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FANDROSOANA

Diagnostic des pratiques de

pilotage de la qualité de l’éducation
à Madagascar

Synthèse des principaux résultats

Programme régional d’appui au pilotage de la qualité de l’éducation

2022

Avec le soutien de
Publié en 2022 par :
IIPE-UNESCO Dakar
Almadies – Route de Ngor
BP 3311 Dakar – Sénégal
Tél : + 221 33 859 77 30

----------------------------------------

Attribution :
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation
à Madagascar, IIPE-UNESCO Dakar, 2022.

ISBN : 978-92-803-2466-2

Photo couverture : © UNICEF/UN0542756/Andrianandrasana

Les opinions exprimées dans cette publication sont celles de ses auteurs
et ne reflètent pas nécessairement celles de l’UNESCO ou de l’IIPE.
Les appellations employées dans ce volume et la présentation des
données qui y figurent n’impliquent de la part de l’UNESCO ou de l’IIPE
aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires,
villes ou zones, ou de leurs autorités, ni quant à leurs frontières ou limites.
Quels que soient les termes utilisés dans cet ouvrage pour désigner les
personnes exerçant des fonctions, il va de soi que les titulaires de ces
postes peuvent être indifféremment des femmes ou des hommes.

Oeuvre publiée en libre accès sous la licence Attribution NonCommercial

ShareAlike 3.0 IGO (CC-BY-SA 3.0 IGO,
http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/igo/deed.fr).
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licence s’applique exclusivement aux textes de la publication.
Diagnostic des pratiques de pilotage
de la qualité de l’éducation à
Madagascar

Synthèse des principaux résultats

Programme régional d’appui au pilotage de la qualité de l’éducation
© UNICEF/UN0595930/Andrianantenaina
Tables des matières

Liste des acronymes 4

1. L’importance d’analyser le pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar 5

2. Les objectifs et notions clés du diagnostic du pilotage de la qualité 7

2.1. La définition de la qualité de l’éducation adoptée pour l’analyse 7

2.2. Le pilotage de la qualité et ses fonctions fondamentales 8

3. La démarche adoptée pour l’analyse des pratiques de pilotage 9

4. Le diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation 11

4.1. Un système qui sait fixer des objectifs clairs, mais qui peine à allouer les moyens 11
nécessaires, à accompagner leur mise en œuvre et à apprendre du passé

4.2. Un système dont les fonctions de pilotage peinent à être en adéquation 22

entre elles

5. Les résultats transversaux de la recherche 23

6. Des chantiers de travail pour des propositions d’action 26

6.1 Les enjeux associés à chaque chantier de travail 27

6.2 Approche envisagée pour traiter chaque chantier de travail 28

Annexes : Quelques ressources disponibles 29

3
Liste des acronymes

APE Association des parents d’élèves

BEFEM Brevet de fin d’études moyennes

CAQ Contrat d’amélioration de la qualité

CFEE Certificat de fin d’études élémentaires

CGE Comités de gestion écoles

CLEF Centre local d’éducation et de formation

CODEC Collectif des directeurs d’école

DEE Direction de l’enseignement élémentaire

DEMSG Direction de l’enseignement moyen et secondaire général

DFC Direction de la formation et de la communication

DPRE Direction de la planification et de la réforme de l’éducation

GAR Gestion axée sur les résultats

IA Inspection d’académie

IEF Inspection de l’éducation et de la formation

INEADE Institut national d’étude et d’action pour le développement de l’éducation

LGPS Lettre générale de politique sectorielle

MEN Ministère de l’Éducation nationale

PAQUET Programme d’amélioration de la qualité, de l’équité et de la transparence

PAQUEEB Projet d’amélioration de la qualité et de l’équité de l’éducation de base

PASEC Programme d’analyse des systèmes éducatifs de la CONFEMEN

PHARES Progressions harmonisées et évaluations standardisées

PISA-D Program for International Student Assessment for Development

PTFs Partenaires techniques et financiers

SNERS Système national d’évaluation des rendements scolaires

UNESCO Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture

4
 1. L’importance d’analyser le
pilotage de la qualité de l’éducation à
Madagascar
S’il a été relativement performant par le passé,
le système malgache connaît depuis quelques
années des difficultés majeures, à plusieurs ni-
veaux. Sur le plan de la qualité, les résultats du
PASEC 2014 situent les élèves malgaches par-
mi les plus faibles, 8 élèves sur 10 ne disposant
pas des compétences suffisantes en lecture et
en mathématiques en fin de scolarité primaire.
Différentes évaluations internationales mettent
également en lumière la problématique de l’effi-
cacité interne du système, où les taux de redou-
blement et d’abandon sont élevés.
L’accès à l’éducation de base n’est pas assuré,
même si des efforts sont faits pour se rapprocher
de la gratuité et améliorer l’offre scolaire
(infrastructures, recrutement d’enseignants etc.).
Par ailleurs, on relève des difficultés notoires en
termes de mise en œuvre de la politique éducative
à travers trois niveaux de décentralisation
du système : les zones administratives
pédagogiques (ZAP), les circonscriptions
scolaires (CISCO) et les Directions régionales de
l’éducation nationale (DREN)
Pour faire face à ces difficultés et améliorer
la qualité de son système, le ministère de
l’Éducation nationale (MEN) a entrepris, aux côtés
des ministères de l’Emploi, de l’Enseignement
technique et de la Formation professionnelle,
de l’Enseignement supérieur et de la Recherche
scientifique, des autorités nationales, des PTF,
de la société civile et du secteur privé, un vaste
processus participatif pour élaborer le Plan
sectoriel de l’éducation (PSE) 2018-2022.
Ce plan implique, entre autres, la mise en œuvre
de trois réformes importantes :
• La réforme du cycle fondamental ;
• La modification du calendrier scolaire en
faveur de calendriers régionaux ;
• La suppression de l’examen national de fin
de cycle primaire, le CEPE.
Le plan sectoriel prévoit ainsi diverses
actions telles que la réforme des curriculums,
l’amélioration de la formation initiale et
continue des enseignants, l’augmentation
du temps scolaire, la mise en place d’un
5
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar
dispositif d’évaluation des acquis scolaires, etc.
Ces nouvelles mesures ont fait l’objet d’un
travail de co-construction inédit, permettant aux
acteurs de chaque niveau de s’exprimer. Elles
ont été validées par tous comme des mesures
réalistes et appropriées aux besoins.
Toutefois, ce ne sont pas les premières actions
mises en place dans l’optique d’améliorer la
qualité du système éducatif. Les réformes et les
appuis précédents ne semblent pas avoir porté
suffisamment leurs fruits. Dès lors, il est légitime
de se demander ce qui n’a pas fonctionné dans
les décisions qui ont été prises dans le passé
pour améliorer la qualité de l’éducation, et ce
qu’on peut faire de plus que ce qui a déjà été
fait. Autrement dit, il convient d’aborder la
question de la qualité de l’éducation sous un
6
angle très peu analysé jusqu’à présent : celui du
rôle des acteurs. Ces derniers arrivent-ils à tirer
profit du contexte (informations disponibles,
mobilisation des outils existants, etc.) pour
orienter l’action éducative dans le sens souhaité
? Que se passe-t-il concrètement sur leur lieu de
travail, au plus près du terrain, pour améliorer la
qualité de l’éducation ? Leurs actions sont-elles
pertinentes, planifiées, coordonnées, cohérentes
et orientées vers l’amélioration de la qualité de
l’éducation ?
Le Programme d’appui au pilotage de la qualité
de l’éducation postule que c’est notamment à
partir des réponses à ces questions que l’on
pourra identifier et proposer des mesures
efficaces pour améliorer le pilotage de la qualité
et, à terme, la qualité de l’éducation.
 2. Les objectifs et notions clés du
diagnostic du pilotage de la qualité
Le diagnostic du pilotage de la qualité cherche
à répondre à la question « Comment le système
éducatif malgache pilote-t-il la qualité de l’en-
seignement de base ? », sous le spectre de deux
concepts clés adoptés et définis par le pro-
gramme. Ce sont, d’une part, la qualité de l’édu-
cation perçue à travers ses déterminants ou ses
résultats et, d’autre part, le pilotage qui se fait à
tous les niveaux d’un système éducatif.
2.1. La définition de la qualité de
l’éducation adoptée pour l’analyse
Le programme considère qu’une éducation de
qualité peut être appréciée soit à travers ses
facteurs déterminants, qui doivent être présents,
soit à travers les résultats attendus d’un système
éducatif, qui doivent être observés. La littérature
a identifié quatre facteurs comme les princi-
paux déterminants de la qualité de l’éducation.
Ce sont :
• la présence de pratiques efficaces de
gestion du temps scolaire et du temps
d’apprentissage ;
• Le déploiement d’enseignants qualifiés et
capables d’enseigner efficacement ;
• La présence et l’utilisation des ressources
infrastructurelles et didactiques ;
• Des environnements inclusifs et sécurisés
permettant l’épanouissement et l’implication
des élèves.
Les résultats attendus d’une éducation de qualité
sont quant à eux : L’accès universel à l’éducation,
des parcours fluides, de réels apprentissages;
un bien-être pour tous, la prise en considération
du principe d’équité.
Ces deux concepts clés ont orienté les analyses
menées dans le cadre du présent diagnostic des
pratiques de pilotage de la qualité, qui poursuit
trois objectifs :
1. Décrire les pratiques routinières des acteurs
et leurs motivations à les mettre en œuvre ;
2. Analyser ces pratiques avec les acteurs en
vue d’identifier les obstacles à l’atteinte des
objectifs qu’elles visent ;
7
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar
3. Recueillir des propositions d’amélioration de
ces pratiques.
2.2 Le pilotage de la qualité et ses
fonctions fondamentales
Le programme vise à appréhender la façon
dont la qualité de l’éducation est pilotée à
travers la capacité du système éducatif à assu-
rer quatre fonctions fondamentales considérées
comme nécessaires à l’atteinte des objectifs
fixés :
Schéma 1 : Fonctions fondamentales du pilotage
Fonction n°1 : Définition d’objectifs et
impulsion de l’action
Capacité n°1 : Apprécier la qualité de
l’éducation sur le territoire
Capacité n°2 : Définir des objectifs et cibles
claires et contextualisées
Capacité n°3 : Inciter à l’action
Fonction n°4 : Appréciation des effets
de l’action et régulation
Capacité n°1 : Produire l’information fiable
et opportune
Capacité n°2 : Orienter et appuyer les acteurs,
en vue de la transformation de leurs pratiques
Capacité n°3 : Adapter l’appui en fonction
des besoins
8
• Définition d’objectifs et impulsion de l’action
en lien avec un diagnostic adapté ;
• Négociation de l’action et allocation de
moyens pour l’action ;
• Accompagnement et suivi de l’action ;
• Capitalisation, appréciation des effets de
l’action et régulation.
Ces fonctions sont plus amplement précisées
dans le Schéma 1.
Fonction n°2 : Négociation de l’action et
allocation de moyens
Capacité n°1 : Etablir une séquence de
changement réaliste compte tenu des objectifs
Capacité n°2 : Prévoir des espaces d’échanges
entre acteurs pour l’opérationnalisation
des objectifs
Capacité n°3 : Allouer les ressources
Fonction n°3 : Accompagement et suivi
de l’action
Capacité n°1 : Documenter tout élément
impactant le pilotage
Capacité n°2 : Partager et utiliser les
éléments documentés
Capacité n°3 : Diffuser cette réflexion à une
audience plus large
Capacité n°4 : Ajuster les projets et politiques
en vigueur suite à ces réflexions capitalisées.
 3. La démarche adoptée pour
l’analyse des pratiques de pilotage
Le diagnostic a été conduit selon une
méthodologie inspirée de la recherche-action.
Il a été mené par une équipe nationale de
recherche composée de huit cadres du ministère
de l’Enseignement fondamental. Ces cadres
ont été désignés par les autorités nationales et
missionnés officiellement et exclusivement pour
la durée de l’enquête qui s’est déroulée de juin
2019 à décembre 2020.
Leur travail a été coordonné par deux points fo-
caux à la tête de services directement impliqués
dans le pilotage de la qualité : la Direction de
la planification de l’éducation (DPE) et l’Unité
d’évaluation des acquis scolaires (UEAS). La
démarche adoptée se base sur un processus de
collecte, traitement et analyse des données, qui
est résumé dans le schéma ci-dessous.
À Madagascar, l’application de cette démarche
s’est traduite par le bilan quantitatif suivant :
• 8 écoles de deux régions différentes
de Madagascar (Sofia et Vatovavy
Fitovinany) dans lesquelles les pratiques
des enseignants et des directeurs ont été
documentées ;
• 32 classes (tous niveaux) dans lesquelles
les pratiques professionnelles des
enseignants ont été analysées après
observations de classe et entretiens (pré et
postobservation) ;
• 8 ateliers intra-établissements de resti-
tution et de partage des données recueil-
lies au cours des observations de classe et
entretiens avec les enseignants, et ayant
regroupé la totalité des équipes pédago-
giques des 8 écoles visitées pour approfon-
dissement des analyses ;
• 2 ateliers interétablissements regroupant
des représentants des 8 écoles enquêtées
et 20 autres écoles des circonscriptions
scolaires concernées. Ces ateliers ont
permis d’élargir la documentation des
pratiques de pilotage aux écoles invitées,
de restituer les données collectées dans les
8 écoles enquêtées puis d’échanger sur les
principales problématiques du pilotage de
la qualité ;
9
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar

• Les équipes des services déconcentrés
(ZAP, CISCO et DREN), dont les pratiques
de pilotage ont été identifiées à la suite
d’entretiens personnalisés ;
• Un atelier participatif avec les services
déconcentrés réalisé afin de documenter
leurs pratiques de pilotage ainsi que pour
restituer les données récoltées dans les
écoles et les principales problématiques
structurant le dialogue avec les acteurs des
établissements ;
• Des entretiens tenus avec les agents des
directions centrales les plus impliquées
dans le pilotage de la qualité (SCEA,
DEIPEF, DTIC, DCI, DEPA, INFP, UEAS, DEF1),
et quelques partenaires (AFD Madagascar,
Unicef, UNESCO et JICA).
• Un atelier des services centraux du minis-
tère de l’Éducation nationale tenu afin de
documenter les pratiques de pilotage des
services centraux, et restituer les données
récoltées (dans les écoles et les services ré-
gionaux) et les principales problématiques
structurant le dialogue avec ces acteurs.

Schéma 2 : Démarche de l’analyse des pratiques de pilotage de la qualité

10
 4. Le diagnostic des pratiques de
pilotage de la qualité de l’éducation
Cette section présente les principaux constats
du diagnostic sur la capacité du système éducatif
malgache à mettre en œuvre les quatre fonctions
fondamentales du pilotage de la qualité de
l’éducation.
4.1 Un système qui sait fixer des
objectifs clairs, mais qui peine à
allouer les moyens nécessaires, à
accompagner leur mise en œuvre et à
apprendre du passé
La fonction « définition d’objectifs et impulsion
de l’action » concerne la capacité à définir des
objectifs et des cibles clairs, adaptés au contexte
du territoire, et à inciter à l’action.
Fonction no 1 : Définition d’objectifs et impulsion
de l’action
La fonction « définition d’objectifs et impulsion
de l’action » concerne la capacité à définir des
objectifs et des cibles clairs, adaptés au contexte
du territoire, et à inciter à l’action.
Constat n°1 : Le MEN est en capacité
d’impulser des objectifs et des straté-
gies pour l’amélioration de la qualité
de l’éducation, mais le manque de sta-
bilité politique, qui se répercute aux
autres niveaux du système, ne permet
pas de passer à l’action. (cf. schéma 3).
Le système éducatif malgache dispose d’un
document de planification sectorielle, le PSE,
fruit d’un processus de concertation nationale.
L’élaboration de ce document cadre a en effet
été menée par le biais de consultations dans les
régions et au niveau national, qui ont permis à tous
les représentants de la communauté éducative
de faire état de leurs préoccupationsCelles-ci
concernaient à la fois la qualité de l’éducation à
tous les niveaux et dans tous les sous-secteurs,
mais aussi l’inadéquation entre le programme
scolaire et l’environnement socio-économique
des enfants ou encore l’inadéquation entre la
formation et l’emploi. Le plan élaboré sur ces
11
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar
bases comporte ainsi des objectifs concernant
l’accès, l’équité, la gouvernance du système et
l’amélioration de la qualité de l’enseignement
de base. Toutefois, sa mise en œuvre a été
entravée par l’instabilité politique qui touche le
pays depuis plusieurs années et qui a engendré
une forte instabilité aux postes clés du MEN,
impliquant de graves répercussions sur la qualité
du système.
Par exemple :
• La succession des approches
pédagogiques préconisées : l’analyse
réalisée dans le cadre du diagnostic a mis en
lumière les difficultés rencontrées par les
encadreurs et enseignants depuis près de
deux décennies, et amplifiées au cours des
dernières années. Plusieurs changements
d’approche pédagogique (PPO, APC, APS)
ont été opérés par le niveau central, souvent
en lien avec l’octroi d’un financement par
un PTF, sans que les acteurs sur le terrain
n’aient le temps de s’approprier l’une d’entre
elles et de la mettre en œuvre efficacement.
En résulte une grande confusion sur les
approches pédagogiques à utiliser et ce,
au détriment de la qualité des pratiques
d’enseignement/apprentissage, mais
aussi de la motivation des enseignants et
encadrants.
Par ailleurs, aucune des approches
préconisées n’a fait l’objet, avant passage
à une autre, d’un réel suivi-évaluation dans
sa mise en œuvre faute de ressources, mais
aussi de temps. En effet, les résultats de ce
type de mesures ne peuvent généralement
s’observer que sur un temps long.
• L’absence de mise en place effective des
réformes phares du PSE : entre 2019 et
le diagnostic du pilotage réalisé par ce
programme, trois ministres et trois se-
crétaires généraux se sont succédé à la
tête du MEN, impactant l’organigramme
des directions presque à chaque fois.
Ces changements ont perturbé l’effectivité
des mesures prévues dans le cadre du PSE
12
et les ont même, pour certaines, remises en
cause. Ainsi, le changement de calendrier
scolaire opéré à la rentrée 2017 a été annulé
à la rentrée 2019 pour revenir au calendrier
initial, et il est désormais question d’aller
vers des calendriers régionaux. Il en va de
même avec la suppression du CEFE, consi-
déré comme un goulot d’étranglement entre
le primaire et le collège, mais qui est au-
jourd’hui remplacé par de nouvelles évalua-
tions certificatives à chaque fin de sous-cy-
cle du fondamental.
Avant 2019, la capacité du MEN à définir
les objectifs et des cibles s’illustrait
également par l’existence de plans de
travail annuels (PTA) au sein des directions
centrales du ministère, mais également
chez les responsables de la planification
des services déconcentrés, et d’un PTA
global compilé pour tout le ministère.
On trouvait également une incitation à
mettre en place des plans triennaux de
développement (PTD), qui constituent
un outil de planification au niveau des
circonscriptions scolaires (CISCO) et
des directions régionales de l’Éducation
nationale (DREN).
Toutefois, le diagnostic réalisé auprès
des acteurs met en évidence une faible
utilisation de ces outils au titre d’une réelle
planification des actions et des moyens :
le PTA global au niveau central, dans lequel
viendraient s’inscrire les PTA des directions
et des autres niveaux, n’existe pas.
Au niveau déconcentré, l’élaboration de PTA
ou PTD, lorsqu’elle est réalisée, semble tenir
plus d’un conformisme aux instructions que
de la nécessité de disposer d’outils servant
à impulser des objectifs pour améliorer la
qualité de l’éducation.
L’élaboration du PTA ne se fait pas selon
un processus collaboratif qui permettrait à
l’ensemble des équipes d’avoir des objectifs
communs et connus. Elle ne comporte
souvent que les activités obligatoires (saisie
de données statistiques, organisation
 des examens etc.), déjà perçues comme l’absence de financement pour organiser les
difficiles à mettre en place par les acteurs ateliers de saisie.
(notamment en raison de la difficulté de • d’évaluations nationales, conduites, d’une
disposer des ressources budgétisées à cet part par la Direction des examens et de la
effet). certification pour le CEPE et, d’autre part,
par l’UEAS pour les évaluations des acquis
Constat n°2 : Le système est en capa- scolaires (sur échantillons). Toutefois, il ne
cité de produire de l’information mais semble pas y avoir d’utilisation particulière
le fort turn-over et le manque de réelle des données du CEPE dans le cadre du
passation entre les responsables handi- pilotage de la qualité. Quant à l’UEAS, sa
capent l’utilisation de ces informations mise en place récente n’a pas encore donné
pour la mise en œuvre des reformes. lieu à des activités d’analyse des résultats
et de propositions de remédiation.
Le système éducatif malgache est organisé
de manière à pouvoir collecter et produire • d’évaluations internationales, qui per-
mettent de renseigner sur la qualité des
l’information nécessaire au pilotage de ses
apprentissages des élèves malgaches. Ma-
actions. Ainsi, au sein du MEN, la Direction
dagascar fait ainsi notamment partie du
de la planification de l’éducation (DPE) a pour
Programme d’analyse des systèmes édu-
mission d’assurer la collecte et le traitement
catifs de la CONFEMEN (PASEC), qui me-
des données en appui à l’orientation de la
sure les compétences d’élèves du primaire
politique éducative et au développement des
en début et en fin de scolarité primaire, en
sous-secteurs. Elle est représentée au sein de
lecture et compréhension de l’écrit et en ma-
chaque niveau de décentralisation  : les DREN
thématiques.
comme les CISCO disposent respectivement
d’un Service de planification et d’une Division
Toutefois, la forte mobilité des responsables à
de la programmation. En parallèle, une Unité
tous les niveaux du système empêche l’utilisation
d’évaluation des acquis scolaires (UEAS) a
efficace de ces sources d’information. L’absence
récemment été créée au sein du MEN afin de
de continuité de service et de culture de passation
mener des évaluations nationales périodiques
de poste engendre une perte de données et
sur les acquis scolaires et de proposer les
de mémoire institutionnelle. Chaque nouveau
améliorations nécessaires. Sa mise en place
responsable doit consacrer un temps trop
témoigne de la volonté du MEN1 de produire de
important à la prise de connaissance des outils et
l’information en tenant compte des résultats en
données existants, ainsi qu’à la compréhension
provenance du terrain, et de favoriser le partage
des enjeux et modes de fonctionnement. De ce
de cette information.
fait, on relève une absence de capitalisation
et une non-utilisation des outils et données
Le MEN dispose donc :
existantes.
• de statistiques scolaires régulières, qui
permettent la production d’annuaires statis- Chaque nouveau responsable doit consacrer un
tiques. Les données proviennent majoritai- temps trop important à la prise de connaissance
rement des fiches primaires d’enquête, qui des outils et données existants, ainsi qu’à
sont regroupées dans une base de données la compréhension des enjeux et modes de
du ministère qui a développé une interface fonctionnement. De ce fait, on relève une
de saisie, de gestion et d’exportation des absence de capitalisation et une non-utilisation
données. On note toutefois que la saisie des outils et données existantes.
des données peut connaître des retards en

1
Décret n°2017-1105 du 23/04/2018 portant création de l’Unité d’évaluation des acquis scolaires

13
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar
Schéma 3 : Définition d’objectifs et impulsion de l’action
Capacité N°1 :
Apprécier la qualité du
territoire
Capacité N°3 :
Inciter à l’action
Fonction no 2 : Négociation de l’action et
allocation de moyens pour l’action
La fonction « négociation de l’action et allocation
de moyens » consiste à permettre le dialogue
entre les acteurs en vue d’adapter l’action aux
réalités du terrain et à allouer les ressources cor-
respondantes.
Constat n°1 : Des espaces de pilotage de
la politique éducative dont les niveaux de
fonctionnalité sont limités. (cf. schéma 4).
Le système éducatif malgache dispose, dans les
textes, de plusieurs espaces d’échanges autour
du pilotage de la politique éducative. Ces es-
paces se situent à des niveaux variés et visent à
promouvoir des échanges réguliers entre les ac-
teurs concernés. On relève ainsi l’existence de :
• la revue de pilotage de la DREN ;
• des réunions de travail au sein des DREN et
des CISCO ;
• des réunions de programmation des plans
d’action ;
14
Fonction N°2 :
Négociation de
l’action et allocation
de moyens
Fonction N°4 : Fonction N°3 :
Appréciation des Accompagnement
effets de l’action et suivi de l’ation
et régulation
• des réunions pour le développement du plan
triennal de développement ;
• des réunions des chefs de ZAP ;
• des rencontres entre les chefs de ZAP et la
communauté ;
• des réunions des AG des FEFFI
• des réseaux d’enseignants.
Cette dynamique de mise en place d’espaces
permettant le travail participatif s’est
particulièrement illustrée dans le processus
d’élaboration du Plan sectoriel de l’éducation,
endossé en 2017. En effet, l’élaboration du
Plan s’est appuyée sur un vaste processus
de consultations au niveau régional et
national. C’est ce qui a permis que le Plan
soit considéré, aux yeux du plus grand
nombre, comme participatif et réaliste.
Dans la lignée de cet exercice de planification
sectorielle, il a aussi été prévu que le groupe
local des partenaires de l’éducation, dénommé
Plate-forme nationale pour le pilotage du
secteur Éducation (PNPSE), soit l’instance qui
organise les revues sectorielles, s’occupe du
suivi de la mise en œuvre du PSE et permette
ainsi un suivi participatif et coordonné de
l’ensemble des actions mises en place, de même
que la capitalisation et le partage d’information
nécessaires. Malgré l’existence de cette
dynamique et des instances correspondantes,
l’instabilité politique qu’a connu le pays au
cours des dernières années, ajoutée à la crise
provoquée par la pandémie de COVID-19, n’a pas
permis d’organiser les revues.

Par ailleurs, ces mêmes motifs, associés parfois

à un manque de moyens humains (formation des
acteurs), logistiques et financiers, entravent le
fonctionnement des autres espaces d’échanges.
Lorsqu’ils existent, leur fonctionnement est
en effet limité : ils n’impliquent qu’un petit
nombre d’acteurs directement concernés,
sont souvent tributaires du financement d’un
partenaire et, pour le cas des instances reposant
sur l’implication des communautés locales
(gouvernance scolaire, par exemple), se heurtent
au manque de capacité des acteurs. Source : Compte-rendu de réunion du groupe PTFs Education, Février 2015.

On relève donc une organisation qui devrait
permettre une gestion participative, inclusive et
collective de la politique éducative, mais qui se
heurte à des difficultés dans sa mise en œuvre
opérationnelle.
Constat n°2 : Les autorités de
l’administration centrale et déconcentrée
parviennent difficilement à mobiliser
de façon coordonnée les acteurs au
niveau local pour la mise en œuvre
des politiques et actions visant à
améliorer la qualité de l’éducation.
Une forte présence des partenaires conduisant
à une démultiplication des initiatives et actions
pour l’amélioration de la qualité.
L’observation de la carte ci-dessous permet
d’éclairer ce constat. Il s’agit d’une représentation
des zones d’intervention des principaux
partenaires de l’éducation au cours de l’année
scolaire 2015-2016.
Cette carte met en évidence une forte présence
des partenaires. Il apparait assez clairement que
certaines régions sont fortement bénéficiaires
d’appuis, avec donc souvent le risque de doublons
et de faibles synergies, alors que d’autres
régions ont reçu un appui moindre. Si aujourd’hui
les partenaires tentent de se coordonner
et d’intervenir de manière plus homogène,
notamment à travers la mise en place d’un Fonds
commun pour l’Éducation (FCE), les déséquilibres
entre les régions demeurent prégnants,
notamment pour celles souffrant de difficultés
climatiques ou d’un enclavement géographique.
Par ailleurs, la coordination et l’évaluation
des activités menées par les PTF devaient
être le mandat du Service de coordination et
d’évaluation des activités (SCEA). Toutefois, là
encore en raison des remaniements ministériels,
ce service ne figure plus à l’organigramme du
MEN.
Malgré ces difficultés, le diagnostic a toutefois
permis de mettre en lumière des efforts de

15
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar

coordination. À titre d’exemple, on pourra ainsi
citer celui de la mise en œuvre des Projets d’école
contractualisés (PEC) : à la demande du MEN, les
deux modèles proposés et mis en œuvre, d’une
part, par le MEN et, d’autre part, par la JICA,
ont été évalués afin d’en capitaliser les bonnes
pratiques et d’élaborer un modèle harmonisé et
soutenable.
Les difficultés évoquées ne sont toutefois pas
uniquement d’ordre matériel ou financier : le
manque de compétences sur certains sujets,
notamment sur les aspects liés aux différentes
approches pédagogiques encouragées, est
évoqué comme étant une difficulté notable, se
ressentant sur toute la chaine de supervision
pédagogique.

Une faible capacité de mise à disposition effec- Une couverture inéquitable des interventions au
tive des ressources financières et techniques détriment de certaines zones
sur le terrain
Enfin, le déséquilibre géographique de l’appui des
La mobilisation des acteurs sur le terrain se
partenaires, évoqué plus haut, vaut également
heurte également, d’après les témoignages
pour les actions propres au MEN. Certaines
recueillis et les documents analysés, au manque
zones du pays restent très enclavées, notamment
de ressources financières et techniques pour
en saison des pluies, et les analyses conduites
la mise en œuvre des actions. Concernant les
démontrent que l’effort du Ministère en faveur de
aspects financiers, les acteurs des niveaux
l’amélioration de la qualité, en termes d’impulsion
déconcentrés font état d’une difficulté à accéder
de projets ou de nouvelles politiques, ne concerne
aux ressources, pourtant budgétisées.
que rarement ces zones.
Parmi les autres facteurs bloquants relevés :
les retards de paiement de salaires (notamment
pour les subventions des maîtres FRAM) et
d’alimentation des caisses des écoles (pour la
mise en œuvre des PEC).

Schéma 4 : Négociation de l’action et allocation de moyens pour l’action

Capacité N°1 :
Fonction N°2 : Etablir une séquence de
Négociation de changement réaliste
l’action et allocation compte tenu des objectifs
de moyens

Capacité N°2 :
Prévoir des espaces
d’échanges entre acteurs
pour l’opérationnalisation
des objectifs
Fonction N°4 : Fonction N°3 :
Appréciation des Accompagnement
effets de l’action et suivi de l’ation
et régulation Capacité N°3 :
Allouer les ressources

16
 Schéma 5 : Accompagnement et suivi de l’action

Fonction N°2 :
Négociation de
l’action et allocation
de moyens
Capacité N°2 :
Orienter et appuyer les
acteurs, en vue de la
transformation de leurs
Fonction N°4 :
Appréciation des Fonction N°3 :
effets de l’action Accompagnement Capacité N°3 :
et régulation et suivi de l’ation
Adapter l’appui en fonction
des besoins

Fonction no 3 : Accompagnement et suivi Le tableau suivant décompte le nombre d’outils

de l’action que l’équipe de recherche a eu l’occasion de
recenser au cours du travail de diagnostic.
La fonction « accompagnement et suivi de l’action
Cette liste n’est pas exhaustive et permet de
», concerne la capacité à produire et à utiliser de
voir qu’il existe de nombreux outils pour suivre
l’information fiable pour orienter, accompagner
les politiques, projets et actions en faveur de la
et transformer les pratiques des acteurs.
qualité de l’éducation. Toutefois, la recherche
a permis de constater que, sur le terrain, les
acteurs les utilisent peu, justement parce qu’il y
Constat n°1 : Un système éducatif dis-
en a trop.
posant d’outils diversifiés pour la pro-
duction d’informations sur le suivi des
Le très grand nombre d’outils, les éventuels
politiques, mais contribuant faible-
doublons, leur inadéquation à certaines
ment à la production de connaissances
situations, ainsi que le manque de formation des
pour ajuster ou réguler les actions et
personnels à les utiliser, constituent ainsi des
politiques en cours. (cf. schéma 5).
freins majeurs à la production de connaissances,
nécessaire au réajustement des actions et
Les données de la recherche réalisée montrent politiques mises en œuvre.
que le système éducatif malgache est bien
outillé, voire trop outillé, pour le suivi des
politiques et actions planifiées par le ministère.

17
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar

Nature de l’outil Quantité Exemple

Canevas de recensement des enseignants ; bordereau

d’initialisation du personnel (manuel de procédures DRH) ;
cahier d’absences des enseignants ; différents modèles sur
l’absence du personnel ; demande d’autorisation d’absence
et de congé ; tableau de bord de l’établissement relatif
Planification 38
à l’abandon, au redoublement et à la réussite à l’examen
officiel ; tableau de classement des sections par ordre de
performance  ; canevas d’analyse des causes d’abandon,
Niveau établissement

du redoublement et de la réussite aux examens officiels ;

canevas de plan de performance de l’établissement …

Outils d’observation de classe (guides et grilles) ; cahier

d’absences des enseignants ; registre matricule élèves  ;
journal de classe ; fiche d’évaluation de l’avancement du

Gestion programme scolaire ; cahier de conseil des maitres ; modèle

pédagogique 19 de rapport de conseil des maitres ; cahier de conseil de
maitres ; exemples de compte-rendu de conseil des maitres ;
modèle de tableaux de passage de classe et résultats
aux examens ; schéma directeur de l’encadrement ; fiche
technique sur l’enseignement d’une discipline scientifique
(AOD) ; fiche d’évaluation de l’avancement du programme
scolaire ; cahier d’inspection ; …

Tableau de bord CISCO relatif à l’abandon, au redoublement

et à la réussite à l’examen officiel ; tableau de classement
des ZAP par ordre de performance ; canevas de plan de
performance de la CISCO ; fiche de synthèse d’organisation
Planification 21
pédagogique de l’école ; fiche de planning des journées
pédagogiques pendant l’année ; fiche de préparation des
journées pédagogiques ; fiche de synthèse des rapports
Niveau CISCO

des journées pédagogiques ; canevas de consolidation des

fiches de contrôles/ de soutien/d’animations pédagogiques ;
canevas de consolidation des fiches de contrôle de la
diffusion du calendrier scolaire ; canevas de consolidation
des fiches de contrôle de la rentrée scolaire dans la CISCO ;
canevas de consolidation des fiches de contrôle de l’emploi
du temps ;…

Canevas d’analyse de problèmes pédagogiques et

Gestion proposition de solutions ; fiche de synthèse des besoins en
3
pédagogique
formation ; fiche de supervision des journées pédagogiques ;

18
 Nature de l’outil Quantité Exemple

Tableau de bord enseignants ; tableau de bord de la ZAP ;

tableau de performance de l’école ; rapports d’activités  ;
procès-verbaux d’animation pédagogique ; canevas
d’analyse des causes et de proposition des solutions du
problème de l’abandon, du redoublement et de la réussite
au CEPE/BEPC ; canevas de plan de performance de
la ZAP ; fiche de synthèse d’organisation pédagogique
de l’école ; aide-mémoire de suivi des journées
Niveau ZAP

Planification 18 pédagogiques  ; planning des visites d’enseignants et

des directeurs d’école  ; récapitulatif de tableaux des
présences mensuelles des élèves/ZAP ; fiche de synthèse
des résultats de l’évaluation des élèves/trimestres ; fiche
de suivi et évaluation de la mise en œuvre du programme/
trimestre ; registre de déplacement des enseignants et
des directeurs d’école ; grille de contrôle pédagogique  ;
tableau de synthèse des absences des enseignants et
des directeurs d’école/mois ; fiche de rencontre avec
les communautés éducatives ; Cahier de synthèse des
rencontres avec les communautés éducatives ; …

Canevas d’animation pédagogique ; canevas de rapport des

Gestion suivis de l’intégration postformation ; grille d’observation
pédagogique 4
de pratique d’observation de classe ; fiche de contrôle et de
soutien pédagogique ; …

Cette liste n’est pas exhaustive et permet de
voir qu’il existe de nombreux outils pour suivre
les politiques, projets et actions en faveur de la
qualité de l’éducation. Toutefois, la recherche
a permis de constater que, sur le terrain, les
acteurs les utilisent peu, justement parce qu’il y
en a trop.
Le très grand nombre d’outils, les éventuels
doublons, leur inadéquation à certaines
situations, ainsi que le manque de formation des
personnels à les utiliser, constituent ainsi des
freins majeurs à la production de connaissances,
nécessaire au réajustement des actions et
politiques mises en œuvre.

19
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar
Constat n°2 : Un suivi/accompagnement
jugé faible par les acteurs de terrain.
L’une des capacités dont doit faire preuve le
ministère dans sa fonction d’accompagnement
et de suivi de l’action, est celle d’être en mesure
d’orienter et d’accompagner les acteurs pour la
transformation de leurs pratiques. Or, si, comme
nous l’avons vu, le ministère dispose d’une bonne
capacité à impulser des actions, les acteurs
rencontrés sur le terrain regrettent les faibles
suivi et accompagnement dans la pratique. Les
difficultés rencontrées sont de plusieurs ordres :
• Le suivi-évaluation des activités est confié
aux directions et services du MEN au
niveau central, les DREN et les CISCO ne
sont que peu ou pas responsabilisées : il
en ressort donc un manque de mobilisation
de ces dernières, ainsi qu’un écart entre les
perceptions du niveau central et celles des
acteurs de terrain sur ce qui relève de la
responsabilité des uns ou des autres.
• L’absence de formation et de suivi-
accompagnement à l’utilisation de certains
outils : le diagnostic présente l’exemple des
projets d’écoles contractualisés (PEC) et des
tableaux de bord (TDB) peu ou mal utilisés
car peu ou mal connus des acteurs devant
les mettre en place, qui n’ont pas bénéficié
d’accompagnement à la mise en place
après la formation ; ou encore l’absence
d’évaluation approfondie des opérations
nationales de formation, pour en tirer les
leçons apprises.
• Le manque de moyens logistiques et les
insuffisances de budgets.
• La succession rapide de formations et
d’actions, qui ne laissent pas suffisamment
de temps pour un suivi correct ou une
évaluation efficace.
En raison de ces difficultés, il n’est pas possible
de mettre en place des adaptations de ces outils
20
à chaque contexte ou niveau de mise en œuvre,
faute de suivi-évaluation pour le faire.
Fonction no 4 : Capitalisation, appréciation des
effets de l’action et régulation
La fonction « capitalisation, appréciation des
effets de l’action et régulation » consiste à
documenter l’action, à partager et diffuser
l’information et à l’utiliser pour ajuster et adapter
les projets et les politiques en conséquence.
Constat n°1 : Le MEN a la capacité, au
niveau central, de documenter certaines
pratiques et impacts d’actions mises en
œuvre via des études commandées auprès
d’experts externes, mais cela ne se maté-
rialise pas dans les faits. (cf. schéma 6).
Le MEN dispose d’un nombre assez élevé
d’études et d’évaluations commanditées dans le
cadre de différents projets qui proposent de la
documentation sur plusieurs aspects : certaines
études renseignent sur le pilotage de la qualité
de l’éducation, d’autres proposent des pistes
d’orientation de l’action pour l’amélioration du
pilotage de la qualité. Elles fournissent des
informations sur l’encadrement de proximité,
la planification, les PEC, les statuts FRAM et
directeurs, etc. Cela témoigne d’une volonté du
ministère d’appuyer son action sur des résultats
documentés, et de sa capacité à obtenir des
informations sur des thématiques centrales.
Cependant, il apparait que la plupart de ces
études sont peu connues des différents acteurs
du MEN, notamment en raison du fort turn-over
lié à l’instabilité politique, et que leurs résultats
ne sont pas utilisés.
Constat n°2 : Une capacité d’ajus-
tement et de révision des politiques
affaiblie par des facteurs d’ordre
structurel, le plus souvent liés aux pos-
tures professionnelles des agents.
D’après le diagnostic réalisé par l’équipe de
recherche, il apparaît que la capacité du système
à réviser les politiques et actions en faveur
de l’amélioration de la qualité est affaiblie
par plusieurs facteurs d’ordre structurel, qu’il
convient de préciser :
• L’existence de fortes relations hiérarchiques
et de complaisance entre les acteurs :
d’après les observations qui ont pu être
réalisées sur le terrain, cela résulte, d’une
part d’une faible incitation des agents, à
chaque niveau, à produire des données
fiables sur les acquis des élèves et, d’autre
part, à une analyse partielle et insuffisante
de ces résultats. Par peur d’une sanction,
les acteurs ont tendance à ne pas remonter
les informations sur ce que les élèves ont
réellement appris, mais plutôt à présenter
de bons résultats à leur hiérarchie. Ainsi, les
résultats des évaluations reflètent rarement
le niveau réel des élèves.
• L’analyse des résultats est souvent réduite à
un travail de compilation : conséquence du
point précédent, ce fait a été régulièrement
Schéma 6 : Appréciation des effets de l’action et régulation
Fonction N°2 :
Négociation de
l’action et allocation
de moyens
Fonction N°4 : Fonction N°3 :
Appréciation des Accompagnement
effets de l’action et suivi de l’ation
et régulation
mentionné par les acteurs de terrain.
Ces derniers sont peu incités à mener des
analyses fines des résultats, mais plutôt
encouragés à montrer qu’ils respectent au
mieux les injonctions en matière de résultats
et de progression des élèves. Les données
des évaluations sont donc peu crédibles et
on peut penser qu’elles traduisent parfois
des jeux d’acteurs où chacun tend à faire
croire qu’il a atteint les résultats qui lui
étaient fixés.
• Le fonctionnement insuffisant des espaces
de dialogue pour promouvoir le partage et la
réflexion des acteurs à tous les niveaux sur
les enjeux impactant le pilotage du système :
les espaces d’échanges et de dialogue
existants ne sont pas suffisants pour
permettre un réel échange d’informations
et une compréhension commune des enjeux
et des actions à mettre en place au niveau
local. Lorsqu’ils existent, les espaces
d’échanges se limitent souvent à un espace
de descente d’information en provenance du
niveau central, sans véritable possibilité de
dialogue et d’adaptation.
Capacité N°1 :
Documenter tout élément important
le pilotage
Capacité N°2 :
Partager et utiliser les éléments
documentés
21
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation Malgache

4.2. Un système dont les fonctions de
pilotage peinent à être en adéquation
entre elles
Le schéma ci-après représente visuellement
le niveau de maitrise par le système éducatif
malgache des quatre fonctions de pilotage de la
qualité. Les données sont présentées en bleu, et
comparées à un fonctionnement idéal, en rouge.
Si le système sait fixer des objectifs clairs,
il peine à définir des interventions efficaces
en adéquation avec les moyens disponibles, à
accompagner leur mise en œuvre et à apprendre
du passé.

Schéma 7 : Capacités de pilotage de la qualité du système éducatif malgache

Fonction N°1 :
Définition d’objectifs et d’impulsion de l’action

Fonction N°4 :
Capitalisation, appréciation des Fonction N°2 :
effets de l’action et régulation Négociation de
l’action et d’allocation
de moyens

Schématisation d’un pilotage

efficace du système éducatif

Schématisation du pilotage
Fonction N°3 : de l’enseignement de base
Suivre et accompager la mise en oeuvre des à Madagascar
objectifs planifiés pour améliorer la qualité

22
 5. Les résultats transversaux de
la recherche
Le diagnostic a permis de dégager une com-
préhension contextualisée des pratiques des
acteurs situés à tous les échelons du système
éducatif. En complément de l’analyse des fonc-
tions de pilotage, la recherche conduite a produit
plusieurs résultats « transversaux » : ces résul-
tats jouent un rôle central dans le pilotage de la
qualité de l’enseignement de base à Madagascar,
et sont transversaux aux fonctions de pilotage
analysées précédemment. Leur analyse fait par-
tie intégrante des étapes proposées par le pro-
gramme visant, à la suite du diagnostic, à iden-
tifier les problématiques résistantes observées
sur le terrain (il s’agit de problématiques pour
lesquelles les acteurs ne trouvent pas de solu-
tion parce qu’il n’existe pas de solution univoque
ou définitive), en vue de proposer des chantiers
de travail. Les problématiques identifiées par la
recherche sont présentées ci-après.
• Les dysfonctionnements relevés au niveau
des services techniques déconcentrés
(STD) et leur impact sur le pilotage de la
qualité de l’éducation. Le diagnostic a pointé
l’existence, au niveau des écoles, de beau-
coup de pratiques et d’efforts pour amélio-
rer la qualité de l’éducation. Mais le niveau
intermédiaire, c’est-à-dire les STD, est en
revanche en difficulté pour jouer son rôle
de pivot entre les établissements scolaires
et le niveau central.
À titre d’exemples : les ZAP ont normalement
un rôle de suivi et d’accompagnement
des établissements de leur zone (environ
10 écoles) mais des défaillances sont
soulignées concernant l’encadrement
pédagogique à l’attention des écoles.
En effet, les compétences nécessaires
à l’accompagnement pédagogique des
enseignants ne sont pas présentes au sein
des équipes des STD, qui sont par ailleurs
concentrées en priorité sur les tâches
administratives relevant de leurs fonctions.
Du côté des CISCO, qui sont supposées
23
Diagnostic des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation à Madagascar
produire et analyser des données en
provenance des écoles, le travail se limite le
plus souvent à une transmission de données
qu’à leur exploitation.
• Les conséquences de l’instabilité des
postes clés du MEN. Depuis plusieurs
années, les changements au plus haut
niveau de la hiérarchie du ministère
de l’Éducation sont fréquents et, d’une
manière générale, impliquent un fort turn-
over à tous les niveaux de responsabilité.
Les conséquences de cette instabilité ne
peuvent être ignorées, tant leur impact est
important sur le système et sur sa qualité,
que ce soit en termes de perte de mémoire
institutionnelle (défaut de passation des
dossiers, méconnaissance des études et
actions mises en place, prises de décisions
contradictoires, etc.), ou de manque de
motivation et de mobilisation des acteurs.
• Le faible impact du dispositif actuel
d’accompagnement pédagogique. Dans le
contexte actuel, il apparait que la majorité
des directeurs et des enseignants manquent
de qualifications et de compétences.
Cette défaillance pèse lourdement sur la
qualité des apprentissages de base. L’audit
pédagogique des CISCO réalisé en 2015,
a mis en lumière que les circonscriptions
scolaires souffrent de nombreux handicaps
qui ne leur permettent pas d’assumer
pleinement leurs missions, notamment
d’encadrement et d’évaluation pédagogique
des écoles, de leurs directeurs et de leurs
enseignants. L’enquête sur le terrain dans
les écoles et les services déconcentrés a
notamment identifié les éléments suivants :
− Des difficultés d’ordre organisationnel.
On constate la disparition du corps
des inspecteurs pédagogiques du
fondamental. Les visites de classes
sont rares et réalisées essentiellement
par des chefs ZAP non formés pour
cette mission. Ils se limitent en général
à un simple contrôle de conformité
quand la demande est beaucoup plus
24
large. Sur le terrain en région, il n’y a
qu’une très faible articulation avec la
formation initiale.
− Un dispositif d’accompagnement basé
sur des journées pédagogiques peu
fréquentes et abordant des thèmes
peu en rapport avec les difficultés des
enseignants.
− Des instances (quand elles existent)
dont l’activité est basée sur des
échanges entre pairs dans les réseaux
d’enseignants, et qui ne répondent pas
toujours aux besoins car ces rencontres
n’apportent pas de réponses à la
hauteur des besoins.
− Des structures d’accompagnement
pour des aides locales (centres de
ressources pédagogiques, centres
locaux d’échanges francophones,
centres de lecture et d’information
culturelle, etc.) qui ne réussissent pas à
fonctionner dans la durée sans l’appui
de financements extérieurs.
− Peu d’encouragements et d’aides à
l’auto-formation des enseignants
malgré quelques outils élaborés
pour assurer une continuité avec les
formations continues (type mallette
« enseigner le/en français », etc.)
• L’importance d’une révision des différents
statuts enseignants et directeurs.
L’hétérogénéité du statut des enseignants,
entre fonctionnaires (de moins en
moins nombreux) et non-fonctionnaires
(subventionnés ou non, les maîtres « FRAM
») constitue une difficulté majeure, et ce sur
plusieurs plans :
− Sur le plan technique d’abord :
les maitres FRAM n’ont en général peu
ou pas de formation initiale et sont
donc peu qualifiés pour les fonctions
qu’ils occupent ; ils n’ont pas ou peu
de perspectives de carrière, puisqu’ils
n’ont pas accès au dispositif de
certification (CAE).
− Sur le plan administratif et organisa-
tionnel : les maitres FRAM sont payés
par les parents, mais répondent tech-
niquement aux CISCO, qui en sont les
gestionnaires techniques, ce qui pro-
voque des difficultés pour la gestion
des établissements (gestion de la ré-
munération, des absences).
En ce qui concerne les directeurs, ces derniers
ont été placés au centre du dispositif
d’encadrement pédagogique. Des formations et
des outils ont été développés en ce sens, mais
leur statut n’a pas évolué. Ainsi, la plupart d’entre
eux font face à des difficultés, car aucun texte
n’encadre ce statut en prévoyant, notamment,
des décharges de conduite classe.
25
 6. Des chantiers de travail pour des
propositions d’action
En réponse aux éléments détaillés ci-dessus,
sont proposés des chantiers de travail.
Un chantier de travail rassemble l’ensemble des
informations nécessitant d’ouvrir une réflexion
sur des problématiques résistantes observées
sur le terrain (il s’agit de problématiques qui
persistent au sein des systèmes éducatifs
parce qu’il n’existe pas de solution univoque ou
définitive).
À la suite du travail participatif avec les autorités
éducatives malgaches, quatre chantiers de
travail ont pour l’heure été retenus :
• Chantier 1 : Le pilotage des activités au ni-
veau central et déconcentré : ce chantier
couvre les thématiques de la planification,
du suivi-évaluation et de la capitalisation ;
il s’agit d’aller vers la définition d’un cadre,
d’une orientation et d’objectifs communs et
globaux à l’ensemble des acteurs du sys-
tème.
26
• Chantier 2 : L’accompagnement de proximi-
té et la mutualisation des pratiques profes-
sionnelles : couvrant les thématiques de la
formation continue, du cadre d’échanges et
du curriculum, il s’agit de s’appuyer sur les
pistes proposées par les acteurs de terrain
pour améliorer le dispositif d’encadrement
de proximité.
• Chantier 3 : L’amélioration de la rétention
(abandon, décrochage, redoublement) :
ce chantier couvre les thématiques de la
fluidité des parcours, de l’implication des
parents et de l’évaluation ; il s’agit d’explo-
rer et d’expérimenter des stratégies pour
remédier aux principales difficultés identi-
fiées (gestion des élèves en difficulté, ren-
trées tardives, pratiques de remédiation,
problème d’état civil impactant les inscrip-
tions).
• Chantier 4 : La gestion participative et dé-
centralisée de l’école : ce chantier couvre
 les thématiques de la mobilisation commu-
nautaire, de la gestion du temps scolaire,
de l’utilisation des outils (PEC, TDB) et de la
gestion des absences des enseignants.
6.1. Les enjeux associés à chaque
chantier de travail
Enjeux du chantier 1 : Le diagnostic a mis en
évidence un manque de planification générale.
Ce manque concerne à la fois l’absence de
planification des activités sur le terrain et
au niveau central depuis 2019, mais aussi la
suppression (ou la non-considération) d’organes
de coordination et de mécanismes de suivi-
évaluation des actions ou réformes. On relève
également une absence de capitalisation des
actions menées.
Les enjeux de ce chantier sont donc, d’une part,
d’insuffler une vision commune et globale aux
acteurs dans le cadre de la conduite des réformes
et actions : c’est ce qui permet de « donner du
sens » à la planification. D’autre part, il s’agit
de définir et de mettre en œuvre des processus
cohérents de pilotage et de suivi-évaluation
des actions au niveau central et déconcentré :
cela passe notamment par une appropriation
par les acteurs des outils de planification et de
suivi. Enfin, l’ensemble doit permettre de mettre
en œuvre des activités de manière priorisée,
en tenant compte des disparités du système et
en orientant les ressources vers des stratégies
efficientes pour traiter les problématiques
résistantes à la qualité du système éducatif.
Enjeux du chantier 2 : Il ressort du diagnostic une
forte préoccupation concernant l’encadrement
de proximité. Les difficultés relevées concernent,
d’une part, la répartition des rôles et tâches
entre les différents encadreurs à chaque
niveau du système (ZAP, CISCO), d’autre part,
les changements fréquents d’orientation
(curriculums, méthodes pédagogiques) qui ne
laissent pas le temps aux acteurs de se former
aux démarches préconisées et, enfin, le manque
de moyens financiers pour exercer ses fonctions.
L’enjeu de ce chantier réside donc dans la
dynamisation de l’encadrement pédagogique
et notamment dans l’évolution du rôle confié
au directeur d’école et dans la redéfinition des
rôles et tâches de chaque niveau de la chaine
d’encadrement pédagogique. Cela couvre
aussi le nécessaire changement de posture de
l’enseignant par rapport à la formation : l’enjeu
est d’arriver à placer l’enseignant dans un rôle
d’acteur de sa formation.
Enjeux du chantier 3 : Ce chantier a émergé
suite aux constats de nombreux redoublements
et abandons dans le système éducatif primaire
malgache, avec plus ou moins de disparités
en fonction des régions. Ces redoublements
et abandons seraient dus non seulement à la
qualité des apprentissages, mais également à
des aspects de calendriers scolaires inadaptés,
d’examens difficilement accessibles aux enfants
dont l’état civil n’est pas reconnu, d’absence
d’utilisation des résultats des évaluations ou
encore d’accès au préscolaire.
Les enjeux de ce chantier sont donc :
• de comprendre la prise en charge et le suivi
des élèves en difficulté et ainsi d’aider les
équipes éducatives à proposer des solutions
alternatives au redoublement à travers des
aides et dans des situations d’apprentissage
actives et innovantes ;
• d’améliorer les liaisons inter-cycles ou inter-
niveaux afin de mieux maîtriser les ruptures,
notamment celles que représentent
l’examen du CEPE ou les évaluations de fin
de cycle ;
• de renforcer l’action pédagogique et
éducative dans la classe et en dehors,
avec notamment une meilleure liaison avec
les parents et les autres partenaires de
l’établissement.
Enjeux du chantier 4 : Une faible capacité de
gestion et peu de participation des communautés
dans le cadre de la généralisation encore
27
hésitante des FEFFI a été observée sur le terrain.
Des outils ont été mis en place pour permettre
aux acteurs de bénéficier de données fiables
pour favoriser la planification à tous les niveaux.
La diffusion et l’utilisation de ces outils peinent
toutefois à se généraliser faute d’appropria-
tion par les acteurs. Les structures techniques
déconcentrées font également état d’une décen-
tralisation/déconcentration non effective.
L’enjeu de ce chantier est donc de renforcer
les capacités des acteurs dans leur rôle de
gestionnaires de l’école, et d’adapter les outils
pour une véritable appropriation qui permettra
une réelle gestion participative et décentralisée
de l’école.
6.2. Approche envisagée pour traiter
chaque chantier de travail
Pour chacun de ces chantiers, la méthodolo-
gie proposée consiste en premier lieu à iden-
tifier et interroger les pratiques existantes,
le « déjà-là ». L’objectif est d’arriver à comprendre
les raisons pour lesquelles les actions déjà en-
treprises pour répondre aux problématiques
28
identifiées ne fonctionnent pas. Ensuite, il s’agit
d’examiner,  avec les acteurs concernés, ce qu’il
est nécessaire de faire pour rendre leurs actions
plus efficaces. Dans le cas où il n’existe pas de
« déjà-là », on cherchera à comprendre pourquoi,
puis, là aussi, à travailler avec les acteurs concer-
nés pour identifier les actions à mettre en place.
L’étape suivante consiste à expérimenter de nou-
velles pratiques (ou des pratiques améliorées),
reposant sur l’analyse réalisée de l’existant. Cette
expérimentation doit également permettre d’en-
courager et d’accompagner le suivi de la mise en
œuvre des actions et leur régulation. Il s’agit ainsi
d’expérimentations restreintes et contrôlées, sur
une durée courte (environ 6 mois), sous forme de
recherche-action le plus souvent.
Cet accompagnement étroit de l’expérimentation
permet d’effectuer des retours d’expériences et
d’identifier les leçons apprises. L’idée est ainsi
d’arriver à isoler les conditions de réussite et
à consolider les propositions d’actions, pour
proposition d’intégration dans le plan d’action du
ministère.
Ressources

Note de présentation du programme d’appui au pilotage de la qualité de l’éducation :

https://dakar.iiep.unesco.org/sites/default/iles/2021-12/Appui-Qualite-FR.pdf

Vidéo de présentation du programme régional d’appui au pilotage de la qualité

de l’éducation :
https://www.youtube.com/watch?v=me59pd4CQXU&feature=youtu.be

Guide méthodologique Une analyse des pratiques de pilotage de la qualité de l’éducation :

https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000375435

Page web du programme

dakar.iiep.unesco.org/programmes/appui-au-pilotage-de-la-qualite-de-leducation-de-base

Page Pays Madagascar

https://dakar.iiep.unesco.org/madagascar-appui-au-pilotage-de-vla-qualite-de-leducation

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29
UNICEF/UN0542756/Andrianandrasana
Que font concrètement les acteurs sur leurs lieux de travail pour améliorer la qualité de

l’éducation ? Leurs actions sont-elles pertinentes, planifiées, coordonnées, cohérentes

et orientées vers l’amélioration de la qualité de l’éducation ?

Le programme régional d’appui au pilotage de la qualité de l’éducation postule que

c’est, notamment, à partir des réponses à ces questions que l’on pourra identifier et

proposer des mesures efficaces pour améliorer le pilotage de la qualité et, à terme,

la qualité de l’éducation.

dakar.iiep.unesco.org