Ccomptes - NEB-2022-Transformation-fonction-publiques

FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Transformation et fonction
publiques »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE.................................................................................................................................. 5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS ................................................................. 9
INTRODUCTION ..................................................................................................................... 11
CHAPITRE I ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE ......................................... 15

I - LA PROGRAMMATION INITIALE ............................................................................................... 15
A - Des reports d’autorisation d’engagement en baisse mais qui demeurent importants ........................... 15
B - Une budgétisation encore volontariste pour plusieurs programmes de la mission ............................... 16
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ ................................................................. 18
A - Des reports toujours importants d’autorisations d’engagement par ailleurs sous-consommées,
critiquables au regard des règles budgétaires ............................................................................................. 18
B - Des ouvertures et annulations de crédits notables en cours de gestion ................................................ 19
C - Le programme 352, une absorption par le programme 129 à engager pour mettre fin à la partition des
crédits de la DINUM entre deux programmes distincts ............................................................................. 21
III - ANALYSE DE L’ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES ................ 21
IV - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE .......................... 25
V - L’INCIDENCE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUR L’ENVIRONNEMENT .................... 26
CHAPITRE II POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME ........................................ 27

I - PROGRAMME 148 – FONCTION PUBLIQUE ............................................................................. 27
A - Des crédits en forte hausse, essentiellement du fait de mesures de transfert ....................................... 27
B - Une consommation des crédits d’action sociale interministérielle qui doit encore être améliorée,
notamment pour le dispositif du CESU...................................................................................................... 28
C - Le Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines, un fonds supprimé en 2023 ..... 29
D - Une hausse des moyens accordés à l’INSP, une stabilité pour les cinq IRA ....................................... 31
E - Une hausse des moyens accordés aux « Prépa Talents »...................................................................... 32
II - PROGRAMME 348 – RÉNOVATION DES CITÉS ADMINISTRATIVES ET AUTRES SITES
DOMANIAUX MULTI-OCCUPANTS ................................................................................................. 33
A - Une amélioration de la consommation des CP en 2022 ....................................................................... 33
B - Une trajectoire de consommation des AE et des CP en décalage d’au moins trois ans sur celle
envisagée .................................................................................................................................................... 35
C - Résultant du redémarrage de l’inflation, un risque important de moindre ambition des travaux de
rénovation, notamment en matière énergétique ......................................................................................... 37
III - PROGRAMME 349 – TRANSFORMATION PUBLIQUE ......................................................... 40
A - Le FTAP, une action du programme dont les modalités de pilotage, rénovées en 2022, visent à
améliorer la consommation des crédits ...................................................................................................... 43
B - Une diversification des projets lauréats occasionnée par la déconcentration de 34 M€ du FTAP, aux
dépens de l’objectif d’économies ............................................................................................................... 45
C - Une dilution du critère d’économie pérenne portée par chaque projet, un contrôle insuffisant des
économies déclarées par les porteurs de projets ......................................................................................... 46
D - Une pérennisation du FTAP qui justifie une attention renforcée sur l’atteinte de ses objectifs initiaux
................................................................................................................................................................... 47
IV - PROGRAMME 352 – INNOVATION ET TRANSFORMATION NUMÉRIQUES ................. 48
A - Un programme finançant de nombreuses actions en faveur de l’innovation numérique ..................... 50
B - Un suivi des projets lauréats rénové en 2022, mais qui n’intègre toujours pas d’indicateurs d’impact 50
4 COUR DES COMPTES
V - PROGRAMME 368 – CONDUITE ET PILOTAGE DE LA TRANSFORMATION ET DE LA

FONCTION PUBLIQUES ...................................................................................................................... 51
ANNEXES .................................................................................................................................. 55
ANNEXE N° 1. LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB .............................. 56
ANNEXE N° 2. SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2022 ................................................................................................... 57
Synthèse
Une mission au périmètre de nouveau élargi en 2022

Créée en 2018 sous l’intitulé Action et transformation publiques, la mission comportait
alors deux programmes (les programmes 348 - Rénovation des cités administratives et autres
sites domaniaux multi-occupants et 349 - Fonds pour la transformation de l’action publique)
appelés à s’achever en 2022. Leurs crédits, labellisés « Grand plan d’investissement » (GPI),
avaient en commun leur gouvernance interministérielle et leur fonctionnement par appels à
projets.
Intitulée, depuis 2021, Transformation et fonction publiques, la mission comporte, en
2022, cinq programmes. Son périmètre actuel la rapproche du champ des politiques publiques
relevant du ministère de la transformation et de la fonction publiques créé en juillet 2020, sans
le recouvrir parfaitement1. La mission, qui a connu la création de deux programmes en 2019
(les programmes 351 - Fonds d’accompagnement interministériel ressources humaines et 352
- Innovation et transformation numériques), l’élargissement du périmètre du programme 352
en 2020, l’intégration du programme 148 - Fonction publique2 en 2021, et du programme 368
- Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques en 2022, continue d’être
caractérisée par l’instabilité de son périmètre.
En effet, en 2022, le programme 148 a absorbé le programme 3513 ainsi que les crédits
du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines
(CISIRH)4. Le programme 349, devenu Transformation publique, comprend désormais, outre
les crédits du fonds de transformation de l’action publique (FTAP), les autres crédits hors titre
2 de la délégation interministérielle de la transformation publique (DITP), auparavant inscrits
au programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières. Enfin, un
nouveau programme 368 - Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques,
créé en loi de finances initiale pour 2022 (LFI), regroupe les effectifs de la direction générale
de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), du CISIRH et de la DITP.
En 2023, la mission demeure en mutation, avec notamment la création d’une action
Résilience au sein du programme 348, qui contribue à prolonger la durée de vie d’un programme
qui aurait dû prendre fin en 2022, et d’une action Conseillers numériques France Services au
sein du programme 349.
1
Le programme 348 relève des ministères économiques et financiers (MEF), le programme 368, bien que sous la
responsabilité du secrétariat général des MEF, relève du ministère de la transformation et de la fonction publiques.
2
Ce programme relevait précédemment de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.
3
Comme la Cour le recommandait dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) pour 2020.
4
Les crédits du CISIRH étaient auparavant portés par le programme 218 Conduite et pilotage des politiques
économiques et financières.
6 COUR DES COMPTES
Une budgétisation toujours volontariste, une amélioration de la consommation des

crédits compte tenu de la montée en charge des fonds et programmes
Cinq ans après sa création, la mission demeure caractérisée par un faible taux d’exécution
budgétaire : seuls 65,4 % des autorisations d’engagement (AE) et 87,8 % des crédits de
paiement (CP) disponibles ont été consommés.
Le niveau des AE reportées de 2021 à 2022 demeure important pour les programmes 348
et 349, mais en baisse par rapport à 2021. Par ailleurs, 135,3 M€ d’AE ont été annulés en loi de
finances rectificatives (LFR), en grande partie du fait d’annulations de crédits intervenues sur
le programme 349. L’exécution demeure donc encore en décalage avec la programmation
budgétaire, s’expliquant notamment par une budgétisation initiale insuffisamment corrélée aux
besoins en AE.
Alors que sur l’ensemble de la mission, 192,1 M€ de CP avaient été annulés en loi de
finances rectificatives (LFR) en 2021 (dont 162,6 M€ sur le programme 348), les ouvertures et
annulations de crédits intervenues en LFR en 2022 aboutissent sur l’ensemble de la mission à
l’ouverture de 21,7 M€ en CP. En 2022, aucun crédit n’a été annulé sur le programme 348, et
la consommation des CP s’est améliorée, avec des décaissements importants correspondant
notamment aux paiements intervenus dans le cadre des principaux marchés globaux de
performance (MGP), témoignant d’une arrivée à maturité de ce programme.
Les modalités de fonctionnement de la mission, sous forme d’appels à projets, demeurent
sources de délais incompressibles et d’incertitudes quant aux trajectoires de décaissement des
projets lauréats, les difficultés d’exécution provenant également d’un suivi encore insuffisant
des lauréats des principaux fonds, malgré de récentes améliorations : pour le programme 349 :
mise en place d’une nouvelle plateforme d’enquête sur l’avancement des lauréats du FTAP,
évaluation des projets liés à la réforme de l’OTE, délais imposés aux porteurs de projets pour
la finalisation du contrat de transformation et la consommation des crédits ; pour le programme
348 : élargissement par la direction de l’immobilier de l’État (DIE) du périmètre des projets en
« suivi renforcé ».
S’agissant du programme 348, la combinaison du démarrage avec retard de l’essentiel des
travaux de rénovation des cités administratives et d’une hausse générale des prix des matériaux
supérieure à celle anticipée, crée des tensions sur le pilotage du programme. La DIE n’a pu y
faire face jusqu’à présent, dans le cadre d’un budget à enveloppe fermée, que grâce au retrait
des projets de rénovation des cités administratives de Melun et de Brest. Cette tension sur la
soutenabilité de la programmation fait peser à l’avenir un risque de révision à la baisse de
l’ambition des objectifs de rénovation en matière énergétique, voire d’autres retraits de projets
initialement prévus.
Une amélioration en cours du suivi des dossiers, à approfondir pour réaliser des
objectifs aujourd’hui encore hors d’atteinte
Initialement programmes support du grand plan d’investissement (GPI), les programmes
de la mission auraient dû s’achever en 2022. S’il est courant que des programmes immobiliers
connaissent des vicissitudes, les résultats obtenus par certains programmes – notamment le
Fonds de transformation de l’action publique (FTAP) – sont loin des projections initiales, avec
très peu de projets achevés à ce jour, et il est à ce stade difficile de savoir si les objectifs
SYNTHÈSE 7
d’économies seront atteints. La poursuite de la mission plaide pour des mutualisations

d’indicateurs et d’outils de suivi ainsi que pour le partage au sein des administrations
responsables d’appels à projets des bonnes pratiques pour l’accompagnement des lauréats.
Par ailleurs, la Cour relève la suppression en 2023 du Fonds d’accompagnement
interministériel ressources humaines (FAIRH), dont elle avait précédemment estimé la valeur
ajoutée en matière de détection de projets limitée.
Ces évolutions interviennent alors même que le gouvernement avait fait du FTAP et du
FAIRH des outils importants de sa démarche de réduction de la dépense publique dans son
programme de stabilité 2021-2027 et dans son plan national de relance et de résilience.
Récapitulatif des recommandations
1. (Recommandation réitérée) : Rattacher les actions portées par le programme 352 -

Innovation et transformation numériques au programme 129 - Coordination du travail
gouvernemental (DINUM).
2. (Recommandation réitérée) : Compléter les indicateurs de performance des fonds des
programmes de la mission afin de mesurer l’efficacité du suivi de l’avancement des projets
financés et de leur impact (DIE,DITP, DINUM).
Introduction
La mission Action et transformation publiques, créée en 2018, s’intitule depuis 2021

Transformation et fonction publiques, conséquence de l’adjonction du programme 148 -
Fonction publique. Initialement conçue comme l’un des supports budgétaires du grand plan
d’investissement (GPI), la mission est depuis l’adoption du plan de relance au 1er janvier 2021,
qui a entraîné la disparition du GPI, dotée de crédits de droit commun5. Dotée de 447,6 M€ en
AE et de 795 M€ de CP en loi de finances initiale (LFI) pour 2022, la mission Transformation
et fonction publiques compte cinq programmes.
Le programme 148 – Fonction publique, placé sous la responsabilité de la directrice
générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), porte les crédits alloués à la
formation interministérielle des fonctionnaires de l’État, à l’action sociale interministérielle et
à l’appui dans le domaine des ressources humaines. Au 1er janvier 2022, le programme 148 a
absorbé le programme 351 - Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines
ainsi que les crédits hors titre 2 du centre interministériel de services informatiques relatifs aux
ressources humaines (CISIRH)6.
Le programme 348 – Rénovation des cités administratives7 et autres sites domaniaux
multi-occupants, créé en 2018 et porté par le directeur de l’immobilier de l’État (DIE8), a pour
objectif de contribuer à la modernisation du parc immobilier de l’État, en particulier ses cités
administratives. Doté à sa création d’une enveloppe pluriannuelle de crédits limitative de
1 Md€, ce programme permet de financer intégralement les coûts des études techniques, des
opérations de restructuration immobilière, d’acquisition ou de construction de bâtiments neufs,
ainsi que des travaux lourds relevant du propriétaire.
Le programme 349 – Transformation publique9, créé lui aussi en 2018 et placé depuis
2021 sous la responsabilité du délégué interministériel de la transformation publique (DITP)
finance des projets visant à adapter les services publics aux besoins des usagers ou à améliorer
les conditions de travail des agents publics. Initialement bénéficiaire, via le fonds de
transformation de l’action publique (FTAP) d’une enveloppe totale de 700 M€, dont 34 M€
attribués aux préfets, la DITP dispose désormais d’une enveloppe de 764 M€ après le vote de
5
La mission Action et transformation publiques comportait jusqu’en 2020 des crédits non soumis à la régulation
budgétaire et bénéficiant d’une exonération de mise en réserve, en raison de la labellisation de l’intégralité des
crédits par le GPI.
6
En outre, l’Institut national du service public (INSP), créé le 1 er janvier 2022, est rattaché au programme
148 Fonction publique, comme auparavant l’École nationale d’administration (ENA).
7
L’instruction n° 07-035-D8 du 19 janvier 2007 de la direction générale de la comptabilité publique définit la
notion de cité administrative comme « un ensemble immobilier où sont logés au moins trois services administratifs,
cette condition devant s’apprécier au regard de départements ministériels différents. »
8
La DIE est une des directions de la direction générale des finances publiques.
9
Depuis le 1er janvier 2022, le programme Transformation de l’action publique est renommé Transformation
publique.
12 COUR DES COMPTES
la LFI pour 2022. Depuis le 1er janvier 2022, le programme 349 porte également les crédits de
fonctionnement, hors titre 2, de la DITP10, soit 15,2 M€ de CP en LFI pour 2022.
Le programme 352 – Innovation et transformation numériques est placé sous la
responsabilité de la directrice interministérielle du numérique (DINUM). Initialement support
budgétaire du fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État (FAST), ce
programme agrège désormais deux actions : la première action continue de porter le FAST –
tant en cofinancement qu’en financement direct de start-ups d’État par la DINUM – tandis que
la seconde action cofinance, depuis 2021, le recrutement de profils rares dans le domaine de
l’innovation numérique. Ce programme porte des moyens budgétaires limités, de l’ordre de
10 M€ par an, depuis sa création.
Le programme 368 – Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction
publiques, intégré au sein de la mission en 2022, regroupe les crédits de personnel de la
DGAFP, du CISIRH et de la DITP, correspondant à 433 ETPT11 en 2022. Il relève de la
responsabilité de la secrétaire générale des ministères économiques et financiers (MEF).
Tableau n° 1 : crédits ouverts en LFI pour 2022

Évolution LFI Évolution LFI
En M€ AE CP
2021/2022 2021/2022
Programme 14812 303,3 +69,8 294,0 +69,6
Programme 348 0 0 266,4 0
Programme 349 95,2 +55,2 183,9 +35,2
Programme 352 10,6 0 12,1 +1,5
Programme 36813 38,5 +38,5 38,5 +38,5
Mission
447,6 +124,2 795,0 +103,5
(périmètre TFP 2022)
Mission
373,9 +50,5 721,3 +29,8
(périmètre TFP 202114)
Source : Cour des comptes d’après lois de finances
10
Ces crédits étaient précédemment portés par le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques
et financières de la mission Gestion des finances publiques.
11
ETPT : équivalent temps plein travaillé.
12
Le programme 351 portant les crédits du FAIRH a été supprimé en 2022, les crédits du FAIRH ont été transférés
sur le programme 148.
13
Programme crée par la LFI 2022.
14
C’est-à-dire hors programme 368, hors action n°2 Accompagnement du changement de l’action publique du
programme 349 transférée du programme 218 au programme 349 et hors crédits de fonctionnement du CISIRH
intégrés au programme 148.
INTRODUCTION 13
Mission transformation et fonction publiques

Programme 148 – Fonction publique
Programme 348 – Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-
occupants
Programme 349 – Transformation de l’action publique15
Programme 352 – Innovation et transformation numériques16
Programme 368 – Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques
Graphique n° 1 : mission Transformation et fonction publiques – exécution 2022 (CP,

en M€)
15
Le programme 349 s’intitulait jusqu’à l’exercice budgétaire 2022 « Fonds pour la transformation de l’action
publique ».
16
Le programme 352 s’intitulait jusqu’à l’exercice budgétaire 2021 « Fonds pour l’accélération du financement
des start-up d’État ».
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I - La programmation initiale
Les crédits ouverts sur la mission, dans la LFI pour 2022, s’élèvent à 447,6 M€ en AE
(en hausse de 124,2 M€ par rapport à 2021) et 795,0 M€ en CP (en hausse de 103,5 M€ par
rapport à 2021).
Ces variations doivent cependant tenir compte de la création du programme 368 -
Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques (38,5 M€ en AE et en CP
ouverts en LFI), du rattachement des crédits de fonctionnement, hors titre 2, de la DITP à la
mission (15,2 M€ en AE et en CP) et de la reprise des crédits de fonctionnement du CISIRH
par le programme 148 (20 M€ en AE et en CP). À périmètre inchangé par rapport à 2021, les
AE ouvertes sur la mission, par la LFI pour 2022, auraient augmenté de 50,5 M€. Les CP, quant
à eux, auraient augmenté de 29,8 M€.
Le programme 148 - Fonction publique, rattaché à la mission en 2021, porte la plus large
part des AE ouvertes en LFI (303,3 M€ en AE sur un total de 447,6 M€). Les programmes 148,
348, et 349, avec respectivement 294 M€, 266,4 M€ et 183,9 M€ de CP ouverts en LFI,
représentent 93,6 % des CP nouveaux de la mission. Par conséquent, les programmes 368 -
Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques (38,5 M€ en AE et en CP
en LFI) et surtout 352 - Innovation et transformation numériques (10,6 M€ en AE et 12,1 M€
en CP en LFI), pèsent peu au sein de la mission.
A - Des reports d’autorisation d’engagement en baisse mais qui

demeurent importants
Comme en 2021, le montant des AE allouées à la mission tient compte de l’important
volume de reports de l’exercice 2021 vers l’exercice 2022 (592,4 M€), portant le total des AE
disponibles de ce fait à 1 040 M€.
Ces reports importants résultent essentiellement des modalités de fonctionnement
budgétaire des programmes 348 - Rénovation des cités administratives et autres sites
domaniaux multi-occupants et 349 - Transformation de l’action publique (respectivement
328,9 M€ et 258,6 M€ de crédits reportés de 2021 à 2022 en AE). Cependant, la Cour relève
que les reports sont en baisse notable en 2022 au regard des crédits reportés de 2020 à 2021
(respectivement 737,8 M€ et 392,6 M€ pour ces deux programmes).
16 COUR DES COMPTES
B - Une budgétisation encore volontariste pour plusieurs programmes de

la mission
Comme lors des exercices précédents, la budgétisation des programmes 348, 349 et 352
a été assise sur des hypothèses ambitieuses au regard d’une part de leur exécution 2021 et
d’autre part des remontées des porteurs de projets. Alors qu’en 2021, la montée en charge des
programmes ne s’était pas traduite par une consommation importante des AE et des CP (seuls
56,3 % des AE et 33,3 % des CP ouverts et reportés avaient été consommés en 2021 pour le
programme 348, 38,6 % des AE et 87,6 % des CP pour le programme 349, 80,6 % des AE et
68,2 % des CP pour le programme 34917), les hypothèses sous-jacentes sur lesquelles a été bâtie
la prévision 2022 des trois programmes précités se sont révélées une fois encore volontaristes,
même si une amélioration de la consommation des crédits doit être relevée en 2022.
S’agissant du programme 348, la DIE indique que la budgétisation est structurée autour
de trois hypothèses : la notification des derniers marchés en 2022 (et notamment celle des
marchés globaux de performance (MGP) des cités administratives de Toulon et de Toulouse) ;
l’accélération de l’écoulement des restes à payer, 2022 étant le premier exercice où il était prévu
que les paiements excèdent les engagements, et un rythme soutenu pour les décaissements au
titre des MGP en cours. Les 266,4 M€ de CP ouverts en LFI 2022 étaient en effet destinés à
couvrir les engagements 2022 pour 37,4 M€ et les restes à payer antérieurs au 31 décembre
2021.
Ces hypothèses ont conduit à ajuster les échéanciers produits par les porteurs de projets.
Cependant, si de nombreux marchés de travaux ont été engagés, cela n’a pas été le cas de ceux
de Bourges, Dijon, Soissons, Toulon et Tours. En revanche, l’accélération de l’écoulement des
restes à payer a également été constatée (491 M€ au 31 décembre 2022). Par ailleurs, les
paiements intervenus dans le cadre des MGP pour les cités administratives d’Amiens, Colmar,
Lille, Lyon, Rouen et Strasbourg, ont bien représenté 69 % des paiements constatés pour
l’ensemble des cités.
Par ailleurs, la Cour constate que la programmation a insuffisamment intégré l’impact de
la hausse des coûts des matériaux sur le coût des chantiers en 2022. Le Projet annuel de
performance annexé au PLF pour 2022 indique que la DIE a provisionné un montant destiné à
couvrir les révisions de prix et que le budget précédemment alloué au projet de rénovation de
la cité administrative de Melun, aujourd’hui abandonné, est affecté à la couverture de ces aléas
(15,9 M€ d’AE affectées et non engagées figurant sur la tranche fonctionnelle de Melun ont été
rouvertes en LFI pour 2023). A la fin de l’exercice 2022, la DIE confirme qu’elle a pu faire
face à l’augmentation des coûts sur l’ensemble du programme grâce au retrait du projet de
rénovation des cités administratives de Melun18 et Brest, et à travers un travail conjoint de
révision avec les porteurs de projets. Toutefois, cette problématique semble avoir été
insuffisamment prise en compte au stade de la programmation, conduisant de fait à des résultats
quelque peu dégradés pour les indicateurs de performance d’efficacité énergétique.
S’agissant du programme 349, les prévisions budgétaires en AE concernant le FTAP ont
été établies en tenant compte non seulement de l’ouverture d’une enveloppe nouvelle de 80 M€
17
En incluant les fonds de concours.
18
L’opération a été ajournée au profit d’une réflexion plus globale sur la stratégie immobilière de l’Etat à Melun.
17
ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
en LFI pour 2022, mais également du cadencement des appels à projets retenu en 2021 lors de
la préparation du PLF pour 2022. S’agissant des CP, la LFI pour 2022 prévoit l’ouverture de
168,7 M€ de CP pour couvrir les besoins de décaissement des projets lauréats des appels à
projets du FTAP de 2018 à 2020, ainsi que ceux des projets sélectionnés en 2021 et début 2022.
Cependant, la DITP admet que cette budgétisation revêt un caractère relativement incertain, lié
d’une part à l’absence d’anticipation précise sur les risques affectant l’avancement des projets,
d’autre part à l’absence de connaissance à l’avance de la nature et des caractéristiques des
projets sélectionnés au cours de cette même année, qui conditionnent également le rythme de
consommation.
S’agissant de l’action 2 du programme, Accompagnement du changement de l’action
publique, les 15,2 M€ en AE et en CP ouverts en LFI pour 2022 (pour 12,7 M€ ouverts en 2021
au titre de l’action 8 du programme 218), étaient principalement liés à la création de mesures
nouvelles d’un montant de 3,3 M€ pour la poursuite du financement des plateformes
numériques PILOTE et Services Publics + dont la construction avait été assurée en 2021 par le
Fonds Innovation et Transformation Numérique (FITN8) du Plan de relance (programme 363).
La DITP indique également que des dépenses d’investissement à hauteur de 3 M€ ont également
été prévues, de sorte que les dépenses immobilisables liées aux plateformes numériques
puissent être suivies.19
S’agissant du programme 352, la programmation initiale en crédits hors titre 2 est restée
identique en AE aux crédits ouverts en LFI pour 2021, malgré la sous-consommation des
crédits. La DINUM a estimé que la prise en charge des produits numériques innovants allait
bénéficier des opportunités du plan de relance en 2022 et constituait un relais de financement
la dispensant de solliciter une augmentation de crédits en 2022. S’agissant des crédits de titre
2, la DINUM avait porté en conférence de budgétisation du 18 mai 2022 une demande de crédits
à hauteur de 5 M€ en AE (incluant des crédits dédiés au financement du commando-UX et de
la Brigade d’intervention numérique, à hauteur de 2 M€), mais les crédits n’ont été ouverts en
LFI qu’à hauteur de 3 M€ en AE et en CP, soit un niveau identique aux crédits ouverts en LFI
pour 2021, en retrait de 2 M€ par rapport à la demande initiale. A la fin de l’exercice 2022, les
crédits de titre 2 ont seulement donné lieu à des transferts de crédits à hauteur de 1,6 M€,
témoignant d’une budgétisation volontariste.
À cet égard, la Cour appelle à la vigilance sur l’évolution du coût d’investissement et de
fonctionnement des différentes plateformes numériques.
Il convient cependant de relever que la consommation des crédits s’est quelque peu
dégradée en 2022 pour le programme 148 (voir infra) : 90 % des AE et 82 % des CP disponibles
ont été consommés, situation en partie imputable à la faible consommation de crédits par des
dispositifs transférés en 2022 au programme 148 (crédits dédiés à l’apprentissage dans la
fonction publique, crédits du CISIRH), mais aussi à l’insuffisante consommation de certaines
prestations d’action sociale interministérielle et au retard pris dans l’exécution des travaux des
restaurants administratifs (RIA).
19
L’hébergement, les coûts de licences ainsi que la maintenance applicative et évolutive de la plateforme Services
Publics+, de PILOTE (pilotage des politiques prioritaires par la donnée) et du baromètre des résultats de l’action
publique seront intégrés aux immobilisations incorporelles de l’Etat
18 COUR DES COMPTES
Au total, sur l’ensemble de la mission, la qualité de la programmation des CP s’est

globalement améliorée en 2022, mais celle des AE continue d’entraîner des reports répétés et
significatifs. Des démarches ont cependant été engagées pour réduire le report des AE (voir
infra, s’agissant du programme 349).
II - La gestion des crédits et sa régularité
A - Des reports toujours importants d’autorisations d’engagement par

ailleurs sous-consommées, critiquables au regard des règles budgétaires
Dès la mise en place des programmes 348 et 349, l’affichage de l’ambition du grand plan
d’investissement (GPI) s’est traduit par l’ouverture très importante de crédits en LFI pour 2019,
alors que ceux-ci ne pouvaient manifestement pas être engagés dans l’année, en raison des
délais nécessaires à la contractualisation des projets lauréats. Ainsi, depuis sa création, le
fonctionnement de la mission se caractérise par des reports massifs d’AE, ces AE reportées
n’étant pour la plupart pas consommées dans leur intégralité l’année suivante.
En 2022, le programme 348, non doté d’AE en LFI, a bénéficié d’un report d’AE de
328,9 M€, dont 148,6 M€ reportées au titre des autorisations d’engagement affectées non
engagées (96 M€ ayant été engagés en 2022 sur des tranches fonctionnelles) et 180,3 M€
reportés au titre des reports de « crédits libres »20.21 Le programme 349, doté de 95,2 M€ d’AE
en LFI, a quant à lui été abondé par 258,6 M€ d’AE reportés. En conséquence, même si le
montant des AE reportées a nettement diminué en 2022 (592,3 M€, pour 1 136,6 M€ en 2021),
57% des AE disponibles de la mission (crédits ouverts en LFI et crédits reportés) résultent
toujours d’arrêtés de reports.
La note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 soulignait qu’en application du principe
de l’annualité budgétaire, il ne doit pas être procédé à des reports systématiques d’AE, excepté
lorsqu’elles sont affectées pour servir de support à une opération d’investissement dont il
convient de respecter le caractère fonctionnel. En outre, aux termes des dispositions de l’article
158 du décret GBCP22 lorsqu’aucune consommation d’AE affectées sur des tranches
fonctionnelles au titre d’une opération d’investissement n’a eu lieu au cours des deux exercices
précédents celui au titre duquel l’ouverture des crédits de report est demandée, les AE restant
affectées et non engagées ne peuvent être proposées au report pour l’exercice suivant, sauf
20
Ces crédits correspondent aux budgets pour les projets de Toulon, Toulouse, à des crédits transférés du
programme 148 et restant à mettre à disposition de certaines opérations, ainsi que des aléas et révisions de prix
positionnés au niveau du programme et restant à mettre à disposition des porteurs de projets après validation de la
DIE.
21
Par ailleurs, même si les montants de crédits sont nettement réduits par rapport aux années précédentes du fait
de l’arrivée à maturité du programme, la DIE a demandé le report de l’exercice 2022 à 2023 d’AE affectées non
engagées à hauteur de 44,3 M€ et de « crédits libres » à hauteur de 96,9 M€ en AE (soit l’intégralité des crédits
libres).
22
Art. 158 : « A l'exception de celles provenant de fonds de concours, les autorisations d'engagement affectées à
une opération d'investissement en application de l'article 156 ne sont pas reportées dès lors qu'aucune
consommation d'autorisations d'engagement n'a eu lieu au cours des deux exercices précédant celui au titre duquel
l'ouverture de crédits de report est demandée, sauf dérogation accordée par le ministre chargé du budget. »
19
dérogation du ministre du budget, à l’exception de celles provenant de fonds de concours. A

cet égard, s’agissant du programme 348, la DIE indique qu’aucune dérogation n’a été demandée
pour reporter en 2022 les AE engagées sur des tranches fonctionnelles, aucune n’ayant été
détectée comme « morte », et qu’en tout état de cause, les autorisations d’engagement affectées
non engagées (AEANE) ont été reportées par arrêté ministériel en janvier 2022.
Par ailleurs, une partie des reports d’AE risque d’être contraire aux règles fixées aux
articles 157 et suivants du décret GBCP. En effet, les AE issues du retrait d’une affectation ou
d’un engagement d’une année antérieure ne sont pas éligibles aux reports 23. Ainsi, la question
des modalités de désaffectation des AE se posera sans doute pour les crédits affectés sur tranche
fonctionnelle de la cité administrative de Brest, dont le projet de rénovation a été abandonné,
mais que la DIE envisage de conserver en vue d’une provision pour aléas.
S’agissant du programme 349, la DITP indique qu’un surgel de la réserve de 192,3 M€
en 2022 a été arbitré afin d’initier et d’adopter sur le long cours une stratégie qui, dans le
contexte de pluri-annualité du programme, permette de limiter les reports d’une année sur
l’autre, les crédits non consommés pouvant être réouverts en fonction des besoins déclarés lors
des conférences de budgétisation. Ainsi, sur les 196 M€ d’AE annulés de ce fait en LFR et
correspondant à des crédits attribués à des projets mais non engagés, la DITP indique que seuls
121 M€ seront réouverts en 2023.
B - Des ouvertures et annulations de crédits notables en cours de gestion

Contrairement à l’exercice précédent où les deux LFR n’avaient procédé qu’à des
annulations de crédits, la mission a connu en 2022 à la fois des ouvertures et des annulations
de crédits. Le solde entre les ouvertures et annulation de crédits des deux LFR aboutit à
135,2 M€ d’AE annulés et 21,7 M€ de CP supplémentaires, ces mouvements ayant
essentiellement concerné les programmes 348 (pour les ouvertures) et 349 (pour les
annulations).
La LFR 1 du 16 août 2022 a attribué à la mission 24,9 M€ d’AE et 20,5 M€ de CP
supplémentaires, répartis essentiellement sur le programme 348 (+15 M€ d’AE et + 10,7 M€
de CP).
Cependant, alors qu’à la fin de l’exercice 2022, seuls 65,4 % des AE et 87,7 % des CP
ouverts en LFI pour 2022 et des AE et CP reportés de 2021 vers 2022 ont été consommés 24,
seule une fraction des crédits dont il apparaissait qu’ils ne seraient pas consommés a fait l’objet
d’une annulation en lois de finances rectificative. Ainsi, la LFR 2 du 1er décembre 2022, bien
qu’ayant attribué à la mission 40 M€ en AE et CP sur le programme 348 (correspondant à la
mesure Résilience), a annulé 200,1 M€ d’AE (dont 196 M€ sur le programme 349, voir supra)
et 38,8 M€ de CP. Ainsi, 44,7 % des AE ouverts en LFI pour 2022 ont été annulés par la LFR
du 1er décembre 2022, et 4,8 % des CP.
23
Art. 157 : « Seul le retrait d’une affectation de l’année en cours rend les autorisations d’engagement
correspondantes disponibles. » ; Art. 160 : « Seul le retrait d’un engagement de l’année en cours rend les
autorisations d’engagement correspondantes disponibles », sauf exceptions listées par arrêté.
24
Hors fonds de concours et hors annulations en LFR.
20 COUR DES COMPTES
Ces annulations de crédits significatives en LFR au niveau des AE ont deux raisons
principales : une surbudgétisation marquée en LFI pour les programmes 349 et 352, et le
fonctionnement sous forme d’appels à projets25 induisant des délais de sélection ainsi que des
trajectoires de consommation de crédits difficiles à anticiper. Les retards dans l’avancement des
différents programmes n’ont pas été totalement résorbés au cours de l’année.
Le programme 349, principalement concerné par des annulations de crédits en LFR, se
caractérise par des retards importants pour la majorité des projets financés, retards qui
s’expliquent par des facteurs structurels26, avec, selon la DITP, seulement une quinzaine de
projets achevés fin 2022. Les annulations de crédits ont également concerné le programme 352
(à hauteur de 1,58 M€ en CP, correspondant à des crédits que le FAST n’aurait pas été en
mesure de consommer).
Pour ce qui concerne le programme 348, les ouvertures de crédits en LFR (55 M€ en AE
et 50,7 M€ en CP) visent essentiellement à financer la mesure Résilience à hauteur de 40 M€
en AE et en CP (voir infra).
Graphique n° 2 : de la LFI à l’exécution (CP, en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
25
Pour les programmes 348, 349 et 352.
26
Selon la DITP, il s’agit de difficultés à recourir aux bonnes expertises au bon moment, à dédier un directeur de
projet à 100 %, à éviter la déperdition des compétences en raison d’un faible taux de leur internalisation.
21
C - Le programme 352, une absorption par le programme 129 à engager

pour mettre fin à la partition des crédits de la DINUM entre deux
programmes distincts
La création en juillet 2020 du ministère de la transformation et de la fonction publiques
regroupant l’ensemble des moyens de l’État sur ces thématiques invite à ce qu’un effort
similaire de regroupement soit engagé sur la maquette budgétaire.
Une première étape a déjà été engagée avec l’adjonction du programme 148 - Fonction
publique à la mission renommée Transformation et fonction publiques puis avec le
rattachement du FAIRH au programme 148 depuis le 1er janvier 2022, comme la Cour le
recommandait dans l’analyse de l’exécution budgétaire 2020. Ce rattachement permet de lutter
contre la fragmentation budgétaire tout en accroissant le volume du programme 148.
Un mouvement inverse serait à réaliser pour le programme 352 - Innovation et
transformation numériques, qui gagnerait à rejoindre le programme 129 - Coordination du
travail gouvernemental. En effet, le programme 129 est le programme support de la DINUM et
il portait jusqu’en 2019 la plupart des dépenses désormais mises en œuvre par le programme
35227. Ainsi que la Cour le rappelait déjà l’an passé, « la valeur ajoutée du portage de ces
crédits par un programme spécifique et distinct du programme 129 semble donc limitée »28.
Une réflexion en vue d’un éventuel changement de maquette budgétaire a été menée par le
ministère en juin 2021, avec l’intégration des crédits du programme 352 au sein d’un autre
programme du ministère de la transformation et de la fonction publiques. Ce schéma n’a pas
été retenu afin de préserver le positionnement interministériel de la DINUM.
La Cour précise que sa recommandation en 2020 visait déjà à garantir ce positionnement
interministériel en supprimant le programme 352 pour rattacher ses dépenses au programme
129 et non en les rattachant à un autre programme. La DINUM a indiqué que sa nouvelle feuille
de route, actuellement en cours de validation, pourrait l’amener à reconsidérer cette
recommandation dans le courant de l’année 2023. Par ailleurs, la direction du budget indique
qu’une réflexion est en cours afin d’arrêter une nouvelle maquette budgétaire destinée à
améliorer la lisibilité de l’action gouvernementale en termes de politique numérique
interministérielle ; cette nouvelle maquette doit faire l’objet de discussions en réunions
techniques avec la DINUM et le ministère de la transformation et de la fonction publiques. La
Cour est donc amenée à réitérer sa recommandation en ce sens, compte tenu également de la
faiblesse des crédits inscrits sur ce programme.
III - Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes

L’évolution de la dépense sur la mission est largement tributaire de l’extension
progressive de son périmètre et de la montée en charge de ses dispositifs initiaux.
27
À l’exception du dispositif des entrepreneurs d’intérêt général (EIG) qui étaient financés dans le cadre du
programme d’investissements d’avenir.
28
Mission Action et transformation publiques – Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2020, avril 2021, Cour
des comptes.
22 COUR DES COMPTES
En 2018, les deux programmes initiaux, 348 et 349, se caractérisent par l’ouverture
d’une enveloppe pluriannuelle sur la période 2018-2022 (1Md€ et 700 M€ respectivement). Les
deux dispositifs sous-exécutent des crédits ouverts en AE et en CP (220M€ et 20M€ de CP
ouverts en LFI 2018, 25,8M€ et 1,8M€ exécutés respectivement) pour atteindre une
consommation de 11,7% des AE et de 9,2% des CP engagés sur la mission29. Dès 2019, le
périmètre de la mission est élargi de deux fonds via la création du programme 351 soutenant
les crédits du FAIRH et du programme 352 portant le FAST, et la mission reste marquée par
une sous-consommation des crédits disponibles.
La dynamique de consommation des AE s’est infléchie en 2022 (seulement 681 M€ d’AE
consommées, pour 821,4 M€ en 2021), notamment du fait d’un montant d’AE consommés
moindre sur le programme 348 (229,2 M€ pour 415,3 M€ en 2021) mais également sur le
programme 349 (122,5 M€ pour 167 M€ en 2021).
L’augmentation des montants de CP consommés entre 2021 et 2022 (+ 267 M€) a été
principalement portée par le programme 348 (+ 189 M€) et résulte des décaissements intervenus
sur les principaux marchés globaux de performance relatifs attachés aux travaux de rénovation
des cités administratives (voir infra).
Graphique n° 3 : évolution des dépenses exécutées en M€
900
821,41
800
681,03
700
600
500
400
327,25 722,55
300
166,15 455,35
200
100
25,77
1,84 55,46 113,08
0
2018 2019 2020 2021 2022
CP AE
29
Mission Action et transformation publiques - Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018, p.4, Cour des
comptes.
23
Graphique n° 4 : LFI et exécution 2018-2022 (AE, M€)
1 400
1 202,20
1 200
1 000
821,41
800
681,03
600
447,58
400 339,20327,25 323,42
220,00
166,15
200
25,77
0
2018 2019 2020 2021 2022
LFI (AE) Exécution (AE)
L’écart entre les montants d’AE consommés et la programmation initiale en 2021 et 2022
s’explique par d’importants volumes de reports d’AE en cours d’année (voir supra).
Graphique n° 5 : LFI et exécution 2018-2022 (CP, M€)
900
795,00
800
722,55
691,48
700
600
500 434,81 455,35
400
312,10
300
200
113,08
100 55,46
20,00 1,84
0
2018 2019 2020 2021 2022
LFI (CP) Exécution (CP)

24 COUR DES COMPTES
S’agissant de la consommation des CP, on relève en 2022 une nette amélioration

(722,5 M€ de CP consommés pour une programmation initiale en LFI de 795 M€, contre 455,3
M€ consommés en 2021 avec une programmation initiale de 691,5 M€). Cette évolution est
d’autant plus significative que le montant des CP annulés en LFR s’est beaucoup réduit en 2022
(voir supra).
Entre 2021 et 2022, les dépenses d’investissement ont considérablement augmenté sur
l’ensemble de la mission (+ 162 M€), situation principalement imputable à la consommation
des CP correspondant à des dépenses sur le programme 348 (234 M€), en raison des
décaissements liés à l’exécution des programmes de travaux de rénovation des cités
administratives.
Les dépenses de fonctionnement ont également augmenté (+60 M€), portées notamment
par les programmes 148 (225 M€ de dépenses de fonctionnement en 2022 pour 198,8 M€ en
2021) et 348 (45,2 M€ en 2022 pour 10,5 M€ en 2021).
Enfin, la mission comporte des dépenses de titre 2 depuis la création du programme 368
- Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques en LFI pour 2022, qui
regroupe les effectifs de la direction générale de l’administration et de la fonction publique
(DGAFP), du CISIRH et de la DITP.
Graphique n° 6 : les dépenses 2018-2022 de la mission par titre (CP, en M€)
800 37,51
18,70
700
44,40
600
500 4,15 0,09 263,43

51,44
400
101,32
300
200 7,92 0,06 358,51

8,05 298,36
21,46 0,00 13,66
100 5,13
1,08 0,76 38,97
20,83 52,46
0
2018 2019 2020 2021 2022
Dépenses de fonctionnement (T3) Dépenses d'investissement (T5)

Dépenses d'intervention (T6) Dépenses de personnel (T2)
Dépenses d'opérations financières (T7)

25
IV - Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire

La LFI pour 2023 a augmenté de façon notable les ressources de la mission, avec
819,1 M€ d’AE et 1 160 M€ de CP ouverts en 2023 (pour 447,6 M€ d’AE et 795 M€ de CP
attribués par la LFI pour 2022). Cette dynamique peut être à la fois attribuée à la pérennisation
de certains fonds ou programmes, ainsi qu’à la poursuite en 2023 de l’élargissement du
périmètre de la mission.
Ainsi, en 2023, le programme 348 se voit attribuer en LFI 165,9 M€ d’AE et 552,7 M€
de CP, soit une hausse importante par rapport à 2022 (aucune AE et 266,43 M€ de CP attribués
en LFI). Cette hausse est à la fois imputable au décalage de la trajectoire de décaissement des
CP, conséquence du retard dans l’exécution des programmes de travaux, mais également à
l’attribution de crédits correspondant à une nouvelle mesure « Résilience II » (150 M€ en AE
et en CP), l’intitulé du programme étant modifié en conséquence à compter de 2023
(Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs).
À cet égard, la Cour relève que les simulations de surcoûts des travaux communiquées à
sa demande par la DIE montrent que les dérives de coût des opérations pourraient ne pas être
entièrement couvertes par les provisions pour révisions et pour aléas actuellement constituées
et que ce déficit ne pourrait être comblé que par les crédits issus d’opérations de rénovation
abandonnées ou par de nouvelles ouvertures. La Cour souligne que le programme semble
disposer de marges de manœuvre relativement limitées pour sécuriser sa trajectoire budgétaire
et appelle la DIE à la vigilance sur l’atteinte des objectifs du programme. La problématique de
l’impact de l’inflation sur les enveloppes consacrées aux travaux de rénovation se posera de
manière accrue à compter de 2023 pour les travaux de rénovation des restaurants inter-
administratifs dont les crédits sont portés par le programme 148.
Le programme 349 se voit également attribuer en LFI pour 2023 des crédits en hausse
(302,6 M€ en AE et 251,4 en CP, pour respectivement 95,2 M€ et 183,9 M€ de crédits attribués
en LFI pour 2022). Cette évolution est notamment attribuable à la pérennisation du FTAP, qui
se voit en outre doté d’une nouvelle enveloppe de 120 M€ en 2023, avec une capacité
d’engagement portée à 330 M€ en AE sur trois ans dans les prévisions indicatives de
budgétisation triennales. On peut également relever la création en 2023 de deux nouvelles
actions au programme (Conseillers numériques France Service et Renouveau démocratique,
qui se voient respectivement accorder 44 M€ et 0,1 M€).
De manière générale, à l’exception de l’extinction du FAIRH en 2023, les retards dans
l’exécution des projets pour les programmes 348 et 349 (FTAP notamment) conduisent à les
pérenniser dans le temps au-delà de l’échéance initiale
Enfin, les crédits du programme 368 sont également en hausse en 2023 (44,4 M€ en AE
et en CP), évolution liée à la dynamique de hausse des ETPT.
Dans ce contexte, la Cour sera donc particulièrement attentive à l’évolution de l’exécution
budgétaire de la mission en 2023.
26 COUR DES COMPTES
V - L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement

Dans le premier « Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État30 », publié
avec le PLF 2021, seuls les crédits relevant du programme 348 avaient fait l’objet d’une
classification au regard de leur incidence, la totalité des crédits du programme étant cotée
comme favorisant la lutte contre le changement climatique, sur l’axe dit « Atténuation climat ».
L’annexe au PLF pour 2022 reprend assez largement cette classification : les crédits du
programme 348, soit 34 % des crédits de la mission, sont cotés comme favorisant la lutte contre
le changement climatique, sur l’axe dit « Atténuation climat », les crédits des programmes 148,
352 et 368 sont considérés comme neutres tout comme l’action 2 du programme 349. En
revanche, l’action 1 du programme 349, portant les crédits du FTAP, n’est pas cotée en raison
d’un manque de données sur l’impact du numérique sur l’environnement.
Or, le FTAP a soutenu depuis sa création six projets d’envergure ayant un impact direct
sur la réduction des atteintes à l’environnement, pour un montant de cofinancement de 64 M€31.
Par ailleurs, à partir de 2022, les critères de sélection des lauréats du FTAP ont inclus un
nouveau critère d’éligibilité relatif au respect des engagements de l’Etat dans ses services
publics écoresponsables et défini par la circulaire du premier ministre n° 6145/SG32, critère
actuellement à visée incitative, mais qui pourrait être rendu plus strict d’application. Ainsi,
l’identification a posteriori des projets « verts » co-financés par le FTAP pourrait justifier leur
cotation dans l’annexe dédiée du PLF.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour réitère la recommandation suivante :

1. rattacher les actions portées par le programme 352 - Innovation et transformation
numériques au programme 129 - Coordination du travail gouvernemental (DINUM).
30
Prévu par l’article 179 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
31
Ces 6 projets et leurs porteurs sont : Forêt 4.0 (ONF), Contrôles automatisés des véhicules polluants (DGITM),
Lidar Haute Densité (IGN), Observatoire de l’artificialisation des sols (DGALN), Trackdéchets (DGPR),
Cube.Etat (Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires).
32
Les mesures favorisées dans le dossier de candidature sont notamment une politique d’achat écoresponsable, la
réduction de la consommation d’énergie dans les bâtiments publics ainsi que l’économie circulaire et la maîtrise
de l’empreinte carbone du numérique. Les candidats doivent préciser dans le dossier de candidature les actions,
outils et mesures mobilisées pour assurer le respect de ces engagements aux différentes étapes de la vie du projet,
soit lors de la conception, de la réalisation et de la gestion pérenne une fois le projet achevé.
Chapitre II
Points d’attention par programme
La mission Transformation et fonction publiques ne comporte aucune taxe affectée,

aucune dépense fiscale et aucun fonds sans personnalité juridique n’est rattaché à la mission.
Elle compte six opérateurs : l’Institut national du service public (INSP) et les cinq instituts
régionaux d’administration (IRA), tous rattachés au programme 148.
I - Programme 148 – Fonction publique
A - Des crédits en forte hausse, essentiellement du fait de mesures de

transfert
Le programme 148 porte 68 % des AE et 37 % des CP ouverts en LFI pour 2022 sur la
mission. 88 % des dépenses du programme relèvent de dépenses de fonctionnement (titre 3),
dont 78,4 M€ de subventions pour charges de service public versées à l’INSP et aux cinq IRA.
Ses moyens budgétaires ont crû fortement en LFI pour 2022 par rapport à la LFI 2021
(+69,76 M€ d’AE, +69,63 M€ de CP), notamment du fait de la hausse des crédits dédiés au
financement de l’aménagement des restaurants administratifs (+ 17 M€), en raison du transfert
sur le programme 148 des crédits du CISIRH (+ 20 M€) et du FAIRH (+ 20 M€ dont 12 M€ de
crédits du titre 2), du fait de l’augmentation de la subvention de l’INSP (portée de 32,6 M€ à
38,4 M€)33 et de la hausse des crédits destinés à financer 1 000 places supplémentaires de
classes de « Prépa talents » (+ 5 M€). Par ailleurs, le programme a bénéficié d’un important
transfert de crédits (15 M€) au titre du financement de l’apprentissage dans la fonction publique
territoriale en application de la convention d’objectifs et de moyens 2022 du 23 février 2022
signée entre le CNFPT et l’État.34
Le programme a bénéficié des crédits de deux fonds de concours au titre de l’action
sociale interministérielle, à hauteur de 7,16 M€ en AE et en CP (ainsi que des reports de crédits
de fonds de concours à hauteur de 1,45 M€ en AE et 3,4 en CP).
33
Ces crédits ont pour objet d’une part de financer la masse salariale correspondant aux 20 ETP supplémentaires
accordés, et d’autre part, les futures missions de l’institut et le renforcement des actions internationales.
34
Voir décret n° 2022-934 du 27 juin 2022 portant transfert de crédits. Un premier versement de 6 M€ a été
effectué en 2022 dans l’attente du solde définitif qui sera versé en 2023. Ainsi, 9 M€ sont reportés sur 2023.
28 COUR DES COMPTES
Avec 315 M€ d’AE et 310,6 M€ de CP disponibles en 202235, le programme affiche un

taux de consommation de 90,2 % des AE (284,27 M€) et de 82,5 % des CP (256,40 M€). En
effet, le taux de consommation des crédits a baissé par rapport à celui constaté en 2021 (97,3
% en AE et 95 % en CP). Cette dégradation de la consommation des crédits est notamment
attribuable à la consommation de seulement 7,5 M€ en AE (et 6 M€ en CP) des crédits dédiés
à l’apprentissage dans la fonction publique territoriale, s’agissant d’une année de lancement de
ce dispositif, à l’insuffisante consommation des crédits du CISIRH (4,9 M€ de CP non
consommés, notamment du fait de factures non déposées), à la sous-exécution des crédits du
dispositif du chèque emploi service garde d’enfants 0-6 ans (CESU, 7,8 M€ de CP non
consommés), ainsi qu’au retard pris dans l’exécution des travaux des restaurants inter-
administratifs (RIA, 6,8 M€ de CP non consommés en 2022).
S’agissant des RIA, la conjonction des retards dans l’exécution des travaux, des pénuries
de matériaux de construction ainsi que de la hausse du coût des matériaux, entraînera
vraisemblablement des surcoûts en matière de travaux en 2023 et 2024.
B - Une consommation des crédits d’action sociale interministérielle qui

doit encore être améliorée, notamment pour le dispositif du CESU
En raison d’un gel des barèmes de plusieurs prestations sociales et de la décrue du nombre
de bénéficiaires potentiels, la Cour avait relevé en 2021 que le programme présentait depuis
plusieurs années un écart à la programmation des dépenses d’action sociale interministérielle
(- 6,5 M€ de CP soit 5 % des crédits de l’action 2 Action sociale interministérielle dotée de
130,3 M€ de CP)36, du fait, selon la DGAFP, d’une décrue du nombre de bénéficiaires
combinée à une connaissance insuffisante de ces dispositifs par les agents. 37 Pour améliorer la
consommation de ces crédits qui bénéficient aux agents les plus modestes, des mesures
d’alignement des barèmes des prestations sociales sur ceux du régime général, notamment pour
les prestations d’aide au maintien à domicile, ont été adoptées au cours de l’année 2021.
La revalorisation des barèmes du revenu fiscal de 5 % du dispositif chèques-vacances à
compter du 1er avril 2021 a permis d’atteindre une consommation proche de 33 M€ grâce à une
progression du nombre de bénéficiaires de chèques-vacances en 2022. Cette prestation avait
fait l’objet en 2021 d’une mesure de bonification exceptionnelle non reconductible d’un
montant de 6,9 M€. Hors mesure exceptionnelle, la progression de consommation des crédits
relatifs aux chèques vacances entre 2021 et 2022 s’élève donc à 13 %.
La revalorisation des barèmes du revenu fiscal de 5 % ainsi que l’ouverture à certains
agents contractuels du dispositif d’aide à l’installation des personnels de l’État (AIP) à compter
du 1er avril 2021 ont permis d’atteindre une consommation 2022 de 17 M€, en progression
35
Ce chiffre inclut les reports de crédits de 2021 vers 2022 ainsi que les crédits issus de fonds de concours (et hors
décret de transfert).
36
Mission Transformation et fonction publiques - Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, Cour des
comptes.
37
comptes.
29
POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME
d’environ 22 % par rapport à 2021 (13,9 M€). Le nombre de bénéficiaires de l’AIP entre 2021
et 2022 est passé de 12 332 à 14 918 (volume prévisionnel).
90 % des crédits en CP de l’action 2 du programme ont donc été consommés en 2022,
soit 129,9 M€. La consommation a été particulièrement dynamique, notamment sur les chèques-
vacances, l’aide à l’installation des personnels d’Etat (AIP), l’aide au maintien à domicile
(AMD) et les réservations de places de crèches, avec des taux de consommation proches de 100
% des crédits disponibles. En revanche, le dispositif du « CESU-garde d’enfants 0-6 ans » a
sous-consommé ses crédits (- 7,8 M€), même si cet écart tient compte d’un rétablissement de
crédits de 3,7 M€ intervenu en 2022, ce qui a eu pour conséquence de diminuer les dépenses,
dont le montant réel a été de 34,3 M€. La DGAFP indique que les marges de progression en
matière de consommation de ce dispositif nécessiteront un accroissement de la communication
sur ce dispositif en direction des agents.
C - Le Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines,

un fonds supprimé en 2023
1 - Une amélioration en partie optique de la consommation des crédits en 2022
Depuis sa mise en place, le FAIRH a financé 23 projets, dont 15 pluriannuels. Sur 13

projets candidats transmis à la DGAFP en 2022, trois nouveaux dossiers ont été retenus par le
comité de sélection du fonds.38 En 2022, après son rattachement au programme 148, le fonds a
soutenu 13 projets à hauteur d’environ 22 M€ en AE et en CP : 10 de ces projets avaient déjà
bénéficié de crédits FAIRH en 2019, 2020 et 2021.
Pour les années 2019, 2020 et 2021, le programme 351 s’était caractérisé par une forte
sous-exécution, du fait de la difficulté des administrations à évaluer précisément les dépenses
de personnel à venir. Ainsi, en 2021, lors de la troisième année de son existence, le programme
351 n’avait consommé que 50,7 % des CP (20,97 M€) ouverts en LFI pour 2021.
À cet égard, il convient de rappeler qu’à la suite de la recommandation formulée en 2019
par la Cour invitant le programme à se doter d’indicateurs visant à mesurer l’avancement,
l’efficience et l’impact du programme, la maquette de performance s’était dotée en 2021 d’un
indicateur d’impact permettant de mesurer l’efficience des projets cofinancés tandis qu’un
nouveau sous-indicateur suivant le taux de consommation effective des plafonds de
cofinancement alloués était venu compléter le sous-indicateur portant sur le délai d’instruction
des projets. Ce nouvel indicateur avait, selon la DGAFP, vocation à apprécier l’état
d’avancement du projet sur une année, bien que la Cour ait souligné qu’un tel indicateur ne
concernait que le rythme de décaissement des crédits et non son état d’avancement dès lors que
38
La transformation de la DGDDI liée à l’évolution de ses missions et à l’accompagnement du transfert des
missions fiscales à la DGFIP ainsi qu’à la Direction des affaires maritimes, la réorganisation de l’IGN liée à la
mise en place d’une nouvelle stratégie visant une transformation de l’établissement et de ses métiers, la
réorganisation d’Atout France dans le cadre de la réforme des réseaux de l’Etat à l’étranger.
Deux projets ont été particulièrement soutenus par le FAIRH en 2022, l’accompagnement du transfert des missions
fiscales à la DGFiP et la transformation du CEREMA.
30 COUR DES COMPTES
la plupart des projets sollicitent le FAIRH pendant plusieurs années.39 Par ailleurs, la DGAFP
réalise depuis 2021 une enquête annuelle auprès des lauréats afin de présenter l’avancement des
projets et la consommation par les porteurs de projets des crédits accordés. Cependant, la Cour
soulignait en 2021 que les nouveaux indicateurs témoignaient toujours d’une faible
consommation des plafonds de crédits.40
En 2022, la DGAFP indique que le comité de sélection a été plus attentif à la qualité de
la prévision de dépense afin d’avoir un taux de consommation en hausse.
En effet, dans le cadre de la fin programmée du FAIRH, le comité de sélection a alloué
un plafond supérieur à l’enveloppe de 20 M€, pour éviter une sous-consommation des crédits
et tenir compte des besoins des porteurs de projets. 22,5 M€ de crédits ont donc été consommés
en 2022, dont 18,8 M€ par le FAIRH, le solde ayant été pris en charge directement par la DGAC
(programme 613) et la DGFIP (programme 156) dans le cadre du schéma de fin de gestion.
L’exécution des dépenses des différents porteurs de projets s’est donc avérée meilleure que les
années précédentes.
2 - Un fonds supprimé en 2023
En 2021, la Cour des comptes estimait que la valeur ajoutée du FAIRH en matière de
détection de projets était limitée41 : les projets soutenus par le fonds sont souvent déjà connus
longtemps avant leur lancement, que ce soit les projets liés à la réforme de l’organisation
territoriale de l’État42 (17 M€) ou les projets concernant des réorganisations d’administrations
ayant fait l’objet de nombreux échanges avec les services compétents (27,3 M€)43. Si les projets
sélectionnés sont portés par des ministères et opérateurs variés, la majorité des crédits ont été
attribués à deux ministères, les ministères économiques et financiers, ainsi que le ministère de
la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Le fonds étant supprimé en 2023, pour les projets ayant vocation à se poursuivre en 2023,
les mesures RH liées aux opérations de restructuration seront financées sur le budget des entités
concernées.
39
Mission Transformation et fonction publiques, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, Cour des
comptes.
40
Mission Transformation et fonction publiques, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, Cour des
comptes.
41
comptes.
42
Création des secrétariats généraux communs aux préfectures de département et aux DDI, réforme des services
de développement économique au sein des DIRECCTE, réforme au sein des services des ministères sociaux
43
Nouveau réseau de proximité des finances publiques (DGFiP), réorganisation de la direction générale des
entreprises.
31
D - Une hausse des moyens accordés à l’INSP, une stabilité pour les cinq
IRA
Au sein de la mission, le financement des opérateurs est concentré sur le programme 148,
sur lequel sont financés l’Institut national du service public (INSP) et les cinq institués
régionaux d’administration (IRA) au titre de la formation initiale et continue interministérielle.
Les dépenses exécutées à ce titre en 2022 ont été de 78,4 M€, dont 37,9 M€ pour l’INSP
et 40,5 M€ pour les IRA. Elles augmentent de 7 M€ par rapport à 2021, et de 6,2 M€ pour la
seule INSP.
Tableau n° 2 : financement des écoles de formation des fonctionnaires (CP en

exécution)
2019 2020 2021 2022
ENA puis INSP
ETPT sous plafond 408 403 405 420
Subventions (en M€) 30,6 30,4 31,7 37,9
Subventions / ETPT
75 75,4 73,4 90,2
(en k€)
IRA
ETPT sous plafond 712 639 627 636
Subventions (en M€) 43,66 39,7 39,7 40,5
Rétablissements de crédits 1,2 0,9 0,9 0,9
Total 44,86 40,6 40,6 41,4
Subventions / ETPT
63 62,1 63,5 63,7
(en k€)
Total
ETPT sous plafond 1 120 1 042 1 032 1 056
Subventions (en M€) 75,4 70,1 71,4 78,4

Source : DGAFP
En effet, alors que les moyens de l’ENA étaient globalement en baisse depuis 2018,
l’INSP, qui s’est substitué à l’ENA au 1er janvier 2022, a vu ses ressources croître fortement.
La LFI pour 2022 a en effet adopté un amendement du Gouvernement prévoyant 5,75 M€
supplémentaires de dotation à l’INSP, dont 1,75 M€ pour financer 20 emplois supplémentaires
(10 pour un corps professoral permanent, 10 pour accompagner le développement de l’offre de
formation continue), 2 M€ pour financer des actions de formation continue, 1 M€ pour la
recherche et 1 M€ pour le renforcement des actions internationales. Cette hausse de la
subvention pour charges de service public de l’INSP correspond à un surcroît de moyens
budgétaires de 20 % par rapport à l’ENA, à effectif d’élèves constant.
Dans le cadre du maintien de la rémunération des élèves internes en scolarité dans les
IRA, 830 000 € ont été répartis, par arrêté du 25 octobre 2022, depuis le programme 551 -
Provision relative aux rémunérations publiques sur le programme 148. Ces crédits de titre 2
ont fait l’objet d’une fongibilité asymétrique arbitrée par la direction du budget afin d’être
versés aux IRA dans le cadre de leur subvention pour charges de service public.
32 COUR DES COMPTES
Une hausse de la subvention pour charges de service public des IRA et de l’INSP devrait
de nouveau intervenir en 2023 (légère augmentation à 81,1 M€ en AE/CP en LFI pour 2023 –
42 M€ pour les IRA et 39,1 M€ pour l’INSP), correspondant au maintien de la rémunération
des élèves dans les IRA, ainsi qu’à la prise en charge du coût de la revalorisation du point
d’indice à l’INSP et dans les IRA.44
Par ailleurs, la Cour a plusieurs fois relevé qu’au sein de l’objectif n° 2, « Optimiser la
formation initiale des fonctionnaires », les sous-indicateurs concernant les coûts complets
annuels unitaires des élèves des IRA et de l’ENA étaient peu pertinents car fortement
dépendants de la variation du nombre d’élèves.
A cet égard, la DGAFP rappelle que la maquette de performance a été retravaillée, afin
d’établir un socle de comparaison des coûts élèves entre les deux modèles relevant de la tutelle
de la DGAFP. Elle décompose depuis 2021 le coût unitaire d’un élève de l’ENA (puis de
l’INSP) en distinguant le « coût employeur » regroupant les coûts de recrutement, (i.e. du
concours) et de rémunération dont l’évolution est indépendante de l’ENA, et un « coût
pédagogique » comprenant les coûts de scolarité et de stage, sur lequel l’École peut agir. Ces
deux indicateurs sont calculés pour les élèves ayant réussi le concours et pour les élèves du
cycle international long (CIL), dont les coûts sont moindres notamment parce qu’ils ne sont pas
rémunérés par l’École et leur scolarité est plus courte. Le coût pédagogique et le coût de
recrutement des élèves IRA sont également présentés séparément à compter de 2022. La
DGAFP souligne également qu’un travail d’harmonisation a été entrepris depuis 2018 auprès
des cinq IRA pour mieux fiabiliser les données et harmoniser les méthodes de calcul du coût
de l’élève.
Par ailleurs, la DGAFP indique que des enquêtes qualitatives sur la formation sont
régulièrement menées auprès d’anciens élèves et de leurs supérieurs hiérarchiques, et qu’elles
ont vocation à être effectuées chaque année. La Cour souligne la nécessité d’approfondir et de
poursuivre la réalisation de ces enquêtes sur un rythme annuel, notamment dans le cadre de
l’évaluation de la réforme de l’INSP. En outre, les principaux points d’attention résultant de ces
enquêtes pourraient être utilement mentionnés dans les documents budgétaires annexés au
projet de loi de finances.
E - Une hausse des moyens accordés aux « Prépa Talents »

5 M€ ont été accordés en LFI 2022 pour le financement de 1 000 places supplémentaires
de classes « Prépa Talents ». Les prévisions indicatives de budgétisation triennales font état
dans le PLF 2023 de la création de 500 places supplémentaires à compter de 2023 (+ 4,4 M€
en CP). Cependant, la DGAFP indique que les CP disponibles attribués aux Prépa Talents ont
été sous-consommés en 2022 (- 3,3 M€45), sous-consommation résultant d’une part du taux de
remplissage des places (1 238 pourvues sur les 1 884 proposées, soit un taux de remplissage de
66 %) et d’autre part des paiements qui interviendront en 2023 pour les écoles de l’École
nationale des finances publiques (ENFiP), l’École nationale des greffes (ENG) et l’École
44
Projet annuel de performance annexé au PLF pour 2023.
45
En 2022, 8,9 M€ de CP ont été exécutés, sur les 12,2 M€ de crédits disponibles, et 4,8 M€ de CP ont été exécutés
en 2021 sur 5,7 M€ de CP disponibles.
33
nationale de protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) et de la fermeture de deux structures

en 2022, soit 40 places non pourvues.
Il est prévu que le bilan annuel d’activité réalisé transmis à la DGAFP comporte des
données relatives aux profils des élèves, au suivi du fonctionnement des « Prépa Talents », ou
encore à leur impact (taux de réussite aux concours et taux de diplomation). La DGAFP assure
également un suivi qualitatif du dispositif en réalisant un bilan à mi-parcours d’exécution, à
travers la mise en place en décembre 2022-janvier 2023 de groupes de travail comprenant un
panel représentatif associant des élèves issus des « Prépas Talents » ou encore en animant un
réseau de la communauté des « Prépa Talents ». Compte tenu des moyens croissants dont
bénéficie ce dispositif, et de sa sous-consommation actuelle, il conviendra que la DGAFP suive
en effet attentivement l’efficacité du dispositif, point sur lequel la Cour sera attentive à l’issue
du premier bilan d’exécution. La DGAFP indique qu’un suivi attentif de l’efficacité de ce
dispositif a bien été intégré dans le bilan annuel d’activité des « Prépa Talents ».
Les prépas Talents

Le dispositif « Talents du service public » vise à diversifier le recrutement de la haute fonction
publique en déployant, sur le fondement de l’arrêté du 5 août 2021, des classes préparatoires en
région : les « Prépas talents », qui remplacent les Classes Préparatoires Intégrées (CPI). Elles
proposent un accompagnement aux étudiants bénéficiaires d’une bourse de l’enseignement supérieur
et des territoires dans la préparation aux concours externes de la haute fonction publique de catégorie
A et B ainsi qu’aux concours Talents ouverts à titre expérimental par l’ordonnance n°2021-238 du 3
mars 2021 favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public.
Les places sont attribuées en priorité aux étudiants domiciliés et ayant suivi une formation au
sein des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), les zones de revitalisation rurales
(ZRR) ou les collectivités d’outre-mer. Les étudiants sélectionnés peuvent bénéficier d’un logement,
d’un complément de bourse et d’un tutorat assuré par des fonctionnaires stagiaires ou en poste. Les
classes sont hébergées par des universités, instituts d’études politiques (IEP), instituts de préparation
à l’administration générale (IPAG), centres de préparation à l’administration générale (CPAG) etc.,
sélectionnés par appels à manifestation d’intérêt (AMI).
II - Programme 348 – Rénovation des cités administratives et

autres sites domaniaux multi-occupants
A - Une amélioration de la consommation des CP en 2022

Du fait de l’absence d’AE ouvertes en LFI46, la plus grande partie des AE disponibles
provient des reports de 2021 vers 2022 (328,86 M€). En CP, en complément des 266,43 M€
ouverts en LFI, 7,99 M€ ont été reportés de 2021 vers 2022. Une ouverture complémentaire de
46
Il n’y a pas d’AE ouvertes en LFI en 2022 car les études, les travaux, les constructions neuves et les acquisitions
sont inclus dans les montants affectés sur tranche fonctionnelle ouverte à l’issue de la validation du programme de
travaux.
34 COUR DES COMPTES
17,74 M€ en AE et 19,66 M€ en CP est intervenue en cours d’année au bénéfice du programme

via deux décrets de transfert47.
15,03 M€ d’AE et 10,66 M€ de CP ont été mis en réserve en début de gestion ; ces crédits
ont été ensuite annulés par le décret d’avance n° 2022-512, avant d’être rouverts sur le
programme par la LFR n° 2022-1157 du 16 août 2022, afin de de reconstituer la réserve.
La LFR du 1er décembre 2022 a ouvert 40 M€ en AE et en CP sur le programme afin de
procéder à un versement sur le programme 723 ayant supporté les dépenses du plan de résilience
(« Résilience I ») des bâtiments de l’État, ce versement lui ayant permis de reconstituer sa
trésorerie.48 35,3 M€ ont d’ores et déjà fait l’objet d’une facturation interne en 2022, les 4,7 M€
restants le seront en 2023.
En 2022, 59,2 % des AE disponibles49 ont été consommées, soit une consommation des
crédits toujours relativement faible (55,8 % en 2021). En revanche, 83,6 % des crédits
disponibles50 en CP ont été consommés, soit une nette amélioration s’agissant de la
consommation des CP par rapport aux années précédentes, alors qu’aucun crédit en CP n’a été
annulé en LFR sur l’exercice. Ces décaissements plus importants correspondent notamment aux
paiements intervenus dans le cadre des principaux marchés globaux de performance (cités
administratives d’Amiens, Colmar, Lille, Lyon, Rouen et Strasbourg).
47
Ces décrets ont permis au programme 148 Fonction publique de financer les opérations de rénovation des
restaurants inter-administratifs d’Alençon, Nantes, Lille et Strasbourg (en AE et CP) ainsi que des études de
faisabilité de crèches au sein des cités administratives de Lille et d’Amiens (uniquement en AE, 72 000 €).
48
En décembre 2022, le programme 348 a ainsi engagé et payé par facture interne le montant de 35,3 M€. Ce
montant minoré est lié au fait que la LOLF limite à 10 % du montant des CP ouvertes en LFI les versements du
budget général vers un CAS. Ce plafond était de 41,5 M€ en 2022. D’autres versements étant intervenus par
ailleurs, le montant total du versement du budget général vers le CAS immobilier s’est établi à 40,9 M€ en 2022.
Le reliquat sera donc versé en 2023.
49
Incluant reports de crédits, crédits ouverts en LFR et décrets de transfert.
50
Incluant crédits ouverts en LFI, reports de crédits, crédits ouverts en LFR et décrets de transfert.
35
Graphique n° 7 : écart entre les crédits disponibles en 202251 et les crédits consommés
B - Une trajectoire de consommation des AE et des CP en décalage d’au

moins trois ans sur celle envisagée
Alors qu’initialement, l’ensemble des AE du programme devait être consommé en 2020,
157,9 M€ d’AE demeurent à engager en 2023 pour consommer les 1 Md€ de ressources
cumulées 2018-2022. Ce solde correspond aux marchés dont la notification est repoussée en
2023, à l’enveloppe mutualisée pour aléas et révisions de prix et aux transferts reçus d’autres
programmes pour le cofinancement des cités administratives ou de l’appel à projets « nouveaux
espaces de travail » qui feront l’objet d’une mise à disposition en 2023.
La LFI 2023 a rouvert 15,9 M€ correspondant aux autorisations d’engagement affectées
non engagées (AENE) figurant sur la tranche fonctionnelle de la cité administrative de Melun,
dont le projet a été abandonné, crédits destinés à couvrir la hausse des coûts. La LFI a également
ouvert 150 M€ d’AE consacrés à la mesure « Résilience II » qui vise à réduire la dépendance
aux énergies fossiles et améliorer la performance environnementale du parc immobilier de
l’État et de ses opérateurs.
51
Il s’agit des crédits budgétaires ouverts en LFI pour 2022, des crédits reportés de l’exercice 2021 vers l’exercice
2022, des virements opérés en provenance d’autres programmes pour abonder le programme 348, ainsi que des
crédits ouverts en LFR.
36 COUR DES COMPTES
Graphique n° 8 : trajectoires d’ouverture et de consommation des AE depuis le

lancement du programme 348
Source : DIE, traitement Cour des comptes
Suivant l’avis du Conseil de l’immobilier de l’État (CIE) qui s’était inquiété de la maîtrise
des coûts du programme en 201852, la Cour avait fait part dès 2019 de la vigilance nécessaire
quant à la maîtrise des délais des opérations lauréates du programme 348, considérant que la
trajectoire de consommation des AE reposait sur un recours très large aux MGP – ce qui n’a
finalement pas été le cas, la DIE ayant privilégié les marchés loi « MOP ».
Comme le soulignait précédemment la Cour, le décalage calendaire constaté est de
manière récurrente en partie imputable au fait que la DIE a dû retravailler avec certaines équipes
afin de s’assurer que leur projet s’inscrirait dans l’enveloppe initialement prévue53.
La trajectoire de décaissement des CP apparaît encore incertaine. Certes, la
consommation de CP a été significativement améliorée en 2022. Cependant, le phénomène de
décalage des paiements a vocation à se poursuivre, avec une budgétisation de CP pour 2023
revue à la hausse (402,7 M€ de CP, hors nouvelle action Résilience budgétée à hauteur de
150 M€ de CP, sur les 552,7 M€ d’ouverture de CP totale en LFI) et une consommation totale
des CP anticipée par la DIE en 2025 seulement, avec une prévision de 18 cités administratives
encore concernées par des décaissements en 2025. En tout état de cause, en l’état des
informations disponibles, cette trajectoire reste à confirmer, mais peut laisser craindre de
nouveaux retards dans la réalisation des projets.
52
Conseil de l’immobilier de l’État, Avis sur la rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux
multi-occupants (programme 348), séance du 17 mai 2018.
53
des comptes.
37
C - Résultant du redémarrage de l’inflation, un risque important de

moindre ambition des travaux de rénovation, notamment en matière
énergétique
Sur les 1 067,2 M€ d’AE de ressources cumulées depuis la LFI pour 2018, 59 M€ ont été
ouverts pour l’action Études, 569,2 M€ pour l’action Travaux et gros entretien à la charge du
propriétaire et 439 M€ pour l’action Acquisition et construction.
En 2022, les dépenses de travaux représentent à présent 90,9 % des AE et 51,9 % des CP
consommés (208,4 M€ en AE et 145,1 M€ en CP), soit une très nette progression par rapport à
2021 où elles ne représentaient que 37 % des AE et 45 % des CP consommés, témoignant de
l’avancement des programmes de travaux en 2022. L’action Acquisition et construction
représente quant à elle 44,6 % des CP consommés en 2022.
Graphique n° 9 : ventilation des AE et des CP consommés par action du programme

348 en 2022
Alors que de nombreux marchés de travaux de rénovation des cités administratives n’ont
pas encore été finalisés, le retour de l’inflation et, en particulier la hausse des coûts des
matériaux, reflétée par l’indice BT0154 qui a évolué de 1,8 % entre décembre 2019 et décembre
2020, de 5,4 % entre décembre 2020 et décembre 2021 et de 6,3 % entre décembre 2021 et
novembre 202255, renchérit le coût des chantiers, à programme de travaux inchangés. À ce
stade, la Cour souligne que c’est surtout le retrait du projet de rénovation des cités
54
Calculé mensuellement par l’INSEE, l’indice BT01 reflète l'évolution des coûts dans le secteur du bâtiment
(salaires et charges, coût des matériaux et du matériel, frais de transports, frais d’énergie).
55
Dernier mois disponible.
38 COUR DES COMPTES
administratives de Melun et de Brest, dont les AE rendues disponibles sont absorbées par
l’augmentation des coûts sur l’ensemble du programme, qui a permis de faire face à ce contexte
économique.
La DIE indique qu’elle devrait pouvoir faire face à ces surcoûts grâce au pilotage renforcé
de l’exécution des MGP et des marchés de travaux. Ainsi, elle souligne que les projets qui n’ont
pas encore donné lieu à notification (Soissons, Dijon, Tours et Bourges) sont placés en suivi
renforcé, et que s’agissant des projets dont les marchés de travaux ont été notifiés, toute
demande d’abondement au titre des aléas est étudiée en vérifiant l’impact des modifications des
programmes de travaux sur les objectifs de densification et de performance énergétique. Elle
indique également suivre les gains énergétiques contractualisés dans les MGP, et avoir
développé un outil de suivi permettant de simuler, selon les tous derniers indices connus ou
projetés, le montant prévisionnel des révisions sur l’ensemble du programme. Elle considère
que ce dispositif de pilotage permet, si nécessaire, d’actualiser la répartition entre aléas et
révisions prévues initialement, au plus près des besoins, et d’abonder les projets au regard des
tendances haussières actuelles, cette priorité étant maintenue en 2023.
Elle souligne également que les clauses de prix sont encadrées dans les MGP, et que les
demandes d’indemnisation présentées sur le fondement de la théorie de l’imprévision
nécessiteraient pour aboutir de démontrer de manière circonstanciée le bouleversement
temporaire de l’économie du contrat, ce qui n’a pas été le cas jusqu’à présent.
Cependant, la Cour relève que les simulations de surcoûts des travaux communiquées par
la DIE - bien qu’incluant des projets pour lesquels il n’est prévu qu’une consommation partielle
des provisions - prévoient que le coût total des opérations pourrait ne pas être couvert par les
provisions pour révisions et pour aléas actuellement constituées, compte tenu des surcoûts
importants anticipés pour de nombreuses opérations de rénovation. Si la DIE indique que ce
déficit pourrait être comblé par les crédits issus d’opérations de rénovation abandonnées, la
marge simulée56 apparaît à ce stade relativement faible pour sécuriser la trajectoire budgétaire
du programme, compte tenu notamment de l’incertitude sur l’évolution des indices.
A cet égard, la Cour appelle la DIE à la plus grande vigilance sur l’atteinte des objectifs
du programme. En effet, dans le cadre d’un programme qui fonctionne sur une « enveloppe
fermée », le contexte économique global que connait le secteur du bâtiment, auquel s’ajoutent
les aléas inhérents aux gros marchés de travaux publics, fait peser un risque important de
révision à la baisse du périmètre des travaux de rénovation. Dans son avis du 24 février 2022,
le CBCM relevait que le principal risque sur le programme relevait de la révision des prix,
compte tenu de l’inflation constatée des coûts et qu’une augmentation de 6 % conduirait à une
« impasse budgétaire ».57
Par ailleurs, la DIE doit parvenir à atteindre les objectifs qui lui sont assignés en termes
de réduction de l’empreinte carbone des cités administratives. Or il convient de relever que
d’ores et déjà, dans le projet annuel de performance annexé au PLF pour 2023, la prévision
d’économie d’énergie a été revue à la baisse, non seulement par le retrait de projets (Melun et
Brest), mais également du fait de la réduction des objectifs de certains projets en fonction des
56
De l’ordre de 100 000 €.
57
Gestion 2022 – Examen préalable des documents prévisionnels de gestion valant avis sur le programme 348
« rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » et le BOP 0348-CDIE.
39
offres des entreprises candidates, conséquence de l’augmentation des coûts de la construction

dans le contexte d’une enveloppe fermée. En effet, avec le retrait du projet de Melun, la
prévision jusqu’alors inchangée depuis 2018 d’une réduction de 139 GWhep de la
consommation énergétique des cités administratives a été actualisée à 132,5 GWhep en 2021,
puis dans le PAP 2023 à 130,8 GWhep, conséquence du retrait du projet de Brest, de la
modification dans l’isolation des façades pour le projet de Tours et de la baisse de 10% des
gains énergétiques du projet de Périgueux. La prévision d’efficience énergétique (coût du
kwhep économisé) a également connu une diminution. Ces évolutions signent une moindre
ambition en matière d’économies d’énergie.
Deux difficultés se posent : d’une part, comme l’avait relevé la Cour58, aucun indicateur
d’avancement n’est proposé par la DIE pour suivre les économies d’énergie en cours de
réalisation, la DIE proposant uniquement des indicateurs de résultat dont l’atteinte ne pourra
être connue qu’à l’issue de la totalité des opérations de construction et de rénovation. Si la DIE
confirme son pilotage des projets en tenant compte des gains énergétiques pérennes actualisés
à chaque mise à jour des fiches navettes par les porteurs de projets, ce pilotage reste peu
transparent. D’autre part, comme l’a également souligné le Conseil de l’immobilier de l’État en
202159, la Cour relève que plus de la moitié des gains énergétiques attendus (74,2 GWhep) sont
le fait des cessions de bâtiments énergivores alors même que ces économies ne sont pas prises
en compte dans les objectifs fixés par les obligations du dispositif Éco-Énergie-Tertiaire60.
Par ailleurs, la cible de l’indicateur d’optimisation de la surface occupée est également
légèrement dégradée dans le projet annuel de performance annexé au PLF pour 2023 (243 000
m2 SUB par rapport à 246 000 m2 SUB en cible PAP 2022), liée à l’abandon du projet de Brest
et à la conservation d’un des sites libérés d’Aurillac.
Enfin, si la DIE a cherché à atteindre les objectifs du décret EET61 dans le cadre des MGP
qu’elle a conclus, pour autant le programme dans son ensemble risque de ne pas couvrir les
objectifs fixés par ce décret. Enfin, le programme 348 prévoit également des économies de
fonctionnement annuelles de 40 M€ avec les cités administratives rénovées et des produits de
cession immobilière de 160 M€. Cependant, une partie des bâtiments à céder se trouvant dans
des communes où le marché immobilier est atone ou peu fluide, l’atteinte de cet objectif de
vente est incertaine. Ce sujet deviendra davantage prégnant à compter de 2024-2025.
La Cour conclut donc que, dans ce contexte d’inflation des coûts, la DIE devrait faire face
à la difficulté de respecter à la fois le périmètre initial du programme de travaux (sans nouvel
abandon de projet) et les ambitions en matière énergétique de ces travaux, tout en restant dans
le cadre d’une enveloppe budgétaire fermée.
58
des comptes.
59
Conseil de l’immobilier de l’État, Avis de suite sur la rénovation des cités administratives et autres sites
domaniaux multi-occupants, 27 mai 2021.
60
Éco-énergie tertiaire est une obligation réglementaire engageant les acteurs du tertiaire vers la sobriété
énergétique. Il impose une réduction progressive de la consommation d'énergie dans les bâtiments à usage tertiaire
afin de lutter contre le changement climatique.
61
Décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d'actions de réduction de la consommation d'énergie
finale dans des bâtiments à usage tertiaire.
40 COUR DES COMPTES
Il convient également de souligner que le périmètre du programme est élargi en 2023 afin
de contribuer à l’accélération de la transition énergétique du parc immobilier de l’État. Ainsi,
dans l’enveloppe de 165,9 M€ en AE dont le programme a été doté dans la LFI 2023, 150 M€
sont consacrés à la mesure Résilience II qui vise à réduire la dépendance aux énergies fossiles
et améliorer la performance environnementale du parc immobilier de l’État et de ses
opérateurs62. L’objet du programme porte désormais sur la « Performance et résilience des
bâtiments de l’État et de ses opérateurs ». Ainsi, des réflexions ont été engagées en vue de 2024
sur la pertinence de constituer le programme 348 comme programme référent pour mener la
transition environnementale des bâtiments de l’État. A cet égard, la DIE indique travailler sur
deux priorités : la transition environnementale et l’adaptation du parc immobilier de l’État aux
nouvelles organisations de travail.
Action « Résilience »
En 2023, le programme 348 se voit ajouter une nouvelle action, « Résilience », qui s’inscrit dans la
continuité de l’appel à projets Résilience précédemment rattaché au programme 723. L’action, dotée de
150 M€ en AE et en CP en LFI 2023, financera des dépenses d’investissement pour moderniser le parc
immobilier de l’Etat et en réduire la dépendance aux énergies fossiles.
L’action Résilience vise notamment à déployer des solutions de très court terme, à fort effet de
levier, pour rapidement diminuer l’empreinte et la facture énergétiques du patrimoine de l’Etat (ex.
contrôle central du chauffage etc.). Elle vient compléter un ensemble de dispositifs existants : le CAS
Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat, les programmes budgétaires des ministères, la mission Plan
de relance.
III - Programme 349 – Transformation publique

Depuis 2021, la DITP a la responsabilité du programme 349, auparavant confiée à la
direction du budget. Le périmètre du programme 349 a évolué en 2022 : outre l’action 1
consacrée au Fonds pour la transformation de l’action publique, il intègre désormais une action
2 Accompagnement du changement de l’action publique concernant les crédits de
fonctionnement, hors titre 2, de la direction interministérielle de la transformation publique
(DITP), auparavant exécutés sur le programme 21863. Ces évolutions aboutissent à un support
budgétaire plus lisible pour la DITP. En 2023, deux nouvelles actions sont créées au
programme : l’action 3 Conseillers numériques France Services64 (dotée en LFI de 44 M€ en
AE et en CP), et l’action 4 Renouveau démocratique (dotée de 0,1 M€ en AE et en CP).
62
La DIE indique que les deux enveloppes seront pilotées de manière séparée.
63
À noter que de 2018 à 2022, les dépenses de la direction ont été portées par 4 programmes budgétaires différents
(218, 349, 368 et 363).
64
L’État subventionne la formation et l’activité de plus de 3 600 conseillers numériques France Services accueillis
par des collectivités territoriales et les acteurs privés et associatifs ou relevant de l’économie sociale et solidaire,
afin de permettre l’accompagnement dans les usages numériques du quotidien. Le dispositif a été mis en place
grâce à la mobilisation de 250 M€ du plan France Relance qui financeront encore le programme à hauteur de
28 M€ en 2023. Il a été décidé une pérennisation du soutien de l’État à ce dispositif avec l’ouverture d’une ligne
budgétaire dédiée.
41
Pour la deuxième année consécutive, la plus large part des AE disponibles provient de
reports de 2021 vers 2022 (258,61 M€), et 95,2 M€ d’AE ont été ouverts en LFI pour 2022. En
CP, en complément des 183,94 M€ ouverts en LFI, 9,24 M€ ont été reportés de 2021 vers 2022.
Une annulation de 191,75 M€ d’AE est intervenue en LFR : 4,25 M€ ont été ouverts par
la LFR du 16 août 2022 pour reconstituer le montant de la réserve précédemment réduite par le
décret d’avance n° 2022-512 du 7 avril 2022, et 196 M€ ont été annulés par la LFR du 1er
décembre 2022. Cette annulation de crédits par la LFR du 1er décembre 2022 résulte de
l’initiation par la direction du budget d’une démarche de réduction de la pratique des reports
d’AE d’une année sur l’autres dans le contexte de pluri-annualité du programme. Ainsi, les
crédits en AE non consommés à fin 2022 (236 967 794 €) et correspondant au solde des
montants attribués sur la base de l’enveloppe FTAP disponible, sont prévus pour être réouverts
en fonction des besoins déclarés lors des conférences de budgétisation au cours du triennal
amorcé (2023-2025). En CP, une annulation de 28,75 M€ est intervenue en LFR : 4,25 M€ ont
été ouverts par la LFR du 16 août 2022 pour reconstituer la réserve et 33 M€ annulés par la
LFR du 1er décembre 2022.
Par ailleurs, 4 M€ en AE et en CP (en hors T2) ont été transférés à la DIE pour le projet
« Aménagement innovant des espaces de travail ».
En tenant compte des LFR et de l’ensemble des mouvements réalisés sur l’exercice,
80,1 % des AE et 91,7 % des CP ont été consommés (pour 38,6 % des AE et 87,6 % des CP
disponibles consommés en 202165) ; cependant, hors crédits annulés par la LFR 2 du 1er
décembre 2022, seules 35 % des AE ont été consommés sur l’exercice, soit un niveau très
similaire à celui constaté en 2021.
65
Mission Action et transformation publiques – Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021.
42 COUR DES COMPTES
Graphique n° 10 : Crédits disponibles66 et exécutés sur le programme 349 en 2022
L’action 1 (FTAP), qui s’est vu attribuer en LFI pour 2022 84 % des AE et 92 % des CP
du programme, sera l’objet principal des développements suivants.
Cependant, à titre liminaire, il doit être relevé que l’action 2 a été marquée en 2022 par
une dynamique de consommation beaucoup plus faible que celle des années précédentes, avec
cependant une accélération à partir du dernier trimestre. Sur les 15,2 M€ de ressources
disponibles en AE et CP ouvertes en LFI 2022 au titre de cette action, les taux de consommation
ont atteint 54,6 % en AE et 47,3 % en CP. La DITP indique que cette sous-consommation est
de nature conjoncturelle, notamment liée au ralentissement du démarrage de nouveaux projets
de transformation avec les autres administrations en période de fin de quinquennat, au gel
pendant 6 mois de l’accord-cadre relatif aux prestations de conseil, ainsi qu’à des
rétablissements de crédits atténuant la dépense intervenus en début d’année 2022, de plus de
2,1 M€ pour le remboursement par le plan de relance (P 363) de projets prioritaires et répondant
à des commandes politiques ayant fait l’objet d’engagements préalables sur le programme 218.
De ce fait, l’année 2023, avec une stabilité des crédits ouverts en LFI sur l’action 2 du
programme, devrait permettre, selon la DITP, une nette amélioration de la consommation des
crédits.
66
Les crédits disponibles incluent les crédits accordés en LFI ainsi que les reports de crédits hors fonds de
concours.
43
A - Le FTAP, une action du programme dont les modalités de pilotage,

rénovées en 2022, visent à améliorer la consommation des crédits
Depuis sa création en 2018, le FTAP a sélectionné 126 lauréats : 30 projets lauréats en
2018, 32 projets en 2019, 35 en 2020, 12 en 2021. L’enveloppe prévisionnelle initiale de
700 M€ (réduite à 683 M€67) destinée à financer les projets lauréats, avait été presque
intégralement consommée fin 2021. L’ouverture en 2022 de 80 M€ en AE devait permettre de
poursuivre un ou deux nouveaux appels à projets pour 40 M€, tandis que 40 M€ étaient destinés
aux services déconcentrés68. En 2022, ces 80 M€ ont été accordés à 17 projets lauréats. 69 Fin
2022, la totalité de l’enveloppe de 764 M€ (763,88 M€) a été attribuée au financement des
projets lauréats, à la suite du dernier comité d’investissement.
Graphique n° 11 : Enveloppe allouée aux lauréats par le FTAP depuis 2018 (en M€)
Source : DITP, traitement Cour des comptes
Cependant, au 4 janvier 2023, malgré un relatif rattrapage au cours de l’exercice 2022,

seulement 69 % (528 M€) de l’enveloppe allouée de 764 M€ a été consommée en AE et 51 %
(388 M€) en CP.
67
Sur l’enveloppe initiale de 700 M€, 683 M€ avaient été accordés fin 2021. 5 M€ de l’enveloppe initiale ont été
alloué au FTAP en 2019, 10 M€ repris en LFR 2020 et 2,265 M€ annulés en LFR 2021.
68
La DITP prévoit d’ouvrir des crédits pour soutenir des projets de lean management, des projets de convergence
des outils utilisés et de financement de systèmes d’information dans le domaine des ressources humaines.
69
Un tiers de ces montants vise plus particulièrement à appuyer les dispositifs accompagnant la transformation
publique dans les territoires, deux projets sont portés par le Ministère de l’Intérieur en lien avec le CISIRH et
destinés à harmoniser les pratiques en matière de pilotage RH, un appel à projets est piloté par la DIE destiné à la
création de nouveaux espaces de travail, ou encore un projet visant réduire la consommation énergétique à travers
des bonnes pratiques. Réponses 20 et 23 au questionnaire.
44 COUR DES COMPTES
Par conséquent, l’année 2022 et les suivantes sont en grande partie consacrées au suivi et
à l’accompagnement des lauréats. L’adoption en 2021 d’un outil spécifique au suivi des projets
a révélé les nombreuses difficultés remontées par les lauréats : d’après les données de la DITP,
plus de la moitié des projets ont un retard supérieur à 3 mois, un tiers un retard supérieur à une
année, 32 projets ont subi un retard dû à la crise sanitaire supérieur à 6 mois, 9 un retard
supérieur à 12 mois. Au total, ce sont 20 projets que la DITP a classés en « vigilance accrue »
ou « poursuite compromise », représentant 276 M€ de financement FTAP. L’action 1 du
programme se caractérise donc par une faible consommation des crédits de l’enveloppe initiale,
des montants importants qui restent à engager, d’où d’importants reports de crédits d’un
exercice à l’autre.
S’agissant de la consommation annuelle des crédits du FTAP en 2022, la Cour relève que
les consommations en AE (hors titre 2) ont atteint 118,2 M€70, soit 88 % des ressources
disponibles (qui s’établissaient selon la DITP à 134 M€ à la suite des LFR), mais moins de 40
% si l’on ne tient pas compte des annulations de crédits de l’ordre de 190 M€ auxquelles a
procédé la LFR du 1er décembre 2022. La consommation en AE a été moins dynamique qu’en
2020 et 2021, en raison d’une descente des AE par tranche et non plus pour l’intégralité des
fonds attribués pour les opérateurs (politique adoptée jusqu’à l’été 2021), et par la nécessité en
fin d’année 2022, à la suite de retards dans l’avancement des projets, de repousser certaines
dépenses en CP, qui ont conduit à ne pas descendre les AE correspondantes71. En revanche, les
consommations en CP (en hors T2) atteignent 139,2 M€72, soit 99 % des ressources disponibles
en CP en hors titre 2 (140 M€ selon la DITP, à la suite des LFR), la consommation des CP
s’étant donc améliorée par rapport à l’exercice 2021.
Graphique n° 12 : évolution de la consommation de CP par mois entre 2018 et 2022

(en €)
160000 000
140000 000
120000 000
100000 000
80000 000
60000 000
40000 000
20000 000
-
CP 2019 CP 2020 CP 2021 CP 2022 Linéaire (CP 2021)
Source : DITP
70
119 M€ en T2 et HT2.
71
La DITP indique notamment que 3,6 M€ devaient solder l’enveloppe FTAP OTE, mais que plusieurs régions
n’ont pas été en mesure d’honorer les consommations attendues. Enfin, elle indique que les projets « Secourir » et
« Health Data Hub », qui devaient bénéficier respectivement de 4 M€ et 4,4 M€ ont pris du retard.
72
140 M€ en T2 et HT2.
45
Afin de mieux anticiper les échéanciers d’avancement des projets et d’obtenir une vision
consolidée des prévisions de consommation, la DITP a réalisé deux enquêtes infra-annuelles
auprès des porteurs de projets et l’accent a été mis en 2022 pour chaque candidature sur une
analyse approfondie des phases amont du projet. A cet égard, le projet annuel de performance
annexé au PLF pour 2023 indique que le FTAP s’est vu doter de la capacité de financer
l’amorçage des projets (contours, besoins et modalités de financement) afin de stabiliser ses
fondements et son financement ; une enveloppe dédiée doit permettre de financer une partie du
cadrage d’un projet qui paraît prometteur mais insuffisamment abouti. De surcroît, afin de
réduire les délais de contractualisation et d’assurer l’effectivité des projets, le cahier des charges
mis en place à partir de l’été 2022 impose désormais aux porteurs de projets de finaliser le
contrat de transformation dans un délai d’un mois à compter de la date d’attribution des crédits.
Dans le cas contraire, la DITP se réserve le droit d’annuler le cofinancement. Par ailleurs, les
financements alloués aux projets n’ayant pas consommé d’AE au bout de six mois, ou n’ayant
pas atteint les jalons prévus en termes de mise en œuvre, pourront être remis en cause. Il est en
effet indispensable que la DITP renforce les outils de suivi, absents lors de la création du fonds,
lui permettant de s’assurer que les lauréats respectent le calendrier et les objectifs d’impact sur
les conditions de travail des agents et la qualité des relations avec les usagers sur lesquels ils se
sont engagés.
La Cour sera donc attentive à la manière dont ces nouvelles modalités de suivi seront
progressivement déployées en 2023 et à la modification de la dynamique de consommation des
crédits qu’elles devraient entraîner.
B - Une diversification des projets lauréats occasionnée par la

déconcentration de 34 M€ du FTAP, aux dépens de l’objectif
d’économies
Si le manque de projets locaux a été pointé par la Cour en 2020, la mise en place d’une
enveloppe déconcentrée de 34 M€ en 2019, déléguée aux préfets de région pour leur permettre
de financer des projets liés à la réforme de l’organisation territoriale de l’État n’y a répondu que
partiellement. En effet, si plus de 311 projets lauréats ont été financés par les crédits
déconcentrés du FTAP en pratique, ceux-ci ont pu servir à financer des déménagements ainsi
que l’achat de mobilier ou le financement de séminaire, non susceptibles de dégager des
économies pérennes, objet principal d’un financement FTAP.
Le suivi des projets liés à la réforme de l’organisation territoriale de l’État a été amélioré
en 2022. En décembre 2021, une évaluation de l’usage de ces crédits a permis d’identifier début
2022 plus précisément les postes de dépenses et la typologie des projets financés, ce qui a donné
lieu courant 2022 à une revue région par région de la légitimité des financements demandés,
entraînant le retrait des crédits de certains projets et leur réaffectation à d’autres davantage
alignés avec le cadre des attendus du FTAP. Un point semestriel avec les régions a été mis en
place fin 2022, afin de faire un point d’actualité sur les projets avec les régions et d’anticiper et
accompagner les différentes phases des projets. Selon la DITP, il résulte de ce processus
d’évaluation que 40 % des projets et des crédits octroyés ont bénéficié à des actions
d’accompagnement des services telles que les études préalables au processus de transformation,
ou la mise en œuvre opérationnelle des impacts organisationnels de la réforme. Un tiers des
46 COUR DES COMPTES
crédits a été dédié à des actions de modernisation matérielle et informatique. L’acquisition de

mobilier et l’aménagement des environnements de travail se sont avérés moins exceptionnels
qu’escomptés mais participent néanmoins de l’accompagnement de la réforme de l’organisation
territoriale de l’État.
Par ailleurs, pour l’année 2022, les crédits n’ont été mis à la disposition des différents
SGAR qu’à la condition expresse que ceux-ci fournissent une évaluation des économies prévues
et s’engagent à faire part des économies réalisées.
Cependant, l’objectif assigné dans le cadre de la LFI pour 2022 de 70 % de projets ayant
un impact direct sur la qualité de service aux usagers est toujours partiellement atteint avec
57,5 % de projets ayant un tel impact.
L’enveloppe de 34 M€ sur le périmètre de l’OTE n’a pas été réabondée en 2022. 29,9 M€
ont été consommés en AE et 21,2 M€ en CP sur la période 2019-2022.
C - Une dilution du critère d’économie pérenne portée par chaque

projet, un contrôle insuffisant des économies déclarées par les porteurs
de projets
À compter de l’appel à projet 2021, l’accent a été mis sur l’effectivité de l’amélioration
présentée par le projet et son inscription dans les orientations stratégiques du Gouvernement,
au détriment du critère d’économie pérenne : passé du rang n° 1 en 2020 au rang n° 6, il est
devenu facultatif pour le fonds d’innovation et transformation numérique (FITN)73. Le degré
d’ambition en matière d’économies dégagées par les projets cofinancés par le FTAP est
particulièrement abaissé : ce critère sera désormais apprécié sur l’ensemble des projets lauréats
du FTAP et non projet par projet, ce qui accroît le risque de ne pas atteindre la cible d’économie
annoncée. Les gestionnaires ont présenté cette modification en 2021 comme permettant de
privilégier les projets ayant un impact sur les usagers et non ceux à visée de transformation
interne, propice aux économies. Un tel arbitrage fait courir un risque de non-atteinte de
l’objectif d’économie, au fondement de la création du FTAP74.
Entre 2021 et 2022, sur le périmètre du FTAP, la maquette de performance a évolué, avec
pour objectif de s’assurer du suivi effectif des projets en réduisant les délais de
contractualisation et en s’assurant de la valorisation des économies. Un nouveau libellé pour
l’indicateur 2.2, devenu « Mise en œuvre des projets financés par le FTAP » a été mis en place,
qui se fonde sur les données des contrats de transformation et le suivi des projets opérés par la
DITP. De même, le sous-indicateur « retour sur investissement constaté des projets financés »
a été refondu, de sorte qu’il ne porte plus sur le ROI attendu mais sur le ROI effectivement
constaté, le calcul se fondant sur les données détenues par la DITP, à partir des éléments
quantitatifs transmis par les porteurs de projets, sur la base des engagements d’économies pris
par ces derniers dans les contrats de transformation.
73
Créé en 2020, dans le cadre de France Relance et copiloté par la DITP et la DINUM, le FITN vise à stimuler
l’innovation numérique et accélérer la transformation numérique de l’État et des territoires.
74
Et ce, alors que le programme de stabilité 2021-2027 indique que les projets cofinancés par le FTAP « devraient
générer, de manière prévisionnelle, au moins 850 M€ annuels d’économies pérennes sur le moyen terme. »
47
Cependant, le suivi des économies réalisées se fonde sur des remontées déclaratives des
porteurs de projets à l’occasion d’enquêtes. En dépit d’un processus engagé en 2022 par la
DITP visant à établir le panorama des économies annoncées par les porteurs de projets pour les
expertiser, cette dernière n’a pas encore engagé de mécanisme effectif conduisant les porteurs
de projets à démontrer les économies qu’ils déclarent. Ainsi, l’objectif initialement annoncé
d’économies allant jusqu’à 1,4 Md€ (revu à 1,3 Md€) dont 500 M€ au seul titre du plan achat
de l’État se traduit aujourd’hui par seulement 156,27 M€ d’économies déclarées comme
réalisées, avec une réévaluation des prévisions d’économies dégagées par les projets lauréats à
600 M€, soit un écart important avec l’objectif initial, même si la DITP indique qu’à ce stade,
très peu de projets ont été menés à leur terme. La Cour constate donc que les économies
annoncées lors de la création du FTAP demeurent hors d’atteinte en l’état de la trajectoire
présentée.
Cependant, la Cour prend acte de l’engagement pris par la DITP et la direction du budget
de mener une réflexion visant à obtenir des informations au-delà du déclaratif des porteurs de
projets, à partir notamment de livrables budgétaires structurants (PAP, RAP, plafonds
d’emplois, contrats informatiques, synthèses en matière de recettes fiscales, etc…).
La DITP finalise actuellement un bilan des réalisations du FTAP sur la période 2018-
2022.
De manière générale, s’agissant tant de l’estimation des retours en termes d’économie
que de la typologie des projets financés par le FTAP, la Cour renvoie aux considérations et
recommandations exprimées dans son récent rapport La direction interministérielle de la
transformation publique : organisation, missions et gestion.
D - Une pérennisation du FTAP qui justifie une attention renforcée sur

l’atteinte de ses objectifs initiaux
L’objectif initial, lié au GPI, d’une extinction du programme en 2022 n’a pas été atteint,
du fait d’une montée en charge bien moins rapide qu’anticipé.
En effet, en LFI pour 2023, 241,5M€ de crédits en AE et 190,3 M€ de CP ont été ouverts
pour le FTAP, tenant compte des prévisions connues pour l’ensemble des projets lauréats FTAP
actuels et des prévisions anticipées au regard des 120 M€ supplémentaires que contient la
nouvelle enveloppe FTAP destinée à cofinancer de nouveaux projets en 2023. Il aurait été
concevable que cet abondement intervienne après une évaluation des réalisations.
Dans les prévisions indicatives de budgétisation triennales, une nouvelle capacité
d’engagement de 330 M€ en AE sur 3 ans, qui pérennise le FTAP, avec une clause de revoyure
est fixée en 2025 pour apprécier l’efficacité et la mobilisation effective des crédits du fonds
avant toute ouverture additionnelle. Le Projet annuel de performance annexé à la LFI pour
2023 estime que d’après le dernier bilan, sur le périmètre des 682,5 M€ de l’enveloppe initiale
2018-2022, 35 % des projets seront achevés (en cumulé), 75 % le seront à fin 2023 et 95 % le
seront à fin 2024. Cependant, ces prévisions seraient revues à la baisse pour tenir compte de
l’attribution de la nouvelle enveloppe de 80 M€ par la LFI pour 2022, avec 90 % des projets
achevés à fin 2025. La Cour note que cette trajectoire est d’autant plus incertaine que cette
enveloppe a été réabondée par la LFI pour 2023. La pérennisation du FTAP nécessite donc à la
48 COUR DES COMPTES
fois des modalités de suivi renforcé de l’avancement des projets, ainsi qu’une vigilance
particulière sur le montant des nouvelles enveloppes attribuées. A cet égard, il n’est à ce stade
pas précisé si le bilan des économies générées par les projets soutenus par le FTAP a été pris
en compte lors de la revue de dépenses du premier semestre 2023.
IV - Programme 352 – Innovation et transformation

numériques
Le programme 352 porté par la DINUM disposait, en 2022, de 11 M€ d’AE disponibles75
et de 13,9 M€ de CP (10,6 M€ en AE et 12,1 M€ en CP ouverts en LFI pour 2022, dont 3 M€
en AE/CP en crédits de titre 2). La sous-exécution des crédits soulignée par la Cour dans la note
d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 persiste en 2022.
En 2022, en hors titre 2, si le programme 352 a consommé 7,6 M€ en AE (soit 98 % des
crédits ouverts en LFI pour 2022, nets de la réserve de précaution annulée en loi de finances
rectificative), il n’a en revanche consommé que 6,9 M€ de CP (sur 9,1 M€ de crédits
disponibles, soit 76 % des CP). La DINUM indique que la sous-exécution des crédits du
programme s’explique notamment par la date tardive des engagements, près de la moitié des
engagements ayant été réalisée durant le dernier trimestre, décalant ainsi les paiements sur
l’exercice 2023.
Sur le titre 2, des crédits à hauteur de1,6 M€ ont été transférés sur d’autres programmes
budgétaires. La DINUM indique que ces crédits étaient destinés à financer le recours à des
entrepreneurs d’intérêt général (EIG76 – 840 000€) et au financement de la Brigade
d’intervention numérique77 (800 000€) ; en effet, le programme 352 ne portant pas d’emplois,
il ne lui est pas possible d’utiliser directement ces crédits, qui doivent faire l’objet de décrets
de transfert à destination des programmes budgétaires supports des administrations accueillant
ces profils. Par ailleurs, un virement de 20 000 € en AE et en CP est intervenu en titre 2 depuis
le programme 352 jusqu’au programme 368 (défi « Pilote intelligence » initié par la DITP). La
DINUM indique que le différentiel entre le montant des crédits disponibles pour les dépenses
de titre 2 et le montant des crédits transférés s’explique par la forte sélectivité sur les profils et
la baisse du pourcentage de cofinancement par la DINUM des emplois labellisés EIG (30 % en
moyenne).
Le programme a connu sur l’exercice 2022 deux mouvements liés aux LFR : une
ouverture de 0,21 M€ en AE et CP78, puis une annulation de 0,30 M€ en AE et de 1,79 M€ en
75
Incluant reports de crédits de 2021 à 2022 et crédits issus de fonds de concours.
76
Les Entrepreneurs d’intérêt général (EIG) sont des datascientists, des designers, des développeurs, des juristes
chargés de travailler sur des défis ciblés d’amélioration du service public.
77
La brigade d’intervention du numérique rassemble des développeurs ou des chargés du déploiement et du
développement de service numérique selon l’approche start-up d’Etat.
78
La loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 a rétabli les 214 154 € que le
décret d’avance avait annulé sur la réserve de précaution.
49
CP, correspondant à des crédits de l’action 1 que le programme n’aurait pas été en mesure de
consommer.
Le programme concourt à deux objectifs principaux : favoriser l’émergence de produits
numériques utiles aux usagers et aux agents et développer des méthodes de recrutement
innovantes. Pour 2023, la DINUM annonce une stratégie en trois axes : l’accélération de
services numériques interministériels, le développement des projets prioritaires du
gouvernement et l’accompagnement des ministères qui ne sont pas encore dotés de leur propre
incubateur pour la construction de projets (Agriculture et Education nationale), tout en
favorisant l’autonomie des incubateurs ministériels récemment créés.
Graphique n° 13 : écart entre les crédits disponibles en 2022 et les crédits consommés
(M€)

Crédits disponibles : crédits ouverts en LFI + reports de crédits de 2021 vers 2022
Note de lecture : le financement du recours à des entrepreneurs d’intérêt général ou à d’autres
dispositifs de soutien à l’emploi sont retracés dans la rubrique « Dépenses de T2 sous forme de décrets
de transfert ».
50 COUR DES COMPTES
A - Un programme finançant de nombreuses actions en faveur de

l’innovation numérique
Depuis 2021, le programme 352 est intitulé Innovation et transformation numériques, ce
qui reflète davantage les différents dispositifs financés par ce programme. En effet, les crédits
consommés par le programme en 2022 en hors titre 2, soit 6,9 M€ en CP, concernent
principalement le financement des projets lauréats des appels à projet du Fonds pour
l’accélération des start-up d’État (FAST) (1,6 M€), le financement de la construction et de
l’accélération de produits interministériels (Tchap, Audioconf, etc) (1,3 M€ en CP), les
dépenses liées à l’animation du réseau beta.gouv (formations, communication, appui transverse
à l’animation de la communauté, événements, à hauteur de 0,9 M€), et les dépenses liées à la
construction et l’accélération de produits interministériels – appui à la Brigade d’intervention
numérique (0,6 M€). L’enveloppe consacrée au FAST a été réduite en 2022 au profit du
financement de produits interministériels portés par la DINUM, à l’instar de Tchap (messagerie
instantanée de l’État) et d’Audioconf (solution d’audioconférence pour les agents publics), mais
il est prévu que l’enveloppe budgétaire consacrée aux lauréats du FAST se stabilise pour les
années 2023 à 2025 autour de 2,5 M€ par an.
La Cour relevait en 2021 que les difficultés de gestion en matière de recrutement de profils
rares ont été partiellement prises en compte par la DINUM79. En 2021, alors que la DINUM n’a
plus eu recours aux décrets de virement, des difficultés de décaissement se sont produites en
lien avec les règles de calcul des cofinancements nécessaires selon chaque ministère : cette
phase de calcul des montants accordés a pris en moyenne 6 mois selon la DINUM. Dès lors, il
a été décidé pour 2022 de fonctionner avec des conventions de transfert et un montant forfaitaire
unique de 20 000 € de cofinancement d’un profil rare, ce qui a conduit à une nette réduction du
délai de traitement des dossiers auparavant consacré à cette phase de calcul.
B - Un suivi des projets lauréats rénové en 2022, mais qui n’intègre

toujours pas d’indicateurs d’impact
La capacité de soutien financier apporté par le FAST a été renforcée depuis 2020 par des
services d’appui en expertises humaines, dont les EIG80, la brigade d’intervention numérique
et le commando UX.
La séparation entre l’accompagnement financier et l’appui en expertise humaine et
informatique de la DINUM explique en partie les faiblesses du suivi des projets lauréats : le
cofinancement n’a pas permis, selon la DINUM, d’orienter les lauréats vers les résultats
escomptés tandis que certains projets n’ont pas suivi les recommandations préconisées par
l’incubateur de start-up. Pour répondre à ces lacunes, la DINUM propose depuis 2022 de
fusionner l’accompagnement financier (FAST) et l’accompagnement en coaching (programme
79
En 2020, la Cour avait signalé les difficultés liées au recours à des décrets de virement pour financer des
recrutements, s’agissant d’un programme dont les crédits disponibles étaient très faibles.
80
Les entrepreneurs d’intérêt général (EIG) sont des datascientists, des designers, des développeurs, des juristes
qui travaillent sur des défis ciblés d’amélioration des services publics.
51
GAMMA), dispositif que la DINUM considère comme plus efficace81. Un bilan de cette fusion
sera réalisé au premier semestre 2023.
Enfin, comme dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire de 2021, la Cour relève
que si la DINUM s’est dotée d’un tableau de bord public concernant les produits lauréats du
FAST ou soutenus par son incubateur82, celui-ci ne compte aucun indicateur d’impact sur les
usagers, qu’il soit d’ordre quantitatif (nombre de visiteurs uniques, nombre de comptes ouverts)
ou qualitatif pour s’assurer de la pertinence des projets soutenus. La DINUM argue de la
difficulté, compte tenu de la variété des produits et des types d’utilisateurs, à renseigner des
indicateurs agrégés permettant de mesurer la satisfaction des utilisateurs. Cependant, le seul
suivi de l’indicateur figurant dans le projet annuel de performance annexé au PLF du « nombre
de produits devenus des services publics à impact national majeur au cours de l’année » reste à
ce stade insuffisant.
*
Pour la première fois en 2021, s’agissant des programmes de la mission fonctionnant par
appels à projets, les administrations concernées avaient évoqué l’importance d’organiser le
suivi des lauréats au fur et à mesure de la montée en charge des projets. En 2022, ce suivi s’est
amélioré notamment pour le FTAP, qui a réalisé des enquêtes infra-annuelles auprès des
lauréats et commencé à mettre en place des délais pour la finalisation des contrats de
transformation et le début de consommation des crédits, ainsi qu’un suivi plus fin du respect
des jalons de réalisation des projets. Dès lors, il appartient aux programmes fonctionnant par
appels à projets de continuer à rendre effectives et renforcer les modalités de suivi des lauréats
(outils de compte-rendu, indicateurs d’avancement des projets, indicateurs d’impact) aux fins
de s’assurer du bon emploi des financements octroyés. Les indicateurs de performance des
fonds des programmes pourraient être complétés par des indicateurs d’efficacité du suivi de
l’avancement des projets financés et de leur impact, comme des indicateurs pour identifier la
part des projets suivis trimestriellement pour les projets lauréats et bimestriellement ou
mensuellement pour les projets en suivi renforcé ou vigilance accrue. Ils pourront également
s’accompagner d’indicateurs du suivi de l’impact attendu : par exemple, pour les projets FTAP,
il conviendrait de renforcer l’indicateur sur la réalisation par projet des économies attendues
initialement, tandis que pour les projets issus du FAST, il conviendrait de suivre le nombre
d’usagers des projets lauréats.
V - Programme 368 – Conduite et pilotage de la transformation

et de la fonction publiques
Afin de renforcer la cohérence de l’organisation gouvernementale, les emplois de la
DITP, de la DGAFP et du CISIRH, qui relevaient jusqu’en 2021 du programme 218 Conduite
et pilotage des politiques économiques et financières de la mission Gestion des Finances
Publiques, ont été transférés en 2022 au ministère de la transformation et de la fonction
81
La DINUM va réaliser un bilan de ce dispositif en février 2023.
82
https://dashlord.incubateur.net/
52 COUR DES COMPTES
publiques, engendrant la création du programme 368 Conduite et pilotage de la transformation

et de la fonction publiques, ce dernier demeurant sous la responsabilité du SG des MEF83.
Le plafond d’emplois 2022 du programme 368 a été construit en PLF 2022 par transfert
d’emplois entrant depuis le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et
financières à hauteur de 423 ETPT, d’un transfert d’emplois sortant du programme 368 vers le
programme 308 Protection des droits et libertés à hauteur de 2 ETPT84, auxquels s’ajoutent 12
ETPT liés à l’effet en année pleine 2022 de créations d’emplois supplémentaires au sein de la
DITP85 décidés par voies d’amendement parlementaire (emplois destinés à consolider le pôle
d’achat interministériel et à internaliser certaines prestations de conseil à la DITP), portant le
plafond d’emplois du programme 368 en LFI 2022 à 433 ETPT, correspondant à une masse
salariale de 38,52 M€.
L’exécution 2022 du programme 368 s’établit à 37,44 M€, inférieure de 1,09 M€ aux
crédits ouverts en LFI 2022 (soit un taux de consommation des AE et des CP de 97,2 %),
essentiellement du fait de recrutements intervenus plus tardivement que prévus, liés à des
difficultés de recrutement.86
Compte tenu de la taille limitée du programme87, l’instauration d’indicateurs de
performance propres aux emplois et crédits de masse salariale n’a pas été jugée pertinente au
moment de la construction en PLF 2022. Ce postulat est appelé à être examiné en cours de
gestion, en fonction des éventuelles évolutions des indicateurs du programme 218 dont le
programme 368 est issu. Le Secrétariat général des MEF précise que des réflexions sont en
cours afin d’identifier des indicateurs pertinents.
Pour 2023, le plafond d’ETPT s’élève 470 en hausse de 8,5 % par rapport à 2022,
correspondant à 37 ETPT supplémentaires entrainant une hausse de la masse salariale de
15,3 %. Sur ce total, si 15 ETPT relèvent de corrections techniques (effet extension en année
pleine sur 2023 du schéma d’emplois de la LFI 2022, + 30 ETP), 22 ETPT correspondent à des
création nettes emplois. Le programme 368 apparait ainsi, depuis sa création, caractérisé par
une dynamique de hausse des ETPT, bénéficiant essentiellement à la DITP88. La Cour entend
porter une attention particulière à l’avenir quant au bon emploi de ces moyens humains
supplémentaires.
83
Dans le même temps, les programmes 148 et 349 ont absorbé respectivement les crédits hors titre 2 du CISIRH
et de la DITP portés auparavant par le programme 218.
84
Au titre de la régularisation du transfert en gestion 2021 des activités de la DGAFP vers la HATVP.
85
Cette dernière avait en outre d’ores et déjà bénéficié de la création de 15 ETPT supplémentaires dans le cadre
de la lettre plafond du Premier ministre.
86
Dans ses observations sur le relevé d’observations provisoires, la direction du budget indique également que la
sous-consommation de la masse salariale du programme est liée à une sous-exécution de son schéma d’emplois de
-2,1 ETP (le programme a exécuté un schéma d’emplois à hauteur de 27,9 ETP pour une cible fixée en LFI pour
2022 à + 30 ETP.
87
Seule la mission Cohésion des territoires et relations avec les collectivités territoriales compte moins d’ETPT
(291) que la mission Transformation et fonction publiques.
88
Le SG des MEF indique, dans le cadre de la contradiction sur le relevé d’observations provisoires, que les
dialogues de gestion, qui se tiendront lors des exercices budgétaires 2023, seront l’occasion de faire le point avec
la DITP sur la consommation des emplois accordés.
53
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour réitère la recommandation suivante :

2. compléter les indicateurs de performance des fonds des programmes de la mission afin de
mesurer l’efficacité du suivi de l’avancement des projets financés et de leur impact
(DIE,DITP, DINUM89).
89
Du fait de l’extinction du FAIRH en 2023, la DGAFP n’est plus concernée par cette recommandation.
Annexes
56 COUR DES COMPTES
Annexe n° 1. liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
- Cour des comptes, Référé, Bilan de la politique immobilière de l’État. 30 décembre 2014,
20 p., disponible sur www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, Rapport public annuel 2018, Tome I. Amplifier la modernisation
numérique de l’État, p. 145-164. La documentation française, février 2018, 624 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, Rapport public annuel 2018, Tome II. Les services publics numériques
en santé : des avancées à amplifier, une cohérence à organiser, p. 215-231. La
documentation française, février 2018, 522 p., disponible sur www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, L’affectation et la mobilité des fonctionnaires de l’état. Pour une gestion
plus active afin de mieux répondre aux besoins des usagers, juillet 2019, 140 p., disponible
sur www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, Certification des comptes de l’État, juillet 2022, 46 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2021, Note d’analyse de l’exécution
budgétaire, Compte de commerce « Opérations commerciales des domaines », juillet 2022,
20 p., disponible sur www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2021, Note d’analyse de l’exécution
budgétaire, « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », juillet 2022, 27 p., disponible
sur www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, Une stratégie de croissance pour assurer la soutenabilité des finances
publiques dans un cadre rénové, juin 2021, 208 p., disponible sur www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, Améliorer le fonctionnement de la justice – point d’étape du plan de
transformation numérique du ministère de la justice, (pp. 93 – 102), janvier 2022, 148 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
ANNEXES 57
Annexe n° 2. suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution

budgétaire 2022
Recommandation
Appréciation
formulée au sein
par la Cour
de la note
N° Réponse de l’administration Analyse de la Cour du degré de
d’analyse de
mise en
l’exécution
œuvre*
budgétaire 2022
Une réflexion relative à un éventuel
changement de maquette budgétaire a
été menée en juin 2021, dans le but de
réunir tous les crédits relatifs à la
transformation et à la fonction
publiques sur un programme unique.
Dans ce cadre, la préconisation de la
Cour des comptes de rattachement du
programme 352 au 129 (formulée
dans sa NEB 2020) a été une des pistes
approfondies.
En conclusion de ces travaux, et
compte-tenu des risques et
opportunités d’une telle évolution, il a
La DINUM indique que
Rattacher les été conclu qu’il était préférable de
sa nouvelle feuille de
actions portées par maintenir en l’état l’architecture
route, actuellement en
le programme 352 budgétaire. Le statu-quo permettait en
cours de validation,
Fonds effet de préserver le positionnement
pourrait l’amener à
d’accélération des interministériel de la DINUM, tel que
reconsidérer cette
startups d’État au formalisé dans le décret n°2019-1088
1 recommandation dans le Refus
programme 129 du 25 octobre 2019, et dont le
courant de l’année 2023.
Coordination du rayonnement bénéficie a priori de la
La Cour est donc amenée
travail proximité des services de la Première
à réitérer sa
gouvernemental ministre tout en maintenant
recommandation en ce
(recommandation l’existence d’un programme sous
sens.
réitérée) l’autorité du ministre en charge de la
transformation et de la fonction
publiques, sous l’autorité duquel est
placé la DINUM, pour toutes les
actions de la DINUM contribuant à la
transformation numérique et à
l’innovation au sein des services de
l’Etat.
L’élaboration en cours de la nouvelle

feuille de route de la DINUM
représente toutefois une opportunité
qui pourra amener la DINUM à
reconsidérer cette recommandation
dans le courant de l’année 2023.
Compléter les La DINUM indique que les produits
indicateurs de lauréats au FAST et/ou incubés à la S’agissant de la DINUM,
la maquette de Mise en
performance des DINUM sont tenus de suivre et de
2 performance pourrait œuvre en
fonds des mesurer leur impact à travers une page
inclure des indicateurs de cours
programmes de la de statistiques. La majorité des
mission afin de lauréats FAST de l’année 2021 a suivi de l’impact sur les
58 COUR DES COMPTES
mesurer d’ailleurs appliqué cette demande, usagers pour les

l’efficacité du comme en témoigne le tableau déjà principaux dispositifs,
suivi de transmis à la Cour lors de la réponse l’indicateur actuel du
l’avancement des qui a été apportée au rapport « nombre de produits
projets financés et d'observations provisoires sur devenus des services
de leur impact l'exécution 2021. Ces pages de publics à impact national
(recommandation statistiques permettent notamment de majeur au cours de
réitérée) suivre les indicateurs d’impact sur les l’année » apparaissant
usagers, qu’ils soient d’ordre insuffisamment fin.
quantitatif (exemples : nombre de
S’agissant de la DITP, il
visiteurs uniques, nombre de comptes
conviendrait de renforcer
ouverts) ou qualitatifs (exemple : taux
l’indicateur sur la
de satisfaction des usagers). La
réalisation par le projet
DINUM argue de la difficulté, compte
des économies attendues
tenu de la variété des produits et des
initialement.
types d’utilisateurs, à renseigner des
indicateurs agrégés permettant de
mesurer la satisfaction des
Pour la DIE, il
utilisateurs.
demeurerait pertinent de
La DITP indique, s’agissant du compléter les indicateurs
FTAP, que la maquette de de performance afin de
mesurer l’efficacité du
performance a évolué entre 2021 et
suivi de l’avancement
2022, afin de transcrire la nouvelle
des projets financés et de
priorité du FTAP en termes
leur impact, dans la
d’amélioration des projets et de leur
mesure où le programme
sécurisation. 348 n’a plus vocation à
Un nouveau libellé pour l’indicateur s’achever prochainement
2.2 devenu « Mise en œuvre des (projections de réception
projets financés par le FTAP » a été des travaux jusqu’en
mis en place. Il se fonde sur les 2025, ajout d’une
données des contrats de nouvelle action
transformation et le suivi des projets Résilience au
opérés par la DITP. De même, le sous- programme, voire
indicateur « retour sur investissement réflexions actuellement
constaté des projets financés » a été engagées sur la
refondu, de sorte qu’il ne porte plus perspective de constituer
sur le ROI attendu mais sur le ROI ce programme comme
effectivement constaté. Le calcul se référent pour mener la
fonde sur les données détenues par la transition
DITP, à partir des éléments environnementale des
quantitatifs transmis par les porteurs bâtiments de l’État).
de projets, sur la base des
engagements d’économies pris par ces
derniers dans les contrats de
transformation.
4 indicateurs ont également été mis en
place sur le périmètre des crédits
métiers de la DITP (taux de
complétude des éléments
d’appréciation qualitative de la mise
en œuvre des politiques prioritaires
dans l’outil interne de pilotage
territorialisé de l’État, nombre annuel
de visiteurs uniques sur le baromètre
ANNEXES 59
des résultats de l’action publique,

nombre annuel de visiteurs uniques
sur le baromètre des résultats de
l’action publique, note d’appréciation
des interventions mises en œuvre par
les consultants internes de la DITP
auprès des autres administrations).
La DIE indique que trois indicateurs
sont actuellement suivis : l’économie
d’énergie, la réduction des surfaces et
le coût de l’énergie économisée.
Depuis 2019, en effet, la DIE ne
présente plus d’indicateur
d’avancement du programme, afin de
respecter les règles relatives aux
critères de performance telles que
définies dans la LOLF, la circulaire
1BE-19-3857 et le guide de la
performance d’avril 2019 qui
préconisent le retrait des indicateurs
d’activité ou de production. Aussi, les
indicateurs d’activités établis
initialement ont-ils été abandonnés au
profit de ces indicateurs de résultat.
Toutefois, pour répondre à la
recommandation de la Cour formulée
en 2020 et compléter ces trois
indicateurs, un état d’avancement des
opérations immobilières est présenté
dans le PAP et le RAP.
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue
sans objet

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FINANCES ET COMPTES PUBLICS

RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS ................................................................. 9

CHAPITRE I ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE ......................................... 15

CHAPITRE II POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME ........................................ 27

V - PROGRAMME 368 – CONDUITE ET PILOTAGE DE LA TRANSFORMATION ET DE LA

Une mission au périmètre de nouveau élargi en 2022

Une budgétisation toujours volontariste, une amélioration de la consommation des

d’économies seront atteints. La poursuite de la mission plaide pour des mutualisations

1. (Recommandation réitérée) : Rattacher les actions portées par le programme 352 -

La mission Action et transformation publiques, créée en 2018, s’intitule depuis 2021

Tableau n° 1 : crédits ouverts en LFI pour 2022

Mission transformation et fonction publiques

Graphique n° 1 : mission Transformation et fonction publiques – exécution 2022 (CP,

Analyse de l’exécution budgétaire

A - Des reports d’autorisation d’engagement en baisse mais qui

B - Une budgétisation encore volontariste pour plusieurs programmes de

Au total, sur l’ensemble de la mission, la qualité de la programmation des CP s’est

II - La gestion des crédits et sa régularité

A - Des reports toujours importants d’autorisations d’engagement par

dérogation du ministre du budget, à l’exception de celles provenant de fonds de concours. A

B - Des ouvertures et annulations de crédits notables en cours de gestion

Graphique n° 2 : de la LFI à l’exécution (CP, en M€)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

C - Le programme 352, une absorption par le programme 129 à engager

III - Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes

Graphique n° 3 : évolution des dépenses exécutées en M€

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

Graphique n° 4 : LFI et exécution 2018-2022 (AE, M€)

LFI (AE) Exécution (AE)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

Graphique n° 5 : LFI et exécution 2018-2022 (CP, M€)

500 434,81 455,35

LFI (CP) Exécution (CP)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

S’agissant de la consommation des CP, on relève en 2022 une nette amélioration

Graphique n° 6 : les dépenses 2018-2022 de la mission par titre (CP, en M€)

500 4,15 0,09 263,43

200 7,92 0,06 358,51

Dépenses de fonctionnement (T3) Dépenses d'investissement (T5)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

IV - Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire

V - L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement

___________________________ RECOMMANDATION ___________________________

La Cour réitère la recommandation suivante :

Points d’attention par programme

La mission Transformation et fonction publiques ne comporte aucune taxe affectée,

I - Programme 148 – Fonction publique

A - Des crédits en forte hausse, essentiellement du fait de mesures de

Avec 315 M€ d’AE et 310,6 M€ de CP disponibles en 202235, le programme affiche un

B - Une consommation des crédits d’action sociale interministérielle qui

C - Le Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines,

1 - Une amélioration en partie optique de la consommation des crédits en 2022

Depuis sa mise en place, le FAIRH a financé 23 projets, dont 15 pluriannuels. Sur 13

2 - Un fonds supprimé en 2023

Tableau n° 2 : financement des écoles de formation des fonctionnaires (CP en

Subventions (en M€) 75,4 70,1 71,4 78,4

E - Une hausse des moyens accordés aux « Prépa Talents »

nationale de protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) et de la fermeture de deux structures

Les prépas Talents

II - Programme 348 – Rénovation des cités administratives et

A - Une amélioration de la consommation des CP en 2022

17,74 M€ en AE et 19,66 M€ en CP est intervenue en cours d’année au bénéfice du programme

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

B - Une trajectoire de consommation des AE et des CP en décalage d’au

_ RECOMMANDATION _

_ RECOMMANDATION _