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Séminaire en gestion publique 2007

Séminaire en gestion publique 2007

Université de Moncton : Département d’administration publique Institut canadien de recherche en politiques et administration publiques Institut canadien d’administration publique : Chapitre de Moncton

Forum sur l’intégration de l’éthique dans les organisations publiques

Document de référence 1

Éthique et gestion des organisations publiques au Canada et dans le monde

Terence CONNELLY Christian LANGLOIS Sylvie LEBLANC France LEVESQUE Marie-Ange MASSUNKEN Christine PAULIN Luc PAGE Solange TUYISHIME

Sous la direction de Guy Robinson

Mars 2007

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION - 3

1. L’éthique dans le monde – 4

Sylvie LEBLANC France LEVESQUE Christine PAULIN

2. L’action d’organisations non gouvernementales dans la promotion d’un comportement éthique au sein des organisations publiques nationales et internationales – 35

Christian LANGLOIS Solange TUYISHIME

3. L’éthique au Canada – 68

Terence CONNELLY Marie-Ange MASSUNKEN Luc PAGE

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INTRODUCTION

Constitués en groupes de recherche, les étudiants et étudiantes de la Maîtrise en administration publique inscrits au Séminaire en gestion publique (ADPU 6055) ont travaillé du 11 janvier au 18 avril 2007 dans le cadre de projets portant sur l’intégration de l’éthique dans la gestion des organisations.

D'une manière plus spécifique, chacun des trois groupes d’étude a mené à terme deux recherches et contribué activement à une activité synthèse sur l’intégration de l’éthique dans la gestion d’organisations publiques et parapubliques.

La première activité de recherche avait Éthique et gestion des organisations pour objet général. D’une manière plus spécifique, les groupes de recherche se sont répartis les trois (3) thèmes suivants :

1. La situation au niveau international et dans différents pays et groupes de pays dans le monde, en s’appuyant notamment sur les études et travaux réalisés par des organisations gouvernementales telles que l’Organisation des Nations Unies (ONU) et l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE).

2. L’action d’organisations non gouvernementales, de groupes de pression, des médias et de l’opinion publique dans la promotion d’un comportement éthique au sein des organisations publiques nationales et internationales.

3. La situation au Canada d’une manière générale et plus particulièrement au niveau fédéral.

C’est aux résultats de cette activité initiale qu’est consacré le présent document de référence.

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1.

L’ÉTHIQUE DANS LE MONDE

Sylvie LEBLANC France LEVESQUE Christine PAULIN

INTRODUCTION

1. DÉFINITION DE L’ÉTHIQUE

Qu’est-ce que l’éthique? l’éthique?

Une infrastructure de l’éthique.

2. DÉFINITION DE LA CORRUPTION

Pourquoi une infrastructure de

Qu’est-ce que la corruption? Typologies du concept de la corruption. Conséquences reliées à la corruption

3. COMPORTEMENTS CONTRAIRE À L’ÉTHIQUE

Les conflits d’intérêts. Le népotisme. Le clientélisme. Le trafic d’influence. Le pantouflage.

4. L’ÉTHIQUE ET LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

Le rôle des organisations internationales : un aperçu. L’Organisation de coopération et de développement économique (Convention sur la lutte contre la corruption. Recommandation concernant l’amélioration de l’éthique. Recommandation sur les conflits d’intérêts). Les Nations Unies (Convention des Nations Unies contre la corruption. Conférence des États Parties à la Convention)

5. L’ÉTHIQUE ET LES PAYS

Finlande. États-Unis. Bangladesh

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

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Introduction

Bien qu’il reste encore beaucoup à faire, un bon nombre de démarches ont déjà été entreprises et mises de l’avant par plusieurs pays afin de sensibiliser davantage leurs travailleurs publics au concept de l’éthique. Par le fait même, on tente également de leur inculquer des valeurs et des normes considérées comme étant fondamentales aux pratiques éthiques. D’ailleurs, dans un rapport publié en 2000 par l’OCDE qui s’intitule Renforcer l’éthique dans le service public : Les mesures des pays de l’OCDE, on y affirmait qu’environ la moitié des pays Membres ont mis en place une forme de communication des valeurs où l’on cherche à fournir aux nouvelles recrues des informations utiles relatives aux valeurs lorsque ces dernières entrent dans la fonction publique. Par ailleurs, dans près d’un tiers des pays Membres de l’OCDE, non seulement on informe les nouveaux employés des valeurs fondamentales, mais un énoncé des valeurs fait partie intégrante de leur contrat d’embauche. De plus, ce n’est pas moins de la quasi-totalité des pays Membres qui prévoient dans un futur rapproché une formation au profit des agents publics dans l’optique de les sensibiliser davantage aux questions de déontologie. L’administration publique mise de plus en plus sur l’acquisition de compétences nécessaires afin d’être en mesure de traiter des difficultés de nature éthique et de la résolution des dilemmes et conflits qui peuvent en découler.

Dans le présent travail de recherche, il sera question de présenter un portrait global de l’éthique au niveau de la situation internationale et dans les différents pays et groupes de pays dans le monde. En s’appuyant essentiellement sur les diverses études et travaux réalisés par des organisations gouvernementales, telles que l’Organisation des Nations Unies (ONU) et l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), ce travail de recherche exposera trois sections. Dans un premier temps, les concepts de l’éthique et de la corruption tenteront d’être définis de façon la plus claire et précise possible. Toujours dans cette première section, un aperçu des pratiques contraires à l’éthique les plus couramment observées dans les administrations publiques sera présenté. La deuxième section, quant à elle, exposera les rôles que jouent les organisations internationales dans la gestion de l’éthique au niveau international, ainsi qu’une aperçue globale des outils et des recommandations développées par les principales organisations internationales. Pour ce qui est de la troisième et dernière section, une analyse d’ordre générale de trois cas (pays) particuliers sera présentée. Les pays qui ont été sélectionnés de façon discrétionnaire afin d’analyser le niveau de corruption qu’on y retrouve ainsi que des divers outils et recommandations utilisées par ces derniers pour contrer les situations contraires à l’éthique sont : les États-Unis, la Finlande et le Bangladesh.

1. Définition de l’éthique

Qu’est-ce que l’éthique?

Comment se présente la question de l’éthique dans le contexte international et dans les différents pays et groupe de pays dans le monde? Les divers rapports traitants que de cette question particulière semblent avoir quelques difficultés à en arriver à une définition claire et précise. Tous s’entendent pour dire qu’un comportement éthique est celui qui obéit à des règles et des principes préétablis. Par ailleurs, un ouvrage publié par Transparency

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International intitulé Combattre la corruption : Enjeux et perspective 2002 nous présente une définition un peu plus complète de l’éthique. Ce manuel de référence pour les organisations en ce qui a trait à la lutte contre la corruption, avance que l’éthique constitue :

un élément fondamental de la culture sociale et renvoie à un système de valeurs communes sur lesquelles il n’est pas admis de transiger. L’exigence d’éthique se de la culture sociale et renvoie à un système de valeurs décline comme l’obligation de chacun décline comme l’obligation de chacun de se conformer aux règles préalablement établies, dont certaines sont clairement énoncées, alors que d’autres sont à dégager de valeurs communes, selon le contexte et la position de chacun dans la société. En ce sens, l’éthique ne se limite pas au respect des lois. Elle s’étend à un ensemble de comportements à forte connotation morale. 1

Il est regrettable d’avouer que partout dans ce monde, certains membres du service public ainsi que des hommes politiques sont, chaque année, soupçonnées de s’enrichir au détriment de l’État. Or, bien que sur tous les continents on réclame le contrôle des biens des responsables publics en plus de reconnaître la nécessité d’encourager des pratiques éthiques au sein de leur appareil gouvernemental, ce n’est qu’un minime pourcentage de pays qui consentent les efforts nécessaires pour en faire la promotion des comportements éthiques! Afin de maintenir et d’encourager efficacement un niveau d’éthique optimale dans la gestion du service public, les efforts doivent être déployés dans le cadre d’un système global et cohérent.

Une infrastructure de l’éthique

Dans cette même veine, un rapport de l’OCDE qui remonte à l’année 2000, démontre que le Service de la gestion publique a, entre 1996 et 1997, réalisé deux enquêtes sur la gestion de l’éthique et les divers comportements dans le secteur public portant sur 23 des 29 pays Membres. C’est dans l’un de ces rapports intitulé Éthique dans le service public : questions et pratiques actuelles (qui était fondé sur des études touchant entre autre neuf pays), qu’un ensemble d’instruments indispensables aux pouvoirs publics afin de promouvoir l’intégrité et prévenir la corruption à été mis de l’avant. Cet ensemble d’instruments est d’ailleurs caractérisé comme étant une infrastructure de l’éthique et a pour objet :

d’aider les détenteurs d’une charge publique à respecter les normes les plus élevés d’intégrité et d’éthique dans un service public qui connaît une évolution rapide [et ce,] sans d’intégrité et d’éthique dans un service public qui connaît une évolution rapide [et ce,] sans compromettre la principale orientation des réformes de la gestion publique, qui visent à accroître l’efficience et l’efficacité. 2

Une bonne infrastructure de l’éthique, celle qui fonctionne bien, devrait être en mesure de fournir un cadre pour le service public qui favorise certaines normes de comportement. Les éléments de cette infrastructure peuvent être classés selon les principales fonctions auxquelles ils servent. Quoique certains éléments peuvent soutenir plusieurs fonctions, les

1 Jeremy Pope, Combattre la corruption : enjeux et perspectives, (Transparency International Sourcebook, 2002), page 120. Disponible à partir de http://www.transparency.org/publications/sourcebook, page consultée le 31 janvier 2007.

2 OCDE, Renforcer l’éthique dans le secteur public : Les mesures des pays de l’OCDE (Paris :

OCDE, 2000), p. 87.

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principales sont : a) l’orientation, b) la gestion et c) le contrôle (au sein de la fonction publique de l’État concerné).

L’orientation. Dans un premier temps, les éléments qui servent la fonction de l’orientation peuvent être fournie par : un engagement profond des dirigeants politiques, par un énoncé des valeurs fondamentales (sous forme de codes de conduite par exemple), par des activités visant une certaine intégration professionnelle, ainsi que sous forme de sessions de formation aux agents de l’administration publique (en ce qui à trait, par exemple, à vouloir leur inculquer certaines valeurs et normes considérées comme étant fondamentales).

La gestion. La gestion, quant à elle, peut être effectuée par le biais de la coordination où un organisme central de gestion déjà existant ou alors un organe spécial sera responsable d’assurer cette dernière. Il faut cependant mentionner que la gestion peut également être réalisée par le biais des conditions d’emploi dans l’administration publique, des pratiques en matière de gestion, ainsi que par des politiques distinctes.

Le contrôle. Pour ce qui est de l’élément de contrôle, il peut être assuré notamment par un cadre juridique particulier qui rend possibles enquêtes et poursuites indépendantes. Or, pour ce faire, des mécanismes qui permettent de rendre compte, ainsi que d’autres qui assurent des contrôles efficaces, sont mis en place. De plus, on mise sur les principes de la transparence et sur la surveillance du public afin de rentre possible ces enquêtes et poursuites indépendantes.

En dernier lieu, il importe de préciser que l’importance relative à chacune de ces fonctions dépendra proportionnellement de l’intérêt accordé aux traditions culturelles ainsi que des traditions politico-administratives retrouvées dans chaque pays.

Pourquoi une infrastructure de l’éthique?

Ce même rapport de l’OCDE daté de 2000 met clairement en évidence les efforts accrus et les progrès réalisés dans le domaine de la gestion de l’éthique dans la « zone OCDE ». Il permet entre autres d’énumérer les principales tendances communes qui sous-tendent l’élaboration d’une telle infrastructure de l’éthique dans les 29 pays membres de l’OCDE. Dans un premier temps, un tel système cohérent de mécanismes de soutien est nécessaire pour communiquer et inculquer les valeurs fondamentales et les normes d’éthiques aux fonctionnaires. Cette pratique, mise de l’avant dans l’optique de leur donner diverses orientations ainsi que des conseils spécifiques, leur permet d’aider ces fonctionnaires à résoudre divers dilemmes d’ordre éthique. En deuxième lieu, l’élaboration d’une telle infrastructure de l’éthique dans les pays de l’OCDE est indispensable pour rendre possible la promotion de ces normes éthiques, et prévenir les situations susceptibles de donner lieu à des conflits d’intérêts. Finalement, les conclusions de ce rapport indiquent que cette infrastructure de l’éthique est nécessaire pour surveiller le respect des valeurs fondamentales, rendre compte, détecter et faire des enquêtes, ainsi que de sanctionner les actes contraires à l’éthique.

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2.

Définition de la corruption

Qu’est-ce que la corruption?

Autant la réalité et les effets nocifs de la corruption sont évidents, autant il est malaisé de tenter de définir une thérapeutique performante contre ce fléau qui, disons-le, est omniprésent dans toutes nos sociétés! Dans les faits, les acteurs directement concernés ont une perception plutôt subjective quant à la notion de corruption. Or, comprendre cette notion permet de définir une certaine stratégie visant à promouvoir des changements de comportement se rapprochant d’un « idéal » de l’éthique, bref d’une conduite des plus éthiques possibles.

Lorsqu’on tente de définir le concept de la corruption, il faut tout d’abord mettre en évidence quelques constats, dont les suivants :

la corruption peut se manifester autant dans le secteur public que privé;

le concept de la corruption désigne un ensemble large de pratiques et peut englober toutes formes de fraudes;

dans la définition de la corruption, on doit y inclure les notions de corruption passive et de corruption active, en d’autres mots, la corruption désigne autant le fait de donner que de recevoir des avantages tels que des pots-de-vin;

dans une situation particulière où il y a acte de corruption, la prise de décision est influencée par diverses considérations personnelles et/ou familiales.

En prenant en compte de tous ces points, Transparency International propose une définition simple, mais des plus concises qui soient. Selon eux, le concept peut se définir comme suit : « La corruption est l’abus de pouvoir reçu en délégation à des fins privées ». 3

Comme mentionné précédemment, la corruption sous toutes ses formes peut être observée dans tous les pays du monde. D’ailleurs, le concept constitue un phénomène qui au cours des dernières années connaît des proportions fortes inquiétantes. Tellement inquiétante, que plusieurs organisations gouvernementales et non gouvernementales se sont toutes données pour but de combattre ce phénomène, et ce, sur le plan international. Selon le Baromètre mondial de la corruption pour 2003, publié par Transparency International, l’opinion publique internationale estime que la corruption est généralisée et est présente partout! Sur le sujet, Kofi Annan, Secrétaire général de l’ONU, affirmait en 2003 que :

Ce sont les pauvres qui pâtissent le plus de la corruption, car, là où elle sévit, les ressources qui devraient être consacrées au développement sont détournées, les gouvernements ont moins de moyens pour assurer les services de base, l’inégalité et l’injustice gagnent et les investisseurs et donateurs étrangers se découragent. 4

Puisque le problème de la corruption varie considérablement d’un pays à l’autre, c’est en développant des stratégies spécifiques pour chaque pays qu’on compte arriver à combattre le phénomène. Dans ce même ordre d’idées, l’Office des Nations Unies Contre la Drogue et le Crime tenait du 9 au 11 décembre 2003, à Mérida au Mexique, la Convention des Nations Unies contre la corruption. L’adoption et la signature de cette dernière par un certain

3 Pope, Combattre la corruption, p. 41.

4 Office contre la drogue et le crime, Organisation des Nations Unies, UPDATE : Convention des Nations Unies contre la corruption, http://www.unodc.org/pdf/newsletter_2003-12-01_1_fr.pdf, page 3, page consultée le 27 janvier 2007.

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nombre des pays Membres de l’ONU, font en sorte qu’elle devient le premier instrument juridique mondial contre la corruption. Il faut préciser ici que cette Convention des Nations Unies contre la corruption transmet un message très important aux populations du monde entier : qu’elle soit à petite ou grande échelle, la corruption ne peut plus être tolérée par qui que ce soit!

Après avoir défini le concept et son ampleur au niveau international, il y a lieu de se poser la question suivante : comment se manifeste la corruption? En réponse à cette question, plusieurs pratiques découlent du phénomène de la corruption. Bien que cette liste ne soit qu’indicative, Transparency International, identifie quelques pratiques qui peuvent être observées dans les services publics, dont les suivantes :

1. La corruption politique, par l’entremise, à titre d’exemple, de dons au financement des campagnes électorales;

2. Les fraudes de toutes sortes;

3. Les voyages inutiles à l’étranger pour lesquels les agents publics fixent par eux-mêmes leurs indemnités qui sont d’ailleurs souvent exagérées;

4. Le versement hebdomadaire ou mensuel d’un certain montant d’argent par l’agent public à son supérieur en retour de faveurs spécifiques;

5. Les divers contrats gouvernementaux qui bénéficient aux agents publics eux-mêmes, en tant que consultants ou à travers des sociétés-écrans ou des partenaires inexistants. 5

Un accord général sur les situations qui tendent à favoriser les pratiques de la corruption existe entre les divers pays impliqués et intéressés dans le domaine. Par ailleurs, si on veut réussir à combattre efficacement ce phénomène qui prend de plus en plus d’ampleur au sein de nos sociétés, il devient essentiel de comprendre les réelles motivations de ceux qui offrent les pots-de-vin, ainsi que de ceux qui sont victimes de ces pratiques de corruption.

Typologie du concept de la corruption

Ceci étant dit, on peut établir quatre catégories générales où ces pratiques se présentent. Dans un premier temps, la catégorie 1 comprend les décisions bureaucratiques par lesquelles l’acteur qui offre le pot-de-vin obtient un avantage, et ce, en privant un autre acteur. Or, dans une telle situation, un pot-de-vin peut être payé pour obtenir une ressource rare ou alors pour éviter de payer certains frais. À titre d’exemples, on peut signaler l’accès à des permis d’importation ou d’exportation, l’accès à un contrat avec un gouvernement ou alors l’obtention de concessions pétrolières, minérales ou forestières.

La catégorie 2, quant à elle, englobe tout ce qui touche à la réduction des taxes ou alors à « l’extorsion de paiements plus élevés en l’absence de contraintes sur le revenu fixe ». 6 Dans cette optique, un pot-de-vin peut être payé sous prétexte de vouloir accéder à un service qui n’est pas rare, mais seulement accessible par l’entremise du pouvoir discrétionnaire des agents de l’administration.

Pour ce qui est de la catégorie 3, elle comprend tout ce qui concerne l’amélioration des services, c’est-à-dire qu’elle constitue plus qu’un avantage en soi. On peut donc avancer que dans cette catégorie, un pot-de-vin peut être payé afin d’accéder à une certaine

5 Pope, Combattre la corruption, p.44.

6 Ibid., p.46.

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source d’information classée ou particulière, pour pouvoir accéder ou alors pour détourner la procédure habituelle de fonctionnement. À titre d’exemple concret, un fonctionnaire peut créer une situation favorable aux pots-de-vin en introduisant des délais inutiles, en imposant divers critères rigides aux demandes d’un service, ou alors en créant des autorisations multiples de toutes sortes.

En dernier lieu, la catégorie 4 comporte les situations où un pot-de-vin peut être payé pour deux raisons spécifiques : d’une part pour avoir l’accès exclusif à un service ou produit, et d’autre part, pour imposer des frais supplémentaires à un autre acteur. Forcément, cette catégorie génère à la fois des gagnants et des perdants. On peut faire référence ici à une situation où « le patron d’une entreprise [cherche] à faire imposer une réglementation sévère et injuste pour ses concurrents, ou qui pousse les agents publics à refuser une licence commerciale à un concurrent potentiel ». 7

Conséquences reliées à la corruption

Bien que certains puissent penser que la corruption peut aider à la croissance d’une économie lente, les faits démentent concrètement cette théorie : la corruption à un coût! La dangerosité de la corruption est flagrante et de nombreuses conséquences en découlent. En effet, cette pratique contraire à l’éthique favorise les investissements improductifs, augmente de façon significative le coût des biens et services tout en conduisant à un déclin de la qualité de tout type de services ainsi que de toute production reliée à la sphère publique. De plus, elle conduit à la prise de mauvaises décisions et mène à une concurrence malsaine en termes de qualité et de coûts des produits et services.

Ce qui est d’autant plus malheureux, c’est que cette pratique déraisonnable gonfle artificiellement ces coûts pour une qualité qui s’avère finalement à être moindre, et impose ainsi aux plus démunies de payer le réel prix de la corruption (et ce, même si ce sont eux qui en sont les moins capables). Au fond, un gouvernement autoritaire sera plus vulnérable à la corruption en raison de l’absence de contre-pouvoirs efficaces, ainsi que des pouvoirs discrétionnaires dont ce dernier dispose. Comme si ce n’était pas suffisant, la corruption ralentit considérablement le développement économique et social, causant par le fait même des dommages qui sont particulièrement importants dans les pays en voie de développement. Le détournement des richesses nationales au profit de quelques acteurs particuliers constitue une autre conséquence de la corruption, puisqu’il détériore la base des ressources que détient un pays quelconque ce qui contribue par le fait même à entretenir le cercle vicieux de la pauvreté.

Comme il est clairement exposé ci-dessus, la corruption n’apporte rien pour aider aux aspects économiques, sociaux ou culturels d’un pays. Elle encourage plutôt des pratiques qui se veulent discriminatoires, elle brime les droits tant sociaux, économiques et/ou culturels des individus et des sociétés, et finalement elle cultive l’arbitraire.

3. Comportements contraires à l’éthique

Que ce soit au niveau international ou alors au niveau canadien le constat est le même : à un moment ou un autre, tant les agents de la sphère publique que politique seront tous deux

7 Pope, Combattre la corruption, p.46.

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confrontés à de nombreuses difficultés dans la gestion quotidienne du service public. Comme le soulève Transparency International, ils devront forcément faire face à plusieurs questions telles que :

Dans une certaine circonstance particulière, dois-je respecter la loi/le règlement, même si cela coûtera beaucoup plus cher à la communauté dans son ensemble?

S’il n’est pas évident que la loi autorise ce que l’on me demande de faire, dois-je tout de même agir comme l’exige le ministre?

Même si l’on peut penser que je suis une personne déloyale, dois-je tout de même entreprendre toutes les démarches nécessaires afin de dévoiler une affaire de corruption dans mon unité de travail (qu’elle soit mineure ou non)? 8

Dans la très grande majorité des cas, la réponse à ce type de questions implique une certaine part de risque personnel. Par le fait même, une telle situation peut entraîner une répugnance chez le fonctionnaire ou l’agent politique à agir en conformité; d’où l’adoption de pratiques contraires à l’éthique. C’est ainsi que la présente section de ce rapport de recherche soulèvera quelques exemples concrets de conduites contraires à l’éthique.

Les conflits d’intérêts

Par définition, dans le contexte d’une administration publique, un acteur A sera en situation de conflit d’intérêts lorsqu’il y aura une contradiction entre ses intérêts personnels directs (ou indirects), et les intérêts qui relèvent de ses fonctions. Il devient alors inacceptable que le décideur choisisse de faire prévaloir ses intérêts personnels au détriment des responsabilités de sa charge. Si tel est le cas, le décideur développera ainsi des pratiques de népotisme, de clientélisme ou de trafic d’influence.

Dans certains pays, les situations de conflits d’intérêts sont régies par divers dispositifs juridiques d’application générale ou alors par un code d’éthique que les organismes publics sont appelés à concevoir et à mettre en œuvre eux-mêmes. Quoiqu’il en soit, les conflits d’intérêts ne sont pas tous gérés de façon adéquate; ils peuvent entraîner de nombreuses conséquences désastreuses sur un bon nombre de secteurs vitaux d’un pays. Effectivement, une situation de conflit d’intérêts mal régie peut conduire à « la désorganisation de l’administration et à l’inefficacité du service public, à la remise en cause de règles fondamentales de fonctionnement du service public (comme le mérite), au pillage des deniers publics et au déséquilibre des finances publiques ».9

Le népotisme

Tel qu’il est défini par Le Petit Robert (2000), dictionnaire de langue française, le népotisme au sens strict du terme désigne « l’abus qu’une personne en place fait de son crédit, de son influence pour procurer des avantages, des emplois à sa famille, à ses amis ». Le népotisme est donc considéré comme une forme particulière de conflit d’intérêts- l’expression a d’ailleurs tendance à être de plus en plus utilisée dans son sens large afin de vouloir désigner un simple conflit d’intérêts. Il en résultera des pratiques telles que : la création de divers postes fictifs afin d’accommoder un membre de la famille, l’accélération exagérée dans le processus de l’obtention d’une promotion, l’attribution d’une mutation, etc. Afin de remédier à cette conduite contraire à l’éthique et aux pratiques qui en découlent, la solution n’est pas simplement que le décideur

8 Pope, Combattre la corruption, p.122.

9 Pope, Combattre la corruption, p. 123.

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exclue tout rapport avec les membres de sa famille de sa sphère professionnelle. Il faut plutôt éviter qu’il abuse de son pouvoir (hiérarchique, professionnel, ou autre) en leur faveur.

Dans un contexte au secteur privé où l’on cherche à combattre le népotisme, on s’assurera de faire passer l’intérêt de l’entreprise avant celui de ses dirigeants. Or, dans le secteur public, il s’agit de veiller à ce que le meilleur candidat, celui qui est le plus compétent, obtienne le poste qu’il lui revient. Il faut par ailleurs s’assurer de faire abstraction

à toutes relations personnelles du candidat. À titre d’exemple, afin d’éviter des pratiques de népotisme dans le recrutement au sein d’une administration publique, il est souhaitable pour cette dernière d’adopter un certain nombre de principes dont :

L’impartialité à tous les stades du recrutement et de la sélection.

La concurrence doit être encouragée. […] En général, les annonces doivent être publiées de façon à attirer le potentiel le plus large

L’intégrité : un profil d’intégrité doit être clairement défini pour assurer une sélection rigoureuse des membres du jury, commission de sélection ou de recrutement.

Voie de recours : les candidats malheureux qui considèrent qu’une procédure équitable n’a pas été respectée doivent pouvoir exercer un recours auprès de l’autorité compétente. 10

Le clientélisme

Pour ce qui est du clientélisme, il consiste pour le détenteur d’une certaine autorité, à accorder des avantages excessifs à d’autres acteurs dans l’optique de les fidéliser et d’en faire ses obligés. Les pratiques du clientélisme peuvent se manifester sous diverses formules telles que :

Le recrutement d’agents sur la seule base d’affinités politiques au mépris des règles en vigueur;

La création de postes en faveur d’amis politiques alors que leur utilité n’est pas avérée;

L’utilisation d’une position de pouvoir pour assurer l’impunité d’amis politiques qui auraient commis des actes répréhensibles;

L’orientation de l’aide sociale aux populations en fonction de l’appartenance politique;

Le fait de favoriser sa région dans le choix d’implantation d’un projet de développement au détriment de sites plus appropriés. 11

Le trafic d’influence

Tel que défini par Transparency International, le trafic d’influence consiste, pour un acteur A,

à percevoir une forme de rémunération ou alors un avantage quelconque dans le but de faire

obtenir une faveur à un acteur B, et ce, en usant de son influence, qu’elle soit réelle ou supposée. À titre d’exemple, on peut observer cette pratique dans une situation où un enseignant qui, en contrepartie d’une rétribution, intervient auprès de la direction pour faire inscrire un élève à l’école (qui autrement, faut-il le préciser, n’aurait pas été admis à cette institution!).

10 Pope, Combattre la corruption, p. 124.

11 Ibid., p. 125.

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Le pantouflage

En raison de la tendance du dégraissage de la fonction publique, du mode de gestion similaire entre le secteur privé et public, ainsi que du recours aux contrats à durée déterminée, le phénomène du pantouflage s’est amplifié davantage au fil des ans. Ce concept du pantouflage désigne en fait la migration d’un fonctionnaire provenant du secteur public vers le secteur privé. Tant au niveau international que national, on assiste à un nouveau type de comportement au sein de l’administration publique; les fonctionnaires qui y travaillent n’envisagent désormais plus le déroulement de leur carrière uniquement au sein des services publics. Or, parmi les diverses manifestations du pantouflage, on remarque entre autres les comportements suivants :

des cadres du secteur public changent leur conduite officielle afin d’améliorer leurs perspectives professionnelles, lors de leur passage du secteur public au privé. Cela concerne les employés de l’administration publique qui agissent de façon malhonnête, injuste et partiale ou dont les décisions sont influencées par leurs projets d’avenir et par des offres d’emploi externes;

les anciens fonctionnaires abusent des informations confidentielles obtenues dans l’exercice de leurs fonctions dans l’administration publique en les mettant à la disposition d’intérêts privés;

les anciens fonctionnaires cherchent à influencer leurs homologues encore en poste pour obtenir d’eux des faveurs ou des informations confidentielles;

la réintégration de fonctionnaires mis à la retraite, démissionnaires ou limogés peut donner lieu à des pratiques de pantouflages. 12

4. L’éthique et les organisations internationales

La corruption est tout de même un problème universel – aucun État n’y échappe, quoique certains en sont plus victimes que d’autres. C’est aussi un problème qui doit être adressé au niveau international. Par contre, en raison du principe de souveraineté de l’État, on ne peut pas obliger un pays à mettre sur pied des dispositifs pour criminaliser la corruption. La lutte contre la corruption, même à l’échelle internationale, repose sur la bonne volonté des États. Cependant, au cours des dernières années, de nombreux États se sont engagées à coopérer afin de trouver des solutions pour contrer la corruption et pour promouvoir une culture éthique au sein des organisations publiques. Cette coopération est importante pour trois raisons. Tout d’abord, le partage entre États des mesures prises par chacune permet une gestion plus efficace de l’éthique et de la corruption – on peut imiter les succès et apprendre des échecs des autres. Ensuite, l’engagement collectif des pays permet de faire pression sur les pays à s’attaquer à la corruption. Enfin, les échanges entre les pays, qui dans le contexte de la mondialisation deviennent de plus en plus fréquentes, créent des espaces où la corruption ne peut être sanctionnée. Bref, le contexte de la mondialisation rend nécessaire la coopération des pays dans la lutte contre la corruption.

12 Pope, Combattre la corruption, p. 126.

13

Les organisations internationales 13 sont des acteurs importants dans la lutte internationale contre la corruption. De façon générale, ce sont elles qui entreprennent la coordination des mesures prises à l’échelle internationale pour s’attaquer à la corruption. Ainsi, cette section porte sur le rôle des organisations internationales dans la lutte contre la corruption. Elle examinera de plus près les activités de deux organisations en particulier, soit l’Organisation des Nations Unies et l’Organisation de coopération et de développement économique.

Le rôle des organisations internationales : un aperçu

Les organisations internationales remplissent deux fonctions : elles développent des accords multilatéraux et veillent à l’application de ces derniers. L’ONU et l’OCDE ont tous les deux mis sur pied divers instruments juridiques tels que des Conventions et des Recommandations afin de guider les États dans leurs efforts pour lutter contre la corruption. En signant ces ententes, les États s’engagent à appliquer les recommandations soutenues par l’accord. Ensuite, les organisations internationales effectuent des études sur l’application des recommandations par les États afin d’assurer qu’ils respectent leurs engagements. Compte tenu du fait que ni les organisations internationales ni les États étrangers ne peuvent forcer un pays à mettre sur pied les dispositifs nécessaires pour lutter contre la corruption, la publication des résultats de ces enquêtes peut influencer un pays à modifier son comportement et même à entreprendre des réformes.

L’Organisation de coopération et de développement économique

L’OCDE est une organisation internationale qui compte 30 pays Membres, ces derniers ayant en commun une économie de marché et un régime de gouvernement démocratique. Elle s’est dotée de comités qui réalisent des études et des analyses portant sur des thèmes variés. Les travaux qui portent sur la corruption sont effectués par le Groupe de travail sur la corruption dans le cadre des transactions commerciales internationales, alors que les travaux qui portent sur l’éthique et le service public sont effectués par le Comité de la gouvernance publique (anciennement le Comité de la gestion publique.

L’OCDE dispose d’un seul instrument juridique portant sur la corruption, soit la Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. Cependant, elle a aussi élaboré plusieurs recommandations portant sur des thèmes relatifs à l’éthique et à la corruption. En particulier, la Recommandation du Conseil concernant l’amélioration des comportements éthiques dans le service public et la Recommandation du Conseil sur les lignes directrices pour gérer les conflits d’intérêts dans le service public s’appliquent spécifiquement au contexte de l’administration publique. Nous nous limiterons ainsi à examiner ces trois outils. 14

13 Le terme organisation internationale désigne ici les organisations intergouvernementales publiques.

14 Pour un aperçu des travaux de l’OCDE portant sur l’éthique et la corruption, consulter OCDE, L’OCDE lutte contre la corruption (Paris : OCDE, 2006).

14

Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales

La Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales est le seul instrument juridiquement contraignant portant sur la corruption dont dispose l’OCDE. Adoptée le 15 décembre 1997 et entrée en vigueur le 15 février 1999, elle a été signée par les trente pays Membres ainsi que six pays non-membres (Argentine, Brésil, Bulgarie, Chili, Estonie, Slovénie).

Cette Convention, considérée comme la convention anti-corruption de l’OCDE, a pour objectif de criminaliser la corruption des agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. En d’autres mots, elle cible l’offre de pots-de-vin à des agents publics étrangers. L’article 1(1) stipule que :

Chaque Partie prend les mesures nécessaires pour que constitue une infraction pénale en vertu de sa loi le fait intentionnel, pour toute personne, d'offrir, de promettre ou d'octroyer un avantage indu pécuniaire ou autre, directement ou par des intermédiaires, à un agent public étranger, à son profit ou au profit d'un tiers, pour que cet agent agisse ou s'abstienne d'agir dans l'exécution de fonctions officielles, en vue d'obtenir ou conserver un marché ou un autre avantage indu dans le commerce international. 15

Comme la plupart des pays sont dotés de lois incriminant les agents publics nationaux, la Convention vise spécifiquement les agents publics étrangers, qu’elle définit comme étant :

toute personne qui détient un mandat législatif, administratif ou judiciaire dans un pays étranger, qu'elle ait été nommée ou élue, toute personne exerçant une fonction publique pour un pays étranger, y compris pour une entreprise ou un organisme publics et tout fonctionnaire ou agent d'une organisation internationale publique 16

Un dispositif de surveillance et de suivi est intégré à la Convention. L’article 12 présente les modalités de ce mécanisme.

Les Parties coopèrent pour mettre en œuvre un programme de suivi systématique afin de surveiller et promouvoir la pleine application de la présente convention. Sauf décision contraire prise par consensus des Parties, cette action est menée au sein du Groupe de travail de l'OCDE sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales et conformément au mandat de ce groupe, ou au sein et conformément au mandat de tout organe qui pourrait lui succéder dans ses fonctions, et les Parties supportent le coût du programme selon les règles applicables à cet organe. 17

15 OCDE, Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales,

http://www.oecd.org/document/20/0,2340,fr_2649_37447_2649236_1_1_1_37447,00.html#text,

page consultée le 20 février 2007.

16 Ibid.

17 Ibid.

15

Le Groupe de Travail de l’OCDE sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales a le mandat de réaliser des suivis systématiques afin de voir si les pays Membres respectent leurs obligations tels que décrits par la Convention. Le mandat du Groupe de travail sur la corruption précise que l’évaluation doit combiner des procédures d’autoévaluation par les pays Membres et une procédure d’évaluation mutuelle, soit un examen effectué par le Groupe de travail comme tel.

L’évaluation a lieu en deux phases. La première phase porte sur la qualité de la législation de transposition de la Convention. On explique que « l'objectif principal de la Phase 1 est de déterminer si les textes juridiques au moyen desquels les pays participants appliquent la Convention anticorruption de l’OCDE répondent aux critères fixés par la convention ». 18

La deuxième phase porte sur l’application de la législation. « L'objet de la Phase 2 consiste à étudier les structures mises en place pour mettre en œuvre les lois et règlements d'application de la Convention et pour en évaluer l'application concrète ». 19

Lors des deux phases, on évalue chaque pays individuellement en combinant des procédures d’autoévaluation, soit un examen effectué par le pays même, et d’évaluation mutuelle, soit un examen effectué par le Groupe de travail comme tel. Lors de l’autoévaluation, le pays examiné répond à un questionnaire préparé par le Groupe de travail. L’autoévaluation permet ainsi de tenir compte du contexte particulier de chaque pays. Ensuite, on procède à l’évaluation mutuelle menée par deux pays autres que celui qui est évalué. Par la suite, l’ensemble du groupe de pays partis à la Convention analyse les résultats des deux examens (l’autoévaluation et l’évaluation mutuelle) et adoptent des recommandations.

Les résultats des deux phases d’évaluation sont disponibles à partir du site web de l’OCDE. 20 Les rapports sont présentés par phase par pays. Pour chacune des phases, on a publié un bilan à mi-parcours et un rapport final. Dans le cas des pays dont la deuxième phase de l’évaluation est achevée depuis plusieurs années, on a aussi publié un rapport de suivi.

18 OCDE, Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption : Procédure d’autoévaluation et d’évaluation mutuelle – Phase 1,

http://www.oecd.org/document/32/0,2340,fr_2649_37447_2022624_1_1_1_37447,00.html,

page consultée le 20 février 2007.

19 OCDE, Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption : Procédure d’autoévaluation et d’évaluation mutuelle – Phase 2,

http://www.oecd.org/document/37/0,2340,fr_2649_37447_2022949_1_1_1_37447,00.html,

page consulté le 20 février 2007.

20 OCDE, Rapports par pays sur la mise en oeuvre de la convention de lutte contre la corruption de l'OCDE et de la recommandation révisée de 1997,

http://www.oecd.org/document/49/0,2340,fr_2649_37447_2759409_1_1_1_37447,00.html,

page consultée le 20 février 2007.

16

Recommandation de 1998 concernant l’amélioration des comportements éthiques dans le service public

La Recommandation de 1998 concernant l’amélioration des comportements éthiques dans le service public est le premier de deux instruments juridiques rédigés par le Comité de la gouvernance publique. Malgré qu’une Recommandation ne soit pas juridiquement contraignante, on lui reconnaît tout de même « une force morale importante dans la mesure où elles représentent la volonté politique des pays membres et il est attendu d'eux qu'ils fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour les mettre en œuvre intégralement ». 21

L’objectif de la recommandation est de promouvoir une culture éthique au sein des organisations publiques et de fournir un point de référence en ce qui a trait aux comportements éthiques. Pour y arriver, elle propose des mesures que doivent prendre les pays afin d’encourager les comportements conforme à l’éthique dans le service public. Le document est composé de trois sections. La première section présente la recommandation du Comité. On recommande aux pays Membres « de prendre des mesures de façon à veiller au bon fonctionnement des institutions et des systèmes destinés à encourager un

et on propose aussi six

comportement conforme à l’éthique dans le service public » moyens d’obtenir ce résultat :

22

en développant et en réexaminant périodiquement les politiques, les procédures, les pratiques et les institutions influençant le comportement éthique dans le service publique ;

en soutenant les actions conduites par les pouvoirs publics pour maintenir des normes de conduite élevées et contrer la corruption dans le secteur public ;

en insérant la dimension éthique dans les structures de gestion pour s’assurer que les pratiques de gestion sont en accord avec les principes du service public ;

en combinant judicieusement les systèmes de gestion de l’éthique fondés sur des idéaux et les systèmes fondés sur le respect de normes ;

en évaluant les effets des réformes de la gestion publique sur les comportements éthiques dans le service public ;

en utilisant comme guide les Principes propre à favoriser la gestion de l’éthique dans le service public afin de garantir des normes de conduite élevées en matière d’éthique. 23

La Recommandation dispose aussi d’un mécanisme de surveillance et de suivi intégré au document. La deuxième section présente la charge au Comité de la gouvernance publique, qui doit s’engager à :

1. analyser les renseignements communiqués par les pays Membres sur la manière dont ils appliquent ces principes dans leurs contextes nationaux respectifs. L’objet de l’analyse est de fournir des éléments d’information afin d’appuyer les actions engagés

21 OCDE, Les instruments juridiques de l’OCDE, http://www.oecd.org/document/57/0,2340,fr_2649_34483_1925241_1_1_1_1,00.html, page consultée le 20 février 2007.

22 OCDE, Recommandation du Conseil concernant l’amélioration des comportements éthiques dans le service public incluant les Principes propres à favoriser la gestion de l’éthique dans le service public,

http://webdomino1.oecd.org/horizontal/oecdacts.nsf/DisplayFrench/860AD59530374B20C12570

89002B679D?OpenDocument, page consultée le 20 février 2007.

23 OCDE, Recommandation concernant l’amélioration des comportements éthiques.

17

par les pays Membres en vue de maintenir un bon fonctionnement des institutions et des systèmes visant à promouvoir l’éthique et à prévenir la corruption ;

2. appuyer les efforts des pays Membres visant à améliorer les comportements dans le service public, notamment en facilitant les processus d’échange d’informations et de diffusion des pratiques prometteuses dans les pays Membres ;

3. présenter dans deux ans un rapport analysant les expériences, les actions et les pratiques dans les pays Membres qui se sont révélées efficaces dans un contexte national déterminé. 24

La troisième composante énumère douze principes propres à favoriser la gestion de l’éthique. Ces principes, présentés ci-dessous, proposent des actions concrètes que doivent entreprendre les États afin d’encourager un comportement éthique au sein de la fonction publique.

1. Les normes éthiques applicables au service public devraient être claires.

2. Les normes éthiques devraient être inscrites dans le cadre juridique.

3. Les détenteurs d’une charge publique devraient pouvoir bénéficier de conseils dans le domaine de l’éthique.

4. Les détenteurs d’une charge publique devraient connaître leurs droits et leurs obligations lorsqu’ils révèlent des actes répréhensibles.

5. L’engagement des responsables politiques en faveur de l’éthique devrait renforcer le comportement éthique des détenteurs d’une charge publique.

6. Le processus de prise de décision doit être transparent et faire l’objet de contrôle.

7. Il devrait exister des lignes directrices claires en matière de relations entre le secteur public et le secteur privé.

8. Les gestionnaires devraient promouvoir un comportement éthique.

9. Les politiques, les procédures et les pratiques de gestion devraient favoriser un comportement conforme à l’éthique.

10. Les conditions d’emploi propres à la fonction publique et la gestion des ressources humaines devraient favoriser un comportement conforme à l’éthique.

11. Des mécanismes adaptés permettant de rendre compte devraient être mis en place dans le service public.

12. Des procédures et des sanctions appropriées devraient exister en cas de comportements fautifs. 25

La Recommandation a chargé le Comité de la gouvernance publique de réaliser une enquête sur la gestion de l’éthique dans le service public. Les résultats de cette enquête ont été publiés en 2000 dans un rapport intitulé Renforcer l’éthique dans le service public : Les mesures des pays de l’OCDE.

L’enquête a été réalisée à partir d’une procédure d’autoévaluation (menée par les pays Membres). Les données ont été recueillies à partir d’un questionnaire qui a été distribué aux pays Membres. Les questions portent sur les six sujets suivants :

1. Le contexte général

2. Les valeurs primordiales

3. Les normes de comportement

4. La prévention et la détection

5. L’enquête et les poursuites pénales

6. La coordination et l’évaluation

24 OCDE, Recommandation concernant l’amélioration des comportements éthiques.

25 Ibid.

18

Par la suite, le Comité a effectuée une analyse horizontale des données recueillies afin d’évaluer la gestion de l’éthique dans l’ensemble des pays Membres. Le rapport est divisé en deux sections afin de refléter les deux niveaux de l’enquête. La première section présente une synthèse des résultats de l’enquête afin d’illustrer la situation de la gestion de l’éthique pour l’ensemble des pays Membres. La deuxième décrit l’état de l’éthique au sein de chaque pays.

Recommandation de 2003 sur les Lignes directrices pour gérer les conflits d’intérêt dans le service public

Le principe no. 7 de la Recommandation concernant l’amélioration des comportements

éthiques dans le service public qui précise qu’« il devrait exister des lignes directrices claires

est à l’origine de la

Recommandation de 2003 sur les Lignes directrices pour gérer les conflits d’intérêt dans le service public. Compte tenu du fait que la nouvelle tendance vers les partenariats public- privé posait des risques de nouveaux types de conflits d’intérêts, le Comité de gouvernance publique a développé un outil pour aider les États à mettre sur pied ou à réviser leurs politiques relatives aux conflits d’intérêts. Les Lignes directrices pour la gestion des conflits d’intérêts dans le service public est la première référence internationale qui porte

spécifiquement sur les conflits d’intérêts.

en matière de relations entre le secteur public et le secteur privé »

26

Étant donné que la plupart des États sont dotées de dispositions législatives pour gérer les conflits d’intérêts, cet instrument a été développé afin d’aider les États à réviser leurs politiques relatives aux conflits d’intérêts. L’objectif de la Recommandation est « d’aider les pays membres, au niveau de l’administration centrale, dans l’examen de leurs politiques et pratiques en matière de conflits d’intérêts concernant les agents publics – fonctionnaires, autres agents et titulaires d’une charge publique – en poste dans

l’administration publique

nationale » 27 . On recommande ainsi que les Lignes directrices

soient prises en compte lorsque les pays Membres « établissent, modifient ou réexaminent

leur politique en matière de conflits d’intérêts » 28 .

Les Lignes directrices comportent six recommandations principales pour gérer les conflits d’intérêts. :

1. Identifier les situations génératrices de conflits d’intérêts

2. Établir des procédures d’identification, de gestion et de résolution des situations de conflit d’intérêts

3. Mettre en avant l’exemplarité et la détermination

4. Créer un partenariat avec les agents : sensibilisation, anticipation et prévention

5. Faire appliquer la politique relative aux conflits d’intérêts

6. Instaurer un nouveau partenariat avec les entreprises et le secteur à but non lucratif 29

26 OCDE, Recommandation concernant l’amélioration des comportements éthiques.

27 OCDE, Recommandation de 2003 sur les Lignes directrices pour gérer les conflits d’intérêt dans le service public

http://www.olis.oecd.org/horizontal/oecdacts.nsf/DisplayFrench/4D40E125FB3687A7C1257089

002B66DD?OpenDocument, page consultée le 22 février 2007.

28 Ibid.

29 OCDE, Recommandation sur les Lignes directrices pour gérer les conflits d’intérêts.

19

La Recommandation dispose aussi d’un mécanisme de suivi intégré à l’instrument. On « demande au Comité de la gestion publique de lui faire rapport sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de cette Recommandation, dans les trois ans à compter de son adoption et régulièrement parla suite » 30 . Quoique la publication d’un premier rapport fût prévue pour 2006, il n’est pas encore disponible.

Les Nations Unies

L’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (UNODC) est l’organe responsable de la lutte contre la corruption. Il a été fondé en 1997, d’abord pour gérer les programmes de drogue et de crime. Les travaux portant sur la corruption, menées par l’unité anti- corruption de l’UNODC, font partie d’un programme intitulé le Global Programme Against Corruption.

Le Global Programme Against Corruption comprend une série d’initiatives entrepris par l’unité anti-corruption afin d’assister les pays Membres dans la lutte contre la corruption. Le programme contient trois composantes. L’élément central du programme est la Convention des Nations Unies contre la corruption. Le programme contient aussi le mécanisme de surveillance de la Convention, soit la Conférence des États Parties à la Convention. Enfin, une série d’activités de soutien aux états et de sensibilisation (telles que la Journée internationale contre la corruption) font aussi partie du GPAC. 31

Convention des Nations Unies contre la corruption

L’idée de la Convention des Nations Unies contre la corruption est née lors du Dixième congrès des Nations Unies sur la prévention du crime et le traitement des délinquants, qui a eu lieu à Vienne en avril 2000. Au cours de ce congrès, on a formulé la Déclaration de Vienne sur le crime et la justice : relever les défis du XXIe siècle dans lequel on invitait les Nations Unies à élaborer un instrument juridique plus efficace contre la corruption. Après avoir analysé les instruments juridiques internationaux, les Recommandations et autres documents portant sur la corruption, on a formé un Comité spécial chargé de négocier une convention contre la corruption. La Convention a été adoptée le 31 octobre 2003 et est entrée en vigueur le 15 décembre 2005. À ce jour, 140 pays ont signé la Convention et 84 pays l’ont ratifiée. Alors que les instruments juridiques présentés jusqu’à présent se concentraient sur un aspect particulier de la corruption et/ou n’étaient adoptées que par un nombre restreint de pays (i.e. les pays Membres de l’OCDE), la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la corruption fournit un cadre de référence qui permet de criminaliser la corruption aux niveaux politique, administratif et juridique ainsi que la corruption dans le secteur privé. Son importance se démontre aussi par le nombre de pays qui ont signé et ratifié la Convention.

Chaque chapitre de la Convention porte sur un aspect de la corruption :

La prévention (Chapitre II, articles 5 à 14)

La criminalisation (Chapitre III, articles 15 à 42)

La coopération internationale (Chapitre IV, articles 43 à 50)

30 Ibid.

31 Ces activités ne seront pas abordées dans le cadre du rapport. Pour en apprendre davantage, le lecteur est invité à consulter le site web de l’UNDOC, http://www.unodc.org/.

20

Le recouvrement d’avoir (Chapitre V, articles 51 à 59)

L’assistance technique et l’échange d’information (Chapitre VI, articles 60 à 62)

À part les cinq chapitres présentés ci-dessus, le Premier Chapitre (articles 1 à 4) présente les dispositions générales, et le dernier chapitre (articles 65 à 71) les dispositions finales.

Les mesures proposées au Chapitre II visent dans la mesure du possible à prévenir la corruption. On demande que « chaque État Partie prend, conformément aux principes fondamentaux de son droit interne, les mesures nécessaires pour » :

Mettre en œuvre des politiques de prévention de la corruption (article 5)

Établir un ou plusieurs organes de prévention de la corruption (article 6)

Adopter des systèmes d’embauche des agents publics basés sur le mérite, l’équité et l’aptitude (article 7)

Appliquer des « codes ou des normes de conduite pour l’exercice correct, honorable et adéquat des fonctions publiques » (article 8)

« Promouvoir la transparence et la responsabilité dans la gestion des finances publiques » (article 9)

« Accroître la transparence de son administration publique » (article 10)

Renforcer l’intégrité des juges et prévenir les possibilités de les corrompre (article 11)

« Prévenir la corruption impliquant le secteur privé » (article 12)

« Favoriser la participation active de personnes et de groupes n’appartenant pas au secteur public » (article 13)

Prévenir le blanchissement d’argent (article 14) 32

Les mesures présentées au Chapitre III visent à criminaliser la corruption. On demande que « chaque État Partie adopte les mesures législatives et autres nécessaires pour conférer le caractère d’infraction pénale » :

L’offre de pots-de-vin à un agent public national ou étranger (articles 15 et 16)

La soustraction ou le détournement de biens par un agent public (article 17)

Le trafic d’influence (article 18)

L’abus de fonction (article 19)

L’enrichissement illicite (article 20) 33

Le Chapitre IV porte sur la coopération des pays. Elle demande aux pays « de se prêter mutuellement assistance dans les enquêtes et les procédures concernant des affaires civiles et administratives relatives à la corruption » 34 (article 43).

Le Chapitre V contient une série de recommandations portant sur le recouvrement d’avoirs. Elle établit des normes sur lesquelles se baser pour déterminer qui a droit aux avoirs illicites.

32 Organisation des Nations Unies, Convention sur la lutte contre la corruption, http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention_f.pdf, page consultée le 22 février 2007.

33 Nations Unies, Convention des Nations Unies contre la corruption.

34 Ibid.

21

Le Chapitre VI demande que chaque pays développe des « programmes de formation spécifiques à l’intention de ses personnels chargés de prévenir et de combattre la corruption » (article 60) et étudie « les tendances de la corruption sur son territoire » 35 (article 61).

La Conférence des États Parties à la Convention

Le Chapitre VII (articles 63 et 64) porte sur l’établissement d’une Conférence des États Parties à la Convention. L’article 63(1) précise que la Conférence « est instituée pour améliorer la capacité des États Parties à atteindre les objectifs énoncés dans la présente Convention et renforcer leur coopération à cet effet ainsi que pour promouvoir et examiner l’application de la présente Convention » 36 . En effet, il s’agit du seul mécanisme de surveillance et de suivi intégré à la Convention comme telle. Toutefois, l’article 63(7) donne le droit à la Conférence de créer « si elle le juge nécessaire, tout mécanisme ou organe approprié pour faciliter l’application effective de la Convention ». De fait, lors de la première Conférence des États Parties à la Convention a eu lieu du 10 au 14 décembre 2006 en Jordanie, on a adopté une résolution pour créer un Groupe de travail chargé de faire des recommandations sur la constitution d’un organe pour examiner l’application de la Convention. Les recommandations seront présentées lors de la prochaine Conférence. Par la suite, on procèdera à la création d’un organe dont le mandat sera d’examiner l’application de la Convention.

5. L’éthique et les pays

Après avoir examiné quelques définitions et les différents mécanismes ou instruments ainsi que les acteurs qui mettent en œuvre ces outils pour promouvoir l’éthique dans les services publics de différents pays et sur le plan international, il serait maintenant intéressant de faire l’étude de cas de quelques pays afin de voir les démarches et initiatives mis de l’avant pour l’avancement de l’éthique dans leurs organisations publiques. Nous avons choisi les pays de façon discrétionnaire. Toutefois – surtout dû aux contraintes d’informations – nous nous sommes surtout appuyées sur le rapport de l’OCDE Renforcer l’éthique dans le service public afin d’arrêter notre choix, car nous estimions que les informations qui s’y retrouvaient étaient plutôt complètes. Il est par contre important de comprendre que les pays membres de cette organisation sont surtout des pays industrialisés et que seulement 30 pays dans le monde sont membres de cette organisation. À lui seul, ce rapport ne donnait pas une image globale représentative des services publics sur le plan international. Nous sommes donc allées puiser de la liste de Transparency International sur l’Indice de Perception de la Corruption 2006 des pays moins favorisés afin de donner une image plus représentative de l’ensemble des services publics dans les différents pays.

Selon le rapport de Transparency International sur l’Indice de Perception de la Corruption 2006, nous avons sélectionné un pays en tête de liste, soit comme étant l’un des moins corrompu ou étant le plus éthique dans leur service public. Le rapport donne en tête de liste la Finlande 37 – l’indice de perception de corruption se chiffrant à 9.6/10. Il sera donc intéressant de vous présenter les différents instruments mis en place par les services publics

35 Ibid.

36 Ibid.

37 Il est à noter que l’Islande et Nouvelle-Zélande figuraient aussi en tête de liste avec un score équivalent que celui de la Finlande.

22

du pays afin d’assurer l’éthique de leur service public. Dans un deuxième temps, vu l’impact ou l’importance des États-Unis sur le plan international, nous avons aussi cru important de vous présenter les différents outils et organismes mis de l’avant pour l’amélioration de l’éthique dans la fédération Américaine- étonnamment ou non étonnamment dépendant de notre perception des États-Unis, elle se situe en 20 e position sur 163 pays avec un score de 7.3/10. Nous voulions aussi démontrer « l’autre côté de la médaille », c’est-à-dire les pays ayant moins d’instruments ou d’outils mis en œuvre afin d’assurer que leurs organisations publiques soient éthiques ou ne soient pas corrompues. Vu que ces pays ne sont pas membres de l’OCDE, nous avons surtout centré nos recherches sur le site de Transparency International, l’ONU et des sites connexes à l’ONU – United Nations Online Network in Public Administration and Finance (UNPAN). Nous avons sélectionné le Bangladesh comme pays représentant les pays étant moins développés sur le plan éthique au sein de leurs organisations publiques- il figure au 156 e rang avec un score de 2.0/10. Donc pour chacun des pays, il sera question de vous présenter les mêmes thèmes : Les valeurs qui sont promues au sein des services publics des pays. Il sera par la suite question des normes de conduites ou les conduites acceptables dans les services publics de ces pays; Les mécanismes mis en place afin d’assurer un contrôle sur les actes répréhensibles; et une brève présentation de quelques critiques retrouvées dans les rapports de Transparency International pour chacun des pays.

La Finlande

Comme nous l’avons mentionné plus haut, la Finlande est l’un des pays en tête de liste perçue comme l’un des moins corrompus à travers le monde d’après l’indice de perception de corruption de Transparency International. En 2000, la Finlande faisait partie du rapport de l’OCDE Renforcer l’éthique dans le service public. Dans cette section il sera entre autres, question de vous présenter l’information publiée dans ce rapport sur les organisations publiques de la Finlande et plus spécifiquement concernant le développement de l’éthique dans ses organisations. Vu que le rapport date déjà de 7 ans, nous avons cru bon d’aller sur le site Internet du gouvernement et plus spécifiquement le ministère des finances- organisme chargé du contrôle centralisé sur le personnel en matière d’éthique- pour repérer s’il y avait des mises à jour de la documentation. Nous sommes aussi allées dénicher de l’information critiquant un peu les services publics finlandais.

Valeurs. Comme nous l’avons mentionné précédemment, les valeurs ont une grande importance quand vient le temps de parler d’éthique. L’OCDE a discerné sept valeurs essentielles du service public finlandais dans son rapport en 2000: Indépendance; Impartialité; Objectivité; Honnêteté de l’administration; Transparence; Importance du service; Sens des responsabilités 38. Qui plus est, pendant même que le rapport était produit et publié par l’OCDE, le ministère des finances du gouvernement finlandais avait déjà mis sur pied un comité pilot servant à étudier la question des valeurs, de l’éthique et de la corruption dans les services publics depuis 1998. Suites à quelques études faites auprès de différents ministères et agences entre autres afin d’avoir leur perception sur ce qu’étaient les valeurs

38 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public.

23

essentielles des services publics finlandais, 39 le ministère des finances du gouvernement finlandais a finalement publié en janvier 2005 Values in the Daily Job – Civil Servants’ Ethics : A Handbook for the State Administration. 40 Les différentes valeurs reconnues dans ce document sont essentiellement les mêmes que celles retrouvées dans le rapport de l’OCDE de 2000. « The values that form the shared foundation of state administration are :

effectiveness; transparency; quality and expertise; trust; service principle; impartiality and independence; equality; responsibility » 41

.Depuis la publication du Handbook for the State Administration, les valeurs sont plus facilement véhiculées à travers la fonction publique- en consultant la page Internet du ministère des finances transmis par les collègues et les superviseurs et la formation des fonctionnaires- elles se retrouvent dans un document officiel donc sont beaucoup plus visibles et accessibles. Ce document nous fournit aussi quelques définitions courtes des termes pertinents :

The concepts appearing in the publication may be briefly defined as follows:

A value is an issue or goal regarded as important. Ethics are principles governing evaluation of goodness of issues and rightness of actions. Morality is an individual’s commitment to certain values and principles. Civil service ethics refer to the values and principles of state officials and authorities. 42

Norme de conduites dans le service publique. Avant la publication du Handbook for the State Administration, les outils existant afin d’identifier la norme de comportement acceptable- ou minimal- dans la fonction publique ne se retrouvait pas dans un seul document. La loi sur les fonctionnaires en contenait une partie, la loi sur la constitution une autre, la loi sur les procédures administratives aussi. De plus, des renseignements généraux étaient fournis lors de la formation des fonctionnaires concernant; Acceptation de dons et avantages tels que rétributions, paiements et divertissements, utilisation d’informations officielles, déplacement officiels, travail extérieur au service public, emplois auxiliaires. 43 Dans la deuxième section du Handbook for the State Administration, le ministère des finances a mis tous les comportements acceptables et inacceptables de la part des gestionnaires et des superviseurs et des simples fonctionnaires :

Managers and Supervisors…

Treats all personnel equally […]

39 Working Group Memoranda of the Ministry of Finance, Civil Service Ethics : A Study of the Grounds of Civil Service Ethics, its Present State and Areas of Development, 2000,

<http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/03_working_group_

memoranda/89879/89880_en.pdf, page consultée le 7 février 2007.

40 Ministry of Finance of Finland Personnel Department State Employer’s Office, Values in the Daily Job, Civil Servant’s Ethics: A Handbook for the State Administration, 2005,

<http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/08_other_publication

s/20050114Values/Values_in_the_daily_job.pdf, page consultée le 7 février 2007.

41 Ibid., p.7-18.

42 Ministry of Finance of Finland, Values in the Daily Job, p.7.

43 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, p.191.

24

Allows everyone the freedom to join or not join a union or to leave it […]

Ensures that everyone receives the benefits and rights resulting from the position in such a form as he or she is rightfully entitled to them […]

Ensures that occupational health and safety issues are adequately covered […]

Civil Servant …

Ensures that occupational health and safety issues are adequately covered.

Carries out his or her duties competently and without delay.

Complies with supervision and regulatory requirements.

Conducts himself or herself in a manner commensurate with his or her position and duties.

Does not demand, accept or receive financial or other benefit, if it might weaken trust in the civil servant or the authority he or she represents.

Is not active in a civil personnel organisation or union in such a position that the activity is in conflict with official duties, if the duties include representing the government as employer (civil servant employer).

Notifies the employer a) if he or she wishes to engage in a secondary occupation in his or her free time; b) seeks the employer’s permission for the secondary occupation, if it would require using working time.

On request, provides the employer with information regarding health issues associated with the discharge of his or her duties.

At the employer’s request, consents to checks and examinations for assessment of his or her state of health, when it is necessary in order to ascertain fitness for discharging his or her duties.

Does not disclose the content of a document subject to secrecy or any matter subject to confidentiality as stipulated by law that has come into his or her knowledge during his or her employment with the authority. »

À la fin de cette même section, nous retrouvons aussi les différentes démarches et processus à suivre lorsque qu’un acte qui n’est pas acceptable dans l’organisation publique est commis- « Informal warning […] Written warning […] Dismissal for reasons deriving from the civil servant […] Termination of civil service relationship. » 44

Selon le rapport de l’OCDE, la sensibilisation et la formation des employés aux questions déontologiques sont laissées à la discrétion des différents organismes et ministères. Nous pouvons par contre avancer que les ministères ont maintenant un centre de ressources plus concret- le Service du personnel du ministère des finances.

Contrôle des actes répréhensibles dans la fonction publique. Même si c’est le ministère des finances qui fait la recherche, publie et fournit de l’information sur les valeurs et l’éthique, il n’est pas l’organe responsable d’imposer des sanctions si un acte fautif est commis.

Les principaux organismes mis en place pour enquêter et poursuivre dans le cadre de lutte contre la corruption sont les suivants :

44 Ministry of Finance of Finland, Values in the Daily Job, p.25.

25

Police et procureur public en cas d’infraction au code pénal

Employeur, dans les services administratifs, lorsqu’un fonctionnaire manque aux règles du service public (par ex., violation des dispositions de la loi sur les fonctionnaires).

Organisme d’enquête ayant compétence sur l’ensemble du service public Les auditeurs d’État, le Bureau national d’audit, comptable au parlement ; le médiateur; Le Chancelier de la justice.) 45

Traités et accords signés et ou ratifiés. Voici les différents accords et traités signalés dans le Rapport Global de Transparency International de 2006 46 :

Convention civile sur la corruption du Conseil de l’Europe (ratifiée en octobre 2001)

Convention pénale sur la corruption du Conseil de l’Europe (ratifiée en octobre 2002)

Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption (ratifiée en décembre 1998)

Convention des Nations Unies contre la corruption (signée en décembre 2003; non ratifiée encore)

Convention des Nations Unies contre le crime transnational organisé (ratifiée en février 2004)

Corruption. D’après le Rapport Global sur la corruption de 2006 47 de Transparency International, les cas de corruption ou de désobéissance au code d’éthique des services publics finlandais sont très rares, et lorsque des manquements surviennent, ils sont très mineurs. Le rapport soulève en tout trois cas de pot-de-vin. L’un est évalué à 15000$ dollars US pour un période de quatre ans en 2005, l’autre est évalué à 2000 dollars US en 2004 et le plus gros – pour lequel le rapport ne fournit pas d’estimation exacte de la valeur des pots-de-vin – implique un client qui fournissait aux agents publics des voyages et des cartes de crédits gratuitement. Les agents publics ont été condamnés en 2003. Mis à part ces cas isolés, les services publics finlandais semblent avoir des comportements très éthiques.

Les États-Unis

Comme nous l’avons souligné plus haut, selon Transparency International, les États-Unis sont au 20 e rang dans le classement de l’indice de perception de corruption. Le rapport qu’a soumis l’OCDE en 2000 concernant l’administration publique américaine contenait beaucoup d’information sur les mécanismes servant à promouvoir l’éthique dans les services publics de l’État. Nous avons aussi fait des recherches (principalement sur Internet) afin de repérer s’il y avait eu mise à jour de certains outils concernant l’éthique et la corruption dans les services publics américains.

Valeurs. D’après le rapport de l’OCDE, les valeurs essentielles de l’administration publique des États-Unis s’inscrivent dans l’énoncé des 14 principes de base que l’on retrouve entre

45 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, p.192-193.

46 Transparency International, The Global Coalition Against Corruption, Rapport mondial sur la corruption 2006, http://www.transparency.org/publications/gcr/gcr_french_2006, p.208, page consultée le 7 février 2007.

47 Transparency International, The Global Coalition Again Corruption, p.208-211.

26

autres dans le Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch. Elles se lisent comme suit :

La fonction publique est investie d’un mandat; les employés doivent donc faire passer la Constitution, les lois et les principes éthiques avant l’intérêt privé.

Les employés ne doivent pas posséder d’intérêts financiers qui sont incompatibles avec l’accomplissement consciencieux de leur devoir.

Les employés ne doivent pas utiliser l’information confidentielle de l’administration publique pour effectuer des transactions financières et ils ne doivent pas permettre que celles-ci servent des intérêts privés de façon inappropriée.

Les employés ne doivent pas solliciter ou accepter tout don ou bien de valeur provenant d’une personne ou d’une entité qui, faisant quelque chose, ou dont les intérêts peuvent être grandement influencés du fait qu’un employé s’acquitte, ou ne s’acquitte pas, de ses fonctions.

Les employés doivent s’efforcer de s’acquitter de leurs fonctions au mieux de leurs compétences.

Les employés ne doivent pas délibérément, sans y être autorisés, prendre des engagements ou faire des promesses censées lier l’administration publique.

Les employés ne doivent pas utiliser leur charge publique pour obtenir des avantages personnels.

Les employés doivent agir de façon impartiale et n’accorder de traitement de faveur à aucune société privée ni aucun particulier.

Les employés doivent prendre soin des biens appartenant à l’administration fédérale et n’en faire usage que pour les emplois autorisés.

Les employés ne doivent pas occuper un autre emploi ni s’adonner à des activités (y compris la recherche et la négociation d’un emploi) qui sont incompatibles avec leurs fonctions et leurs responsabilités officielles.

Les employées doivent dénoncer le gaspillage, les fraudes, les abus et la corruption aux autorités concernées.

Les employées doivent s’acquitter en toute bonne foi de leurs obligations de citoyen, ce qui comprend leurs responsabilités financières, et tout particulièrement celles imposées pas la loi (comme l’impôt fédéral, l’impôt d’État et les impôts locaux).

Les employés doivent se conformer aux lois et règlements en matière d’équité protégeant tous les citoyens américains, et éviter toute discrimination fondée sur la race, la couleur, la religion, le sexe, l’origine ethnique, l’âge ou l’existence d’un handicap.

Les employés doivent s’efforcer d’éviter tout comportement donnant l’impression qu’ils violent la loi ou le code éthique énoncé au présent article. Dans les cas ou l’un de ceux-ci semblerait ne pas avoir été respecté, ce serait à une personne raisonnable et au fait des événements d’en juger. » 48

Les valeurs ci-dessus sont censées être publiées sur des affiches et des dépliants et il est aussi possible d’en prendre connaissance sur Internet. L’OCDE semble être d’avis qu’il est facile de repérer les valeurs ou principes des services publics des États-Unis. Il est à noter que ces valeurs sont directement accessibles sur le site de l’Office du Government Ethics (OGE) qui est l’organe aux États-Unis qui coordonne et gère la mise en application de la politique de déontologie pour la branche exécutive. Il faut chercher à travers les moteurs de recherche du site ou encore aller sur l’onglet « Forms, publication & other Ethic

48 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, p.179. Il est aussi possible de retrouver ces principes dans les Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch en ligne : http://www.usoge.gov/pages/forms_pubs_otherdocs/fpo_files/reference/rfsoc_02.pdf ,

p.1.

27

documents ». Dans cet onglet, il est possible de trouver des publications importantes telles que le Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch des pamphlets, des petites trousses d’informations, des rapports sur l’éthiques, des dates d’ateliers et plus encore. L’OCDE a aussi identifié quatre différents moyens pas lesquels les valeurs sont transmises aux fonctionnaires :

Elles sont communiquées à tous les nouveaux employés lors de leur entrée dans le service public.

Elles sont rappelées à toute personne qui change d’organisation au sein du service public.

Elles sont intégrées au contrat d’emploi

Elles sont communiquées au moyen de nouvelles technologies (Internet) 49

Norme de conduites dans le service public. Les normes de conduites ou les comportements qui sont attendus des fonctionnaires sont aussi retrouvés dans le Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch. L’OCDE a soulevé neuf (9) différents comportements dont :

L’acceptation

de

divertissements.

dons

et

d’avantages,

tels

que

rétributions,

paiements

et

L’utilisation d’informations officielles.

L’utilisation de cartes de crédits institutionnelles.

Le travail à l’extérieur du service public.

Les restrictions en matière d’emploi après le départ de la fonction publique.

Les conditions spéciales (autorisation) visant les fonctionnaires qui veulent quitter le service public pour aller dans le secteur commercial.

L’implication dans l’action politique. 50

Les conduites qui sont jugées comme inacceptables aussi sont relevées dans le Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch. L’OCDE les réitère aussi. En tout, il y a 25 conduites considérées comme inacceptables par le gouvernement américain.

Les conduites vont de « pots-de-vin et gratifications illégales » à « la détention arbitraire de

pour en donner que quelques exemples. Certaines

mesures disciplinaires peuvent être entreprises pour les manquements aux normes de conduites prévues pour la fonction publique : avertissement verbal, réprimande écrite, suspension, rétrogradation ou destitution 52 . La sensibilisation et la formation des fonctionnaires concernant les questions déontologiques semblent très complètes selon le rapport de l’OCDE :

dossiers de l’administration publique » 51

49 Ibid., p180.

50 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, p. 180.

51 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, p.180-181.

52 Ibid., p.185.

28

Chaque organisme possède un programme de formation en déontologie fondé sur les conditions établies par l’office of Government Ethics. Ce programme vise à ce que tous les employés connaissent les lois fédérales sur les conflits d’intérêts, les principes éthiques devant guider la conduite des agents et employés de l’État, et les normes de comportement éthique, qui régissent toute la branche exécutive. Le programme précise également à qui il faut s’adresser pour obtenir des conseils en matière d’éthique. Grâce à ce programme, tout nouvel employé est initié aux principes de l’éthique professionnelle […] Il y a au moins un employé responsable de la déontologie dans chaque organisme […]. 53

Contrôle des actes répréhensibles dans la fonction publique. Les principaux organismes d’enquêtes et de justices signalées dans le rapport de l’OCDE qui luttent contre la corruption sont :

Le Federal Bureau of Investigation (FBI): Recueille et communique l’information pertinente, trouve des témoins et rassemble les éléments de preuve.

Les services d’inspecteurs généraux (IG) : Mène des enquêtes sur la fraude, le gaspillage et la mauvaise gestion.

Le Office of Special Council (OSC): Agence de poursuites et d’enquêtes indépendante au sein de la branche exécutive.

Le General Accounting Office (GAO) : Examine toutes les questions relatives aux entrées et sorties de fonds publics.

L’Attorney General : Est à la tête du Département de la Justice, et est le principal agent chargé de faire respecter la loi au sein de l’administration publique

Le Public Integrity Section (PIS) : Il couvre les mesures fédérales de lutte contre la corruption dans le cadre de poursuites contre des agents élus ou nommés à tous échelons de l’administration publique. Il surveille également les enquêtes et les poursuites liées à des crimes ayant trait au processus électoral et aux conflits

d’intérêts.

54

Quelques autres organismes compétents peuvent exercer un contrôle indépendant sur l’administration tels que : le Congrès ou les commissions du congrès; des vérificateurs indépendants ou externes rendant compte à des organismes élus tels que le congrès et les tribunaux judiciaires. 55 L’OCDE soulève que même si ces agences ont compétence, elles doivent ultimement, en vertu de la loi, informer le Département de la Justice des cas potentiels de violation de la loi criminelle fédérale. 56

Traités et accords signés et ou ratifiés. Voici les différents accords et traités signalés dans le Global Report de Transparency International de 2006 57 :

Convention interaméricaine de l’OEA contre la corruption (ratifiée en septembre

2000)

Convention de l’OCDE contre la corruption (ratifiée en décembre 1998)

53 Ibid.

54 Ibid., p.186.

55 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, p. 186.

56 Ibid.

57 Transparency International, The Global Coalition Against Corruption, p.201.

29

Convention des Nations Unies contre la corruption (signée en décembre 2003 ; non ratifiée encore)

Convention des Nations Unies contre le crime transnational organisé (signée en décembre 2000 ; non ratifiée encore).

Corruption. Les outils mis en place par le gouvernement américain afin de remédier à des pratiques non éthiques semblent donner les effets voulus sur les agents des services publics. En fait, dans le Rapport mondial sur la corruption de 2006, les principales critiques d’actes répréhensibles ne visent pas le service public, mais le corps législatifs et le secteur privé. Une courte section expose par contre tous les problèmes reliés au problème d’attribution des appels d’offres en conformité avec la loi – il soulève surtout ceux concernant la reconstruction de l’Irak 58 . Toutefois le rapport ne va pas dans les détails et ne fait pas une critique spécifique du service public. Le rapport de l’OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, soulève les problèmes d’éthiques générales suivants :

Usage inapproprié de sa fonction officielle.

Usage inapproprié de biens publics

Acceptation de cadeaux provenant de sources défendues

Conflits d’intérêts d’ordre financier.

Conflits entre la fonction officielle et certaines activités extérieures. 59

Le Bangladesh

Il est intéressant, mais tout de même désolant, d’examiner les organismes publics au Bangladesh car il est l’un des pays les plus bas sur l’échelle de la perception de la corruption de Transparency International. La comparaison avec la Finlande et les États-Unis nous permet tout de même, quoiqu’à très petite échelle, de tracer une image globale de la situation de l’éthique au niveau international. Le pays ne faisait pas partie du rapport de l’OCDE de 2000 -parce qu’il n’en est pas membre entre autres et parce qu’il n’est pas un pays industrialisé. Il a tout de même été possible de trouver de l’information à travers les sites Internet du United Nations Online Network in Public Administration and Finance (UNPAN) et Transparency International Bangladesh confirmant que certains mécanismes sont en place pour prévenir la corruption et promouvoir l’éthique au sein des services publics.

Valeurs. Dans un document 60 de févier 2004 retrouvé sur le site Internet de l’ONU, il est possible de repérer les valeurs fondamentales des services publics du Bangladesh. D’après ce document, par le passé, les valeurs fondamentales des services publics de ce pays étaient « […] neutrality, integrity, fairness and equity, and an ethos of serving the public interest » 61 . Le texte ne spécifie pas si elles sont publiées ou même communiquées aux fonctionnaires. Il ajoute par contre que les anciennes valeurs sont toujours importantes,

58 Ibid., p.205-206.

59 OCDE. Renforcer l’éthique dans le service public, p.177.

60 Division for Public Administration and Development Management (DPADM), Department of Economic and Social Affairs (DESA), People’s Republic of Bangladesh: Public Administration County Profile United Nations, February 2004, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN023229.pdf, page consultée le 14 février 2007.

61 Ibid., p.17.

30

mais que les citoyens imposent des pressions afin qu’elles soient remplacées par « […]quality, responsiveness, transparency, and accountability. » 62 Il y a des spécifications concernant la formation des fonctionnaires et l’auteur précise que « Bangladesh has a fairly elaborate civil servant training system […] The content of training is very traditional. It emphasizes didactic learning in contrast to human resource development (HRD). Course content includes excessive emphasis on subjects like culture, history, law and learning about rules. » 63 Les fonctionnaires suivent une formation de base. Il n’y a pas d’information claire énonçant si les valeurs leurs sont communiquées lors de cette formation.

Norme de conduite dans le service public. Il existe aussi un code de conduite, soit le Civil Service Conduct Rules (CSCRs) 64 ou le Bangladesh Government Servants Conduct Rules of 1979 65 contenant les actes répréhensibles. Environ 32 actes prévus dans ce document sont considérés comme répréhensibles. Ces actes ou règlements concernent par exemple :

l’acceptation de pot-de-vin, la vente ou l’achat des biens de

articles du code informe aussi sur les démarches - sans préciser lesquelles - qui peuvent être prises par le Gouvernement contre un fonctionnaire si celui-ci n’a pas un comportement

qui concorde avec les règlements établis dans ce code de conduite.

l’État etc. 66 Les trois derniers

Contrôle des actes répréhensibles dans la fonction publique. Aucun document ne fournit vraiment l’éventail des différents organismes qui ont un pouvoir d’enquête ou encore un pouvoir de sanction sur les agents publics lorsque ceux-ci commettent des actes contraires au code. En 2004, la Loi portant sur la création de la Commission de lutte contre la corruption a été adoptée par le Parlement.

Cette loi offre le cadre juridique nécessaire à la mise sur pied d’une commission chargée de promouvoir la bonne gouvernance et de garantir la transparence dans l’administration publique. Cette commission sera composée de trois commissaires, avec un président choisi parmi ces commissaires et nommé par le président du pays 67

Le rapport de 2006 affirme par contre que la Commission ne semble pas, d’après plusieurs, légitime. Elle serait politisée et ce à cause du mode de sélection qui a été mis en place pour nommer les commissaires chargés de son administration 68 .

Traités et accords signés et ou ratifiés. Voici les différents accords et traités indiqué dans le Global Report de Transparency International de 2006 69 :

La Convention des Nations Unies contre la corruption (non encore signée)

62 Ibid.

63 Ibid.

64 DPADM, People’s Republic of Bangladesh.

65 Government of the People’s Republic of Bangladesh, Ministry of Establishment, The Government Servants (Conduct) Rules,

http://www1.oecd.org/daf/ASIAcom/pdf/bangladesh_government_servants_conduct_rules_1979

.pdf, page consultée le 14 février 2007.

66 Ibid.

67 Transparency International, The Global Coalition Against Corruption, p.132. 68 Ibid., p.158.

69 Ibid.

31

La Convention des Nations Unies contre le crime transnational organisé (non encore signée)

Plan d’Action BAD-OCDE pour l’Asie et le Pacifique (approuvé en novembre 2001)

Corruption. Le Bangladesh a mis en place des mécanismes afin de prévenir la corruption et de promouvoir l’éthique dans les services publics, mais le gouvernement ne semble pas les mettre en application. D’après un document de 2004 trouvé sur le site Internet de l’ONU, les actes de corruption seraient de plus en plus courants dans les services publics de nos jours 70 . D’après ce même document, les agents public les plus aptes à commettre des actes non éthiques viendraient surtout des secteurs « […] involved in development projects, service delivery, enforcement and regulatory agencies at all levels are reported to be colluding with private bidders and contractors and service seekers and consequently

incomes in the bargain. » 71 D’après ce document, les facteurs

expliquant ce phénomène seraient reliés au fait que les mécanismes de contrôle du service public sont faibles et les agents publics ne sont jamais réellement punis lorsqu’ils commettent des actes contraires au code. Deuxièmement, les citoyens ne sont plus contrariés de devoir payer une somme d’argent pour avoir un service plus rapidement. Troisièmement, il y a une acceptation sociale générale de la corruption. Quatrièmement, les élus sont souvent des participants très importants dans les complots de corruption. Plus généralement, nous pouvons aussi connecter les différents problèmes reliés à la corruption et à l’éthique au sous-développement ou à la pauvreté du pays.

amassing vast illegal

CONCLUSION

Comme nous l’avons exposé dans ce travail, l’éthique est un concept très général. Sa définition n’est pas précise et elle n’est surtout pas spécifique à un pays ou à une organisation. Tous ont une perception pratiquement unique ou personnelle de ce qu’est l’éthique. Les fondements de l’éthique sont les mêmes pour tous, mais chacun a ses propres valeurs et jusqu’à un certain point, ses propres comportements acceptables ou inacceptables. Les pays sont par contre, de plus en plus contraints à s’adapter à la multitude de mécanismes et d’outils mis en place par les organisations internationales, surtout s’ils veulent faire partie de regroupements internationaux et paraître légitime aux yeux de la communauté internationale. Paradoxalement, cette masse d’outils témoigne justement de l’abondance de valeurs et démontre qu’il n’y a pas de consensus sur une norme universelle de l’éthique. Beaucoup de facteurs influencent la façon de définir ce que l’on considère comme étant éthique ou non. Mais il faut garder en tête que même s’il existe une diversité d’instruments et d’outils qui essaient d’engober les différentes cultures existantes, ils n’ont pas de véritables poids « juridique » sur le plan international. Les états sont tous souverains et la décision d’intégrer ou non à leurs services publics les différentes initiatives développées par les organisations – telles que l’ONU ou l’OCDE – leur revient entièrement. La seule contrainte réelle qui s’érige devant les états refusant d’intégrer ces initiatives dans leurs services publics est morale et ne comporte pas de sanctions réelles, sauf peut-être le refus de coopération des autres états avec des services publics corrompus.

Par contre, l’abondance d’instruments et la multitude de pays participant volontairement aux diverses évaluations et analyses de leurs services publics témoignent

70 DPADM, People’s Republic of Bangladesh.

71 Ibid.

32

d’une volonté internationale grandissante convoitant des services publics plus éthiques. Mais comme le témoigne les publications des organismes de surveillances, nous sommes encore loin de voir la totalité des services publics complètement évacués de corruption. Comme le démontre très bien l’étude de cas du Bangladesh, les pays peuvent très bien adopter des politiques dans le but de promouvoir l’éthique, mais s’ils ne les font pas respecter, c’est comme si elles n’existaient pas. Comme nous l’avons fait remarquer plus haut, l’une des causes les plus fondamentales et complexes de la corruption dans les services publics est liée à la pauvreté. Les pays qui sont plus riches ont beaucoup plus de facilité à garder leurs fonctionnaires dans le droit chemin, car ils ont les moyens de leurs offrir des salaires et des avantages sociaux suffisants. Or, les pays qui se retrouvent dans le bas de l’échelle (selon l’Indice de perception de la corruption), sont des pays pauvres ou en voit de développement. Ainsi, ils ne peuvent ni offrir les bénéfices et les salaires qui permettre aux fonctionnaires d’agir correctement et de refuser les pots-de-vin, ni mettre en place des structures qui surveillent, contrôlent et sanctionnent les pratiques contraire à l’éthique. Ces phénomènes sont faciles à examiner, à analyser et à critiquer mais trouver la solution et le remède à la source du problème – la pauvreté – est un travail monumental et sera donc beaucoup plus malaisé à réaliser. Ce n’est donc pas pour demain, voir jamais, l’abolition de la corruption dans la totalité des services publics des pays dans le monde!

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Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption : Procédure d’autoévaluation et d’évaluation mutuelle – Phase 2.

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Les instruments juridiques de l’OCDE.

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33

Rapports par pays sur la mise en oeuvre de la convention de lutte contre la corruption de l'OCDE et de la recommandation révisée de 1997.

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34

2. L’ACTION D’ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES (ONG) DANS LA PROMOTION D’UN COMPORTEMENT ÉTHIQUE AU SEIN DES ORGANISATIONS PUBLIQUES NATIONALES ET INTERNATIONALES

INTRODUCTION

1. DÉFINITION ET HISTORIQUE

2. TRANSPARENCY INTERNATIONAL (TI)

Christian LANGLOIS Solange TUYISHIME

L’indice de perception de la corruption (IPC). Le Pacte d’intégrité.

3. INSTITUT D’ÉTHIQUE MONDIALE (IÉM)

Formation et consultation. Recherche et sensibilisation.

4. ORGANISATION INTERNATIONALE DE POLITIQUE SIMULTANNÉE (OIPS)

OIPS. SIMPOL. Proposition de politiques

5. WORLD ASSOCIATION OF NON GOVERNMENTAL ORGANISATIONS (WANGO)

Le code d’éthique et de conduite pour les ONG. Trois exemples d’activités.

CONCLUJSION

ANNEXES

1. Indice de perception de la corruption

2. Programme Pacte d’intégrité et marchés publics

3. Libertés civiles selon les pays en 2006

4. Liste des NSPO

5. Les deux processus interactif de SIMPOL

6. Mesures provisoires de SIMPOL

7. Code of Ethics and Conducts for NGOs

35

INTRODUCTION

L’ère est à la mondialisation : l’économie d’un pays dépend de celles des autres, les décisions politiques d’un gouvernement en affectent d’autres bref, une société internationale se développe. Autant au Canada qu’ailleurs, des enjeux économiques, environnementaux et sociaux influencent de plus en plus la prise de décision de l’état. Les acteurs publics composent et présentent des plans d’actions qui doivent respecter à la fois les besoins de sa population et ses responsabilités face à la matrice mondiale.

Une des composantes de cette prise de décision est l’éthique. Qu’une organisation soit gouvernementale, parapublique ou multilatérale, sa composition et ses extrants doivent respecter une certaine acceptation morale au sein de la population. Lorsque les activités d’une de ces entités semblent sortir de cette limite, ou encore qu’une inaction persiste, il en revient aux organisations non gouvernementales d’influencer leurs comportements. Le présent travail est donc consacré à l’action d’organisations non gouvernementales qui encourage un comportement éthique au sein des organisations publiques nationales et internationales. Nous aborderons donc plus particulièrement les acteurs ciblés par ces actions.

En premier lieu, quelques termes doivent être définis afin de clarifier certains acronymes utilisés dans ce texte, en plus de présenter le cadre historique de telles organisations. La deuxième section de notre ouvrage sera consacrée à cinq cibles, les destinataires, qui sont visées afin influencer les différents acteurs mondiaux. Premièrement l’organisme Transparency International, qui cherche à réduire la corruption au sein des différents gouvernements en publiant depuis 1995 un indice de corruption, ainsi qu’en faisant la promotion d’un pacte d’intégrité qui vise ces gouvernements soit le destinataire gouvernemental. Deuxièmement, l’Institut d’éthiques mondiales qui fait la promotion de l’éthique auprès des institutions et des nations, donc des destinataires du domaine privé et corporatif en plus des gouvernements et de la population en général. Troisièmement, nous aborderons une stratégie nommée Politique simultanée (Simpol) qui vise à unir l’influence démocratique des populations à travers les différentes administrations mondiales. Celle-ci vise le citoyen comme participant à la démocratie. Pour conclure, nous présenterons une tendance très actuelle au sein des organisations non gouvernementales, soit sa capacité d’autorégulation en matière d’éthique, à l’aide de la World Association of Non-Governmental Organizations.

1. DÉFINITIONS ET HISTORIQUE

Le terme «organisation non gouvernementale (ONG)» est utilisé à profusion dans les médias et au sein des nombreuses entités gouvernementales. Les définitions étant nombreuses,

elles ont toutes les trois points suivants en commun

72

:

une organisation de nature privée par opposition à publique ;

son but n’est pas d’atteindre un profit, donc non lucratif ;

une certaine permanence de l’institution.

Une ONG est reconnue internationalement lorsqu’en plus des trois éléments constitutifs précédents, elle peut être caractérisée par 73 :

72 Le rôle international des organisations non gouvernementales, p. 8

36

sa création est indépendante de tout accord intergouvernemental ;

avoir un but d’utilité international ;

exercer une activité effective dans au moins deux États.

Un autre acronyme largement utilisé est "OSC", ou organisation de la société civile. «La société civile regroupe notamment les organisations syndicales et patronales (les "partenaires sociaux"), les organisations non gouvernementales (ONG), les associations

professionnelles, les organisations caritatives, les organisations de base et les organisations

. Les ONG sont souvent vues

qui impliquent les citoyens dans la vie locale et municipale»

comme mandataires de cette société civile lors d’interactions avec les états et autres organismes gouvernementaux 75 . La société civile recherche l’intégration totale de l’éthique dans les opérations et les prises de décisions des différents acteurs étatiques et multilatéraux. Un acteur est désigné comme multilatéral lorsque la portée de ses actions est internationale, comme celle d’un bon nombre d’ONG, mais répond à une gouverne officielle

d’état ou de nations.

74

Différentes variations d’ONG sont aussi fréquentes. Les acronymes "ONGN" et "ONGS" sont utilisés pour faire références au développement politique et économique des populations de l’hémisphère nord, comme l’Amérique du Nord et l’Europe, qui sont largement supérieurs à ceux de l’Amérique latine ou de l’Afrique. L’abréviation "ONGI" est souvent utilisée pour parler des organismes qui ont comme mission d’œuvrer dans plusieurs pays.

Les domaines d’actions des ONG sont aussi multiples que les définitions qu’on peut

leur attribuer. Il est possible de regrouper ces domaines sous trois formes d’actions

. Premièrement, l’action directe regroupe les activités faites sur le

effectuées par celles-ci

terrain, comme la distribution de vêtements ou de médicaments, les visites aux malades et la gestion d’institutions de soins et d’enseignement. La deuxième forme d’action inclue les activités de financement charitable et de développement faites par d’autres ONG et groupes sociaux. La troisième et dernière forme d’action englobe toute promotion faite à travers les médias et par l’éducation sur des enjeux économiques, politiques, sociaux, etc. Cette promotion sert à influencer l’opinion publique, l’autorité gouvernementale et les organisations multilatérales comme l’OCDE et l’ONU. C’est ce type d’actions dont il est question dans ce travail : les stratégies mise en œuvre par certaines ONG dans le but d’influencer ces organisations publiques.

76

L’influence des ONG vient de la population et de l’ouverture des gouvernements, donc de bonnes relations avec ces deux acteurs sont essentielles. Les gouvernements étant à l’écoute des citoyens, ces derniers sont une cible importante des tentatives d’influence des ONG. Les plaidoyers de ces organismes peuvent être regroupés sous deux stratégies 77 . La première englobe toute action entreprise dans le but d’influencer des procédés, des structures et des idéologies qui sont globaux et demande la mobilisation de groupes d’intérêts. La seconde stratégie consiste à tenter d’influencer des politiques, des

73 Le rôle international des organisations non gouvernementales, p. 9

74 Définition selon le site Wikipédia [http://fr.wikipedia.org/wiki/Soci%C3%A9t%C3%A9_civile]

75 Global citizen action, p. 112

76 Le rôle international des organisations non gouvernementales, p. 10-11

77 Global citizen action, p. 249

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programmes et des projets spécifiques. Cela requiert des connaissances techniques basées sur l’expérience pratique et des interactions à long terme.

Historiquement, les ONG sont nées lors de deux périodes significatives en Occident :

la tradition chrétienne et le libéralisme politique 78 . La prise en charge des différents besoins sociaux comme l’éducation, les soins de santé et le support à la famille par l’Église dès le 16 è siècle lui a permis de développer une certaine expertise et des réseaux dans plusieurs pays. Les différents gouvernements ayant pris ces domaines en charge. Les groupes religieux fournissent encore des services précieux dans ces champs de compétences.

La seconde période propre à l’évolution de l’impact des ONG est lors de la montée du libéralisme politique en Occident au 19 è siècle. Avec le temps, et l’histoire, les ONG ont évoluées d’organisations nationales à caractère religieux vers des organismes internationaux ayant des causes plus larges. La Croix-Rouge, créée en 1863 avait une portée internationale, et n’était pas liée à une religion en particulier. Les périodes creuses dans l’histoire des ONG coïncident avec les deux Guerre mondiales, pour ensuite connaître une explosion soutenue suivant 1945.

En termes de statistiques, il est difficile d’obtenir un bilan exact du nombre d’ONG actives en partie à cause du nombre de domaines d’implication du caractère mondial de ces organisations. Le nombre d’ONG inscrites à titre de statut consultatif au Conseil économique et social de l’ONU est passé de 377 en 1986 à 1,350 aujourd’hui. L’Union des Associations Internationales (UIA) en catalogue plus de 13,000. Le Conseil canadien pour la coopération internationale (CCCI) compte à lui seul 100 membres ayant leurs racines au Canada. The World Association of Non-Governmental Organizations (WANGO) compte 24,212 de ces organisations, dont 1,203 au Canada.

2. TRANSPARENCY INTERNATIONAL (TI)

«Un monde dans lequel les gouvernements, la politique, l'activité économique, la société civile et la vie quotidienne des gens soient exempts de corruption

Transparency International (TI) est une ONG internationale qui a pour but de lutter contre la corruption des gouvernements. TI est organisée en plus de 90 sections nationales, avec un secrétariat central. Au début, TI était une ONG allemande, puis en se développant, elle est devenue une organisation internationale. Cette organisation a été fondée par Peter Eigen en 1993 qui l’a présidée jusqu’en 2005, et par après, Huguette Labelle lui a succédé. Daniel Lebègue est présentement le président de la section française. Aujourd’hui, TI compte quelque 60 membres de personnel répartis dans les bureaux de son secrétariat international à Berlin et à Londres. De plus, elle a à son service une équipe de professionnels chevronnés et de volontaires dont la disponibilité, l’expertise et les nombreux contacts contribuent au développement des ressources et des réseaux de TI.

TI conteste l’idée d’une supériorité des États du Nord dans le domaine de la lutte

contre la corruption et s’attache à mettre en lumière les problèmes de corruption de par le

monde.

Depuis sa création, «il a vu ses mérites être largement reconnus à la suite de la

78 Le rôle international des organisations non gouvernementales, p. 11-13

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priorité accordée à la lutte contre la corruption dans le programme mondial. Le défi qu’il s’est fixé de faire de cette action son cheval de bataille dans la prise de conscience mondiale constitue un important aspect de la mission poursuivie par TI. 79 Pour une sensibilisation régulière, elle publie régulièrement depuis 1995 des rapports mondiaux sur la corruption.

«Transparency International, the global civil society organisation leading the fight against corruption, brings people together in a powerful worldwide coalition to end the devastating impact of corruption on men, women and children around the world. TI’s mission is to create change towards a world free of corruption. Transparency International challenges the inevitability of corruption, and offers hope to its victims. TI plays a lead role in improving the lives of millions around the world, by building momentum for the anti- corruption movement, raising awareness and diminishing apathy and tolerance of corruption, as well as devising and implementing practical actions to address it.» 80

TI est absolument déterminée à mener des efforts et à collaborer avec une grande coalition de personnes et d’organisations pour qu’ensemble ils luttent et pénalisent la corruption. Il envisage aussi d’introduire des réformes à cet effet. Au lieu de s’intéresser essentiellement à « nommer » et à dénoncer les individus, les gouvernements ou les entreprises corrompus, TI s’en prend à la corruption aux niveaux national et international en mettant en œuvre des systèmes d’intégrité plus compétents et efficaces. Selon eux, cette approche d’une lutte commune leur permettra de regrouper toutes les parties intéressées, allant des gouvernements, des entreprises, des milieux universitaires et des professions libérales, aux médias et diverses organisations de la société civile.

«Au plan international, le but principal de TI est de faire intégrer la transparence et l’obligation de rendre des comptes dans le système des valeurs mondiales en tant que normes communément admises.» 81

Pour attendre cet objectif, le Secrétariat international travaille en collaboration avec le secteur privé et les organisations internationales comme l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques), pour mieux solidifier la politique et le cadre juridique qui régissent le commerce international. Au moment où le Secrétariat International accomplit ses tâches relative à la coordination de l’action de l’organisation à l’échelle internationale, plus de 85 sections nationales sont quant à elles chargées de soutenir les efforts de TI au niveau local dans leurs pays respectifs. Afin de mesurer, faire des enquêtes et lutter contre la corruption, TI a mis sur place quelques programmes comme outils, certains de ses programmes sont l'Indice de Perceptions de la Corruption et le Pacte d’Intégrité.

L'Indice de perceptions de la corruption (IPC)

Ce programme de l'Indice de Perceptions de la Corruption (IPC) a surtout été créé pour le secteur public. C’est le professeur d'université à Passau en Allemagne, Johann Graf

79 http://www.transparency.org/global_priorities/public_contracting/integrity_pacts

80 http://www.transparency.org/about_us

81 http://www.transparency.org/global_priorities/public_contracting/integrity_pacts

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Lambsdorff, qui est chargée d'établir l'IPC pour Transparency International. D’après le rapport, l’IPC classifie les pays en fonction du degré de corruption perçu dans les administrations publiques et la classe politique. Elle présente des renseignements variés, un sondage émanant de plusieurs études, faisant appel à des données sur la corruption tirées de sondages d’experts réalisés par divers organismes indépendants dignes de confiance. L'Indice de Perceptions de la Corruption regarde tout du monde entier, dont celui des experts qui résident dans les pays évalués.

Pour déterminer s’il y a vraiment la corruption dans une région ou un pays, TI définit la corruption comme étant l'abus d'une charge publique à des fins d'enrichissement personnel. Les résultats qui se présentent dans l’IPC sont en rapport avec l'abus d'un pouvoir officiel dans un intérêt personnel, ou la fermeté des politiques de lutte contre la corruption, incluant de ce fait la corruption administrative et la corruption politique. Même si ce sondage ne reflètent pas les niveaux réels de corruption, il dévoile au moins la corruption qui existe dans les pays parce qu’il se base sur l'expérience et les perceptions de ceux et celles qui sont le plus directement confrontés aux réalités de la corruption dans un pays.

En 2005, TI avait classifié 159 pays dans le cadre du programme de l’IPC. Le nombre est passé à 163 en 2006. Pour inclure un pays dans la liste de l’IPC, TI exige au moins trois sources d’informations. Pour mesurer la fiabilité de leur information TI s’assure que les sources utilisées sont de la plus haute qualité et que les enquêtes sont effectuées selon le plus grand niveau d’intégrité. C’est pour cela que l’IPC est fondé sur 12 enquêtes et sondages différents réalisés par 9 organismes indépendants. Même si les résultats de l’IPC obtiennent une grande publicité des médias chaque année, cela ne nuit pas aux enquêteurs pour apporter des données concrètes les années suivantes.

Les résultats changent année après année, mais cela ne veut pas nécessairement dire que le pays est moins corrompu que les années précédentes. Parfois c’est tout simplement dû au fait qu’il y a des pays qui figuraient sur l’ancienne liste mais qui ne sont pas sur la nouvelle ; ou qu’il y a eu un nouveau pays qui s’est ajouté à la liste. De plus, ce n’est pas parce que le pays a obtenu le niveau de corruption le plus élevé que c’est le plus corrompu. Comme l’indique TI, leur liste concerne 163 nations souveraines alors qu’il y en a environ 200 dans le monde. Vous trouverez dans l’Annexe 1 l'Indice de Perceptions de la Corruption qui a été publié en 2006.

Le Pacte d’intégrité

Dans les années 1990, Transparency International a fondé l’initiative qui était initialement appelée «Îlots d’Intégrité», et présentement Pacte d’intégrité (PI). Tel que décrit dans le rapport de TI, c’est processus qui consiste en un accord entre un gouvernement ou une administration publique (que nous désignons par « l’Autorité ») et tous les soumissionnaires aux appels d’offre publics. » Il a été réalisé pour permettre aux gouvernements, aux entreprises et aux organisations de la société civile, qui sont disposés à lutter contre la corruption, de pouvoir mener ce combat dans le domaine des marchés publics.

Le Pacte d’intégrité à un but d’empêcher les entreprises de pratiquer la corruption dès lors que tous leurs soumissionnaires sont astreints à observer les mêmes règles. En faisant cela, il donne le pouvoir aux gouvernements de réduire le coût élevé de la corruption sur les processus de passation des marchés, de privatisation et de délivrance des licences.

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Ce programme a été fait de façon flexible, ce qui lui permet de s’adapter à tous les contextes juridiques. Cet outil pour combattre la corruption dans le domaine public, est jusqu’à présent utilisé dans plus de 14 pays à travers le monde. Grâce à la réaction de plusieurs individus et organisations, l’outil intégral s’est considérablement amélioré au cours des dernières années.

«Ce pacte stipule des droits et des obligations visant à s’assurer qu’aucune partie ne soit appelée à verser, proposer, demander ou percevoir des pots-de- vin, ou à être de connivence avec l’une quelconque des parties en compétition aux fins de gagner un marché, ou pendant l’exécution d’un contrat. De même, le pacte stipule que les soumissionnaires doivent pouvoir rendre publiques toutes les commissions et autres frais par eux versés à toute personne dans le cadre d’un marché ; et que des sanctions doivent être appliquées en cas de violation des règles. Ces sanctions vont de la perte ou du refus du marché, la perte de la caution de soumission ou de la garantie de bonne exécution, et l’obligation à dommages-intérêts, à la mise sur liste noire pour les futurs appels d’offre en ce qui concerne les soumissionnaires, et les actions pénales ou disciplinaires, pour ce qui est des agents de l’État.»
82

Comment fonctionne le Pacte d’Intégrité ? Il a été élaboré pour empêcher les entreprises de pratiquer la corruption en leur donnant des assurances ; et pour permettre aux gouvernements de réduire le coût élevé et l’effet néfaste de la corruption sur les marchés publics, la privatisation ou la délivrance des patentes. Comme mentionné dans le rapport, le PI doit couvrir toutes les activités entrant dans le cadre de la passation du marché ; de présélection des candidatures et de l’adjudication proprement dite, à l’achèvement du marché, en passant par son exécution. Le PI s’applique à tous les groupes d’activités qui sont liés à un type d’investissement spécifique, particulièrement la vente, la délivrance d’une licence ou d’un impôt d’exploitation. L’Annexe 2 indique les caractéristiques de ce Pacte d’intégrité.

Idéalement, TI aimerait voir des organisations du plusieurs pays impliquées dans le contrôle et la supervision de l’application correcte et totale des PI. Pour infliger des sanctions, ils se basent sur des preuves suffisantes, ce qui veut dire la base des faits disponible ou il n’y a pas de doute matériel. En ce qui concerne l’arbitrage, la règle générale indique que les parties doivent stipuler au départ le lieu de l’arbitrage, la loi applicable et le nombre d’arbitres. Pour effectuer les payements, TI utilise une disposition qui est inspirée par les Règles de conduite de la Chambre internationale de commerce (« Extorsion et corruption dans les transactions internationales », 1996, édition revue et corrigée) ; ce qui veut dire que le montant effectués de doit pas dépasser les montant raisonnables pour des services légitimes.

C’est évident que tous les pays n’ont pas des moyens qui leur permettent de concéder un tel rôle dans les organisations de la société, dans ce cas, le gouvernement peut avoir un arrangement avec des entreprise du secteur privé ou publier toutes les informations nécessaires relatives à l’examen des offres et il doit aussi publier ses propres coûts estimatif du projet. L’Annexe 2 démontre plusieurs autres aspects liés au Pacte d’intégrité. Malgré

82 http://www.transparency.org/global_priorities/public_contracting/integrity_pacts

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tout ce qui a été fait durant les 14 dernières années, il y a encore un long chemin à parcourir et beaucoup de travail à faire. Dans le communiqué de presse de Transparency International qui a été publié en novembre 2006 la présidente Huguette Labelle elle-même a déclaré que :

«La corruption renferme des millions de personnes dans la pauvreté. Malgré une décennie de progrès dans l’établisseent de législations et de régulations anti-corruption, les résultats d’aujourd’hui montrent qu’il reste beaucoup à faire avant de pouvoir observer de réelles améliorations dans le quotidien des populations les plus défavorisées. »

Certains se demandent toujours pourquoi il est nécessaire de continuer à combattre la corruption. La raison la plus évidente est que la corruption défavorise les plus pauvres. Quelques exemples qui sont donnés par Transparency International sont les suivants :

« A father who must do without shoes because his meagre wages are used to pay a bribe to get his child into a supposedly free school. The unsuspecting sick person who buys useless counterfeit drugs, putting their health in grave anger. A small shop owner whose weekly bribe to the local inspector cuts severely into his modest earnings. The family trapped for generations in poverty because a corrupt and autocratic leadership has systematically siphoned off a nation’s riches. »

Mais il y a aussi d’autres raisons pour lutter contre la corruption qui sont moins visibles comme par exemple :

«The prosperous multinational corporation that secured a contract by buying an unfair advantage in a competitive market through illegal kickbacks to corrupt government officials, at the expense of the honest companies who didn’t. Post-disaster donations provided by compassionate people, directly or through their governments, that never reach the victims, callously diverted instead into the bank accounts of criminals. The faulty buildings, built to lower safety standards because a bribe passed under the table in the construction process that collapse in an earthquake or hurricane. 83 »

3. INSTITUT D’ÉTHIQUE MONDIALE (IÉM)

La question éthique touche toutes les strates de société et toutes les formes d’organisations qui s’y trouvent. Les gouvernements doivent prendre des décisions au nom des citoyens, tout en respectant les autres acteurs mondiaux. Ces citoyens sont en interactions entre eux et avec une multitude d’organisations, autant dans le domaine public qu’au privé. L’entreprise privée cherche le profit certes, mais l’environnement (social, politique et/ou physique) dans lequel elle opère requiert que certaines considérations soient respectées.

83 http://www.transparency.org/about_us

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L’Institut d’éthiques mondiales (IÉM) ou Institute for Global Ethics (IGE) en anglais, occupe ce créneau d’activité. En croissance depuis 1990, cet organisme enregistré comme œuvre de bienfaisance se situe donc dans la catégorie des ONG dont la forme d’action englobe toute promotion faite à travers les médias et par l’éducation sur des enjeux économiques, politiques, sociaux, etc. L’IÉM ne cible donc pas une cause ou un acteur en particulier. Il s’agit plutôt d’éduquer, de renseigner et de sensibiliser les différents acteurs sur les bases de l’éthique et les moyens possibles de l’intégrer dans leurs activités, qu’elles soient commerciales, gouvernementales ou autres. La mission de l’Institut est la suivante :

«Promouvoir un comportement éthique au sein de la population et de ses institutions (grâce à la recherche, à des interventions publiques et à des mesures concrètes) de sorte à fonder davantage nos relations, nos décisions et nos actions sur des valeurs communes, tant au pays qu’à l’étranger.» 84

Sur le plan opérationnel, l’IÉM a son bureau principal aux États-Unis et opère quatre sociétés affiliées, soit deux bureaux nationaux pour le Canada et le Royaume-Uni (RU), le Centre pour l’Éthique Corporatif et le Centre pour le Courage Moral basés aux États-Unis. Les programmes et les services offerts par ces divisions sont adaptés selon les besoins des différentes catégories de répondants : corporatif, éducationnel, à but non lucratif, individu, fondation et gouvernement. Nous verrons plus loin les différents types d’interventions qui sont offertes à ces organismes.

L’IÉM cherche donc à influencer l’intégration de l’éthique dans tous les domaines d’activités, du privé au public, du citoyen au citoyen corporatif, au Canada et ailleurs. La sphère d’activité et d’influence est donc très large et d’autant plus complexe que l’environnement de chacune des cibles est dynamique et en constante évolution. Il y a un choix à faire quant au type d’effort qui doit être déployé pour atteindre ces différents destinataires, tout en faisant la promotion d’une base commune sur laquelle l’éthique sous tous ses volets peut-être respectée. Le cadre d’influence a donc été formé à partir de différents moyens d’atteindre et de toucher les audiences concernées. L’IÉM travail plus particulièrement sur la promotion d’un cadre clair d’influence pour les questions morales et la prise de décisions éthiques, c’est-à-dire un langage, une approche et un engagement communs par rapport à l’étude et à la résolution de questions éthiques complexes. Son travail peut donc être analysé selon deux types d’interventions qui définissent son approche de promotion de l’éthique dans un contexte global.

Formation et consultation

Le premier volet d’activité vise à éduquer et modifier le comportement des acteurs. Différents services sont offerts selon le type d’organisme dans le besoin. Il s’agit du volet d’activité qui est le plus actif au sein de l’IÉM.

Pour les sociétés commerciales, la Division des Services organisationnels de l’IÉM propose cinq services de consultation qui visent l’intégration et le respect de l’éthique dans ses opérations. Le premier service consiste à faire l’appréciation et l’analyse du climat dans

84 http://www.globalethics.org/affiliates/canada/index_fr.htm

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lequel la société opère. Ces informations sont recueillies à l’aide d’interviews et de groupes de discussion auprès des employés et des cadres. Les données qui en ressortent sont alors utilisées pour établir un plan de besoins qui solidifiera les valeurs et les comportements éthiques au sein de l’organisation. Le second service permet de modifier ou de concevoir l’énoncé de valeur de l’entreprise afin qu’il se rattache entièrement à la mission et qu’il guide le travail des employés. Cet énoncé se veut plus complet que de simples codes de déontologie ou de conduite. Le troisième service englobe la formation des employés, ce qui permet l’implantation des codes de valeurs et d’éthique. Le processus de formation développé par l’IÉM est basé sur son Ethical Fitness Seminar ® qui sera décrit un peu plus loin. Les éléments qui peuvent être touchés dans cette formation sont : conscience morale, définition de valeur, opérationnalisation des valeurs, les concepts de bien et de mal, analyse de dilemme, résolution de dilemme, courage moral et leadership éthique. Le quatrième service permet l’évaluation des programmes présents ou mis en place. Ceci permet d’ajuster et de modifier certains aspects des programmes selon les changements dans l’organisation ou dans l’environnement. La démarche éthique est un processus continu et dynamique. Le cinquième service permet aux organisations de faire appel à des conférenciers de l’IÉM spécialistes dans la motivation. Elles peuvent alors encourager, informer et motiver les employés et la direction sur le thème de l’éthique.

Ces différents services de consultations sont disponibles pour les répondants des domaines à but non lucratif et gouvernemental. Les programmes et stratégies d’intervention et de communication sont toutefois adaptés pour répondre aux spécificités de ces domaines. Au Royaume-Uni par exemple, une composante Politiques publiques a été crée au sein de l’IÉM. Les travaux sont effectués à partir de composantes telles que le service correctionnel, l’Alliance des Maires, le respect des droits de la personne, l’immigration et la justice.

Les fondations peuvent aussi inviter les conférenciers et les spécialistes de la motivation de l’IÉM. Deux CD-ROM interactifs ont été développés, un pour les fondations philanthropiques et l’autre pour les fondations d’aide à la famille. Ces outils servent aux participants qui désirent aborder les dilemmes éthiques de façon structurée et par étapes. Encore une fois, de la formation et des ateliers adaptés sont offerts sur demande.

Dans le domaine de l’éducation, le Département d’éducation de l’IÉM dispose aussi de programmes et services adaptés aux niveaux scolaires concernés. Les services de ce département ne sont pas qu’adaptés aux étudiants, mais visent aussi les directions scolaires, les enseignants et employés, et les communautés. Aux États-Unis, l’IÉM travail de concert avec l’Association Nationale des écoles indépendantes (National Association of Independent Schools) et l’Association Nationale des Conseil scolaire d’État (National Association of State Boards of Education) afin de développer le caractère éthique dans les sphères académiques et sportives de leurs écoles. Au Royaume-Uni, deux projets majeurs ont été mis sur pied afin de développer la place de l’éthique et de l’instruction civique dans l’éducation. Le premier projet vise des journées de formation sur ces sujets pour les professeurs, la direction et la communauté. Le second projet prend la forme de conférences nationales qui sont dans la même optique. Ces deux programmes visent la cohésion sociale et l’implication civique par l’éducation.

Les individus sont particulièrement ciblés par l’IÉM. Trois outils ont été développés

spécialement pour répondre aux besoins et aux défis de cette clientèle. Il s’agit de deux

séminaires nommés Moral Courage

Seminar et Ethical Fitness Seminar ® , en plus d’un

colloque intitulé Camden Ethics Symposium .

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Le séminaire Moral Courage est basé sur un livre du même titre écrit par Rushworth M. Kidder, actuel président de l’IÉM, et sert aussi de base pour les activités qui relèvent du Centre pour le Courage Moral. Pour Kidder, le courage moral se défini comme suit : «In a values-challenged age, the difference between talking about ethics and acting ethically is summed up in two words: moral courage.» 85

Concrètement, le séminaire permet une interaction parmi les participants afin de comprendre l’importance du courage moral, ses composantes, la mise en pratique et la prolifération auprès des autres. Plus spécifiquement, les objectifs visés lors de ce séminaire sont : reconnaître les circonstances qui requièrent du courage moral, déterminer leur propre responsabilité d’action, faire une analyse appropriée des menaces, accroître leur capacité d’endurance face au courage moral, accroître leur capacité de pratiquer le courage moral, aider les autres à comprendre et exprimer le courage moral.

Le Séminaire Ethical Fitness ® inculque un processus à quatre étapes qui permet de faire face aux problématiques journalières que l’éthique pose au travail et à la maison.

et d’évaluer l’environnement

éthique dans votre pays et dans le monde. Le sujet de l’éthique est plus largement présenté.

2. Définir des valeurs. Il s’agit d’identifier et de classer certaines valeurs universelles qui deviendront le noyau moral de la recherche sur l’éthique.

3. Analyser l’éthique. Comparer certains paradigmes et dilemmes à ces valeurs dans le cadre d’exemples actualisés et de cas concrets. Cet exercice permet d’identifier le choix éthique qui découle de vos expériences et de vos valeurs.

4. Résolution de problèmes. Trois principes de résolution pratique (autour de la fin, autour de la règle et autour de la diligence) vous seront présentés afin de pouvoir transposer vos apprentiss