CHAPITRE 1 /

L11Organisation de cooperation
et d� developpe�ent economiques
et la promotion de rattenuation
d_es menaces de captation
� des decisions publiques
Pour un systeme de protection de l'integrjte
et de promotion de l'ethique efficace

Yves Boisvert et Charles-Etienne Belanger

. L'Organisation de cooperation et de developpement economiques (OCDE)

est une institution internationale qui regroupe les 37 pays les plus indus­
trialises dont le regime politique peut etre qualifie de democratie libe­
rale. Elle se definit comme «une organisation internationale qui CEuvre
pour la mise en place de politiques meilleures pour une meilleure vie1».
Son objectif est de «promouvoir des politiques publiques qui favorisent
la prosperite, l'egalite des chances et le bien-etre pour tous». Riche de
«pres de 60 ans d'experience et de connaissances», elle entend contribuer
a «preparer lemonde de c;Iemain2».
. Pour qui s'interesse aux questions d'ethique et d'integrite dans le service
public, la litterature produite par l'OCDE.est un passage oblige. Les argu­
mentaires proposes par les pays membres revelent d'ailleurs rapidement
a quel point l'organisme international de cooperation economique s'est
imJ?OSe dans la cultute de gouvernance a travers le monde. La reference

1 <https://www.oecd.org/fr/apropos/>, consulte l� 8 aoOt 2022.

2 Ibid.
 Ethique et integrite du service public

a l'OCDE legitime les demarches intemes de chaque pays et lui permet d'as­
surer les meilleures pratiques de gestion des problemes gouvemementaux
en matiere d'ethique et d'integrite.
De la lutte contre la corruption a 1-a promotion d'un systeme d'in­
tegrite, en passant par la proposition d'une infrastructure de l'ethique
et de politiques pour gerer les conflits d'interets, ainsi que de strate­
gies pour baliser le lobbying ou mettre en place des processus d'enca­
drement des marches publics, l'OCDE n'a pas menage ses efforts pour
corivaincre ses membres de !'importance d'une bonne gouvemance de
leurs institutions. Dans les pages qui suivent, nous voudrions faire ressor­
tir les forces et les faiblesses des propositions faites par l'OCDE au cours
des 30 demieres annees.
Ce n'est qu'en 2017 que !'organisation toumera son attention sur ce
. qui semble constituer aujourd'hui le risque central auquel est expose,.Ie
service public sur le plah de l'eJhique et de l'i,ntegrite: la captation des
decisions publiques. Cette captation, explique-t-elle,
peut etre obtenue grace a une grande variete d'instruments
illegaux, tels que la corruption, mais egalement par des voies
legales, telles que le lobbying et le soutien financier aux partis
politiques et aux campagnes electorales. Une influence indu�
peut egalement etre exercee sans la participation directe ou la
connaissance des decideurs publics, en manipulant les informa­
tions qui leur sont foumies ou en etablissant des liens sociaux
ou emotionnels etroits avec eux (OCDE, 2017e, p. 19).
Or, comme la captation peut passer aussi bien par la legalite que par
l'illegalite, il est necessaire de mettre au point diverses strategies pour
eil reduire le risque. Les unes releveront du judiciaire, les autres de
· la socialisation ou de !'acquisition de competences ethiques, d'autres
encore seront structurelles ou gestionnaires.
La lutte contre la corruption a ete au centre de !'attention dans les
annees 1980 et 1990. Pour l'OCDE, il faut faire preuve d'une grande vigi­
lance dans la protection des marches publics, tres exposes aux tentatives
de captation en raison des sommes importantes que les E:tats inves­
tissent chaque annee dans l'achat de biens et de services. Cette ques­
tion sera toujours presente dans la reflexion des differents groupes de
travail qui aideront l'OCDE a faire ses propositions en matiere d'ethique
et d'integrite.
 Chapitre 1 /

'A- partir du milieu de la decennie 1990, !'organisation s'efforcera

de rapprocher lutte contre la corruption et renouveau de l'ethique:
1a·relation entre la prevention de la_ corruption et le regain d'in­
teret pour l'ethique professionnelle dans !'administration publique
a ete comprise comme la rech�rche d'un consensus sur le terme
bonne COJ).duite [...]. L'exercice de l'ethique professionnelle peut
ameliore(la capacite d'analyse et de prise de decisions, dans le
respect des valeurs qui ont�cours et des criteres habituels. De plus,
il constitrie un aspect essentiel de la prevention de la corruption
(OCDE, 1999,p. ll-12).
L a complementarite entre strategies traditionnelles de lutte contre
la corruption et efuique gouvernementale se fera surtout en matiere de
prevention des incondiJites des agents publics. Cette affinite resscirtira
'clairement lorsque 1e_s responsables du dossier de lutte contre la corrup­
tion feront l'eloge du travail en matiere d'ethique mene par l'equipe
PUMA,specialisee dans le nouveau management public,qui insiste sur la
necessite de developper une infrastructure de l'ethique dans les instances
nationales des pays :rnembres (OCDE,1999,p. 12). L'interet pour l'ethique
connaitra des lors uri essor remarquable. En 2001, l'OCDE precisera que
l' « ethique publique est un prealable et un soutien a la confiance de l'opi-
nion; c'est la pierre angulaire de labonne gestion des affaires publiques»
(OCDE,2001,p. 8). Il est important de souligner que l'ethique n'est pas ici
une fin en soi,mais une simple strategie,certes essentielle, pour assurer la
bonne gouvernance des affaires publiques. C'est cette bonne gouvernance
des affaires publiques qui est done l'objectif final que l'OCDE fixe a ses
membres,car elle a une incidence directe sur !'ensemble des composantes
assurant la qualite de vie des sodetes contemporaines.
En faisant de l'interet public et du bien commun les principes d'orien­
tation de l'action publique alignes sur l'integrite,l'OCDE estime qu'il est
necessaire de depasser la culture· de la coercition et de promouvoir la
qualite du comportement professionnel des acteurs du service public.
Pour elle,ce chantier de l'ethique peut aider a retablir le lien de confiance
avec la population, qui s'est defait au cours des dernieres decennies.
Cela dit,il ne q_oit pas etre aborde de fac;on isolee,mais inclus dans une
strategie generale visant a replacer l'integrite au CCEur de la culture du
travail des organisations publiques et a favoriser !'adhesion spontanee
des acteurs publics a cette logique de la primaute de l'interet public
et du bien commun.
 Ethique et integrite du service public

Le defi de l'ethique est de freiner et de reduire au minimum les

comportements deviants ou problematiques a l'interieur des organisa­
tions publiques, sans avoir a surveiller et a punir. En analysant la docu­
mentation de !'organisation, on constate que l'ethique n'y est pas coni;;:ue
com.me a meme de surmonter ou de remplacer une approche plus disci­
plinaire, mais comme un instrument de plus dans !'arsenal des inoyens
de reguler les comportements des agents publics. Le virage ethique serait
nevralgique en ce que:
la gestion de l'ethique et des normes de conduite ne consiste
pas simplement a observer et a contr6ler les comportements. 11
s'agit ,aussi de promouvoir l'integrite et la bonne conduite. 11 faut
rechercher un consensus sur ce qu'est une bonne conduite et
donner aux agents de la fonction publique des orientations quant
a la maniere dont ils doivent agir, prendre des decisions et faire
usage de leur pouvoir d'appreciation dans leur travail quotidien
(OCDE, 1996a, p. 14).
La demarche consiste done a faire la promotion de l'ethique du point
de vue de sa contribution a de meilleures conduites et a la prevention
de derives.
Les strategies de regulation des comportements se sont longtemps
limitees a faire de la surveillance. Appelee en renfort, l'ethique devrait
contenir en amont toutes sortes de conduites a risque (qui vont a l'en­
contre des orientations, des principes et des valeurs du service public
ou qui sont considerees comme immorales ou contraires aux mceurs
· de l'environnement socioculturel) qui exposent les services publics
aux scandales et fragilisent encore trop so·uvent le lien de confiance
avec les citoyens.
Depuis la fin des annees 2000, le dossier de l'ethique a cependant ete
eclipse au profit de celui de l'integrite. Ce virage a permis a l'OCDE de
rarnener les questions de la lutte contre la corruption a l'avant-plan des
priorites gouvernementales. Le questiorinement sur ces dernieres dimen­
sions ne sera plus uniquement oriente vers l'exterieur (comme a l'epoque
de la lutte contre la corruption des agents publics etrangers), il devient un
enjeu interne national de premiere importance a rilettre en haut de la liste
des priorites. Ainsi, apres avoir donne sa vision des priorites en matiere
de protection de l'integrite (OCDE, 2017a), l'0CDE propose en 2020 des
strategies pratiques afin d'aider ses membres a etre plus efficaces dans ce
travail (0CDE, 2020). Ce dernier document va notarnment se demarquer
en developpant la strategie de gestion des risques en matiere d'integrite.
 Chapitre 1 /

- 1/ J.� gesJion des marches publics: la principale

- zone a risque sous surveillance

Dans tous les documents consacres a la protection de l'integrite des

marches publics, l'OCDE avance le meme argument pour defendre l'ur­
gence de mettre au· point des strategies efficaces pour s'assurei; que ces
marches seront geres en fonction de l'interet Commun. Ils sont en effet
le lieu de depenses importantes et de processus complexes qui sortt
autantJ d'occasions de malversation. Ils ferment assurement la zone
la plus "sensible a la corruption et aux autres pratiques frauduleuses
' •

(OCDE, 2013, p. 16).

l
Pour pr�venir ces risques, elle propose une approche de protection de
l'integrite coherente et integree. Cette integrite est defmie comme !'«utili­
sation de fonds, des ressources, des actifs et des pouvoirs conformement
a leur intention officielle et a l'interet general» (OCDE, 2011d, p. 22).
Le plan de lutte_c6ntre la corruption et les diverses formes de frauqes
couvritl'ensemble du cycle, qui va de la determination des besoins
au paiement final.
En 2005, !'organisation internationale fait un lien direct entre la lutte
contre la corruption et la protection de l'integrite des marches publics.
Elle insiste sur la vigilance dont les services publics doivent faire preuve
a toutes les etapes critiques du processus d'appel d'offres. Toutes ces
etapes p�uvent etre perverties par des transgressions ou des actions
problematiques qui portent prejudice a l'integrite de ces marches: le
choix des consultants peut donner lieu a la selection d'amis; les calculs
relatifs ala co�ception et ala preparation des documen�s d'appel d'offres
peuvent etre orientes a la hausse; le process us de soumission lui-meme
peut donner lieu a des abus.si les delais sont trop courts ou si certaines
informations sont partagees de fa�on inequitable; enfm, la phase de la
decision et celle de la realisation sont exposees a qes detournements
similaires (OCDE, 2005a, p. 20).
L'OCDE donne l'exemple de diverses mesures adoptees par plusieurs
pays membres qui ont aligrie le processus de gestion des marches publics
sur les principes d'integrite, de transparence et d'equite. En 2007, elle
veut justement faire la promotion des meilleures pratiques de gouver­
nance dans ce sens. Elle repete alors vplontiers la necessite de bienevaluer
et de mettre en place les meilleures strategies de gestion a« chaque etape
du processus de passation des marches publics» (OCDE, 2007c, p. 23).
 Ethique et integrite du service public

En amont, il faut bien evaluer ses besoins et avoir de bonnes estima­

tions des prix. Il faut aussi proposer des regles et des fac;ons de faire qui
favorisent le traitement equitable de toutes les propositions soumises.
Pendant la phase de lancement et de gestion de l'appel d'offres, il faut
bien s'assurer que la concurrence joue son role et bien gerer toutes les
situations de conflits d'interets. Il faut s'.assurer de bien connaitre, grace a
la declaration prevue a cette fin, les interets particuliers que,peuvent avoir
les agents publics quiparticipent au processus de selection, et bien sepa­
rer les taches a l'interieur du processus afin d'eviter de concentrer trop de
pouvoir entre les mains d'un trop petit nombre .d'acteurs (OCDE, 2007c,
p. 77). La meme information doit etre equitablement remise a toutes les
entreprises interessees par un marche public (OCDE, 2007c, p. 38), et
ces entreprises doivent pouvoir disposer d'un temps raisonnable pour
comprendre clairement le besoin et preparer soigneus_ement leur proposi­
tion. Cela dit, il est egalement normal d'.exiger d'elles qu'elles foumissent
les informations particulieres concernant leur capacite financiere et leur
competence dans la realisation de ce type de mandat, de meme qu'un
certificat d'integrite. Ce dernier point est important, car il y a de plus en
plus de gouvernements qui ont mis en place des mecanismes d'evalua­
tion de cette integrite afin d'eviter de dormer acces aux marches publics
a des entreprises qui ont un passe trouble en matiere financiere.
En aval, il faut assurer le suivi pour etre au fait des sous-traitants
avec qui travailleront les firmes retenues. Dans les systemes de collu­
sion, il est assez frequent que l'entreprise dont on retient les services
engage ses concurrents cornrne sous-traitants afin que tous les acteurs du
systeme puissent profiter du gonflement de� prix. Enfin, il faut s'assurer
du respect de l'entente contractuelle afin que le livrable reponde en tout
point a ce qui avait ete prevu. Il est important que des audits financiers
et autres mesures de verification (OC:DE, 2007c, p. 99-100) soient mis en
place. Il est bon de prevqir un meca'ni.sme de denonciation des diverses
formes d'irregularites, car cela peut aider l'organisme public a_detecter
plus rapidement les fraudes ou les rnanceuvres de corruption.
Pour prevenir les eventuelles pertes financieres qui resulteraient de
la non-regulation de ces marches et pour assurer l'integrite des marches
publics, l'OCDE propose 10 principes de gouvernance pour guider- les
administrations lors des differentes etapes du processus d'achat, depuis
la determination des besoins jusqu'au paiement. Ces principes sont
regroupes en quatre categories: 1) la transparence; 2) la bonne gestion;
3) la prevention des comportements reprouves, le respect des regles et
la surveillance; et 4) l'obligation de rendre des coniptes et les audits.
 Chapitre 1 /

.. __ Cha,que categorie propose des moyens pour favoriser et pr.omouvoir 1'in­

tegrite0 En ce qui concerne la transparence, les candidats doivent pouvoir
s'assurer d'un traitement equitable (OCDE, 2011d, p. 26) et le processus
d'appel d'offres doit etre de la plus grande darte (OCDE, 2011d, p. 29). Pour
ce qui est de la bonne gestion, l'OCDE promeut le principe de conformite
de l'usage des deniers publics avec ce a quoi ils sont destines (OCDE, 2011d,
p. 34), ainsi que !'exigence de professionnalisme et d'integrite des fonc­
tionnafres responsables des marches publics (OCDE, 2011d, p. 36).
Les. principe"s relatifs a la prevention des comportements reprouves
consistent a mettre en place des mesures et autres instances de surveil­
lance, a maintenir
, -
des norm.es d'integ:rite elevees en favorisant la coope-
ration entre fonctionnaires et acteurs prives,(OCDE, 2011d, p. 43) et a
prevoir des mecanismes precis de surveillance des marches publics
qui permettent de sanctior:mer les manquements (OCDE, 2011d, p. 46).
Finalement, les principes guides de la reddition de comptes consistent a
« definir la chaine de responsabilites >> (OCDE, 2011d, p. 50), traiter equita­
blement les-fournisseurs candidats (OCDE, 2011d) et permettre au public
et aux medias de suivr_e de maniere serree le processus de passation des
marches publics (OCDE, 2011d, p. 55).
Au-dela de l'inventaire de ces principes et des risques qu'on peut
rencontrer, l'OCDE entend n:e rien laisser au hasard dans le processus de
passation des marches publics, qui est incompatible avec !'improvisation
et la precipitation dans les decisions et l'action. L'organisation estime que
les institutions gouvemementales doivent « occuper le terrain» regula­
toire pour eviter que les fonctionnaires aient a faire face a des situations
ambigues ou ils seraient sans outils pour prendre la bonne decision.
C'est par une gestion preventive qu'elles, s'assureront que les decisions
reposent sur une solide base qormative et des balises daires qui sauront
guider les agents publics en tout temps.
Pour etayer les principes et s'assurer qu'ils soient integres a la culture
de gestion, l'OCDE estime qu'il est necessaire de travailler au renforce­
ment des competences ethiques des fonctionnaires de premiere ligne
responsables des marches publics: Ceux-ci sont les principaux individus
exposes aux risques de corruption et ce sont eux qui peuvent le mieux
detecter les signaux de collusion et de fraude. Ainsi, il faut mieux former
a l'ethique et a la protection de l'integrite les fonctionnaires qui occupent
des pastes strategiques dans la gestion contractuelle. Simultanement, il
faut mettre en place de.s mecanismes de surveillance a toutes les etapes
du processus de gestion des marches publics.
 Ethique et integrite du service public

2/ La gestion de risques

L'OCDE a mis de l'avant diverses propositions pour gerer les questions•

d'ethique et d'integrite. Elles concement la corruption, les conflits d'in-
terets, l'apres-mandat, le lobbyisme et le financement des partis poli­
tiques.C'est dans le document de 2020 que !'organisation a cependant
le mieux explique pourquoi il est important d'avoir une bonne strategie
de gestion des «risques lies a l'integrite publique» (OCDE, 2020, p.45).
En plus de faire la promotion du diagnostic des risques lies a l'integrite,
.. l'OCDE encourage la mise en place d'un «systeme d'integrite efficace »
(OCDE, 2020, p.45) et son evaluation afin de s'assurer que les risques
·residuels soient minimaux. Pour l'OCDE, il y a des enjeux qui sont des
risques bien connus par les responsables des services publics, il est done
necessaire de s'assurer que les organismes publics ont tous de bonnes
strategies pour attenuer ces risques et qu'ils ont mis en place des mesures
adequates pour les contr6ler.

2.1 / La lutte centre la corruption

Avant de se pencher sur les thematiques plus generales que sont l'ethique
et l'integrite des administrations et des services publics, l'OCDE s'etait
attaquee a une problematique tres concrete: la corruption. C'est parce
que cette pratique interpellait directement le cc:Eur de sa mission, soit le
developpement des echanges economiques internationaux de qualite,
que l'OCDE en a vite fait une priorite. La corruption est «le fait d'offrir,
de promettre ou d'octroyer quelque chose afin d'influencer un agent
public dans !'execution de ses fonctions officielles» (OCDE, 2001, p. 3).
11 s'agit d'un phenomene complexe qui a des
caracteristiques specifiques, telles que l'usage abusif d'une
fonction, de roles ou des deniers publics'pour des avantages prives
(materiels ou autres), qui sont incompatibles avec !'obligation qui
est traditionnellement faite aux titulaires d;une fonction publique
de s'en acquitter «dans l'interet general» (OCDE, 1999, p.11).
Quelles que soient les precisions et les nuances qu'on pourrait ajou­
ter a cette definition, la corruption consiste toujours en une transaction
problematique entre un agent corrupteur (acteur issu de la societe civile)
et un agent public corrompu. Pour la prevenir, il faut encourager les
pays a aborder autant la logique de l'offre de pots-de-vin (par les agents
prives) que la culture de la reception passive ou active de ces derniers
(par les agents publics).
 Chapitre 1 /

2.1.1 ( · Les consequences

_ de la corruption
La.corruption est un detoumement frauduleux de la rationalite econo­
mique du libre marche. Pour l'OCDE, c'est l'un des grands fleaux
P<?.litico.-economiqµes qui entravent le sain developpement de la mondia­
lisatibn des echanges economiques; En provoquant une distorsion impor­
tante du principe delajuste concurrence, elle va a l'encontre de l'esprit
du capitalisme et de sa lo�ique de l'offre et de la demande. Aussi, un
Etat membre de l'OCDE, partisan du libre commerce et du libre-echange
economique, ne peut pas fermer les yeux sur les pratiques de corruption
auxquelles cedent les entreprises.
Mais par-deli l�s enjeux strictement economiques, la corruption a
d'importants effets politiques etsociaux. S'il y a des theories economiques
pour qui la corruption a des vertus, l'OCDE ne les partage sfirement pas.
Quelle vertu peut-il y avoir dans des pratiques dont les consequences
, sont desastretlses: elles alimentent la pauvrete, la violence; les limites
a la liberte, la faiblesse des institutions sociales, le retard democratique
et instaurent tine-culture d'injustice generalisee.
La co�ruption provoque l'effritement des bases de l'Etat de droit et
elle sape les assises de la democratie. La «corruption menace les insti­
tutions publiques democratiques en perrnettant a des interets douteux
d'exercer une influence sur !'utilisation �es ressources et de la puissance
publique, et en compro,mettant la confiance que les citoyens accordent
aux activites legitimes de l'Etat» (OCDE, 1999, p. 7).
Il s'en trouve pourtant·qui banalisent la corruption et la jugent
mofos grave qu'un vol contre un particulier. Pourtant, on doit insis­
ter sur la nature criminelle de la corruption, car il s'agit bien d'un vol,
aux depens du tresor public cette fois, qui r€sulte de l'effort de tous les
citoyens ccintribuables. Elle cortstitue un detoumement important de
cet argent public, normalement destine a assurer des services acces­
sibles et de qualite (sante, education, logement, etc.), vers le porte­
feuille bien garni d'une· elite economique et de certains agents publics
venaux. Ce detoumement vient considerablement fausser le jeu de
l'equite dans l'allocation des ressources de l'Etat et trahir les ideaux
de justice et de dig�ite.
La corruption cree egalement une spirale dangereuse qui empeche
les Etats d'ameliorer les services publics et de remunerer convenable­
ment les fonctionnaires de premiere ligne qui doivent ass�rer le service.
· Dans certains pays ou les salaires sont trop bas, ii faut craindre que ces
 Ethique et integrite du service public·

fonctionnaires ne cedent aux pots-de-vin (Blundo et al., 2007). En Afrique,

par exemple, cette petite corruption a tendance a se generaliser sous
diverses formes elementaires d'abus et de detoumement de fonction.
La revelation de systemes de cotruption vient souvent enlever les
demieres marques de respect et de confiance que la population pouvait
avoir a l'egard des agents publics et des institutions. La lutte contre la
corruption doit s'inscrire dans les devoirs qu'ont les Etats de s'attaquer .
aux comportements deviants qui menacent l'integrite publique en general.
et qui pourraient gangrener l'ethique proflssionnelle des agents publics.

2.1.2/ Cibler les facteurs de risque

Les dispositifs de cette lutte doivent, pour commencer, tenter de detecter
les facteurs de risque de corruption. Il en est ainsi de l'interdependance,
encore frequente dans plusieurs pays, de l'economique et du politique. Un
reseau de l'elite (Genieys, 2011) brouille alors la frontiere entre instances
publiques et interets prives. Les Etats sont aussi invites a prendre les
precautions necessaires pour eviter de remettre des rentes trop impor­
tantes ou de confier des marches publics trop volumineux a un groupe
'trap restreint d'agents publics. Il faut aussi s'inquieter de la faiblesse ou
mollesse des normes sociales, car on doit a tout prix eviter de sombrer
dans une culture societale qui tolererait ou bi;lrialiserait la corruption;
cela se traduirait notamment par une passivite accrue des victimes
qui accepteraient par fatalisme de 'verser les pots-de-vin demandes.
Dans les pays membres de l'OCDE, il y a deux grands facteurs qui
amplifient la vulnerabilite a la corruption: les imperfections du systeme
democratique (on pense ici a la faiblesse de !'opposition politique qui
permet a certains partis de se maintenir au pouvoir tres longtemps) et
l'encadrement insuffisant du financement des.partis politiques (le finan­
cement illegal des partis politiques est une entorse directe au principe
de justice qui devrait etre au cceur des regimes democratiques). Le
contournement des regles de financement a provoque de nombreux
scandales dans divers pays membres. On constate done ici que ce sont
les elus et les autres acteurs politiques gravitant autotir des partis
politiques (notamment les responsables du financement politique)
qui doivent etre encadres.
Daris les pays en developpement, la faiblesse des institutions, les bas
salaires et les competences insuffisantes des agents publics ouvrent la porte
a une corruption generalisee. Parrni les facteurs plus explicites, on pense a
la mauvaise gestion des affaires publiques, aI'immaturite des mecanismes
 Chapitre l /

.
.. __ d� sontr6le des conduites des agents publics, a !'absence de contre-
. pouvoirs institutionnalis_es et credibles, ala pression des reseaux de rela­
tions informelles et des liens communautaires OU tribaux, ainsi qu'a la
faiblesse de !'institution judiciaire. Sur le plan economique, !'importance
presque unique des richesses naturelles et la faiblesse de l'economie en
general sont d'autres facteurs qui fayorisent la corruption.

2:1.3/ Vers la convention internationale_

Le travail d'intervention de l'OCDE va d'abord cibler les grandes firmes
multinationales qui font des investissements ou qui proposent leurs
services partout atravers le monde. Des 1976, l'organisme international
a soumis des·principes directeurs al'intentj.on de ces grandes compagnies
afin qu'elles brisent le cercle vicieux dans lequel elles se retrouvent lors­
qu'elles font des transactions economiques dans des environnements
ou les standards d'integrite ne sont pas tres eleves (OCDE, 1976).
' ' .
L'OCDE ;voulait amener les multinationales ase demander comment
- ,· .

faire des affaires de fa<;on leg�e et honnete dans un environnement cultu-

l

re! tres souverit marque par une corruption systemique. L'objectif de cette
preihiere demarche etait de les munir de principes d'orientation ameme
de les aider a elaborer des strategies economiques qui ne reposeraient
pas sur les pots-de-vin et qui les protegeraient contre les demandes et le
chantage en faveur de la corruption. Elle faisait le pari que, si toutes les
entreprises adheraient aces principes d'integrite et d'equite en affaires
(fair business), la culture de la corruption s'effondrerait (OCDE, 2000b).
En 2008, l'OCDE revient sur la question dans un document portant
sur ces principes directeurs qui doivent guider les multinationales. Bien
que la lutte contre la corruption ne soit pas le seul enjeu traite dans ce
document, on en fait un element incontournable afin que ces grandes
entreprises comprennent bien que cette pratique est incompatible avec
l'accroissement et l'assainissement des echanges economiques intematio­
naux. On y presente alors six strategies qui devraient aider aattenuer les
risques qu'une entreprise se -tr0uve prise dans la spirale de la corruption
(OCDE, 2008c, p. 24-25):
Les entreprises ne devraient jamais verser des pourcentages de
paiement aun agent public ou aun employe d'une firme partenaire.
2 Elles devraient egalement s'assurer qli.e les agents publics natis,­
naux et les emJ?loyes des firmes locale.s partenaires ont des
salaires legitimes et adequats qui leur permettent de gagner leur
vie honnetement et dignement.
 Ethique et integrite du service public

3 Elles auraient par ailleurs avantage a briser le rnur d'opacite qui est
mis en place pour faire vivre les systernes de corruption, et s'orien-.
ter vers une culture de la transparence, en denorn;ant publique­
rnent les dernandes de pots-de-yin qu'elles rec;oivent.
4 Il leur incornberait de sensibiliser leurs employes aux mesures
internes de lutte contre la corruption et exiger qu'on les applique.
1
5 Elles devraient mettre sur pied un systeme de verification efficace
de la gestion qui ferait le suivi des transactions.
6 Enfin, elles _devraient refuser toutes les demandes de contribution
illegale venant des agents publics, des elus ou des partis politiques.
Comrne la corruption irnplique toujours deux groupes, les corrup­
teurs et les corrorri.pus, on ne peut pas vraiment penser freiner ce fleau
en n'agissant que sur l'un ou sur l'autre. Il faudra done intervenir autant
aupres des acteurs prives que des agents publics. C'est en 1989, a travers
_la question des pots-de-vin, que l'OCDE aborde le delicat sujet de la
corruption aupres de ses membres (OCDE, 1989). En s'adressant aux
responsables gouvernementaux afin qu'ils assument leurs responsabili­
tes de regulation aupres des fumes multinationales qui avaient des sieges
sociaux sur leur territoire, l'organisation comptait sur leur collaboration
pour rappeler a l'ordre les entreprises qui jouaient le jeu de la corruption
lorsqu'elles avaient des activites dans· des pays emergents.
C'est de fac;on progressive que l'OCDE reussira a convaincre ses
mernbres de la necessite de rnettre au point des politiques communes
pour cornbattre des pratiques qui gangrenent la logique du libre marche
global. Cette evolution par, etapes etait dictee par le malaise ressenti par
plusieurs gouvernements des pays membres. Certains defendaient encore
acette epoque des cornportements transgressifs adoptes a l'etranger par
des entreprises nationales. Ce n'est qu'en 1�94 que l'organisation va
soumettre officiellement a ses rnembres une liste de recommandations
en rnatiere de lutte contre la corruption et de transactions internationales
(OCDE, 1994). Il s'agissai.t rnaintenant de faire cheminer un peu plus vite
l'idee de !'importance qu'il y a d'adopter une charte internationale visant
a !utter contre la corruption des agents publics etrangers, si_ l'on voulait
s'assurer que les traites de libre-echange commerciaux aient un sens.
En 1996, l'OCDE fera des recornmandations encore un peu plus
precises sur les mecanismes institutionnels et les instruments a ·
instaurer pour mettre fin aux mesures nationales qui nuisaient au sain
commerce international, notamment la deductibilite fiscale nationale
des pots-de-vin que reconnaissaient encore certains pays (OCDE, 1996b).
 Chapitre l /

C6mI?ent, en effet, mettre fin a la spirale de la corruption si les pays

o¢2i1entaux continuent de reconnaitre a leurs entreprises des privi­
leges fiscaux leur permettant de deduire les pots-de-vin distribues lors
. des transactions internationales?

2.1.4/ Les elements composant la convention

C'est finalement en 1997 que les pays membres de l'OCDE ont accepte
de ratifier la convention sur la lutte contre la corruption d'agents
publics etrangers dans les transactions commerciales internatio­
nales (OCDE, 2011e). Elle entrera en vigueur deux ans plus tard, le
15 fevrier 1999, a titre de regulation internationale officielle contre la
corruption. La convention.internatidnale de lutte contre la corruption
des agents publics etrangers propose un cadre simple, mais clair, visant a
sanctionner toutes les parties prenantes qui sont liees a une transaction
illegale, no�amment le fait que tous l�s signataires s'e�gagent a prevoir
des sanction,s penales visant a decourager la corruption. L'esprit de cette
demarche punitive peut se resumer en quatre points:
L'-infracrjon doit s'appliquer a toutes les personnes.
2 L'irifractid,:\1 doit s'appliquer au fait d'offrir, de promettre ou
d'octroyer Jn pot-de-vin.
3 L'infraction�doit s'appliquer independamment de la forme que
revet le pot-de-vin..
4 Les pays doivent interdire la corruption en vue d'obtenh ou de
conserver un marche ou un autre avantage indu dans le commerce
international (OCDE, 2001, p. 3).
En encourageant la g�neralisation de la mise en place d'un cadre
juridique penal, l'OCDE .souhaitait envoyer un message clair aux entre­
prises qui continuaient de payer' des pots-de-vin: ce comportem:ent sera
sanctionne partout et_ les contrevenants seront stigmatises en tant que
criminels a col blanc. Or, tant que tous les pays n'auront pas adopte de
lois claires, les pots-de-vin risquei:J.t de demeurer impunis et de continuer
a se presenter comme une pratique potentiellement rentable.
2.1.s / Les strategies pour Lutter centre la corruption
Pour l'OCDE, s'il n'y a pas de recette magique pour lutter contre la corrup­
tion, il y a certaines pratiques qui ont deja fait leurs preuves; l'applica­
. tion rigoureuse et impartiale des lois et des reglements, la denonciation
des corrupteurs et des corrompus, la reduction des possibilites de faire
 Ethique et integrite du service public

des paiements illicites et !'amelioration des institutions democratiques

afin de permettre aux contre-pouvoirs d'assumer pleinement leur role
de vigiles. Dans son etude de 1999, l'OCDE demontre que la majorite
des pays membres ont developpe trois·«instruments juridiques»: des
dispositions penales, un droit administratif qui dicte des obligations a la
fonction publique et des dispositions legislatives proposant une strategie
de prevention de la corruption (OCDE, 1999, p. 15).
On constate done ici que la mise en place d'un cadre juridique rigou­
reux et complet est assurement !'element central de la lutte contre la
corruption, tout comme !'adoption de dispositifs administratifs de
surveillance, de dispositifs policiers et de tribunaux independants. Ainsi,
. !'importance a accorder a la solidite des institutions de base de l'Etat
de droit est primordiale. Il ne pourrait y avoir de lutte credible contre
la corruption sans Etat de droit rigoureusement institutionnalise.
Pour l'OCDE, les Etats de droit utilisent differents types de meca­
nismes normatifs. Ainsi, !'«application de la loi et les enquetes ainsi,
que des inesures de contr6le assorties de sanctions rigoureuses ont ete
considerees par la plupart des pays comme essentielles pour prevenir
la corruption. Viennei1t ensuite les approches preventives et educatives
comme le contr6le financier et de gestion, et la formation» (OCDE, 2001,
p. 3). Malgre tous les dispositifs de surveillance et de sanction qu'un
Etat peut mettre en place, on ne peut pas freiner l'attrait de l'argent illi­
cite si les agents publics n'ont pas des conditions decentes de travail,
entre autres un salaire convenable. Ainsi, chaque service public doit
developper une saine politique de gestion des ressources humaines.
Le recrutement de fonctionnaires au merite et leur juste remuneration
permettent aussi de reduire considerablement les risques de corrup­
tion. L'etude de 1999 a demontre que plusieurs pays membres de l'OCDE
ut:llisent aussi une approche <<gestion des ressources humaines» pour
mieux s'assurer du volet disciplinaire de la conduite des fonctionnaires
(OCDE, 1999, p. 20). Le developpement d'une culture decisionnelle
guidee par les premisses de la transparence est considere comme l'un des
vecteurs nevralgiques ·qui devraient faciliter le travail des organisations
dans leurs batailles contre la corruption.
En 2007, l'OCDE fait une fois de plus un lien direct entre la lutte contre
la corruption et la protection de l'integrite des marches publics; elle
precise qu'«une grande partie des exportations mondiales de marl:'.han­
dises et de services commerciaux est liee a des marches publics» (OCDE,
2007a, p. 3). Elle proposera done des mesures concretes pour proteger les
marches publics: les declarations de patrimoine personnel et la definition
 Chapitre 1 /

__de n,o:rmes de conduite pour les responsables de la passation des marches

publics (OCDE, 2011a); la mise en place du principe de «double regard»
en vertu duqliel, dans la selection des offres et l'octroi du contrat, les
_decisions sont prises par plus qu'une person,ne; la rotation frequente
du personnel aux pastes-critiques sur le plan de la selection des entre­
prises soumissionnaires; la mise_ en place de certification d'integrite par
l'entremise de laquelle les entreprises affirment etre au courant des lois
en matiere de corruption (OCDE, 2007a; p. 62). La problematique de la
protection d,es marches publics sera reprise dans plusieurs documents
sur lesquels nous reViendrons.
La qualite du cadre normatif est primordiale, car plus la normativite
(lois,- reglements, politiques et directives) est claire et connue de tous,
moins il y aura de possibilites d'invoq'uer !'ignorance ou d'accuser !'im­
precision. La limpidite de cette normativite permettra aussi de trouver
rapidement les entreprises contrevenantes dans les transactions d'affaires
avec le service public.
P�ur que la normatiVite soit respectee, les Etats doivent avoir de bons
dispositifs de."surveillance interne et externe pour intervenir-lorsqu'il
y a des tentatives de transgression par les agents publics ou les agents
prives lors des transactions. La qualite de ces mecanismes permet d'in­
tervenir phis rapidement pour coritrer les delinquances d'affaires. Cette
,,
surveillance peut notamment se faire au moyen de bonnes escouades
d'enquete en matiere de crimes economiques. L'avantage de ce type
d'agences ou d'equipes specialisees est de renforcer la coherence en
matiere d'application des sanctions, tant administratives que penales
(OCDE, 2008b). Les prim;:ipales fonctions que l'on trouve au sein de ces
agences de lutte contre la corruption sont l'enquete, la poursuite des
contrevenants, la prevention, l'�ducation et la sensibilisation, la coor­
dination ainsi que la surveillance et la recherche (OCDE, 2008b, p. 21).
Pour pouvoir etre efficaces,' ces agences specialisees doive11t avoir une
grande independance structurelle, firJ_anciere et operationnelle garantie
par des mecanismes legaux. Elles doivent etre protegees de toute forme
de politisation (OCDE, 2008b, p. 24), car il est malheureusement tres
frequent que des acteurs politiques de premier plan se trouvent au cceur
des systemes de corruption.
Le document Identification et quantification des produits de la
corruption (OCDE, 201lf) cherche a faciliter un autre type de travail,
celui de la reparation lorsque le tort a deja ete commis. L'objectif est ici
d'epauler les Etats dans leurs efforts pour recuperer des deniers publics
detournes de leur usage initial par des actes criminels. La strategie
 Ethique et inte.grite du service public

est done d'encourager taus les pays a se doter de dispositifs juridiques

similaires qui criminalisent les actes de corruption afm de sanctionner
les coupables, tant par des peines d'emprisonnement que par des sanc­
tions fmancieres. Une fois ces actions criminalisees, les Etats devraient
avoir un levier juridique leur permettant de poursuivre quiconque est
reconnu coupable de corruption (OCDE, 201lf, p.13-14). L'OCDE s'in­
teresse pai:ticulierement aux dispositifs juridiques (lois et mecanismes
juridiques) qui permettenfla confiscation, la restitution des benefices, les
amendes, la reparation du prejudice et la restitution contractuelle.Dans
les cas de crimes economiques, il est toujours important de s'attaquer
au portefeuille des fraudeurs.
Dans le Foreign Bribery Report de 2014, l'OCDE defend la necessite pour
les pays membres de faire un travail collectif afin de pouvoir comprendre
taus les acteurs et les facteurs de risque qui alimentent les systemes de
corruption.Le postulat de base de ce rapport est qu'une bonne connais­
sance de l'« ennemi » et de ses travers permet une lutte plus efficace contre
ce fleau. Le rapport de 2014 presente une etude demontrant que 60%
des entreprises sanctionnees ·pour avoir corrompu des fonctionnaires
etrangers avaient plus de 250 employes (OCDE, 2014b, p.21). Parmi
les principaux secteurs d'activite economique, les entreprises les plus
delinquantes sont celles qui a;.uvrent dans !'extraction des-ressources
naturelles, la construction et le'transport. Dans 53-% des cas, les acteurs
accuses d'etre responsables des systemes de corruption etaient de hauts
dirigeants de l'entreprise. Du cote de ceux qui re\'.oivent les paiements, les
employes des entreprises publiques sont les plus exposes aux pots-de-vin.
En effet, ces derniers representent 27% de� fonctionnaires ayant accepte
des pots-de-vin et 80% de ceux a qui on a promis, propose ou donne
de l'argent ou des avantages en lien avec une demarche de corruption
(OCDE, 2014b, p. 24).
Et qu'en est-il des pays 0u ont ete acceptes les paiements corrup­
teurs? Le sentiment general est que la corruption est exercee par des
. entreprises situees dans des pays a l'indice de developpement humain
eleve ou tres eleve au profit d'officiels de pays au faible indice de deve­
loppement humain. Or, selon les chiffres de l'OCDE, des fonctionnaires de
15 des 19 pays du G20 (le 2oe etant_l'Union europeenne) ont accepte des
pots-de-vin (OCDE, 2014b, p.30). Finalement, le dernier chiffre suscep­
tible de nous interesser concerne les raisons derriere les pots-de-vin:
selon les chiffres presentes, 57% des paiements sont fai_ts relativement
aux marches publics pour y obtenir un avantage quelconque.
 Chapitre 1 /

2.2/ __ Pour 1.,tne bonne 'gestion des conflits d'interets

.

En juin 2003, le comite de la gestion publique de l'OCDE depose les resul­

tats de son enquete sur le traitement des conflits d'interets dans les pays
membres. Pour l'organisation intemationale, les conflits d'interets sont
Pun des problemes publics les plus frequents et les plus importants en
matiere d'ethique et d'integrite. Les negliger, c'est accroitre le risque de
les voir se transformer en soutien de la corruption. C'est parce que ce
risque de derive est eleve qu'il est necessaire de s'y attaquer en amont
"pour faire des interventions rapides aupres des agents publics et faire
de la prevention.
L'OCDE propose cette definition du probleme: « Un "conflit d'interets"
implique un conflit entre la mission publique et les interets prives d'un
agent pubHc, dans lequel l'agent public possede a titre prive des inte­
r�ts qui pourraient influencer indiiment la fa�on dont il s'acquitte de ses
· obligations et des responsabilites » (OCDE, 2003, p. 4). Contrairement a
la COffl\ption, qui repose sm une transaction financiere illegale entre un
agent public et un acteur prive, les conflits d'interets sont souvent plus
subtil\et done plus difficiles a cemer et a sanctionner. II peut s'agir d'un
avantage qu'un agent public accorde a un individu ou un groupe avec
qui il a un lien de proximite ou une relation (familiale, amicale, commu-
. nautaire OU politique); dans un tel cas, il n'obtient pas de recompense
"financiere, il ne fait que consolider le lien ou la relation. II peut aussi s'agir
�!'une faveur qu'il accorde a une personne privee o_u a une entreprise dans
l'espoir d'obtenir un privilege: un emploi, par exemple, s'il a !'intention
d� quitter la:fonttion publique, ou des billets pour un evenement sportif
ou artistique, s:n demeure a son paste.
Le problem� des conflits d'interets est done plus large et plus ambigu
que celui de la corruption, car il peut s'etendre a tous les actes ou il y a un
certain doute sur !'intention reelle de l'agent public: a-t-il vraiment voulu
profiter de son paste pour obtenir des avantages? On a parfois tendance
a b�aliser les conflits d'inter�ts, dans I.a mesure ou les avantages qu'ils
permettent sont marginaux et meme symboliques. Il ne vaudrait done la
peine de s'y arreter que lorsqu'il y a un reel enjeu financier, encore que,
la non plus, il n'est pas f3:cile de faire la preuve des intentions des agents
publics en faveur d'interets particuliers.
Il n'en reste pas moins, pourtant, que le conflit d'interets rompt le
pacte d'integrite liant les agents au service public et sape la confiance
qu'on devrait avoir en eux. Gas apres cas, la population se convainc
que ces demiers pensent plus a leU:rs interets particuliers qu'a l'interet
 Ethique et integrite du service public

general et au bien commun. C'est pour eviter que cette crise de confiance
ne degenere en crise de legitimite (Boisvert, 2002), que l'OCDE invite
ses membres a se doter d'un plan afin «de maintenir l'integrite des deci­
sions politiques et administratives et, plus generalemerit, l'integrite de la
gestion publique, sachant qu'un conflit d'interets non resolu peut aboutir
a des abus dans l'exercice de fonctions publiques» (OCDE, 2003, p. 2).
Elle leur ccinseille done d'elaborer une «politique modeme de gestion des
conflits d'interets» souple et effi.cace qui repose sur quatre axes:
Interdire les formes de conflits d'interets les plus inacceptables
(a la frange de la corruption).
'-
2 Mettre au point une strategie de gestion des situations de conflits
d'interets qui ne resultent pas d'une malveillance des acteurs.
3 Prevoir des activites de sensibilisation des organismes et des agents
publics.
4 Se doter de mecanismes effi.caces d'identification, de divulgation et
de gestion des situations de conflit d'interets (OCDE, 2003).
Cette poHtique nationale doit etre conc;:ue dans une perspective syste­
mique, c'est-a-dire qu'elle doit etre coherente avec les autres politiques de
regulation des conduites et les instruments de protection de l'integrite.
Elle doit bieri definir ce qu'on entend par cqnflit d'interets afin que tous
les agents publics y soient sensibles;- determiner les conduites inaccep­
tables; les faire connaitre a tous et faire la promotion des pratiques exem­
plaires aupres de ces agents; sensibiliser son personnel a !'importance de
la prevention et l'encoµrager a faire la divulgation des actes fautifs. Les
mesures disciplinaires doivent etre prises au serieux et s'accompagner
de sanctions precises. Il faut enfin evaluer regulierement la politique de
gestion des conflits d'interets et faire les ajustements qui s'imposent.
Pour l'OCDE, l'une des pistes les plus interessantes a explorer pour
avoir le meilleur cadre de gestion des conflits d'interets consiste dans
la mise en place d'instruments et de mesures mettant la transparence
au cceur des differents processus decisionnels. Cela peut passer par des
mecanismes de divulgation active des interets personnels des agents
publics et de leur evaluation dans le cadre de la fonction publique, mais
aussi par une visibilite accrue des differentes etapes de gesticih. Les
gouvemements devraient egalement s'assurer que la culture de l'appa­
reil d'Etat en soit une de transparence et de communication ouverte,
. et que ses str�ctu:res ne favorisent pas les conflits d'interets.
 Chapitre 1 /

La protection de l'integrite doit aussi passer par la promotion de

l'ethique professionnelle. Voila pourquoi l'OCDE insiste sur !'impor­
tance de sensibiliser les agents publics aux valeurs du service public
comme «le desinteressement, l'impartialite et l'integrite », et i1 faut les
amener� organiser leur vie privee de maniere a pouvoir respecter !'esprit
de ces valeurs.
Enfin,l'OCDE encourage les pays a se doter de moyens internes de
diagnostic des zones et des fonctions ou s'accroit le risque de derapage en
matiere de cpnflit d'interets. Dans le contexte d'une gestion modernisee,
la proximite des rapports entre le prive et,Je public constitue toujours
une zone de vulnerabilite importante.Les gouvernements doivent done
etre tres attentifs aux situations de partenariat OU de gestion deleguee
d'un service public.

2.3 / Encadr_er l'emploi d'apres-mandat

Le document intitule L'em ploi d'apres-mandat: bonnes pratiques en

matiere de prevention des conflits d'interets (OCDE, 2011b) cherche a appro­
fondir la problematique �es conflits d'interets. II s'agit ici de repondre
aux questions suscitees par le phenomene des « portes tournantes »,
c'est-a-dire le passage du public au prive et vice versa, qui ne cesse de
· prendre de l'ampleur dans. le contexte du rapprochement entre le service
public et les entreprises privees souhaite par la nouvelle gestion publique.
Deux phenomenes en particulier contribuent a l'ampleur de la question
. de l'apres-mandat: les liens de plus en plus serres que tissent les fonc-·
tionnaires avec les employes,des entreprises privees qui se joignent un
certain temps aux organisations publiques pour realiser une mission; et
la hausse notable des fonctionnaires qui quittent le secteur public pour
le secteur prive ou ils obtiennent une meilleure remuneration (OCDE,
2011b, p.11).Face a cette circulation des employes et une frontiere de plus
en p}us poreuse entre le public et le prive, l'OCDE estime necessaire de
disposer d'instruments de gestion efficaces et de moderniser les normes
relatives aux conflits d'interets.
Lorsque les emplois dans la fonction publique etaient synonymes
de stabilite, la question de l'exode des fonctionnaires ne se posait pas.
Le nouveau contexte du service public - caracterise par la precarisa­
tion des emplois, la suppression de postes et le gel des saJaires - pousse
plusieurs fonctionnaires a saisir au vol les occasions d'embauche dans
le secteur prive. Ces passages de plus en plus frequents posent diffe­
rents problemes aux organisations publiques: recherche active d'Pmnlni
 Ethique et integrite du service public

par un fonctionnaire qui occupe toujours son poste; fonctionnaire

,, devenu lobbyiste qui sollicite ses anciens collegues pour le compte de
son nouvel employeur; ex-fonctionnaires qui utilisent des informations
confidentielles obtenues dans la fonction publique.
Pour l'OCDE, la principale difficulte que p0se la regulation de ce
type de conduite est de trouver le point d'equilibre entre le droit de
chacun de changer de carriere et !'utilisation d'informations acquises
dans la fonction publique pour obtenir un emploi dans une entreprise
privee. Il faut done s'interroger sur les raisons legitimes qui pourraient
autoriser le service public a limiter le mouvement vers certains types
d'emplois prives, sans entraver pour autant la liberte de passer d'un
domaine a l'autre (OCDE, 2O11b, p. 25). Une autre difficulte a laquelle
font face les organisations du service public est celle de l'encadrement
d'individus qui ne sont plus dans la fonction publique au moment ou
le probleme se pose et dont l'action ne releve plus du cadre norinatif
de l'administration publique.
Selon l'OCDE, la lutte contre les abus potentiels des personnes qui
quittent le service public passe par la valorisation des principes preventifs
de conduites problematiques. Dans sa proposition de 2011, elle dresse
ainsi une liste de 13 principes repartis en 4 categories :
Ceux qui s'appliquent aux fonctionnaires toujours en poste, mais
qui aimeraient le quitter.
2 Ceux qui pourraient guider l'individu qui est deja en apres-mandat.
3 Cem;: qui s'appliquent aux fonctionnaires toujours en poste qui
doivent traiter avec d'anciens collegues desormais dans le prive.
4 Un principe pour les nouveaux employeurs de ces anciens fonc­
tionnaires (OCDE, 2O11b, p. 42-44):
Le premier principe qui s'adresse aux fonctiorinaires toujours en poste
stipule qu'ils ne doivent pas utiliser leur fonction pour favoriser les inte­
rets d'un employeur potentiel qu'ils aimeraient contacter pour sortir
du service public. Les deux principes suivants proposent de mettre en
place des dispositifs qui obligeraient les fonctionnaires a aviser rapide­
ment leurs superieurs des qu'ils se mettent a la recherche d'emploi dans
le secteur prive. Le quatrieme principe releve de la gestion du pers_on­
nel et exige que le fonctionnaire qui vient d'accepter un emploi dans
le secteur prive soit rapidement eloigne de tous les dossiers qui pour­
raient dormer lieu a un conflit d'interets. Le cinquieme principe propose
une rencontre de sensibilisation avec le fonctionnaire qui va quitter
 Chapitre 1 /

. spn empl9i a la veille de son entree en fonction dans le secteur prive. Cette
;;ncoi;.'i:re devrait clarifier les balises de son futur emploi et permettre de
discuter des eventµels conflits d'interets que cet ex-fonctionnaire aurait
a eviter. Cela permettrait en somme d'etablir un cadre de regulation
de sa future conduite.
Le deuxieme groupe de principes, concemant les fonctionnaires ayant
deja quitte leUI poste, precise le sixieme principe voulant qu'un fonc­
tionnaire ne doit pas utiliser, dans son nouvel emploi, les informations
confi.dentielles ou privilegiees qu'il a recueillies dans le service public. Les
deux princi'p�s suivants visent a H.miter les contacts que pourrait avoir
c;et ex-fonctionnaire avec ses anciens collegues et a lui interdire de trai­
ter directement avec !'organisation qu'il vient de quitter. Le neuvieme
principe prevoit qu'un fonctionnaire ne peut pas «changer de camp» tout
en restant actif dans les memes dossiers professionnels: celui qui avait
des responsabilite·s dans .un dossier particulier ne doit pas revenir sUI
ce meme dossier pour le c�mpte de son nouvel employeur.
Le dixieme principe interdit tout traitemerit de faveur a l'egard d'un
ancien fonctionnaire, et le suivant balise les demarches visant a le reem­
baucher comme contractuel. Le douzieme principe est consacre aux
indepmites de licenciement lorsqu'il y a sirnultanement des negociations
pour reembaucher de fa<;:on contractuelle un ancien fonctionnaire. Le
treizieme et demier principe differe des autres en ce qu'il vise a limi­
ter les actions des employeurs du" secteur prive qui auraient embauche
d'ex-fonctionnaires. En effet, l'.JOCDE insiste sur Ia necessite d'empe­
cher q:µe ces employeUis du secteur prive amenent d'anciens fonction­
naires a commettre des actes illegaux ou contraires a la deontologie
de l'apres-mandat qui pourrai�nt les avantager.
L'OCDE n'ignore pas la difficulte que pose la mise en application de
ces pratiques de regulation de l'apres-mandat.
, Les principaux elements
a garder a !'esprit sont done Ia mise en place d'instruments couvrant l'en -
semble des situations pouvant survenir dans l'apres-mandat, instruments
dont la portee est claire et qui s'accompagnent,de sanctions appropriees,
le cas echeant.

2.4 / Encadrer la pratique du lobbying

Si l'OCDE reconriait la legitimite du lobbying, ses rapports dans le dom_aine

de l'ethique et de l'integrite insistent cependant SUI Ies risques sous­
jacents a cette pratique professionnelle, qui consiste a tenter d'influer
SUI les decideUis publics. On doit done s'assUier que le jeu d'influence
 Ethique et integrite du service public

ne se transforme pas en strategie de captation des decisions publiques

(OCDE, 2017e). Une telle derive irait a l'encontre de la defense de l'inte­
grite du processus decisionnel et saperait la confiance de la population
.-
;envers les decideurs publics...
Dans le document de travail intitule Lobbyist, governments and public
trust, (OCDE, 2009b), c'est sur l'autoreglementation des lobbyistes qu'in­
siste l'OCDE. En 2012, l'OCDE note cependant qu'il y a eu une impor­
tante transformation de la logique des codes '6alisartt l�s conduites des
lobbyistes dans les pays membres: on est passe graduellement de codes
d'ethique, contenant de grands principes generaux, a des codes de
conduite de type comportementaliste qui ciblent de maniere plus precise
certains comportements a prohiber (OCDE, 2012, p. 52). Cette transition
est a son sens une nette amelioration, car les codes de comportement
plus precis donnent des conseils concrets aux lobbyistes sur la fac;on
de mener des affaires sans tomber, meme involontairement, dans des
situations contraires a l'ethique. On se montre cependant prudent sur
l'efficacite reelle de ces codes, puisqu'il n'y a pas eu d'etuµes rigoureuses
de leurs effets reels (OCDE, 2012, p. 56).
Comme l'autoregulation professionnelle est toujours plus efficace
lorsqu'elle s'integre dans un systeme de regulation des comportements
qui fonctionne a partir d'une dynamfque guidee par la synergie regula­
toire (Jutras et Boisvert, 2015), l'OCDE estime qu'il est indispensable que
les gouvernements fixent egalement des balises legislatives pour reguler
les comportements et qu'ils meli:ent en place des dispositifs qui devront
surveiller les conduites de ces agents d'influence.L'OCDE n'ignore pas que
la fac;on de.reglementer le lobbyisme demeure delicate et d'une impor­
tante portee politique. Plusieurs pays ont opte pom un cadre regulatoire
qui maximise les mecanismes favorisant la transparence, par exemple le
devoilement du maximum d'informations concernant le jeu des relations
et des transactions entre les lobbyistes et les agents publics (OCDE, 2011c,
p. 19). Ce type de regulation se trouve surtout dans les pays qui accordent
de !'importance a la voix de la societe civile et a l'action des citoyens. Plus
la culture democratique est liee au dynamisme politique collectif, plus
le cadre regulatoire sera construit autour de cette mise en visibilite des
sollicitations des lobbyistes afin de permettre a la population de savdir
qui a voulu influencer les decideurs publics (OCDE, 2011c, p. 20-21).
Selon l'OCDE, l'approche nord-americaine, qui pousse plus loin le
cadre normatif et la mise en place des dispositifs de surveillance et de
divulgation, rassure davantage les citoyens que l'approche europeenne,
beaucoup moins institutionnalisee (OCDE, 2012, p. 60). En effet, les pays
 Chapitre 1 /

�uropeens ne disposent pas de cadres aussi bien definis que ceux que l'or
trouve en Arnerique du Nord. Il semble previsible que la grande majoriti
des pays eii'r9peens suivront la meme voie, en mettant notamment er
place un registre d'enregistrement obligatoire des lobbyistes et un registr,
de divulgation de certaines informations liees aux demarchages faits dan
le but d'influencer les decideurs publics (OCDE, 2012, p. 77). L'Etat fran
, i;ais a d'ailleurs mandate, en juillet 2017, la Haute autorite pour la tran,
parence de la vie publique (HATVP) pour mettre en place un repertoir
pour les representants d'interets3 •
En 2017, 1'organisation internationale insiste pour que ses membrE
soient plu� sensibles a la capture de !'action publique par des groupes c1
pression ou des lobbyistes bien organises (OCDE, 2017e). Ce phenomen
detourne lois, reglernentations, politiques publiques ou programmf
d'aide de l'interet public au pro.fit de petits groupes d'interets particulier
Cela va a l'encoritre des objecdfs d'integrite et d'equite qui ne doive:
cesser de guid�r les agents publics dans leur? fonctions. On va reaffirm
!'importance de'bien baliser la pratique des lobbyistes par des norm
et des codes.

2.sj Encadrer le financement politique

S'interesser a l'ethique gouvernementale

( ' signifie
.
certes s'interesser a
conduite des fonctionnaires qui composent !'administration publiqt
mais cela veut aussi dire se pencher.sur le travail des elus et sur •
rnecanisrnes encadrant leur action. Pour couvrir cette delicate qur
,�tion, le rapport intitule Financing democracy (OCDE, 2016b) propose u
reflexion sur les meilleurs rnoyens d'encadrer le financement des pai
politiques. En effet, ces partis ont besoin d'argent pour leur fonction:
ment et la diffusion de leur.programme. De leur cote, les candidats c
elections ont besoin de ce financement pour pouvoir convaincre l'el
torat et aspirer aux pastes des du gouvernement. Ce besoin d'arg
risque de creer une dependance a l'egard de ceux qui detiennent
capitaux et qui financent les campagnes electorales dans le but de pre
ger leurs interets. Ce financement politique, on le sait, ne se fait pai
nom de la vertu ou par pure mystique democratique. Pour repren
!'esprit de Marcel Mauss, c'est le type de don qui se fait dans l'attE
d'un contre-don (Mauss, 2007). En sollicitant ce type de financem
les elus deviennent effectivement redevables a de grosses fortrn

3 <https://www.hatvp.fr/le-repertoire/>, tonsulte le 14 juin 2022.

 Ethique et integ rite du service publie-

des entreprises et des particuliers dont la contribution leur permet

d'atteindre des objectifs politiques. lei comme ailleurs, le defi est de
trouver un equilibre entre ce qui permet aux partis politiques de recueil­
lir les capitaux suffisants pour menera bien leur travail et la prevention
du piege des dettes politiques al'egard des financiers. Comment, done,
proteger les decideurs publics de la menace de captation de l'action
publique par les financiers?.
La strategie de l'OCDE repose sur quatre PJ:incipaux piliers:
Un terrain de jeux democratique equitable pour tous les partis
politiques.
2 La transparence et la comptabilite des responsables des partis
politiques.
3 Une approche globale du processus politique.
4 La conformite et la revision par l'entremise de divers mecanismes
(OCDE, 2016b, p. 27).
La promotion d'un systeme equitable pour tous les partis consiste a
determiner la part du financement de chacun d'eux qui doit venir des
fonds publics et celle qui doit etre laissee a des financiers particuliers.
Pour ce qui estdes premiers, il faut determiner le criNre d'eligibilite des
partis a ce financement public ainsi que la part des depenses qu'il peut
couvrir. Quant aux sources privees, il faut assurement veiller a tenir en
bride la strategie de capture de la decision publique et son jeu de tran­
sactions occultes et d'echanges de faveurs entre politiciens et financiers
(OCDE, 2016b, p. 46). Parmi les moyens qui se presentent, on trouve l'ins­
tauration d'un plafond pour les donations privees, !'interdiction pure et
simple de dons anonyrnes ou !'interdiction qe tels dons lorsqu'ils excedent
une certaine valeur, la reglementation entourant les frais de membres
et !'interdiction de dons en provenance de donateurs intemationaux.
Le deuxieme pilier s'interesse ala transparence du processus de finan­
cement ainsi qu'a la responsabilite de ceux qui prennent part ace proces­
sus. Pour cela, l'OCDE encourage de rendre obligatoire la divulgation de la
provenance des fonds prives et publics rei;:us par tous les partis politiques.
Elle recommande egalement un audit des finances de tous les partis poli­
tiques, afin de favoriser une transparence effective et une responsabilite
face a cet argent. Pour renforcer la transparence de la demarche, il faut
que toutes les informations concemant les sources de financement soient
rendues publiques par l'entremise d'un systeme simple, clair et accessible
au public et aux medias.
 Chapitre 1 /

a
L� troisieme pilier cherche rendre !'ensemble du processus electo­
r�f plus integre. Pour l'OCDE, la solution passe par une analyse de tout
Le processus et pas seulement par la collecte de fonds. Elle estime, par
exemple, qu'un code' de conduite pour les candidats lors des elections
a
permettrait de commun1quer clairement ces derniers les conduites
recommandees et celles qui sont prohibees. Les dossiers de financement
politique doivent etre traites conjointement avec celui de la regulation des
activites de lobbying, celui des conflits d'interets et celui de la rnise en place
d'un regime de protection pour les lanceurs d'alerte. L'interet de ce regard
croise est de rendre'sensible l'integrati�n de toutes ces mesures dans une
. meme logique et 1:1-n meme systeme. De l'avis de !'organisation internatio­
nale, tous ces mecanismes cont�ibuent a creer une culture de l'integrite
a
et, done, entretenir la confiance du_public envers les institutions, en plus
d'en ameliorer l'efficacite et le caractere democratique.
Finalement, le quatrieme pilier repose sur la mise en place de meca­
nismes permettant de s'assurer de la conformite des actions des partis
avec les differentes obligations auxquelles ils sont assujettis. Ainsi, il est
important qu'il existe un organisme de surveillance independant qui
veille au bon deroulement du processus electoral. Cet organisme doit
a
J?OUvoir agir l'abri des influences et des decisions politiques, et il doit
pouvoir disposer d'un budget de fonctionnem�nt suffisant pour pouvoir
a
~mener bien !'ensemble de sa mission. Finalement, l'OCDE recom­
mande la mise en place de sanctions applicables aux partis en cas de
manquement, en plus du develdppement d'un programme de formation
et de1_sensibilisation pour les tandidats et elus.

3/ Instruments de politique publique

Ce n'est que plus recemmen\ que l'OCDE (201§a) s'est penchee sur !'im­
plantation de mesures de divulgation comme dispositifs institutionnels
favorisant l'integrite des services publics. Consciente que le.s acteurs
les mieux places I,JOur sonner l'alarme-pour den·oncer la corruption et
autres transgressions sont les fonctionnaires, elle estime qu'il est neces­
saire d'avoir un regime de protection de ces agents denonciateurs. Selan
elle, c'est le seul moyen de favoriser la denonciation en toute confiance,
confiance essentielle pour mettre fin au mutisme et l'omerta qui a
regnent trop souvent dans les organisations publiques otl l'on survalo­
rise frequemment la loyaute, argument tout trouve pour contraindre
les agents au silence.
 Ethique et integrite du service public

Les regimes de protection doivent proteger les divulgateurs contre

toute action discriminatoire ou disciplinaire a leur endroit (OCDE, 2016a,
p. 18). Cela necessite une legislation claire et un organisme de gestion de
la divulgation et de protection des divulgateurs. Ce regime de protection
peut ainsi etre integre dans des lois luttant contre la corruption, dans des
lois sur la concurrence, dans celles regissant le travail ou la conduite des
fonctionnaires et des employes du gouvernement, tout comme dans les
lois visant les activites criminelles. Cependant, peu importe la fa<;:on dont
cette protection est assuree, il y a des elements incontournables pour
assurer l'effi.cacite de ce regime de protection. Par exemple, le programme
doit etre precisement consacre a la protection des divulgateurs et non
simplement a la protection des temoins, sa portee doit etre universelle,
sans exclusion de groupes ou d'activites, et il doit etre en mesure de
soutenir les lanceurs d'alerte dans la recherche d'un nouvel emploi,
si besoin est.·
L'OCDE fait egalement une importante recommandation generale
lorsque vient le temps de mettre sur pied un regime de protection: il faut
eviter de tomber aussi bien dans une loi trop prescriptive, qui complexifie
la demarche et force le fonctionnaire a avoir une bonne connaissance
juridique pour bien la comprendre, que dans une loi trop molle, qui aura
pour effet de creer un flou autour de ce qui est attendu du fonctionnaire
en matiere de divulgation (OCDE, 2016a, p. 44). On prendra soin egale­
ment d'inscrire le regime dans le contexte legislatif deja en place. Par
exemple, il existe dans de nombreux pays des obligations de loyaute et
de confidentialite envers l'employeur. Il faudra done bien reflechir a la
fa<;:on dont un lanceur d'alerte peut manquer a ses obligations au nom
de l'interet public sans pour autant �tre victime d'une poursuite pour
manquement a ses devoirs. Parmi les autres fecommandations de l'OCDE,
il y a celle de ne pas negliger la distinction entre une alerte lancee de
bonne foi et une alerte malveillante, alnsi que la necessite de tenir compte
du canal (interne ou externe) par lequel est lancee l'alerte et du traitement
des divulgations anonymes.
Comme cela a ete le cas pour les mesures encadrant les activites des
lobbyistes et celles traitant de l'apres-mandat des fonctionnaires, les
recommandations de l'OCDE sont des pistes plut6t que des prescriptions.
Chaque pays est done responsable de la copception et de la mis� en place
du mecanisme de divulgation et de son harmonisation avec le contexte
juridique, sociopolitique et culturel qui est le sien.
 Chapitre 1 /

-· Par;u_ en 2009, Measuring government activity se concentre, comme

son titre l'indique, sur les outils de mesure qui visent a evaluer le niveau
d'efficacite des administrations gouvernementales. Bien qu'une bonne
partie du contenu porte sur differents indicateurs qui concernent davan­
tage la science de !'administration publique en tant que telle, certains
indicateqrs peuvent s'inscrire dans la perspective de l'ethique gouver­
Iiementale. C'est notamment le cas de l'indicateur de confiance envers le
gouvernement (OCDE, 2009c, p. 78). En 2010, l'OCDE (2010a) a poursuivi
le travail de validation de§ meilleures methodes d'evaluation de l'effica­
cite gouvernementale en general et on a pu constater que certains indica­
teurs utilises sont .d'une grande pertinence pour le travail d'evaluation de
l'ethique gouvernementale. En effet, une section du rapport est consacree
aux outils de mesure qui ont pour objet d'etude l'integrite.
La methode d'analyse utilisee par l'OCDE est souvent en lien
avec !'analyse cornparee et le ciblage des recurrences, et a tendance
a valoriser les strategies et dispositifs utilises par la majorite des pays
membres. Or, ce n'est pas parce qu'une mesure fait consensus qu'elle
est necessairement efficace pour faire aussit6t diminuer des condU:ites
problematiques, d'ou !'importance de se preoccuper de !'evaluation des
strategies adoptees et des dispositifs· mis en place. Parmi les elements
consideres, notons justement !'evaluation des dedarations.d'interets de
la part des administrateurs publics, ains(qu'une evaluation qualitative
du degre de transparence de ces informations (OCDE, 2010a, p. 113).
Qu.elques annees plµs tard, l'OCDE va s'interesser a la confiance du
public enver_s les administrations gouvernementales. L'organisation
convient de !'importance de cette vaFiable dans les democraties, puisque
la confiance du public favorise le respect de la reglementation par les
citoyens et les entreprises, eIJ,courage les investissements et, surtout,
· permet d'accepter plus facilement des sacrifices a court terme dans le but
d'obtenir des benefices a long terme (OCDE, 2014c, p. 24). Evidemment,
la confiance n'est pas une variable facile a quantifier. L'OCDE le reconriait
elle-meme: une grande partie de celle-ci repose sur ce que·Ies citoyens
jugent etre bon et �ur l'adequation entre ce jugement et le travail des
decideurs et des institutions. Par consequent, la subjectivite fonde une
part importante de !'evaluation de la confiance que le public accorde a
!'administration publique (OCDE, 2014c, p. 25). De plus, les differents
sondages nationaux et internationaux ne possedent pas une methodolo­
gie commune ni meme des termes identiques lorsqu'ils s'adressent aux
citoyens (par exetnple, en anglais, les uns disent confidence, les autres
trust) en plus de proposer des reponses differentes entre lesquelles choisir'
 Ethique et integrite du service public

(ici«oui/non», ailleurs«de beaucoup a.pas du tout») (0CDE, 2014c, p. 29).

En raison de ces difficultes, l'0CDE ne presente que certains resultats rela­
tifs a la confiance des citoyens de la zone 0CDE, soit le taux de confiance
envers les autorites nationales (0CDE, 2014c, p. 30) et la comparaison
entre la confiance a l'egard des autorites nationales et celle envers les
banques et les medias (0CDE, 2014c, p. 32). Les statistiques nationales
montrent la correlation negative qui existe entre corruption et confiance
du public, ce qui conforte l'0CDE dans la conviction de toujours rester
a l'avant-garde dans la lutte contre la corruption (0CDE, 2014c, p. 41).

4/ De l'infrastructure de l'ethique au systeme d'integrite

4.1 / Pour une infrastructure de l'ethique

Au milieu des annees 1990, l'0CDE propose sa premiere grande strate­

gie gouvernementale pour faire avancer le dossier de l'ethique: la mise
en place d'une infrastructure de l'ethique, qui, pour etre fonctionnelle,
doit integrer un ensemble d'elements: !'«engagement politique (les
hommes politiques devraient souligner !'importance de l'ethique, donner
l'exemple et soutenir la bonne conduite avec des ressources adequates)»;
«un cadre juridique efficace (lois et reglements qui etablissent et font
respecter des normes de conduites)»; «des mecanismes de responsabi-
lisation efficaces (procedures administratives, audits, evaluations de la
performance d'une agence, mecanismes de consultation et de supervi­
sion)»; «les codes de conduites (enonce de valeurs d'une organisation,
de son role, des responsabilites et des obligations de ses employes, et des
restrictions sur les activites) »; «des mecanismes de socialisation profes­
sionnelle (education et formation)»; «de bonnes conditions d'emploi
dans la fonction publique (traitement juste et equitable, remuneration
et securite appropriees)»; «un organisme de coordination pour la ques­
tion d'ethique»; «une societe civile activ:e_ (y compris des medias zeles)
qui surveille les activites gouverne!Ilentales» (0CDE, 1997).
Avec le recul, on s'apers;oit que l'un des problemes theoriques de ces
propositions, c'est qu'elles ne relevent pas toutes du meme registre et
que cela affaiblit l'idee qu'il s'agirait de veritables composantes d'une
authentique proposition d'infrastructure d'ethique gouvernementale.
L'0CDE aurait eu avantage a presenter ces elements comme des condi­
tions prealables ou generales pour faire_avancer le dossier de la sensibilite
ethique dans la culture du travail du service public, plut6t que d'en faire
 Chapitre 1 /

d�s;eilements structurants d'une infrastructure. Ce genre de propositions

risque en effet d'apparaitre comme des souhaits vertueux que tout le
monde applaudit, mais qui ne Teposent sur aucune assise reelle et qui
restent sans effet. Au regard de ce qu'elles proposent, il est en tout cas
frappant de constater que le bilan des gouvernements des pays membres
n'est pas tres positif:
Engagement politique: s'il s'agit la du premier critere dans la rnise en
place d'une infiastructure de l'ethique gouvernementale, il est clair
que l'0CDE part du mauvais pied. Les acteurs politiques de la majorite
des pays membres de l'organisation ont ete pris dans des systemes
de fmancement politique illegaux, des problemes de fraude fiscale,
d'abus-de biens publics, de conflit.s d'interets ou de nepotisme.
Cadrejuridique: cet aspect est en revanche plut6t bien integre dans
l�s democraties liberales. Cela ne veut pas dire qu'on aurait atteint
la perfection dans ce domaine, mais nos regimes parlementaires
permettent de debattre des leis et de reduire au minimum les risques
de grandes derives dans ce domaine.
Mecanismes _de responsabilisation: la aussi, nos regimes ont mis en
place ce que Michael Walzer a appele les gardiens de la democratie
• (W�zer, 1997), c'est-a-dire des institutions qui ont pour mission de
surveiller l'action gouvernementale. Au Canada, on a souvent parle de
l'importance de ces hauts fond:ionnaires du Parlement qui ont toute
l'autonornie necessaire pour reguler des pans importants des activites
gouvernementales: les audits des verificateurs generaux, le travail de
protection de la vie privee, la verification du financement des partis
politiques, la protection de l'equite de traitement des usagers du
service public, la surveillance des lobbyistes, les gardiens de l'ethique
et de l'integrite parlementaire, etc.
Codes di conduite: cette demarche d'encadrement des pratiques
professionnelles des acteurs du service public a certes connu un grand
succes dans les annees 2000, mais elle n'est plus consideree avec le
meme enthousiasme aujourd'hui.
Socialisation professionnelle: cette responsabilite des omanisations
publiques de socialiser et d'aider leurs employes a developper leurs
competences ethiques a toujours ete un maillon fragile des initiatives
lancees dans les services publics. Dans le contexte de rationalisation
des investissements dans les organisations publiques, les budgets de
formation et de sensibilisation ont souvent ete les premiers a ecoper,
comm_e s'il s'agissait de depenses inutiles.
 Ethique et integrite du service public

Conditions d'emploi: voila un autre dossier qui a ete fortement neglige

en phase de rationalisation des depenses publiques. Les fonction­
naires ont vu leur pouvoir d'achat diminuer et ils ont surtout vu les
salaires dans les entreprises privees devenir allechants. Cela a consi­
derablement affaibli la force d'attraction des talents et de retention
des experts dans les services publics.
Organisme de coordination: c'est le talon d'Achille des instances
gouvernementales, qui gnt, la plupart du temps, mis en place de
nouveaux dispositifs de protection de l'integrite en reaction a des
crises et a des scandales qui gangrenaient la legitimite des pouvoirs
en place. On n'a jamais cru utile de creer un organisme de coordination
qui aurait assure la coherence et.la complementarite des dispositifs
mis en place et de leur action.
Societe civile: Ia majmite des pays membres de l'OCDE ont corihu
des avancees en matiere de protection de l'integrite et de promotion
de l'ethique essentiellement parce que les medias nationaux se sont
interesses a certaines transgressions que le milieu politique ou admi­
nistratif cachait depuis deja trop longtemps. Les enquetes qui en ont
result:e ont vite trouve une oreille attentive dans la population, deja
fatiguee de voir ses elites se comporter comme des deviants.
En 1998, l'OCDE fait avancer d'un autre pas le dossier de !'infrastruc­
ture de l'ethique en faisant adopter par sori conseil une recommandation
concernant !'amelioration ethique du service public. Dans un document
tres bref, elle formule une serie de principes qui constituent autant de
reperes, simples mais essentiels, pour aider les gouvernements.a faire de
!'infrastructure de l'ethique un principe structurantd'une saine gestion
publique. Ces principes ont comme objectifde faciliter le developpement
d'une culture de la bonne cond.uite dans les organismes:
« Les norm es ethiques applicables au service public devraient
etre claires » (donner les limites de ce qu'est un comportement
acceptable et preciser les valeurs et les principes fondamentaux);
« Les normes ethiques devraient etre inscrites dans le cadre
juridique »;
«Les detenteurs d'une charge publique devraient pouvoir bene­
ficier de conseils dans le domaine de l'ethique » (formation,
mecanismes-conseils et consultations internes, aide en matiere
d'integration des normativites a la pratique);
 Chapitre 1 /

·«Les detenteurs d' une charge publique devraient connaitre

leurs droits et leurs obligations lorsqu'ils revelent des actes
reprehensibles»;
«L'engagement des responsables politiques en faveur de l'ethique
devrait renforcer le comportement ethique des detenteurs d'uhe
charge publique» (impo.rtance de l'exemplarite politique);
«Le processus de decision doit etre transparent et faire l'objet de
contr6le» («le public a le droit de savoir comment les institutions
publiques utilisent les pouvoirs et les ressources qui leur sont
confies)));
. «Il devrait exister des lignes directrices claires en matiere de rela­
tion� entre le secteur public et le secteur prive» («des regles claires
definissant les normes ethiques devraient guider le _comportement
des detenteurs d'une charge publique dans leurs relations avec le
secteur prive»);
«Les gestionnaires devraient promouvoir un comportement
- h'1que»; . i
et .
«Les politiques, les procedures et les pratiques de gestion devraient
favoriser un comportement conforme a l'ethique »;
« Les conditions d'emploi propres a la fonction publique et la
gestion des ressources humaii'ies devraient favodser un compor­
tement Conforme a l'ethique));
«Des mecanismes adaptes permettant de rendre compte devraient
etre mis en place dans ie servi�e pubHc»;
«Des procedur�s et des sanctions appropriees devraient exister en
cas de comportement fautif» (OCDE, 1998).
Il est man!festement important pour l'OCDE de faire comprendre
qu'etre membre de la fonction publique, c'est accepter de se doriner
,des standards de conduite tres eleves afin de repondre a la finalite
du bien corrfmuri.

4.2 / Bilan des demarches institutionnelles

En 2000, l'OCDE presente le resultat de son enquete sur l'etat des lieux
dans la mise en place de !'infrastructure ethique dans la plupart des
pays membres dans son document Renforcer l'ethique dans le service
public (OCDE, 2000a, p. 9). De fai;;on generale, on peut dire gue le docu­
ment de 2000 DTPSPTit<> l'at-h;n .. - -----
 Ethique et integrite du service public

des mecanismes de gestion des comportements des agents publics.

Selon le groupe PUMA, le developpement de l'ethique est fondamental
pour redresser la qualite morale de l'administration et du service publics
et restaurer le lien de confiance avecles citoyens.
De l'enquete menee aurres des pays membres, l'OCDE retient qu'il y a
encore deux grandes tendances qui se demarquent en matiere de gestion
des comportements des agents publics:
l'une est axee sur le strict respect des procedures descriptives/
administratives, les mecanismes de contr6le et les regles detaillees
qui definissent ce que les fonctionnaires doivent eviter, ce qu'ils
devraient faire et comment ils devraient le faire. Cette approche
est appelee gestion .de la deontologie fondee sur la regle. L'autre
approche, fondee sur les aspirat�ons, consiste a encourager les
comportements appropries par des mesures incitatives plut6t qu'a
faire la police et a punir les erreurs et les actes reprehensibles; Elle
est connue sous le nom de gestion de l'ethique fondee sur l'integrite
(OCDE, 2000a, p. 28).
On voit que·l'OCDE insiste sur le lien intrinseque qui reunit ethique et
integrite. Pour elle, « assurer l'integrite signifie que: le comporteinent des
agents publics correspond aux missions de l'organisation dans laquelle ils
travaillent; la bonne marche des affaires publiques est fiable; les citoyens
doivent recevoir un traitement impartial sur la base de la legalite et de
la justice; les ressources publiques sont utilisees de maniere effi.cace,
effi.ciente et appropriee; les procedures qui permettent de prendre les
decisions sont transparentes afin de perrnettre a la surveillance .du public
et aux reparations d'exister» (OCDE, 2000a, p.11).
Le groupe PUMA estime que les pays doivent prendre en compte l'im­
portance du role nevralgique que peuventjouer les plans strategiques de
developpement d'une infrastructure de l'ethique. Cela permet d'orienter
de fai;:on logique et coherente l'ensemble de la demarche ethique. C'est
dans cet esprit que plusieurs pays ont cree des instances particulieres
pour assurer la coordination de la demarche ethique et l'application des
politiques de gestion des comportements. Afin de rester dans une logique
d'amelioration continue, les pays membres doivent evaluer l'effi.cacite
de leurs dispositifs et les completer au besoin par de nouvelles instances
ou de nouveaux mecanismes.
Selon l'OCDE, les organismes de coordination de l'ethique doivent porter
une attention particuliere aux valeurs qui anirnent les services publics.
Les valeurs sont des references qui sont collectivement partagees et qui
 Chapitre 1 /

·· -- guiqent le jugemerit porte sur ce qui est bon et approprie; «elles·repre­

sentent les principes communement admis qui influent sur notre percep­
tion de ce qui est bien et convenable» (OCDE, 2000a, p. 35). Les valeurs
servent de guides et de reperes anos jugements et anos actions lorsque
nous nous trouvons dans des situations floues ou troubles. Dans son etude,
l'OCDE fait remarquer que tous les pays membres «ont defini une serie
de valeurs essentielles sur lesquelles s'appuie le service public» (OCDE,
2000a, p. 35). Parmi toutes les valeurs recensees; il y en a huit qui pour­
raient etre considerees comme les plus transversales, dans la mesure oii.
elles sont les plus souvent citees dans les documents officiels des gouver­
nements nationaux: l'impartialite, la legalite, l'integrite, la transparence,
l'efficience, l'egalite, la responsabilite et la justice. Une fois ces valeurs
etablies, l'OCDE estime que le grand defi. qui attend maintenant les gouver­
nements e'§t d� les faire vivre _dans les cultures organisationnelles et de leur
dormer un sens concret dans le quotidien de tous les agents publics.
Il est interessant de noter que les resultats de l'enquete demontrent
que plus du tiers des pays affirment avoir _consulte les membres du service
public pour savoir quelles etaient les valeurs apromouvoir. Le but de ces
consultations etait d'augmenter la mobilisation du personnel en faveur du
dossier de l'ethique: «la participation du personnel concerne au proces­
sus de revision a ete un facteur crucial d'etablissement d'une identite
·de vues parmi les agents publics. Elle a ensuite conduit a une mise en
c:Euvre plus aisee» (OCDE, 2000a, p. 14). Certains pays orit entrepris
des consultations publiques afin de cerner les valeurs attendues par les
. collectivites desservies par ce service puqlic. Tous se sont ensuite fait un
devoir de developper des outils de communication adaptes pour sensibi­
liser les fonctionnaires aces valeurs. La majorite µes . . pays ressentent le
I
besoin
)
d'inserer les valeurs prioritaires du service public. dans un cadre
,
. juridique (OCDE, 2000a, p. 37), ce qui demontre bien que la sensibilite
normative demeure tres forte au cceur de la culture de gouvernance
des services puolics.
D'autres mesures sont populaires dans la culture du travail, notam­
ment la sensibilisation ethique et axiologique faite .aupres des nouveaux
fonctionnaires. Les plus frequentes font un rappel des regles de la deon­
tologie professionnelle ou insistent sur le developpement des compe­
tences de resolutipn des dilemmes ethiques. Afin d'eviter de se retrnuver
continuellement dans une posture preventive et reactive, l'QCDE recom­
mande ases rriembres d'adopter des methodes de travail qui permettent
de hons diagnostics des zone� et des emplois a risque en matiere de
deviance comportementale. Le diagnostic des risques ethiques s'inscrit
 Ethique et integrite du service public

dans une vision preventive, autant en ce qui conceme les comportements

que les environnements de travail. Finalement, un bon diagnostic des
risques ethiques prol:)ose des strategies afm d'attenuer ces risques et de
prevenir les crises. La-prevention des i.-isques ethiques est a long terme un
investissement moins onereux et a des effets plus positifs sur la culture
du service et sur les relations entre le service public et la societe civile
(OCDE, 2001, p. 20). C'est dans cet esprit preventif qu'il s'agit d'integrer
l'approche ethique dans la culture de gouvemance.
Meme si l'OCDE valorise le virage vers l'ethique de l'integrite, elle
insiste egalement sur'l'impor.tance de rester attentif aux controles
intemes afin de detecter rapidement les actes de· corruption ou de conflits
d'interets. Ces dispositifs doivent notamment permettre de « deceler les
irregularites commises. par des agents particuliers ou des dysfonctionne-
. ments systerniques» (OCDE, 2001, p.16). Pour renforcer encore davantage
cette surveillance, la plupart des pays· de l'OCDE y joignent ponctuel­
lenient une expertise exterieure. Malgre la valorisation de la piste de
l'ethique par l'integrite, la majorite des pays membres de l'OCDE restent
fideles a une culture normative. Aussi, la plupart des dispositifs et strate­
gies qui servent d'assises a l'infrastructure de l'ethique s'inscrivent dans
une logique.de raffermissement du systeme de production normative
·et de promotion des normes, ainsi que de mecanismes de surveillance
et de sanction.

4.2.1 / Pour un cadre de l'integrite

En 2009, l'OCDE deplace son attention de l'infrastructure de l'ethique
vers un cadre de protection de l'integrite qui devrait se developper dans
chacune des organisations du service public (OCDE, 2009a). La nature
ethique du discours cede du coup le pas a une logique d'intervention
reposant sur la primaute de la protection de l'integrite et de la promotion
des dispositifs et des strategies qui peuvent la garantir.
Plus qu'un virage rhetorique, il y a la un important changement de
cap strategique. En se referant a la protection de l'integrite, l'OCDE veut
se consacrer a la promotion de mesures concretes a meme d'aider les
organisations publiques a renforcer le primat de l'interet public et du
bien commun au cceur de la gestion pul?lique. Pour elle, il y a un lien
direct entre la protection de l'integrite et la bonne gouvemance publique.
Comme l'importance de la bonne gouvernance fait aujourd'hui consen­
sus dans le domaine de la gestion publique, aucun responsable politique
ne devrait pouvoir negliger !'importance de l'integrite. L'organisation
irajusqu'a dire que la bonne gouvernance publique n'est pas realisable
 Chapitre 1 /

·· -- �i-lesresponsables des organisations publiques ile mettent pas en place

un cadre d'integrite qui protege les processus decisionnels en general et
les deniers publics en particulier. La culture de la protection de l'inte­
grite doit s'imposer afin de proteger l'interet public des assauts menes
par les inten�ts prives pour detourner les decisions publiques aleur avan­
tage. Voila une vision etonnamment negative des interets prives que
semble soudain adopter l'OCDE, comme si, tout en reconnaissant que
ces partenaires demeurent essentiels dans le contexte du management
contemporain, il devenait urgent de rappeler aux agents publics qu'ils
doivent proteger le bien commun contre les tentations de captation qu'ont
toujours les interets particuliers.
Dans ce document de 2009, la conviction est que la protection de
l'integrite passe par la mise en place de dispositifs structurels et de stra­
tegies de ge;tion qui affmeront et renforceront le sens des responsabili­
tes des agents publics al'egard du bien commun (OCDE, 2009a, p. 29).
En introduisant le critere de bonne gestion comme un element struc­
turant et essentiel pour proteger l'integrite du service public, l'OCDE
sort des sentiers battus. Certaines de nos recentes recherches confir­
ment toute !'importance que l'on doit accorder a ces strategies gene­
rales de gestion afin de mener une lutte efficace contre la corruption et
pour faire la promotion de l'ethique dans les organisations publiques
(Boisvert
·' ,
et Begin, 2019; Belanger et Boisvert, 2019).
Pour qu'il soit efficace, le cadre d'integrite devra cependant etre adapte
a la mission, aux structures et aux fonctions usuelles >de chacune des
entites administratives du service public. Il devra mobiliser les ressources
des organisations publiques afin de mettre en commun les ressources
existantes (internes et externes) qui vont dans le sens de la promotion
de l'interet public et qui favorisent !'adoption de bonnes pratiques et de
bonnes conduites professionnelles. Parmi les fonctions centrales du cadre
d'integrite, l'OCDE insiste pour qu'on y trouve des instances de preven-
.,-tion (qui cartographient les risques et)es mesures preventives a travers
des diagnostics efficaces), des instances de promotion (qui sensibilise­
ront, socialtseront et developperont la competence ethique des employes)
et des instances de coordination (qui mettront en coherence des s�rate­
gies d'action de maniere aassurer que toutes les instances de regulation
et de gestion travaillent en complementarite) (OCDE, 2009a).
Quant ala strategie, elle devrait se deployer sur trois niveaux. Dans
un premier temps, il faut qu'il y ait des instruments qui devraient pouvoir
influer directement sur l'action des acteurs pour chercher ales amener
aadooter un rnmnnrtomont -,ttanr1 .. ��1�- ··- - , - _,
-.
 Ethique et integrite du service public

Les instruments vont se traduire parl'elaboration de lignes directrices,

de cadre de reference ou de codes, d'outils de gestion des risques et des
dilemmes ou de dispositifs de consultation et d'aide a la decision, ainsi
que de strategies de gestion de�--ressources humaines alignees sur la
recormaissance et la mobilisation des acteui.-s. Les diverses politiques ou
directives visant la protection d_e l'integrite (portant, par exe:mple, sur
les conflits d'interets, Ies cadeaux) sont egalement considerees comme
des instruments (OCDE, 2009a).
II faut ensuite des processus, c'est-a-dire une serie d'operations qui
ont une visee tres precise e� qui normalisent les activites. Dans le service
public, qui a longtemps fonctionne a partir d'un modele bureaucra­
tique, cette approche est appreciee: elle est spontanee lorsque l'on veut
remettre un peu d'ordre d,ans un champ d'activites considere comme a
risque (on pense ici a Ia gestion des marches publics). La rnise en place
de processus se fait a travers la J_;>resence de normes d'execution, de
cadres precisant les operations a faire, les controles formels du respect,
des normes et des operations. Cela necessite aussi la mise en place de
systemes d'analyse de donnees permettant de detecter les transgressions.
II faut encore des dispositifs permettant l'enregistrement et le traitement
systematique des divulgations et des plaintes contre des comportements
contraires a la protection de l'integrite (OCDE, 2009a, p. 52 et p; 57), ce qui
comprend la mise en place de procedures d'enquetes et de sanctions
contre les contrevenants (p. 58).
Les structures, enfin, sont des elements de formalisation des tran­
sactions qui ont lieu et dont la fonction est de s'assurer que la logique
de gouvemance repose sur un cadre de gestion clafr du partage des
pouvoirs et des responsabilites entre les instances qui figurent dans l'or­
ganigramme de !'organisation. Ainsi, on doit institutionnaliser ce cadre
de gestion a travers les differentes instances de !'organisation. C'est cette
institutionnalisation qui va preciser les elements de pouvoir et de respon­
sabilites entre les instances afin que ce partage se fasse dans une logique
de distinction et de complementarite (OCDE, 2009a).
Sur le plan de la protection de l'irttegrite, l'OCDE poursuit sa reflexion
sur le volet des· structures en precisant que les organisations Ies plus
efficaces seront celles dont toutes les instances veilleront a contrer les
tentatives de captation et de detournern,ents de l'action publique. Bien
sur, ces instances ne seront pas toutes engagees a Ia meme hauteur
dans ce travail de protection. Ce sont d'abord les «instances fondamen­
tales » (OCDE, 2009a) qui auront explicitement la mission de favoris1;r
la promotion de l'ethique et de proteger l'integrite du service public.
 Chapitre 1 /

. ·On pense ici ades dispositifs officiels comme les commissaires al'ethique
et a l'integrite, les conseillers OU repondants en ethique, les comites
d'ethique et de gouvernance des conseils d'administration, des unites
d'enquete sur la corruption ou les fraudes, etc. Mais il ne faut pas oublier
l'importante contribution que peuvent apporter les «instances comple­
mentaires» (OCDE, 2009a), dont le role particulier et specialise dans !'or­
ganisation n'est pas de proteger l'integrite (service des finances, service
des ressources humaines, service des approvisionnements ou service
informatique), mais qui executent tOllt de meme des fonctions pouvant
avoir une incidence positive ou negative sur le comportement des acteurs.
Ces instances ont des finalites organisationnelles souvent axees sur le
respect de la livraison d'un service ou sur !'administration operationnelle,
mais elles peuvent assurement etre organisees en veritables partenaires
de la protection de l'integrite a travers la mise en place de nouveaux
processus, le developpement de nouvelles politiques ou directives
ou la mise au point d'outils de surveillance ou de contr6le.

4.3 / Vers un systeme d'integri�e

Contrairement ace que l'on pourrait croire, l'approche de 2017 n'est pas
qu'un simple prolongement de celle de 2009. L'OCDE y revient a son
fonds de commerce en matiere d'integrite: la lutte contre la corruption.
Celataisait presque une decennie, que !'organisation revenait sur cette
derniere en laissant entendre que les pays membres n'en avaient pas
fait assez pour endiguer le phenomene. Pour convaincre ses membres
de revenir a la base et traiter prioritairement cette problematique, le
document commence par une demonstration statistique percutante:
« la corruption est desormais la principale source de preoccupation
evoquee par les citoyens, avant la mondialisation ou les migrations»
(OCDE, 2017a, p. 2) .
Siles citoyens ont une telle crainte, c'est qu'ils n'ont pas confiance dans
le travail mene par leurs gouvernements pour endiguer le probleme. Ii faut
done reconnaitre que les strategies d'infrastructure de l'ethique et de cadre
d'integrite ne semblent pas avoir atteint leur principal objectif: redonner
confiance aux citoyeris dans leurs institutions et leurs agents publics.
En analysant ce document, on comprend bien que c'est la protection
de l'integrite et de l'equite des marches publics qui a ete la principale
faiblesse des organisations publiques au cours des dernieres annees. Nos
gouvernements semblent avoir oublie toute !'importance economique et
l'attractivite financiere de ces marches pour les,entreprises et les firmes.
 Ethique et integrite du service public

C'estjustement parce que ces marches sont si interessants qu'ils attirent

aussi des entrepreneurs parfois douteux; l'OCDE les avait pourtant preve­
nus dans les annees 2000. En raison de leur importance strategique, les
marches publics auraient toujours d-0. etre proteges centre toutes les
formes de transgression possibles pouvant permettre leur captation,
detournement et manipulation par certains acteurs prives. Pour l'OCDE,
ce constat est navrant, comme si les pays membres n'avaient pas compris
le message qu'elle martele depuis plus de 30 ans: il ne peut y avoir de
prosperite economique et sociale sans un service public integre capable
de resister a la corruption.
Comme si l'ethiqu� avait ete un co·ncept trop abstrait ou une voie
regulatoire relevant trop de la responsabilite individuelle des agents
publics, l'OCDE insiste maintenant sur la dimension plus institution­
nelle que traduit a ses yeux le concept d'integrite. Dans le document de
2017, elle precise que l' «integrite pubfique, c'est la conformite et l'adhe­
sion sans faille a une communaute de valeurs, de principes et de normes
ethiques aux fins de proteger l'interet general contre les interets prives
et de lui accorder la priorite sur ces derniers au sein du secteur public»
(OCDE, 2017a).
C'est pour repondre aux derives qui ant continue de miner la confiance
de la population a l'endroit de la capacite des agents publics a travail­
ler pour l'interet public et le bien commun que l'OCDE fait la promotion
d'un systeme d'integrite qui serait «coherent et global». La mise sur pied
d'un tel systeme necessite un engagement actif et sincere des acteurs
strc).tegiques qui sont au sommet des organisatiqns publiques. Meme
si l'organisation ne nomme pas les politiciens, quand elle interpell� les
hauts responsables du service public, elle vise tout autant les elus en
general et les ministres en particulier. ·ces agents publics strategiques
doivent assumer un leadership reel et sincere et ils doivent ensuite faire
percoler le tout vers la base afm de provoquer un mouvement culturel
au ia responsabilite sera partagee entre les divers organismes quijouent
des r6l_es strategiques pour la protection de l'integrite.
Pour arriver a rendre ce systeme efficient, l'OCDE insiste sur l'im­
portance'de promouvoir une culture de l'integrite publique dans tout le
service public et de met:t:re en place une strategie claire pour atteindre cet
objectif. On ne peut avoir une culture axee sur l'integrite s'il n'y a pas un
leadership politique, administratif et managerial fort, c'est-a-dire qui croit
en l'integrite, qui en fait la promotion et qui investit dans la formation
des agents publics.
 Chapitre 1 /

- Pour l'OCDE, les agents publics doivent en tout temps etre recru­
tes selon leur competence et ils doivent sentir que les services publics
donnent acces a un milieu de travail de qualite. !ls doivent se sentir
,soutenus lorsqu'ils veulent collaborer au travail de protection de l'inte­
grite, notamment lorsque vient le temps de denoncer des irregularites
constatees dans leurs organisations. On trouve ici une promotion impli­
cite de la mise en place d'une strategie et d'un dispositif de protection
des divulgateurs.
Il est souhaitable qu'apres avoir fait une minutieuse analyse des
risques menac;ant l'integrite publique, les instances publiques centrales
elaborent une veritable strategie d'attenuation des risques qui menacent
l'integrite. Il faut egalement evaluer la qualite du cadre normatif afin
de s'assurer que les lois, reglements et politiques sont toujours effi­
caces pour proteger les valeurs et objectifs prioritaires. Finalement, les
gouvemements doivent encourager tous les acteurs de la societe civile a
jouer un role en matiere de protection de l'integrite en mettant en place
des dispositifs ou les membres de la societe civile pourront s'exprimer.

Conclusion

Il n'est pas exagere de dire que l'OCDE a assume un leadership institu-

tionnel dans le domaine des etudes concemant l'ethique et l'integrite
du service public. Elle a produit un irnpressionnant travail de reflexion
sur les meilleures pratiques dans le domaine de l'ethique et de l'inte.­
grite. Et elle n'a jamais cesse-d'encourager les gouvemements a etre
toujours plus dynamiques et plus precis dans le developpement des
systemes d'integrite et d'ethique afin d'eliminer les «comportements
indesirables» et encourager la «bonne conduite» des agents publics.
· Meme si elle ne l'exprime pas toujours ainsi, il semble necessaire pour
elle que les pays pousseµt au maximum l'integration et la coordina­
tion de toutes ces mesures et strategies afin de construire un systeme
opera'.tionnel efficace.
A la fin de son etude de 2000, tous les pays de l'OCDE ont presente
une ebauche de leur architecture d'infrastructure de l'ethique (OCDE,
2000a). L'interet de cetype d'information etait de deployer l'even­
tail des demarches gouvernementales officielles qui ont ete develop-
. pees par les organismes centraux des Etats membres. Cela a permis
a ces dernier-s de comparer leurs propres dispositifs de protection
de l'integrite et de promotion de l'ethique avec ceux des autres pays.
 Ethique et integrite du service public

L'objectif de ces documents d'analyses compan:�es n'est pas neut:re poli­

tiquement, puisqu'il y a, au creur de la mission de cette organisation
internationale, un· desir d'etablir certains standards internationaux en
matiere d'ethique et de bonne gouvernance des services publics. Cette
standardisation des pratiques gouvernementales a le merite de faciliter
la fluidite des echanges economiques mondiaux et, done, de favoriser
le libre-echange. Comme le precise Jean-Herman Guilmette dans ses
recherches sur les methodes de travail a l'OCDE, l'objectif ultime de cette
organisation est de faire evoluer les habitudes de bonne gouvernance par
le partage des connaissances entre les Etats membres (Guilmette, 2008).
Si la demarche de l'OCDE est interessante, on doit cependant quand
meme noter que sa methode a une limite importante, pour ne pas dire
une faiblesse majeure: _la methode de comparaison des dispositifs ne nous
permet d'aucune fa_�on d'evaluer la portee reelle des mesures adoptees
par les gouvemements et encore moins d'evaluer l'efficacite des disposi­
tifs de regulation des comportements que chaque pays met en lumiere.
On pourrait peut-etre meme ajouter que plusieurs gouvernements
semblent se contenter actuellement de multiplier les normes, structures
et dispositifs dans le domaine de l'ethique gouvemementale uniquement
pour faire bonne impression et obtenir une bonne note dans le prochain
«bulletin» de l'OCDE.
Face a cette faiblesse, nous croyons qu'il faut desormais depasser la
simple evaluation quantitative de la presence de ces nouvelles infrastruc­
tures en matiere d'ethique afin de pouvoir evaluer l'efficacite reelle
des dispositifs et des strategies. Nous devons tenter de developper de
nouvelles methodes d'analyse permettant de mieux saisir la qualite et l'ef­
ficacite des dispositifs mis en place et des autres types de strategies utili­
ses. I!_est done sans doute_ temps de faire des analyses qualita,tives de ces
elements qui composent ces systemes afin d'evaluer si les programmes
en matiere d'ethique gouvemementale repondent aux promesses que
les dirigeants politiques ou responsables administratifs avaient faites
au moment de leur proposition et de leur mise en place.
 Chapitre 1 /

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