Chapitre introductif

L’État digital : innovation, transformation, administration

Luca Belli
Professeur à l’École de droit de la Fondation Getulio Vargas (FGV) de
Rio de Janeiro,
coordinateur du Centre de technologie et société de la FGV
Gilles J. Guglielmi
Professeur à l’université Paris 2-Panthéon-Assas,
directeur du Centre de droit public comparé (CDPC)

Les lecteurs de cet ouvrage seront pardonnés d’une certaine surprise, voire
suspicion, en lisant les mots « État digital »� Les plus attentifs pourront même
nous rappeler à l’ordre en évoquant l’Académie française selon laquelle le
qualificatif « numérique », dérivé savant du latin numerus (nombre), doit
être préféré à l’anglais digital� Nous en sommes pleinement conscients
et nous n’oserions jamais contredire la sagesse de l’Académie française�
Toutefois, nous croyons aussi que la locution « État digital » se prête parti-
culièrement bien à l’identification de ce qui peut être dorénavant envisagé
comme une nouvelle forme d’État, caractérisée par une approche tech-
nologique radicalement différente de celles auxquelles nous avons été
accoutumés par les théories de l’État, du droit et des organisations� Dans
ce sens, le mot « numérique » se prête bien à la définition de ce qui existe
déjà� Nous souhaitons tenter de définir ce qui n’existe pas encore tout à fait

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ou, au moins, ce qui peut encore sembler embryonnaire� Avec la locution

« État digital », nous voulons identifier le résultat de plusieurs processus de
transformation numérique, propres à stimuler l’innovation dans une pers-
pective d’intérêt public, à intégrer une approche technologique durable au
sein des administrations et du service public, tout en considérant sur un
même plan l’humanité et l’inclusivité autant que l’efficience et l’efficacité,
et en préservant la souveraineté de l’État�
Ainsi, l’État digital est un État dont l’architecture absorbe et s’approprie le
développement technologique, capable de réguler ce dernier et de ne pas
être régulé par celui-ci, en mettant la technologie au service de la société
et en évitant que la société soit asservie par le biais de la technologie� Le
présent ouvrage arrive pour l’instant à la conclusion que ce type d’État
n’existe pas encore� Toutefois, un véritable florilège d’initiatives – plus
ou moins organisées et structurées – de numérisation de l’administration
publique et d’administration publique du numérique nous montrent que
ce type d’État est à la fois en germe dans les politiques publiques et
en cours d’expérimentation dans des domaines clés� Nous devons donc
garder une posture optimiste, bien que tempérée par une vision réaliste
et, surtout, conserver un esprit critique qui nous permette d’analyser les
initiatives présentées comme « transformation numérique », en discernant
les simples annonces des véritables projets dotés d’un potentiel de chan-
gement concret�

I − Transformer son administration ou

transformer l’État lui-même ?
Outils essentiels de la vie sociale, économique et démocratique du
xxie siècle, les technologies numériques ne sont plus désormais réservées
aux spécialistes et influencent l’analyse des juristes de tous les pays du
monde� Les administrations publiques – qu’elles soient étatiques, subéta-
tiques ou supranationales – se trouvent bouleversées face à un processus
de numérisation souvent imposé, à un moment où le numérique arrête
d’être une option et devient un choix nécessaire afin d’atteindre les impé-
ratifs d’efficacité et d’efficience� La récente période pandémique n’a fait
qu’accélérer un mouvement imparable, destiné à redéfinir l’architecture
étatique dans son intégralité�
Dans ce cadre, on doit constater que l’époque de la restructuration par
le biais de la création de nouvelles agences et autorités indépendantes
est désormais relayée par une nouvelle période réorganisatrice visant à
stimuler une transition vers l’État digital� Cette nouvelle conception de

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l’État se fonde sur la connectivité universelle, la numérisation des services

publics, l’utilisation de données publiques et privées, l’introduction d’outils
algorithmiques, l’encouragement à développer des applications d’IA dans
tout type de domaine public ou privé, et la marche à la « plateformisation
de l’État »�
À l’évidence, il n’est toutefois pas suffisant de dédier un plan, une stratégie
nationale ou une loi au « numérique » pour que la transformation de l’État
ait lieu� Une telle pensée serait, au mieux, naïve et, au pire, purement
cosmétique� Nombre de défis jalonnent la conception d’un État digital et
sa mise en œuvre, notamment en raison de la double complexité, d’une
part, du système étatique et, d’autre part de la technologie, dont l’interac-
tion peut susciter des effets externes et peu prévisibles� De tels processus
imposent de prendre en compte l’interaction de chaque élément systé-
mique et de comprendre non seulement comment la numérisation de la
structure étatique aura un impact sur chaque élément d’une telle structure
mais, de façon cruciale, comment chaque nouvel élément numérisé inte-
ragira d’une manière nouvelle avec les autres éléments�
La définition de politiques durables en matière d’accès à Internet, de
cybersécurité et de gouvernance des données, et la modernisation des
administrations afin que toute la société puisse en bénéficier – et non
pas seulement les acteurs qui ont accès aux technologies numériques et
savent s’en servir – doivent être des préoccupations majeures� La capacité
à favoriser le développement de l’innovation locale et à éviter la colonisa-
tion numérique est un facteur clé de la transformation numérique, dont
la considérable complexité détermine des conséquences se faufilant dans
tout le tissu social, économique et démocratique�

II − La critique externe et interne de la

transformation publique
Dans cette réorganisation des appareils d’action étatique, l’irruption de la
pandémie de covid-19 a mis en évidence plusieurs problèmes structurels
dans la plupart des pays� Alors que tout le monde comprend désormais
l’importance fondamentale de l’accès à Internet, de l’existence de services
publics (et privés) numériques fonctionnels, inclusifs et sécurisés, et les
avantages d’une bonne gouvernance des données et d’un écosystème de
start-up florissant, très peu de pays semblent adopter une stratégie claire
sur la manière d’atteindre ces objectifs essentiels� De surcroît, il semble
de plus en plus visible que les « solutions » fréquemment proposées pour
favoriser la transformation numérique sont conçues, défendues et mises

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en œuvre par les pays et les acteurs technologiques les plus avancés,
qui se disputent aujourd’hui le leadership en suivant prioritairement leur
dynamique propre d’expansion et d’écrémage�
Dans quelle mesure les pays qui aspirent à une transformation numérique
et, idéalement, à devenir des États digitaux comprennent-ils les nombreux
défis en place et la façon de structurer les éléments essentiels pour entre-
prendre des transformations numériques durables ? Dans quelle mesure les
États prédigitaux seront-ils protagonistes de leur transformation sans être
victimes de ce que Nick Couldry et Ulises Mejias appellent avec éloquence
le « colonialisme numérique »1 ?
Dans cette évolution, la numérisation de l’administration publique et
l’administration publique du numérique acquièrent une connotation qui
nous oblige à évaluer avec un regard critique les initiatives et processus
présentés indistinctement comme une transformation numérique� En effet,
seule une poignée d’États et d’acteurs privés à la pointe de la techno-
logie comprennent la complexité des infrastructures numériques qu’ils
utilisent et exportent, tout en gagnant une position de contrôle sur les
nouvelles ressources critiques – notamment l’information, la connaissance
et les données personnelles – au niveau global� Ainsi, de telles logiques
d’appropriation se mêlent souvent à des modèles commerciaux fondés sur
un « capitalisme de surveillance »2 dans le cadre duquel les technologies
numériques, utilisées en apparence pour numériser seulement les admi-
nistrations et les services, deviennent des outils de contrôle généralisé
et de capture de la décision démocratique, en réalité au service de la
concentration capitalistique�
La recherche, l’innovation et l’autonomisation sont donc des conditions
préalables essentielles afin de pouvoir engendrer des processus de transfor-
mation numérique durable, propres à concrétiser le concept d’État digital�
Dans ce sens, l’innovation joue un rôle particulièrement important en
tant que « processus par lequel la nouveauté est reprise et diffusée dans
la sphère publique »3, présenté comme essentiel au développement social
et économique� Il est important de souligner ici que l’innovation ne se
manifeste pas exclusivement par le biais de la technologie mais aussi en
tant qu’innovation normative, institutionnelle et administrative�
Toutefois, ce processus n’est pas forcément distribué et localisé afin de favo-
riser le développement d’une pluralité d’innovations compatibles avec les
cultures, notamment juridiques, de chaque pays� La dimension comparative

1� Couldry N� et Mejias U� A�, The Costs of Connection : How Data is Colonizing Human Life and Appropriating it for
Capitalism, 2019, Stanford, Stanford University Press�
2� Zuboff S�, L’âge du capitalisme de surveillance, 2020, Zulma�
3� De Saille S� et Medvecky F�, “Innovation for a Steady State : a Case for Responsible Stagnation”, Economy and
Society 2016, 45 : 1, p� 1-23�

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de notre recherche contribue à nous montrer – tout en confirmant bien

d’autres études en ce sens4 – que l’innovation conçue dans les pays les
plus développés est, très fréquemment, simplement importée par les pays
moins développés� Ce type d’action, qui part du principe que les innova-
tions conçues par les pays le plus développés sont nécessairement plus
efficientes et performantes, peut involontairement effacer les spécificités
culturelles, les connaissances et, particulièrement, les modes d’élaboration
et de diffusion des expériences des pays importateurs d’innovation�
L’existence, la diffusion et l’importation de ce genre de dynamiques
néolibérales, axées sur l’adoption massive de technologies facilitant la
collecte et, par conséquent, la concentration de données produites par
tous les consommateurs d’innovation, sont antithétiques aux conditions
de construction de ce qu’on qualifie comme un État digital� Si l’État digi-
tal que nous envisageons se fonde sur une approche durable, humaine
et inclusive à la technologie, où la puissance publique se transforme en
puissance numérique au service des citoyens, force est de constater que
la plupart des processus présentés comme transformation numérique sont,
en réalité, très éloignés de son idéal type�

III − Une nécessaire approche systémique

Dans la plupart des cas, les processus existants – ou, souvent, les initia-
tives sporadiques et désorganisées – peuvent s’avérer inefficaces en raison
du défaut de compréhension et de vision systémique de la technologie,
aussi bien que de pensée structurée permettant la réorganisation de l’État
en tant que système numérisé� Le plus inquiétant à cet égard n’est pas
tant l’inefficacité des tentatives de transformation numérique, biaisées
ou inabouties, que les processus contribuant à perpétuer les asymétries
de pouvoir existantes en exacerbant la dépendance technologique et la
« course à la donnée »5 des principaux acteurs mondiaux du secteur�
En dépit de ces risques, la transformation numérique recèle de remar-
quables aubaines, mais pour être durable et permettre de concevoir
et mettre en œuvre un État digital, cette transformation doit être soi-
gneusement guidée par une approche systémique� Une telle réflexion
doit tenir compte d’une part de la manière dont différentes dimensions

4� Par exemple : Jimenez A� et Roberts T�, “Decolonising Neo-Liberal Innovation : Using the Andean Philosophy of ‘Buen
Vivir’ to Reimagine Innovation Hubs”, in Nielsen P� et Kimaro H� (eds), Information and Communication Technologies for
Development. Strengthening Southern-Driven Cooperation as a Catalyst for ICT4D. ICT4D 2019. IFIP Advances in Information
and Communication Technology, vol� 552, 2019, Cham, Springer (https://doi.org/10.1007/978-3-030-19115-3_15).
5� Belli L�, “The Scramble for Data and the Need for Network Self-Determination”, in Open Democracy, 15 déc� 2017
(www.opendemocracy.net/en/scramble-for-data-and-need-for-network-self-determination/).

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technologiques s’interconnectent et d’autre part de divers défis, asymé-

tries et dépendances existantes qui influencent fortement l’adoption des
politiques et des choix technologiques de chaque pays�
En ce sens, alors que les considérations d’efficience et d’efficacité, en
termes financiers et de gouvernance6, sont d’une importance essentielle,
d’autres aspects doivent également être inclus pour identifier des approches
durables, telles que l’évaluation de l’impact sur les droits de l’Homme et
l’évaluation du type de risques que l’adoption de technologies spécifiques
peut créer� Par exemple, plusieurs travaux ont déjà souligné les risques
que certaines politiques, promouvant l’usage de technologies comme la
reconnaissance faciale et les systèmes d’IA, peuvent présenter en termes
d’utilisation abusive des données personnelles, de discrimination et d’ex-
clusion, lorsque ces technologies ne sont pas mises en œuvre selon une
approche fondée sur les droits de l’Homme�
Bien avant l’évaluation des applications et services spécifiques, il est essen-
tiel que l’État garantisse que tout citoyen puisse y avoir accès� La pandémie
de covid-19 nous a rappelé de façon cruelle que la connectivité à Internet
est devenue l’épine dorsale de toutes les interactions sociales, politiques et
économiques� Pourtant, la connectivité reste une difficulté majeure pour
près de 4 milliards de personnes dans le monde� En l’absence d’une
connectivité abordable et significative, beaucoup souffrent d’une exclusion
numérique totale ou partielle� Dans ce contexte, la transformation numé-
rique des États peut aboutir à créer des fractures et des inégalités encore
plus marquées que celles qui existent déjà, au lieu d’aider à les réduire7�
Comment des individus qui ne sont pas connectés pourraient-ils bénéficier
d’une transformation numérique ?
Cette carence exclut de facto une partie importante de la population de la
possibilité de participer à la vie sociale et économique de leur pays, tout
en créant des obstacles majeurs à l’accès aux services publics, à com-
mencer par l’éducation, mais aussi au commerce et aux offres d’emploi�
Prolongeant ces carences, la situation peut encore s’aggraver en raison de
l’attention souvent insuffisante accordée à la cybersécurité et à la protec-
tion des données, ce qui entraîne de fréquents accidents de cybersécurité,
voire des fuites continues de données – très souvent dans des systèmes
ou bases de données publiques –, et de graves perturbations des services
publics et privés�
Plusieurs gouvernements adoptent la « transformation numérique » comme
un outil pour réduire les coûts, rationaliser les services publics et numé-
riser leurs administrations mais les approches existantes ne prennent

6� Belli L�, De la gouvernance à la régulation d’Internet, 2016, Berger-Levrault�

7� Dans ce sens, par exemple : Belli L�, Pahwa N� et Manzar O� (eds�), “The Value of Internet Openness in Times
of Crisis”, 2020, UN Internet Governance Forum (www.intgovforum.org/multilingual/filedepot_download/6114/2375).

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généralement pas en compte l’interconnexion entre les différentes dimen-

sions de la transformation numérique (accès, cybersécurité, protection des
données, risques et externalités liés à chaque technologie adoptée, etc�),
ne considérant la durabilité que pour sa dimension économique, mais ne
saisissant pas non plus ses implications sociales, stratégiques, et sur les
droits de l’Homme�
En effet, la transformation numérique se manifeste fréquemment sous la
forme d’un ensemble d’initiatives sporadiques, éphémères et peu struc-
turées – souvent liées à l’expérimentation de technologies « à la mode »
telles que la blockchain, la 5G ou l’IA – plutôt que de s’ériger comme un
processus coordonné, résultant d’une pensée organique, d’une stratégie
bien informée et d’un plan d’exécution bien conçu� Même les documents
officiels qualifiés de « stratégies numériques » manquent souvent d’élé-
ments essentiels tels que la redistribution des tâches et des responsabilités,
l’identification des délais, les risques potentiels (et le besoin conséquent
d’évaluation à l’aune des droits de l’Homme et de l’impact social), les
budgets et les mesures permettant d’évaluer si la stratégie est mise en
œuvre avec succès ou non�

IV − Inventaire, analyse d’outils, analyse

de stratégies normatives
L’objectif de cet ouvrage est ainsi l’analyse d’un éventail de projets, de lois,
d’institutions et d’initiatives qui permettent de comprendre la complexité
de la transition numérique afin de pouvoir saisir quels éléments doivent
être pris en compte pour concrétiser l’État digital�
Les contributions qui suivent ont donc pour finalité d’analyser trois dimen-
sions fondamentales du débat concernant l’État digital� En premier lieu,
un travail de cartographie, d’analyse de la structure organisationnelle et
des compétences des administrations publiques dans leur fonction régula-
toire, dans des champs catégorisés ou catégorisables comme « numériques »
ou ayant un fort lien avec le « numérique » : les autorités de protection
des données, de régulation des réseaux électroniques, des contenus, des
jeux en ligne, etc� Ensuite, l’analyse d’exemples spécifiques d’outils que
les administrations développent, suscitent ou utilisent afin de numériser
leurs propres structures et attributions, par exemple en créant des ser-
vices publics numériques par le biais de plateformes, telles que l’initiative
britannique Nesta ou le dispositif français FranceConnect� Enfin, l’analyse
et la comparaison des stratégies normatives et institutionnelles actuelle-
ment développées ou mises en œuvre afin de « numériser » l’administration

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publique� Cet axe se concentre aussi bien sur l’analyse de stratégies de

numérisation de plus ample envergure, comme la stratégie brésilienne
« e-Digital », mais aussi sur le développement de missions publiques per-
mettant de « traduire en données » l’administration publique et bâtir des
services publics numériques, par exemple la mission française Etalab, et
enfin sur des stratégies permettant le développement de compétences
numériques des fonctionnaires publics�
L’ensemble de l’ouvrage invitera chacun à réfléchir sur les effets pro-
duits par la numérisation de l’administration publique et l’administration
publique du numérique sur le cadre régissant les droits et libertés fon-
damentaux, dans des contextes nationaux, subnationaux ou régionaux�
Pour cela, le point de vue adopté est résolument multi-, pluri-, ou inter-
disciplinaire� Il examine dans un premier temps les nouvelles dimensions
digitales de l’État (partie 1), en distinguant son enjeu démocratique initial
et essentiel de la problématique classique des rapports entre code et loi,
dans le contexte particulier de la réglementation et du droit administratif� Il
explore ensuite les thèmes de la cybersécurité à la naissance de « l’identité
digitale », relevant autant du marketing et du commerce en ligne que du
contrôle public des populations (partie 2)� Il situe enfin les usages de l’IA
dans les stratégies de l’État digital, tant sous l’angle des principes que de
la mise en œuvre dans l’action administrative, et du contentieux relatif à
la dématérialisation qui la conditionne (partie 3)�
Les versions initiales des contributions incluses dans cet ouvrage ont été
présentées lors du 7e colloque international du Centre de droit public
comparé (CDPC) de l’université Paris-Panthéon-Assas, organisé en parte-
nariat avec le Centre de technologie et société (CTS) de l’École de droit
de la Fondation Getulio Vargas (FGV) de Rio de Janeiro� La pandémie
du coronavirus SARS-CoV-2 n’a pas seulement rendu essentielle l’analyse
proposée dans notre recherche sur l’État digital, elle nous a aussi obligé
à numériser notre modus operandi� En effet, même en ayant tissé des
liens allant de la solidarité à la véritable amitié tout au long de la période
pandémique, la quasi-totalité des auteurs de cet ouvrage ne se sont jamais
rencontrés� Pour la première fois dans son histoire, grâce au partenariat
avec la FGV et au savoir-faire du CTS-FGV, le colloque international annuel
du CDPC a été réalisé entièrement en ligne, avec une large participation
et audience internationale et en rendant les enregistrements accessibles à
toute personne intéressée8� Peut-être faut-il y voir une des ruses du destin
par lesquelles l’évolution aléatoire du monde incite parfois ses habitants
à joindre le geste à la parole�

8� https://cyberbrics.info/digital-state-etat-digital/

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