Rapport Restructuration

Revue Organisationnelle et Institutionnelle du Ministère
de la Population, de la Protection sociale et de la

Promotion de la Femme et sa relation avec les autres
organes de protection sociale à Madagascar
Proposition de restructuration et renforcement du

cadre institutionnel
16 février 2022
Soumis au :
Fonds des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF) à Madagascar
Préparé par :
ACT for Performance
Core Advice
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Sommaire
Acronymes 1
1 Introduction 3
2 Résumé du diagnostic 5
2.1 Des faiblesses importantes empêchent le MPPSF de remplir ses missions 5
2.2 Un repositionnement institutionnel, des reformes organisationnelles inévitables, un besoin
d’expérimenter en gestion de ressources humaines 6
3 Renforcement du cadre institutionnel 8

3.1 Problèmes identifiés dans le diagnostic 8
3.2 Deux benchmarks internationaux : le Chili et le Rwanda 8
3.2.1 Le Chili 8
3.2.2 Le Rwanda 9
3.3 Reformuler le positionnement stratégique 10
4 Gouvernance : missions et fonctions, structure et organisation du Ministère et mise en

œuvre des mécanismes de la gestion axée sur les résultats 12
4.1 Mettre en place les outils de la gestion de la performance 12
4.2 Mettre en place les structures de la gestion des programmes 13
4.3 Mettre en place les outils de la sécurisation de la gestion par objectifs 14
4.4 La nouvelle organisation interne du Ministère 15
4.5 Renforcement des DR et mise en œuvre des SOA 16
5 Amélioration du système d’information 16

5.1 Mettre en place un Intranet 16
5.2 Mettre en place un système de GED et de circulation dématérialisée de l’information au MPPSPF 17
5.3 Sécuriser la gestion du courrier électronique 18
6 La proposition de restructuration en gestion des ressources humaines 19

6.1 Rappel des principaux éléments issus du diagnostic des ressources humaines du MPPSPF 19
6.2 Les recommandations en GRH 22
6.2.1 La description des postes 22
6.2.2 Le dimensionnement des effectifs 23
6.2.3 Le bilan ou l’évaluation de compétences 24
6.2.4 La prime de performance 24
6.2.5 Plan de succession et transfert de compétences 25
6.2.6 Plan de développement des compétences 26
7 Déployer un accompagnement en conduite du changement pour conseiller et appuyer les

décideurs de haut niveau du ministère 27
Annexe A 29
A.1 Le cadre institutionnel du programme Chile Solidario 29
A.2 Le cadre institutionnel au Rwanda 30
Annexe B – Plan d’action budgetisé 33

B.1 Les étapes institutionnelles 33
Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement

B.2 Réorganiser le MPPSPF 35
B.3 Réhabiliter le système d’information du MPPSPF 36
B.4 Gestion des ressources humaines : responsables internes et externes 38
B.5 Accompagnement en conduite et gestion du changement 40
B.6 Récapitulatif du plan d’action budgétisée 41
Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement

ACRONYMES
ACA Autorité Centrale d’Adoption

APD Aide Public au Développement
AUGURE Application Unique de Gestion Uniforme des Ressources Humaines de l’Etat
BDD Base de Données
BIT Bureau International du Travail
BM Banque Mondiale
BNCAPS Bureau National de Coordination des Actions de Protection Sociale
BNGRC Bureau National de Gestion de Risques et Catastrophes
CCPREAS Cellule de Coordination des Projets de Relance Economique et d’Actions Sociales
CD Coordonnateur de Programmes
CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme
CECJ Centre d’Ecoute et de Conseils Juridiques
CERC Contingent Emergency Response Component
CNaPS Caisse nationale de Prévoyance sociale
CNGRC Conseil National de Gestion des Risques et Catastrophes
CNPS Conseil National pour la Protection Sociale
CPGU Cellule de Prévention et de Gestion des Urgences
CNSS Caisse Nationale de Solidarité en Santé
CRS Catholic Relief Service
DAAF Direction des Affaires Administratives et Financières
DASP Direction des Affaires Sociales et Politique
DEF Direction de l’Enfance et de la Famille
DEPP Direction des Etudes, de la Planification et du Partenariat
DGFAG Direction Générale des Finances et des Affaires Générales
DGFOP Direction Générale de la Fonction Publique
DGM Direction du Gender Mainstream
DGP Direction Générale de la Population
DGPF Direction Générale de la Protection de la Femme
DGPS Direction Générale de la Protection Sociale
DP Direction de la Population
DPFG Direction de la Protection de la Femme et du Genre
DRCPRS Direction de la Réponse aux Chocs et Protection contre les Risques Sociaux
DRH Direction des Ressources Humaines
DRPPSPF Direction Régional de la Population, de la Protection Sociale et de la Protection de la Femme
DRS Direction de la Réinsertion Sociale
DSI Direction des Systèmes d’Information
DSSP Direction de la Sécurisation Sociale de la Population
ECD Employé de Courte Durée
ELD Employé de Longue Durée
ENAM Ecole Nationale de l’Administration de Madagascar
FANOME Fandraisan'Anjara NO Mba Entiko
FAO Food and Agriculture Organization
FCE Facilité de Crédits Elargie
FID Fond d’Interventions pour le Développement
FSS Filet Sociaux de Sécurité
GAC Gestionnaire d’Activités
Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 1

GPEEC Gestion Prévisionnel des Effectifs, des Emplois et des Compétences
GRC Gestion des Risques et Catastrophes
GTPS Groupe Thématique de Protection Sociale
HIMO Haute Intensité de Main d’œuvre
IMATEP Ivotoerana Malagasy momba ny Teti-Pivoarana
ISTS Institut Supérieur de Travail Social
JICA Japan International Cooperation Agency
LOLF Loi Organique sur les Lois de Finances
LFI Loi de Finances Initiale
LFR Loi de Finances Rectificative
MEF Ministère de l’Économie et des Finances
MEN Ministère de l’Education Nationale
MICS Multiple Indicators Cluster Survey
MPPSPF Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme
MSP Ministère de la Santé publique
OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economiques
ONG Organisation Non-Gouvernementale
ONN Office Nationale de la Nutrition
ORDSEC Ordonnateur Secondaire
OSC Organisation de la Société Civile
PAM Programme Alimentaire Mondial
PEM Plan d’Émergence Madagascar
PIB Produit Intérieur Brut
PIU Project Implementation Unit
PNPS Politique Nationale de Protection Sociale
PNRRC Plateforme National de Réduction des Risques et Catastrophes
PNUD Programme des Nations-Unies de Développement
PRC Personne Responsable de la Communication
PRMP Personne Responsable des Marchés Publics
PRODIGY Projet de Gouvernance Numérique et de Gestion de l’Identité
PTA Plans de Travail Annuels
PTF Partenaires Techniques et Financiers
PTT Plans de Travail Trimestriel
PRD Plan Régional de Développement
PREA Programme de réforme pour l’Efficacité de l’Administration
RDP Responsable de Programme
RNBC Registre National des Bénéficiaires
SFPP Service de la Formation et du Perfectionnement du Personnel
SNISE Système Nationale Intégré de Suivi-Evaluation
SNPS Stratégie Nationale de Protection Sociale
SOA Service Opérationnel d’Activités
SPGC Service du Personnel et de la Gestion des carrières
SRAT Schéma Régional d’Aménagement du Territoire
SG Secrétaire Générale
UNFPA United Nations Population Fund
UNICEF United Nations Children's Fund
WHH Welthungerhilfe

1 INTRODUCTION
Le Gouvernement de Madagascar a validé en 2019 sa Stratégie Nationale de Protection Sociale (SNPS)1 pour
la période 2019-2023. Le pays a un agenda de protection sociale ambitieux pour les années à venir avec un
plan d’action qui s’articule autour de quatre axes principaux : i) transferts sociaux, ii) accès aux services sociaux
de base, iii) appui aux moyens d’existence et iv) renforcement du régime contributif. Avec un engagement
présidentiel pour réduire l’extrême pauvreté à Madagascar, la protection sociale pourrait jouer un rôle
essentiel dans le Plan d’Emergence Madagascar (PEM, à l’horizon 2023), actuellement en phase de finalisation.
La Protection sociale a également un rôle primordial de réponse immédiate et de relèvement pour faire face
à la détresse sociale et économique post catastrophes naturelles, de plus en plus aigue avec le changement
climatique et, plus récemment, face à la crise causée par la COVID-19. Plus de 368,000 ménages les plus
vulnérables ont bénéficié de deux transferts monétaires inconditionnels entre avril et decembre 2020 pour
soutenir leur consommation lors du confinement
Avec une part égale ou inférieure à 0.5% du Budget Général2, les moyens financiers mis à la disposition du
MPPSPF sont particulièrement limités. Seul 5,5% de la population est couverte par les filets sociaux selon le
MICS 2018, dont environ 3% par le programme national de filets sociaux et les autres par des programmes
ponctuels mis en œuvre par certains partenaires et ONG. Ces limites budgétaires conjuguées à l’instabilité
économique et institutionnelle du pays depuis plusieurs décennies a favorisé le développement de modes de
financement et de gestion des politiques de protection sociale très faiblement intégrées à l’appareil de l’Etat.
Dans le secteur non-contributif, deux administrations indépendantes, sous la tutelle de la Primature, et
présentes sur tout le territoire, le FID, en coordination avec le MPPSPF, et le BNRGC rattaché au Ministère de
l’Intérieur gèrent les programmes de transferts monétaires et d’accompagnement des personnes démunies
et coordonnent les interventions d’urgence largement financées par l’aide extérieure dont l’UNICEF, la Banque
Mondiale et la PAM.
La fréquence des catastrophes naturelles et la persistance des périodes de sècheresse dans les zones
particulièrement pauvres, comme la région du Grand Sud, brouillent cependant souvent le contour des
interventions. La nécessité d’adaptation et de renforcement de la résilience face au changement climatique
et l’accentuation de ces phénomènes renforcent, d’autre part, de plus en plus le nexus entre action
humanitaire et protection sociale.
Dans le secteur contributif, enfin, c’est le ministère de la Fonction publique qui assure le rôle de tutelle des
organismes en charge de la couverture médicale3.
Le peu de ressources disponibles dans le secteur de la protection sociale au regard des besoins sociaux
énormes auquel le pays fait face appelle, voire exige, un renforcement du rôle de l’Etat pour une optimisation
des ressources et la pérennisation des programmes. L’importance de l’agriculture de subsistance en milieu
rural et la faible productivité de la plupart des activités en milieu urbain expliquent que la majeure partie de
la population (74% en 2017)4 vit en situation de pauvreté ou d’insécurité alimentaire. Cette précarité rend les
ménages particulièrement vulnérables aux risques de santé, aux aléas économiques,aux désastres naturels et
1 Stratégie Nationale de Protection Sociale 2019-2023, Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme
2 Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme – Direction Générale du Budget (Février 2018), Analyse budgétaire
3 La couverture santé est administrée par une variété d’acteurs. Dans le secteur contributif, ils incluent le secteur public pour les fonctionnaires, les
policiers et les militaires et les mutuelles privées parmi lesquelles les Services Médicaux Inter-Entreprises (SMIE). Dans le secteur non-contributif, le
principal acteur est le MSP à travers plusieurs initiatives visant la réduction du cout des soins des populations les plus pauvres (le fonds d’équité du
dispositif FANOME, la Caisse Nationale de Solidarité en Santé CNSS – actuellement en suspension d’instance) et, avec le soutien des Fonds Mondiaux,
pour assurer la gratuité des soins de santé de la mère et de l'enfant et de certains soins spécifiques (vaccination, lutte contre la tuberculose, la lèpre,
etc.).
4 PNUD 2018

au changement climatique. Ces derniers étaient en 2012 en tête de toutes les difficultés selon les ménages
enquêtés. Entre 1990 et 2015, le pays a enregistré 65 catastrophes majeures liées au climat, dont plus de 50
cyclones et 5 sécheresses sévères. 5 Le changement climatique en aggrave les effets comme le montre la
persistance du risque d’insécurité alimentaire dans le Grand Sud depuis 20166. Madagascar est le premier pays
confronté à une détresse alimentaire liée au réchauffement climatique. Cette année au moins 1,3 million de
personnes sont en détresse dont 30.000 souffrent de famine dans le sud de l’île7.
Malgré la réactivité et la continuité de l’aide externe dans le secteur de la protection sociale, l’aide sociale, la
prévoyance sociale ou la santé, la couverture offerte par les dispositifs sociaux reste très limitée. Seulement
un quart des ménages les plus pauvres perçoivent une aide8 et moins de 10% des actifs ont un emploi formel
et bénéficient d’avantages sociaux (système de retraite, remboursement des frais médicaux)9.
Afin de surmonter les dysfonctionnements liés à la fragmentation des acteurs et des financements, un
nouveau cadre légal en 2017 a cherché à impulser la création de deux organes d’orientation et de
coordination : le Conseil National pour la Protection Sociale (CNPS) rattaché à la Primature et le Bureau
National de Coordination des Actions de Protection Sociale (BNCAPS) rattaché au MPPSPF. Aucun de ces
organes n’a encore été créé. Pour y palier, un Groupe thématique de protection sociale (GTPS) présidé par le
MPPSPF et regroupant les Ministères, les PTF et les ONG concernés a été créé. Les faibles moyens techniques,
financiers et institutionnels du MPPSPF l’empêchent cependant d’y assurer le rôle de leader et de stratège qui
devrait lui incomber. Le ministère ne dispose ni des moyens d’évaluation, ni des capacités d’arbitrage
nécessaires pour peser dans le choix des politiques. La prépondérance de l’aide extérieure dans le financement
du secteur avec des agendas et des modes d’interventions disparates rend, d’autre part, la tâche de
coordination particulièrement difficile.
Différents documents d’orientation stratégique ont été élaborés par le Gouvernement : la Stratégie Nationale
de Protection Sociale 2019-2023, la Politique Nationale de Protection Sociale, des décrets et des conventions
avec les autres structures gouvernementales pour mieux définir le rôle de la protection sociale entre autres
sujets. Par ailleurs, un certain nombre d’analyses qui permettra de renforcer les aspects techniques du
système de protection sociale est actuellement prévu, soit déjà en cours, soit à un stade avancé de conception.
Il s'agit notamment i) d’une analyse pour renforcer l’inclusivité des programmes de filets sociaux10, ii) d’une
analyse pour mettre en place un système administratif unique (système de référencement, enregistrement,
ciblage, guichet unique) pour les différents programmes de protection sociale des quatre axes de la SNPS, iii)
d’un travail conjoint entre le MPPSPF et le BNGRC pour renforcer la capacité du système de protection sociale
de réponse aux chocs.
.
UNICEF, pour le compte du MPPSPF, a recruté le Consortium formé par les cabinets ACT for Performance et
Core Advice pour (i) conduire une revue organisationnelle et institutionnelle du MPPSPF à Madagascar afin de
comprendre les goulots d’étranglement dans sa structure, son organisation, ses ressources humaines et leurs
capacités et, (ii) émettre des propositions pour renforcer le système de protection sociale à Madagascar.
5 Stratégiesde survie des ménages face aux chocs. Source PAM, 2016
6
http://www.ipcinfo.org/ipc-country-analysis/details-map/en/c/1152228/?iso3=MDG
7 ONU https://news.un.org/fr/story/2021/11/1107612
8
MICS 2018
9 CNaPS 2018
10 Vers une protection sociale universelle et inclusive pour les enfants à Madagascar (2021) (https://www.unicef.org/madagascar/rapports/vers-une-
protection-sociale-universelle-et-inclusive-pour-les-enfants-%C3%A0-madagascar)

Suite à la phase diagnostique, le présent rapport est le second livrable de la revue et comprend des
propositions pour la mise en place d’une nouvelle gouvernance du secteur de la protection sociale, qui puisse
permettre au MPPSPF de maximiser l'efficacité de sa direction et de ses partenariats, de s’équiper et de se
structurer conformément au regard de ses missions, et de renforcer la motivation, l’engagement et les
capacités de son personnel à cet égard.
L’annexe A du rapport présente un plan d’action budgétisé pour mettre en œuvre les recommendations.
2 RÉSUMÉ DU DIAGNOSTIC
2.1 Des faiblesses importantes empêchent le MPPSF de remplir ses missions

La revue institutionnelle, organisationnelle et des ressources humaines a mis en évidence une série de
faiblesses importantes au MPPSPF dont la conjonction empêche le Ministère de remplir ses missions.
Sur le plan institutionnel, la revue a mis en évidence que :
i. le MPPSPF n’est associé que très marginalement aux circuits de décisions concernant la conception, le
financement et la mise en œuvre des programmes de protection sociale et ne dispose pas de véritables
leviers pour influencer les programmes qu’il doit coordonner et évaluer ;
ii. l’organisation des activités du MPPSPF en silo n’est pas efficiente, compte tenu de l’étroitesse des moyens
financiers ;
iii. le MPPSPF n’est pas un interlocuteur des autorités territoriales, alors que les politiques de protection
sociale necessitent la mise en œuvre de programmes adaptés aux conditions sociaux-économiques et aux
caractéristiques et aux besoins spécifiques des populations locales y compris en ce qui concerne le respect
des droits des personnes en situation de handicap et l’égalité de genre ;
iv. l’organisation institutionnelle du secteur donne l’impression “d’un magma confus d’acteurs et
d’opérations sans leadership » au regard de l’analyse des relations entre les partie-prenantes du secteur
de protection sociale; des initiatives des bailleurs de fonds tentent de créer et d’integrer le MPPSPF dans
des dynamique de consultation et coordination sur le terrain, le renforcement de l’arhitecture
institutionnelle de la GRC en parallèle avec l’implication de plus en plus grande de ses organes pour le
renforcement de la resilience des menages en amont des activités de réaction aux chocs ne laisse pas
cependant entrevoir un changement notable de l’environnement institutionnel à court ou moyen terme
v. les faiblesses sur le plan organisationnel et des ressources humaines contribuent à cette impuissance
institutionnelle du MPPSPF qui se traduit par des assignations budgétaires insuffisantes qui ne lui
permettent pas de mettre en place les outils et les procédures nécessaires aux missions qui lui sont
attribuées par la loi relative à la protection sociale non contributive.
Sur le plan organisationnel en effet, la structure et le fonctionnement du MPPSPF se caractérisent par une
bureaucratie verticale lourde mal adaptée à la nature de ses activités et en particulier à la coordination et au
suivi des projets sur le terrain dans le cadre de la gestion axée sur les résultats. Il n’existe pas de système
formel de coordination des activités des Directions Générales du Ministère. La DEPP n’effectue pas la tâche
de consolidation des rapports d’activités des Responsables de programmes qui pourtant lui revient. La position
anormale du DAAF dans le rôle de gestionnaire d’activités ne permet pas une gestion efficace ni des
programmes propres au Ministère ni des projets financés par les PTF que le Ministère a la responsabilité de
mettre en œuvre. Le ministère n’a pas non plus l’autonomie et la souplesse de gestion nécessaires à la
coordination et au suivi-évaluation de projets. Cette situation qui donne une très faible visibilité aux
responsables de programme (Directeurs Généraux) sur les ressources disponibles par activité, encourage les
directions à fonctionner en silo. Cette structure verticale génère donc un processus bureaucratique très lourd

et pénalisant puisque ce fonctionnement « en silo » constitue un handicap important pour la coordination des
activités et le partage des ressources qui devrait caractériser la gestion par objectif.
La DSI, d’autre part, n’a pas les moyens techniques et matériels pour engager les mesures nécessaires au bon
fonctionnement de l’informatique et de la bureautique du Ministère, de sa modernisation et de la création du
réseau informatique capable de supporter l’ensemble du système d’information de l’institution. Le système
d’information dans son ensemble est mal sécurisé parce que la quasi-totalité des courriers électroniques du
Ministère utilisent des adresses personnelles obtenues auprès de fournisseurs d’accès privés. Cette pratique
est très dangereuse car, outre le fait qu’elle ne présente aucune garantie de sécurité, elle interdit au ministère
de pouvoir assurer une gestion rationnelle de ses échanges par courrier.
Sur le plan des ressources humaines, la gestion du personnel du MPPSPF est largement dépendante, voire
contrainte, par la réglementation de l’administration malagasy concernant les statuts des fonctionnaires et
des agents non encadrés de l’Etat, par le manque et la fiabilité des données (recensement physique non initié
et base de données sur les effectifs non finalisée), et par les disponibilités budgétaires. Dans ce contexte, le
MPPSPF a établi un « Plan d’Amélioration de la Gestion des Ressources Humaines » fondé sur la Gestion
Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences (GPEEC) et porté par la DG FOP (Direction
Générale de la Fonction Publique). Dans ce cadre, un support portant sur l’identification normative des postes,
par famille professionnelle et poste-type, et ce pour l’ensemble de la fonction publique, a été élaboré. Il ne
donne cependant pas la possibilité de préciser les caractéristiques propres à chaque poste et l’obtention de
résultats probants par son titulaire. Cette absence de description des postes et d’indicateurs de performance
au MPPSPF a rendu impossible la réalisation d’un bilan individuel des compétences lors des entretiens. La
revue constate, cependant, d’important déficits de compétences techniques, le peu d’attention portée à la
mémoire institutionnelle et au transfert de connaissances ; par ailleurs les cadres intermédiaires ont peu voire
aucune autonomie de décision, et les jeunes diplômés comme les cadres plus confirmés manifestent une réelle
résistance à accepter des affectations en région.
2.2 Un repositionnement institutionnel, des reformes organisationnelles

inévitables, un besoin d’expérimenter en gestion de ressources humaines
Sur la base des constats résumés ci-dessus, le présent rapport présente des propositions pour un
repositionnement du MPPSPF, qui lui permette de maximiser l'efficacité de sa direction et de ses partenariats,
et de s’équiper et de se structurer conformément au regard de ses missions, et de renforcer la motivation,
l’engagement et les capacités de son personnel à cet égard.
Un seul scénario global est retenu. Il correspond aux réformes structurelles qui sont inévitable si le MPPSPF
doit effectivement répondre aux missions qui lui sont attribuées par la loi. Le MPPSPF doit nécessairement
revoir ses modalités organisationnelles pour augmenter son efficience et pouvoir mobiliser et renforcer ses
ressources financières et humaines. Au niveau stratégique, les deux types de réforme presentéés dans cette
section montrent que les leviers sur la conception et les modalités de mises en œuvre des programmes de
protection sociale passent par la maitrise de leur gestion budgétaire et un appui institutionnel fort. Sans un
changement notable de l’environnement institutionnel, le MPPSPF ne disposera pas à court terme de tels
levier et appui. Les marges de manœuvre sont très étroites. Des scénario dans lequels le MPPSPF influence la
mise en œuvre de la SNPS (filet de sécurité, accès aux droits, protection des groupes vulnérables et réduction
du secteur informel) à travers un système de contractation d’un ensemble diversifié d'agences ou de
délégations aux collectivites locales, semble hors de portée à court et moyen terme. Sans ces leviers ou appuis
le Comité technique instauré par le décret 2019-199 au MPPSPF aura peu de pouvoir de décision et peu de
pouvoir de coordination.
Dans ce contexte, ce rapport recommande que le MPPSPF renforce sa capacité de collecte et de gestion de
l’information et capitalise ces atouts pour resserer le nexus protection sociale et urgence humanitaire. La

proposition n’envisage pas non plus une restructuration du Ministère mais la mise en œuvre graduelle et
adaptative1 de la réforme (voir chapitre 7) reposant sur la mise en place et l’évaluation d’initiatives pilotes, d’
expérimentations et de processus d’itérations qui fomenteront l’appropriation des bonnes pratiques et leur
institutionnalisation et mise à l’échelle.
La proposition en conséquence s’attache à présenter les éléments nécessaires qui donneront la possibilité au
MPPSPF de mettre en œuvre une stratégie de réorganisation et de renforcement qui devrait le conduire à
faire prévaloir un niveau technique hautement qualifié, une continuité programmatique, une forte capacité
de mobilisation et de coordination des acteurs intra et intersectoriels au service de des populations pauvres
et vulnérables.
Sur le plan institutionnel (chapitre 3), la proposition inclut trois objectifs spécifiques :
i. le MPPSPF collabore et bénéficie de l’appui de l’architecture institutionnelle forte de la GRC au service de
la résilience des personnes et des familles de Madagascar ;
ii. le MPPSPF contribue et renforce la politique du gouvernement encadrée par la lettre de Politique de
Décentralisation Emergente d’associer les autorités territoriales et les prestataires de la société civile à la
mise en œuvre des prestations sociales ;
iii. le MPPSPF contribue à la mise en place de pratiques réussies de prise en charge intersectorielle et
intégrée des bénéficiaires.
Pour y parvenir, le MPPSPF doit se doter d’une organisation mieux adaptée, visant à responsabiliser les acteurs
en charge de la mise en œuvre de sa politique en (i) utilisant de manière efficace les dispositions prévues par
la LOLF, et les outils de la gestion de la performance et en (ii) se dotant d’une organisation plus flexible
s’appuyant de manière efficace sur les structures déconcentrées.
Le fonctionnement efficace d’une administration déconcentrée repose, d’autre part, en grande partie sur la
fiabilité et l’efficacité de son système d’information. L’une des conditions fondamentales (développées en
chapitres 4 et 5) pour que le MPPSPF ait les moyens de coordonner, suivre et évaluer les politiques de
protection sociale est la mise en place d’un système d’information fiable et efficace reposant sur un système
et un réseau informatique de qualité. La mise en place d’un tel système suppose la réalisation de quatre
mesures complémentaires :
i. la mise en place d’un Intranet en support du système d’information du Ministère ;
ii. la réhabilitation du système bureautique du Ministère ;
iii. la mise en place d’un système de GED et de circulation dématérialisée de l’information au MPPSPF ;
iv. la sécurisation de la gestion du courrier électronique.
L’ensemble de ces mesures doit être impérativement complété par la formation de tous les utilisateurs à
l’utilisation des matériels et des logiciels bureautiques.
Les recommandations de GRH (Gestion des Ressources Humaines, chapitre 6) tiennent compte que celle-ci est
largement contrainte par les politiques de gestion des personnels de l’Etat. En effet, la Fonction Publique
repose sur des textes, des process, des procédures, dont budgétaires, qui s’imposent à l’ensemble de
l’administration quel que soit le secteur ministériel. Les réformes envisagées par la DGFOP11 pour la gestion
des personnels de l’Etat -sans compter le temps nécessaire aux renégociations des statuts qui les encadrent-
ne seront pas opérationnelles avant 3 ou 4 ans et, par ailleurs, elles ne seront porteuses d’effets qu’à moyen
terme voire à long terme (5 à 10 ans).
11 Essentiellement (i) l’évolution des statuts des fonctionnaires, des EFA et des ELD ; (ii) le recensement et la digitalisation des personnels de
l’Etat ; (iii) la mise en place d’une GPEEC (Gestion Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences)

Cependant, la mise en œuvre des recommandations des composantes institutionnelle et organisationnelle
seront à l’évidence hypothéquées (i) sans une mutation profonde du climat organisationnel et des pratiques
de GRH et (ii) sans une stabilisation/pérennisation des titulaires des postes-clefs.
Les propositions pointent par conséquent la nécessité d’expérimentation sur la base d’un plaidoyer fondé sur :
i. la problématique sociale dans laquelle s’insèrent le rôle et les responsabilités du MPPSPF ;
ii. la taille de ses effectifs et son organisation structurelle ;
iii. les faiblesses voire des déficits relevés lors du diagnostic.
L’expérimentation devrait, d’autre part, cibler des « initiatives pilotes » préférablement dans les régions, mises
en cohérence avec les priorités des Plans Emergence Régionaux.
3 RENFORCEMENT DU CADRE INSTITUTIONNEL
3.1 Problèmes identifiés dans le diagnostic

Sur le plan institutionnel, comme énoncé plus haut la revue institutionnelle a mis en évidence les points
saillants suivants :
i. le MPPSPF n’est associé que très marginalement aux circuits de décisions concernant la conception, le
financement et la mise en œuvre des programmes de protection sociale et ne dispose pas de véritables
leviers pour influencer les programmes qu’il doit coordonner et évaluer ;
ii. le MPPSPF n’est pas un interlocuteur des autorités territoriales, alors que les politiques de protection
sociale nécessitent une mise en œuvre de programmes adaptée aux conditions sociaux-économiques et
aux caractéristiques et aux besoins spécifiques des populations locales y compris en ce qui concerne le
respect des droits des personnes en situation de hqndicap et l’égalité de genre ;
iii. les faiblesses sur le plan organisationnel et des ressources humaines contribuent à cette impuissance
institutionnelle du MPPSPF qui se traduit par des assignations budgétaires insuffisantes qui ne lui
permettent pas de mettre en place les outils et les procédures nécessaires aux missions qui lui sont
attribuées par la loi relative à la protection sociale non contributive.
3.2 Deux benchmarks internationaux : le Chili et le Rwanda

Pour éclairer le choix des axes stratégiques d’intervention que le MPPSPF peut chercher à développer pour
pouvoir assumer à terme un rôle de coordinateur des politiques de protection sociale et de leadership dans la
conception des programmes et des modalités de mise en œuvre de ceux-ci, cette section présente les points
clés de deux modèles de réformes l’un au Chili l’autre décentralisé au Rwanda qui sont parvenu à établir des
institutions fortes de gouvernance de la protection sociale. L’analyse s’attache aux principaux changements
institutionnels qui ont enclenché ces réformes au Chili au tournant des années 2000 lorsque le pays avait
encore un taux d’indicende de la pauvreté supérieur à 20% et au Rwanda en 2014, qui affrontait un taux de
pauvreté proche de 40%.
3.2.1 Le Chili
Au tournant des années 2000, les systèmes et les institutions de protection sociale en Amérique Latine, le plus
souvent très fragmentés et peu efficaces, ont été profondément transformés. Aujourd’hui, les ministères des
affaires sociales de ces pays sont responsables et conduisent la coordination et l’évaluation des activités de la
gestion intersectorielle des programmes de protection sociale. Le nouveau modèle mis en place par le Chili en
2004 est un bon exemple du renforcement institutionnel mis en place dans le cadre de ces réformes.
La loi promulguée en 2004 qui met en place cette réforme confère, comme dans le cas de Madagascar, un rôle
de gestion, coordination, suivi et d’évaluation au Ministère du Développement Social mais elle garantit aussi

un appui institutionnel fort au programme, en assignant les moyens institutionnels et financiers au Ministère
pour assumer son rôle et en fixant des objectifs précis à chaque secteur visant leur collaboration :
- La gestion budgétaire du programme passe par la signature de conventions entre le Ministère du
Développement Social et des prestataires (municipalités, ministères, services publics, universités).
- C’est la présidence qui fixe le montant annuel des ressources destinées au financement des prestations
du programme qui combine aides directes et accès prioritaires aux services sociaux des bénéficiaires
- La loi établit que le registre social est central au processus de production, d'échange et d'utilisation des
connaissances et doit fournir les informations nécessaires à l'étude et la conception de politiques, la
rationalisation des programmes et des prestations sociales, l’élaboration des plans de développement
local, et les analyses statistiques que requiert l'administration des prestations sociales.
- La loi positionne les municipalités au cœur de la mise en œuvre territoriale du programme (identification
et l’enregistrement des ménages éligibles), et la mise en place de réseaux au niveau local (type guichet
unique) pour la mobilisation et la coordination des services sectoriels permettant l’accès prioritaires aux
services sociaux.
- La loi en définissant des objectifs spécifiques d’amélioration des conditions de vie des bénéficiaires
assigne un rôle spécifique aux acteurs sectoriels.
Comparé à ce benchmark, le cadre institutionnel de la protection sociale à Madagascar est incomplet :
- Les politiques de protection sociale ne bénéficient pas d’un cadre légal conduisant à une implication
institutionnelle de haut niveau et effective dans l’allocation de ressources budgétaires à la hauteur des
objectifs de la politique.
- La gestion intersectorielle n’est pas structurée autour d’objectifs précis définis par le cadre légal et
règlementaire et donc partagés entre tous les partenaires.
- La gestion budgétaire du programme ne passe pas par la signature de conventions entre le Ministère
du Développement Social et des prestataires. Le MPPSPF n’a pas les moyens financiers pour signer des
conventions impliquant des accords motivant la coopération des partenaires qui sont ou devraient être
impliqués dans la mise en œuvre des politiques de protection sociale
- Le MPPSPF développe un registre des bénéficiaires et un annuaire des actions sociales, mais il ne dispose
pas de leviers institutionnels (techniques et financiers) pour obtenir des partenaires, qui sont ou
devraient être impliqués dans la mise en œuvre des politiques de protection sociale, un partage des
données.
- Le MPPSPF est en train de développer des réseaux intersectoriels d’interventions locales de type guichet
unique, mais ni le ministère ni les autorités locales ou régionales ne disposent des moyens humains et
financiers pour impulser un renforcement institutionnel des acteurs locaux (services déconcentrés,
régions, communes, société civile).
3.2.2 Le Rwanda
L’exemple du Rwanda est pertinent, en ce qu’il montre comment un pays avec des contraintes financières et
en ressources humaines similaires à Madagascar, a réussi à impulser une gestion locale des programmes de
protection sociale. Au Rwanda, les missions de concevoir, de mobiliser les financements, de programmer et
de suivre et évaluer les activités de protection sociale sont depuis 2014 du ressort du Ministère du
Gouvernement Local (MINALOC). C’est le MINALOC qui réalise la gestion budgétaire des programmes.
L’acheminent d’une part importante des ressources dédiées au secteur vers les districts est largement reconnu
pour avoir contribuer à rendre la croissance au cours de ces deux dernières décennies inclusive12. En 2014, les
12 L'indice de Gini a réduit de 0,522 en 2005/06 à 0,429 en 2016/17, UNICEF 2020.

programmes de protection sociale atteignaient 13% des personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté
national, en 2016 ils atteignaient 50% des personnes de ce groupe.
Comparé à ce benchmark, le cadre institutionnel de la protection sociale à Madagascar est incomplet :
- Le MPPSPF dispose de directions régionales dans vingt-deux régions (sur 23) présentes dans 41 des 119
districts de Madagascar. La création sur tout le territoire de Centres d’Ecoute et de Conseil Juridique, la
mise en place des Réseaux de Protection de l’Enfant (RPE) et les expériences pilotes de guichet unique
dans des communes du Grand Sud sont autant d’expériences de mise en place de systèmes de
coordination intra et intersectorielle. Ces nouveaux organes ne pourront cependant conduire à des
prises en charge efficace des bénéficiaires et une utilisation rationnelle des ressources si les directions
régionales continuent à avoir des budgets de fonctionnement à minima et aucun budget programme
pour mobiliser les acteurs sectoriels locaux.
- Le MPPSPF est absent actuellement des travaux de planification ou de programmation des politiques
au niveau des collectivités territoriales
- Le nouveau processus de décentralisation et de partenariat dans la mise en œuvre des prestations
sociales entre l’administration, les collectivités locales et les prestataires de la société civile ne sera
effective dans le secteur de la protection sociale que si les moyens humains (nombre et compétence)
des services déconcentrés du MPPSPF et des partenaires de la société civile ne sont considérablement
renforcés.
- La croissance des effectifs au MPPSPF conduira au renforcement des services déconcentrés que si des
mécanismes d’incitation sont mis en place pour attirer et retenir des agents de la fonction publique à
travailler en dehors de la zone métropolitaine d’Antananarivo.
3.3 Reformuler le positionnement stratégique

Les deux types de réforme presentéés ci-dessus montrent que les leviers sur la conception et les modalités de
mises en œuvre des programmes de protection sociale passent par la maitrise de leur gestion budgétaire et
un appui institutionnel fort. Sans un changement notable de l’environnement institutionnel, le MPPSPF ne
disposera pas à court terme de tels levier et appui. Les marges de manœuvre sont très étroites. Ce rapport
recommande par conséquent les objectifs et produits suivants.
L’objectif général est renforcer le positionnement institutionnel du MPPSPF sur le plan programmatique pour
permettre à terme d’établir les réseaux et les alliances et de gagner les compétences et les financements
nécessaires pour remplir ses missions de coordination des politiques de protection sociale.
Le premier objectif spécifique est que le MPPSPF collabore et bénéficie de l’appui de l’architecture
institutionnelle forte de la GRC au service de la résilience des personnes et des familles de Madagascar. Les
produits directs sont les suivants :
i. Le MPPSPF renforce son système d’information et le capitalise en le structurant pour une exploitation
des données en commun avec les institutions de la GRC (CGPU, BNGRC, etc.) qui sont également
fortement impliqués dans le renforcement de la résilience des ménages.
ii. Le MPPSPF ne se cantonne pas à créer un registre des bénéficiaires ; il développe un registre social. Il bâtit
un système d’information au service de l’extension de la couverture de la protection sociale et de la
réponse aux situations d’urgence. A Madagascar, la couverture du système de protection sociale est faible
mais une large partie de la population souffre de pauvreté ou est vulnerable aux chocs économiques, aux
risques de santé et aux catastrophes naturelles. Le manque d’information précises sur les ménages et les

localités constitue un frein au développement, la planification et la mobilisation de resources pour lutter
contre la pauvreté, répondre aux besoins émergents et faire face aux urgences. Les tentatives récentes
ponctuelles d’enregistrement des ménages dans le Grand Sud ont montré le besoin de développer de
l’expertise dans ce domaine.
iii. Le MPPSPF développe un partenariat avec les organes de la Gestion des Risques et des Catastrophes GRC,
pour une exploitation des données du registre social.
Les produits indirects sont les suivants :
i. Les axes programmatiques du MPPSPF bénéficient, au moment des arbitrages budgétaires, du soutien
des instances de Gestion des Risques et des Catastrophes (GRC) qui disposent d’une structure de
gouvernance complète et forte, directement rattachée à la primature et au Ministère de l’Intérieur.
ii. Le MPPSPF bénéficie de l’appui logistique du Ministère de l’Intérieur pour accroitre la couverture du
registre social
iii. A terme, une vision globale au sein des organes publiques de ce que doit-être la PS se développe, le
MPPSPF dispose d’une allocation budgétaire adéquate pour mener ses missions de coordination.
Le deuxième objectif spécifique est que le MPPSPF contribue et renforce la politique du gouvernement
encadrée par la lettre de Politique de Décentralisation Emergente d’associer les autorités territoriales et les
prestataires de la société civile à la mise en œuvre des prestations sociales. Les produits directs sont les
suivants :
i. Le MPPSPF mobilise ses équipes au niveau territorial pour assister, accompagner et collaborer avec les
collectivités locales à l’élaboration et la mise en œuvre des Plans Régionaux de Développement (PRD)
pour étendre l’offre programmatique locale et les capacités des acteurs de terrain.
ii. Le MPPSPF propose et contribue à la mise en place de plateformes régionales de coordination inter et
intra sectorielle pour la résilience (ou le développement humain ou le socle de protection sociale)
favorisant la planification, le pilotage et la pérennité des prestations de services en faveur de la résilience
(protection sociale et réponse aux urgences).
iii. Le MPPSPF s’associe dans cette démarche aux instances mises en place par le Ministère de la
Décentralisation réunissant tous les acteurs institutionnels et de la société civile.
iv. Le MPPSPF, à côté des autorités régionales, contribue à l’évaluation des besoins, à la conception et au
chiffrage des programmes en réponse, et au suivi et évaluation des réalisations. Pour cela il contribue a
rapprocher les instances de consultation et de coordination de l’aide au developpement (le Cash Working
Group et, eventuellement les GTPS régionaux) des instances régionales de decision.
v. Le MPPSPF renforce ses ressources humaines des administrations centrales et au niveau des services
déconcentrés.
Les produits indirects sont les suivants :
iv. Les interventions en faveur de la résilience sont optimisées et les collectivités territoriales assurent le
partage d’objectifs des acteurs impliqués.
v. Les moyens financiers et les compétences sont disponibles pour identifier, renforcer et coordonner l’offre
programmatique locale en collaboration avec les services sociaux sectoriels et les prestataires de service
de la société civile.
Le troisième objectif spécifique est que le MPPSPF contribue à la mise en place de pratiques réussies de prise
en charge intersectorielle et intégrée des bénéficiaires. Les produits directs sont les suivants :
vi. Le MPPSPF renforce sa présence territoriale de prise en charge (CECJ et le modèle du guichet unique etc.)
vii. Le MPPSPF développe la capacité et les compétences de ses services déconcentrés à réaliser une veille
sociale, l’identification des besoins, l’évaluation et l’enregistrement des personnes vulnérables

viii. Le MPPSPF développe la capacité et les compétences de ses services déconcentrés à répertorier,
accompagner et renforcer l’offre programmatique en particulier celles gérées par la société civile.
Le produit indirect de cet objectif spécifique est que :
ix. la présence territoriale du MPPSPF a un impact sur les moyens mis à disposition des prestataires de
services sociaux pour l’action sociale
4 GOUVERNANCE : MISSIONS ET FONCTIONS, STRUCTURE ET ORGANISATION DU

MINISTÈRE ET MISE EN ŒUVRE DES MÉCANISMES DE LA GESTION AXÉE SUR LES
RÉSULTATS
La nécessaire mise en place d’une nouvelle gouvernance du secteur de la protection sociale pour une meilleure
coordination des acteurs sociaux, une coopération intra et inter sectorielle et une utilisation rationnelle et
efficace des ressources aux bénéfices des populations pauvres et vulnérables, implique que le Ministère
dispose d’outils, de procédures et de méthodes de travail qui lui permettront d’atteindre ses objectifs.
Pour y parvenir, le MPPSPF doit se doter d’une organisation interne mieux adaptée (sans toutefois toucher à
l’organigramme fixé par le Décret 2019-098), visant à responsabiliser les acteurs en charge de la mise en œuvre
de sa politique :
- en utilisant de manière efficace les dispositions prévues par la LOLF, et les outils de la gestion de la
performance ;
- en se dotant d’une organisation plus flexible s’appuyant de manière efficace sur les structures
déconcentrées.
4.1 Mettre en place les outils de la gestion de la performance
La gestion de la performance repose sur le Contrat de performance qui constitue une entente formellement
convenue entre l'État et le MPPSPF qui accepte les termes du contrat et s’engage à atteindre les objectifs fixés
tout en respectant l’utilisation des moyens accordés.
Cet accord définit une démarche de planification stratégique qui devrait être pluriannuelle afin de prendre en
compte le déroulement normal des plans d’action, fixe des objectifs pour une période déterminée et qui
définit, en contrepartie, les moyens nécessaires à leur atteinte.
Ce contrat doit se traduire ensuite par la conclusion de contrats de performances entre le Secrétariat Général
et les GAC, puis entre les GAC et les SOA fixant les résultats à atteindre, les délais imposés et les moyens
nécessaires.
La mise en œuvre de la gestion de la performance repose sur trois principes fonctionnels complémentaires :
i. La fixation des objectifs par l’intermédiaire des contrats de performance hiérarchisés incluant les règles
de gestion des projets, les procédures obligatoires de gestion de projet et de reporting ainsi que la
responsabilisation des acteurs impliqués dans la gestion des projets et la fixation des contours de leur
autonomie ;
ii. Le montage du projet déterminant le chemin critique, les jalons du suivi-évaluation, les ressources
humaines et matérielles nécessaires à la conduite de chaque activité ;
iii. La mise en œuvre d’une procédure de suivi – évaluation fondée sur (1) la détermination des indicateurs
d’évaluation mesurables et les règles d’utilisation des outils standards de gestion des projets (MS Project,
A…) et (2) un reporting très rigoureux de l’avancement des projets, de la qualité des résultats

intermédiaires et du processus de prise en compte des problèmes rencontrés qui permettra
l’amélioration progressive de la qualité générale de l’exécution des projets.
La gestion de la performance s’applique bien entendu aux projets du cœur de métier du Ministère mis en
œuvre par les Responsables de Programmes.
La contractualisation implique la fixation d'objectifs clairs, assortis d'indicateurs de performance, qui
traduisent la mise en œuvre des choix stratégiques de l'État, un suivi dynamique et une reddition de comptes
transparente. Les conditions de mise en œuvre du Contrat d'objectifs et de performance sont les suivantes :
i. La signature d'un contrat d'objectifs et de performance entre le Gouvernement et le MPPSPF ;
ii. Le contrat d'objectifs et de performance fixe les objectifs du Ministère dans la mise en œuvre de son plan
d’action pour la période déterminée. Il définit, en contrepartie, les moyens nécessaires à
l'accomplissement de ses missions.
Cette dernière disposition ne peut être définie que sur la base du plan d’action établi le Ministère sur la base
de la mise en œuvre de sa stratégie sectorielle. En effet, si les moyens nécessaires à la mise en œuvre du plan
d’action ne peuvent être dégagés, alors celui-ci ne pourra pas être mise en œuvre et devra être revu en
conséquence. Dans ces conditions, la procédure d’élaboration et de signature du contrat d’objectifs et de
performance serait la suivante :
4.2 Mettre en place les structures de la gestion des programmes

Les textes en vigueur13 proposent un fonctionnement de la gestion des programmes bien adaptée à la mise en
œuvre de la gestion de la performance, dès lors que les GAC sont pris en charge par les Direction Techniques
et qu’ils gèrent des SOA en charge de la mise en œuvre des plans d’action sur le terrain.
Le schéma ci-après décrit la construction du système de gestion des programmes et des activités qui
permettrait une mise en œuvre efficace des plans d’action du Ministère sous réserve de la mise en place d’un
système d’information performant, d’acteurs compétents à tous les niveaux de la chaîne de responsabilité et
des outils de la sécurisation des processus efficace (Audit interne, Contrôle de gestion, Suivi-Évaluation).
13
Loi Organique 2004-007 – Décret 2005-003 – Circulaire budgétaire 001/MEF/SG/DGFAG du 15 janvier 2021

Les Gestionnaires d’Activités gèrent tout en les coordonnant les activités effectuées par les Services
Opérationnels d’Activités (SOA). Les informations sur les activités seront centralisées au niveau des
gestionnaires d’activités qui, par la suite, devront les faire remonter au niveau du Responsable du Programme.
4.3 Mettre en place les outils de la sécurisation de la gestion par objectifs

Le ministère et donc ses responsables de programmes et d’activités doivent pouvoir vérifier l’effectivité des
actions programmées et d’évaluer les résultats des actions mises en œuvre pour atteindre les objectifs de la
politique et de la stratégie correspondante.
Pour y parvenir le ministère doit être en mesure de :
i. collecter et analyser les informations permettant de connaitre les caractéristiques des populations cibles
(potentiels bénéficiaires) et d’en comprendre les besoins en termes d’amélioration des conditions de vie
y compris d’accès aux services de base et de respect des droits fondamentaux ;
ii. concevoir les actions à mettre en place pour atteindre ces populations et en satisfaire les besoins ;
iii. collecter et analyser les informations permettant de connaitre les caractéristiques des actions mises en
œuvre par les partenaires et d’organiser des missions de suivi auprès des bénéficiaires et des
intervenants pour en mesurer les performances et comprendre les difficultés de mise en œuvre
iv. analyser et de comprendre les causes des écarts de couverture et des performances en fonction des
besoins
v. réaliser les études pour concevoir les changements de politique ou de mise en œuvre
vi. évaluer et d’obtenir les ressources financières et de mobiliser les partenaires publics, en particulier en ce
qui concerne l’accès des populations cibles aux services de base et le respect des droits fondamentaux.
Par ailleurs, la délégation de la gestion de leur budget aux responsables d’activités doit être sécurisée.
L’ensemble de ces actions, essentielles à la sécurisation de l’action du Ministère doivent être conduites à
travers trois fonctions spécialisées :
i. Le Contrôle de gestion qui devrait constituer l’outil de pilotage du ministère et pour les responsables
d’activités et les responsables de projets sur le terrain. Sa mise en place, permettra d’optimiser la mise
en œuvre de la stratégie du Ministère, de vérifier l’adéquation entre les objectifs poursuivis, les moyens
déployés et les réalisations, notamment en matière de performance. Les principales activités du Contrôle
de gestion seront :
- La définition de la stratégie, des objectifs, et du niveau de la performance attendue ;
- L’ajustement des moyens ;

- La définition des plans d’action et mobilisation des ressources ;
- Le suivi de la réalisation ;
- Le réajustement des objectifs.
Le contrôle de gestion devra récupérer les résultats du suivi-évaluation des programmes et projets d’une
part, des services de support d’autre part, mesurer les écarts entre le -prévu- et le -réalisé-, et entre les
années N et N-1, les analyser, les expliquer et proposer les mesures correctives afin d’atteindre le niveau
de performance fixé.
Le Contrôle de Gestion est assuré par une cellule rattachée au Coordonnateur de programmes.
ii. Le Suivi-évaluation des activités et projets qui consiste de recueillir et analyser les informations
techniques et financières des activités au sens budgétaire du terme. Ses analyses s’appuient sur des
indicateurs quantitatifs et qualitatifs objectivement vérifiables permettant de s’assurer que les processus
prévus sont bien mis en œuvre et que les résultats sont ou seront au rendez-vous.
Le suivi-évaluation va permettre de s’assurer que chacun joue bien sa partition, que les activités aux
différents niveaux sont bien menées, dans les délais fixés, avec les moyens prévus et selon la qualité
requise, et que les résultats sont bien atteints (impact, appropriation). Le Suivi-évaluation est mis en
œuvre par le Service Suivi-évaluation rattaché à la DEPP.
iii. L'audit interne dont le rôle doit être renforcé et qui devra assurer un examen critique visant à s'assurer
que toutes les opérations des responsables d’activités sont sous contrôle. Cette fonction s’assure que les
procédures existent bien, que chacun effectue le travail conformément aux procédures et que les
procédures permettent d'obtenir le meilleur résultat attendu.
L’audit et le contrôle internes assurent une mission permanente au sein de l’organisation. L’Audit Interne
est rattaché au Ministre.
4.4 La nouvelle organisation interne du Ministère

La mise en place des structures de gestion des programmes et des outils de la sécurisation de la gestion par
objectifs se traduit par une reformulation du fonctionnement interne du Ministère selon le schéma suivant :
Dans ce dispositif, et conformément à la mise en œuvre des textes organisant le fonctionnement de la gestion
par objectifs, les Directeurs généraux doivent être Responsables des différents programmes coordonnés par
le Secrétaire Général, les Directeurs Techniques, qui sont sous la tutelle hiérarchique des Responsables de

programmes auxquels ils doivent rendre compte, doivent endosser la responsabilité de GAC car ils sont les
spécialistes de leur domaines et enfin, le DAAF doit jouer le rôle d’Ordonnateur secondaire.
4.5 Renforcement des DR et mise en œuvre des SOA

Le MPPSPF met en œuvre ses activités au niveau déconcentré. Cette particularité nécessite que les actions
mises en œuvre sur le terrain soient prises en compte par des structures efficaces, flexibles et adaptée à la
gestion de projet et à la mise en œuvre des outils et des procédures correspondantes (en particulier la gestion
de planning d’actions, le reporting et la manipulation des données).
Dans ce cadre, il est nécessaire de renforcer les structures déconcentrées érigées en Services Opérationnels
d’Activités (SOA) 14 dont les activités seront réalisées sous la responsabilité d’un GAC rattaché au niveau
central, et qui prendra en charge la centralisation et la concaténation des données et le suivi des opérations
de terrain.
Le personnel correspondant doit être bien formé et disposer des outils informatiques et de communication lui
permettant un reporting et une gestion des informations collectées efficace et sécurisée.
Les SOA doivent travailler étroitement avec les Directions régionales et à travers elles, les responsables
Administratifs locaux (Régions, Districts, etc.).
5 AMÉLIORATION DU SYSTÈME D’INFORMATION
Le fonctionnement efficace d’une administration déconcentrée repose en grande partie sur la fiabilité et
l’efficacité de son système d’information.
L’une des conditions fondamentales pour que le MPPSPF ait les moyens de coordonner, suivre et évaluer les
politiques de protection sociale est la mise en place d’un système d’information fiable et efficace reposant sur
un système et un réseau informatique de qualité.
La mise en place d’un tel système suppose la réalisation de quatre mesures complémentaires :
i. La mise en place d’un Intranet en support du système d’information du Ministère ;
ii. La réhabilitation du système bureautique du Ministère ;
iii. La mise en place d’un système de GED et de circulation dématérialisée de l’information au MPPSPF ;
iv. La sécurisation de la gestion du courrier électronique.
L’ensemble de ces mesures doit être impérativement complété par la formation de tous les utilisateurs à
l’utilisation des matériels et des logiciels bureautiques.
5.1 Mettre en place un Intranet

Afin de sécuriser et fiabiliser l’ensemble de la gestion des information produites, stockées et échangées par le
ministère, il est indispensable que tous les équipements bureautiques soient reliés à un intranet câblé
permettant la gestion centralisée des documents sur un serveur dédié :
i. L'Intranet est un réseau « d'entreprise (donc privatif) » qui utilise les technologies de l'Internet (public) et
notamment le Word Wide Web.
14 La circulaire budgétaire 001/MEF/SG/DGFAG du 15 janvier 2021 stipule que : « Les Services Opérationnels d’activités sont les cellules
(Services, Directions, Directions Générales, Secrétariat Général, etc.) chargées de la réalisation des activités dont l’Administration a confié
l’activité. Les SOA sont les cellules dans le cadre de leur attribution quotidienne ». Chaque SOA a une obligation de rendre compte et
d’expliquer, par écrit aux gestionnaires d’activités, les écarts constatés entre les prévisions et les réalisations. Il doit aussi transmettre
périodiquement au gestionnaire secondaire les informations concernant l’évolution des activités dont la cellule a la charge. Les Gestionnaires
d’Activités gèrent tout en les coordonnant les activités effectuées par les Services Opérationnels d’Activités (SOA). »

ii. Son rôle est de permettre le partage de l’information et la communication au sein du Ministère dans un
environnement technique normalisé et sécurisé.
iii. L'Intranet permet une transformation majeure des flux d’informations au sein du Ministère. Assimilable
à un réseau isolé et sécurisé, il est administré et contrôlé par le responsable qui a pouvoir sur les droits
d’accès accordés aux utilisateurs.
iv. L'architecture Intranet repose sur l'utilisation d'un navigateur Web, qualifié de client universel. Logiciel
issu du monde Internet, le navigateur autorise l'accès à l'ensemble des systèmes du Ministère qui sont
ainsi mutualisés (messagerie, forums de discussion, transactions ou utilisation d'applications et de
logiciels spécialisés ou de bases de données, etc.).
Son efficacité dépend de quelques préalables :
i. Afin d’optimiser l’utilisation des moyens informatiques, il est nécessaire de mettre en œuvre un système
de partage des ressources : imprimantes, scanners, etc. ;
ii. La maintenance matérielle et logicielle doit être organisée à travers des procédures formalisées et la
nomination d’un personnel dédié ;
iii. Tous les matériels informatiques doivent disposer d’une sécurisation antivirus simplifiée ainsi que d’une
gestion centralisée et automatique des sauvegardes (idéalement à travers le réseau intranet).
L’intranet du Ministère se met en place en sept étapes successives :
i. L’Audit : état des lieux de la communication interne et externe, du climat social, de l'organisation des
informations, des outils bureautiques et des réseaux.
ii. L’Analyse des besoins : L’analyse des besoins permet de définir les objectifs de l'Intranet et de préciser
les besoins réels des utilisateurs.
iii. Le Maquettage itératif : l'étape du maquettage itératif consiste à développer progressivement, en étroite
concertation avec les usagers, les fonctionnalités de l’Intranet.
iv. La Conception des services Intranet : L’étape de conception des services Intranet fait appel à des
compétences en informatique (systèmes d’exploitation, programmation objet... ), réseaux informatiques
(protocole IP, routeurs, Firewalls, ... ), infographie et intégration de systèmes.
v. La Phase pilote : Cette étape a pour objectif de tester les services Intranet en grandeur nature sur un site
opérationnel du Ministère.
vi. Le Déploiement qui consiste à :
- installer et configurer sur les postes clients TCP/IP et le navigateur ;
- mettre à disposition un guide utilisateur (si possible en ligne) ;
- préparer et planifier les actions de formation utilisateurs et administrateur.
vii. Le Maintien en conditions opérationnelles recouvre les aspects suivants :
- assistance aux utilisateurs ;
- maintenance corrective ;
- retour d'expérience et maintenance évolutive.
Ces différentes actions requièrent la mise en place d’une structure qui assurera le suivi de l’Intranet en prenant
en compte les corrections et évolutions nécessaires de l’outil.
5.2 Mettre en place un système de GED et de circulation dématérialisée de

l’information au MPPSPF
La mise en place d’un réseau intranet au ministère permettra concevoir des procédures de circulation de
l'information dans lesquelles seuls les exemplaires finaux des documents seront produits sur papier.

Par ailleurs l'ensemble de la documentation actuellement détenue sur papier n'est pas classée de manière
efficace et est difficilement accessible. La mise en œuvre des outils de la gestion électronique de documents
(GED) lui permettrait de disposer en permanence de l'ensemble de sa documentation, accessible aisément par
tous les utilisateurs en fonction des droits qui leur auront été accordés.
Le choix d’un système GED doit surtout prendre en compte les fonctions suivantes :
i. Le contrôle de sécurité : Cette fonction contrôle quels utilisateurs ont accès à quelles informations. Tout
système utilisé doit pouvoir protéger les enregistrements non publics.
ii. Le contrôle de version : Le système GED doit permettre aux utilisateurs d’ajouter des documents au
système et de désigner un document comme enregistrement officiel. Il doit également attribuer
automatiquement la désignation de version correcte.
iii. La capture des métadonnées (données qui sont utilisées pour décrire le contenu d’un autre élément) : Le
système GED doit permettre de capturer et d’utiliser les métadonnées qui permettront une recherche
efficace des données du Ministère.
La mise en œuvre de la gestion électronique des documents implique la réalisation des actions suivantes :
i. L’élaboration du cahier des charges de la GED
ii. L’identification et acquisition du logiciel et des outils de GED (y compris les outils d’acquisition et de
numérisation documentaire adaptés aux besoins)
iii. L’implantation du logiciel et des outils de la GED
iv. La mise à jour des manuels de procédures de gestion
v. La formation de tous les utilisateurs
5.3 Sécuriser la gestion du courrier électronique

Afin de sécuriser la gestion du courrier électronique et de supprimer l’usage des adresse mail personnelles
pour les activités professionnelle il est nécessaire de mettre en place un serveur de courriel dédié et d’attribuer
une adresse mail professionnelle utilisant le domaine mail du ministère à chaque utilisateur.
Le mécanisme proposé est le suivant :
i. Créer le serveur de mail du Ministère
ii. Imposer l’utilisation exclusive des adresses « @mppspf.gov.mg » pour le courrier électronique
professionnel entré et sortie
iii. Confier la gestion du courrier électronique au Secrétariat central
iv. Former les utilisateurs à l’utilisation des matériels et des logiciels bureautiques, notamment en (a) risques
et protection du matériel et des données ; (b) utilisation des logiciels bureautiques (principales fonctions,
partage de documents et travail collaboratif ; et (c) communication et usage d’internet.

6 LA PROPOSITION DE RESTRUCTURATION EN GESTION DES RESSOURCES
HUMAINES
PREALABLE
La proposition de restructuration en GRH (Gestion des Ressources Humaines) s’inscrit dans un univers contraint, celui de la
gestion des personnels de l’Etat. En effet, la Fonction Publique repose sur des textes, des processus, des procédures, dont
budgétaires, qui s’imposent à l’ensemble de l’administration quel que soit le secteur ministériel. Les réformes envisagées par la
DGFOP pour la gestion des personnels de l’Etat -sans compter le temps nécessaire aux renégociations des statuts qui les
encadrent- ne seront pas opérationnelles avant 3 ou 4 ans et, par ailleurs, elles ne seront porteuses d’effets qu’à moyen terme
voire à long terme (5 à 10 ans).
Par ailleurs, dans le contexte propre au MPPSPF, les objectifs et étapes décrits dans les recommandations des composantes
institutionnelle et organisationnelle seraient à l’évidence hypothéquées (i) sans une mutation profonde du climat
organisationnel et des pratiques de GRH et (ii) sans une stabilisation/pérennisation des titulaires des postes-clefs.
Dans le cadre des réformes globales de la Fonction Publique que cible Madagascar l’une et/ou l’autre des recommandations de
GRH ci-après ne peuvent en conséquence s’imposer au MPPSPF que si ce dernier pouvait être considéré comme « terrain
d’expérimentation », tant au niveau central qu’au niveau des régions. La priorité et la nécessité d’expérimentation accordées au
MPPSPF seraient déterminées à la fois par (i) la problématique sociale dans laquelle s’insèrent son rôle et ses responsabilités ;
(ii) la taille de ses effectifs et son organisation structurelle (iii) les faiblesses voire des déficits relevés lors du diagnostic.
L’expérimentation devrait cependant cibler des « initiatives pilotes » préférablement dans les régions, mises en cohérence avec
les priorités des Plans Emergence Régionaux.
6.1 Rappel des principaux éléments issus du diagnostic des ressources

humaines du MPPSPF
Les statuts qui régissent les ressources humaines de l’Etat malgache. Quatre statuts d’agents cohabitaient
jusqu’en 2021 :
i. les fonctionnaires, qui sont régis par la Loi portant Statut Général des Fonctionnaires (Loi 011 de
2003) ;
ii. les ECD (agents appelés à occuper des emplois de courte durée), les ELD (agents appelés à occuper
des emplois de longue durée), et les EFA (agents appelés à occuper des emplois normalement dévolus
à des fonctionnaires), tous régis par le statut Général des Agents non encadrés de l’Etat (Loi 94-025
de 1994).
Il est prévu de réactualiser les deux statuts généraux sus mentionnés ; une première réunion a eu lieu en
décembre 2020 mais la réactualisation demandera un grand nombre d’échanges inscrits dans un processus
particulièrement long.
En ce qui concerne les ECD, ELD EFA. Depuis cette année, du fait que les ECD avaient une longévité dans leur
poste qui pouvait atteindre 10 ans et plus…, il a été récemment décidé de supprimer le statut ECD et de
reverser tous les ECD en ELD.
En ce qui concerne les fonctionnaires. La Base De Données Augure15 ne gère que les niveaux de diplômes des
15 Comme l’ensemble des DRH de l’administration malgache, la DRH du MPPSPF a accès depuis 2019, via internet, à l’Application Unique de
Gestion Uniforme des Ressources Humaines de l’Etat (AUGURE). Déterminé dans le cadre de la réforme de l’administration publique malgache,
AUGURE a été mis a été mise en place conjointement par le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) et le Ministère du Travail, de l’Emploi,
de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales (MTEFPLS) afin d’uniformiser la gestion des ressources humaines de l’Etat. Pour l’instant
AUGURE ne gère que la partie administrative (et partiellement d’ailleurs (à savoir recrutement, mobilité, départ) et la partie financière est gérée
sur un autre logiciel du MEF. L’objectif à terme est de parvenir à un système intégré de gestion des ressources humaines de l’administration
malagasy.

fonctionnaires et des EFA, selon une grille catégorielle ; les intitulés des catégories 1 à 8 ne sont pas révélateurs
des savoir-faire des agents et aucune information sur les spécialisations (sont-ils économistes ? comptables ?
spécialistes de l’enfance… ?) n’est disponible.
La répartition des effectifs au sein du MPPSPF. Ce Ministère regroupe un effectif total de 787 agents, dont
359 au niveau central et 428 au niveau régional, sur 22 régions 16 : au niveau central sont présents 149
fonctionnaires, 112 EFA, 98 ELD et au niveau régional sont présents 101 fonctionnaires, 185 EFA, 142 ELD.
Cependant, le MPPSPF devrait disposer -source LFI et LFR 2021- (i) selon la Loi de Finances 2021, d’un effectif
total de 660 agents, (ii) selon la Loi de Finances Rectificative 2021, d’un effectif total de 905 agents.
La différence entre la LFI et la LFR porte essentiellement sur le recrutement de 257 ELD. L’on peut donc
envisager17 que l’écart de 118 agents (tous ELD) concerne en grande majorité des ELD effectivement recrutés,
ou sur le point de l’être, mais non encore enregistrés et/ou gérés via le logiciel Augure et dont sont issues
toutes les données exposées dans le rapport. Dans les prévisions 2022, le recrutement de 124 contractuels
assimilés cadre A est également programmé.
Il convient d’observer que les fonctions de pilotage stratégique et d’encadrement sont impactées par un
turnover particulièrement important (entre 6 mois et 2 ans) qui entraine de longues périodes sans prise de
décision ni initiative de la part des décideurs.
En ce qui concerne les niveaux des diplômes fonctionnaires et des EFA (niveau de diplôme non connu pour les
ELD et spécialisations inconnues pour tous les agents), tant au niveau central que régional :
i. 103 fonctionnaires sur 250 (soit 40 % de l’effectif) possèderaient un BAC+3 à 5 ;
ii. 148 EFA sur 297 (soit près de 50 % de l’effectif) possèderaient aussi un Bac +3 à 5.
En ce qui concerne l’âge et l’ancienneté du personnel du MPPSPF, près de 44 % des fonctionnaires se situent
dans la trance d’âge 51/60 ans, parmi lesquels environ 53 % partiront à la retraite dans les 4 prochaines années
et 30 fonctionnaires ont plus de 30 ans d’ancienneté. Les effectifs EFA et ELD sont nettement plus jeunes (82
% dans la tranche d’âge 18-45 ans).
Aucune description de poste n’existe au MPPSPF. Cependant chaque direction générale et chaque direction
disposent de « termes de référence (TDRs) » décrivant les attributions déclinées pour chacun des services
rattachés.
La Direction Générale de la Fonction Publique (DG FOP) prévoit de mettre en place une Gestion Prévisionnelle
des Effectifs, des Emplois et des Compétences (GPEEC) qui sera encadrée par un texte ad’hoc et qui implique
l’ensemble de l’Administration pour établir une nomenclature des postes. La nécessaire adéquation des postes
aux profils est à l’origine de ce grand chantier de réforme et un canevas de description de poste a été élaboré
et diffusé auprès d’un échantillon de ministères dont ne fait pas partie le MPPSPF (santé, éducation et
enseignement supérieur, finances, justice, police, fonction publique).
La réforme de l’administration publique est en cours à Madagascar et devrait venir influencer, à moyen terme,
les performances du MPPSFP. En 2015, suivant le décret N°2015-009, le Programme de Réformes pour
l’Efficacité de l’Administration ou PREA a été instauré à Madagascar pour améliorer la productivité et
l’efficacité de l’Administration publique. Augure, décrit précédemment, est l’un des chantiers initiés dans le
16 23 régions en fait, mais l’information sur les effectifs n’est disponible que pour 22 régions.
17 Aucune vérification factuelle n’a été possible

cadre du PREA.
Enfin, l’architecture du MPPSFP est irriguée par un climat organisationnel qui influence les comportements
professionnels des principaux acteurs ; ainsi les critiques positives et les satisfécits sont rares, les constats sont
souvent amers, les directions générales sont souvent en concurrence, etc.
Brève revue des compétences et comportements professionnels des équipes en place. En l’absence de
description de postes et d’indicateurs de performance dans les postes d’une part, et, d’autre part, du fait que
le consultant n’a pas pu effectuer de bilan individuel des compétences lors des entretiens18, le présent chapitre
demeure générique mais malgré tout porteur d’informations utiles fondées sur les entretiens et les
observations du consultant.
En introduction, il est pertinent de constater que dès lors que ce Ministère fait partie intégrante de
l’administration malgache, il en vit les rouages administratifs et politiques qui impactent la performance et les
styles de management et de leadership. D’autres observations sont :
i. Les cadres intermédiaires ne prennent aucune décision sans consulter leur hiérarchie qui elle est
soumise à une réelle instabilité (6 mois en moyenne, 2 ans maximum) ;
ii. Certaines directions sont inopérantes du fait que les cadres à leur tête et/ou leurs collaborateurs n’ont
pas l’expertise technique nécessaire ;
iii. D’ailleurs le déficit « technique » (dans l’un et ou l’autre des domaines, que ce soit la protection de
l’enfance, le genre, la réinsertion sociale, le handicap…) est unanimement souligné par les partenaires
techniques et financiers du MPPSPF qui souvent relèvent que cette maitrise technique n’est pas
recherchée dans les recrutements/nominations/affectations ;
iv. Lorsqu’une compétence est réelle et une expérience prouvée, elle risque de disparaitre sans que ne
soit prévu sa succession (transfert de compétences) ;
v. Seuls quelques cadres dans chacune des 3 directions travaillent effectivement, la plupart cherchent
semble-t-il des activités annexes de consultant et/ou passent d’une direction à l’autre ;
vi. Les jeunes diplômés et les cadres plus confirmés ne veulent pas être affectés dans des zones dites
« désertiques » (infrastructures inexistantes, difficultés de vie pour eux et leur famille…).
Les 3 critères inscrits aux TDRs de l’UNICEF dans le cadre de la présente étude sont cependant et globalement
évalués par Direction Générale sur une échelle de 1 à 4 (1=moins que satisfaisant, 2=non satisfaisant,
3=satisfaisant, 4=plus que satisfaisant), comme suit :
Evaluation
Critères
DGPS DGP DGPF
Compréhension des enjeux 2 3 3
Capacité à mobiliser et coordonner et à effectuer un plaidoyer auprès des

2 2 2
différents acteurs et partenaires de la protection sociale
Capacité à suivre et évaluer les programmes de protection sociale et à
2 2 2
utiliser les données pour prendre des décisions stratégiques sur la PS
18Chaque rendez-vous a été organisé pour l’équipe des 3 consultants, sans que jamais la dimension adéquation homme/poste ne soit abordée ;
cet objectif n’a pas été indiqué aux interlocuteurs d’une part et, d’autre part, elle ne peut faire l’objet que d’entretiens ad-hoc et précédés d’une
communication adaptée. En revanche, il serait en effet pertinent d’inscrire les bilans de compétences individuelles dans le prochain audit
organisationnel en cours de préparation par le FSS.

6.2 Les recommandations en GRH
« En marge » des réformes de la fonction publique dans le but d’accompagner le changement ciblé dans les
composantes institutionnelle et organisationnelle, les recommandations ci-après sont hiérarchisées selon leur
importance et leur cohérence les unes par rapport aux autres, à savoir
i. les descriptions de postes ;
ii. le dimensionnement des effectifs au niveau central et régional, les redéploiements d’effectifs ou le
recrutement de jeunes professionnels dans les régions ;
iii. l’évaluation des compétences ;
iv. la prime de performance ;
v. les plans de succession et le transfert de compétences ;
vi. le plan de développement des compétences.
6.2.1 La description des postes
La description des postes (Direction Générale et Régionale, Direction, Service, Collaborateurs) consiste
d’élargir et de compléter par des descriptions de postes opérationnelles, (a) la description des « postes types »
(très générique et concernant tous les ministères quel que soit le secteur) lancée par la DGFOP (opération en
cours dans 6 ministères hors MPPSPF), et, (b) les TDRs rédigés par chacune des Directions Générales et
Directions du MPPSPF.
La description de poste a pour objet de fournir une information claire, homogène et complète sur la nature
des responsabilités confiées à un collaborateur. Elle vise aussi à garantir la meilleure adéquation possible entre
le poste, son environnement et son titulaire. La description de poste devrait regrouper les informations
suivantes :
i. L’intitulé du poste : il révèle ce que fait la personne ;
ii. Les missions : Identifier et lister une à trois missions par poste. Les missions expliquent le pourquoi de
l’existence de l’entité, ses finalités, ce qui lui donne du sens ; elles révèlent les contributions de l’entité
aux missions et objectifs de la structure à laquelle est rattachée l’entité. Elles sont numérotées dans
l’objectif de référencer les activités/responsabilités qui s’y rapportent (cf. E) et non pas pour déterminer
une priorité.
iii. L’environnement du poste :
- liaisons hiérarchiques (N+1 et N-1) ;
- liaisons fonctionnelles internes et externes19 (c’est-à-dire avec toutes autres structures et
instances externes). Elles précisent à la fois « la cible » et l’objectif voire le contenu de la liaison.
Les cibles sont celles avec lesquelles la fonction doit échanger ou partager, dans les deux sens, pour
aboutir à une plus grande efficacité des informations, des données, des outils, des réflexions, des
documents, des expertises ;
- cadres de concertation spécifiques auquel participe le titulaire du poste : les comités, commissions,
conseils, groupe, soit tout cadre formel auquel le titulaire du poste participe ou doit participer pour
garantir la cohérence de l’action gouvernementale et/ou la synergie des actions et opérations
et/ou la circulation de l’information.
iv. Les contraintes, étant des évènements ou des situations, internes ou externes, qui viennent
ponctuellement ou de façon durable influencer l’exercice du poste (son efficacité ou son organisation).
Le poste doit « composer » en permanence avec ces contraintes, il doit s’y adapter et ne peut jamais les
ignorer.
19Cette indication écrite et transparente pour tous, conduit le titulaire du poste à la fois à moins travailler en silo mais aussi à faire preuve de
curiosité vis-à-vis de l’environnement élargi.

v. Les responsabilité et activités : reprendre chaque mission indiquée en B, et, en regard de chacune d’entre
elles, classifier les responsabilités et activités qui permettent de la réaliser et d’atteindre les objectifs
qu’elle induit. Exprimer les responsabilités, les activités par des verbes d’action concret (par exemple :
analyser, élaborer, appliquer, développer, organiser, produire, exploiter, mettre en place).
vi. Les moyens nécessaires à l’exercice du poste (humains et matériels).
vii. Les indicateurs de mesure de la performance : l’identification de ces indicateurs passe par la question
« comment vais-je pouvoir mesurer l’effectivité de la réalisation de telle responsabilité, de telle activité
(effectivité = degré d’atteinte) ». Ils concernent en priorité les fonctions de direction générale et de
direction, sachant que les indicateurs ainsi retenus seront ensuite déclinés au niveau encadrement
intermédiaire (service) puis au niveau de chaque collaborateur. C’est à partir de chaque
responsabilité/activité, et seulement sur cette base, (cf. E) que peuvent être identifiés/imaginés des
indicateurs de mesure de la performance.
viii. Les critères d’accès au poste20 :
- Savoir et savoir faire : Age, Formation initiale, Formation continue , Expérience professionnelle
antérieure, Connaissances spécifiques
- Savoir-être, par exemple : manager, développeur, négociateur/conciliateur, communicateur,
aisance relationnelle plurielle, bonnes capacités d’analyse, qualités rédactionnelles, éthique, esprit
de synthèse, animation d’équipe, organisation, gestion des priorité.
6.2.2 Le dimensionnement des effectifs
Le dimensionnement des effectifs au niveau central et régional, les redéploiements d’effectifs et le
recrutement de jeunes professionnels dans les régions pourraient être inscrits dans le prochain audit
organisationnel en cours de préparation par le FSS et s’appuieraient sur la description des postes présentée
au point 1. Il permettrait d’effectuer un inventaire tant quantitatif que qualitatif des effectifs et de leur
répartition, des talents et des motivations.
Le dimensionnement des effectifs consisterait à déterminer l’effectif prévisionnel à moyen et long termes du
MPPSPF, effectif prévisionnel qui conditionnera l’efficacité opérationnelle d’une entité qu’elle soit centrale ou
décentralisée. L’objectif est de s’approcher le plus possible d’une situation d’équilibre entre charge d’activité
et effectif disponible, afin d’éviter tout sur ou sous-effectif et, consécutivement, de renforcer l’adéquation
besoins/ressources, que ce soit dans les directions centrales du MPPSPF que dans ses directions régionales, y
compris au plus proche des districts.
Cependant les redéploiements d’effectifs vers les sites très reculés ne pourraient avoir lieu que si le cadre aux
compétences avérées se voit offrir une compensation ou autre motivation, qu’elle soit sous forme monétaire
(augmentation de la prime de performance cf. 4), ou sous forme de moyens de travail attractifs (ordinateur,
espace de travail, facilité de déplacement, offre de formation…), ou sous forme de progression plus rapide de
carrière.
Enfin, il conviendrait probablement de privilégier au redéploiement interne le recrutement sur le terrain de
« jeunes professionnels » 21 , dans les régions voire dans les districts, et prévoyant cependant une VAE
(Valorisation des Acquis de l’Expérience). Ces jeunes professionnels seraient recrutés sur une base
contractuelle avant confirmation d’un statut de ELD, puis accès, selon les textes en vigueur, au statut de
20Les « exigences et les compétences » du poste-type prévues par la DGFOP (compétences exprimées en termes de connaissances, compétences
opérationnelles, compétences managériales, comportements professionnels) pourraient servir de base aux réflexions relatives à chacun des
postes décrit au sein du MPPSPF.
21 Source : expérience Mozambique et RDC, mais cependant adaptée à l’environnement Malagasy et au MPPSPF

fonctionnaire dans l’univers « protection sociale ». Qu’ils aient ou non un BAC+4 ou 5 ne serait pas le critère
prioritaire ; le critère de recrutement, quel que soit le poste (sauf un poste de management/encadrement
d’équipe) ne serait donc pas le niveau diplôme mais le comportement et la compétence démontrés, au travers
d’une expérience minimum de 5 ans, dans l’univers de la protection sociale sur le terrain. En conséquence,
seule l’expérience dans quelque domaine que ce soit de la « protection sociale » serait prise en compte et
valorisée (VAE). Il leur serait demandé également, dans le cadre de la procédure de recrutement de présenter
(soutenir), devant un jury, un plan d’actions pour telle ou telle activité liée au poste. Chacun bénéficiera
ensuite de 4 à 6 semaines de formation portant sur les fondamentaux du management public (règles et textes,
finances publiques, organisation administrative, éthique et code de conduite dans l’administration,
management de projet…).
6.2.3 Le bilan ou l’évaluation de compétences

Le bilan ou l’évaluation de compétences devrait aussi venir nourrir (a) le plan de redéploiement interne, et, à
terme, (b) le plan de formation tri annuel et glissant, tant pour les responsables et acteurs au sein des projets
du MPPSPF (maitrise « technique » du contenu mais aussi soft skills) que pour les acteurs et responsables au
sein de la « chaine » du budget programme : Responsable de programme, GAC, SOA (maitrise des concepts
opérationnels du budget programme mais aussi soft skills). Son organisation, dont la communication auprès
des personnes concernées, et son financement pourraient aussi éventuellement être imputés au prochain
audit organisationnel en préparation par le FSS.
Qu’entend-on par « soft skills” dont le MPPSPF ne pourra pas faire l’économie dans son rôle d’élaboration de
la stratégie et de coordination des activités ? Assimilé à des compétences humaines, le terme soft
skills désigne les compétences comportementale, qui sont rarement enseignées dans les formations initiales,
ces dernières couvrant essentiellement les compétences techniques. Elles portent en particulier (liste non
exhaustive et qu’il serait utile d’élaborer pour et avec le MPPSPF) sur les compétences comportementales ci-
après :
i. Savoir écouter activement, discerner, convaincre et engager ;
ii. Être flexible, ouvert aux changements, s’adapter et faire évoluer son travail ;
iii. Être créatif, proactif, prendre des initiatives, proposer des idées, prendre du temps pour réfléchir à de
nouvelles manières de faire ;
iv. Être organisé, gérer son temps, ses priorités ;
v. Déléguer, motiver ;
vi. Etc.
Il est recommandé que l’évaluation des compétences repose à la fois sur (i) la maitrise du budget programme
pour les acteurs concernés (ii) la maitrise « technique » des activités couvertes par chaque direction centrale
et régionale (iii) les soft skills.
6.2.4 La prime de performance
Une prime de performance renforcerait et légitimiserait la cohérence avec les mesures de performance,
mentionnées dans la section 6.1. Bien que jamais été mise en œuvre par le ministère, elle puisse être utilisée
selon le Statut Général de la Fonction Publique, mais il faudrait l’étendre aux ELD.
Cette prime pourrait s’appliquer à tous les agents agissant au sein des activités sous la responsabilité du
MPPSPF ; elle serait aussi et d’ailleurs particulièrement applicable à la « chaine » des acteurs du budget

programme, dans le cadre de contrats de performance conclus entre le Secrétariat Général et les GAC, puis
entre les GAC et les SOA et fixant les résultats à atteindre, les délais imposés et les moyens nécessaires.
La prime viserait à renforcer la motivation et l’implication des agents. En effet, le système de rémunération en
vigueur dans l’administration malagasy se caractérise dans la plupart des cas par :
i. l’uniformité et la faiblesse des salaires indiciaires qui sont essentiellement fonction du niveau de
formation et de l’emploi occupé, quel que soit le secteur ;
ii. l’existence de primes et d’indemnités de « moyens » et non de résultats ;
iii. l’avancement automatique à l’ancienneté qui permet à l’agent de passer d’un échelon à l’autre tous les
deux ans en général sans contrepartie quant à la qualité ou à l’efficacité du travail fourni ;
iv. l’avancement de grade et/ou d’échelon dont le lien avec la performance dans l’emploi est tributaire d’un
système de notation non corrélé à des objectifs et à des résultats opérationnels.
La prime de performance viserait aussi et surtout à intéresser pécuniairement l’ensemble des agents à la
bonne marche et aux résultats de l’entité à laquelle ils sont rattachés. Elle renforcerait également l’autorité
du responsable de l’entité, car à l’intérieur du montant global de la prime déclenchée par l’atteinte de
l’objectif, il est chargé, pour sa répartition à chaque membre de l’entité, d’apprécier, dans la plus grande
transparence, le niveau de sa contribution sur la base de ses performances individuelles.
La prime de performance ne serait en aucun cas un sursalaire. Le système d’attribution et de calcul est
appliqué sans complaisance dans chaque entité, et, en particulier, sans prendre en compte les facteurs
externes qui n’auraient pas permis d’atteindre les objectifs.
Son financement ne passerait pas, dans un premier temps, par le budget de l’Etat et nécessiterait en
conséquence l’intervention d’un bailleur pendant les premières années, avant que les réformes en cours à
Madagascar ne la prévoient et ne la formalisent, sur une base plus ou moins adaptée, après cette première
expérimentation, à l’ensemble de l’administration.
Son déclenchement reposerait sur une mesure « objectifs-résultats », au sein d’une activité, et devrait en
conséquence privilégier :
i. L’analyse d’une activité, et non pas des aptitudes ou des comportements des hommes qui y sont affectés ;
ii. L’élaboration d’un contrat annuel d’objectifs/résultats, ensuite décliné et négocié trimestriellement entre
le responsable et ses équipes en corrélation avec les objectifs qualitatifs et quantitatifs inscrits dans la
description de poste. Ce contrat est co-signé par chacune des parties et d’une année l’autre les objectifs
doivent/peuvent être renégociés ;
iii. Une définition précise et partagée des objectifs et d’indicateurs/critères de mesure de leur atteinte ;
iv. Une compréhension des écarts (entre objectifs et résultats) induisant des mesures correctives adaptées ;
v. L’évolution des pratiques et des comportements des équipes, les bénéficiaires d’une prime liée aux
performances étant enclins à rechercher des voies et moyens nouveaux à intervenir sur des
dysfonctionnements habituellement « subis » ;
vi. L’émulation des équipes dès lors que les résultats à atteindre sont connus de tous ; un maillon sous ou
non performant d’une « chaine d’activité » étant stimulé par les autres ;
vii. L’implication des managers responsables qui devraient ainsi mieux connaître et mieux maîtriser les
travaux de leurs équipes.
6.2.5 Plan de succession et transfert de compétences
Tout Ministère, quelle que soit sa taille, est confronté à des évolutions internes et des changements
d’environnement auxquels il doit s’adapter. Départs en retraites, démissions, besoins de nouvelles
compétences font notamment partie des événements d’un ministère et de la fonction publique en général qui

sont à gérer et à anticiper pour assurer la pérennité des activités. D’où l’existence des plans de succession,
qui permettent de planifier le développement des compétences et le remplacement des postes-clés.
Concrètement, la définition d’un plan de succession, son élaboration, ses avantages et ses inconvénients, sont
inscrits dans la démarche de GPEEC initiée par la DGFOP et en cours de réflexion à la DRH du MPPSPF.
Il s’agirait ici parallèlement de planifier et maitriser les départs à la retraite au MPPSPF22 par la mise en place
de méthodes et d’outils spécifiques ciblés sur les plans de succession dans les postes-clefs du MPPSPF, tant au
niveau central que régional, et, parallèlement, de mécanismes et approches de « transfert de
compétences » qui visent à éviter la perte de compétences dont la criticité et la dimension stratégique sont
essentielles, à mieux capter la capitalisation de l’expérience dans un contexte évolutif tout en assurant le
renouvellement des effectifs de manière objective.
Aussi, pour obtenir une véritable planification stratégique des ressources humaines du MPPSPF et,
progressivement, de l’État, et rendre plus efficace la gestion des procédures relatives à la carrière des agents,
il serait utile d’instaurer, en parallèle des changements d’organisation, de process ou de production, une
méthode et des outils ciblés sur le transfert de compétences afin de mieux capter la capitalisation de
l’expérience. Le maintien et le développement des compétences toujours plus tributaires d’un environnement
du travail plus exigeant en créativité et en innovation, ne doivent plus être l’apanage des seules « affectations
et/ou nominations », la plupart du temps décidées hors du contexte propre au MPPSPF, et encore moins
renforcer les clivages générationnels.
Entrer dans une telle démarche pourrait contribuer à réduire les nominations/affectations peu rationnelles,
et, partant, le turnover dans les fonctions clefs du MPPSPF, d’autant qu’il semble vain d’imaginer qu’un cadre
supérieur du MPPSPF puisse obtenir et mesurer les résultats de sa contribution s’il ne s’inscrit pas dans la
durée, c’est-à-dire entre 3 et 5 ans.
En effet, l’investissement temps et moyens (i) dans l’élaboration des descriptions de postes (voir section 6.1) ;
(ii) dans un plan de succession rationnel doublé d’un programme de transfert de compétences ; et (iii) dans
un plan de développement des compétences (voir section 6.6) devraient freiner de telles pratiques.
6.2.6 Plan de développement des compétences
Le plan de formation qu’il conviendrait de baptiser, pour une meilleure cohérence d’ensemble, plan de
développement des compétences, devrait, en ce qui concerne le MPPSPF, être fondé sur 3 ans (triennal) et
offrir des possibilités d’ajustement (glissant) pour anticiper les évolutions de contenu et/ou d’outils.
La formation accompagne la conduite du changement de manière individuelle et collective et elle constitue
un outil de développement des compétences et un facteur de motivation. Elle permet notamment (i) de
développer le niveau de performance des services et d’optimiser ainsi la mise en œuvre des politiques
publiques ; (ii) d’adapter les compétences aux évolutions de l’environnement interne et externe ; et (iii)
d’accroître l’efficacité des agents dans l’exercice de leurs activités.
Le plan de développement des compétences tiendra compte à la fois (i) des dimensions purement
« techniques » du poste ; (ii) des besoins en formation/information de ceux qui interviennent dans la chaine
« budget-programme ; et (iii) des soft skills. Le plan de développement des compétences sera documenté par
les résultats de l’opération « Bilan » (cf. 6.2.3.).
22 50 % des agents partent en retraite dans les 4 prochaines années.

7 DÉPLOYER UN ACCOMPAGNEMENT EN CONDUITE DU CHANGEMENT POUR
CONSEILLER ET APPUYER LES DÉCIDEURS DE HAUT NIVEAU DU MINISTÈRE
L’implémentation des recommandations préconisées vont induire des changements à plusieurs dimensions :
i. Organisation de travail et mode de collaboration entre les directions générales ;
ii. Processus de planification ;
iii. Mise en œuvre des programmes et des projets ;
iv. Compréhension des champs d’intervention en matière de protection sociale ;
v. etc.
Ces améliorations organisationnelles à apporter au fonctionnement des directions, aux méthodes et aux
procédures de travail du ministère ne seront durables que si elles sont accompagnées de changements dans
les comportements et les manières de faire au niveau des responsables aux différents échelons de la
structure.
La mise en œuvre de ces recommandations fera face à des perceptions, des comportements et des habitudes
de travail profondément ancrés dans l’administration publique malagasy, mais devra tenir compte également
de certaines lacunes récurrentes23 :
i. Faible capacité en matière de leadership et insuffisante appropriation des réformes prioritaires ;
ii. Culture de la performance et du suivi évaluation qui reste encore largement à parfaire ;
iii. Faible capacité de coordination stratégique et tendance à de disperser dans des activités opérationnelles
déconnectées des objectifs stratégiques macro ;
iv. Processus de planification et de budgétisation qui ne répond que partiellement aux exigences de la LOLF).
Ce sera donc une démarche qui va prendre du temps et devra être accompagnée par une stratégie et un plan
d’actions de conduite du changement adaptés, afin d’aider les décideurs de haut niveau du ministère
(ordonnateur délégué – coordonnateur des programmes – responsables de programme) à maintenir une
dynamique de mise en œuvre constante, surtout lorsqu’il s’agira de faire face aux résistances et aux inerties,
car les changements visés vont remettre en cause des habitudes de travail fortement ancrées et/ou des
intérêts particuliers.
Le plan d’action de mise en œuvre des recommandations nécessitera ainsi une appropriation poussée et une
forte implication (« buy-in ») des décideurs de haut niveau du ministère, pour donner des orientations claires
et maintenir le cap des changements à engager en priorité.
Par ailleurs, le contexte du MPPSPF appelle une mise en œuvre graduelle et adaptative 24 de la réforme à
travers la mise en place d’initiatives pilotes, d’expérimentations et d’itérations qui fomenteront
l’appropriation des bonnes pratiques et leur institutionnalisation et mise à l’échelle. Un séquençage idoine et
contextualisé des recommandations est nécessaire. Il tiendra compte du degré de préparation de la structure
(entre autres les capacités techniques à réaliser les recommandations et la motivation des décideurs à aller de
l’avant) et son environnement politique (c’est-à-dire les priorités gouvernementales et les ressources allouées
en conséquence dans le cadre de la LFI 2022 à l’institution – etc.).
23 Cf. “Opportunités et défis pour une croissance inclusive et résiliente », chapitre 2 La Fonction Publique et La Gestion des Finances Publiques,
Banque Mondiale, Mai 2014
24 In “Building capability by delivering results: Putting problem-driven iterative adaptation (PDIA) principles into practice”, Matt Andrews, Lant
Pritchett, Salimah Samji and Michael Woolcock, https://ecdpm.org//wp-content/uploads/Governance-Notebook.pdf#page=125

Il est recommandé de faire appel à une ou des expertises spécialisées en matière de conduite du changement,
couplées à des capacités en coaching et renforcement du leadership25, pour conseiller et accompagner les
décideurs de haut niveau du ministère.
25La formation en leadership et en conduite du changement s’étant avérée par le passé très insuffisante pour avoir un impact réel sur les
pratiques et les comportements.

ANNEXE A – BENCHMARKS POUR UN CADRE INSTITUTIONNEL FAVORABLE À
UNE COORDINATION ET LA GESTION INTERSECTORIELLE
EFFECTIVE D’ACTIONS DE PROTECTION SOCIALE
A.1 Le cadre institutionnel du programme Chile Solidario

Partant du constat qu’un système de protection sociale dont l’offre de prestations et de services obéit
à une logique essentiellement sectorielle conduit à une dispersion programmatique qui ne favorise
pas la gestion intersectorielle des programmes et un ciblage effectif des personnes et des groupes les
plus vulnérable de la population, le gouvernement du Chili a initié en 2004 une profonde réforme du
cadre institutionnel de la protection sociale à travers la mise en œuvre d’un nouveau programme
appelé Chile Solidario. La loi 19-949 du 5 juin 2004 relative au programme Chile Solidario établit les
caractéristiques du programme et le cadre institutionnel et de gouvernance essentiels à sa mise en
œuvre effective.
Ce cadre institutionnel et programmatique a depuis évolué. Entre autres choses, les prérogatives du
Ministère du Développement Social ont été élargies et le système d’information inclut désormais les
informations sur les programmes sociaux et les investissements correspondants.
Le programme Chile Solidario nécessite une gestion multi-sectorielle répondant à des besoins
spécifiques. La loi de 2004 définit précisément la structure du programme. Le programme consiste en
un ensemble d’aides et d’avantages au profit des familles et des personnes vivant dans l'extrême
pauvreté. Il s’étale sur 5 ans au cours desquels un ensemble d’acteurs sont mobilisés pendant les deux
premières années pour permettre aux bénéficiaires d’atteindre des objectifs spécifiques de conditions
de vie minimales couvrant 53 problématiques. Pour cela le programme garantit aux bénéficiaires un
accompagnement psychosocial personnalisé, le droit à certaines prestations monétaires et un accès
prioritaire à un ensemble de services publics.
La loi de 2004 établit que le Ministère du Développement Social est l’institution en charge de la
gestion, de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation du programme.
En définissant des objectifs spécifiques de conditions de vie minimales à atteindre, la loi accorde
l’autorité nécessaire au Ministère pour exiger de la part de ses partenaires multisectoriels, le partage
des information nécessaires à l’évaluation de l’accès des bénéficiaires a leurs services ou prestations.
Le partage d’objectifs précis entre partenaires encourage également leur coordination y compris en
termes de séquençage ou de complémentarité (par exemple, l’accès à la formation doit précéder
l’accès au micro-crédit ; promouvoir l’emploi des femmes nécessite d’obtenir des solutions en relation
à la garde des enfants)
La gouvernance est chapeautée par la Présidence et structurée par des accords de coopération
renforcés par des flux financiers. La loi de 2004 établit que le montant des ressources destinées au
financement des prestations du programme est défini annuellement par un décret de Président de la
République cosigné par le ministère des Finances. Sur cette base, le Ministère du Développement
Social identifie la couverture annuelle des bénéficiaires.
La loi de 2011 établit un Comité interministériel sous la présidence du Ministère du Développement
Social pour assister la Présidence dans ce rôle, et ceci à travers des propositions sur les orientations
stratégiques, la mise en cohérence des plans et des programmes sociaux de portée interministérielle,
la reformulation des programmes ou des politiques, et le partage d’information.

La loi de 2004 confère un rôle de gestion, coordination, suivi et évaluation au Ministère du
Développement Social. Elle établit, en particulier, que la gestion budgétaire du programme passe par
la signature de conventions entre le Ministère du Développement Social et certaines institutions
publiques (municipalités, ministères, services publics, universités). Certains accords sont associés à
des transferts entre le Ministère et certaines institutions publiques prestataires dont les montants
sont inscrits explicitement dans une ligne budgétaire de la loi de finances attribuée au programme.
L’effectivité de ces accords sont documentés par des rapports d'avancement périodiques sur les
avantages et les services fournis et des mécanismes spécifiques sont mis en place pour assurer la
redevabilité des prestataires.
La loi positionne les municipalités au cœur de la mise en œuvre territoriale du programme. Compte
tenu des disparités régionales et locales en termes de capacités, le programme inclut des activités de
renforcement institutionnel sous l’égide du Ministère du Développement Social pour accompagner la
mise en œuvre au niveau local du système d’information, de suivi et d’évaluation, et assurer que les
autorités régionales et municipales aient la capacité d’exécuter leurs fonctions et d’assumer les
responsabilités qui leurs sont assignées par le programme.
Pour dépasser la segmentation entre les différentes institutions et développer une dynamique de
collaboration et de reconnaissance de l’apport de chaque intervenant, le programme encourage le
développement de la gestion en réseau à travers la mise en place à l’échelle national et régional de
comités techniques de coordination et au niveau local de réseaux d’intervention (type guichet
unique).
Sur le plan de la gestion de l’information et des connaissances, la loi confie au Ministère la création,
la conception, la mise en œuvre et l'administration d'un registre social. Comme expliqué ci-dessus,
la signature des conventions et la définition précise des objectifs des interventions des partenaires en
relation à 53 conditions de vie minimales placent les partenaires dans l’obligation de fournir les
informations nécessaires au suivi et évaluation du programme au Ministère du Développement Social.
Ce dernier a l’obligation de partager avec les Municipalités les informations concernant les
bénéficiaires résidant sur leur territoire.
En plus d’être un outil d’aide à la mise en œuvre du programme, la loi établit que le registre est central
au processus de production, d'échange et d'utilisation des connaissances et devra fournir les
informations nécessaires à l'étude et la conception de politiques, la rationalisation des programmes
et des prestations sociales, l’élaboration des plans de développement local, et les analyses statistiques
que requiert l'administration des prestations sociales.
La loi de 2011 étend le champ du système de données administre par le Ministère du Développement
Social aux informations correspondant aux programmes sociaux, aux projets d’investissements
correspondants.
A.2 Le cadre institutionnel au Rwanda
Le domaine de la protection sociale au Rwanda couvre tous les transferts de revenus publics et privés
programmes, services de protection sociale, soutien aux moyens de subsistance et des régimes
d'assurance qui, ensemble, garantissent que toutes les personnes extrêmement pauvres et
vulnérables ont la sécurité du revenu, un niveau de vie digne et sont protégées contre les risques
liés au cycle de vie et aux moyens de subsistance en vue de parvenir à un reclassement durable et à
l'autonomie.

Sur la base de cette définition, le secteur de la protection sociale repose sur quatre piliers principaux
qui incluent (i) Sécurité sociale ; (ii) Court terme Assistance sociale ; (iii) Services sociaux ; et (iv)
Soutien aux moyens de subsistance et à l'emploi.
Le mise en place du Cadre Stratégique de Décentralisation du Rwanda (RDSF) en 2007 a joué un rôle
clé dans les changements institutionnels qui ont permis dans le cadre du programme VUP (Programme
Vision 2020 de 2008) l’appropriations au niveau local des programmes de protection sociale. En effet,
non seulement la mise en œuvre globale du processus de décentralisation est gérée et coordonnée
depuis le Ministère du Gouvernement Local (MINALOC) mais ce dernier est aussi en charge de
concevoir, de mobiliser les financements, de programmer et de suivre et évaluer les activités de
protection sociale. Celles-ci incluent les programmes de travaux publics à haute intensité de main
d’œuvre, de soutien direct inconditionnel aux personnes incapables de travailler, d’accès au micro-
crédit, d’aide à l’emploi, pour l’autonomisation des femmes, de soutien aux familles ayant des enfants
et aux ménages extrêmement pauvres ayant un ou plusieurs membres appartenant à un groupe de
personnes vulnérables. En 2014, ces programmes atteignaient 13% des personnes vivant en dessous
du seuil de pauvreté national, en 2016 ils atteignaient 50% des personnes de ce groupe.
L’acheminement d’une part importante des ressources dédies au secteur vers les districts est
largement reconnu pour avoir contribuer à rendre la croissance au cours de ces deux dernières
décennies inclusive26.
Ce montage institutionnel assure au MINALOC un positionnement stratégique, le soutien du
Ministère des Finances et le place en position de leadership vis-à-vis des autres partenaires de la
protection sociale. En effet, le processus de décentralisation par MINALOC est réalisé par un
Secrétariat permanent (NDIS) en collaboration avec les unités spécialisées du Ministère des Finances
et de la Planification Economique (MINECOFIN) et du Ministère de la Fonction Publique et du Travail
(MIFOTRA). Ainsi la mission de concevoir, de mobiliser les financements, de programmer et de suivre
et évaluer les activités de protection sociale s’inscrit dans un mandat plus large du MINALOC de veiller
à la cohérence et la bonne gouvernance des programmes d'administration territoriale qui demandent
la capacité de :
i. identifier, coordonner et harmoniser les actions et activités de toutes les parties prenantes ;
ii. mettre en œuvre le processus de décentralisation, y compris les points focaux dans les ministères,
les provinces, les partenaires du secteur privé, la société civile et les partenaires au
développement ;
iii. s'assurer que les modalités de gestion et de financement définies dans le processus de
décentralisation sont établies et opérationnelles, efficientes et efficaces ;
iv. établir et gérer le fonds commun du processus de décentralisation conformément aux protocoles
d'accord signés avec les contributeurs partenaires et en liaison avec le MINECOFIN ;
v. assurer la liaison avec les institutions du GoR et les soutenir dans l'intégration du processus de
décentralisation dans leurs domaines de responsabilité et dans les programmes et politiques
nationaux de réforme ;
vi. surveiller et évaluer la mise en œuvre du processus de décentralisation en veillant à ce que les
missions, objectifs, actions, et les activités sont respectées ; et informer adéquatement le Comité
de Pilotage de la réforme ;
26 L'indice de Gini a réduit de 0,522 en 2005/06 à 0,429 en 2016/17, UNICEF 2020.

vii. partager les informations relatives à la mise en œuvre de la décentralisation avec toutes les
parties prenantes au niveau central et local;
viii. mobiliser des ressources pour le processus de décentralisation.
Cette position clé permet au MINALOC de jouer un rôle important dans la vision et l'agenda du
Gouvernement du Rwanda pour la décentralisation et auprès des gouvernements locaux (nommés
districts au Rwanda) pour la réduction de la pauvreté, le développement communautaire et la bonne
gouvernance. Ce positionnement lui permet aussi un accès facile aux donateurs et un financement
relativement abondant pour ses initiatives.
Le secteur de la protection sociale est un secteur où les responsabilités sont attribuées aux organes
locaux mais les pouvoirs de décision restent au niveau central. Plus concrètement, MINALOC est partie
prenante dans la définition des budgets annuels alloués au District. Cette allocation est établie à partir
de règles de base qui tiennent compte du contexte socio-économique des districts. Selon la loi nº
87/2013, les entités administratives décentralisées comprennent les districts de Kigali et de ses
alentours et dans le reste du pays les districts divisés en secteurs eux-mêmes divises en cellules puis
en villages. Toutes ces entités sont régies par leur Commune respective et sont sous la tutelle du
MINALOC territorial. Seuls les districts de Kigali et de ses alentours jouissent d’une personnalité
juridique qui leur donne droit à opérer une gestion administrative et financière autonome. Les sources
de financement des collectivités locales par le gouvernement central incluent des subventions
globales et des transferts affectés (par exemple pour le soutien direct de familles pauvres) et, des
revenus propres. Les transferts affectés (aide externe et soldes du personnel inclus) représentent plus
de 80% du financement des districts. En ce qui concerne, les ressources humaines, au côté des emplois
administratifs financés par l’Etat, les districts ont la charge de rémunérer le personnel du secteur de
la santé et de l’éducation primaire et secondaire et de la poste. Le Rwanda est enfin l'un des pionniers
du financement basé sur la performance. Ce système de rémunération à la performance est surtout
employé dans le secteur de la santé pour inciter les prestaires à fournir une meilleure qualité d’un
nombre de services prédéterminés à travers des incitations monétaires liées au résultat.

ANNEXE B – PLAN D’ACTION BUDGETISÉ
B.1 Les étapes institutionnelles

Objectif spécifique 1 : Le MPPSPF collabore et bénéficie de l’appui d’une architecture institutionnelle forte au service de la résilience des personnes et des familles de
Madagascar :
- Signature de convention de partenariat entre le BNGRC et le MPPSPF sur les mesures de prévention et de protection sociale pour renforcer la résilience des
populations en particulier les populations pauvres et vulnérables ;
- Mise en place d’un protocole d’échange des données ;
- Contribution de la GRC à l’élargissement du registre des bénéficiaires en registre social (soutien au recensement local, partage de données etc.)
- Plaidoyer de la GRC en faveur du MPPSPF lors des arbitrages budgétaires ;
- Renforcement des capacités techniques du personnel de l’administration centrale du MPPSPF.
Objectif spécifique 2 : Le MPPSPF contribue et renforce la politique du gouvernement encadrée par la lettre de Politique de Décentralisation Emergente d’associer les
autorités territoriales et les prestataires de la société civile à la mise en œuvre des prestations sociales :
- Signature de convention de partenariat entre les Collectivités Locales, le Ministère de la Décentralisation, le MPPSPF et les autres secteurs sociaux pour
création de plateformes régionales de coordination inter et intra sectorielle pour la résilience ;
- Signature de convention de partenariat entre les Collectivités Locales, le Ministère de la Décentralisation et le MPPSP pour l’évaluation des besoins, la
conception et le chiffrage des programmes en réponse, et au suivi et évaluation des réalisations ;
- Renforcement des ressources humaines dans les services déconcentrés du MPPSPF.
Objectif spécifique 3 : Le MPPSPF contribue à la mise en place de pratiques réussies de prise en charge intersectorielle et intégrée des bénéficiaires :
- Création ou renforcement des moyens financiers et humains des CEDJ régionaux et de leurs antennes au niveau des districts ;
- Le MPPSPF met en place la collecte d’information au niveau local et sa remontée au niveau national à propos de l’identification des besoins, l’évaluation
et l’enregistrement des personnes vulnérables, la prise en charge de celles-ci ;
- Le MPPSPF met en place la collecte d’information au niveau local et sa remontée au niveau national à propos de l’offre de prestations sociales publiques
et de la société civile, des besoins d’accompagnement et de renforcement ;
- Le MPPSPF met en place la collecte d’information au niveau local et sa remontée au niveau national sur le suivi et l’évaluation des politiques de
protection sociale mise en place au niveau local.
Le schéma ci-après représente l’architecture institutionnelle adaptée au service de la résilience en coopération avec les institutions de Gestion des Risques
et des Catastrophes.

B.2 Réorganiser le MPPSPF
La réorganisation du fonctionnement de la gestion des programmes et de la chaîne de responsabilité de la mise en œuvre des activités est une priorité pour
le MPPSPF pour lui permettre de maîtriser et de piloter les activités de protection sociales développée sur l’ensemble du territoire national. Dans ce
domaine deux grandes réformes doivent être entreprise :
Une réforme organisationnelle de la chaîne de responsabilité de gestion des activités.
La mise en œuvre efficace des outils et des procédures de la gestion de la performance
Actions Responsables Année 1 Année 2 Année 3 Année 4 Coûts indicatifs
Réforme organisationnelle
Préparation des documents créant une cellule en charge du
1 25 000 $
Contrôle de Gestion
2 Elaboration du projet de texte ▪ SG MPPSPF 25 000 $
3 Examen et signature ▪ Consultant

▪ Bureau de
25 000 $
recrutement
Et creation d’un poste
4 Recrutement du Responsable
budgétaire de niveau A
ou B
Réforme du système de gestion de la performance
Formalisation de la procédure de gestion de la performance ▪ SG
1 dans tout le Ministère et en particulier appliquée à la gestion ▪ Consultant 25 000 $
des projets et aux relations GAC / SOA
Mettre en œuvre les contrats de performances individuels
2 pour tous les niveaux du Ministère (lettres de mission pour les 25 000 $
activités du pôle support)
▪ Interne MPPSPF
Sensibiliser les agents appartenant aux groupes d’expert et en
▪ Consultants
3 particulier aux chefs de projets, au fonctionnement de la 75 000 $
▪ Coaches
gestion de la performance
Mettre en œuvre les outils et le mécanisme du suivi /
4 45 000 $
évaluation

B.3 Réhabiliter le système d’information du MPPSPF
Permettre au MPPSPF de disposer d’un système d’information fiable et efficace, indispensable à la gestion de ses activités qui nécessite le contrôle et le
traitement de flux importants d’information et la relation permanente entre les services centraux et les unités déconcentrées.
Actions Responsables Année 1 Année 2 Année 3 Année 4 Coûts indicatifs
Mise en place d’un Intranet en support du système d’information du Ministère

1 Etape 1 : l’Audit détaillé du système existant ▪ SSI,
▪ Consultant 10 000 $
2 Etape 2 : l’Analyse des besoins ▪ SSI

3 Etape 3 : le Maquettage itératif ▪ SSI

4 Etape 4 : la Conception des services Intranet ▪ SSI

5 Etape 5 : la Phase pilote ▪ SSI

50 000 $
6 Phase 6 : le Déploiement ▪ SSI 150 000 $

Mise en place de la gestion électronique des documents
7 Elaboration du cahier des charges de la GED ▪ SSI, Utilisateurs,
▪ Consultant GED 20 000 $
8 Identification et achat du logiciel et des outils de GED (y ▪ SSI,

compris les outils d’acquisition et de numérisation ▪ DAF 50 000 $
documentaire adaptés aux besoins)
9 Implantation du logiciel et des outils de la GED ▪ SSI,
▪ Consultant GED 10 000 $
10 Acquisition de tous les documents, indexation et constitution ▪ Documentalistes

50 000 $
de la base documentaire
11 Mise à jour des manuels de procédures de gestion ▪ SSI,
▪ Utilisateurs 5000 $

12 Formation de tous les utilisateurs ▪ Consultant GED 10 000 $
13 Suivi de mise en œuvre ▪ SSI 5000 $
Mise en place de la gestion des mails professionnels
14 Création du domaine de mail sur le serveur mail et installation ▪ SSI
de MS Outlook sur les terminaux utilisateurs 5000 $
15 Rédaction d’un manuel de procédures pour la gestion des ▪ SSI

mails professionnels 3000 $
16 Formation des utilisateurs à l’utilisation des mails ▪ SSI

professionnels 3000 $
17 Publication d’une note de service sur l’obligation à la gestion ▪ SG

des mails professionnels
18 Formation de tous les utilisateurs ▪ Cabinet Formation 10 000 $
Formation des utilisateurs à l’utilisation des matériels et des logiciels bureautiques
19 Risques et protection du matériel et des données ▪ SSI
▪ Cabinet Formation 5 000 $
20 Utilisation des logiciels bureautiques (principales fonction, ▪ SSI

partage de documents et travail collaboratif ▪ Cabinet Formation 5 000 $
21 Communication et usage d’internet ▪ SSI

▪ Cabinet Formation 5 000 $

B.4 Gestion des ressources humaines : responsables internes et externes
Actions Responsable Année 1 Année 2 Année 3 Année 4 Coûts indicatifs

1 Élaboration des descriptions des postes ▪ Chaque direction
du MPPSPF
▪ DRH 30 000 $
▪ Assistance
technique
2.1 Dimensionnement des effectifs ▪ Secrétariat
Général
▪ DRH 30 000 $
▪ Assistance
technique
2.2 Redeploiement des effectifs et recrutement de jeunes ▪ Secrétariat
et professionnels Général
2.3 ▪ DRH 30 000 $
▪ Assstance
technique
3 Évaluation des compétences (hypothèse : 1/3 de l’effectif, soit ▪ Consultant externe
env. 250 cadres moyens et supérieurs et pilotage par 100 000 $
DRH
4 Prime de performance ▪ Secrétariat
Général Mise en place : 30 000 $
▪ DRH Budget prime : 150 000 $
▪ Assistance par an
technique
5 Plan de succession et transfert des compétences ▪ DRH
▪ Assistance 80 000 $
technique
6 Plan de développement des compétences ▪ DRH
▪ Assistance 15 000 $
technique

B.5 Accompagnement en conduite et gestion du changement
Coûts
Actions Responsable Année 1 Année 2 Année 3 Année 4
indicatifs
Déploiement d’un accompagnement en conduite du changement pour conseiller et appuyer les décideurs de haut niveau du MPPSPF
1 Déploiement d’expertises externes spécialisées27 (gestion du ▪ Secrétariat Général
changement – coaching – renforcement du leadership – ▪ Assistance
planification stratégique – appui en communication interne) technique (coaches, 400 000 $
consultants,
formation)
2 Organisation et tenue des activités supports pour la mise en ▪ Secrétariat Général
œuvre d’un plan d’actions de conduite du changement, qui va ▪ Consultant Gestion
venir en appui à l’opérationnalisation effective des du changement
recommandations de restructuration (Team building – ateliers 150 000 $
techniques de planification et de revues périodiques – ateliers de
sensibilisation des agents – plan d’institutionnalisation et de
pérennisation – etc.)
27 Ces thématiques d’appui sont les plus couramment requises dans ce type d’accompagnement (gestion du changement en appui à des réformes dans une administration publique)

B.6 Récapitulatif du plan d’action budgétisée
Actions de réformes Coûts totaux indicatifs (en US $)
Réorganiser le MPPSPF
Réforme organisationnelle 75 000
Réforme du système de gestion de la performance 170 000
Réhabiliter le système d’information du MPPSPF
Mise en place d’un Intranet en support du système d’information du Ministère 240 000
Mise en place de la gestion électronique des documents 150 000
Mise en place de la gestion des mails professionnels 21 000
Formation des utilisateurs à l’utilisation des matériels et des logiciels bureautiques 15 000
Gestion des ressources humaines : responsables internes et externes
Mise en place des améliorations dans la gestion des ressources humaines 315 000
Budget pour les primes de performances 150 000 (annuellement)
Accompagnement en conduite et gestion du changement
Déploiement d’un accompagnement en conduite du changement pour conseiller et appuyer les
550 000
décideurs de haut niveau du MPPSPF
Total 1 667 000

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Revue Organisationnelle et Institutionnelle du Ministère

de la Population, de la Protection sociale et de la

Proposition de restructuration et renforcement du

Fonds des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF) à Madagascar

ACT for Performance

ACT FOR PERFORMANCE BV

ACT FOR PERFORMANCE SARL

ACT FOR PERFORMANCE INC

Via Dei Cluniacensi 107

3 Renforcement du cadre institutionnel 8

4 Gouvernance : missions et fonctions, structure et organisation du Ministère et mise en

5 Amélioration du système d’information 16

6 La proposition de restructuration en gestion des ressources humaines 19

7 Déployer un accompagnement en conduite du changement pour conseiller et appuyer les

Annexe B – Plan d’action budgetisé 33

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement

ACA Autorité Centrale d’Adoption

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 1

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 2

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 3

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 4

2.1 Des faiblesses importantes empêchent le MPPSF de remplir ses missions

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 5

2.2 Un repositionnement institutionnel, des reformes organisationnelles

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 6

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 7

3 RENFORCEMENT DU CADRE INSTITUTIONNEL

3.1 Problèmes identifiés dans le diagnostic

3.2 Deux benchmarks internationaux : le Chili et le Rwanda

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 8

12 L'indice de Gini a réduit de 0,522 en 2005/06 à 0,429 en 2016/17, UNICEF 2020.

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 9

3.3 Reformuler le positionnement stratégique

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 10

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 11

4 GOUVERNANCE : MISSIONS ET FONCTIONS, STRUCTURE ET ORGANISATION DU

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 12

4.2 Mettre en place les structures de la gestion des programmes

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 13

4.3 Mettre en place les outils de la sécurisation de la gestion par objectifs

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 14

4.4 La nouvelle organisation interne du Ministère

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 15

4.5 Renforcement des DR et mise en œuvre des SOA

5 AMÉLIORATION DU SYSTÈME D’INFORMATION

5.1 Mettre en place un Intranet

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 16

5.2 Mettre en place un système de GED et de circulation dématérialisée de

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 17

5.3 Sécuriser la gestion du courrier électronique

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 18

6.1 Rappel des principaux éléments issus du diagnostic des ressources

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 19

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 20

Compréhension des enjeux 2 3 3

Capacité à mobiliser et coordonner et à effectuer un plaidoyer auprès des

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 21

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 22

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 23

6.2.3 Le bilan ou l’évaluation de compétences

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 24

Revue organisationnelle MPPSPF Madagascar_Proposition de restructuration et de renforcement 25