Commission européenne - Questions et réponses

Questions et réponses – Échange de quotas d'émission – Mettre un prix

sur le carbone *
Bruxelles, le 14 juillet 2021
1. Qu'est-ce que le système d'échange de quotas d'émission de l'UE?
Le système d'échange de quotas d'émission (SEQE) de l'UE fonctionne sur le principe du
plafonnement et de l'échange. Il fixe une limite absolue ou un «plafond» à la quantité totale de
certains gaz à effet de serre que les entités couvertes par le système peuvent émettre chaque année.
Ce plafond est abaissé au fil du temps de manière à faire diminuer la quantité totale d'émissions.
Depuis l'introduction du SEQE de l'UE en 2005, les émissions ont été réduites de 42,8 % dans les
principaux secteurs couverts: production d'électricité, production de chaleur et installations
industrielles à forte intensité énergétique. En tant que système fondé sur le marché, le SEQE permet
de faire en sorte que les réductions d'émissions soient réalisées là où cela coûte le moins cher.
Jusqu'à présent, la plupart des réductions d'émissions ont donc eu lieu dans le secteur de
l'électricité.
Dans le cadre du SEQE de l'UE, les entités réglementées achètent ou reçoivent des quotas d'émission
qu'elles peuvent échanger entre elles en fonction des besoins. À la fin de chaque année, les entités
réglementées doivent restituer suffisamment de quotas pour couvrir l'ensemble de leurs émissions.
Si une entité réglementée réduit ses émissions, elle peut conserver les quotas «économisés» pour
couvrir ses besoins futurs ou les vendre à une autre installation qui ne dispose pas de suffisamment
de quotas. Une réserve de stabilité du marché, en place depuis 2019, stabilise le marché en
supprimant les excédents de quotas.
Les secteurs couverts par le SEQE de l'UE actuel comprennent la production d'électricité et de
chaleur, les secteurs industriels à forte intensité énergétique et l'aviation en Europe. La Commission
propose aujourd'hui d'appliquer le système d'échange de quotas d'émission à d'autres secteurs au
moyen d'un nouveau système distinct, de s'appuyer sur les résultats positifs du système actuel et
d'encourager, grâce à un prix du carbone, la transition vers des carburants plus propres pour le
transport routier et le chauffage.
2. Quelles réformes proposez-vous pour l'échange de quotas d'émission?
La Commission européenne présente aujourd'hui une proposition législative visant à réviser le SEQE
de l'UE, en lien avec les objectifs plus ambitieux de l'Union consistant à réduire les émissions nettes
d'au moins 55 % d'ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Les secteurs actuellement couverts
par le SEQE de l'UE représentent environ 41 % des émissions totales de l'UE. Leur contribution est
donc essentielle pour atteindre l'objectif global.
La Commission propose une réduction des émissions des secteurs actuels du SEQE de l'UE (ainsi
qu'une extension de celui-ci au secteur maritime) de 61 % à l'horizon 2030 par rapport aux niveaux
de 2005, ce qui représente une augmentation de 18 points de pourcentage par rapport à la
contribution actuelle du système à l'objectif de l'UE en matière de climat, qui est de -43 %. Pour
atteindre cet objectif, la Commission propose une accélération, à 4,2 %, de la réduction annuelle des
émissions (au lieu des 2,2 % par an prévus dans le cadre du système actuel), après une réduction
ponctuelle du plafond global d'émissions de 117 millions de quotas («changement de base»). La
Commission propose également de supprimer progressivement les quotas gratuits dans le secteur de
l'aviation, qui est déjà couvert par le SEQE de l'UE, et de passer à la mise aux enchères intégrale des
quotas d'ici à 2027 afin de créer un signal de prix plus fort et de stimuler la réduction des émissions.
La Commission a, en outre, révisé la réserve de stabilité du marché et propose de la renforcer, afin
de lui permettre d'absorber plus rapidement l'excédent historique de quotas et d'assurer la stabilité
du marché, notamment en maintenant le taux annuel d'alimentation en quotas, qui est actuellement
plus élevé.
La Commission propose également d'appliquer le système d'échange de quotas d'émission à de
nouveaux secteurs dans lesquels des réductions plus significatives sont nécessaires pour atteindre
l'objectif de 2030. En vertu de la proposition, les émissions provenant du transport maritime seront
incluses dans le SEQE de l'UE existant, tandis que les émissions provenant de la construction et des
carburants utilisés dans le transport routier seront couvertes par un nouveau système d'échange de
quotas d'émission distinct.
Ce nouveau système en amont encadrera les fournisseurs de carburants plutôt que les ménages et
les automobilistes. Il sera opérationnel à partir de 2025 et un plafond d'émissions sera fixé à partir
de 2026, sur la base des données collectées dans le cadre du règlement sur la répartition de l'effort.
Au cours de la première année, les fournisseurs de carburants seront tenus de détenir une
autorisation d'émettre des gaz à effet de serre et de déclarer leurs émissions pour 2024 et 2025. Le
plafond fixé dans le nouveau SEQE sera réduit chaque année pour parvenir à une réduction des
émissions de 43 % en 2030 par rapport à 2005. Pour faire face aux conséquences sociales découlant
du fait que les fournisseurs de carburants sont susceptibles de répercuter une partie de leurs coûts
liés au carbone sur les consommateurs achetant des carburants pour le transport routier et le
chauffage, la Commission a également présenté une proposition de Fonds social pour le climat (voir
ci-dessous).
3. Comment appliquerez-vous le système d'échange de quotas d'émission à la construction
et au transport routier?
L'objectif global de l'UE de réduction des émissions d'au moins 55 % à l'horizon 2030 par rapport
aux niveaux de 1990 ne peut pas être atteint sans une réduction significative des émissions dans la
construction et le transport routier. Afin de soutenir d'autres mesures stratégiques liées aux secteurs
de la construction et du transport routier, la Commission propose un nouveau système d'échange de
quotas d'émission à l'échelle de l'UE, qui fixera un prix pour les émissions de ces secteurs.
Ce nouveau système travaillera également sur le principe du plafonnement et de l'échange afin de
réduire les émissions de la manière la plus efficace possible sur le plan des coûts et de raccourcir le
délai d'amortissement des investissements en matière d'économies d'énergie dans ces secteurs.
Ce système distinct en amont encadrera les fournisseurs de carburants (plutôt que les ménages et
les automobilistes). Les fournisseurs seront chargés de surveiller et de déclarer la quantité de
carburant qu'ils mettent sur le marché et de restituer les quotas d'émission chaque année civile en
fonction de l'intensité de carbone des carburants. Cette approche incite les fournisseurs de
carburants à décarboner leur produit, ce qui réduira le coût de la mise en conformité avec le système
d'échange de quotas d'émission.
Le nouveau système est conçu pour démarrer de manière ordonnée, harmonieuse et efficace à partir
de l'année 2026, tout en donnant un signal clair sur l'ambition. Une certaine quantité de quotas
serait concentrée en début de période. Une réserve de stabilité du marché sera également utilisée
pour ces nouveaux secteurs. Un mécanisme spécifique est également proposé pour maîtriser les
hausses excessives du prix du carbone. Un an avant l'introduction d'une tarification du carbone pour
les secteurs de la construction et du transport routier, un Fonds social pour le climat commencera à
être utilisé pour relever les défis sociaux auxquels les groupes vulnérables de la société pourraient
être confrontés en raison du nouveau système d'échange de quotas d'émission.
La tarification du carbone en elle-même ne répond pas à tous les obstacles au déploiement de
solutions à émissions faibles ou nulles dans les secteurs du transport routier ou de la construction.
Ces secteurs seront toujours couverts par le règlement sur la répartition de l'effort, ce qui signifie
que les politiques nationales continueront de contribuer à la réduction de leurs émissions. Des
mesures réglementaires fortes en matière d'efficacité énergétique, d'énergies renouvelables,
d'écoconception, de performance énergétique des bâtiments, de normes d'émission de CO2 pour les
voitures et d'infrastructures de recharge favoriseront également la transition vers des transports et
des bâtiments plus écologiques.
4. Quelles mesures prendrez-vous pour soutenir les secteurs et les ménages touchés par les
réformes?
Les réformes s'accompagnent de mesures aidant les entités réglementées à atteindre les objectifs
plus élevés. La Commission propose de dégager davantage de fonds pour les technologies innovantes
et de moderniser le système énergétique. Afin de combler le déficit d'investissement dans
l'innovation à faible intensité de carbone et de remédier aux effets distributifs des échanges de
quotas d'émission, la Commission propose d'augmenter la taille du Fonds pour la modernisation de
2,5 % de quotas par rapport à la quantité totale. En outre, le Fonds pour l'innovation sera complété,
entre autres sources, par la mise aux enchères de quotas qui, autrement, seraient alloués à titre
gratuit aux secteurs industriels couverts par le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières. La
Commission propose également d'encourager davantage les technologies innovantes à faible
intensité de carbone au moyen des règles d'allocation à titre gratuit.
La Commission soumet par ailleurs l'idée de mettre en place un nouveau Fonds social pour le climat,
afin de faire face aux conséquences sociales de l'extension du SEQE au transport routier et à la
construction sur les ménages vulnérables, les microentreprises et les usagers des transports. Le
Fonds devrait fournir aux États membres un financement qui leur permettrait d'octroyer une aide
temporaire aux revenus et de soutenir des mesures et des investissements destinés à réduire la
dépendance à l'égard des combustibles fossiles grâce à l'amélioration de l'efficacité énergétique des
bâtiments, à la décarbonation de leur chauffage et de leur refroidissement - y compris au moyen de
l'intégration d'énergies produites à partir de sources renouvelables - et à l'amélioration de l'accès à
la mobilité et aux transports à émissions nulles et faibles.
Le Fonds social pour le climat serait financé par le budget de l'UE, sur la base d'un montant
équivalent à 25 % des recettes escomptées de l'échange de quotas d'émission pour la construction
et les carburants destinés au transport routier. Il apportera aux États membres un financement de
72,2 milliards d'euros pour la période 2025-2032, sur la base d'une modification ciblée du cadre
financier pluriannuel. Avec une proposition de recours à un financement équivalent de la part des
États membres, le Fonds mobiliserait 144,4 milliards d'euros en faveur d'une transition socialement
équitable. Il convient que les États membres utilisent, pour financer une partie de leurs contributions
nationales au Fonds, leurs recettes provenant de la mise aux enchères des quotas d'émission pour la
construction et les carburants destinés au transport routier.
5. Comment la proposition modifie-t-elle les règles relatives à l'aviation dans le cadre du
SEQE de l'UE?
Des réductions significatives des émissions sont nécessaires dans le secteur de l'aviation pour
atteindre nos objectifs climatiques à l'horizon 2030. Bien que les vols au sein de l'Espace
économique européen (EEE) soient couverts par le SEQE de l'UE depuis 2012, les émissions de
l'aviation en Europe ont augmenté en moyenne de 5 % en glissement annuel entre 2013 et 2018.
S'il y a récemment eu une réduction du trafic aérien en raison de la pandémie de COVID-19, les
émissions de l'aviation devraient encore augmenter. La Commission propose de réviser les règles du
SEQE relatives à l'aviation pour créer un signal de prix efficace et veiller à ce que le secteur apporte
sa juste contribution. Les vols à l'intérieur de l'EEE ainsi que ceux à destination de la Suisse et du
Royaume-Uni continueront d'être couverts par le SEQE de l'UE. Le nombre total de quotas du secteur
de l'aviation dans le SEQE sera plafonné aux niveaux actuels et sera réduit de 4,2 % chaque année
(facteur de réduction linéaire). Le nombre de quotas alloués à titre gratuit aux exploitants d'aéronefs
sera diminué progressivement, dans le but de mettre fin à l'allocation gratuite de quotas au secteur
aérien d'ici à la fin de l'année 2026.
Parallèlement, la proposition met en œuvre le régime de compensation et de réduction de carbone
pour l'aviation internationale (CORSIA) pour les vols extra-européens. La directive relative au SEQE
de l'UE permettra d'appliquer le régime CORSIA aux émissions des compagnies aériennes établies
dans l'UE pour les vols à destination et en provenance de pays situés en dehors de l'EEE. Lorsque les
émissions des vols en dehors de l'EEE atteindront des niveaux supérieurs à ceux de 2019, elles
devront être compensées par des crédits de compensation de carbone correspondants. Ces crédits
devraient contribuer à réduire les émissions dans différents secteurs de l'économie, tels que les
énergies renouvelables ou la gestion des déchets dans les pays participant à l'accord de Paris et, à
partir de 2027, au régime CORSIA. Les crédits de compensation doivent être comptabilisés de
manière fiable afin d'éviter la double comptabilisation. Chaque crédit de compensation devrait
correspondre à la réduction ou à l'évitement de l'émission d'une tonne de CO2.
6. Comment le transport maritime sera-t-il inclus dans la révision du SEQE de l'UE?
Pour garantir que le secteur du transport maritime contribue aux ambitions climatiques de l'Union, la
Commission propose d'étendre le champ d'application du système d'échange de quotas d'émission
de l'UE afin de couvrir les émissions de CO2 des grands navires (tonnage brut supérieur à 5 000),
quel que soit leur pavillon. L'extension portera sur toutes les émissions des navires faisant escale
dans un port de l'UE pour des voyages au sein de l'UE (intra-UE) et sur 50 % des émissions
provenant de voyages commençant ou se terminant en dehors de l'UE (voyages extra-UE), ainsi que
sur les émissions qui surviennent lorsque les navires se trouvent à quai dans les ports de l'UE.
Dans le cadre de la proposition, le SEQE de l'UE couvrirait environ deux tiers des émissions du
transport maritime (90 millions de tonnes de CO2) et donnerait un signal de prix qui encouragerait
l'amélioration de l'efficacité énergétique et les solutions à faible intensité de carbone et réduirait la
différence de prix entre les carburants alternatifs et les carburants maritimes traditionnels. La
proposition s'appuie sur les dispositions en vigueur pour d'autres secteurs relevant du SEQE de l'UE
ainsi que sur le système de l'UE de surveillance, de déclaration et de vérification des émissions du
transport maritime, qui permet de suivre les émissions de CO2 des navires faisant escale dans tous
les ports de l'Union. Dans la proposition «FuelEU Maritime», également présentée aujourd'hui, la
Commission soumet l'idée d'accroître le recours aux carburants alternatifs à faible teneur en carbone
dans le secteur maritime afin de contribuer à réduire les émissions plus rapidement.
En pratique, les compagnies maritimes devront acheter et restituer des quotas d'émission du SEQE
pour chaque tonne d'émissions de CO2 reportée. Pour l'administration du système, les compagnies
maritimes seront réparties entre les autorités gestionnaires des États membres, qui veilleront à la
conformité en utilisant les mêmes règles que pour les autres secteurs. Outre les règles du SEQE de
l'UE en matière de sanctions, les navires peuvent se voir refuser l'accès aux ports de l'UE lorsque la
compagnie maritime responsable n'a pas restitué les quotas nécessaires pendant deux années
consécutives ou plus.
Pour assurer une transition en douceur, les compagnies maritimes ne devront restituer des quotas
que pour une partie de leurs émissions pendant une période initiale transitoire, jusqu'à atteindre
100 % après 3 ans. Une clause de rapport et de réexamen est prévue pour suivre la mise en œuvre
des règles applicables au secteur maritime et pour tenir compte des évolutions pertinentes à
l'échelon de l'Organisation maritime internationale (OMI).
7. Comment les recettes provenant de l'échange de quotas d'émission sont-elles utilisées?
Les recettes tirées de la mise aux enchères liée à l'actuel SEQE de l'UE sont principalement versées
au budget des États membres et servent surtout à lutter contre le changement climatique. Dans le
cadre du SEQE de l'UE actuel, les États membres sont tenus de consacrer au moins la moitié des
recettes tirées de la mise aux enchères à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, au
déploiement des énergies renouvelables, au captage et au stockage du carbone et à l'amélioration de
l'efficacité énergétique et du chauffage urbain. La hausse, depuis 2018, des prix du carbone dans le
SEQE de l'UE actuel a entraîné une augmentation des recettes tirées de la mise aux enchères
disponibles pour financer la lutte contre le changement climatique. Au cours de la période 2018-
2020, les recettes se sont élevées à 14-16 milliards d'euros par an. En moyenne, les États membres
ont consacré 70 % de ces recettes à des fins liées au climat et à l'énergie.
Sur la base de la proposition de la Commission, les États membres seront tenus de consacrer leurs
recettes tirées de la mise aux enchères des quotas d'émission à des projets liés au climat et à
l'énergie, y compris à la décarbonation des secteurs du transport routier et de la construction. Il
s'agit notamment d'investissements dans les véhicules et la mobilité à émissions nulles,
d'améliorations de l'efficacité énergétique et de rénovation des bâtiments, ainsi que d'un soutien
financier visant à aborder les aspects sociaux. De surcroît, les États membres devraient utiliser une
partie de leurs recettes provenant de l'échange de quotas d'émission dans les secteurs du transport
routier et de la construction pour financer des mesures visant à soutenir les ménages vulnérables et
les usagers des transports et pour compléter le financement du Fonds social pour le climat.
Dans le cadre du SEQE de l'UE actuel, une partie des quotas est mise aux enchères pour le Fonds
pour l'innovation et le Fonds pour la modernisation, qui soutiennent respectivement des innovations
radicales en vue de la neutralité climatique dans l'ensemble de l'UE et de la modernisation du
secteur de l'électricité dans les États membres à faible revenu. La Commission propose d'augmenter
ces deux fonds afin de contribuer à combler le déficit d'investissement dans l'innovation à faible
intensité de carbone et de remédier aux effets distributifs entre les États membres, et notamment de
relever le défi proportionnellement plus important que représente la réalisation de l'objectif
climatique de l'UE dans les États membres qui dépendent le plus des combustibles fossiles pour la
production d'électricité.
Le Fonds pour l'innovation, actuellement doté de 450 millions de quotas provenant du SEQE actuel
pour la période 2021-30, serait complété par 50 millions de quotas et 150 millions de quotas
provenant du nouveau système et couvrant les émissions des transports routiers et des bâtiments.
En outre, les quotas qui seraient autrement alloués à titre gratuit aux secteurs industriels couverts
par le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières seront désormais mis aux enchères et ajoutés
au Fonds pour l'innovation.
Le Fonds pour la modernisation, doté de 2 % du nombre total de quotas pour la période 2021-30
dans le cadre du SEQE de l'UE actuel, serait augmenté par la mise aux enchères de 2,5 % de quotas
supplémentaires. Ce complément profiterait aux États membres dont le PIB par habitant est inférieur
à 65 % de la moyenne de l'UE.
La Commission soumet également l'idée de mettre en place un nouveau Fonds social pour le climat
afin de faire face aux conséquences sociales du SEQE dans les secteurs du transport routier et de la
construction sur les ménages vulnérables, les microentreprises et les usagers des transports. Les
ressources de ce Fonds devraient correspondre à plus ou moins 25 % des recettes escomptées de la
mise aux enchères dans le cadre du nouveau système au cours de la période 2026-2032. La facilité
devrait apporter aux États membres un financement leur permettant de soutenir les politiques et les
mesures visant à atténuer les incidences sociales de l'extension du système d'échange de quotas
d'émission. Cela inclut une aide temporaire aux revenus ainsi que des mesures et des
investissements destinés à réduire la dépendance à l'égard des combustibles fossiles grâce à
l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments, à la décarbonation de leur chauffage et de
leur refroidissement - y compris au moyen de l'intégration d'énergies produites à partir de sources
renouvelables - et à l'amélioration de l'accès à la mobilité et aux transports à émissions nulles et
faibles.
8. Existera-t-il toujours une protection contre les fuites de carbone par l'octroi de quotas
gratuits?
Les quotas gratuits resteront un outil important de protection des industries grandes consommatrices
d'énergie contre le risque de fuite de carbone jusqu'en 2030 au moins. Néanmoins, avec la réduction
du plafond global d'émissions, le nombre de quotas gratuits sera également diminué. La Commission
propose que ces réductions ne se produisent qu'au cours de la seconde moitié de la décennie.
La proposition ne modifie pas les règles de base pour le calcul de l'allocation de quotas à titre gratuit
reçus par les installations soumises au SEQE de l'UE. L'allocation de quotas à titre gratuit continuera
d'être fondée sur des référentiels correspondant au niveau de performance des meilleures
installations. En révisant le cadre de protection contre la fuite de carbone, la Commission cherche à
allouer des quotas gratuits d'une manière plus ciblée et à encourager l'adoption de technologies à
faible intensité de carbone. Le taux annuel maximal de réduction des valeurs de référence
augmentera à partir de 2026, ce qui aura pour effet de transférer davantage d'allocations de quotas
à titre gratuit à des secteurs plus difficiles à décarboner.
Le champ d'application du SEQE est élargi de manière à ce que les installations utilisant des
technologies à faible émission de carbone ou à émissions nulles puissent, à l'avenir, bénéficier de
l'allocation continue de quotas à titre gratuit. De plus, l'allocation de quotas à titre gratuit sera
subordonnée aux efforts de décarbonation: les installations qui ne mettent pas en œuvre des
mesures présentant un bon rapport coût-efficacité comme le recommandent les audits énergétiques
verront leurs quotas gratuits réduits jusqu'à 25 %.
Enfin, la Commission a présenté une proposition de mécanisme d'ajustement carbone aux frontières,
qui s'attaque au risque de fuite de carbone pour un nombre ciblé de secteurs, en fixant un prix pour
la teneur en carbone des produits importés dans l'UE. Si les importateurs peuvent prouver, sur la
base d'informations vérifiées fournies par des producteurs de pays tiers, qu'un certain prix a déjà été
payé pour le carbone au cours de la production des biens importés, le montant correspondant peut
être déduit. Il s'agit d'une mesure de politique environnementale qui garantit que l'ambition
climatique de l'UE n'est pas remise en cause par des politiques climatiques moins ambitieuses
adoptées dans d'autres parties du monde. Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières est
une alternative à l'allocation de quotas à titre gratuit. Il convient donc que les deux mesures ne se
chevauchent pas. Pour garantir une transition sans heurts d'un système à l'autre, l'allocation de
quotas à titre gratuit dans le cadre du SEQE de l'UE sera progressivement supprimée au fur et à
mesure de l'introduction du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières dans ces secteurs.
9. Comment la révision garantira-t-elle la stabilité du marché du carbone?
Le SEQE de l'UE est un mécanisme fondé sur le marché, ce qui signifie que le prix du carbone est
déterminé par l'offre et la demande de quotas. Le plafonnement des émissions garantit que les
objectifs environnementaux sont atteints et la négociabilité des quotas garantit que ces réductions
sont réalisées d'une manière qui présente un bon rapport coût-efficacité.
La réserve de stabilité du marché a commencé à fonctionner en 2019, en réaction à un excédent
considérable de quotas sur le marché du carbone de l'UE et aux effets correspondants sur le signal
de prix. Dans le cadre de la première révision de la réserve de stabilité du marché cette année, la
Commission propose un petit nombre de modifications des règles régissant son fonctionnement. La
réserve de stabilité du marché est un mécanisme entièrement fondé sur des règles et ne permet pas
à la Commission d'intervenir à sa convenance sur le marché. Elle place plutôt automatiquement des
quotas dans la réserve ou les libère en cas de dépassement de seuils prédéfinis. La proposition
législative contient une modification permettant une mise en réserve plus aisée des quotas au fur et
à mesure que l'excédent sur le marché se rapproche du seuil applicable.
La Commission propose également que la réserve de stabilité du marché fonctionne dans le cadre du
nouveau système d'échange de quotas d'émission pour les carburants destinés au transport routier
et au chauffage, avec des règles spécifiques. Des mesures supplémentaires sont également
proposées pour réduire le risque potentiel d'augmentation excessive des prix dans le nouveau
système par la libération de quotas de la réserve sous certaines conditions.
Pour en savoir plus
Communiqué de presse: la Commission propose de transformer l'économie et la société européennes
afin de concrétiser les ambitions climatiques de l'Union
Mettre en œuvre le pacte vert pour l'Europe – page web dédiée (y compris les propositions
législatives)
Mettre en œuvre le pacte vert pour l'Europe – vidéos et photos
Pour en savoir plus sur les propositions relatives à l'action en faveur du climat
*: mis à jour le 16.7.2021 à 15:20
QANDA/21/3542

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