par le Parlement bruxellois
et par l’Assemblée réunie de la COCOM. L’ordonnance est également le nom donné à certaines décisions
de justice, qui n’ont pas pour objet de trancher définitivement un litige, ainsi qu’à certaines décisions
des collèges et conseils communaux.
Pouvoirs spéciaux : pouvoirs attribués par une loi au Roi (au gouvernement) qui lui permettent
d’organiser des matières habituellement régies par la loi au moyen d’arrêtés royaux, durant une période
définie. Au terme de celle-ci, une loi doit approuver les actes qui ont été posés par le Roi dans le cadre
des pouvoirs spéciaux.
Promulgation (de la loi, du décret, de l’ordonnance) : acte par lequel le pouvoir exécutif atteste
l’existence de la loi, du décret ou de l’ordonnance et en ordonne l’exécution et la publication au Moniteur
belge. Au niveau fédéral, c’est le Roi qui promulgue la loi ; dans les entités fédérées, c’est le gouvernement.

Ratification : acte par lequel une puissance contractante exprime, postérieurement à la signature
d’un traité, son consentement à être liée par ce traité ; ainsi les assemblées parlementaires doivent-elles
approuver les traités qui ont été signés par un ou des ministres.
Région : entité fédérée possédant le pouvoir législatif et exécutif dans une série de domaines liés au
territoire et à l’économie. Les Régions sont au nombre de trois : Région de Bruxelles-Capitale, Région
wallonne et Région flamande.
Sanction (de la loi, du décret, de l’ordonnance) : acte par lequel le Roi (au niveau fédéral) ou le gou-
vernement (au niveau des entités fédérées), agissant en tant que branche du pouvoir législatif, accorde son
assentiment à une loi, à un décret ou à une ordonnance. À ne pas confondre avec la sanction judicaire,
qui désigne la peine infligée par une cour ou un tribunal.
Service public fédéral : appellation donnée aux administrations fédérales depuis 2000.

Dscrisp 087 0009

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LÉGISLATIF, EXÉCUTIF ET JUDICIAIRE.

LES RELATIONS ENTRE LES

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 7

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8 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 9

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10 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 11

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12 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 13

La Constitution du 7 février 1831

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14 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 15

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16 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

L’équilibre entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 17

Lors de la révision constitutionnelle de 1893, prévoyant la possibilité d’acquérir des colonies,

Les réformes de l’État

La Constitution du 7 février 1831 a fait preuve d’une grande

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18 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 19

La transformation de la Belgique en État fédéral a été actée La Constitution proclame depuis

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 21

La sanction de la loi sur l’interruption volontaire de grossesse

À l’exception de quelques refus intervenus au 19e siècle, destinés essentiellement à anticiper un

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22 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 23

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24 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

Examen en commission, éventuellement amendement ; adoption

Examen en séance plénière, éventuellement amendement ; adoption

Publication au Moniteur belge

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 25

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26 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

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CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs 27

187 justices de paix 15 tribunaux de police

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28 CRISP/Législatif, exécutif, judiciaire. Les relations entre les trois pouvoirs

Les entités fédérées

Il y a en Belgique essentiellement deux types d’entités fédérées : On distingue les Communautés