Analyse Du Cadre Organisationnel Et Institutionnel

Revue Organisationnelle et Institutionnelle du Ministère
de la Population, de la Protection sociale et de la

Promotion de la Femme et sa relation avec les autres
organes de protection sociale à Madagascar
Analyse du cadre organisationnel et institutionnel
02 décembre 2021
Soumis au :
Fonds des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF) à Madagascar
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Sommaire
Acronymes 3
1 Introduction 5
2 Un besoin de renforcement des capacités 7
3 La protection sociale à Madagascar 9

3.1 Un environnement complexe et fragmenté 9
3.2 Les politiques de protection sociale 13
3.2.1 Un cadre légal 13
3.2.2 Politique, stratégie et plan d’action 14
3.2.3 Le positionnement régional 16
3.3 Un cadre institutionnel qui fragilise le rôle du MPPSPF 17
3.3.1 Le cadre de gouvernance anticipé par la loi n’a pas vu le jour 17
3.3.2 Comité technique multi-sectoriel 17
3.3.3 Groupe Thématique de Protection Sociale 18
3.3.4 L’importance croissante de la gestion des risques et des catastrophes 20
3.3.5 Le système d’information sur les bénéficiaires et les actions de protection sociale 21
3.3.6 La coordination au niveau local 22
3.3.7 Les conséquences budgétaires 23
4 diagnostic organisationnel du MPPSPF 26

4.1 Mandats et fonctions - Structures et organisation 26
4.1.1 Les structures rattachées directement au Ministre 26
4.1.2 Le Secrétariat Général 27
4.1.3 La Direction Générale de la Population 27
4.1.4 La Direction Générale de la Protection Sociale (DGPS) 28
4.1.5 La Direction Générale de la Promotion de la Femme (DGPF) 29
4.1.6 Les Directions Régionales de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme 30
4.1.7 Les Directions de support 30
4.2 La mise en œuvre de la LOLF 32
4.2.1 Le décret 2005-003 portant règlement général sur la comptabilité de l’exécution budgétaire 32
4.2.2 Gestion et suivi des activités 32
4.2.3 La Circulaire budgétaire 2021 33
4.2.4 Le fonctionnement de la LOLF au MPPSPF 34
4.3 Respect des plans stratégiques et des prévisions 35
4.3.1 Objectifs fixés dans la Stratégie Nationale de la Protection Sociale (SNPS) 2019-2023 36
4.3.2 Objectifs fixés dans le PEM : Velirano n°8, l’appui aux femmes, aux jeunes et aux plus démunis pour une Nation
émergente 36
4.3.3 Indicateurs fixés dans le CDMT 2021-2023 37
4.3.4 Indicateurs du Plan de Travail Annuel (PTA) consolidé 2021 du MPPSPF 38
4.4 Capacités de planification et de suivi-évaluation 39
4.4.1 Planification des activités du ministère 39
4.4.2 Suivi-évaluation des projets/programmes du ministère 39
4.4.3 Management et Pilotage 40
Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 1

4.5 Ressources matérielles et logistiques 40
4.6 Systèmes d’information et communication 41
4.6.1 La gestion du système bureautique du ministère 41
4.6.2 Formation des utilisateurs 41
4.6.3 Archivage et accès à l’information 41
4.6.4 Bases de données 42
4.6.5 Sécurité du système d’information 42
4.6.6 Système de Communication Interne et externe 42
4.7 Analyse FFOM de la structuration et du fonctionnement du ministère 43
5 Les ressources humaines du MPPSPF et leur gestion 44

5.1 Les statuts qui régissent les ressources humaines de l’Etat 44
5.2 Répartition des effectifs 46
5.3 Direction des Ressources Humaines 47
5.4 Descriptions de poste 48
5.5 Réforme de l’administration publique en cours 49
5.6 Climat organisationnel au MPPSPF 50
5.7 Compétences et comportements professionnels des équipes en place 51
Annexe A Tableau des objectifs et des indicateurs de performance inclus au PTA 2021 du
MPPSPF 52
Annexe B Organigramme et effectifs du MPPSPF 55
Annexe C Liste des documents consultés 56
Annexe D Liste des personnes rencontrées 59
Tableau 1 Principaux programmes de protection sociale à Madagascar 10

Tableau 2 Les 13 engagements (Velirano) du PEM 15
Tableau 3 Budget du MPPSPF dans la loi de finance rectificative 2021 24
Tableau 4 Forces et faiblesses du ministère en ce qui concerne la coordination du secteur 25
Tableau 5 Fonctionnement du système de gestion du ministère 34
Tableau 6 Liste des indicateurs de résultats 37
Tableau 7 Forces et faiblesses de la structuration et du fonctionnement du ministère 43
Tableau 8 Niveaux de diplômes des fonctionnaires et des EFA 45
Tableau 9 Appréciation du climat organisationnel 51

ACRONYMES
ACA Autorité Centrale d’Adoption
APD Aide Public au Développement
AUGURE Application Unique de Gestion Uniforme des Ressources Humaines de l’Etat
BDD Base de Données
BIT Bureau International du Travail
BM Banque Mondiale
BNCAPS Bureau National de Coordination des Actions de Protection Sociale
BNGRC Bureau National de Gestion de Risques et Catastrophes
CCPREAS Cellule de Coordination des Projets de Relance Economique et d’Actions Sociales
CD Coordonnateur de Programmes
CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme
CECJ Centre d’Ecoute et de Conseils Juridiques
CERC Contingent Emergency Response Component
CNaPS Caisse nationale de Prévoyance sociale
CNGRC Conseil National de Gestion des Risques et Catastrophes
CNPS Conseil National pour la Protection Sociale
CPGU Cellule de Prévention et de Gestion des Urgences
CNSS Caisse Nationale de Solidarité en Santé
CRS Catholic Relief Service
DAAF Direction des Affaires Administratives et Financières
DASP Direction des Affaires Sociales et Politique
DEF Direction de l’Enfance et de la Famille
DEPP Direction des Etudes, de la Planification et du Partenariat
DGFAG Direction Générale des Finances et des Affaires Générales
DGFOP Direction Générale de la Fonction Publique
DGM Direction du Gender Mainstream
DGP Direction Générale de la Population
DGPF Direction Générale de la Protection de la Femme
DGPS Direction Générale de la Protection Sociale
DP Direction de la Population
DPFG Direction de la Protection de la Femme et du Genre
DRCPRS Direction de la Réponse aux Chocs et Protection contre les Risques Sociaux
DRH Direction des Ressources Humaines
DRPPSPF Direction Régional de la Population, de la Protection Sociale et de la Protection de la Femme
DRS Direction de la Réinsertion Sociale
DSI Direction des Systèmes d’Information
DSSP Direction de la Sécurisation Sociale de la Population
ECD Employé de Courte Durée
ELD Employé de Longue Durée
ENAM Ecole Nationale de l’Administration de Madagascar
FANOME Fandraisan'Anjara NO Mba Entiko
FAO Food and Agriculture Organization
FCE Facilité de Crédits Elargie
FID Fond d’Interventions pour le Développement
FSS Filet Sociaux de Sécurité
GAC Gestionnaire d’Activités

GPEEC Gestion Prévisionnel des Effectifs, des Emplois et des Compétences
GRC Gestion des Risques et Catastrophes
GTPS Groupe Thématique de Protection Sociale
HIMO Haute Intensité de Main d’œuvreIMATEP
IMaTeP Ivotoerana Malagasy momba ny Teti-Pivoarana
ISTS Institut Supérieur de Travail Social
JICA Japan International Cooperation Agency
LOLF Loi Organique sur les Lois de Finances
LFI Loi de Finances Initiale
LFR Loi de Finances Rectificative
MEF Ministère de l’Économie et des Finances
MEN Ministère de l’Education Nationale
MICS Multiple Indicators Cluster Survey
MPPSPF Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme
MSP Ministère de la Santé publique
OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economiques
ONG Organisation Non-Gouvernementale
ONN Office Nationale de la Nutrition
ORDSEC Ordonnateur Secondaire
OSC Organisation de la Société Civile
PAM Programme Alimentaire Mondial
PEM Plan d’Émergence Madagascar
PIB Produit Intérieur Brut
PIU Project Implementation Unit
PNPS Politique Nationale de Protection Sociale
PNRRC Plateforme National de Réduction des Risques et Catastrophes
PNUD Programme des Nations-Unies de Développement
PRC Personne Responsable de la Communication
PRMP Personne Responsable des Marchés Publics
PRODIGY Projet de Gouvernance Numérique et de Gestion de l’Identité
PTA Plans de Travail Annuels
PTF Partenaires Techniques et Financiers
PTT Plans de Travail Trimestriel
PRD Plan Régional de Développement
PREA Programme de réforme pour l’Efficacité de l’Administration
RDP Responsable de Programme
RNBC Registre National des Bénéficiaires
SFPP Service de la Formation et du Perfectionnement du Personnel
SNISE Système Nationale Intégré de Suivi-Evaluation
SNPS Stratégie Nationale de Protection Sociale
SOA Service Opérationnel d’Activités
SPGC Service du Personnel et de la Gestion des carrières
SRAT Schéma Régional d’Aménagement du Territoire
SG Secrétaire Générale
UNFPA United Nations Population Fund
UNICEF United Nations International Children's Emergency Fund
WHH Welthungerhilfe

1 INTRODUCTION
Le Gouvernement de Madagascar a validé en 2019 sa Stratégie Nationale de Protection Sociale (SNPS)1 pour
la période 2019-2023. Le pays a un agenda de protection sociale ambitieux pour les années à venir avec un
plan d’action qui s’articule autour de quatre axes principaux : i) transferts sociaux, ii) accès aux services
sociaux de base, iii) appui aux moyens d’existence et iv) renforcement du régime contributif. Avec un fort
engagement présidentiel pour réduire l’extrême pauvreté à Madagascar, la protection sociale pourrait jouer
un rôle essentiel dans le Plan d’Emergence Madagascar (PEM, à l’horizon 2023), actuellement en phase de
finalisation.
La Protection sociale a également un rôle primordial de réponse immédiate et de relèvement pour faire face
à la détresse sociale et économique post catastrophes naturelles, de plus en plus aigue avec le changement
climatique et, plus récemment, face à la crise causée par la COVID-19. Plus de 368,000 ménages les plus
vulnérables ont bénéficié de deux transferts monétaires inconditionnels entre avril et decembre 2020 pour
soutenir leur consommation lors du confinement
Essentiellement financées par l’aide extérieure en réponse à des situations de crise, les bases
institutionnelles des politiques de protection sociale à Madagascar reposent sur un grand nombre d’acteurs
difficiles à coordonner. En effet, si le MPPSPF a reçu le mandat de planifier, coordonner et suivre les actions
de protection sociale dans le pays, il n’a pu compter jusqu’à présent ni sur le levier du financement ni sur
celui de la régulation coordonnée.
Avec une part égale ou inférieure à 0.5% du Budget Général2, les moyens financiers mis à la disposition du
MPPSPF sont particulièrement limités. Seul 5,5% de la population est couverte par les filets sociaux selon le
MICS 2018, dont environ 3% par le programme national de filets sociaux et les autres par des programmes
ponctuels mis en œuvre par certains partenaires et ONG. Ces limites budgétaires conjuguées à l’instabilité
économique et institutionnelle du pays depuis plusieurs décennies a favorisé le développement de modes de
financement et de gestion des politiques de protection sociale très faiblement intégrées à l’appareil de l’Etat.
Dans le secteur non-contributif, deux administrations indépendantes, sous la tutelle de la Primature, et
présentes sur tout le territoire, le FID, en coordination avec le MPPSPF, et le BNRGC rattaché au Ministère de
l’Intérieur gèrent les programmes de transferts monétaires et d’accompagnement des personnes démunies
et coordonnent les interventions d’urgence largement financées par l’aide extérieure dont l’UNICEF.
La fréquence des catastrophes naturelles et la persistance des périodes de sècheresse dans les zones
particulièrement pauvres, comme la région du Grand Sud, brouillent cependant souvent le contour des
interventions. La nécessité d’adaptation et de renforcement de la résilience face au changement climatique
et l’accentuation de ces phénomènes renforcent, d’autre part, de plus en plus le nexus entre action
humanitaire et protection sociale.
Dans le secteur contributif, enfin, c’est le ministère de la Fonction publique qui assure le rôle de tutelle des
organismes en charge de la couverture médicale3.
1
Stratégie Nationale de Protection Sociale 2019-2023, Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme
2 Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme – Direction Générale du Budget (Février 2018), Analyse
budgétaire
3 La couverture santé est administrée par une variété d’acteurs. Dans le secteur contributif, ils incluent le secteur public pour les fonctionnaires, les
policiers et les militaires et les mutuelles privées parmi lesquelles les Services Médicaux Inter-Entreprises (SMIE). Dans le secteur non-contributif, le
principal acteur est le MSP à travers plusieurs initiatives visant la réduction du cout des soins des populations les plus pauvres (le fonds d’équité du

Le peu de ressources disponibles dans le secteur de la protection sociale au regard des besoins sociaux
énormes auquel le pays fait face appelle, voire exige, un renforcement du rôle de l’Etat pour une
optimisation des ressources et la pérennisation des programmes. L’importance de l’agriculture de
subsistance en milieu rural et la faible productivité de la plupart des activités en milieu urbain expliquent que
la majeure partie de la population (74% en 2017)4 vit en situation de pauvreté ou d’insécurité alimentaire.
Cette précarité rend les ménages particulièrement vulnérables aux risques de santé, aux aléas
économiques,aux désastres naturels et au changement climatique. Ces derniers étaient en 2012 en tête de
toutes les difficultés selon les ménages enquêtés. Entre 1990 et 2015, le pays a enregistré 65 catastrophes
majeures liées au climat, dont plus de 50 cyclones et 5 sécheresses sévères.5 Le changement climatique en
aggrave les effets comme le montre la persistance du risque d’insécurité alimentaire dans le Grand Sud
depuis 20166. Madagascar est le premier pays confronté à une détresse alimentaire liée au réchauffement
climatique. Cette année au moins 1,3 million de personnes sont en détresse dont 30.000 souffrent de famine
dans le sud de l’île7.
Malgré la réactivité et la continuité de l’aide externe dans le secteur de la protection sociale, l’aide sociale, la
prévoyance sociale ou la santé, la couverture offerte par les dispositifs sociaux reste très limitée. Seulement
un quart des ménages les plus pauvres perçoivent une aide8 et moins de 10% des actifs ont un emploi formel
et bénéficient d’avantages sociaux (système de retraite, remboursement des frais médicaux)9.
Afin de surmonter les dysfonctionnements liés à la fragmentation des acteurs et des financements, un
nouveau cadre légal en 2017 a cherché à impulser la création de deux organes d’orientation et de
coordination : le Conseil National pour la Protection Sociale (CNPS) rattaché à la Primature et le Bureau
National de Coordination des Actions de Protection Sociale (BNCAPS) rattaché au MPPSPF. Aucun de ces
organes n’a encore été créé. Pour y palier, un Groupe thématique de protection sociale (GTPS) présidé par le
MPPSPF et regroupant les Ministères, les PTF et les ONG concernés a été créé. Les faibles moyens
techniques, financiers et institutionnels du MPPSPF l’empêchent cependant d’y assurer le rôle de leader et
de stratège qui devrait lui incomber. Le ministère ne dispose ni des moyens d’évaluation, ni des capacités
d’arbitrage nécessaires pour peser dans le choix des politiques. La prépondérance de l’aide extérieure dans
le financement du secteur avec des agendas et des modes d’interventions disparates rend, d’autre part, la
tâche de coordination particulièrement difficile.
Différents documents d’orientation stratégique ont été élaborés par le Gouvernement : la Stratégie
Nationale de Protection Sociale 2019-2020, la Politique Nationale de Protection Sociale, des décrets et des
conventions avec les autres structures gouvernementales pour mieux définir le rôle de la protection sociale
entre autres sujets. Par ailleurs, un certain nombre d’analyses qui permettra de renforcer les aspects
techniques du système de protection sociale est actuellement prévu, soit déjà en cours, soit à un stade
avancé de conception. Il s'agit notamment i) d’une analyse pour renforcer l’inclusivité des programmes de
filets sociaux, ii) d’une analyse pour mettre en place un système administratif unique (système de
dispositif FANOME, la Caisse Nationale de Solidarité en Santé CNSS – actuellement en suspension d’instance) et, avec le soutien des Fonds Mondiaux,
pour assurer la gratuité des soins de santé de la mère et de l'enfant et de certains soins spécifiques (vaccination, lutte contre la tuberculose, la lèpre,
etc.).
4 PNUD 2018
5 Stratégies de survie des ménages face aux chocs. Source PAM, 2016
6 http://www.ipcinfo.org/ipc-country-analysis/details-map/en/c/1152228/?iso3=MDG
7 ONU https://news.un.org/fr/story/2021/11/1107612
8 MICS 2018
9 CNaPS 2018

référencement, enregistrement, ciblage, guichet unique) pour les différents programmes de protection
sociale des quatre axes de la SNPS, iii) d’un travail conjoint entre le MPPSPF et le BNGRC pour renforcer la
capacité du système de protection sociale de réponse aux chocs.
La conception et le pilotage de cette revue organisationnelle devront pleinement tenir compte du fait que
les transformations du MPPSPF prendront place dans le contexte plus large du renforcement des outils de
bonne gouvernance initié par le PEM, et la mise en place du Cadre de Dépenses à Moyen Terme de la Loi de
Finance, tant au niveau de leur méthodologie, que de leurs conclusions provisoires, que de leurs
recommandations finales, Dans certains cas, les recommandations de ces initiatives alimenteront
directement l'élaboration des conclusions de la revue organisationnelle et son design.
UNICEF, pour le compte du MPPSPF, a recruté le Consortium formé par les cabinets ACT for Performance et
Core Advice pour (i) conduire une revue organisationnelle et institutionnelle du MPPSPF à Madagascar afin
de comprendre les goulots d’étranglement dans sa structure, son organisation, ses ressources humaines et
leurs capacités et, (ii) émettre des propositions pour renforcer le système de protection sociale à
Madagascar.
2 UN BESOIN DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS
Le Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme (MPPSPF) a le mandat

de planifier, coordonner et suivre les programmes et les actions de protection sociale dans le pays. Avec un
budget inférieur à 1 % du budget national, et malgré le soutien continu depuis cinq ans des bailleurs de
fonds au renforcement des capacités du Ministère, le MPPSPF10 ne parvient pas à remplir ce mandat. Des
insuffisances ou des blocages sur le plan institutionnel, organisationnel ou fonctionnel empêchent le
Ministère d’agir en conséquence, que ce soit pour coordonner l’aide publique au secteur, mobiliser et
encourager une coopération intersectorielle, ou répertorier suivre et évaluer les programmes déployés par
les autres partenaires du secteur. Selon les bailleurs de fonds « Le Ministère à l’heure actuelle a une
structure très centralisée dans la capitale avec peu de ressources humaines et financières au niveau de
régions et de districts. Les capacités de planification, gestion, mobilisation de ressources et coordination
restent pour le moment assez limitées tant au niveau central que décentralisé. La capacité d’absorption des
fonds mis à disposition des bailleurs pour assurer la coordination de la protection sociale est également très
faible. »11
Ce rapport de diagnostic est le premier livrable d’un revue institutionnelle, organisationnelle et des
ressources humaines du MPPSPF financée par UNICEF visant à identifier ces obstacles et à proposer des
changements pour que le MPPSPF puisse jouer un rôle majeur dans l’élaboration, la coordination, le suivi et
l’évaluation des programmes de réduction de la pauvreté et d’accès des populations vulnérables au socle de
protection sociale. Ce diagnostic s’appuie sur l’analyse du cadre réglementaire, une revue documentaire
(documents de projets, études et analyses) et des informations et des opinions collectées au cours de longs
entretiens à distance ou en présentiel avec des responsables et des techniciens du Ministère, des
responsables d’autres départements impliqués dans la mise en œuvre des programmes sociaux ou de
protection sociale et des représentants et des experts des bailleurs de fonds dont une réunion de validation
des premiers constats avec Madame la Secrétaire Général du MPPSPF.
10 MPPSPF, UNICEF 2018

11 TdR Revue organisationnelle, UNICEF 2020

Les conditions très particulières12 dans lesquelles les travaux de collecte et d’analyse ont été conduits, du fait
de la situation sanitaire, ne permettent pas d’avoir la certitude absolue de l’exhaustivité de l’ensemble des
informations qui ont permis de mener les travaux d’analyse. Cependant, les constats ont été établis sur la
base des textes légaux et règlementaires et vérifiés dans toute la mesure du possible sur le terrain et les
analyses qui en découlent permettent de dresser un diagnostic objectif et le plus complet possible de
l’organisation et du fonctionnement du ministère. Avant d’entrer dans le détail de chaque analyse et pour
donner au lecteur une vue d’ensemble de l’analyse et de ses résultats, les principaux constats sont ici
résumés très brièvement.
La première section présente l’analyse du cadre institutionnel de la protection sociale, de ses politiques et
des organes de coordination de ses programmes. Bien que le périmètre d’interventions des politiques de
protection sociale soit clairement défini, elle montre que le MPPSPF ne joue pas un rôle majeur ni dans leur
financement, ni dans leur priorisation, ni dans leur exécution. Le MPPSPF, pour assumer le rôle qui lui est
imparti de coordonnateur, manque d’appuis institutionnels forts pour faire émerger une vision portée
depuis le haut de l’Etat sur ce que devrait être la protection sociale à Madagascar et ainsi obtenir la
coopération de tous les intervenants (financeurs, agences d’exécution et départements sectoriels). Elle
montre que la faiblesse du positionnement institutionnel du MPPSPF conduit à ce que les ressources
budgétaires qui lui sont allouées sont notoirement insuffisantes pour permettre aux structures d’exercer
normalement leurs activités et au Ministère de remplir ses missions. Le budget alloué au MPPSPF dans le
cadre de la LFI 2021 représente 0,43 % du budget total alloué aux administrations.
Dans ce contexte, le secteur de la Gestion des Risques et des Catastrophes, GRC, dont la mission concerne
aussi le renforcement de la résilience des ménages, mais qui dispose d’une structure de gouvernance
opérationnelle rattachée à la primature, gagne en importance. Si le MPPSPF est capable de mettre
effectivement en place un système d’information de la protection sociale (registre social, annuaire de l’offre
programmatique), le partage d’objectifs entre les deux secteurs devrait favoriser la coopération et l’appui
des organes de gouvernance de la GRC aux initiatives de coordination du MPPSPF.
La seconde section présente l’analyse de la structure organisationnelle du MPPSPF. Le principal constat est
que la structure et le fonctionnement du ministère se caractérisent par une bureaucratie verticale lourde,
non conforme à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances de 2004 (LOLF) et mal adaptée à la
nature de ses activités. La structuration de la gestion des activités ne répond pas aux exigences de la gestion
de projet pourtant inscrite dans la loi de 2004. Plus précisément, la loi édicte que les crédits sont déployés au
sein des services d’un Ministère selon les programmes, les objectifs, les activités à mener dans ce cadre et
les résultats attendus. Dans ce contexte, la personne responsable de la gestion d’une activité particulière à
un programme détient le pouvoir d’engager les dépenses mais pas celui d’engager les fonds. Le gestionnaire
d’une activité (GAC) doit en fait présenter des propositions de dépenses qui, si elles sont en conformité avec
la programmation budgétaire du Ministère, sont exécutées ensuite par une personne différente appelée
ordonnateur secondaire (ORDSEC). Au MPPSPF, l’ordonnateur secondaire qui est le DAAF (la Direction des
Affaires Administratives et Financières) tient aussi le rôle de gestionnaire d’activités. Cet arrangement
entrave l’autonomie et la souplesse de gestion nécessaires à la mise en œuvre des programmes ou des
missions par les services, y compris des projets financés par les PTF.
12Démarrage sans effet sur la disponibilité des employés du MPPSPF pour des entretiens à distance, travaux à distance issus des informations
documentaires, décalage sur plusieurs mois de la mission terrain, changement de ministres peu de temps avant l’organisation de la mission de
terrain.

La revue constate, par ailleurs, que la fonction « contrôle de gestion » n’existe pas au MPPSPF et qu’il
n’existe pas non plus de système formel de coordination des activités des Directions Générales. La DEPP
n’effectue pas la tâche, qui pourtant lui revient, de consolidation des rapports d’activités des responsables
de programmes. La culture numérique est très loin d’être en place et le système d’information ne fonctionne
pas en réseau à l’intérieur du ministère. Le registre des bénéficiaires est opérationnel, mais la création de
l’annuaire des interventions est très lente.
Enfin la troisième section présente l’analyse des ressources humaines. Le MPPSPF dispose13 d’un effectif
total de 787 agents à ce jour, tous statuts confondus et répartis de façon assez homogène entre le niveau
central et le niveau régional (respectivement 45 % et 54 %). La répartition géographique montre une
hypertrophie de la zone métropolitaine et un déficit de personnel qualifié dans les zones où vit la majorité
de la population malagasy.
La gestion du personnel du MPPSPF est largement dépendante, voire contrainte, par la réglementation de
l’administration malgache concernant les statuts des fonctionnaires et des agents non encadrés de l’Etat, par
le manque et la fiabilité des données (recensement physique non initié et base de données sur les effectifs
non finalisée), et par les disponibilités budgétaires. Dans ce contexte, le MPPSPF a établi un « Plan
d’Amélioration de la Gestion des Ressources Humaines » fondé sur la Gestion Prévisionnelle des Effectifs,
des Emplois et des Compétences (GPEEC) et porté par la DG FOP (Direction Générale de la Fonction
Publique). Dans ce cadre, un support portant sur l’identification normative des postes, par famille
professionnelle et poste-type, et ce pour l’ensemble de la fonction publique, a été élaboré. Il ne donne
cependant pas la possibilité de préciser les caractéristiques propres à chaque poste et l’obtention de
résultats probants par son titulaire. Cette absence de description des postes et d’indicateurs de performance
au MPPSPF a rendu impossible la réalisation d’un bilan individuel des compétences lors des entretiens. La
revue constate, cependant, d’important déficits de compétences techniques, le peu d’attention portée à la
mémoire institutionnelle et au transfert de connaissances ; par ailleurs les cadres intermédiaires ont peu
voire aucune autonomie de décision, et les jeunes diplômés comme les cadres plus confirmés manifestent
une réelle résistance à accepter des affectations en région.
3 LA PROTECTION SOCIALE À MADAGASCAR
3.1 Un environnement complexe et fragmenté

Essentiellement financé par l’aide extérieure en réponse à des situations de crise, Madagascar peine à
développer un cadre institutionnel, administratif, juridique et politique des dispositifs de la protection
sociale. Avec un revenu par habitant de 526 US$ en 2019 et un taux de pauvreté évalué en 2017 autour de
50% en milieu urbain et de 80% en milieu rural14, les besoins sociaux sont pourtant immenses et difficiles à
satisfaire. Les recettes fiscales de l’Etat avoisinent 11% du PIB15 quand, selon UNICEF, la distribution d’une
allocation universelle par enfant nécessiterait un budget proche de 2,0% du PIB16. De nombreuses politiques
13
Selon les extractions de la base de données Augure, effectuées par la DRH.
14 Banque Mondiale base de données consultation 15/10/2021
15 LFR2021 tome 1
16 La distribution d’une allocation universelle (entre 10000 et 40000 ariarys de 2020 par mois) aux familles ayant des enfants de 0 a 10 ans, ayant des
enfants quelque soit leur age severement handicappes et aux femmes enceintes represenente a l’horizon 2030 un besoin de financement de 2,43%
du PIB et 2.17% si la politique cible en milieu urbain les 30% des familles les plus pauvres. UNICEF (2021).

dont celles de protection sociale dépendent ainsi principalement de l’aide extérieure. L’apport financier de
celle-ci , tous secteurs confondus, représentait 5,3% du PIB17 en 2019. Mais l’essentiel des aides aux
ménages provient en fait du soutien de la diaspora dont les transferts qui se montent en moyenne à 3% du
PIB chaque année sont à 80% destinés au soutien familial18. Un part de ces appuis passent par des
associations et des ONGs locales. Les faibles capacités techniques et organisationnelles de celles-ci limitent
l’impact de leurs opérations au niveau national19.
Les contraintes financières au niveau de l’Etat sont aggravées par une concentration importante de la
dépense publique au niveau central de l’administration et, comme le développe la section 5 en ce qui
concerne la MPPSPF, une faible attirance des agents de la fonction publique à travailler en dehors de la zone
métropolitaine d’Antananarivo. La capacité du gouvernement à fournir des services au niveau décentralisé
reste très faible et la mise en œuvre et les résultats des politiques sur le terrain sont maigres en comparaison
des besoins. La lourdeur des procédures et la qualité de la gestion des finances publiques font également
partie des multiples raisons limitant la capacité de mise en œuvre du pays20.
Ces constats généraux s’appliquent également au secteur de la protection sociale. Ce dernier est ainsi
grandement dépendant de l’aide publique au développement (APD), largement dominée par la réponse
humanitaire à l’insécurité chronique alimentaire dans le Grand Sud, et dans le reste de l’ile aux destructions
lors du passage de cyclones. Cependant, la nécessité d’adaptation et de renforcement de la résilience face
au changement climatique et l’accentuation de ces phénomènes renforcent le développement du nexus
action humanitaire et protection sociale. Les programmes de protection sociale viennent renforcer les
interventions humanitaires tandis que celles-ci utilisent de plus en plus des modalités : transfert monétaires,
argent contre travail, appui au développement local etc. propres aux programmes de protection sociale. Les
programmes mis en oeuvre (voir Tableau 1) comprennent ainsi des aides directes, sous la forme de
transferts monétaires (conditionnels ou non à la scolarité ou au travail) ou de dons en nature (vivres,
semences, équipement, etc.), et, des soutiens à l’emploi et au développement local qui souvent font appel à
des travaux à haute intensité de main d’œuvre pour l’aménagement ou la réhabilitation d’infrastructures
communautaires.
Tableau 2 : Principaux programmes de protection sociale à Madagascar
Axe de politique Post- Intervenants
Type de prestation Programme de protection Régulier cyclone Grand Covid-19 Source de
sociale Ewano2 Sud1 financement
TMDH conditionnel à la FID, BM
Monétaires scolarité des enfants Lutte contre la
Conditionnels dans le primaire, pauvreté,
Axes SNPS3 1 ménages extrêmement nutrition,
et 3 pauvres, districts sécurité
sélectionnés alimentaire,
ULU conditionnel à la accès à FID, UNICEF
scolarité dans le l’éducation
secondaire, districts
sélectionnés
Couverture universelle Sécurité MPPSPF, BNGRC,
des familles avec alimentaire, UNICEF
Monétaires enfants sur 3 protection de
17
OCDE 2021 base de données sur l’aide publique au développement consultation 15/10/2021
18 MEF 2021
19 Il existe peu d’information et d’analyses en profondeur de ce secteur. Les associations sont généralement de faible envergure, caractérisées par un
nombre de membres limité, une absence ou une faiblesse de ressources financières propres, des moyens logistiques insuffisants, une zone
d’intervention restreinte (un grand nombre est localisé à Antananarivo ou dans les villes), et des compétences techniques limitées HAS (2020).
20 MEF 2021

Conditionnels communes y compris l’enfance
inconditionne femmes enceintes
ls Mères avec enfants de Sécurité FID, CARE, PAM,
Axe SNPS3 1 moins de 5 ans inscrites alimentaire BM
Aides aux sites ONN, femmes
directes enceintes et allaitantes
Ménages Sécurité CARE, CRM, WHH
monoparentaux, alimentaire et
ménages avec femmes récupération des
enceintes ou allaitantes, conditions de vie
ménages avec enfants
de moins de 5 ans,
ménages ayant plus de
7 membres, ménages
avec personnes âgées
ou personnes
handicapées
Ménages en situation de Atténuation du FID, BM
pauvreté en milieu choc
urbain
Coupons pour achats Mécanismes de FAO CRS
d'équipement et graduation,
intrants pour activité nutrition,
génératrices de revenus sécurité
alimentaire
En nature Coupons pour achat Sécurité UNICEF
Axes SNPS3 1, d’eau alimentaire,
2 et 3 accès à l’eau
Distribution de vivres et Sécurité Multi-sectoriel,
coupons pour achat de alimentaire, aide PAM et APD, DASP
vivres, couvertures etc. humanitaire
ponctuelle en
urgence
Distribution Protection des MPPSPF
d’appareillage droits
technique aux fondamentaux
personnes handicapées
Titre vert social, accès Mécanismes de Min. Agriculture,
au foncier, équipement graduation, accès Aménagement du
et intrants y compris au logement, Territoire
cheptel, et construction accès à
d’infrastructures l’éducation,
sociales (écoles etc.) nutrition,
sur le principe de sécurité
village communautaire alimentaire
Cantines, subventions Nutrition, accès à Association locale
aux associations de l’éducation des parents
parents d’élèves pour la d’élèves MEN, PAM,
Aides Subventions gestion des cantines, JICA
indirect Axe SNPS3 2 couverture universelle
es des écoles publiques
CSU, couverture Accès à la santé A l’étude Min.
gratuite universelle Santé, ADP
d’un paquet de soins de
base
Développement du Lutte contre la FID, UNICEF
Travaux à potentiel agricole pauvreté,
Haute nutrition,
Argent Intensité de sécurité
contre Main d’œuvre alimentaire,
Travail HMIO accès à l’emploi
Axes SNPS3 1 Réhabilitation des actifs Sécurité CARE, FID, BM,
et 3 communautaires alimentaire
Stabiliser les moyens de Sécurité PNUD, FID, BM
subsistance, alimentaire et CARE, SIF, WHH
réhabilitation et récupération des
développement local conditions de vie

Infrastructure Désenclavement, Développement PAM

communautai barrages, actifs du potentiel
Dévelop re dans les agricoles, productif, et
pement zones les plus Infrastructure, routes accès à l’emploi BIT
local défavorisées, Assainissement, canaux Salubrité, accès à MPPSPF
HIMO d’évacuation l’emploi
Axe SNPS3 3
Accompagnement des Protection des MPPSPF, UNICEF
enfants victimes de droits multisectoriel
violence, réinsertion fondamentaux,
scolaire des filles accès à
victimes de grossesse l’éducation et à la
Ecoute et précoce, (en santé
Prise en orientation préparation lutte contre
charge Axe SNPS3 2 et les enfants travaillant
3 dans les mines)
Accompagnement des Protection des MPPSPF, UNFPRA,
victimes de violence droits multisectoriel
basées sur le genre fondamentaux,
accès à la santé, à
la formation
professionnelle,
aux soutiens aux
AGR
Accueil personnes Protection des MPPSPF UNFPRA,
âgées, personnes en droits CCPREAS
situation de handicap fondamentaux
Hébergement des MPPSPF UNICEF
enfants victimes de Protection des
Prestations violence, sans familles droits
Axe SNPS3 2 d’accueil fondamentaux
Hébergement des MPPSPF,
victimes de basées sur multisectoriel
le genre
Lecture : les programmes sur fond bleu sont réguliers, ceux sur fond gris sont épisodique en réponse à une catastrophe naturelle soudaine, ceux sur
fond jaune répondent à des urgences humanitaires et aux impacts du changement climatique, ceux sur fond rose ont été mis en œuvre en réponse à
la crise sanitaire. Note : 1) En 2017, 80 % du financement total de ces programmes provenait de 5 grands donateurs, les Etats Unis (37 % du total), la
Banque Mondiale (13 %), le CERF (12 %), ECHO (9 %) et le Japon (9 %). La Banque Mondiale, l’UNICEF et le PAM octroient un financement au
Gouvernement pour l’expansion du programme de protection sociale nationale (transferts monétaires) en réponse à la crise. Les autres donateurs
majeurs ont opté pour le financement des programmes mis en œuvre par les acteurs humanitaires non gouvernementaux. 2) Le PAM a été le premier
récipiendaire de l’aide internationale pour la réponse à Enawo (66 % des financements), suivi des autres agences des Nations Unies, en particulier
UNICEF (11 %) ; 3) En référence aux axes la Stratégie Nationale de Protection Sociale axe 1 Amélioration des conditions de vie Axe 2 Accès aux
services de base Axe 3 Capacité de de résilience et de renforcement des moyens d’existence Axe 4 Renforcement du régime contributif et la
réduction de l’emploi informel (voir section 3.2.2).
(Source: Celada, Elena. 2017, responsables interrogées pendant la mission)
La plupart des donateurs majeurs des programmes mis en œuvre dans le Grand Sud ont opté pour des mises
en œuvre par des acteurs humanitaires non gouvernementaux. La Banque Mondiale octroie un financement
direct, à travers la primature, aux programmes mis en œuvre par le Fonds d’Intervention pour le
Développement (FID) dont le statut d’agence d’exécution, sous la responsabilité de la Primature, lui confère
la possibilité de fonctionner avec une structure légère, souple et indépendante, de type privé. Les modalités
d’utilisation des fonds sont établies à travers une convention entre l’agence et la Banque Mondiale (accord
de projet). Le FID est actuellement le plus grand catalyseur des fonds pour les programmes de transferts
monétaires aux ménages. Dans le cadre de la mise en œuvre de transferts monétaires conditionnels à la
scolarisation (TMDH), le FID a perçu également des fonds de l’UNICEF et du PAM et un comité technique
réunit le FID, la BM, UNICEF et le MPPSPF.
L’UNICEF et l’UNFPA subventionnent des programmes du MPPSPF respectivement dans les secteurs de la
protection de l’enfance et de la femme. La Cellule d’action sociale, la CCPREAS, du Ministère des Finances

contribue sur fonds propres à l’action de quelques associations locales en finançant la construction ou
l’aménagement de centres d’accueil et de services sociaux21. La Direction des Affaires Sociales de la
Présidence, enfin, mobilise des fonds privés pour répondre, à la demande des autorités locales, à des
urgences sociales ponctuelles et appuyer des initiatives sociales comme l’organisation de caravanes
médicales par le Ministère de la Santé et la distribution de kits aux enfants lors des examens par le Ministère
de l’Education.
La gratuité de l’école et de la santé primaire n’étant pas assurée, des programmes de transferts monétaires
conditionnels à l’éducation financés par la Banque Mondiale et UNICEF favorisent l’accès à l’éducation des
enfants des familles pauvres. Le Ministère de l’Education avec l’appui du PAM et de JICA soutiennent les
initiatives de cantines scolaires gratuites à travers la distribution de vivres aux établissement scolaires ciblés
et aux associations de parents d’élèves. Un nouveau modèle introduit à la rentrée 2021-2022 favorise, selon
le principe de subsidiarité, une gestion plus efficace des intrants au niveau local à travers l’octroi de
subventions directes aux associations de parents d’élèves. Ce changement qui nécessite une révision du
cadre légal et règlementaire relatif aux transferts et au suivi de l’utilisation de fonds publics au profit de la
société civile s’inscrit dans la volonté du gouvernement d’enclencher un processus de décentralisation22 en
confiant ou en associant des prestataires de la société civile à la mise en œuvre des prestations sociales. Le
déploiement de cette politique fait cependant face au grand défi de développement des capacités locales. En
effet, dans le secteur de la santé, le programme visant l’accès gratuit aux médicaments de base à travers un
système de cagnotte de solidarité au niveau de la commune (programme FANOME23) puis d’assurance
médicale mise en place par le ministère de la Santé en 201924 a échoué. Le manque de transparence des
procédures25 et l’incapacité des responsables locaux à identifier les familles les plus pauvres ont conduit à
l’abandon de ces mécanismes. L’accès universel gratuit à un paquet de soins de base est à l’étude. 26
De nombreux ministères organisent enfin des programmes d’aide à l’emploi et de développement social en
faveur des populations pauvres et des jeunes principalement à travers des travaux à Haute Intensité de Main
d’Œuvre (HIMO) aux services d’objectifs sectoriels (reboisement, construction de routes, irrigation etc.),
chaque programme utilisant ses propres critères d’éligibilité. Dans le cadre du Plan Emergence Madagascar
2019 - 2023 (PEM), le programme de Titre Vert Social du Ministère de l’Agriculture en coordination avec
l’Agence du Patrimoine équipe et soutient l’accès au foncier de familles pauvres. Le programme cherche à
fixer les populations migrantes en les regroupant et en leur proposant en un même lieu un ensemble de
services (école, centre de santé de base etc.), des aides à la production (cheptel, matériel, conseil agricole
etc.) et un accès à un logement décent.
3.2 Les politiques de protection sociale
3.2.1 Un cadre légal
La loi 2017-28 « relative à la politique de protection sociale relative au régime non contributif » fixe le cadre
légal de toutes les interventions des acteurs et des décideurs dans le domaine de la protection sociale en ce
21 Information basée sur l’entretien de la mission avec la coordonnatrice de la Cellule de Coordination des projets de Relance Économique et
d'Actions Sociales (CCPREAS)
22 Loi de 2021 portant validation de la Lettre de Politique de Décentralisation Emergente
23 Fonds d’Achat Non-stop des Médicaments Essentiels
24 Qui devait être administrée par la Caisse Nationale des Solidarités en Santé, actuellement suspendue.
25 Transparence Internationale (2019)
26 HAS (2020),

qui concerne le régime non contributif à Madagascar. Elle établit l’objectif global, le type d’intervention et
les publics concernés par ces politiques.
La loi définit l’objectif des politiques de protection sociale et délimite le périmètre des interventions de
protection sociale à des individus, des ménages ou des communautés répondant à des critères d’éligibilité
spécifiques (exposé des motifs et article 10). Ces interventions visent « le renforcement de l’accès d’un
individu, d’un ménage ou d’une communauté reconnu vulnérable ou pauvre au système de protection
sociale et au socle de protection sociale définis à l’échelle nationale » (exposé des motifs). L’article 2
explique que les interventions de protection sociale sont destinées à renforcer la résilience des bénéficiaires
tandis que le socle de protection sociale est d’assurer que tout citoyen dans le besoin bénéficie tout au long
de la vie d’un accès à des soins de santé essentiels et à une sécurité élémentaire de revenu.
La loi enfin établit 3 grands types d’interventions (art.6 à 8) de protection sociale qui peuvent être mises en
œuvre par des acteurs publics, y compris les collectivités territoriales, ou des acteurs privés, dans le respect
d’un cahier des charges (art.11 et 12) : (i) les prestations d’assistance sociale en nature ou en numéraire aux
populations extrêmement pauvres ne pouvant satisfaire leur besoins fondamentaux; (ii) les services d’action
sociale assurant l’accompagnement des groupes cibles (renforcement des capacités productives, prise en
charge nutritionnelle, éducative, sanitaire, et psychosociale, etc.), (iii) la sécurisation sociale des individus
qui, à la suite d’un choc, sont touchés d’une incapacité de subvenir à leurs besoins fondamentaux de façon
définitive27.
La loi prévoit enfin la création d’un « Fonds Commun pour la Protection Sociale relative au régime non
contributif » en vue de prendre en charge le financement des prestations et des programmes de protection
sociale. La loi indique que les « frais de contribution des investissements dont notamment les frais
d’évaluation et de suivi des dossiers d’étude d’impact social ainsi que les redevances liées à l’exploitation en
particulier celles des ressources naturelles” devront alimenter le fonds. Les conditions de gouvernance et de
disponibilité financière n’étant pas encore réunies, ce fond n’a pas été mis en place.
Le rôle imparti au Ministère en charge de la protection sociale (le MPPSPF) est de (i) coordonner les acteurs
institutionnels, de l’aide publique au développement et de la société civile désirant contribuer à ces
politiques (ii) évaluer leurs interventions et, (iii) éventuellement proposer des adaptations. Ce rôle est
précisé dans le décret 2019-098 fixant les attributions et l’organisation du MPPSPF et le décret 2017-844 sur
la responsabilité du MPPSPF de développer et gérer un registre des bénéficiaires et un annuaire des
programmes dans « le souci d’une bonne coordination et d’une harmonisation des interventions ».
3.2.2 Politique, stratégie et plan d’action
La Politique Nationale de Protection Sociale (PNPS) de 2015 définit la politique de protection sociale du
gouvernement. Elle est accompagnée d’un document de stratégie, la Stratégie Nationale de Protection
Sociale (SNPS), élaboré en mars 2019, qui reprend et précise l’objectif général et les trois axes d’intervention
de la PNPS dans le secteur non contributif. Par ailleurs, le PEM (Plan Emergence Madagascar) encadre les
plans d’action du Ministère sur la période 2019 – 2023, notamment dans son Velirano n°8 « L’appui aux
femmes, aux jeunes et aux plus démunis pour une Nation émergente ».
27 Aide aux personnes totalement dépendantes

La politique et la stratégie visent la mise en place à moyen et long termes d’un système de protection sociale
non contributive qui lutte contre la pauvreté, l’exclusion et le non-respect des droits fondamentaux à travers
la mise en place de programmes d’aides directes (transferts monétaires ou en nature) et indirects
(subventions à des prestataires de service) et une mobilisation intersectorielle d’une offre programmatique
conduisant au développement du capital humain et à de meilleures conditions de vie.
L’objectif global de la PNPS est de « réduire de 15% le nombre de personnes vivant dans l’extrême
pauvreté ». La politique donne la priorité au premier objectif de la protection sociale de la Loi de Protection
sociale (loi 2017 – 028), à savoir le renforcement de la résilience et la lutte contre l’exclusion et la pauvreté
dans tous ses domaines et dimensions. Les interventions de protection sociale spécifiques soutenant cet
objectif sont ainsi organisées autour de trois objectifs portant sur (i) l’amélioration des conditions de vie (ii)
l’accès aux services de base et (iii) la capacité de de résilience et de renforcement des moyens d’existence de
la part des bénéficiaires. Un quatrième axe vise le renforcement du régime contributif et la réduction de
l’emploi informel.
Le document stratégique dérivé de la PNPS décrit un ensemble cohérant d’actions visant le développement
d’un modèle d’intervention conjuguant plusieurs types de programmes au service de plusieurs catégories de
bénéficiaires. Le premier axe de la stratégie se referre aux programmes de transferts monétaires et d’aides à
l’emploi (Argent Contre Travail). Ces programmes mis en œuvre par le FID représentent la colonne
vertébrale de la stratégie. Le second axe vise à renforcer les programmes dans les zones d’intervention du
FID d’accès aux services de base des familles pauvres et des groupes vulnérables spécifiques à travers des
soutiens directs et des actions coordonnées avec les départements sectoriels pour la scolarisation, une
meilleure nutrition et l’accès à la santé. L’axe 3 se referre au renforcement de la résilience des bénéficiaires à
travers le renforcement des capacités productrices et l’axe 4 vise plus généralement la viabilité du système
contributif.
La SNPS présente également un chiffrage du coût total de la mise en œuvre de la politique : 206 Milliards
d’Ariary en 2019 soit 0,45% du PIB en 2019 et 632 milliards d’Ariary soit 0,91% du PIB en 2023. En vis-à-vis,
on note que le budget total du MPPSPF en 2021 se monte à 58,4 milliards d’ariarys. La quasi-totalité des
interventions projetées dans la SNPS et que le MPPSPF doit coordonner et évaluer passent donc par des
circuits de décision et de financement totalement extérieurs au Ministère.

Le Plan Emergence Madagascar (PEM 2019-2023) est un nouveau document stratégique du Gouvernement
qui s’appuie sur 3 socles d’émergence dont l’un, « le Socle Social », regroupe les engagements concernant
les politiques d’accès à l’éducation, à la santé et à l’emploi, l’autonomisation des femmes et des jeunes, le
développement social, la modernisation de l’habitat. La politique donne cette fois-ci la priorité au second
objectif de la protection sociale de la Loi de Protection sociale 2017 – 028, à savoir le droit de tout citoyen
dans le besoin à bénéficier tout au long de la vie d’un accès à des soins de santé essentiels et à une sécurité
élémentaire de revenu.
Chaque ministère a été invité à développer un cadre logique d’intervention en correspondance avec ces
engagements. Dans le cadre de la préparation de la Loi de finances 2021, le MPPSPF a développé un cadre
d’objectifs et de dépenses opérationnelles de mise en œuvre de l’engagement 8 concernant
l’autonomisation des femmes et des jeunes et le développement social dont la structure, extraite de la Loi
de Finances 2021, est présentée ci-dessous.
828 Programme Population et développement
828-1 Objectif Général Inclure la population au processus de l'émergence
828-1-1 Objectif spécifique
828-1-2 Objectif spécifique Appuyer les initiatives communautaires pour l'émergence (appui aux associations)
828-1-3 Objectif spécifique Mettre en place un système de protection adapte aux besoins de l'enfant
828-2 Objectif Général Promouvoir le développement social de la population
828-2-1 Objectif spécifique Mettre en place un système de protection adapte aux besoins de l'enfant
828-2-2 Objectif spécifique
828-2-3 Objectif spécifique Réduire l'exclusion sociale des personnes en situation de handicap et des personnes âgées
829 Programme Genre et développement
829-1 Objectif Général Améliorer le statut socio-économique et juridique de la femme
829-1-1 Objectif spécifique Renforcer l'appui aux victimes de violences basées sur le genre
829-1-2 Objectif spécifique Renforcer les mécanismes existants pour la promotion du genre
830 Programme Protection Sociale
830 -1 Objectif Général Réduire le nombre de la population en situation d'extrême pauvreté
830-1-1 Objectif spécifique Renforcer le mécanisme existant relatif aux programmes de protection sociale
830-1-2 Objectif spécifique Prendre en charge et accompagner les ménages très pauvres et victimes de chocs
Le fil conducteur entre ces objectifs et le développement de programmes intersectoriels pour la construction
d’un socle social n’est pas clair. Les objectifs spécifiques de ce plan traduisent surtout quels sont les
programmes pour lesquels le MPPSPF a obtenu des financements externes en 2021 de l’UNICEF et du
FNUAP. Compte tenu de la faiblesse des moyens financiers, on aurait pu s’attendre, mais tel n’est pas le cas,
au désir de la part du MPPSPF de mettre en place un programme qui organise la coordination des actions
auprès des bénéficiaires et favorise le partage des moyens entre les intervenants des programmes
spécifiques soutenus par les financeurs externes.
3.2.3 Le positionnement régional
Les Plans Régionaux de Développement (PRD) reprennent, ajustent et complètent les orientations politiques
nationales en tenant compte des particularités locales. Leur mise en œuvre s’appuie donc largement sur les
actions des services déconcentrés de l’Etat. Alors que les politiques de protection sociale sont
essentiellement tournées vers la mise en œuvre de programmes adaptés aux conditions sociaux-
économiques et aux caractéristiques spécifiques des populations locales, l’analyse du PRD de Bongolava28
suggère que le MPPSPF n’est étonnamment pas un interlocuteur des régions.
Le système de suivi et évaluation du PRD de la région de Bongolava, une des régions centrales de
Madagascar, utilise les informations des services déconcentrés des ministères sectoriels, pour mesurer le
progrès de mise en œuvre des programmes, le degré d’achèvement des objectifs et la performance des
28 Ministère de la Décentralisation.

programmes inscrits au PRD. La Direction Régionale du MPPSPF de Bongovola n’est pas la source de
vérification choisie par le PRD pour mesurer le progrès de mise en œuvre des politiques de promotion de
l’équité et la réduction de l’exclusion sociale de la région.
3.3 Un cadre institutionnel qui fragilise le rôle du MPPSPF

3.3.1 Le cadre de gouvernance anticipé par la loi n’a pas vu le jour
La loi relative à la protection sociale et le décret d’application 2017-327 prévoyaient la mise en place d’un
schéma de gouvernance rattaché au MPPSPF composé d’organes d’orientation, de décision et de
coordination. La structure de coordination et de décision devait être rattachée à la primature29 et pouvoir
bénéficier d’une structure déconcentrée jusqu’au niveau des districts et des communes pour la collecte et la
remontée des informations de terrain. Cette structure de coordination devait jouer un rôle important pour
assurer la cohérence des politiques de protection sociale de tous les intervenants, y compris les partenaires
techniques et financiers, et orienter l’utilisation des ressources du fond commun. La création de cette
structure n’a pas abouti.
Le MPPSPF est, cependant, membre du conseil d’administration du Fonds d’Intervention pour le
Développement (FID) qui, comme expliqué plus haut, est l’agence exécutive du gouvernement pour la mise
en œuvre des programmes de protection sociale de transferts monétaires et d’argent contre travail. Le
conseil d’administration du FID est présidé par la Primature et réunit les Ministères de l’Economie, de
l’Education et de l’Agriculture, le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC) et
des représentants des maires, des bénéficiaires, des organisations de la société civile et des groupements
socioprofessionnels collaborateurs du FID. Sur la base des commentaires des responsables interrogés au FID,
le MPPSPF ne joue pas un rôle particulier au sein de ce conseil.
3.3.2 Comité technique multi-sectoriel
L’article 7 du décret d’application 2019 -199 remplace les dispositions antérieures relatives au schéma de
gouvernance envisagé en 2017 en attribuant au MPPSPF la coordination de toutes les actions et
interventions dans la mise en œuvre de la politique nationale de protection sociale du régime non contributif
au niveau national et décentralisé pour les actions de développement et, en collaboration avec le BNGRC,
pour les actions humanitaires de protection sociale réactives aux chocs.
Cette responsabilité de coordination s’appuie sur l’obligation (art. 5) des acteurs intervenant dans le
domaine de la protection sociale d’obtenir du MPPSPF une autorisation de mise en œuvre délivrée par un
comité technique multi-sectoriel présidé par le Ministère. Le décret détaille les informations que les
postulants devront fournir (objectif, périmètre et modalités d’intervention, budget et durée de vie du projet,
moyens de suivi et d’évaluation y compris enregistrement des bénéficiaires au registre du MPPSPF). Ce
comité réunira autour du MPPSPF les Ministères de l’Education, de la Santé, de l’Agriculture, de la Nutrition,
du Travail, de l’Intérieur, de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire.
Les nouveaux responsables du MPPSPF interrogés placent beaucoup d’espoir dans ce nouveau comité qui à
ce jour ne s’est pas encore réuni. Cependant, sans aucun autre levier institutionnel, la capacité du MPPSPF
à faire respecter ce mandat semble limitée. D’une part, comme noté plus haut, la quasi-totalité des
interventions de protection sociale passent actuellement par des circuits de décision et de financement
29 Projet de décret 99-131 de 1999

totalement extérieurs au MPPSPF et d’autre part, sans la participation et l’aval de la Primature et/ou du
MEF, le comité technique multi-sectoriel demeurera au mieux une instance de consultation.
La mise en place des actions sociales pour faire face à la crise socio-économique causé par le COVID-19 en
témoigne. La mobilisation et la gestion intersectorielle des activités ont été réalisées par un comité de
coordination des politiques multisectorielles d’urgence (PMDU) sous la présidence du Premier ministre.
Avec le soutien financier et technique des bailleurs, en particulier ceux du Cash Working Group (un sous-
groupe du Groupe Thématique de Protection Sociale, voir ci-dessous) les programmes des transferts
monétaires et d’argent contre travail ont été etendus pendant le confinement, à 398 000 ménages urbains
les plus vulnérables. Même s’il a participé aux réunions, il ne semble pas que le MPPSPF est eu un rôle
moteur dans la conception ou la mobilisation des fonds pour ces interventions (le MPPSPF a cependant
contribué au suivi et évaluation de ces programmes, voir section 3.3.5). En revanche, dans ce cadre
d’intervention du PMDU, les trois directions du MPPSPF ont mobilisé l’ensemble de leur personnel pour
distribuer des aides alimentaires (vivres et repas) dans le 6ème district de Antananarivo et pour opérer une
ligne verte pour l’écoute et l’orientation de femmes victimes de violence ou en détresse.
3.3.3 Groupe Thématique de Protection Sociale
En l’absence de structure de coordination de la protection sociale, les bailleurs de fonds ont soutenu la
création, pour donner suite à une Note Gouvernementale d’avril 2015, d’un Groupe Thématique de
Protection Sociale. Ce groupe, co-présidé par la Direction Générale de la Protection Sociale du MPPSPF et
UNICEF, est une large plateforme qui rassemble les acteurs et les intervenants institutionnels, de la société
civile, de l’aide publique au développement et des ONG internationales souhaitant contribuer aux
programmes de protection sociale. Divisé initialement en 4 sous-groupes de travail suivant les axes
stratégiques de la PNSP et de l’urgence humanitaire (Protection sociale en situation d’urgence, Amélioration
de l’accès aux services de base, Amélioration du revenu des plus pauvres, Consolidation progressive du
régime contributif), un cinquième groupe de travail s’est mis en place en 2017, en réponse à la dégradation
des conditions de vie dans le Grand Sud par le phénomène d’El Nino. Ce groupe désigné sous le nom « Cash
Transfer » se focalise principalement sur l’élaboration et la coordination des programmes de transfert
monétaires en situation d’urgence (les communes du Grand Sud, post cyclones, sanitaire comme la
pandémie de COVID-19). Ces interventions sont désormais mobilisées et coordonnées par le BNGRC (voir
section 3.3.4) .
Le GTPS, actif lors des travaux d’élaboration de la PNPS et de la SNPS, n’a pas réussi à créer une dynamique
suffisante pour opérationnaliser des groupes similaires d’échange et de coordination au niveau régional et
poursuivre au niveau national les efforts de communication entre partenaires. Seul le sous-groupe “Cash
Transfer” mentionné plus haut reste aujourd’hui actif dans la mobilisation des ressources et la coordination
des activités de protection sociale dans les situations d’urgence.
L’analyse au prisme de l’analyse des réseaux politiques30 de P. Berrou et al. (2020)31 de la structure des
relations de collaboration, de partage d’information, d’accords, de désaccords et d’influences au sein du
GTPS informent sur la faiblesse du positionnement du MPPSPF et des insuffisances globales des mécanismes
de coordination de la protection sociale.
30 Les réseaux politiques sont des ensembles de liens institutionnels, informels et formels entre les acteurs gouvernementaux et autres, structurés
autour de croyances et d'intérêts partagés, voire négociés sans cesse, dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques.
https://en.wikipedia.org/wiki/Policy_network_analysis
31 « Qui pilote si personne ne gouverne » (2020) P. Berrou et al.

Selon P. Berrou et al.sur la centaine d’acteurs et d’intervenants invités à participer à la plateforme lors de
son lancement, seules 41 ont effectivement participé au groupe (10 du gouvernement, 6 de structures
rattachées, 7 bailleurs internationaux, 12 de la sphère de la société civile et 6 du secteur privé). Compte
tenu de l’importance du financement externe de la protection sociale, les auteurs s’attendaient à observer
un système de réseaux fortement centralisés autour de quelques bailleurs de fond et des acteurs
institutionnels dans un rôle d’intermédiaire entre ces acteurs internationaux et les acteurs locaux. Leur
analyse met au contraire en évidence une structure de gouvernance de type « décentralisée » dans laquelle
l’ensemble des relations entre les partie-prenantes donne l’impression « d’un magma confus d’acteurs et
d’opérations sans leadership ».
Un second constat de leur analyse est que les relations de désaccord32 se concentrent sur des acteurs
ministériels : le MPPSPF, le Ministère de la Santé et ceux de l’Economie et de l’Intérieur. Selon les auteurs
cette situation est le résultat d’une concurrence et de tensions importantes entre les acteurs. Ils notent que
ces tensions et le manque de leadership amènent à la quasi-absence d’une dynamique “autour de la
fabrique de la politique de protection sociale” et empêchent l’émergence d’une « vision » forte portée
depuis le haut de l’État sur ce qu’est ou devrait être la protection sociale à Madagascar.
En résonnance avec ces constats, presque tous les responsables interrogés des autres départements
ministériels impliqués supposément dans la mise en œuvre des programmes prioritaires de la SNPS (santé,
éducation, travail, agriculture, FID, CCPREAS) avaient très peu d’idée du rôle du MPPSPF ou des domaines
dans lesquels leur département pourrait coopérer ou coordonner des activités avec le MPPSPF. Aucun n’a
mentionné le GTPS ou une autre instance de coordination à l’exception de la commission Protection Sociale
Emploi et Genre. Cette instance co-presidée par le BIT et le Ministère de l’emploi n’est cependant pas mieux
connue. Les resonsables interrogés à son sujet ne pensent pas qu’elle correspond à une nouvelle instance
de coordination des politiques sociales mais plutôt à un genre ce commission qui réunit les ministres auprès
du Premier Ministre pour évaluer la compatibilité de la législation sectorielle.
Seul le Ministère du Travail a mis en avant l’élaboration d’un programme en commun avec la MPPSPF et le
Ministère des Mines dans la lutte contre le travail des enfants dans les mines. Sur les questions plus
générales, tel que le code du travail, le Ministère du Travail demande l’avis et invite le MPPSPF aux travaux
préparatoires. Il souhaiterait que le MPPSPF en fasse autant lors des travaux préparatoires de la
réglementation liée au genre. En revanche, le département au Ministère de l’Education en charge de
développer le programme de cantines scolaires ne connaissait pas l’existence du programme de transfert
monétaire conditionnel à la scolarisation des enfants. Selon la CACSU (Cellule d’Appui à la mise en œuvre de
la Couverture Santé Universelle au Ministère de la Santé), la tentative de ciblage des personnes les plus
pauvres pour un accès gratuit au pilote d’assurance maladie en 2019 n’a pas été concluant. Si la coopération
entre le MPPSPF et la CACSU a effectivement conduit à la définition de critère d’éligibilité, le manque de
moyens d’accompagnement technique et de suivi au niveau local, auprès des mairies, n’a pas permis une
mise en œuvre satisfaisante.
Cette absence d’organisations motrices et de leaders est aussi reconnue par les représentants des OSC
rencontrés par la mission. Ces derniers jugent que sans un appui fort de la Primature, le MPPSPF ne
parviendra pas, à travers la seule mise en place de comités de coordination, à impulser une dynamique de
coordination et de coopération.
32Institutions le plus souvent nommées en réponse à la question “Dans le cadre de vos actions dans le domaine de la protection sociale, avec quels
acteurs de la liste êtes-vous en désaccord ou sur des lignes (visions) opposées, différentes ? »

Le projet de renforcement des capacités institutionnelles de la Banque Mondiale (voir section 2.3.5 plus bas)
soutient la revitalisation du GTPS33 à travers sa décentralisation pour offrir un espace de dialogue, de
diffusion et de coordination opérationnelle entre les acteurs de la protection sociale au niveau local (régions
et districts), et assurer un meilleur alignement et une meilleure harmonisation de l'appui et des
interventions des partenaires au développement et des ONG avec les politiques nationales de protection
sociale. Le résultat décevant de la coopération entre le MPPSPF et la CACSU telle que décrite ci-dessus
montre que le MPPSPF n’a pas les moyens financiers et humains pour apporter un soutien technique efficace
aux intervenants locaux.
3.3.4 L’importance croissante de la gestion des risques et des catastrophes
La référence du Décret d’application 2019 -199 commenté plus haut instaurant le comité multi-sectoriel au
besoin « de collaboration [du comité] avec la BNGRC dans le cas des actions humanitaires de protection
sociale réactives aux chocs » reflète l’importance croissante des structures de décision et de coordination
des activités dans le domaine de la gestion des risques et des catastrophes (GRC). Contrairement à la
protection sociale, la GRC dispose d’une structure de gouvernance opérationnelle rattachée à la Primature.
Elle comprend à sa tête au niveau stratégique, la Cellule de Prévention et d’appui à la Gestion des Urgences
(CGPU) et le Conseil National (CNGRC) et, au niveau opérationnel, sous la direction du ministère de
l’Intérieur, le Bureau de Gestion des Risques et des Catastrophes dont la mission est de coordonner la mise
en œuvre des partenaires. La plateforme Nationale de Réduction des Risques et Catastrophes, PNRRC,
récemment établie par le décret 11014 – 2021 en mai dernier, sert de lieu de consultation, d’échange et de
coordination des intervenants publics, de la société civile, des ONGs internationales et des bailleurs de
fonds. Il joue le même rôle que le GTPS dans le secteur de la protection sociale, mais s’inscrit dans un cadre
institutionnel plus structuré disposant d’organes d’orientation et de décisions forts.
La place croissante au niveau institutionnel du secteur de la gestion des risques et des catastrophes est
visible à travers la nouvelle coordination du BNGRC des interventions dans le Grand Sud, en particulier le
développement d’un plan de réponse national pour une réponse multisectorielle à l’aggravation de la
situation en 2021 et la mobilisation et la coordination de l’aide internationale.34 Plus généralement, la
convention de partenariat entre le BNGRC et le FID, signée en juin 2021 sous l’égide du MPPSPF et du
Ministère de l’Intérieur, positionne le BNGRC comme l’organe principal dans la préparation des plans de
contingence et la mobilisation des progammes de protection sociale et des financeurs tels ceux réunis dans
le Cash Working Group dans les situations d’urgence.
La place croissante au niveau institutionnel du secteur de la gestion des risques et des catastrophes est
visible également à travers les missions attibuées à la CGPU. Celle-ci assiste le Premier Ministre dans la
conception, l’élaboration et la mise à jour de la stratégie nationale en matière de GRC et du suivi et de
l’évaluation de la mise en œuvre des actions de prévention, de préparation et d’intervention des organismes
publics agissant dans les situations d’urgence (décret n° 2006 – 892). La CGPU, d’après les responsables de
l’institution interrogés, a, entre autres choses, mission de renforcer le développement des politiques de
gestion et de réduction des risques c’est-à-dire de prévention et de renforcement de la résilience des
populations. Renforcer la résilience des population pauvres et vulnérables est également un objectif de la
protection sociale (voir encadré 1). Compte tenu de l’ampleur de la pauvreté et des conditions de vie
difficiles à Madagascar, les populations cibles des politiques de protection sociale et de renforcement de la
33
L’équipe de la présente revue a cherché sans succès à contacter et à collecter les avis des membres du GTPS.
34 Appel Eclair Madagascar Grand Sud, Nations Unies

résilience aux risques de catastrophes sont pour beaucoup identiques. De même, les initiatives de
coordination intersectorielles de protection sociale du MPPSPF pour renforcer le socle social servent des
objectifs pour beaucoup identiques à ceux de la GRC. Le partage d’objectifs des deux secteurs devrait
favoriser l’appui des organes de gouvernance de la GRC au MPPSPF.
Le système d’information de la protection sociale que le MPPSPF est en train de développer peut par ailleurs
contribuer à combler le déficit d’information dont souffre la GRC35. En effet, d’après les responsables des
institutions interrogés, le système d’information actuel repose sur une multiplicité de sources et de circuits
d’information travaillant en silo sans soucis de partage. Ce système est lourd à mobiliser et difficile à
améliorer faute de transparence sur les sources et les méthodologies utilisées. Le manque d’information sur
les bénéficiaires potentiels et leurs besoins a récemment conduit le Premier Ministre à lancer une campagne
de recensement éclair dans certaines communes du Grand Sud dont les populations souffrent de
malnutrition aigüe. Dans le cadre de la digitalisation du service public, une équipe de la Présidence travaille
déjà à améliorer la comparabilité et la compatibilité des différentes bases de données et, au développement
d’un système d’identification unique des bénéficiaires potentiels qui faciliterait les échanges. Le MPPSPF,
avec des moyens financiers et en ressources humaines adaptés peut contribuer à ces objectifs en
développant et en mettant en œuvre les méthodes de repérage, d’identification (évaluation technique) et
d’enregistrement des bénéficiaires potentiels nécessaires au développement d’un registre social.
3.3.5 Le système d’information sur les bénéficiaires et les actions de protection sociale
Le développement et la mise en place d’un registre des bénéficiaires et d’un annuaire des actions de
protection sociale sont les deux principales activités menées dans le but de renforcer les capacités du
MPPSPF dans la coordination des programmes et des actions de protection sociale.
Ces activités sont soutenues par la Banque Mondiale. En effet, les soutiens successifs de la BM au
programme de protection sociale de Madagascar incluent depuis 2015, une composante dédiée au
“Renforcement des capacités institutionnelles pour la coordination, le suivi et l'évaluation du système de
protection sociale”36. Cette composante est mise en œuvre par le MPPSPF avec l’appui d’une unité de mise
en œuvre de projet (PIU). L’objectif principal de cet investissement qui totalise sur la période 2016 à 2025
(12,8 millions de dollars) est d’améliorer la coordination au sein du secteur de la protection sociale à travers
(i) la création d'un système de suivi du programme de protection sociale ; (ii) la mise en place d'un registre
des bénéficiaires ; (iii) l'évaluation de programmes de protection sociale sélectionnés ; (iv) le renforcement
des capacités de gestion financière et de passation des marchés du Ministère ; (v) l'élaboration d'une
stratégie de communication ; (vi) le financement des audits opérationnels, techniques et financiers ; et (vii)
la mise en œuvre d'un programme connexe de formation et de renforcement des capacités.
Le Ministère dispose ainsi d’un registre des bénéficiaires, le RNBC, opérationnel depuis cet été 2021. Les
premières versions du RNBC ont été alimentées par les bases de données des bénéficiaires des programmes
de filets sociaux de sécurité mis en œuvre par le FID, des programmes de transferts monétaires administrés
par CARE et des listes de bénéficiaires des programmes d’aides administrés par le MPPSPF en 2020 en
réponse à la crise sociale provoquée dans la capitale par la pandémie de COVID-19. D’autres opérateurs
approchés par le MPPSPF n’ont pas souhaité partager leurs bases de données objectant que le système
actuel ne garantit pas la protection des données personnelles. Conformément, le projet prévoit au cours des
35 Cette situation est observée pour tous les secteurs sociaux. Le rapport sur les ODD note « Pour surmonter les lacunes et certaines contraintes dans
le suivi des indicateurs, l’écosystème des données mérite d’être révolutionné » (MEF 2021)
36 Banque Mondiale (2015, 2019, 2021)

prochaines années « d’aider le MPPSPF à s'engager, au côté des partenaires gouvernementaux impliqués
dans le projet de système de gouvernance numérique et de gestion de l'identification financé par la Banque
mondiale, dans l'évaluation et la mise en œuvre des cadres réglementaires, opérationnels et institutionnels
nécessaires à la mise en œuvre de la loi sur la protection des données personnelles adoptée en 2014 par
Madagascar »37.
Bien qu’anticipé par le projet, les autres directions du Ministère n’ont pas communiqué de données sur les
bénéficiaires de leurs programmes ni ne semblent prêtes à intégrer l’usage du RNBC dans la mise en œuvre
de leurs actions38. Le Ministère n’a pas encore non plus développé une capacité d’analyse des données
collectées.
Comme expliqué plus haut, le MPPSPF a obtenu la publication d’un décret soutenant à travers la création
d’un comité multi-sectoriel la mise en place d'un système de suivi des principaux programmes de protection
sociale du pays. Les changements incessants de décideurs et des responsables d’activités ont cependant
considérablement ralenti la mise en œuvre du volet suivi et évaluation39.
Le suivi et l’évaluation du programme de transferts monétaires dans le Grand Sud a été cependant une
réussite qui a permis, à la lumière de ses résultats, de revoir les procédures et de formuler des propositions.
Ces dernières ont conduit à renforcer les modalités de distribution et de gestion des plaintes et à mettre en
place des modules de formation destinés aux intervenants sur l’éthique de leur mission et les relations avec
les bénéficiaires. Ce même volet suivi-évaluation n’a pas eu du tout, en revanche, les effets escomptés de
renforcement des capacités d’analyse et d’émulation des autres unités du MPPSPF. Selon le responsable de
cette activité opérationnelle, ces dernières ne se sont intéressées ni aux aspects techniques ni aux résultats
de l’activité.
Au côté de la mise en œuvre de cette composante dans le projet de renforcement institutionnel, le MPPSPF
a aussi la charge du suivi et de l’évaluation du projet CERC (transfert monétaire dans le contexte de la
pandémie) également financé par la Banque Mondiale. La faible capacité technique au niveau des DRPPSPF
a conduit à un important retard en rendant difficile l’obtention de la qualité attendue, faute de formation et
d’encadrement suffisant.
3.3.6 La coordination au niveau local
Le MPPSPF dispose de directions régionales dans vingt-deux régions (sur 23) qui sont présentes dans 41
districts sur les 119 districts de Madagascar. Elles disposent parfois de bénévoles au niveau des Fokontany.
Selon leurs disponibilités financières, les directions régionales distribuent des aides directes et investissent
dans des locaux pour l’accueil et la prise en charge de personnes vulnérables. Avec le soutien technique et
financier des bailleurs de fonds, le MPPSPF est en train d’introduire plusieurs modèles de coordination à
travers le développement de Réseaux de Protection de l’Enfant (RPE) et la mise en place sur tout le territoire
de Centres d’Ecoute et de Conseil Juridique.
Les RPE agissent au niveau des communes et des districts. Sur une base communautaire, au niveau des
communes, les réseaux s’impliquent dans la veille, la prévention et la protection stricto sensu par
l’identification et le traitement des cas de violence, d’abus et d’exploitation à l’égard des enfants. Au niveau
37 Banque Mondiale (2021)

38 Banque Mondiale (2020)
39 Les activités programmées avant la pandémie du COVID-19 portent sur les programmes de transfert monétaire aux ménages visés par les
cataclysmes, résidant dans des communes du Grand Sud, de transfert monétaire conditionnels à la scolarisation dans le secondaire, et d’argent
contre travail. Elles sont mises en œuvre par la DGPS (DRCRS suivi, DSSP évaluation).

du district les intervenants institutionnels mobilisent les capacités et organisent une réponse coordonnée
sociale, juridique et administrative. Ces réseaux coopèrent également souvent avec les associations locales.
UNFPA assiste les efforts du MPPSPF pour le développement d’un cadre réglementaire relatif à la Loi 2019-
008 contre la Violence basée sur le Genre qui institutionnaliserait au niveau local l’obligation de coopération
des services sectoriels (sociaux, juridique et administratif) pour la prise en charge des victimes de violences
basées sur le genre. Au niveau local, UNFPRA accompagne la mise en place dans huit régions de Centre
d’Ecoute et de Conseil Juridique (CEDJ). Ces centres dont le rôle est, comme dans le cas des RPE, de faciliter
la prise en charge coordonnée des victimes de violences basées sur le genre.
Les RPE et les CECJ permettent également d’établir des systèmes de veille et de remontée au niveau central
des informations et des données relatives à la prise en charge. L’assistance de UNICEF au développement
des RPE a ainsi conduit à la publication trimestrielle par la MPPSPF d’un bulletin d’information sur la violence
et les blessures infligés aux enfants. Un système est également en train de se mettre en place avec le
soutien de UNFPA sur les violences basées sur le genre. UNICEF appuie, enfin, les travaux préliminaires à la
mise en place d’un système de repérage, identification, enregistrement et évaluation des besoins des
personnes en situation de handicap.
La DRPPSPF de la région d’Itasy participe à la Commission Technique Inter Service de District (CTISD) qui
réunit, sous la présidence du Chef de District, les chefs de service de district des directions régionales
sectorielles, les Maires, le représentant du FID, et celui de la direction régionale de l’Agriculture et l’Elevage.
Plus généralement, UNICEF assiste le MPPSPF à développer un partenariat associatif et intersectoriel à
travers le modèle du guichet unique et la mise en œuvre coordonnée et intégrée de services publics au
niveau local autour d’objectifs communs de protection sociale.Deux expériences pilotes se déroulent
actuellement dans deux CECJ couvrant les domaines de la prise en charge des enfants et des femmes
victimes de violence, le handicap et la lutte contre la pauvreté (transferts monétaires).
Le développement de la coordination intersectorielle au niveau local souffre particulièrement du manque de
moyens financiers et de ressources humaines. Face au défi du manque de compétences au niveau local,
UNICEF assiste le Ministère en vue de la création d’un corps de travailleurs sociaux.
3.3.7 Les conséquences budgétaires
Depuis 2004, Madagascar s’est doté d’une ambitieuse loi de finances organique sur les lois de finances
(LOLF). Cependant des difficultés récurrentes de mise en œuvre ont jusqu’à présent freiné son application.
En pratique la délégation de l’ordonnancement des crédits aux responsables d’activités n’est pas partout la
règle, et à chaque exercice budgétaire les recettes sont largement surestimées. La publication de lois de
finances rectificatives augmente la difficulté de la planification des dépenses au niveau sectoriel.
Dans ce contexte, le positionnement institutionnel du MPPSPF joue complétement en sa défaveur,même si
dans le cadre du programme actuel de Facilité de Crédits Elargis (FCE) accordés par le Fond Monétaire
International à Madagascar, il est convenu que les secteurs sociaux bénéficient d’un arbitrage budgétaire
favorable et prioritaire. Les responsables interrogés au MPPSPF font remarquer que le rang protocolaire du
MPPSPF au sein du Gouvernement ne lui permet pas d’obtenir un budget à la hauteur de ses missions.
Comme noté auparavant (section 3.1), le soutien financier de l’ADP aux programmes de transferts
monétaires adminitrés par le FID passent directement par la Primature. Dans le but de rendre les ressources
financières attribuées aux programmes sociaux du FID plus transparentes et prévisibles, la ligne budgétaire
ainsi attribuée au FID en 2021 inclut un financement en ressources propres internes de l’Etat en contribution
à l’objectif d’élargir les programmes à 30.000 nouveaux ménages.

Le budget alloué au MPPSPF dans le cadre de la LFI 2021 représente 0,43 % du budget total alloué
Administrations (Gouvernement et Institutions). Les ressources financières de fonctionnement du Ministère
représentent 0,34 % des ressources de fonctionnement de l’ensemble des Administrations. Le Budget du
personnel ne représente que 0,25 % du budget du personnel de l’Etat et le budget des biens et services ne
représente que 0,90 % du budget national.40
La loi de finances rectificative a désseré légèrement la contrainte financière en attribuant au MPPSPF 12 des
82 milliars additionnels octroyés aux secteurs sociaux. Le Tableau 2 présente le budget du MPPSPF inscrit à
la Loi de Finance rectificative de 2021. Une large part de ce budget, 52,6%, est allouée à l’investissement.
Compte tenu du très faible montant du budget total obtenu, les ressources disponibles aux opérations
courantes, et aux travaux d’élaboration, de coordination, et de suivi et évaluation sont totalement
insuffisantes pour permettre aux structures d’exercer normalement leurs activités et au Ministère de remplir
ses missions.
Tableau 3 : Budget du MPPSPF dans la loi de finance rectificative 2021
Budget du MPPSPF dans la loi de finance rectificative 2021 (MGA millions)
Total Total
Direction de Direction de
Budget Direction de Total MPPSPF hors MPPSPF
la Promotion la Protection
général la Population MPPSPF financement opérations
de la Femme sociale
externe courantes
Ressources totales 22837,5 10492,9 5115,8 17632,2 56078,4 38099,1 18056,4
Solde 7528,6 7528,6 7528,6 7528,6
Transferts 5711,9 50,0 5761,9 5761,9 5761,9
Indemnités 631,9 631,9 631,9 631,9
Biens et services 3538,6 107,0 157,0 331,5 4134,1 4134,1 4134,1
Investissement -
ressources propres 5426,6 4861,9 2510,8 7243,4 20042,7 20042,7
internes
Investissement -
financement externe – 5474,0 2448,0 8089,0 16011,0
subventions
Investissement -
financement externe – 1968,3 1968,3
sur endettement
En pourcentage du budget total du MPPSPF
Administration et
40,7 18,7 9,1 31,4 100,0 100,0 100,0
coordination
Solde 13,4 0,0 0,0 0,0 13,4 19,8 41,7
Transferts 10,2 0,1 0,0 0,0 10,3 15,1 31,9
Indemnités 1,1 0,0 0,0 0,0 1,1 1,7 3,5
Biens et services 6,3 0,2 0,3 0,6 7,4 10,9 22,9
Investissement -
ressources propres 9,7 8,7 4,5 12,9 35,7 52,6
internes
Investissement –
finance externe – 0,0 9,8 4,4 14,4 28,6
subventions
Investissement –
finance externe – 3,5
endettement
Indicateurs
Part du financement externe dans le budget total 67,8%
Part de l’investissement dans le budget sur ressources propres 52,6%
Part de la solde et des indemnités dans les dépenses courantes 45,2%
Source : LOLFR 2021 Tome 2 Annexe à la loi 2021-017 portant Loi de Finance Rectificative pour 2021
40 Source : SIIGFP du 31/12/2019

La capacité d’exécution du MPPSPF n’est cependant pas à la hauteur de ce financement. Ainsi, à la mi-
octobre 2021 alors que l’on devrait observer des dépenses totales proches des montants alloués aux
investissements, le taux effectif d’engagement du Ministère sur financement interne n’est que de 24,70 % ; il
est de 46,61% sur financement externe. Ces résultats mettent en évidence la faible qualité du processus de
planification en amont, et les difficultés de mise en œuvre en aval, au sein du MPPSPF41 (voir section 4 revue
organisationnelle).
3.3.7 Analyse FFOM de la place du MPPSPF dans le cadre institutionnel de la protection sociale
Le tableau suivant résume sous la forme d’une analyse FFOM des forces, des faiblesses, des opportunités et
des menaces, les points principaux observés dans cette revue sur la place du MPPSPF dans le cadre
institutionnel et stratégique de la protection sociale à Madagascar.
Points Forts Points Faibles
▪ Le rôle imparti au Ministère en charge de la protection ▪ Les leviers dont disposent le MPPSPF pour inflenecer les
sociale (le MPPSPF) par la loi est de (a) coordonner les acteurs programmes qu’il doit coordonner et évaluer sont faibles
institutionnels, de l’aide publique au développement et de la puisqu’il n’est associé que très margninalement aux circuits
société civile désirant contribuer à ces politiques (b) évaluer de décisions concernant la conception, le financement et la
leurs interventions et, (c) éventuellement proposer des mise en œuvre de ces programmes.
adaptations ▪ Compte tenu de l’étroitesse des moyens financiers, les activités
▪ Le Ministère bénéficie du soutien des bailleurs, les outils de du MPPSPF sont développées et mise en œuvre en silo, il n’y a
l'ingénierie de la protection sociale (registre des bénéficiaires, pas de programme qui organise la coordination des actions
guichet unique, méthodes de suivi et évaluation etc.) se mettent auprès des bénéficiaires et favorise le partage des moyens entre
en place les intervenants des programmes spécifiques soutenus par les
▪ Le sous-groupe “Cash Transfer” du GTPS reste actif dans la financeurs externes
mobilisation des ressources et la coordination des activités de ▪ Alors que les politiques de protection sociale portent
protection sociale dans la moblisation et la coordination de l’aide essentiellement sur la mise en œuvre de programmes adaptés aux
au developpement dans les situations d’urgence Le MPPSPF est conditions sociaux-économiques et aux caractéristiques
en train d’introduire plusieurs modèles de coordination spécifiques des populations locales, le MPPSPF n’est pas un
intersectorielle (social, juridique et administrative) au niveau interlocuteur des régions.
local à travers le développement de Réseaux de Protection de ▪ L’ensemble des relations entre les partie-prenantes du secteir
l’Enfant (RPE) et la mise en place sur tout le territoire de Centres de protection sociale donne l’impression “d’un magma confus
d’Ecoute et de Conseil Juridique. Deux expériences pilotes se d’acteurs et d’opérations sans leadership ».
déroulent actuellement dans deux CECJ couvrant les domaines de ▪ Au niveau local, les réseaux et les centre d’accueil manquent
la prise en charge des enfants et des femmes victimes de violence, de moyens financiers et humains pour dynamiser la
le handicap et la lutte contre la pauvreté (transferts monétaires). coordination intersectorielle et une meilleure prise en charge des
Ces organes contribuent également à la mise en place d’un enfants et des femmes victimes de violence.
système de collecte et de remontée des informations et des
données sur la violence infligée aux enfants ou basée sur le genre.
Opportunités Menaces
▪ Le comité technique multisectoriel et l’obligation des acteurs ▪ Sans aucun autre levier institutionnel ou financier, la capacité
et des intervenants dans le domaine de la protection sociale du MPPSPF à faire respecter son mandat de répertorier toutes les
d’obtenir du MPPSPF une autorisation de mise en œuvre actions de protection sociale et d’en assurer la coordination
▪ Les objectifs et les populations cibles des politiques de semble limitée.
protection sociale et de GRC (gestion des risques et des ▪ Des tensions entre partenaires sectoriels empêchent
catastrophes) ont beaucoup de points communs. La GRC jouit l’émergence d’une « vision » forte portée depuis le haut de l’État
d’un cadre institutionnel plus structuré disposant d’organes sur ce qu’est ou devrait être la protection sociale à Madagascar
d’orientation et de décisions forts. Le partage d’objectifs devrait ▪ Les moyens financiers et en ressources humaines octroyés au
favoriser l’appui des organes de gouvernance de la GRC au MPPSPF et aux DRPPSPF ne sont pas suffisants pour
MPPSPF. développer un registre social et un système de
▪ Le système d’information de la protection sociale que le référencement
MPPSPF est en train de développer, en particulier le ▪ Les moyens financiers et en ressources humaines octroyés au
développement d’un registre social, peut contribuer à combler le MPPSPF et aux DRPPSPF ne sont pas suffisants pour mettre en
déficit d’information dont souffre la GRC et renforcer les liens de place un modèle de guichet unique et apporter un soutien
coopération avec les organes de gouvernance de la GRC technique efficace aux intervenants locaux
41Source : situation exécution budgétaire à date – site web de la DGFAG du Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget
http://www.dgfag.mg/

4 DIAGNOSTIC ORGANISATIONNEL DU MPPSPF
4.1 Mandats et fonctions - Structures et organisation

Cette section présente la structure d’organisation et les attributions du MPPSPF fixées par le Décret N° 2019-
098 du 13 février 2019 et auquel se referrent les citations d’articles (voir le diagramme ci-après). Le MPPSPF
est structuré de manière traditionnelle en 3 grandes directions générales rattachées à un Secrétaire Général,
des directions régionales qui regroupent des structures de districts, et les directions de support (DAAF, DSI,
DRH et DEPP).
Constat
Le ministère a connu plusieurs changements de Ministre et de cadres dirigeants depuis 2019, ne facilitant pas la
continuité des actions au niveau des directions opérationnelles et ayant même engendré une certaine démotivation
des agents et la lassitude des PTF qui appuient le secteur de la protection sociale. Ainsi, d’après les responsables
interrogés au MPPSPF et les bailleurs de fonds, le Ministère a- connu en deux ans : quatre (4) ministres – deux (2)
secrétaires généraux – cinq (5) Directeurs Généraux de la Protection Sociale –deux (2) Directeurs Généraux de la
Population.
4.1.1 Les structures rattachées directement au Ministre

La Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP), ayant rang de Directeur de Ministère, « veille au
respect du Code des Marchés Publics, assure la conduite de toute procédure de passation de marchés, le
contrôle de qualité des dossiers d'appel d'offre des marchés et des conventions » (Article 6).
La Personne Responsable de la Communication (PRC), ayant rang de Directeur de Ministère, « définit et
propose au ministre un plan d'action publique de communication relatif à la Population, à la Protection
Sociale et à la Promotion de la Femme Elle soutient l'action du ministère dans le cadre de mobilisation et de

la sensibilisation de la population afin qu'elle prenne conscience de ses droits et obligation, mais aussi
devienne acteur à part entière de son développement » (Article 10).
La Personne Responsable de I' Audit et Contrôle Interne, ayant rang de Directeur de Ministère, « a pour
attribution de donner une image humaine, professionnelle du suivi Technique et Financier du respect des
obligations légales, des normes et procédure interne et la promotion et le renforcement de l'égalité des
femmes et des hommes dans la société » (Article 8).
L’Autorité Centrale d’Adoption (ACA) dont le premier responsable a rang de Directeur de Ministère, « a pour
attribution de renforcer le cadre juridique et administratif relatif à la protection des enfants spécifiquement
dans le domaine de l'adoption ; et de renforcer le système de prévention et de suivi des actions en matière
de protection des enfants privés de soins parentaux et de l'adoption » (Article 7).
Le Coordonnateur d’Appui à la Promotion des Projets, ayant rang de Directeur de Ministère, « assure la
Coordination, l'Harmonisation et le suivi des projets et programmes du Ministère » (Article 9).
Constat
L’analyse a mis en relief dans la pratique un possible chevauchement voire une redondance des attributions du poste
de Coordonnateur d’Appui à la Promotion des Projets et de celles du Secrétaire Général (voir paragraphe suivant).
Selon les textes et le dispositif opérationnel d’exécution budgétaire, c’est le Secrétaire Général auquel revient les
attributions de Coordonnateur des Programmes (voir section 4.1.2).
4.1.2 Le Secrétariat Général

« Le Secrétaire Général seconde Le Ministre dans l'exercice de ses attributions administratives. Il a autorité
sur les Directeurs Généraux, les Directeurs et les Chefs de Service du Ministère. A ce titre, il est chargé, sous
l'autorité du Ministre, de diriger, de coordonner, d'orienter et de superviser les actions des Directeurs
Généraux, des Directeurs et des Chefs de Service du Ministère afin de les mettre en cohérence avec la
Politique Générale de l'Etat. Il assure également une mission d'information, de prévision, d'impulsion et de
compte-rendu des actions de toutes les Directions Générales et Directions » (Article 11).
Le Secrétaire Général est donc le Coordonnateur des Programmes mis en œuvre par le Ministère.
4.1.3 La Direction Générale de la Population
« La mission de la Direction Générale de la Population est d'améliorer les conditions socioéconomiques de la
population. Elle assure le suivi et l'évaluation des activités relatives à l'assistance aux personnes en situation
d’handicap et aux personnes âgées, elle assure la sauvegarde et la promotion de la famille et la protection
de l'enfant, elle veille à la situation des travailleurs migrants en situation de traite et de la diaspora ainsi que
la lutte contre les risques d'action terrorisme. Elle coordonne et supervise les actions des directions qui y
sont rattachées (Article 13).
La DGP comporte deux (2) directions :
- La Direction de la Population, qui a pour mission de concevoir et mettre en place un cadre
d’orientations générales des actions liées à la promotion des droits des personnes handicapées et
des personnes âgées, et d’assurer la coordination de la mise en œuvre des programmes cadres pour
la promotion des droits des personnes en situation de handicap et des personnes âgée. Elle est
structurée autour de trois (3) services.
- La Direction de l’Enfance et de la Famille, qui a pour mission de concevoir et mettre en place un
cadre d’orientations des actions du ministère en matière de protection de l’enfant, de sauvegarde et
de promotion de la famille. Elle est structurée autour de deux (2) services.

La Direction Générale de la Population est Responsable du Programme « Population et développement ».
Constat
La DGP met actuellement l’accent sur la finalisation et la validation des documents stratégiques cadres qui vont régir
ses thématiques de ressort (Développement de la petite enfance – Protection de l’enfant – Lutte contre le mariage des
enfants). En effet, selon la DGP, la sortie de ces documents stratégiques va faciliter les collaborations intersectorielles
nécessaires et inhérentes à ces thématiques.
L’appui des PTF est prépondérante dans le fonctionnement de cette direction générale (notamment Unicef). A titre
illustratif, dans le cadre de la Loi de Finances 2021, pour le programme « Population et développement », il est prévu
en investissement sur les ressources propres internes Ar 2685 millions, et presque le double au titre de contributions
des PTF (Ar 5474 Millions)
4.1.4 La Direction Générale de la Protection Sociale (DGPS)

« La Direction Générale de la Protection Sociale est chargée de concevoir et mettre en place un cadre
d'orientation générale en matière de protection sociale en faveur des ménages en situation de vulnérabilité
conformément aux programmes définis par les Ministères et aux principes édictés par les instruments
nationaux et internationaux. Elle assure le suivi et l'évaluation des activités relatives à la sécurisation sociale
de la population ainsi qu'à la réponse aux chocs Naturels et Socioéconomiques. Elle coordonne et supervise
les actions des directions qui y sont rattachées » (Article 14).
La DGPS comporte trois (3) directions :
- La Direction de la Réponse aux Chocs et Protection contre les Risques Sociaux, qui a pour mission de
mettre en œuvre et d’opérationnaliser un dispositif de prévention et de réponse aux chocs et
protection contre les risques sociaux sur les populations menacées et victimes de catastrophes ; et
de mettre en place un système de suivi efficace permettant la coordination des programmes de
protection sociale prioritaire à Madagascar. Elle est structurée autour de trois (3) services.
- La Direction de la Sécurisation Sociale de la Population, qui a pour mission de développer un
dispositif de protection sociale afin de valoriser les droits des populations très pauvre et vulnérables
à travers un système d’écoute, de soutien et d’orientation. Elle est structurée autour de deux (2)
services.
- La Direction de la Réinsertion Sociale, qui a pour mission de développer des méthodes de réinsertion
sociale des populations vulnérables et marginalisées afin d’enrayer l’exclusion sociale
(sensibilisation, appui, création de structures d’intervention en matière de réinsertion sociale) ; de
faciliter l’accès des populations vulnérables aux services sociaux de base ; de renforcer la capacité de
production des populations vulnérables en milieu rural et urbain ; de coordonner les actions de
réinsertion sociale avec les partenaires intersectoriels nationaux et internationaux. Elle est
structurée autour de trois (3) services.
La Direction Générale de la Protection Sociale est Responsable du Programme « Protection Sociale ».
Constat
La DGPS est responsable de la mise en œuvre de la Composante 3 relative au Renforcement des capacités
institutionnelles du MPPSPF dans le cadre du projet « Filet Social de Sécurité », financé par la Banque Mondiale
(P149323). Plus particulièrement :
- La Direction générale pilote les volets Coordination et Communication ;
- La DRCPRS pilote le volet Suivi ;
- La DSSP pilote le volet Evaluation ;

- La DRS pilote le volet Renforcement des capacités.
Ce projet mobilise voire dépouille les autres secteurs d’activités de ces directions du personnel le plus compétent. Les
responsables interrogés observent que la moitié seulement des effectifs de la DRCRS et de la DSSP (respectivement 15
et 16 agents) ont un niveau technique suffisant. La DRS (29 agents dont 19 au niveau central) ne compte pas plus de
cinq agents disposant du niveau Bac + 5. Les agents délégués en région sont gestionnaires des villages
communautaires et de centres d’hébergement. Ce sont aussi les responsables de la DGPS qui assistent aux réunions de
coordination ou de suivi (GTPS, Cash Working Group, comité technique relatif aux projets du FID) ou d’échange sud-
sud (Comite des praticiens de transferts monétaires, Cash learning partnership).
Actuellement, ces sont les financements externes provenant des PTF (Banque Mondiale, PAM et Unicef) qui
constituent l’essentiel des ressources sur lesquelles la DGPS peut agir. A titre illustratif, dans le cadre de la Loi de
Finances 2021, pour le programme « Protection sociale », il est prévu en investissement sur les ressources propres
internes Ar 2 270 millions, à comparer à l’enveloppe de Ar 10 040Millions au titre de contributions des PTF (82 %).
4.1.5 La Direction Générale de la Promotion de la Femme (DGPF)

« La Direction Générale de la Promotion de la Femme assure le suivi et l'évaluation des activités relatives à la
promotion de la femme, à la promotion du genre. Elle coordonne et supervise les actions des directions qui y
sont rattachées » (Article 15).
La DGPF comporte deux (2) directions :
- La Direction la Promotion de la Femme et du Genre, qui a pour mission de développer un dispositif
national de l’autonomisation de femmes, de lutte contre la violence basée sur le genre (y compris la
lutte contre la traite de personne). Elle est structurée autour de trois (3) services, dont un
nouvellement crée (Service contre la traite des femmes).
- La Direction du Gender Mainstream, qui a pour mission de veiller à l'intégration effective de la
dimension genre dans l'ensemble des politiques, des mesures, des préparations de budgets ou
d’actions prises par les différents acteurs dans leurs domaines de compétences spécifiques et ce, en
vue d'éviter ou de corriger d'éventuelles inégalités entre les femmes et les hommes. Elle est
structurée autour de deux (2) services.
La Direction Générale de la Protection de la Femme est responsable du programme « Genre et
développement »
Constat
Les activités de la DGPF sont actuellement focalisées sur les processus d’élaboration et de validation des documents
stratégiques du secteur (Recherche de financement auprès des PTF – mise à jour des analyses situationnelles
existantes) et des textes règlementaires d’application y afférent, notamment la Politique nationale pour l’égalité
homme-femme et la sortie du décret d’application de la Loi sur les violences basées sur le genre.
La non-disponibilité d’un document stratégique cadre, de données chiffrées en matière d’implication des femmes dans
la vie sociale et économique, et de feuille de route pour l’amélioration des indicateurs du secteur, sont les principales
problématiques relevées par les responsables de la DGPF, qui n’arrivent pas dans ce contexte à mettre en place une
coordination efficace du secteur.
La DGPF ne dispose que de peu de ressources. Ainsi, il est estimé que sur la thématique relative à la violence basée sur
le genre, 90 % du budget provient des PTF (notamment UNFPA). A titre illustratif, dans le cadre de la Loi de Finances
2021, pour le programme « Genre et développement », il est prévu en investissement sur les ressources propres
internes Ar 1 292 millions, et plus du double au titre de contributions des PTF (2 448 Millions Ar). C’est l’allocation la
plus faible de tous les programmes reliés au MPPSPF.

4.1.6 Les Directions Régionales de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de
la Femme
Elles sont « responsables de l'organisation et de la coordination des services déconcentrés du Ministère ».
(Article 19).
Le MPPSPF est présent dans vingt-deux (22) régions (sur 23) à travers ses directions régionales, et est
effectivement représenté dans 61 districts (sur 119). Les directions régionales travaillent au côté des acteurs
locaux à travers les différents centres d’accueil (Centre d’Ecoute et de Conseils Juridiques – Centre de Prise
en Charge Intégré – Villages communautaire – Centres d’hébergement) et le soutien apporté aux
associations locales, et disposent parfois de bénévoles au niveau des Fokontany.
Constat
Jusqu’à l’exercice budgétaire de 2021, les directions régionales se sont vu allouer la même allocation budgétaire, ceci
quel que soit le nombre ou les caractéristiques, tel que l’enclavement, des districts de la région. D’après le responsable
de la DAAF, un nouveau système d’allocation dès 2022, distribuera une enveloppe minimale par district. Les régions
avec un plus grand nombre de districts seront donc proportionnellement plus dotées.
4.1.7 Les Directions de support

La Direction des Systèmes d’Information (DSI)
Le Décret n°2019-098 fixe en son article 12 de la manière suivante les attributions de la DSI :
- « Assurer la gestion du Système d’Information, de base de Données et des Réseaux ;
- Assurer la Maintenance du Parc Informatique,
- Animer les sites web du Ministère ;
- Préparer à l’intention du Ministre, des fiches quotidiennes d’information et des revues des presses
sur l’actualité nationale et internationale ».
La DSI est articulée autour de deux (2) services.
Les termes de référence de la DSI donnent à cette dernière, pour la période 2020 - 2025, les objectifs de
doter le ministère d’un système d’information opérationnel, d’une Base de Données unique et de
développer une culture numérique au niveau des agents. Il est à noter en ce sens que cette direction support
est très impliquée dans la mise en œuvre du projet de Renforcement institutionnelle du MPPSPF de la
Banque Mondiale à travers le pilotage du volet opérationnel « Gestion des systèmes d’information ». C’est la
DSI qui coordonne les activités relatives à l’opérationnalisation du Registre des bénéficiaires des actions de
protection sociale. L’ambition est qu’à moyen terme, le MPPSPF mette en place un « Registre Social
Unique » qui sera hébergé sur un serveur logé dans le data center du ministère.
Constat
La DSI est la seule direction support dont les missions et attributions sont explicitées dans le décret d’organisation du
MPPSPF. La formation continue des utilisateurs d’outils bureautiques n’entre pas dans ces attributions. Pour l’instant,
il n’existe pas encore de système d’information réellement opérationnel au sein du ministère (voir section 4.5).
Dans la pratique, la préparation des fiches d’information à destination du ministre revient à la DSI et non pas au
responsable de la Communication. Les raisons de cet arrangement ne sont pas claires. De même, si le développement
des bases de données revient dans sa phase de conception à la DSI, il est étonnant qu’elle en garde la gestion. C’est la
DEPP qui normalement est responsable de la mise en place du système de collecte et de consolidation des données qui
devrait en être responsable (protocoles de mise à jour et d’échanges, analyse).

La Direction des Etudes, de la Planification et du Partenariat (DEPP)
Les missions et attributions de la DEPP n’étant pas explicitées dans le décret d’organisation du ministère, la
revue se base sur les TDRs partagés par le directeur. Ils indiquent que les missions de la DEPP sont de :
- Mettre à disposition les documents de travail du Ministère ;
- Mesurer la performance des programmes ;
- Assurer la redevabilité du Ministère ;
- Renforcer les relations avec les partenaires.
La DEPP est articulée autour de deux (2) services dont un service du partenariat et un autre de suivi-
évaluation. Par ailleurs, il est à noter que c’est la direction la plus récemment crée (depuis 2015).
Constat
La DEPP est une direction transversale qui doit se charger du suivi-évaluation des activités et des indicateurs de
toutes les directions générales. C’est la DEPP qui est également en charge d’alimenter le Système National Intégré de
Suivi Evaluation (SNISE)42. Elle a établi pour cela un manuel de procédures qui peine à être appliqué à l’ensemble du
ministère par manque d’appropriation et d’adhésion. Dans la pratique c’est le Coordonnateur d’Appui à la Promotion
des Projets qui est le point focal de la Direction Générale de l’Economie et du Plan. Par ailleurs, la DEPP n’est pas du
tout impliquée, ni destinataire des informations concernant les activités appuyées par les PTF. Cette direction, enfin,
est celle qui dispose de la plus petite dotation budgétaire.
La Direction des Affaires Administratives et Financières (DAAF)

Le décret d’organisation du MPPSPF indique juste que la DAFF comporte deux (2) services. Et si on se réfère
au document de PTA 2021 communiqué par la direction, les principales activités de la DAFF sont :
- Renforcer les capacités du personnel de la Direction sur les procédures de l'exécution des
dépenses publiques ;
- Renforcer les capacités du personnel en comptabilités des matières ;
- Gérer le patrimoine mobilier et immobilier du Ministère ;
- Etablir le planning d'engagement de crédits du Ministère ;
- Faire le suivi de l'exécution budgétaire du Ministère ;
- Elaborer la loi des finances initiales (LFI) et loi des finances rectificatives (LFR) du ministère ;
- Renouveler les décisions d'engagement des Agents ECD.
Constat
Le MPPSPF n’a plus obtenu de quitus 43 de la part de la Direction du Patrimoine de l’Etat sur sa gestion des biens
mobiliers et immobiliers depuis 2011. Comme depuis cette date, le ministère n’a pas pu utiliser les ressources propres
internes au gouvernement pour procéder au renouvèlement de son parc informatique, seules les directions
bénéficiant d’un projet sur financement externe ont pu acquérir de nouveaux matériels. Le matériel informatique en
général est obsolescent et largement insuffisant (voir section 4.4).
C’est la DAAF qui est en première ligne pour la régularisation des anomalies dans la gestion du patrimoine. Les cadres
d’orientations stratégiques (CDMT 2021-2023 du Ministère) incluent en ce sens un indicateur spécifique sur le taux
du patrimoine de l'état dont la situation est régularisée.
42 Géré par la Direction Générale de l’Economie et du Plan

43 Document indiquant que le mandat a bien été exécuté par l’organe délégué.

La Direction des Ressources Humaines (DRH)
L’analyse d’organisation de la DRH est présentée en chapitre 5.
4.2 La mise en œuvre de la LOLF

Les deux sections suivantes présentent le cadre général organisationnel qui découlent de la Loi Organique de
2004 relative aux Lois de Finances,du décret d’application 2005-003du 04 janvier 2005 portant règlement
général sur la comptabilité de l’exécution budgétaire des organismes publics, et de la circulaire budgétaire
2021 du ministère des finances. Une troisième section décrit l’organisation actuelle du MPPSPF sur ce sujet.
4.2.1 Lee décret 2005-003 portant règlement général sur la comptabilité de l’exécution
budgétaire
« La loi organique n° 2004-007 du 26 juillet 2004 sur les Lois de Finances a redéfini le cadre des finances
publiques conformément à l’adoption par Madagascar de l’approche du budget par programmes. Cette loi
introduit une innovation importante, dans la mesure où la lecture par chapitre qui met l’accent sur la nature
de la dépense est remplacée par le programme (nouveau niveau de la spécialisation des crédits). Les crédits
à octroyer aux institutions et ministères s’appuient ainsi sur leurs programmes respectifs et l’articulation des
activités au sein d’un programme. En d’autres termes, les crédits sont déployés selon les programmes, les
objectifs, les résultats attendus et surtout sur les activités à mener conformément aux objectifs globaux et
spécifiques des documents de politique et de stratégie (voir section 2.2).
Un système de suivi-évaluation basé sur le rapport de performance dressé à la fin de l’année par le
Responsable de programme, ainsi que les rapports intermédiaires quadrimestriels et les indicateurs de
résultats permet de mesurer le degré d’efficacité des gestionnaires.
4.2.2 Gestion et suivi des activités
La notion d’activité trouve son importance du fait que, pivot du budget de programme, elle explique
davantage les interrelations entre les moyens humains et les moyens budgétaires alloués à chaque service.
Le recrutement des agents par exemple dépend de l’existence des activités à effectuer et l’utilisation de
l’argent de l’Etat est conditionnée par l’existence des activités à financer.
Les activités sont les actions entreprises pour produire les résultats intermédiaires attendus, et les actions
détaillent le contenu des activités en éléments de travail de plus en plus précis ; ce qui facilite le calcul des
coûts. Une activité est donc la combinaison des actions que chaque agent effectue quotidiennement pour
parvenir à réaliser un but bien visé. Différents rôles ont été définis dans la gestion d’activités.
Les Services Opérationnels d’Activités (SOA)
Les Services Opérationnels d’activités sont les cellules (Services, Directions, Directions Générales, Secrétariat
Général, etc.) chargées de la réalisation des activités dont l’Administration a confié l’activité. Les SOA sont
les cellules dans le cadre de leur attribution quotidienne.
Chaque SOA a une obligation de rendre compte et d’expliquer, par écrit aux gestionnaires d’activités, les
écarts constatés entre les prévisions et les réalisations. Elle doit aussi transmettre périodiquement au
gestionnaire secondaire les informations concernant l’évolution des activités dont la cellule a la charge.
Les Gestionnaires d’Activités (GAC)
Les gestionnaires d’activités gèrent tout en les coordonnant les activités effectuées par les services
opérationnels d’activités. Ils quantifient et veillent à l’achèvement des indicateurs indiquant le but à

atteindre (inscrits aux programmes de travail annuel, trimestriel ou mensuel des cellules). Ils supervisent
également la conduite des travaux et l’achat des matériels et fournitures.
Les informations sur les activités seront centralisées au niveau des gestionnaires d’activités qui, par la suite,
devront les faire remonter au niveau du Responsable du Programme et de son chef hiérarchique (Directeur
général, Secrétaire Général,…). Les informations fournies seront récapitulées dans un tableau.
Les Responsables de Programme (RdP)
Le rôle du Responsable du Programme est d’analyser les cohérences :
- D’une part de l’effectivité des activités par rapport à la consommation des crédits
- D’autre part des arguments fournis par les gestionnaires d’activités sur le niveau de réalisation des
activités par rapport à leurs objectifs inscrits.
Une fois son attribution accomplie, le Responsable du Programme dépose au Coordonnateur des
Programmes les informations sur les réalisations budgétaires et sur les activités.
Le Coordonnateur des Programmes (CD)
Le Coordonnateur des Programmes destinataire final de toutes les informations émanant de tous les
Responsables du Programme procède à une analyse fine de ces informations.
Après un bref rappel sur le contenu de la politique du Ministère et de chaque programme, il doit éclairer la
décision du Ministre sur la réalisation de la mission que le Gouvernement a confiée au Ministère.
Le Coordonnateur des Programmes se charge aussi de l’analyse des données budgétaires aux fins d’élaborer
le budget de l’Institution ou du Ministère.
Il se charge de la relation entre la Direction Générale Chargée du Budget et l’Institution ou le Ministère. En
collaboration avec chaque Responsable du Programme, il devient l’interlocuteur de l’Institution ou du
Ministère avec le Ministère chargé du Budget, particulièrement en matière d’élaboration du budget.
Les Ordonnateurs Secondaires (ORDSEC)
Le GAC est, d’une manière générale, le responsable des services placés auprès de l’ORDSEC ayant qualité à
présenter à ce dernier des propositions de dépenses pour assurer la réalisation du programme auquel il
contribue.
Au niveau central, les fonctions de GAC et d’ORDSEC doivent être assurées par deux personnes différentes.
4.2.3 La Circulaire budgétaire 2021
La circulaire budgétaire 2021 stipule notamment que « les GAC d’un programme sont chargés de l’exécution
(sous l’autorité du responsable de programme) des activités rentrant dans le cadre d’un programme. A cette
fin, ils sont assistés par les Services Opérationnels d’Activités. Ce sont les GAC qui sont chargés de la
certification des services faits ». De ce fait, la fonction de GAC doit être attribuée à une personne
appartenant au programme concerné, à défaut à celle du Programme Administration et Coordination.
Nommé par arrêté de l’Ordonnateur délégué, le GAC est, d’une manière générale, le responsable des
services placés auprès de l’ORDSEC ayant qualité à présenter à ce dernier des propositions de dépenses pour
assurer la réalisation du programme auquel il contribue.
De ce fait, le GAC définit au préalable les besoins avec les spécifications techniques ainsi que le Plan de
Travail Annuel. Il a l’obligation de transmettre trimestriellement, au RdP et à l’ORDSECc, la réalisation ou non
de ses activités et les motifs des écarts. »

Selon les textes, le fonctionnement du système devrait être le suivant:
4.2.4 Le fonctionnement de la LOLF au MPPSPF

Dans le cadre de la LOLF, un cadre des dépenses budgétaire de moyen terme CDMT est établi dans le but de
démontrer le coût de la poursuite des activités en cours ou annoncées et leur impact sur les budgets
ultérieurs. L’analyse de la correspondance entre ce cadre et les politiques et les stratégies de protection
sociale définies en amont est présentée à la section 4.2. En ce qui concerne la LOLF 2021 et la gestion des
activités qui en découle , le CMDT 2021-2023 assigne au Ministère cinq programmes44:
1. Administration et coordination
2. Population et développement
3. Genre et développement
4. Protection Sociale
5. Promotion de l’amélioration des conditions de vie de la population
Il faut relever déjà que le premier programme correspond en fait à des activités de support qui concourent à
la mise en œuvre des autres programmes opérationnels.
Les programmes opérationnels de Population et développement, Genre et développement et Protection
Sociale (voir section 2.2.2) sont effectivement associés à des objectifs de résultats concrets et mesurables à
la fois en termes de quantité, de qualité et de délais d’exécution.
L’Arrêté n° 7928/2021 portant nomination des GAC au MPPSPF a nommé le responsable de l’Audit et du
Contrôle Interne GAC pour le SOA 00-76-0-080-00000 et le DAAF pour tous les autres SOA des programmes
conduits par le Ministère. Le directeur a été nommé Ordonnateur Secondaire pour 13 SOA et son chef de
service pour quatre autres.
44 Cf. CDMT en Annexe

Constat
La répartition des responsabilités se réparti donc à l’heure actuelle de la manière suivante :
Lecture : ce schéma montre que les GAC se trouvent seulement au niveau de la DAAF et du Contrôle interne, alors qu’il
serait plus logique que les GACs (responsables de l’exécution des activités) se trouvent également au niveau des DG/
Directions techniques.
Selon les textes, les règles de mise en œuvre de la gestion des activités sont les suivantes :
- Au niveau central, les fonctions de GAC et d’ORDSEC doivent être assurées par deux personnes différentes. Le GAC
est placé auprès de l’ORDSEC ;
- La fonction de GAC doit être attribuée à une personne appartenant au programme concerné ;
- Les Services Opérationnels d’Activités sont effectivement chargés de la réalisation des activités sur le terrain ;
- Les GAC gèrent tout en les coordonnant les activités effectuées par les services opérationnels d’activités.
La logique de fonctionnement de mise en œuvre du budget par programmes qui confère aux GAC la responsabilité de
conduite de leurs activités à travers des SOA ne peut pas fonctionner dans le cadre actuel des responsabilités du
MPPSPF. En effet, à l’heure actuelle, le ministre reste l’ordonnateur délégué et le DAAF est à la fois l’unique
ordonnateur secondaire de tous les programmes et le GAC central. Une conséquence directe de cette situation est que
les cadres du Ministère sont actuellement peu informés du fonctionnement qu’implique la mise en œuvre des budgets -
programmes. En l’occurrence :
- Les Directeurs généraux devraient être Responsables des différents programmes coordonnés par le Secrétaire
Général.
- Les Directeurs techniques, placés sous la tutelle hiérarchique des Responsables de programmes auxquels ils
doivent rendre compte, devraient endosser la responsabilité de GAC car ils sont les spécialistes,
- Le DAAF devrait jouer seulement le rôle d’Ordonnateur secondaire.
4.3 Respect des plans stratégiques et des prévisions

Cette section analyse la cohérence des objectifs et des indicateurs fixés dans les documents de
programmation budgétaires (Loi de Finances et- CDMT), avec ceux fixés dans les documents de planification
du MPPSPF(PTA – Documents de performance), et ceux fixés dans les documents de politique sectorielle

(PNPS -SNPS - PEM Engagement 8 relatif au pilier social). Les objectifs de la SNPS et les engagements dans le
cadre du PEM sont d’abord présentés. Les deux dernières sections commentent la correspondance entre les
objectifs inscrits dans ces textes avec ceux du CDMT 2021-2023, et du PTA 2021.
4.3.1 Objectifs fixés dans la Stratégie Nationale de la Protection Sociale (SNPS) 2019-2023
La SNPS établit pour chaque axe du document de Politique Nationale de la Protection Sociale (PNPS, voir
section 2.2) une liste précise d’indicateurs principalement de résultats. En ce qui concerne la protection
sociale non contributive, ces indicateurs sont :
Axe 1
- Indicateur 1.1 : D’ici 2023, 11,5 % des ménages en situation d’extrême pauvreté (574 000 ménages)
recevront des transferts monétaires réguliers.
- Indicateur 1.2 : D’ici 2023, 3,5 % des ménages en situation d’extrême pauvreté (123 000 ménages)
recevront de façon régulière et prévisible des transferts d’argent contre travail productif/actifs.
- Indicateur 1.3a : D’ici 2019, des approches de « protection sociale réactive aux chocs » adaptées aux
différentes zones d’intervention et aux différents types de choc seront élaborées et pilotées.
- Indicateur 1.3b : A partir de 2020, après l’évaluation des projets pilotes, ces approches seront
progressivement mises à l’échelle.
Axe 2
- Indicateur 2.2b : D’ici 2020, une méthodologie commune de ciblage permettra l’identification des
bénéficiaires de transferts sociaux et des subventions de la CNSS.
- Indicateur 2.3 : D’ici 2023, sur la base des études menées, au moins trois adaptations spécifiques
auront été faites aux programmes de protection sociale afin de mieux intégrer les besoins des groupes
vulnérables spécifiques, y compris les personnes handicapées.
Axe 3
- Indicateur 3.1 : D’ici 2020, la base d’étude et de capitalisation des acquis et expérimentations, des
stratégies adaptées aux zones d’intervention pour lier les bénéficiaires des transferts sociaux aux
services productions auront été élaborées et pilotées.
- Indicateur 3.2 : D’ici 2023, 60 % des bénéficiaires des transferts sociaux auront accès à des appuis
complémentaires (fonds, services) pour renforcer davantage leurs moyens de subsistance.
- Indicateur 3.3 : D’ici 2020, un mécanisme de réévaluation périodique des bénéficiaires de l’éligibilité
des bénéficiaires des transferts sociaux sera mis en place.
4.3.2 Objectifs fixés dans le PEM : Velirano n°8, l’appui aux femmes, aux jeunes et aux plus
démunis pour une Nation émergente
Dans le cadre du Plan Emergence Madagascar 2019 – 2023, le MPPSPF a établi une autre liste d’indicateurs,
cette fois ci de performance conformément au processus de préparation de la Loi de Finance 2021. D’après
ce document la contribution du MPPSPF 45 au PEM s’articule autour de trois (3) programmes : (i)
Autonomisation des femmes – (ii) Lutte contre les violences basées sur le genre – et (iii) Renforcement de la
protection sociale. Le document indique par année le coût d’investissement relatif à l’atteinte de chaque
indicateur, et le partage de ce coût entre le budget national (RPI ou Ressources Propres Internes) et les
financements externes (appuis des PTF).
Dans le cas particulier du programme de renforcement de la protection sociale de la DGPS qui est chargée de
concevoir et mettre en place un cadre d'orientation générale en matière de protection sociale, ce document
liste dix-neuf (19) indicateurs, qui sont les suivants :
45 Voir en annexe

- Nombre de textes internationaux et nationaux ratifiés et/ou adoptés relatifs aux droits des personnes
handicapées ;
- Nombre de document de politique nationale sur la population, l’inclusion des personnes handicapées ;
- Nombre de centres de prise en charge et de formation adaptés aux personnes handicapées ;
- Nombre d’associations des personnes handicapées bénéficiaires d’AGR ;
- Nombre de personnes handicapées bénéficiaires des matériels de compensation ;
- Nombre de séances de sensibilisation sur la promotion des droits des personnes handicapées (avec
supports) ;
- Nombre de documents de programme à l’autonomisation financière des personnes handicapées ;
- Nombre de personnes handicapées appuyées et accompagnées en matière d’autonomisation
financière ;
- Nombre de textes internationaux et nationaux ratifiés et/ou adoptés relatifs aux droits des personnes
âgées ;
- Nombre de centres intégrés pour les personnes âgées opérationnels (Masoandro mody) ;
- Nombre de séances de sensibilisation sur la promotion des droits des personnes âgées (avec
supports) ;
- Nombre de séance de sensibilisation en matière de solidarité et de responsabilité citoyenne ;
- Nombre de Centres de Promotion Socio-Economique (CPSE) opérationnels ;
- Nombre de Centres d’accueil temporaire des personnes vulnérables opérationnels ;
- Nombre de sites communautaires et de logements sociaux opérationnels ;
- Nombre de sites opérationnels Kaly Tsinjo / Nombre de personnes bénéficiaires ;
- Nombre de ménages vulnérables bénéficiaires des Filets Sociaux de Sécurité ;
- Nombre de ménages victimes de chocs appuyés (distribution vivres, reconstructions, dotations kits
ménages et couverture, HIMO) ;
- Nombre de Centres d’aide d’urgence construits au niveau des Districts.
4.3.3 Indicateurs fixés dans le CDMT 2021-2023 46
Le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (en annexe de la Loi n° 2020-013 portant Loi de Finances pour 2021)
du MPPSPF est structuré autour de cinq (5) programmes de dépenses : Administration et coordination –
Genre et développement – Promotion de l’amélioration des conditions de vie de la population – Population
et développement – Protection sociale.
Chaque programme de dépenses est sous-tendu par un panel d’indicateurs de résultats. Le tableau suivant
résume l’ensemble de ces indicateurs de résultats contenus dans le CDMT 2021-2023 du MPPSPF au titre du
programme de dépense « Protection Sociale ». Par ailleurs, afin d’avoir une vue encore plus large de
l’ensemble des indicateurs que le Ministère conçoit, le tableau ci-dessous liste également les indicateurs
contenus dans le Cadre Logique et le Document de Performance 2022, envoyés au Ministère de l’Economie
et des Finances.
Programme Liste des Indicateurs de Liste des Indicateurs de Résultats contenus dans le Cadre Logique et
Résultats contenus dans Document de Performance 2022 du MPPSPF
le CDMT 2021 - 2023
Protection - Nombre de cadres de - Cadre de référence relatif aux programmes de protection sociale amélioré
sociale référence opérationnels - Ménages victimes de choc appuyés
- Nombre de ménages - Décret portant mise en place d'un corps des travailleurs sociaux à
bénéficiaires appuyés Madagascar adopté
(ménages victimes de - Individus (femmes, enfants) atteint de séquelles de brûlure,
chocs) hydrocéphalie, pied-bot, etc.
46 Cadre logique et Document de performance dans la LFI 2021

Programme Liste des Indicateurs de Liste des Indicateurs de Résultats contenus dans le Cadre Logique et
Résultats contenus dans Document de Performance 2022 du MPPSPF
le CDMT 2021 - 2023
- Ménages accueillis dans la société
- Ménages bénéficiaires d'activités génératrices de revenus
- Nombre de petits métiers assujettis à des impôts et taxes
- Nombre de partenaires techniques et financiers accordés
- Nombre de logements dans les villages communautaire construits,
nombre d’infrastructures fonctionnelles
- Nombre de centres d'hébergement, CPSE opérationnels
- Nombre d’Activités Génératrices de Revenus des familles bénéficiaires au
niveau des centres d'hébergement, des villages communautaires et la cité
des indigents
- Nombre de familles bénéficiaires d'actions sociales
- Nombre de ménages vulnérables et victimes de chocs appuyés
Constat
Le cadre du CDMT retient deux indicateurs, un indicateur de produit et un indicateur de résultat. La liste des
indicateurs contenus dans les documents de performance (documents requis lors de l’élaboration de la Loi de
Finances et qui normalement devrait être une déclinaison opérationnelle annuelle du CDMT) sont plus nombreux et
plus spécifiques et se divisent entre des extrants et des impacts attendus sur les bénéficiaires. Nous pouvons
considérer que les documents de performance explicitent les indicateurs du CDMT. Cependant, pour être considérés
comme des objectifs de résultats, les indicateurs doivent être chiffrés.
4.3.4 Indicateurs du Plan de Travail Annuel (PTA) consolidé 2021 du MPPSPF

Le PTA 2021 consolidé du ministère, dénommé « contrat-programme », daté de janvier 2021, reprend pour
l’essentiel la structuration du document de contribution au PEM du ministère. A savoir notamment,
l’articulation suivant les programmes cités supra. Toutefois, le plan de travail est subdivisé en deux (2)
grandes thématiques d’actions :
- La coordination des actions : cadres législatifs et règlementaires, cadres documentaires, mécanismes
de coordination ;
- Les actions concrètes : infrastructures, services.
Note : Un condensé sous forme de tableau des objectifs et des indicateurs de performance inclus au PTA
2021 du MPPSPF est présenté en annexe A. Toutefois, dans la forme dont nous avons reçu le
document consolidé, il paraît encore relativement incomplet.
Constat
Sur la base d’une analyse approfondie des différents documents de référence relatifs aux plans stratégiques et aux
objectifs du MPPSPF, il ressort que :
- Concernant la correspondance entre le CDMT 2021-2023 et le PTA 2021 (objet de l’exercice budgétaire en cours),
le PTA reprend effectivement les indicateurs relatifs au nombre de cadres de référence opérationnel et au nombre
de ménages bénéficiaires appuyés et ce, en les détaillant même davantage, même si pour le cas du nombre de
ménages bénéficiaires, les valeurs cibles à atteindre ne concordent pas (le CDMT fait référence à 10 000 ménages
cibles atteints pour 2021, là où le PTA ne mentionne rien en ce sens). Cependant, le PTA indique plusieurs
indicateurs d’extrants relatifs à des constructions et des centres à rendre opérationnels, alors que ceux-ci n’ont
pas l’air d’être pris en compte dans les indicateurs du CDMT, sans que l’on sache exactement quelle incidence cela
a eu et aura en matière d’allocations budgétaires par le ministère des finances. Le PTA 2021 consolidé
communiqué au cabinet concorde tout de même sur certains points avec les prévisions du CDMT.
- Concernant la correspondance et la déclinaison dans le PTA des objectifs fixés par la SNPS 2019-2023, le lien est
quasi inexistant. La SNPS est focalisée sur des actions d’aides directes et indirectes aux ménages (transferts

monétaires et travail productif contre argent) mis en œuvre par le FID notamment. Le PTA fait d’ailleurs mention
d’un indicateur sur le nombre de ménages bénéficiaires des appuis d’un projet de transfert monétaire financé par
la Banque Mondiale à travers la primature et mis en œuvre par le FID. Les raisons qui expliquent pourquoi cette
cible est mentionnée dans le PTA du MPPSPF alors que l’influence du MPPSPF sur l’achèvement de cet indicateur
demeure faible, ne sont pas claires. La question en suspens ici serait : est ce que cet indicateur concerne le
ministère ou plutôt l’organe opérationnel de mis en œuvre du projet sur terrain, en l’occurrence le Fond
d’Intervention pour le Développement.
- Le peu de cohérence entre la SNPS et les documents du CDMT et du PTA du Ministère suggère un niveau
relativement faible d’appropriation de la SNPS dans les instances les plus élevées de l’Etat.
4.4 Capacités de planification et de suivi-évaluation

4.4.1 Planification des activités du ministère
La planification des activités du ministère se fait à travers le PTA (Plan de Travail Annuel) et les PTT (Plans de
travail Trimestriels). Ces documents de planification sont normalement rédigés par les directions
opérationnelles et de leurs services respectifs, pour ensuite remonter au niveau des directions générales
pour une première consolidation et un chiffrage des besoins exprimés en collaboration avec la DAAF, et une
consolidation finale au niveau de la DEPP, avant validation par le Secrétariat Général.
Constat
Les activités des Directions Générales ne font pas l’objet de lettres de mission. Depuis 2014, elles n’établissent pas de
plans d’actions ni de plans de travail liés à l’utilisation des ressources propres internes (budget national). Cette
situation explique en partie les défaillances organisationnelles observées dans la mise en œuvre de la LOLF (section
4.1): (i) la centralisation des attributions de gestions d’activités au niveau de la DAAF, et (ii) l’incapacité des
directions générales et des directions opérationnelles à engager des activités dans la mesure où ces dernières n’ont
quasiment aucune visibilité sur la ventilation des crédits.
Un certain retour à la normale dans cet exercice d’élaboration du PTA est observé dans le cadre de la prochaine Loi
de finances 2022, où l’identification et le recueil des besoins (plan d’activité et budgétisation) a été remis aux
directions opérationnelles.
4.4.2 Suivi-évaluation des projets/programmes du ministère

Deux unités au MPPSPF ont un mandat de suivi-évaluation : la DEPP est le service en charge du suivi-
évaluation des programmes du Ministère (voir section 4.1.1.7.2), la DGPS, avec le soutien des PTF (voir
section 2.3.5) est en charge du programme suivi-évaluation des actions de protection sociale.
Constat
La DEPP rencontre beaucoup de difficultés pour rendre opérationnel le manuel de procédures de suivi-évaluation
qu’elle a élaboré. L’absence d’un système d’information fiable (voir section 4.5) aggrave davantage les lacunes
existantes (faible réactivité des directions régionales – système de remontées des données au cas par cas, par
téléphone ou par courriel conduisant à un éparpillement des données dans les ordinateurs de chacun – etc.).
La DEPP ne bénéficie pas des compétences développées par la DGPS dans le suivi et l’évaluation (faute de moyens ou
de capacités de la DEPP et de manque de disponibilité des services de la DGPS, voir section 2.3.5 sur le désintérêt des
unités du MPPSPF pour les activités de suivi et évaluation réalisées par la DGPS).

4.4.3 Management et Pilotage
Les Directions Générales du Ministère exercent bien les responsabilités de Responsables de Programmes
conformément à la circulaire budgétaire 2021. La DAAF est le Gestionnaire financier de toutes les activités
(GAC) des différents programmes47. Mais, compte tenu de la technicité des actions opérationnelles de
protection sociale, celle-ci est très mal positionnée pour coordonner et suivre les activités effectuées par les
services et veiller à l’achèvement des indicateurs (voir section 4.2.2 sur les responsabilités des GAC).
En fait, il n’existe pas de système formel de coordination des activités des Directions Générales du Ministère
ni de gestion transparente des crédits par objectif. Les liaisons fonctionnelles internes sont essentiellement
verticales et très bureaucratiques puisque les gestions des crédits par les GAC sous le responsable de
programme n’est pas autonome d’autres couches administratives. Et la DEPP n’effectue pas la tâche de
consolidation des rapports d’activités des Responsables de programmes qui pourtant lui revient.
Constat
En matière de gouvernance, il parait important de bien distinguer, (i) ce qui relève du système de performance et de
ses outils de gestion de projet et de suivi-évaluation, qui intéressent directement l’activité des services techniques du
Ministère, (ii) du système de contrôle (contrôle interne de respect des procédures et contrôle de gestion) - qui
intéresse toute la structure du Ministère. L’un comme l’autre ne paraissent aujourd’hui pas correctement
appréhendés, et sont mal positionnés.
En l’état actuel des choses, la structuration du MPPSPF n’a pas la capacité d'effectuer la coordination de l'ensemble
de ses activités, leur planification ainsi qu'un suivi évaluation sur toute la durée d’exécution de ses projets. Cette
capacité suppose une grande autonomie de fonctionnement (capacités techniques et ressources). Or, le ministère ne
dispose pas d'outils et de procédures de contrôle formels dont la mise en œuvre permettrait aux organes de la
gouvernance du ministère de disposer des moyens nécessaires à la sécurisation de ses activités (Audit interne,
Contrôle de gestion).
4.5 Ressources matérielles et logistiques

Au niveau central, les seuls moyens acquis récemment ont été fournis par des PTF (bureautiques –
fournitures – etc.) en appui à leurs activités. Selon la DSI, le matériel informatique est notoirement
insuffisant et dans sa grande majorité obsolète et aucun matériel n’a pu être acquis depuis près de cinq ans.
Les Directions Régionales ont un budget de fonctionnement standard quels que soient la dimension des
régions concernées et le nombre Dans ces conditions, les moyens matériels et logistiques à disposition
dépendent essentiellement des projets financés par les PTF. Tous les directeurs de région interrogés
témoignent d’un grand dénuement48.
L’analyse des allocations budgétaires est présentée en section 3.3.7.
47Arrêté n°7928/2021 du 18 mars 2021 portant nomination des gestionnaires d’activités du MPPSPF
48 Exemple de témoignage : “Inexistence de matériels roulants pour les suivis et déplacements interdistricts ou inter communes, inexistence des
matériels informatiques au niveau des services des districts qui compliquent la gestion de la base de données. Jusqu’à la Direction Régionale ne
bénéficie que d’un budget de fonctionnement, donc la mise en œuvre des activités de prise en charge dépend des collaborations avec les PTF »
(Sources : directeurs régionaux du MPPSPF dans les les régions Analamanga, Itasy, Menabe, Melaky et de Sofia)

4.6 Systèmes d’information et communication
Le MPPSPF ne dispose pas d’un système d’information opérationnel complète. La culture numérique est très
loin d’être en place et le système d’information ne fonctionne pas en réseau à l’intérieur du ministère. Le
système bureautique n’est pas relié en réseau à un système de serveurs dédiés qui prendraient en charge la
gestion des applications, la gestion documentaire, la gestion des courriels, la gestion de la sécurité des
données par back-up, etc.
Il n’existe pas de procédure de maintenance préventive systématique des outils bureautiques ni de
procédure de sauvegarde centralisée systématique des informations détenues sur les ordinateurs individuels
des utilisateurs.
4.6.1 La gestion du système bureautique du ministère
Selon les responsables du MPPSPF interrogés, le MPPSPF ne dispose pas d’un système bureautique
structuré et homogène. Les protections anti-virus ou anti-intrusion sont insuffisantes. Il n’existe pas de
réseau bureautique au MPPSPF et la transmission des informations est entièrement manuelle. Cette carence
empêche le partage des documents et la circulation de l’information se fait essentiellement sur papier.
Les ordinateurs existants sont dans la grande majorité des cas, utilisés comme des machines à écrire. En
effet, la méconnaissance des fonctions des outils de traitement de texte, jointe au manque de normalisation
de la mise en forme de l’information traitée, entraîne un usage basique des outils de traitement de texte et
des tableurs, ce qui ne permet pas de bénéficier des gains de productivité que génèrerait une utilisation plus
rationnelle et plus complète des logiciels et des applications.
La plupart des outils bureautiques ne sont pas reliés au réseau interne du ministère (pas de réseau intranet).
Toutefois, la DGPS dispose de son propre système Wifi aux 6ème et 7ème étages, financé par le projet de
renforcement des capacités du MPPSPF de la Banque Mondiale.
Il y a très peu d’imprimantes en réseau. Les imprimantes disponibles sont presque toutes reliées à un seul
ordinateur. Cette situation amène les agents à utiliser leurs clés USB pour imprimer leurs documents à partir
de la machine connectée à l’imprimante ou à changer la connexion de l’imprimante chaque fois qu’ils en ont
besoin.
La DSI n’assure la maintenance de la bureautique du ministère que sur demande des utilisateurs. Il n’y a pas
de maintenance préventive. Il semble que de nombreux logiciels utilisés n’aient pas de licence.
Le principal support d’information est le papier : le support papier est très souvent utilisé par le MPPSPF
pour permettre l’apposition de signatures manuelles et la transmission vers l’extérieur.
4.6.2 Formation des utilisateurs
De nombreux agents utilisateurs ne maîtrisent pas l’outil bureautique, ceci malgré les formations en
bureautique dispensées en 2018 et 2019 dans le cadre du projet de renforcement des capacités du MPPSPF
de la Banque Mondiale (financement de formations en bureautique, internet, traitement d’images…). En fait,
beaucoup d’agents ont appris à utiliser l’outil bureautique sur le tas.
4.6.3 Archivage et accès à l’information
Les fichiers produits sont stockés sur les machines de leurs utilisateurs et de ce fait, ne sont pas ni archivés
de façon rationnelle, ni partagés. Il n’y a pas de système de sauvegarde des données. Le ministère ne dispose
pas de serveur de documentation qui permettrait la mise en œuvre d’une gestion documentaire centralisée
et la mise en place d’outil de sécurisation systématique.

4.6.4 Bases de données
Le registre des bénéficiaires est en cours d’implémentation et d’exploitation. La création de l’annuaire des
interventions est très lente.
La DRH a accès au logiciel « Augure », partagé entre le Min FOP et les Finances et qui gère, sur les seuls
critères administratifs pour l’instant (et hors recensement physique), le personnel des Ministères. (Cf. partie
RH). La gestion budgétaire est opérée directement sur le SIGFP du ministère des finances.
Les données et les informations de base sont collectées et transmises sur support papier par les communes.
Elles sont saisies sur ordinateur, consolidées et complétées au niveau du District ou de la Région selon les
cas. Les communications entre l’administration centrale du MPPSPF et les régions et les districts sont
effectuées par internet (communication par flotte ministérielle de téléphones et utilisation des datas)
4.6.5 Sécurité du système d’information
Le ministère ne dispose pas de politique de sécurité et de sûreté du système d’information en application :
- Sécurité physique (protection incendie, protection contre le vol ou la destruction accidentelle, etc.) ;
- Sécurité contre les intrusions externes dues à l’ouverture sur Internet (gestion des pare – feux, filtre
contre les utilisations abusives ou excessives, lutte anti-virus, etc.) ;
- Sécurité et sûreté des données (protection d’accès aux données, procédures de sauvegarde, etc.).
Constats
A l’heure actuelle, la DSI n’a pas les moyens techniques et matériels pour engager les mesures nécessaires au bon
fonctionnement de l’informatique et de la bureautique du Ministère, à sa modernisation et à la création du réseau
informatique capable de supporter l’ensemble du système d’information de l’institution.
Le système d’information dans son ensemble est mal sécurisé (procédures de back-up, sauvegarde des informations
détenues sur les ordinateurs individuels de utilisateurs, sécurité physique, protection anti-virus, etc.).
4.6.6 Système de Communication Interne et externe

Le système de communication interne du MPPSPF repose sur l’utilisation des outils suivants :
- Les téléphones portables personnels constituent le principal outil de communication à distance. Le
MPPSPF dispose d’une « flotte » de téléphones pour ses cadres dirigeants contractée auprès d’un seul
opérateur (communication forfaitaire à l’intérieur de la flotte, et financée par achats d’unités pour les
communications à l’extérieur de la flotte) ;
- Les e-mails à partir des adresses personnelles sont très majoritairement utilisés pour les échanges
professionnels. . Ces adresses quand elles sont utilisées, ne sont pas rattachées à un domaine de mails
appartenant au Gouvernement ou au minisyète mais qui est géré par un opérateur externe qui ne
permet pas de gestion docuentaire centralisée des courriels.
Le système de communication externe repose quant à lui sur les outils suivants :
- Les téléphones portables personnels constituent le principal outil de communication à distance ;
- Le courrier traditionnel ;
- Les courriers électroniques à partir d’adresses personnelles.
Constat
Dans un système de gestion qui ne concerne que le courrier « papier », le SG a la possibilité de tout contrôler en entrée
et en sortie. Le domaine de courrier électronique gouvernemental existe mais le courrier n’est pas géré ainsi. Le
courrier électronique échappe à tout contrôle. La quasi-totalité des courriers électroniques du Ministère utilisent des
adresses personnelles obtenues auprès de fournisseurs d’accès privés. Cette pratique est très dangereuse car, outre le
fait qu’elle ne présente aucune garantie de sécurité, elle interdit au ministère de pouvoir assurer une gestion
rationnelle de ses échanges par courrier électronique. En effet, dans la majorité des cas, ce dernier échappe

totalement à la gestion du ministère qui ne dispose de ce fait d’aucun historique de fréquence et de contenu des
échanges..
4.7 Analyse FFOM de la structuration et du fonctionnement du ministère

La structure et le fonctionnement du Ministère se caractérisent par une bureaucratie verticale lourde mal
adaptée à la nature de ses activités et en particulier à la coordination et au suivi des projets sur le terrain
dans le cadre de la gestion axée sur les résultats.
Il n’existe pas de système formel de coordination des activités des Directions Générales du Ministère. La
DEPP n’effectue pas la tâche de consolidation des rapports d’activités des Responsables de programmes qui
pourtant lui revient.
La position anormale du DAAF dans le rôle de gestionnaire d’activités ne permet pas une gestion efficace ni
des programmes propres au Ministère ni des projets financés par les PTF que le Ministère a la responsabilité
de mettre en œuvre. Le ministère n’a pas non plus l’autonomie et de la souplesse de gestion nécessaires à la
coordination et au suivi-évaluation de projets. Cette situation qui donne une très faible visibilité aux
directeurs de programme sur les ressources disponibles par activité, encourage les directions a fonctionner
en silo. Cette structure verticale génère donc un processus bureaucratique très lourd et pénalisant puisque
ce fonctionnement « en silo » constitue un handicap important pour la coordination des activités et le
partage des ressources qui devrait caractériser la gestion par objectif.
Le MPPSPF est, dans l’ensemble de l’administration malgache, l'un des ministères qui bénéficie de très
faibles ressources. Le manque de moyens financiers et matériels de ce Ministère ne lui permettent pas de
mettre en place les outils et les procédures qui lui permettraient de coordonner la mise en œuvre de la
Politique de Protection Sociale sur le territoire national.
La DSI n’a pas les moyens techniques et matériels pour engager les mesures nécessaires au bon
fonctionnement de l’informatique et de la bureautique du Ministère, de sa modernisation et de la création
du réseau informatique capable de supporter l’ensemble du système d’information de l’institution.
Le système d’information dans son ensemble est mal sécurisé parce que la quasi-totalité des courriers
électroniques du Ministère utilisent des adresses personnelles obtenues auprès de fournisseurs d’accès
privés. Cette pratique est très dangereuse car, outre le fait qu’elle ne présente aucune garantie de sécurité,
elle interdit au ministère de pouvoir assurer une gestion rationnelle de ses échanges par courrier.
Forces Faiblesses
Gouvernance : Missions et fonctions

− Le ministère s’inscrit dans la dynamique de prise en − L’organisation du ministère est très centralisée et fortement
compte des directives définies par les circulaires hiérarchisée.
budgétaires visant à la mise en œuvre − Les Services déconcentrés, manquent d’encadrement et d’appui
organisationnelle de la gestion par objectif définie du niveau central.
par la LOLF.
− La structuration de la gestion des activités ne répond pas aux
exigences de la gestion de projet.
− La fonction « contrôle de gestion » n’existe pas ce qui constitue
un handicap important dans le processus de suivi – évaluation
des projets et des activités.
Respect des plans stratégiques et des prévisions
− Le ministère dispose d’un arsenal robuste de − La gestion de la performance est plus axée sur les activités
documents de performance, incluant des indicateurs remplies que sur les actions engagées et les résultats atteints
très variés et des valeurs cibles claires sur la période
2021 à 2023 : Document de contribution au PEM –
Cadre logique – Contrat de performance.

Forces Faiblesses
Capacités de planification et de suivi évaluation

− L’articulation des PTA du ministère avec la SNPS est très ténue.
Ressources financières, matérielles et logistiques

− Les budgets initiaux sont systématiquement surévalués par
rapport aux dotations finales.
− Les budgets effectivement exécutés ne permettent pas la mise
en œuvre des activités.
− La gestion financière, très lourde, n’est pas encore déléguée aux
responsables de programmes.
− Les moyens matériels sont notoirement insuffisants pour
permettre aux structures d’exercer normalement leurs
activités.
− Les capacités d’absorption et les taux d’engagement sur les
activités sont en deçà des prévisions normales.
Système d’information et communication
− Le système d’information est pris en charge par une − Le système d’information est mal sécurisé.
structure dédiées. − Le système bureautique n’est pas relié à un réseau intranet du
− L’accès au réseau internet est assuré à la majeure ministère.
partie des utilisateurs − Les applications informatiques sont installées individuellement
− Les communications téléphoniques et le transfert de sur les machines des utilisateurs.
datas sont assurés par la mise en place d’une − Il n’y a pas de serveur d’applications.
« flotte » de téléphones destinés aux cadres
dirigeants. − La documentation numérique n’est pas encore gérée.
− La circulation des informations sur support papier est
largement la plus courante
Opportunités Menaces
− Les bailleurs de fonds sont décidés à financer les − La volonté politique – se traduisant notamment par des
réformes et en particulier dans le domaine de la allocations budgétaires insuffisantes sur les ressources propres
protection sociale (Exemple Renforcement des internes – n’est pas suffisante pour engager les réformes
capacités projet Banque Mondiale,). nécessaires.
− Les secteurs sociaux bénéficient d’un arbitrage − Dans le système global d’intervention en protection sociale, le
favorable lors des discussions budgétaires (à partir MPPSPF ne jouit pas encore d’une crédibilité qui lui permette
de la loi de finances rectificatives 2021, le ministère d’asseoir son rôle en matière de coordination.
des finances s’est engagé à ajouter une enveloppe − A termes, si le ministère ne démontre pas ses capacités en
budgétaire équivalente à 2,56 millions USD par an matière de coordination et de suivi-évaluation, ces rôles
pour les activités de coordination et de suivi- risquent d’ être phagocytées par d’autres acteurs plus réactifs
évaluation du MPPSPF).
5 LES RESSOURCES HUMAINES DU MPPSPF ET LEUR GESTION
5.1 Les statuts qui régissent les ressources humaines de l’Etat

Quatre statuts d’agents cohabitaient jusqu’en 2021 dans la fonction publique malgache : (i) les
fonctionnaires, qui sont régis par la Loi portant Statut Général des Fonctionnaires (Loi 011 de 2003) ; (ii) les
ECD, agents appelés à occuper des emplois de courte durée ; (iii) les ELD, agents appelés à occuper des
emplois de longue durée ; et (iv) les EFA, agents appelés à occuper des emplois normalement dévolus à des
fonctionnaires, tous régis par le statut Général des Agents non encadrés de l’Etat (Loi 94-025 de 1994)49.
49Il est prévu de réactualiser les deux statuts généraux sus mentionnés ; une première réunion a eu lieu en décembre 2020 mais la réactualisation
demandera un grand nombre d’échanges inscrits dans un processus particulièrement long. Du fait que les ECD avaient une longévité dans leur poste
qui pouvait atteindre 10 ans et plus, il a été récemment décidé de supprimer le statut ECD et de reverser tous les ECD en ELD.

En ce qui concerne les ECD, ELD EFA :
- L’Article 19 précise que les agents non encadrés de l’Etat ont droit, au même titre que les
fonctionnaires, à une formation professionnelle et continue (formation qui a fait défaut au MPPSPF
depuis plusieurs années).
- L’Article 23 du statut qui régit l’agent non encadré de l’Etat précise qu’après 6 années de service
effectif et continu, il peut demander son intégration dans le corps des fonctionnaires, selon son
diplôme ou sa qualification professionnelle. Cependant, sur instruction conjointe des Ministères de la
Fonction Publique et des Finances, la procédure de l'intégration des agents de l'Etat demeure à ce jour
suspendue et ce depuis la fin de l'année 2019.
- Il est prévu à l’Article 32 qu’à égalité de compétence, de fonction ou de diplôme, l’indice de
rémunération de l’agent non encadré de l’Etat est le même que celui des fonctionnaires.
- Il a droit par ailleurs aux autres avantages et indemnités prévus à l’Art. 31 (indemnité de transport, de
scolarisation, de résidence, prestations familiales, sauf l’indemnité d’éloignement qui est remplacée
par l’indemnité de résidence. Le fonctionnaire a droit à un logement administratif (Article 29) et, à
défaut, à une indemnité de logement fixé par Décret pris en Conseil des Ministres.
- L’Article 31 du statut des agents non encadrés de l’Etat précise aussi que peuvent s’ajouter au
traitement des indemnités complémentaires de solde, des indemnités représentatives de frais, des
indemnités justifiées par les sujétions ou des risques inhérents au poste, des indemnités justifiées par
l’éloignement, des indemnités de technicité ou de spécialisation ou des indemnités d’astreinte.
- Alors que les fonctionnaires ont droit à la prise en charge par l’administration de la totalité de leurs
frais médicaux et frais d’hospitalisation (Article 36, statut général des fonctionnaires), le statut des
agents non encadrés de l’Etat ne prévoit aucun Article à ce sujet.
- En revanche, « les cotisations pour pension de retraite (selon l’Article 25 du statut des agents non
encadrés) auparavant versées à la Caisse de Prévoyance de Retraite sont transférées à la Caisse des
Retraites Civiles et Militaires » (selon des dispositions réglementaires qui en détermineront
l’application). L’Article 33 précise que « l’agent non encadré de l’Etat a doit à une pension de retraite,
unique et identique pour tous les agents non encadrés de l’Etat ».
- L’Article 48 du Statut des agents non encadrés de l’Etat est spécifique : il prévoit que tout ECD, ELD,
EFA peut être affecté dans un autre ministère, un établissement public ou une collectivité
décentralisée.
- L’Article 51 est apparemment devenu caduque puisqu’il prévoyait la limite du contrat (un an), son
non-renouvellement au-delà de deux fois sauf à le voir se transformer en contrat à durée
indéterminée.
En ce qui concerne les fonctionnaires:
- La BDD Augure ne gère que les niveaux de diplômes des fonctionnaires et des EFA, selon la grille
catégorielle ci-dessous ; les intitulés des catégories 1 à 8 ne sont pas révélateurs des savoir-faire des
agents et aucune information sur les spécialisations (sont-ils économistes ? comptables ? spécialistes
de l’enfance… ?) n’est disponible.
Niveau de diplôme Catégories
CEPE 1 Sous-opérateur
BEPC 2 Opérateur
BAC 3 Encadreur

BAC+2 4 Technicien Supérieur
BAC+3 5 Réalisateur Adjoint

Selon « valeur » du diplôme
BAC+5 8 Conception
- Le corps des travailleurs sociaux n’existe pas à Madagascar, quel que soit le secteur d’intervention.
- Les Articles 18 à 20 précisent les recrutements par concours direct ou professionnel, sur titre et par
voie d’intégration tant pour les fonctionnaires que pour les agents non encadrés de l’Etat. Ils relèvent
cependant la nécessité de disposer de postes budgétaires et du besoin exprimé par le département
employeur (« toute nomination doit correspondre à une vacance d’emploi et à une disponibilité de
poste budgétaire y afférent »).
- L’article 25 stipule l’obligation pour l’Administration de planifier les besoins en formation et d’élaborer
un plan de carrière en faveur des fonctionnaires. Depuis l’élaboration du statut général des
fonctionnaires, les DRH successifs du MPPSPF n’ont jamais pu respecter cette obligation, en grande
partie faute de sources de financement des plans de formation.
- L’article 27, alinéa 2, prévoit l’institution de primes liées à la performance et au mérite. La prime liée
au mérite a pu éventuellement s’appliquer (sur des critères tels l’assiduité, la manière de servir, le
sens de la discipline, etc.), mais celle liée à la performance dans les fonctions n’a jamais vu le jour,
selon le Directeur Général de la Fonction Publique.
- L’Article 75 porte sur l’âge d’admission à la retraite, c’est-à-dire 60 ans et prévoit cependant des cas
liés à l’ancienneté et à d’autres critères d’âge liés au nombre d’années de service.
5.2 Répartition des effectifs

En préalable, il est nécessaire d’observer que les fonctions de pilotage stratégique et d’encadrement sont
impactées par un turnover particulièrement important (entre 6 mois et 2 ans) . Ainsi, l’instabilité chronique
des hauts responsables doublée par la prépondérance du rôle politique sur le rôle technique entrainent de
longues périodes sans prise de décision ni initiative de la part des décideurs.
Le MPPSPF regroupe un effectif total de 787 agents, dont 359 au niveau central et 428 au niveau régional,
sur 22 régions50 ; ils sont répartis par statut (fonctionnaire, EFA, ELD) au sein de l’organigramme central et
régional (voir annexe 2):
- au niveau central sont présents 149 fonctionnaires, 112 EFA, 98 ELD ;
- au niveau régional sont présents 101 fonctionnaires, 185 EFA, 142 ELD.
Les agents non encadrés de l’Etat (EFA et ELD dont ex-ECD) sont majoritaires au niveau central (210 à
comparer aux 149 fonctionnaires), et, surtout, au niveau régional (327 à comparer aux 101 fonctionnaires). Il
s’agit là d’une gestion prévisionnelle des effectifs selon les statuts qui peut révéler un probable déficit
d’adéquation homme/poste et être probablement source de dysfonctionnements importants sur la durée.
Cependant, le MPPSPF devrait disposer (source LFI et LFR 2021) :
- selon la Loi de Finances 2021, d’un effectif total de 660 agents ;
- selon la Loi de Finances Rectificative 2021, d’un effectif total de 905 agents.
50 23 régions en fait, mais l’information sur les effectifs n’est disponible que pour 22 régions.

La différence entre la LFI et la LFR porte essentiellement sur le recrutement de 257 ELD. L’on peut donc
envisager51 que l’écart de 118 agents (tous ELD) concerne en grande majorité des ELD effectivement
recrutés, ou sur le point de l’être, mais non encore enregistrés et/ou gérés via le logiciel Augure (partagé
entre la DRH du MPPSPF, les finances et la fonction publique) et dont sont issus toutes les données exposées
dans le présent rapport. Dans les prévisions 2022, le recrutement de 124 contractuels assimilés cadre A est
également programmé.
Par ailleurs, l’on observe que la DAAF du Ministère regroupe l’effectif le plus important des directions
centrales, soit 65 agents, tous statuts confondus, effectif très majoritairement composé d’ELD (39, à
comparer aux 16 fonctionnaires et aux 10 EFA). Il est également possible d’avancer52 que la grande majorité
des ELD présents à la DAAF sont en attente d’affectation au sein des services du Ministère.
Parmi les directions régionales, celle d’Analamanga regroupe à elle seule un effectif de 95 agents, dont 39
fonctionnaires, 38 EFA et 18 ELD ; cet effectif est de loin le plus important et s’explique par la proximité
d’Antananarivo, les autres directions régionales disposant, en moyenne, d’un effectif de 16 agents (de 9 à 24
agents selon les régions). Cette hypertrophie de la zone métropolitaine souligne la difficulté d’attirer et de
maintenir un personnel qualifié dans les zones où vit la majorité de la population malagasy ; cela constitue
un obstacle important au renforcement en effectif des autres directions régionales.
Les résultats sources d’Augure montrent que sur 119 districts (dans 23 régions), 24 disposent de 2 agents et
41 ne disposent que d’un seul agent.
Les EFA et ELD sont largement majoritaires dans les régions, puisqu’ils représentent 80 % de la totalité des
personnels (428) qui y sont affectés. Une brève analyse de la répartition des agents tous statuts confondus
au sein de l’organigramme en vigueur au MPPSPF montre que la direction des ressources humaines possède
un nombre d’agents sensiblement équivalent à la direction de la réinsertion sociale (33) et à la direction de
la population (29), alors que les autres directions techniques comptent entre 5 et 16 agents.
En ce qui concerne les fonctionnaires et les EFA (niveau de diplôme non connu pour les ELD et spécialisations
inconnues pour tous les agents), tant au niveau central que régional :
- 103 fonctionnaires sur 250 (soit 40 % de l’effectif) possèderaient un BAC+3 à 5 ;
- 148 EFA sur 297 (soit près de 50 % de l’effectif) possèderaient aussi un Bac +3 à 5.
En ce qui concerne l’âge et l’ancienneté du personnel du MPPSPF, près de 44 % des fonctionnaires se situent
dans la trance d’âge 51/60 ans, parmi lesquels environ 53 % partiront à la retraite dans les 4 prochaines
années et 30 fonctionnaires ont plus de 30 ans d’ancienneté. Les effectifs EFA et ELD sont nettement plus
jeunes (82 % dans la tranche d’âge 18-45 ans).
5.3 Direction des Ressources Humaines

La DRH est organisée autour de deux services, le Service du Personnel et de la Gestion des Carrières (SPGC)
et le Service de la Formation et du Perfectionnement du Personnel (SFPP), et dispose d’une équipe
rapprochée de 5 fonctionnaires (dont 2 ont un Bac+5 et 2 un Bac+3) et un est ELD.
Le SFPP dispose de 5 fonctionnaires, dont 3 sont titulaires du baccalauréat. Faute de moyens et
d’autonomie, mais aussi du fait de la prégnance de formations organisées dans le cadre des projets et
financées par des PTF que le service ne maitrise pas, il n’a pas pu ces dernières années jouer son rôle. Les
51 Aucune vérification factuelle n’a été possible

52 Sans pour autant l’affirmer

dernières formations ont eu lieu mi 2018, ont été animées respectivement par l’ENAM, l’IMATEP et E-MEDIA
et ont concerné 3 thèmes s’adressant à l’ensemble des services du ministère : la rédaction administrative (41
participants), le leadership (25 participants), le management public (41 participants).
Le SPGC dispose de 20 fonctionnaires et 1 ELD. Parmi les fonctionnaires 2 ont un CEPE, 6 un BEPC 4 un
Baccalauréat (soit un effectif de 50 % peu qualifié), 1 un BAC+2, 4 un BAC+3, 2 un BAC+4, 1 un BAC+5.
Comme l’ensemble des DRH de l’administration malgache, la DRH du MPPSPF a accès depuis 2019, via
internet, à l’Application Unique de Gestion Uniforme des Ressources Humaines de l’Etat (AUGURE).
Déterminé dans le cadre de la réforme de l’administration publique malgache, AUGURE a été mis a été mise
en place conjointement par le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) et le Ministère du Travail, de
l’Emploi, de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales (MTEFPLS) afin d’uniformiser la gestion des
ressources humaines de l’Etat. Des séances de formation et d’assistance ont été organisées conjointement
par le MEF et le MTEFPLS auprès des responsables des ressources humaines des différents départements
ministériels et institutions, afin que ces derniers puissent maitriser l’utilisation de l’application.
A ce jour, le système ne permet pas une gestion intégrée des agents de l’Etat. D’ailleurs pour l’instant
AUGURE ne gère que la partie administrative (et partiellement d’ailleurs ; à savoir recrutement, mobilité,
départ) et la partie financière est gérée sur un autre logiciel du MEF. L’objectif à terme est de parvenir à un
système intégré de gestion des ressources humaines de l’administration malagasy.
AUGURE impose un préalable, à savoir le recensement physique des agents de l’Etat Malagasy. Une
première phase de « recensement déclaratif » s’est achevée, en 2019, c’est-à-dire qu’il était demandé à tous
les DRH dans l’ensemble de l’administration de déclarer ses effectifs. Le recensement physique est prévu
(financé par la Banque Mondiale) et il viendra confirmer ou infirmer les données du recensement
déclaratif.53 Le recensement physique sera achevé mi 2022 et il a deux objectifs (i) connaitre l’effectif réel (ii)
le digitaliser. La digitalisation s’effectuera dans le cadre du projet PRODIGY qui concerne tous les citoyens
malgaches pour l’établissement d’un identifiant unique et qui est piloté par le ministère de l’Intérieur. Les
premiers citoyens qui figureront dans PRODIGY seront les agents de l’Etat et chacun disposera d’une carte
biométrique.
Le DRH du MPPSPF et sa proche collaboratrice ont déterminé un « Plan d’Amélioration de la Gestion des
Ressources Humaines » (essentiellement fondé sur une description des postes et des profils et une grille
d’évaluation des performances) qui, à terme, devra permettre d’apporter une contribution à l’ambitieux
projet de la Direction Générale de la Fonction Publique, à savoir la mise en place d’une Gestion
Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences (GPEEC), lorsque le recensement physique sera
disponible de même que l’ensemble des modules d’AUGURE.
5.4 Descriptions de poste

Aucune description de poste n’existe au MPPSPF. Cependant chaque direction générale et chaque direction
disposent de « termes de référence (TDR) » décrivant les attributions déclinées pour chacun des services
rattachés. Les « Termes de Références » ont été collectés pour les directions suivantes : Direction Générale
de la Population (inclus les directions rattachées), Direction Générale de la Promotion de la Femme (inclus
directions rattachées), Direction Générale de la Protection Sociale (inclus directions rattachées), Direction du
Système d’Information, Direction des Etudes-Planification-Partenariat. Il n’existe aucun document de ce type
53lequel recensement a déjà permis d’identifier (i) 585 agents fantômes dont la solde a été suspendue, (ii) 7000 « suspicions » dont 1500 « grande
suspicion » pour lesquels, pour l’instant, il n’y a pas eu de suspension de solde (en attente du résultat du recensement physique).

disponible pour les fonctions support (DAAF, DRH, DEPP) et les structures rattachées directement au
ministre. La présentation de ces TDRs, auto-produits par chaque directeur, est hétérogène (vision ou cadre
logique ou objectif général/objectifs spécifiques ou stratégie ou contexte et justification), seules les notions
de missions et d’attributions sont homogènes. Les descriptions par direction mentionnées au chapitre
précédent sont fondées sur le décret d’organisation, et sur les TDRs.
La Direction Générale de la Fonction Publique (DG FOP) prévoit de mettre en place une Gestion
Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences (GPEEC) qui sera encadrée par un texte ad-hoc
et qui implique l’ensemble de l’administration pour établir une nomenclature des postes. La nécessaire
adéquation des postes aux profils est à l’origine de ce grand chantier de réforme et un canevas de
description de poste a été élaboré et diffusé auprès d’un échantillon de ministères dont ne fait pas partie le
MPPSPF (santé, éducation et enseignement supérieur, finances, justice, police, fonction publique).
Cependant, il s’agit d’une approche par « famille professionnelle » et « emploi type » qui est donc
essentiellement générique, quel que soit le critère concerné : mission, activités principales, activités
d’encadrement, exigences du poste-type (niveau et domaine de formation académique et professionnelle,
diplôme et expérience dans le domaine et/ou dans un poste semblable), compétences et comportements
(connaissances, compétences opérationnelles et managériales et comportements professionnels qui
d’ailleurs ne concernent par exemple que l’intégrité, la disponibilité, la rigueur et l’aisance relationnelle pour
un poste de directeur).
Du fait de sa dimension générique, n’y figurent aucune des informations qui influencent le poste et/ou qui
permettent de mesurer les performances de son titulaire, et l’obtention de résultats probants : liaisons
internes et externes, organes de concertation, références aux textes nationaux et internationaux, indicateurs
de performance dans l’exercice du poste, etc.
5.5 Réforme de l’administration publique en cours

La réforme de l’administration publique en cours à Madagascar et devrait venir influencer, à moyen terme,
les performances du MPPSFP. En 2015, suivant le décret N°2015-009, le Programme de Réformes pour
l’Efficacité de l’Administration (PREA) a été instauré à Madagascar pour améliorer la productivité et
l’efficacité de l’Administration publique. AUGURE décrit au chapitre 3.3 est l’un des chantiers initiés dans le
cadre du PREA qui a pour objectif général de réussir les réformes au sein de l’administration publique en
offrant de service de qualité aux usagers, en modernisant l’administration, en utilisant les nouvelles
technologies. Les chantiers principaux du PREA sont les suivants 54:
- la conception, la coordination, la gestion et l’animation de l’ensemble des réformes en cours ou à
entreprendre au sein de l’Administration ;
- la promotion de la modernisation au sein de l’Administration et l’utilisation des nouvelles
technologies;
- l’appui à l’administration pour la fourniture d’un service public de qualité, rapide et accessible aux
usagers.
La mise en œuvre du PREA vise les objectifs spécifiques ci-après :
- un meilleur fonctionnement de l’administration pour la fourniture d’un service public meilleur et plus
performant ;
- une administration publique assainie ;
54 Source : website PREA

- la sécurisation de ressources publiques minimales pour asseoir le développement ;
- la mise en place d’un système de contribution du citoyen à une administration plus efficace.
Le PREA concerne les domaines d’intervention suivants :
- l’amélioration du système de planification, de la coordination intersectorielle et du suivi des activités
de l’administration publique ;
- l’amélioration de la gestion des ressources financières publiques ;
- l’opérationnalisation et l’effectivité du contrôle, du suivi judiciaire des infractions constatées et de la
mise en application des sanctions ;
- l’amélioration de la fourniture de services administratifs de qualité auprès des administrés et du
secteur privé en commençant par la simplification et l’allègement des procédures administratives ;
- la redynamisation des systèmes de suivi et d’évaluation afin de renforcer la culture du résultat au sein
de l’administration ;
- l’amélioration de la gestion des ressources humaines de la fonction publique et la gestion de la solde,
- le renforcement de la sécurisation et de la gestion rationnelle des ressources publiques dont la
valorisation du patrimoine de l’Etat ;
- Le renforcement de la redevabilité de l’administration vis-à-vis de ses administrés.
5.6 Climat organisationnel au MPPSPF

L’architecture de ce département ministériel est irriguée par un climat organisationnel qui influence
négativement les comportements professionnels des principaux acteurs. Les critiques positives et les
satisfécits sont très rares, les constats sont souvent amers.
Sont repris ci-dessous, bien qu’abordés lors des chapitres précédents de l’analyse institutionnelle, non pas
les avis ou opinions des consultants, mais les remarques et observations récoltées lors des entretiens terrain,
aussi bien auprès des entités internes qu’externes. En effet, ces éléments ont un impact important sur la
qualité du climat organisationnel du MPPSPF dont il s’agit ici :
- Concurrence inter directions au sein du ministère et concurrence avec d’autres départements
ministériels et d’autres organismes au positionnement institutionnel plus fort ;
- Jeux de pouvoirs qui freinent voire hypothèquent les prises de décision et toute détermination dans le
pilotage des activités ;
- Compétences paralysées par la dimension politique et l’intérêt commun est perdu de vue ;
- Leitmotivs portant sur (i) l’instabilité des nominations (ii) le défaut de moyens de travail, (iii) le très
faible rang protocolaire du ministère ;
- Dépendance aux bailleurs et course aux fonds des projets ;
- Paysage institutionnel dominé par une pluralité d’acteurs, internes et externes, dont les programmes
et activités de protection sociale sont éclatés, fragmentés, voire saupoudrés… hors de tout leadership
institutionnel ;
- Défaut de curiosité de la plupart des responsables qui ne cherchent pas ou peu à documenter leurs
activités ni à piloter aux instruments, tant au niveau interne (« ne pas faire trop confiance aux
techniciens, par crainte d’être dépassé ») qu’externe (les autres instruments, données, compétences,
disponibles dans d’autres départements ou organisations… sont peu ou non sollicités).

5.7 Compétences et comportements professionnels des équipes en place
En l’absence de description de postes et d’indicateurs de performance dans les postes d’une part, et, d’autre
part, du fait que le consultant n’a pas pu effectuer de bilan individuel des compétences lors des entretiens55,
le présent chapitre demeure générique mais malgré tout porteur d’informations utiles fondées sur les
entretiens et les observations du consultant. En introduction, il est pertinent de constater que dès lors que
ce Ministère fait partie intégrante de l’administration, il en vit les rouages administratifs et politiques qui
impactent la performance et les styles de management et de leadership. Quelques constats :
- Les cadres intermédiaires ne prennent aucune décision sans consulter leur hiérarchie qui elle est
soumise à une réelle instabilité (6 mois en moyenne, 2 ans maximum) ;
- Certaines directions sont inopérantes du fait que les cadres à leur tête et/ou leurs collaborateurs n’ont
pas l’expertise technique nécessaire ;
- D’ailleurs le déficit « technique » (dans l’un et ou l’autre des domaines, que ce soit la protection de
l’enfance, le genre, la réinsertion sociale, le handicap…) est unanimement souligné par les partenaires
techniques et financiers du MPPSPF qui souvent relèvent que cette maitrise technique n’est pas
prépondérante dans les recrutements/nominations/affectations ;
- Lorsqu’une compétence est réelle et une expérience prouvée, elle risque de disparaitre sans que ne
soit prévu sa succession (plan de succession et transfert de compétences) ;
- Seuls quelques cadres dans chacune des 3 directions travaillent effectivement, la plupart cherchent
semble-t-il des activités annexes de consultant et/ou passent d’une direction à l’autre ;
- Les travailleurs sociaux, dont la plupart sont « auto-proclamés », très souvent bénévoles (appelés
communément Intervenants Sociaux -IS-), non professionnalisés, peu/pas coordonnés, sont ultra
sollicités par l’ensemble des secteurs sociaux. Cependant, il existe une bonne base institutionnelle en
matière de travail social (ISTS, Université Catholique) et des ressources humaines capables, malgré la
non-reconnaissance du métier. UNICEF vient de lancer un état des lieux du travail social à Madagascar
dans le but de renseigner un plaidoyer pour l’existence et la mise en place d’un corps de travailleurs
sociaux professionnels dans la fonction publique ;
- Les jeunes diplômés et les cadres plus confirmés ne veulent pas être affectés dans des zones dites
« désertiques » (infrastructures inexistantes, difficultés de vie pour eux et leur famille…).
Le climat organisationnel décrit en 5.6 et les autres observations du présent chapitre conduisent à évaluer de
façon générique et sur la base des seules directions générales, les 3 critères inscrits aux TDRs de l’UNICEF
dans le cadre de la présente étude, sur une échelle de 1 à 4 (1=moins que satisfaisant, 2=non satisfaisant,
3=satisfaisant, 4=plus que satisfaisant), comme suit :
Evaluation
Critères
DGPS DGP DGPF
Compréhension des enjeux 2 3 3

Capacité à mobiliser et coordonner et à effectuer un plaidoyer auprès des
2 2 2
différents acteurs et partenaires de la protection sociale
Capacité à suivre et évaluer les programmes de protection sociale et à
2 2 2
utiliser les données pour prendre des décisions stratégiques sur la PS
55Chaque rendez-vous a été organisé pour l’équipe des 3 consultants, sans que jamais la dimension adéquation homme/poste ne soit abordée ; cet
objectif (i) ne pouvait être atteint du fait de l’absence de description des postes (ii) n’a pas été indiqué aux interlocuteurs, (iii) ne peut faire l’objet que
d’entretiens ad ’hoc et précédés surtout d’une communication adaptée. En revanche, il serait en effet pertinent d’inscrire les bilans de compétences
individuelles dans le prochain audit organisationnel en cours de préparation par le FSS.

ANNEXE A TABLEAU DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE INCLUS AU PTA 2021
DU MPPSPF
Grandes activités Programmes Liste des indicateurs mentionnés dans le PTA 2021 « Consolidé »
Coordination des actions : cadres Programme 8.4 : renforcement de la protection Aucun indicateur mentionné dans le document transmis à l’équipe de consultants. Juste les activités
législatifs et règlementaires, cadres sociale suivantes dans le cadre du renforcement du mécanisme de coordination des actions de protection
documentaires, mécanismes de sociale non contributives : Opérationnaliser le Comité de District de Protection Sociale (CDPS) « Groupe
coordination thématique de protection Sociale (GTPS) au niveau district » / Mise en place Comité Communal/
Municipale de Protection Sociale (CCPS)
• Protocole à la Charte Africaine des droits de l'homme et des peuples, relatif aux des droits des
Inclusion des personnes en situation de
personnes handicapées ratifié par l'Etat malagasy
handicap
• Politique Nationale pour l'inclusion des personnes handicapées ou Plan National d’Inclusion du
Handicap 2021-2025 disponible
• La Loi 97-044, révisée et mise à jour par rapport à la CIRDPH, ratifiée par le Gouvernement
malagasy
• Document du programme à l'Autonomisation financière des personnes handicapées disponible
Promotion des personnes âgées Aucun indicateur mentionné dans le document transmis à l’équipe de consultants
• Politique Nationale pour l’égalité Femmes-hommes finalisées avec son plan d’action
Programme 8.3 : lutte contre les violences
• Protocole à la Charte Africaine des droits de l'homme et des peuples, relatif aux droits des femmes
basées sur le genre - promotion de l’égalité
• Projet de Loi-Cadre national pour l'Egalité Femmes-Hommes adopté
homme femme
• Nombre d'arrêtés signés
• Stratégie nationale pour l'autonomisation des femmes et des filles, disponible
• Plan d'Action National relatif à la résolution 1325 "Les femmes, la paix et la sécurité" finalisé et
adopté
• Nombre de documents de stratégie nationale de lutte contre les VBG mis à jour
• Nombre de textes réglementaires et d’application relatif à la loi contre les violences basées sur le
genre
• Nombre de mécanismes de coordination, de suivi-évaluation des actions contre les VBG mis en
place
• Nombre d’associations des femmes appuyées et accompagnées en matière d’activités génératrices
de revenus
• Nombre de centres de prises en charge intégrées de VBG mis en place et opérationnel
• Nombre de Centres d’Ecoute et de Conseil Juridique mis en place et opérationnel
Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_ Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 52

• Mettre à jour l’ordonnance N° 77-041 du 29 juin 1977 relative aux pupilles de la nation
Protection de l’enfance
• Décret d'application de l'ordonnance ……... relative aux pupilles de la nation élaboré
• Nouveau Décret portant institution du Comité Nationale de Protection de l'Enfant (CNPE) validé
• Arrêté d'application du nouveau décret règlementant la famille d’accueil validé
• Premier draft du document portant Loi sur la Politique Nationale de Protection de l’Enfant
disponible
• Stratégie Nationale pour le Développement de la Petite Enfance validé
• Document portant Plan Opérationnel de la Stratégie Nationale pour le Développement de la Petite
Enfance validé
• Nouveau Plan Opérationnel de la Stratégie Nationale de Lutte contre le Mariage d'Enfant validé
• Nombre de Réseaux de Protection de l’Enfant (RPE) mis en place / redynamisés
• Comité National de Protection de l'Enfant opérationnalisé
• Processus d'élaboration du document de la nouvelle Politique Nationale de la Population déclenché
Population et développement social
• Nombre de réseaux mis en place et engagés dans la promotion de l'éducation citoyenne au niveau
Régional
• Nombre des formations réalisées
Administration et coordination générale
• Nombre des activités suivis
• Nombre des ONG suivies
• Nombre de programmes suivis
• Nombres de CPSE construits
Actions concrètes : infrastructures, Protection sociale
• Nombre de centres d’accueil temporaire opérationnalisés
services
• Nombre des sites communautaires construits
• Nombre de site opérationnelle Kaly tsinjo/ Nombre de bénéficiaires
• Nombre de ménages vulnérables bénéficiaires de FSS
• Nombre d’associations des personnes handicapées bénéficiaires d’AGR
Inclusion des personnes en situation de
• Nombre de centres de prise en charge et de formation adaptés aux personnes handicapées
handicap
• Nombre de personnes Handicapées bénéficiaires des matériels de compensation (fauteuil roulant,
béquille)
• Nombre centres pour les personnes handicapées appuyés
• Nombre de document de programme à l’autonomisation financière des personnes handicapées
• Nombre de PH appuyées et accompagnées en autonomisation financière
• Nombre de personnes âgées appuyées en matière de vivres et habillements
Promotion des personnes âgées
• Nombre de centres intégrés pour les personnes âgées opérationnels
• Projet "50 millions de femmes prennent la parole" opérationnel
Promotion de l’égalité entre homme et femme

• Nombre de centres de prises en charge intégrées de VBG mis en place et opérationnels

• Nombre de Centres d’Ecoute et de Conseil Juridique mis en place et opérationnels
• Nombre de groupes d'homme mise en place
• Nombre de groupes de leaders traditionnels sensibles au genre mis en place
• Nombre d’associations des femmes appuyées et accompagnées en matière d’activités génératrices
de revenu appuyés
• Procédure Opérationnelle Standard de prévention et de Prise en charge (POSPPEC) disponible et
mise et mise en œuvre
• Plateformes nationale et régionales mises en place (communes)
• Nombre de campagnes de sensibilisation réalisées
• Nombre de centres d'accueil d'urgence mis en place
• Nombre de Réseaux de Protection de l’Enfant (RPE) mis en place / redynamisés
Protection de l’enfant
• Nombre de centres d’accueil d’urgence pour les enfants victimes de violence, opérationnels
• Nombre des centres bénéficiaires d’appuis
• Base de données opérationnelle
• Nombre d'agréments octroyés
• Nombre de séances de sensibilisation en matière de solidarité et de responsabilité citoyenne
Population et développement social
• Nombre d’avis sur les établissements et/ou renouvellement d’accords de siège émis
• Centre de Documentation et d'Information du MPPSPF opérationnel

ANNEXE B ORGANIGRAMME ET EFFECTIFS DU MPPSPF
EFFECTIF TOTAL NIV.CENTRAL
MINISTRE FONCTIONNAIRE 149
FONCTIONNAIRE 2 EFA 112
EFA 2 ELD 98
ELD 5 359
9 CABINET
COORDONNATEUR APPUI AUTORITE CENTRALE

PRMP AUDIT ET CONTRÔLE INTERNE COMMUNICATION
A LA GESTION DES PROJETS D'ADOPTION
FONCTIONNAIRE 0 FONCTIONNAIRE 2 FONCTIONNAIRE 3 FONCTIONNAIRE 3 FONCTIONNAIRE 3

EFA 2 EFA 5 EFA 2 EFA 4 EFA 4
ELD 4 ELD 0 ELD 0 ELD 2 ELD 1
SECRETARIAT GENERAL
6 7 5 9 8
FONCTIONNAIRE 16 FONCTIONNAIRE 13
EFA 10 DIRECTION DES AFFAIRES EFA 7
ELD 39 ADMINISTRATIVES ET FINANCIERES ELD 6
65 26
FONCTIONNAIRE 7
EFA 6 DIRECTION DES ETUDES DE LA
ELD 5 PLANIFICATION ET DU PARTENARIAT
18
FONCTIONNAIRE 3
EFA 8 DIRECTION DU SYSTÈME
ELD 2 D'INFORMATION
13
FONCTIONNAIRE 23 DIRECTION DES RESSOURCES

EFA 2 HUMAINES
ELD 6 Service Partenariat EFFECTIF TOTAL REGIONS
31 Fonctionnaire 101
23 DIRECTIONS Service (s) District EFA 185
REGIONALES ELD 142
Service Protection Sociale 428
FONCTIONNAIRE 3 FONCTIONNAIRE 3 FONCTIONNAIRE 7

EFA 3 EFA 3 EFA 4
ELD 0 ELD 2 ELD 4
6 DIRECTION GENERALE 8 DIRECTION GENERALE 15
DIRECTION GENERALE DE LA POPULATION
DE LA PROTECTION SOCIALE DE LA PROMOTION DE LA FEMME
FONCTIONNAIRE 17 FONCTIONNAIRE 4 DIRECTION DE REP. AUX FONCTIONNAIRE 7 DIRECTION DE LA

DIRECTION DE LA
EFA 8 EFA CHOCS ET PROT° CONTRE EFA 5 PROMOTION DE LA
POPULATION
ELD 4 ELD 1 RISQUES SOCIAUX ELD 3 FEMME ET DU GENRE
29 5 15
FONCTIONNAIRE 11 FONCTIONNAIRE 11 DIRECTION DE LA FONCTIONNAIRE 4 DIRECTION EN

DIRECTION DE L'ENFANCE
EFA 3 EFA 2 SECURISATION SOCIALE EFA 7 GENDER
ET DE LA FAMILLE
ELD 2 ELD 2 DE LA POPULATION ELD 0 MAINSTREAMING
16 15 11
FONCTIONNAIRE 7
DIRECTION DE LA
EFA 14
REINSERTION SOCIALE
ELD 12
33

ANNEXE C LISTE DES DOCUMENTS CONSULTÉS
Textes
Loi n°2017-028 du 08 décembre 2017 relative à la politique nationale de protection sociale relative au régime non
contributif à Madagascar
Loi organique n°2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de Finances
Loi n°2003-011 du 03 septembre 2003 portant Statut Général des Fonctionnaires
Loi n°94-025 du 17 novembre 1994 relative au Statut Général des Agents non encadrés de l’Etat
Loi n°2020-013 du 24 décembre 2020 portant loi de finances pour 2021
Loi n°2021-017 du 04 août 2021 portant loi de finances rectificative pour 2021
Loi n°2021-011 du 18 août 2021 portant validation de la Lettre de Politique de Décentralisation Emergente
Décret n°2019-098 du 13 février 2019 fixant les attributions du Ministère de la Population, de la Protection Sociale
et de la Promotion de la Femme ainsi que l’organisation générale de son Ministère
Décret n°2019-1999 du 22 octobre 2019 portant application de la loi n°2017-028 portant politique nationale de
protection sociale relative au régime non contributif à Madagascar
Décret n°2017-327 du 09 mai 2017 portant création d’une structure de coordination des actions de protection
sociale du régime non contributif
Décret n°2017-844 du 19 septembre 2017 portant création et tenue de l’annuaire des interventions et du registre
des bénéficiaires dans le cadre des actions de Protection Sociale du régime non contributif
Décret n° 2006-892 du 12 décembre 2006 fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la Cellule
de Prévention et Gestion des Urgences (C.P.G.U.) à la Primature
Décret n°2005-003 portant règlement général sur la comptabilité de l’exécution budgétaire des organismes publics
Arrêté n°7927-2021 portant annulation de certaines dispositions de l’arrêté n°28874-2020 et nomination des
Ordonnateurs Secondaires
Arrêté n°7928-2021 du 18 mars 2021 portant nomination des Gestionnaires d’Activités
Arrêté n°11014-2021 du 07 mai 2021 fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la Plateforme
Nationale de Réduction des Risques et Catastrophes (PNNRC)
Circulaire d’exécution budgétaire n°001-MEF/SG/DGFAG du 15 janvier 2021
Documentation
Échevin, Damien (02/2019) – Randriamariana, Zazà, Revue des Dépenses Publiques en Protection Sociale à
Madagascar
American Institutes for Research (12/2017), Impact Evaluation of Fiavota Emergency Cash Transfer in
Madagascar Inception Report
American Institutes for Research (11/2018), Impact Evaluation of Fiavota Phase1 Emergency and Recovery Cash
Transfer in Madagascar Midline Report
American Institutes for Research (01/2019), Impact Evaluation of UNICEF’s Let Us Learn Cash Transfer
Supplement Programme in Madagascar Midline Report

Banque Mondiale (2015) International development association project appraisal document on a proposed credit
to the Republic of Madagascar for a social safety net project, Report No: PAD1198
Banque Mondiale (2019 ) International development association project appraisal document on a proposed credit
to the Republic of Madagascar for a social safety net project, additionnal financing P167881 Report No: PAD3192
Banque Mondiale (2021) International development association project paper on a proposed additional grant to
the republic of Madagascar for an additional financing for covid-19 response of the Madagascar social safety net
project Report No: PAD4175
Banque Mondiale (2020): Mission virtuelle d’appui à la mise en oeuvre du Projet Filets Sociaux de Sécurité (FSS,
P149323) et du Financement Additionnel (P167881) du 8 au 12 juin 2020
Celada, Elena. 2017. « La protection sociale à Madagascar : le cas des programmes de transferts monétaires,
capacité de réponse aux chocs et options pour l’harmonisation ». Etude du groupe de travail CA
Échevin, Damien (02/2019) – Randriamariana, Zazà, Revue des Dépenses Publiques en Protection Sociale à
Madagascar
Freeland, Nicholas – Andriantseheno, Bali –Gelders, Bjorn – Decamps, Clara and Ralimanantsoa, Nandrianina
(12/2020), Programmatic Review to increase the inclusiveness of the National Safety Nets Programme in
Madagascar, Final report, MPPSPF, UNICEF
HAS (2020) Identification des opportunités et des risques pour l’union européenne d’investir dans le
développement humain à Madagascar pendant le cycle de programmation 2021-27 Rapport final mai 2020 (non
publié)
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme, UNICEF (2018) : Analyse

budgétaire Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la femme (MPPSPF,
UNICEF) février 2018
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme (Septembre 2015), Politique

Nationale de Protection Sociale (PNPS - Madagascar)
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme, Stratégie Nationale de la

Protection Sociale 2019 – 2023 (SNPS – Madagascar)
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme (Décembre 2020), Document

de contribution au PEM
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme, PTA consolidé 2021 (Contrat
programme)
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme, Cadre logique 2022
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme, Document de performances

2022
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme, Contrat de performance

2020
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme, Rapport de performance

2020
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme, DEPP, Manuel de Suivi et

Evaluation (projet)
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme (Juillet 2016), Manuel pour la

coordination, suivi et evaluation des programmes avec les partenaires techniques et financiers (projet)
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme (Mars 2020), Manuel des
opérations : Protection sociale réactive aux chocs – Réponse à la sécheresse
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme, Documents sur les

attributions et missions des départements
Ministère de l’Economie et des Finances, Rapport de mise en œuvre des programmes du Gouvernement 2020
Ministère de l’Economie et des Finances, Rapport de mise en œuvre des programmes du Gouvernement 2019
Ministère de l’Economie et des Finances (2021) : Deuxième rapport de Madagascar pour l’examen national
volontaire sur les objectifs de développement durable 2021 Ministère de l’Economie et des Finances de
Madagascar, juillet 2021.
Rakotomanana, Faly – Randrianatoandro, Zo Tahiana et Ravelosoa, Julia Rachel (12/2018), Résultats de

l’Évaluation à mi-parcours du Programme Fiavota : Rapport principal’; MPPSPF, FID, ONN, UNICEF, BM
Région Bongolova, Plan régional de Développement 2018 – 2022

Région Anosy, Schéma régional d’aménagement du territoire 2019
SIGMA – OCDE (2018), Manuel pour la préparation, la mise en œuvre, le suivi, le reporting et l’évaluation de la
réforme de l’administration publique et des stratégies sectorielles Conseils pour les partenaires de SIGMA
Transparence Internationale (2019) : Les incidences de la corruption sur le domaine de la santé à Madagascar
Rapport de diagnostic, Madagascar avril 2019.
UNICEF – MPPSPF (2021) : Towars a universal and inclusive social protection for the children of Madagascar.
Ed. N. Freeland, B. Andriantseheno, B., C. Decamps et N. Ralimanantsoa, Development Pathways. Madagascar
Juin 2021.

ANNEXE D LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
Calendrier de rencontre avec les responsables des institutions concernés par la revue organisationnelle du MPPSPF,
pendant la mission de ACT for Performance à Madagascar
Date Personnes/responsables à rencontrer Notes Lieu Suivi

13 à 17 Réunion virtuelle avec Mme le Ministre Réalisé en partie
septembre MPPSPF
13 septembre Arrivée et installation à l'hotel de l'équipe 5 jours de mise
ACT en quarantaine
14 septembre Réunion virtuelle avec UNICEF (PSE) Réalisé
15 septembre Réunion virtuelle avec UNICEF et BM En ligne Réalisé
16 septembre Réunion virtuelle avec UNICEF (Rossella GBV En ligne Réalisé
de 9 à 10h et Nicolette Child Protection de
10h30 à 11h)
17 septembre Réunion virtuelle avec UNICEF (Représentant Réalisé
résident)
20 septembre Réunion bilatérale avec le Coordonnateur FSS 11h00 à 12h00 Ambohijatovo Réalisé
Réunion avec le staff du MPPSPF 14h00 À 15h00 Ambohijatovo Réalisé
Réunion bilatérale avec le SG 16h00 À 17h00 Ambohijatovo Réalisé
21 septembre Chef de service de la DGFAG 9h00 à 10h00 Mahazoarivo Réalisé mais juste une
orientation
Directeur de la Gestion des Effectifs des 10h00 à 11h00 Antaninarenina Réalisé
Agents de l'Etat (Ministère des finances)
Coordonnateur d'appui à la promotion des 11h00 à 13h00 Ambohijatovo Réalisé
projets
Réunion bilatérale avec le Directeur du 14h00 à 15h00 Ambohijatovo Réalisé
système d'information (et services rattachés)
Réunion avec les chefs de services du 14h00 à 15h00 Ambohijatovo Réalisé
Personnel, service de perfectionnement et
assistant technique de la DRH
Réunion avec le chef de service Administratif 15h00 à 16h00 Ambohijatovo Réalisé
et financier
Réunion bilatérale avec le Directeur des 16h00 à 18h00 Ambohijatovo Réalisé
études, de la planification et du partenariat
(et services rattachés)
Réunion avec le Directeur des Ressources 18h00 à 19h30 Ambohijatovo Réalisé
Humaines
22 septembre Réunion bilatérale avec le Directeur Général 9h30 à 10h30 Ambohijatovo Réalisé
de la Promotion de la Femme
Directeur Général du Travail et des Lois 13h00 à 14h00 Ibis Hotel Réalisé
Sociales (Mr Jerison)
DGPS 15h00 à 16h00 Réalisé
Réunion bilatérale avec le Directeur de la 16h00 À 17h00 Ambohijatovo Réalisé
réinsertion sociale (et services rattachés)
Réunion bilatérale avec le Directeur de la
réponse aux chocs et protection contre les
risques sociaux (et services rattachés)
Réunion bilatérale avec le Directeur de la
sécurisation sociale de la population (et

services rattachés)
23 septembre Ancienne SG du MPPSPF 8h30 à 9h30 SOLIMOTEL Réalisé

Anosy
Réunion en bilatérale avec le Directeur 10h30 à 12h00 Anosy Réalisé
Général du FID
Directeur des Activités Post Crise du FID
(Directeur Achille)
Directeur Des Transferts Monétaires du FID

(Directeur Vero)
Réunion avec le staff régional 13h00 Ambohijatovo On a pu rencontrer mais les

DRPPSPF ont demandé au
cabinet ACT de leur envoyer
une fiche questionnaire
Directeur des Affaires Sociales de la 15h00 à 16h00 Palais d'Etat à Réalisé
Présidence Iavoloha
Coordonnateur d'appui au projet du MPPSPF 17h00 à 18h00 Ambohijatovo Réalisé
DAF du MPPSPF 17h00 à 18h30 Ambohijatovo Réalisé
Chef de Service de suivi des programmes et Antaninarenina Réalisé

projets du MEF
24 septembre Secrétaire Géneral de la Présidence 8h40 Réalisé
Ambohitsirohit
ra
Njaka, responsible suivi de la DGPS/FSS 10h00 Ambohijatovo Réalisé
Chef de Service de la Synthèse Budgétaire 14h00 Antaninarenina Réalisé
Directeur General de la CNaPS 16h30 Ampefiloha Réalisé
27 septembre Cellule de Coordination des projets de 9h30 Ambohijatovo Réalisé
Relance Économique et d'Actions Sociales Avaratra près
(CCPREAS) Ministère de
l'eau
DG Fonction publique 11h00 à 12h00 Anosy Réalisé
Directeur de l’Appui à l’Agrobusiness du 13h00 Anosy Réalisé
MAEP
Directeur MSP (Dr Diana 15h30 Institut Réalisé
Ratsiambakaina)/CSU d'hygiène
Analakely
28 septembre ONN (Office National de la Nutrition) 11h00 à 12h Anosy Réalisé
30
Responsable programme GRC du CRS (Mr 14h00 à 15h00 MPPSPF Réalisé
Rolland) Ambohijatovo
Save the Children et CRM
Spécialiste en Résilience et Humanitaire
CARE
Directeur de la Protection de l'Enfance 16h00 Ambohijatovo Relaisé
29 septembre Secrétaire Exécutif Adjoint de la CPGU 9h00 à 10h00 Maison des Réalisé
produits 67ha
DGEP 11h00 à 12h00 Ministère du Réalisé
Plan Anosy en
face ONN

Chargé de Programme Cash Based Transfert 14h00 à 15h30 Galaxy Réalisé
du PAM (Rindra et Arisoa) Andraharo
FAO
Senior Programme Officer du BIT (Mme
Christian)
Chargé de programme pauvreté du PNUD
(Havana)
Claudia RAKOTOARISON Unicef
Irénée Ravelojaona Unicef
Réunion en ligne avec JB, representant adjont 16h00 En ligne, Réalisé
de l'Unicef Galaxy
Andraharo
Dinnner entre staff Unicef et ACT à partir de Ivandry
18h00
30 septembre Chef de la cellule de coordination des Projets 8h45 à 10h00 Anosy Réalisé
Cantines scolaires/DEF/ MEN
DRH du MPPSPF 15h30 MPPSPF Il est à Tuléar pour assister
Ambohijatovo, à la célébration de la
5ème étage journée mondiale des
Personnes Agées, une
première rencontre avec lui
a été effectuée et les
documents seront à
récupérer au niveau de son
assistant
BNGRC 18h00 Antanimora Réalisé
route vers
Mausolé
01 octobre Directeur General de la Decentralisation 10h00 Imeuble Réalisé
(Mme Anjara) Marbour
Antsahavola
Mme Sarobity, assistante-conseil auprès du 15h00 MPPSPF Réalisé
DRH Ambohijatovo,
13 octobre Réunion avec NUAP et association des Réalisé

personnes en situation de handicap
19 octobre Restitution avec Mme le SG du MPPSPF En ligne Réalisé

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Revue Organisationnelle et Institutionnelle du Ministère

de la Population, de la Protection sociale et de la

Analyse du cadre organisationnel et institutionnel

Fonds des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF) à Madagascar

ACT for Performance

ACT FOR PERFORMANCE BV

ACT FOR PERFORMANCE SARL

ACT FOR PERFORMANCE INC

Via Dei Cluniacensi 107

2 Un besoin de renforcement des capacités 7

3 La protection sociale à Madagascar 9

4 diagnostic organisationnel du MPPSPF 26

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 1

5 Les ressources humaines du MPPSPF et leur gestion 44

Annexe C Liste des documents consultés 56

Annexe D Liste des personnes rencontrées 59

Tableau 1 Principaux programmes de protection sociale à Madagascar 10

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 2

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 3

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 4

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 5

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 6

2 UN BESOIN DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS

Le Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme (MPPSPF) a le mandat

10 MPPSPF, UNICEF 2018

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 7

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 8

3 LA PROTECTION SOCIALE À MADAGASCAR

3.1 Un environnement complexe et fragmenté

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 9

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 10

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 11

Infrastructure Désenclavement, Développement PAM

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 12

23 Fonds d’Achat Non-stop des Médicaments Essentiels

25 Transparence Internationale (2019)

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 13

27 Aide aux personnes totalement dépendantes

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 14

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 15

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 16

3.3 Un cadre institutionnel qui fragilise le rôle du MPPSPF

29 Projet de décret 99-131 de 1999

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 17

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 18

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 19

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 20

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 21

37 Banque Mondiale (2021)

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 22

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 23

40 Source : SIIGFP du 31/12/2019

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 24

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 25

4.1 Mandats et fonctions - Structures et organisation

4.1.1 Les structures rattachées directement au Ministre

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 26

4.1.2 Le Secrétariat Général

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 27

4.1.4 La Direction Générale de la Protection Sociale (DGPS)

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 28

4.1.5 La Direction Générale de la Promotion de la Femme (DGPF)

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Analyse du Cadre organisationnel et institutionnel 29