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Politique des transports 44 (2015) 169­178

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Politique des transports

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Ajouter de la valeur au processus décisionnel des mégaprojets :

Favoriser l’ambiguïté stratégique, la redondance et la résilience
Mendel Giezen a,b,n, Willem Salet b b
, Luca Bertolini
à
Institut Copernicus du développement durable, Université d'Utrecht, Pays­Bas b
Institut d'Amsterdam pour la recherche en sciences sociales (AISSR), Universiteit van Amsterdam, Pays­Bas

informations sur l'article abstrait

Historique des articles : La pratique actuelle en matière de prise de décision concernant les mégaprojets semble viser à réduire la
Reçu le 2 février 2015 complexité par la simplification. Cependant, cela nuit souvent à la résilience et à la valeur ajoutée de ces projets.
Reçu sous forme révisée
Cet article utilise le concept de capacité stratégique pour analyser le processus décisionnel sur les mégaprojets.
23 juillet 2015
Ce concept se compose de trois éléments : l'ambiguïté stratégique (la tension entre différents buts et objectifs),
Accepté le 25 août 2015
la redondance (avoir plus d'options que nécessaire du point de vue de l'efficacité) et la résilience (le processus
Disponible en ligne le 2 septembre 2015
est­il résilient de manière réactive ou proactive aux demandes extérieures ?). Deux mégaprojets de transport aux
Mots clés: Pays­Bas sont analysés. Notre analyse démontre que des solutions créatives et une valeur ajoutée résident dans
Mégaprojets
la recombinaison des options politiques rendue possible par le renforcement des capacités stratégiques.
Redondance
& 2015 Elsevier Ltd. Tous droits réservés.
Ambiguïté stratégique
Politique des infrastructures
Résilience

1. Introduction Pourtant, un nombre croissant de chercheurs affirment que la complexité et

1.1. Prise de décision d’ouverture et de clôture des mégaprojets
Alors que la construction de mégaprojets se poursuit à un rythme soutenu à
travers le monde (par exemple Rizzo, 2013 ; Ponzini, 2011), la question de savoir
comment faire face à la complexité et à l'incertitude qui caractérisent leur planification
devient de plus en plus importante (Salet et al., 2012). L'approche souvent adoptée
pour planifier des mégaprojets consiste à éviter l'incertitude et la complexité en
appliquant le mantra KISS (« restez simple, stupide ! ») ( Giezen, 2012 ; Giezen et
al., 2015).
Selon cette approche « fermée », les objectifs du projet devraient être restreints à
des trajectoires et des résultats définis a priori (par exemple uniquement les objectifs
de transport) et des mesures de « prévision et contrôle » devraient être utilisées
pour gérer la complexité (Bröcker et al., 2010 ; Hensher et Rose, 2007 ; Mouter et
al., 2013). Les connaissances et les actions selon les perspectives doivent être
compartimentées (par exemple au moyen d'une ingénierie fragmentée, de lignes
rationnelles de prise de décision et de mise en œuvre de projets en parties
successives isolées). Les constellations d’acteurs devraient être réduites au groupe
central de parties prenantes. Les trajectoires de prise de décision doivent être
rationalisées dans un souci d’efficacité et pour surmonter les contraintes de temps
et de financement.
n
Auteur correspondant à : Institut Copernicus du développement durable, Université d'Utrecht,
Pays­Bas.
Adresses e­mail : M.Giezen@uu.nl (M. Giezen), wgmsalet@uva.nl (W. Salet),
l.bertolini@uva.nl (L. Bertolini).
l'incertitude devraient être considérées comme faisant partie intégrante du
processus de prise de décision (De Bruijn et Leijten, 2007 ; Giezen, 2013 ; Priemus
et al., 2008 ; Priemus, 2010 ; Swyngedouw et al. , 2002) et que le processus
décisionnel doit être organisé pour s’adapter et répondre aux situations changeantes.
En bref, ces chercheurs soutiennent que la complexité et l'incertitude devraient être
au cœur de la prise de décision, c'est­à­dire qu'ils proposent une approche « ouverte
».
Ils craignent le « tunneling » du processus décisionnel ; c'est­à­dire qu'il est fermé
aux influences extérieures. Cela conduirait à un « piégeage » (Brockner et al.,
1981) où il n'y a pas suffisamment d'apport externe pour justifier un écart par
rapport à la direction fixée par le temps, l'argent et le prestige déjà investis.
Cependant, travailler avec certitude et de manière ouverte reste contre­intuitif pour
de nombreux chefs de projet (Samset et Volden, 2015).
Les différences d’approche entre les deux pôles semblent si simples – tant sur
le plan du diagnostic que sur celui du remède – que les solutions d’un point de vue
sont souvent considérées comme étant le nœud du problème pour l’autre. Des
études comparatives à l’échelle européenne sur la prise de décision concernant les
mégaprojets urbains confirment les tensions récurrentes entre les deux approches
différentes (Majoor, 2008 ; Ratner et Goetz, 2013 ; Salet et Gualini, 2007 ; Spaans
et al., 2013 ; Swyngedouw et al. ., 2002 ; Cantarelli et al., 2010) et les mégaprojets
d’infrastructures ne font pas exception (Altshuler et Luberoff, 2003 ; Priemus et al.,
2008). Il semble que les partisans de l’approche fermée (dont la plupart des
praticiens) ressentent la pression de la faisabilité politique : l’exigence de mesures
précises

http://dx.doi.org/10.1016/j.tranpol.2015.08.006
0967­070X/& 2015 Elsevier Ltd. Tous droits réservés.
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170 M. Giezen et al. / Politique des transports 44 (2015) 169­178
les ambitions et les résultats ainsi qu’une budgétisation prudente du temps
et l’argent sont considérés comme des ingrédients essentiels pour rendre un projet
politiquement réalisable. Les solutions simples et directes sont préférées ci­dessus
Les universitaires prétendent apporter de meilleures délibérations et des résultats
encore plus efficaces en élargissant et en ouvrant l’horizon de la prise de décision.
Nous ne cherchons pas à simplifier les hypothèses du
différentes approches; la solution n'est pas quelque part à mi­chemin
entre. En fait, nous affirmons que les deux tendances (la
ouverture et clôture) sont des conditions nécessaires à un processus décisionnel bien
lancé et riche.
Dans cet article, nous soutenons donc que les stratégies intelligentes de prise de
décision nécessitent à la fois l'élargissement et la fermeture du champ d'action.
processus de prise de décision. Prise de décision de mégaprojets avec des systèmes
de nombreuses décisions opérationnelles, à la fois séquentielles et simultanées (par
exemple McCormack et Schwanen, 2011), plutôt que
juste un petit ensemble de méga décisions hiérarchiques. Ces opérationnels
les décisions doivent être intégrées et rationalisées dans des
domaines et compétences, et relèvent donc nécessairement d'un certain
diplôme fermé. Il est souvent logique de diviser la complexité en
parties gérables et d’adopter une planification des processus. Cependant, le
Les stratégies sélectives de prise de décision pragmatique doivent être guidées par
des perspectives élargies, non seulement au début mais aussi
tout au long du processus. L'ouverture et la clôture des processus décisionnels
devraient être organisées comme des formes d'échanges mutuels.
enrichissement. Cette capacité stratégique, c'est­à­dire la capacité d'ouvrir et de fermer
le processus, évite le « tunnelage » fréquemment observé des processus de prise de
décision tout en permettant en même temps aux praticiens de
« clôturer » les décisions opérationnelles, lorsque cela est nécessaire, pour faire avancer le processus.
Dans cet article, nous développons le concept de capacité stratégique en
discuter de trois principes de base dans l’organisation du projet
processus de planification et de prise de décision. Ces concepts ont été
introduits par Giezen (2013) et cet article les analyse davantage
empiriquement explicitement pour ces projets. Premièrement, au lieu de canaliser la
prise de décision vers des résultats prédéterminés, une approche stratégique
l'ambiguïté de la mission du projet est nécessaire pour créer une interaction productive
entre les moments de réflexion stratégique et les moments
de couverture et de clôture du processus. Deuxièmement, une certaine redondance
La combinaison de connaissances et d’acteurs est nécessaire pour permettre des
résultats innovants (via la recombinaison de solutions) dans les lignes opérationnelles
de prise de décision qui font face aux incertitudes émergentes.
Troisièmement, il faut trouver un équilibre entre résilience proactive et réactive. Le
processus de planification et de prise de décision du projet doit être délibérément
conçu pour estimer les adaptations potentielles en cas de changement de contexte
(résilience proactive) et au
en même temps lui permettre de prévaloir lorsque des changements menacent (réaction
résilience) sa survie (Eastman et Penz, 1974). Ces trois
les concepts ont été choisis parce qu'ils représentent l'équilibre entre l'ouverture et la
clôture d'un mégaprojet sous trois angles : le projet en tant que concept, le projet en
tant que constellation de
acteurs et connaissances associées, et le projet en tant qu’entreprise d’ingénierie qui
doit être gérée. En utilisant ces trois
concepts, l'analyse devrait être plus complète en tant que méga
le projet est bien plus qu’une simple entreprise technique.
La section suivante de cet article examine plus en détail les concepts d'« ambiguïté
stratégique », de « redondance » et de « résilience ». dans
dans la section suivante, ces concepts seront illustrés au moyen
de deux mégaprojets d'infrastructure aux Pays­Bas. À la fin
Dans cette section, nous reviendrons sur la question centrale : comment la stratégie
Les capacités au sein du processus décisionnel influencent­elles le potentiel
d’adaptations à valeur ajoutée d’un mégaprojet ?
2. Trois principes : ambiguïté stratégique, redondance et
résilience
Le processus de planification et de prise de décision sur les mégaprojets est
complexe, incertain et loin d'être linéaire : c'est comme un grand océan avec
tempêtes, accalmies, tourbillons et requins. Et pour naviguer habilement à travers
ces éléments complexes et incertains, il est crucial de s'adapter lorsque
nécessaire. Pour cette raison, il est essentiel de définir la mission de manière
manière ouverte à ces adaptations tout en gardant un sens de l’orientation. Ce dernier
est nécessaire pour empêcher le
projet de se perdre en apportant des modifications d'itinéraire ad hoc. Dans le
Dans les paragraphes suivants, nous discutons de la signification de trois éléments cohérents
concepts répondant à ce défi.
2.1. Ambiguïté stratégique
Habituellement, la prise de décision formelle concernant un mégaprojet commence
avec un document principal reprenant les objectifs du projet et un
indication principale des moyens, de l'organisation, des conditions financières
et l'horizon temporel. Le démarrage officiel peut être précédé d'initiatives
d'exploration, de débats sociaux et d'autres recherches (parfois prêtes il y a assez
longtemps), mais le document politique de départ
marque une nouvelle étape de la prise de décision et révèle toujours la
mission principale du projet. Le document de départ est l'un des
les moments stratégiques où une réflexion ouverte est essentielle ; ça façonne
le processus plus tard. Cependant, même avec le plus
une exploration minutieuse préalable, les problèmes émergents remettront en cause le
décisions sur l'ambition et la mise en œuvre du projet, même
au sein de cette scène principale. Donc, si les mégaprojets prennent généralement plus de temps
plus de 20 ans à partir de cette phase initiale pour être réalisé (Priemus, 2010),
il y aura de nombreux changements dans les conditions politiques et financières, de
nouvelles perspectives et opportunités techniques, des fluctuations dans
les marchés financiers, de la construction, du travail et fonciers, ainsi que d’autres
événements imprévus. La seule certitude semble être ces conditions
et les ressources de réalisation se développeront différemment que prévu
au départ.
Pour résoudre cette énigme, nous introduisons le concept de
« ambiguïté stratégique ». Si le processus de développement d'un mégaprojet est
criblé d'incertitude et de complexité (Eweje et al., 2012), un
un démarrage très concret et spécifique n’a que très peu de sens. Deux
des qualifications opérationnelles sont requises. Le premier concerne le niveau
d'abstraction de la mission du projet. Souvent, l'ambition du
le projet est rendu opérationnel en tant qu’objectif de résultat très bien spécifié :
un pont, un tunnel, un aéroport, une liaison ferroviaire. Pour la politique
raisons et pour des raisons de communication avec la société, il est
jugé important de visualiser les résultats visés par le
projet avec un design clair. Il devrait révéler l'objectif général
et la motivation derrière le désir de construire un mégaprojet. Encore
plus le projet est concret, plus il est fermé dès le départ.
Dans son ouvrage fondateur The Nerves of Government, Karl Deutsch discute de la
relation entre le but, les objectifs et le feedback (Deutsch,
1966). La prise de décision concernant les mégaprojets devrait commencer par une
sens de base du but : « un objectif, une préférence ou un objectif plus grand ou stratégique ».
valeur qui doit être recherchée à travers une série de démarches intermédiaires vers
des objectifs intermédiaires » (Deutsch, 1966 : 187). Le
l’objectif implique une définition d’un problème à un niveau qui laisse
maniabilité. Une définition d'un problème est souvent l'énoncé d'un
objectif principal et les obstacles à la réalisation de cet objectif. Et en
afin d'atteindre efficacement un objectif ou un objectif principal, de faire part de vos commentaires
Un mécanisme doit être en place. « Le système doit recevoir des informations sur la
position du but et sur son propre
distance de celui­ci; et il doit recevoir des informations concernant le
changements dans sa distance par rapport au but provoqués par ses propres
performance. Les messages sont souvent négatifs dans la mesure où ils s'opposent
les actions précédentes du système, de manière à s'opposer au dépassement de
la cible » (Deutsch, 1966 : 184). Par conséquent, la mission du projet
devrait fournir un sens d’orientation principal dans des conditions changeantes de
complexité et d’incertitude. Ce sens de l'orientation est
pas identique à un état stable souhaité dans le futur : c'est un objectif principal
mission au lieu d’un résultat instrumental.
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M. Giezen et al. / Politique des transports 44 (2015) 169­178
La deuxième qualification d’ambiguïté stratégique va plus loin
que l'allemand. Il fait référence à la reconnaissance des concurrents ou même
objectifs contradictoires derrière le développement du projet, par exemple
par exemple en ce qui concerne la durabilité économique, sociale ou environnementale
(Buck et al., 2005). Habituellement, au début des documents de politique
une indication de priorité est donnée en cas de concurrence ou de conflit
fins. C'est une clé importante pour définir le sens de l'orientation
du projet. Toutefois, cela ne signifie pas que tous les objectifs
doit être soumis au principe dominant et que tous les conflits entre les différents
principes soient résolus une fois pour toutes. C'est
important de permettre une tension entre les différents objectifs
tout au long du processus de prise de décision. Expériences avec méga
projets montre que les conflits d’objectifs ne sont pas négociés et
résolu dans une seule décision de projet principal mais reviendra dans
étapes ultérieures et sont continuellement renégociés au sein des plus petits
les plages de décision de parties singulières du projet, à mesure que les effets
particuliers du projet deviennent clairs (Altshuler et Luberoff, 2003 ; De Bruijn
et Leijten, 2007). Ces conflits conduisent à des intermédiaires utiles
évaluations pendant la longue période de réalisation des projets. dans
planification et prise de décision sur les mégaprojets, il semble souvent
que de tels mécanismes de rétroaction sont traités comme un mal nécessaire.
Parce que les mégaprojets entrent généralement dans le processus comme étant déjà
solution développée, une recherche axée sur les problèmes est considérée comme
superflue (Priemus, 2007). La prise de décision se concentre sur
mener à bien un projet aussi intact que possible, au lieu de
créer une solution avec la plus grande valeur ajoutée. De plus, il existe un
Nécessité perçue d'utiliser des contrats légaux pour garantir la sécurité de tous lors
de la conclusion d'un partenariat public­privé, ce qui entraîne également la clôture de
la mission du projet. Au contraire, l’ambiguïté stratégique est cruciale car elle
reconnaît la complexité et les situations émergentes.
propriétés, et que le cadrage d'un projet n'est jamais terminé (De
Bruijn et Ten Heuvelhof, 2010 ; Glasbergen et Driessen, 2005).
2.2. Redondance
Avoir un sens de l'orientation et un feedback qui fonctionne bien
Le mécanisme en place réduit ainsi les chances d’arriver à un
résultat déséquilibré. Cependant, il est également important d'avoir quelque chose
choisir lorsque des tensions surviennent. La génération de connaissances
la question des alternatives est cruciale à cet égard. Pas seulement au début de
le projet, mais tout au long du processus de prise de décision,
il doit y avoir une redondance des connaissances sur les alternatives possibles. De
telles connaissances peuvent être générées par une organisation de projet. Mais il
est tout aussi important de recevoir des connaissances
provenant de sources externes (Allen, 2001 ; Nonaka, 1994 ; Schindler et
Eppler, 2003). Pourtant, dans la pratique, la tendance est à la réduction
nombre de participants à la prise de décision et être efficace dans
organiser les informations sur le projet. Et cela ouvre le projet à un niveau élevé
les risques d’impasse (Teece et al., 1997) et de pensée de groupe (Henningsen
et al., 2006).
Même si la redondance fait référence à tout ce qui n'est pas essentiel
pour le fonctionnement immédiat d'un système, dans de nombreux cas, il s'agit
considérée comme essentielle à la survie sur une longue période. Dans son
article fondateur sur le principe de redondance, Martin Landau
a souligné le besoin d’informations supplémentaires afin de permettre la recombinaison
de solutions en cas d’événements inattendus
(Landau, 1969). Un avion est un exemple largement utilisé de licenciement. Il existe
environ 15 000 systèmes identifiables dans un avion,
alors qu'il serait possible de faire fonctionner un Boeing 777 sur quelques centaines
systèmes (Low et al., 2003). Cependant, en raison des nombreuses certitudes liées
au transport aérien, il existe une multitude de systèmes
conçu à des fins de sécurité. Cela signifie que si un système tombe en panne
une alternative est capable de reprendre sa fonction.
La redondance est un moyen de gérer l'incertitude dans la prise de décision et la
planification (Joumard, 2010 ; Kane et Del Mistro, 2003 ;
Low et coll., 2003 ; Keeney, 1996). « Si les faits sont remis en question, alors nous
171
je n'ai tout simplement pas connaissance des moyens appropriés à utiliser dans
chercher un résultat. Nous pouvons avoir des trous et des règles empiriques
et nous pouvons rédiger des plans élaborés qui anticipent tout ce qui est imaginable
résultats, mais ce ne sont que des hypothèses. C’est donc un « calcul rationnel »
que d’employer une procédure pragmatique et expérimentale : c’est­à­dire une
politique de redondance qui permet
plusieurs stratégies, concurrentes, à suivre simultanément et séparément » (Landau,
1969 : 355).
Toutefois, dans la pratique, on a tendance à fermer le système aux
acteurs externes et informations dès le début du processus. La prise de décision
peut se faire via les trajectoires sélectionnées, mais les planificateurs et
les politiques et les décideurs doivent trouver un équilibre entre
clôturer les moments en mouvement vers l'objectif visé et rouvrir le processus à
maintes reprises pour développer un retour d'information approprié
mécanisme, tel qu'Allen illustré avec la soi­disant loi de
Excès de diversité pour les systèmes complexes : « Pour qu’un système serve de
entité cohérente à moyen et long terme, elle doit avoir une
nombre d'états internes supérieur à ceux considérés comme requis
faire face au monde extérieur » (Allen, 2001 : 175).
Nous identifions deux indicateurs opérationnels de redondance : 1) la redondance
des acteurs et 2) la redondance des connaissances. La mise en œuvre des
mégaprojets est généralement organisée via le
les modalités des organisations du projet (la prise de décision contractuelle).
Cependant, le processus de réflexion et de prise de décision
devrait impliquer un plus large éventail d’acteurs et fournir davantage de retours d’information
mécanismes que ce qui est strictement nécessaire. Le deuxième indicateur
opérationnel de redondance est étroitement lié à la constellation ouverte des acteurs
de la prise de décision. Il se concentre sur l'organisation de
connaissances pour examiner différentes trajectoires et réaliser le projet.
Les connaissances devraient être alimentées par des stratégies « de l'extérieur vers l'intérieur » plutôt que par
étant monopolisé par une gestion de projet participative.
23. Résilience
Le concept de résilience concerne la capacité du processus décisionnel à faire
face à des influences inattendues sans risquer de retarder indéfiniment le processus.
Cela implique la capacité de
favoriser « la flexibilité et l’adaptabilité, ainsi que la préparation à faire face »
avec des incertitudes et des situations et directions imprévues »
(Handmer et coll., 1999 : 269). La résilience peut être réactive ou proactive
(Dovers et Handmer, 1992). En d’autres termes, la prise de décision peut
viser à revenir à un équilibre particulier ou peut déjà
être conçu pour changer et s’adapter.
La résilience réactive est l’approche par laquelle une position stable est
supposé qu’il est protégé contre les chocs extérieurs. Un proactif
Cette approche suppose qu’un environnement instable nécessite une adaptation. «
De plus, face à l’incertitude reconnue et
complexité, les processus de formulation des politiques et la recherche qui
les soutient, [les planificateurs] doivent être ouverts à l’éventuel besoin de
réponses inattendues ou non conventionnelles aux problèmes. L'emphase
devient le développement d’une capacité à gérer une gamme de
orientations possibles. » (Dovers et Handmer, 1992 : 276). Résilience
repose sur la disponibilité d'une redondance d'options, d'alternatives,
et des directions afin de recombiner différents parcours.
De toute évidence, la résilience est étroitement liée aux notions précédentes de
ambiguïté stratégique et redondance. Tout d'abord, il devrait y avoir
redondance adéquate des informations pour permettre la recombinaison des
la trajectoire politique. Deuxièmement, il est important de ne pas fermer le
processus aux influences extérieures plus et plus tôt que nécessaire.
La résilience implique que les décisions clés soient prises à court terme
cela laisse une marge de manœuvre pour les décisions futures. Si le méga
le projet commence comme une solution étroitement définie comme mentionné ci­dessus,
alors tout devient une menace pour lui. Cela devient dépendant du chemin parcouru :
les options pour améliorer le projet de manière plus que marginale sont
il est peu probable qu'elle soit générée. Du point de vue du problème, la résilience
signifie que l'engagement envers la mission et les objectifs primordiaux
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172 M. Giezen et al. / Politique des transports 44 (2015) 169­178

Tableau 1 ­Quels ont été les moments de percée ou de stagnation ?

Schéma conceptuel. Les questions du deuxième entretien sont du type :
­Quel rôle le risque a­t­il joué dans la prise de décision et la planification
Ambiguïté stratégique Redondance Résilience
processus?
constellation d'acteurs Proactif Nous avons ensuite codé les réponses dans Atlas.ti. Nous avons d’abord codé
Abstraction de la mission du projet
Reconnaissance d’objectifs concurrents Organisation des connaissances Réactif les moments de changement ou d’impasse, puis nous les avons classés selon nos
définitions dans le cadre théorique ci­dessus.
Le tableau 2 fournit une liste des personnes interrogées anonymes selon
reste intact; Cependant, la solution choisie peut encore changer.
titre de fonction ou entreprise. Ceux­ci ont été sélectionnés sur la base d'un
En résumé, nous prônons une stratégie guidée par un certain
Enquête parlementaire (TCI, 2004a) et suggestions faites par les personnes
ambiguïté sur les principaux objectifs du projet ; une redondance de
interrogées. Des documents supplémentaires ont été utilisés pour la reconstruction
acteurs et connaissances dépassant le cadre de l’organisation du projet ;
du processus décisionnel mais les entretiens ont été utilisés
et des mesures visant à améliorer la résilience du projet, ou sa capacité à
déterminer si et quel type d’adaptation a eu lieu.
surmonter l'inattendu. Cette approche contraste avec les stratégies
répandues dans la pratique, qui visent à clôturer le processus de prise de décision.
Nous avons introduit trois concepts cohérents de feedback visant à élargir les
4. Capacité stratégique dans deux mégaprojets
horizons des projets et présentons un
un aperçu d’eux dans le tableau 1. Les indicateurs opérationnels de ces
4.1. HSL­Zuid
les concepts seront testés dans les prochaines sections qui étudient les
gestion de la prise de décision concernant les mégaprojets dans la pratique.
La ligne de train à grande vitesse HSL­Zuid, entre Amsterdam et
Bruxelles et Paris, est probablement l'un des tronçons ferroviaires les plus connus
infrastructures aux Pays­Bas (bien documenté grâce à un
3. Méthodologie
enquête parlementaire (TCI, 2004a, 2004b). Célèbre pour son coût et
dépassements de délais, est­il néanmoins un projet innovant en matière
Pour cet article, nous avons étudié deux grands projets de transport aux Pays­
tels que les partenariats public­privé et les analyses coûts­avantages. Le
Bas afin de développer les travaux effectués à Giezen (2013).
le projet est vraiment un enfant de son époque car il y avait au départ un
La première est une ligne de train à grande vitesse qui relie Amsterdam à
beaucoup de financement pour des projets d'infrastructures en raison des bénéfices pour l'État
Bruxelles et Paris. Et le second est un transport interrégional
de la vente et de la taxation du gaz naturel et de la privatisation de l'État
projet qui relie différents systèmes de transport entre Rotterdam
entités. L'itinéraire est schématisé sur la figure 1.
et La Haye. Ces cas sont choisis parce qu'ils concernent à la fois
En 1977, la HSL est entrée pour la première fois dans le domaine public avec le
infrastructure de transport en ligne qui a coûté plus d'un milliard de dollars, avec
Rapport AmRoBel (Ministerie van Verkeer à Waterstaat, 1977). Pour
ces derniers étant perçus comme une indication de leur statut de « méga », indirectement de
environ une décennie, il est resté à l'ordre du jour par le biais du PCBA, un
leur degré élevé de complexité et d’incertitude (Flyvbjerg, 2014).
groupe de travail composé du Ministère des Transports, des Services Publics
Il n'y a pas beaucoup de projets de ce type aux Pays­Bas et ces
Travaux publics, gestion de l'eau et chemins de fer. Le groupe
deux étaient particulièrement intéressants en raison des différents acteurs
continué à explorer les possibilités de connexions à haut débit entre
constellations de propriété. Pour la HSL, la propriété du
le projet incombait principalement au gouvernement national, tandis que pour le
RandstadRail la propriété est partagée entre les communes
de Rotterdam et de La Haye, ainsi que le gouvernement national. Le
l'analyse est effectuée sur la base d'articles de journaux, de rapports politiques,
et des entretiens avec les principales parties prenantes (voir tableau 2). Les entretiens
consistait en des entretiens narratifs et des entretiens fondés sur des hypothèses
généralement regroupés en un seul entretien. La première s'est concentrée sur la
reconstruction du processus à travers des récits sur les moments cruciaux de
le processus (en particulier les moments de stagnation et de percée – considérés
comme essentiels pour identifier la façon dont le projet a géré
la nécessité de s'adapter). La seconde s'est concentrée sur des questions particulières telles que
les forces motrices de la prise de décision et les questions de risque et de certitude.
Les questions du premier entretien étaient les suivantes
taper:
­Quels ont été les moments cruciaux de la prise de décision et
processus de planification?

Tableau 2
Liste des personnes interrogées.

type acteur RandstadRail LGV

gouvernement national 2 2
2 –
gouvernement régional
gouvernement local 2 1
Fournisseur de réseau ferroviaire 1 1
2 –
Échevins des transports communaux
société de transport 3 2
expert universitaire 1 2
Membre de la communauté locale 1 1
– 1
Consultant
– 1
Groupe d'action environnementale
Fig. 1. Ligne LGV­Zuid (Giezen, 2013).
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M. Giezen et al. / Politique des transports 44 (2015) 169­178 173

Tableau 3
Moments cruciaux HSL­Zuid 1977–2009 (les problèmes avec les trains ont continué jusqu'à
présent mais cette recherche se concentre sur les infrastructures).

Rapport AmRoBel 1977 : étude d'itinéraire pour le train à grande vitesse Am

sterdam­rotterdam­belgique
1979 HSL Zuid apparaît pour la première fois dans les documents stratégiques nationaux
Rapport PBKA 1986 : étude de viabilité des lignes ferroviaires entre Paris
Bruxelles­Cologne­Amsterdam
1987 Note de départ : début de la procédure de décision spatiale centrale pour
établir la TVH
Septembre 1993 Décision d'élaborer un nouveau Livre vert LGV (Ministerie van
Verkeer à Waterstaat, 1994)
Mars 1994 Présentation du « nouveau Livre vert LGV »
1994 Consultation publique, marquée par d'intenses débats sur la
itinéraire à suivre
Peut 1996 Décision prise de construire un tunnel sous le Cerf Vert
Peut 1996 Décision finale du gouvernement envoyée au Parlement
Juin 1996 La Belgique et les Pays­Bas parviennent à un accord sur le
itinéraire. Les Pays­Bas versent 400 millions d'euros de compensation
Juin 1997 La décision spatiale HSL Zuid entre en vigueur
Septembre 1997 Le Parlement ratifie l'accord avec la Belgique
Février 1999 Lancement d'un appel d'offres pour un fournisseur d'infrastructures
Avril 1999 Lancement d'un appel d'offres pour un prestataire de transport, exclusivement pour la Nouvelle­Écosse
Mars 2000 Début officiel de la construction de la LGV­Zuid
Juin 2000 Signature des contrats de construction de la base
Décembre 2001 Signature des contrats pour le fournisseur d'infrastructures et le fournisseur de
transport
2003 à Enquête parlementaire de 2004 sur les projets d'infrastructure (2004a)
2005 Base de construction terminée
2006 Terminaison du tronçon sud de Rotterdam jusqu'à la frontière
2007 Partie Nord terminée
Septembre 2009 Les premiers passagers payants sont transportés

réseau de trains à grande vitesse. La seconde était d'utiliser le HSL pour améliorer
l'accessibilité de l'aéroport de Schiphol (un volant d'inertie important du
économie nationale) et en même temps remplacer le transport aérien ainsi
apporter une contribution significative à l’environnement (Ministère
Fig. 2. Carte des itinéraires alternatifs (Giezen, 2013).
van Verkeer dans Waterstaat, 1996a).
La première ambition était claire. Connexion au réseau européen
Paris, Cologne, Bruxelles et Amsterdam et a présenté sa finale a été jugé crucial pour la stratégie dite du « port principal » de la
rapport en 1988 (Ministerie van Verkeer in Waterstaat, 1994a; SCNF
Pays­Bas (Aarden, 1997 ; NRC Handelsblad, 1996). En général,
et al., 1988).
l'ambition de se connecter au réseau européen était largement
Aux moments cruciaux de la prise de décision sur la LGV, le processus
prise en charge.
a été dominé par des discussions politiques sur les itinéraires alternatifs
La deuxième ambition dominante, utiliser les trains à grande vitesse comme
et en particulier les options présentées dans la figure 2. La voie A, l'option
un substitut au transport aérien, a également reçu un soutien populaire. Pour des
privilégiée par les initiateurs du projet, offrait la solution la plus directe.
raisons environnementales, il est apparu important de proposer une alternative
liaison directe entre Rotterdam et Amsterdam
ferroviaire à l'avion pour les distances moyennes. En même temps, il
l'espace ouvert de ce qu'on appelle le « Cœur Vert ». La route B, en revanche,
Il pourrait compléter les liaisons longue distance proposées par l'aéroport de
éviterait complètement le Cœur Vert. La route D suivait les voies existantes reliant
Schiphol, améliorant ainsi sa position concurrentielle intercontinentale. Cependant,
les villes et la route C regroupait la LGV avec
le fait que les transporteurs à bas prix et la faible taxation du kérosène limiteraient
l'infrastructure routière existante entre Amsterdam, La Haye et
l'influence de la ligne n'a pas été discuté ni
Rotterdam. Finalement, l'itinéraire préféré de la Route A a été réalisé,
prévu. Pourtant, l’ambition de substitution était suffisamment abstraite pour
bien que la route C, une option proposée tardivement par l'ingénieur Willem Bos
recevoir le soutien d’un large éventail d’organisations, de politiciens
Ce faisant, il a obtenu un fort soutien politique et public. Itinéraire C
et le public.
aurait résolu de nombreux problèmes en épargnant le Cœur Vert
Une ambition peu médiatisée au départ était l’importance de la LGV pour le
et a également relié La Haye à la LGV, sans trop perdre en
transport ferroviaire national. Un certain nombre de personnes interrogées
vitesse. L'état actuel (avril 2015) est que la ligne est en service
affirment que les opposants au projet n'ont pas compris cette idée.
avec une vitesse de 160 km/h pour les trains à destination nationale
ambition car ils « visaient à montrer que l’investissement était
et jusqu'à 300 km/h pour les trajets vers la Belgique et Paris. Il y a
trop grand pour seulement quelques yuppies voyageant vers et depuis Paris
Il y a eu des retards importants en raison de problèmes avec le système de sécurité qui avait
» (entretien avec un responsable de NS). Plus tard, cependant, l'importance du
pas encore mûr. Les trains qui étaient censés voyager à haute vitesse
vêtement au niveau national suscitera une discussion non seulement sur
la vitesse vers les destinations nationales s'est avérée avoir tellement de
défauts structurels que les chemins de fer néerlandais et belges ont des itinéraires alternatifs, mais également des projets alternatifs tels qu'un

les a annulés. Les temps de trajet réduits sont donc purement le investissement alternatif de l'argent dans la modernisation de l'ensemble du chemin de fer
conséquence d’une distance réduite et non d’une augmentation de la vitesse. réseau à 25 000 V. Garder cette ambition nationale hors du
(Tableaux 3 et 4) Le débat public aurait donc pu être plus important pour les partisans du projet
que pour ses opposants. Mais pour l'essentiel,
4.2. Ambiguïté stratégique les deux camps ont gardé la tension entre des objectifs différents hors du
Durant le processus de prise de décision, deux ambitions ont dominé. processus de prise de décision. Cette tension aurait pu déclencher davantage
Le premier était de relier les Pays­Bas aux hautes cycles de rétroaction et alternatives à la prise de décision sur un
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174 M. Giezen et al. / Politique des transports 44 (2015) 169­178

Tableau 4
Jalons du processus décisionnel RandstadRail (1989­2010).

1989 : Premiers plans pour un réseau régional de transports publics reliant La Haye à Rotterdam.
1995 : Les sociétés de transports publics RET, HTM, ZWN (aujourd'hui Connexxion) et NS publient le rapport « RandstadRail, de file voorbij »
1995 Création du Stadsregio Rotterdam (SRR, région de Rotterdam) et du Stadsgewest Haaglanden (SGH, région de La Haye)
Novembre 1996 : Etude exploratoire. SRR, SGH et la Province Zuid Holland proposent un système de train léger sur rail qui coûterait entre 3 et 6 milliards de guildes (1,3 à 1,3 €).
2,7 milliards d'euros (1996)). Le gouvernement national demande des solutions moins coûteuses
Décembre 1999 : Conseil complémentaire du groupe de pilotage RandstadRail (État, PZH, SRR et SGH) pour parvenir à une meilleure qualité de transport en proposant de relier les lignes à
les réseaux ferroviaires urbains et faire de la ligne entre Rotterdam et Zoetermeer une ligne de bus de haute qualité. L'investissement prévu s'élève à 0,84 milliard d'euros.
Décembre 2001 : Accord administratif entre le gouvernement national et les régions sur les aspects financiers en attendant la demande de subvention
Décembre 2002 : Approbation de la demande par le Ministre des Transports. Cela permet aux régions de poursuivre les préparatifs de construction.
Juin 2003 : Début des travaux à Rotterdam.
Septembre 2005 : La concession pour le transport et l'entretien des infrastructures de la région Haaglanden et des lignes 3 et 4 de RandstadRail est attribuée à HTM (The
Société de Transport de La Haye)
Février 2006 : La concession pour le transport et l'entretien du tronçon de ligne Hofplein (ligne Erasmus) est accordée à RET (Rotterdam Transport Company)
Novembre 2006 : Des déraillements surviennent sur la ligne 4
octobre 2007 : Les lignes 3 et 4 sont opérationnelles entre l'Uithof et Zoetermeer Oosterheem. Cela signifie que RandstadRail La Haye est désormais pleinement opérationnel.
août 2010 La section Rotterdam de RandstadRail devient pleinement opérationnelle

la liaison ferroviaire à grande vitesse aurait pu résister.
Un raisonnement similaire pourrait être appliqué à un deuxième problème négligé.
ambition, celle du développement spatial. Le projet a été présenté
uniquement comme un projet d'infrastructure/de transport alors que les ambitions
sur le développement spatial (par exemple, impacts sur les villes et les espaces naturels)
ils n'ont pas été inclus dans la discussion. Comme le mentionnent certains répondants,
la procédure juridique de planification des grands projets de transport est
peu compatible avec une approche intégrée d’aménagement du territoire
(Entretien du Lobby Vert Stichting Natuur et Milieu). Le système institutionnel autour
des grands projets de transport est fortement
visant à faire passer le projet à travers le processus de prise de décision
et non sur le développement de solutions alternatives à l'aménagement du territoire
problèmes que l’on aimerait résoudre. Il n'est pas conçu pour, et ne le fait pas non plus.
les acteurs dominants voient l’avantage d’une tension entre ces
des finalités différentes.
Une ambition concrète évoquée dans le document de départ du
HSL était que la ligne devrait s'adapter à des vitesses allant jusqu'à
300 km/h. Cela a permis de limiter le nombre d'options d'itinéraire, car le
rayon des virages, pente de la piste et techniques de construction
pour une piste aussi rapide, tous ont des exigences particulières. En effet,
de ce point de vue, les alternatives envisagées dans la prise de décision se comparent
toutes mal à la voie privilégiée qui a été
plus ou moins une ligne droite entre Schiphol et Rotterdam. Le
Le critère de 300 km/h a été introduit au début du cycle de vie du projet,
limitant ainsi les projets et itinéraires alternatifs dans le processus de prise de décision.
Le critère des 300 km/h s'est également traduit par des hypothèses sur l'image du
projet : « Une ligne directe à grande vitesse
la ligne sur laquelle une vitesse de 300 km/h peut être atteinte a une plus grande
plus attrayant qu'une connexion 20 à 25 % plus longue avec un maximum
vitesse de 160 ou 200 km/h. (Ministère van Verkeer dans Water staat, 1994b : 93).
4.3. Redondance
Le premier document de départ (Ministerie van Verkeer en Water staat, 1995) a
échoué car il était très limité dans son analyse des
alternatives et conséquences. Il y en avait tellement sans réponse
questions lors du cycle de consultation sur lesquelles le document a été retiré
retour du processus de prise de décision. Un problème signalé par une personne
interrogée était que la note avait été préparée par le gouvernement néerlandais.
Chemins de fer, puis envoyés au ministère pour analyse des impacts
et effets (entretien avec le chef de projet). Les commentaires du
le ministère était alors renvoyé et la réponse était généralement
que les suggestions étaient impossibles à mettre en œuvre. Il y avait un
fort problème de communication au sein de l’organisation du projet.
Pour le nouveau document, une nouvelle organisation de projet a été mise en place
regroupait de nombreuses compétences spécialisées différentes et employait même
généralement plus de 100 collaborateurs. Comme le reflète un répondant, cela a créé
une machine capable de calculer les effets des ajustements dans un
semaine (entretien avec un employé du groupe de projet) ­ important dans les
négociations avec les municipalités car elles pourraient montrer comment les ajustements
affecteraient l'ensemble du tracé et pas seulement le tronçon à l'intérieur
cette municipalité. Cependant, l'accès à partir de sources extérieures est resté
très limité. En conséquence, la Route C « Alternative Bos » (voir Fig. 3),
qui faisait appel à de nombreux intérêts différents, n'est apparu qu'à un moment très
à un moment tardif du processus de prise de décision et devaient être rapidement
évalués et soumis à une évaluation de l'impact environnemental (Ministerie van Verkeer
à Waterstaat, 1996b), tandis que les
le reste des itinéraires développés avait déjà atteint une étape finale.
De même, la possibilité d'un tunnel sous le Cœur Vert s'est présentée
même plus tard dans le processus (cette solution a finalement été retenue). Comme un
fait valoir l'intervenant, avec l'option tunnel, l'ensemble de l'itinéraire pourrait
ont été repensés car aller sous terre ouvre un monde de
différentes possibilités (Interview Consultancy Group). Le tunnel
L'idée est née d'une offre d'engagement du ministère de l'Aménagement du Territoire.
Planning (VROM) qui s'est opposé au tracé privilégié développé par
le Ministère des Transports (Entretien avec un fonctionnaire VROM). Bien que
il serait évidemment tout à fait logique d'inclure l'institution
responsable de l'aménagement du territoire dans la conception d'un projet spatial,
la LGV a été développée dans le secteur des transports et ses ministères ont suscité
l'opposition du VROM.
L'information était un élément clé du processus de prise de décision.
Lors de la prise de décision sur les itinéraires alternatifs, la discussion s'est concentrée
sur les minutes de temps de trajet. L'alternative Bos était
perçu comme plus lent ­ entre 6 min (interview Community Reader) et 20 min (interview
NS) ­ que l'itinéraire préféré à travers
le Coeur Vert. Des informations comme celle­ci reçoivent souvent une réponse parce qu'elles
Il est difficile de déterminer quels aspects sont pris en considération. Un répondant (chef
de projet interviewé) a déclaré que le
l'organisation du projet a toujours présenté toutes les informations sans
choisir. Ceci n’est bien sûr qu’en partie vrai. Dans la sélection de
critères d'évaluation et pour déterminer les pondérations, il y a toujours
des choix qui influenceront le résultat des évaluations. Un anglais intéressant, des
alternatives qui étaient autrefois filtrées, comme l'alternative Bos, sont revenues sur la
table. Ainsi, la sélection étroite de
des alternatives, entraînant un manque de redondance, ont été faites trop tôt et
de manière trop rigide, ce qui a conduit à revenir sur des alternatives plus tard, alors
qu'il n'y avait pas suffisamment de temps pour les évaluer correctement,
ou pour explorer les implications pour le reste du projet.
4.4. Résilience
Le HSL a montré la tendance générale à la résilience réactive qui
semble être partagé par les grands projets d’infrastructures. À un moment donné, il y a
une alliance d'acteurs qui estiment qu'un type particulier de projet doit être développé
et alors cela devient
très dévoué. Un répondant (journaliste interviewé) a déclaré : « À
à un moment donné, vous décidez de tracer une ligne sur une carte et puis
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M. Giezen et al. / Politique des transports 44 (2015) 169­178
Figure 3. Projet RandstadRail.
"Il devient très difficile d'arrêter cette idée." Le HSL, du concept à la conception
définitive, s'étend sur des décennies avec différents politiciens, coalitions et
acteurs. Pourtant, l’itinéraire privilégié de base est resté le même. La solution
tunnel était le point culminant du réactif
résilience de l’itinéraire privilégié. Alors qu'il semblait que le soutien à l'itinéraire
Bos devenait majoritaire au parlement, avec même deux des trois partis de la
coalition gouvernementale soutenant l'alternative, le Premier ministre Kok a dû
intensifier ses efforts et exercer son pouvoir pour faire passer l'itinéraire préféré
( Haan , 2004). Il a dû faire pression sur son propre ministre de l'Aménagement
du territoire et trouver les 900 millions de florins supplémentaires (environ 400
millions d'euros) pour le tunnel sous le Cœur vert afin de plaire à ce ministre ainsi
qu'au ministre libéral (VVD) des Transports qui favorisait le préféré
itinéraire.
Deux principales stratégies de résilience peuvent être identifiées en LGV­Zuid.
La première était de créer une organisation capable de générer de nombreuses
évaluations d’alternatives. Théoriquement, cela pourrait conduire à une stratégie
de conception hautement adaptative. En pratique, cependant, l'objectif était de
montrer pourquoi les alternatives étaient moins souhaitables et pourquoi les
changements d'itinéraire seraient difficiles. La deuxième stratégie consistait à
développer une organisation capable d’évoluer en parallèle. Lorsqu'un certain
aspect était entravé, l'organisation essayait de trouver une solution mais travaillait
en même temps davantage sur d'autres aspects. Le premier type d’organisation
générerait tellement d’informations qu’il évincerait l’opposition. Elle s'est ainsi
concentrée sur la génération d'une redondance de l'information comme moyen
de résilience, tandis que la seconde a recherché la résilience par la redondance
de la main d'œuvre pour développer le projet en parallèle.
Globalement, il semble que la résilience réactive soit liée à la disponibilité de
moyens financiers (permettant par exemple de financer le tunnel et une grande
organisation de projet). Autrement dit : l’accès aux moyens financiers limite le
besoin d’une résilience proactive.
4.5. RandstadRail
RandstadRail est un projet de transport interrégional entre les régions urbaines
de Rotterdam et de La Haye. Il se compose de deux connexions de train léger sur
rail et d'une ligne de bus dédiée, comme le montre schématiquement la figure 3.
Le processus de prise de décision pour RandstadRail a été dominé par une longue
période de négociation sous le concept général du train léger sur rail sans
beaucoup de détails sur les spécifications (TU Delft, 2008). Les premiers projets
concrets de transport interrégional entre les deux régions sont apparus à la fin
des années 80. Cependant,
175
ce souhait est resté latent jusqu'à ce que les sociétés de transports publics des
régions relancent le débat avec un rapport rédigé conjointement en 1995 (ANP,
1995 ; Het Financieele Dagblad, 1995). C’était la même année que les régions
urbaines – un organisme de gouvernance des transports métropolitains – étaient
fondées. En collaboration avec la province de Zuid Holland, une étude d'exploration
a été menée un an plus tard. Le coût estimé du système proposé se situait entre
1,3 et 2,7 milliards d'euros (ANP, 1995 ; Het Financieele Dagblad, 1995). L'État
national, en tant que principal bailleur de fonds des projets d'infrastructure, a
demandé une solution moins coûteuse (Algemeen Dagblad, 2000). En 1999, la
solution a été trouvée en utilisant les lignes ferroviaires lourdes existantes entre
les villes et les systèmes de transport urbain existants du tramway (La Haye) et
du métro (Rotterdam), et en déclassant la ligne entre la ville de Zoetermeer et
Rotterdam du train léger sur rail. à une ligne de bus dédiée (Algemeen Dagblad,
2000). En 2001, un accord administratif fut conclu entre les différentes parties et
la construction commença. Les différents tronçons ont été progressivement mis
en service une fois terminés, le premier tronçon ayant été inauguré en 2006.
Cependant, la même année, le transport sur certains tronçons a déjà été
interrompu en raison de déraillements ( Haan, 2011 ; OVV, 2008 ) . En août
2010, le dernier tronçon à Rotterdam a été achevé et Rand stadRail est désormais
pleinement opérationnel. Le projet est particulièrement intéressant en raison de
sa longue période d'impasse dans les négociations, de son tabou sur les
spécificités du tramway et de la complexité des différentes parties responsables
du projet (par exemple Leijten et al., 2010) .
4.6. Ambiguïté stratégique
Pendant des années, les ambitions sont restées abstraites – un projet de train
léger sur rail destiné à résoudre la congestion croissante dans la région et à relier
les différentes nouvelles expansions urbaines entre les deux villes réalisées entre
1998 et 2005. Cependant, parce que les parties impliquées avaient des préférences
différentes en matière de la spécification du système, des décisions claires n'ont
pas pu être prises. La Haye souhaitait un système de tramway et Rotterdam un
système de métro, car ceux­ci constituent l'épine dorsale de leurs réseaux de
transports urbains respectifs. Ce n'est que relativement près de l'accord en 2001
que la décision a été prise de diviser le projet en une section sous la responsabilité
de la région de La Haye et une autre sous la responsabilité de la région de
Rotterdam, soit une solution de tramway et une solution de métro respectivement
(Interview Transport Company). . L’ambiguïté initiale a été essentielle, comme
nous le verrons, pour retenir les différents participants. Cependant, cela a
également eu des impacts moins positifs. Comme le souligne un répondant,
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176 M. Giezen et al. / Politique des transports 44 (2015) 169­178
peut avoir été la cause d'accidents ultérieurs (entretien avec un employé du
gouvernement local). Les spécifications ont été arrêtées si tard qu'il n'y avait pas
suffisamment de temps pour tester correctement le système et examiner les
conséquences de la décision. Et les échevins étaient fermement opposés à une
modification de la date de début, ne laissant que quelques jours pour les tests
(Haan, 2011).
La définition abstraite de la mission du projet comme « train léger sur rail
régional » laissait les options ouvertes : elle exprimait ainsi une ambiguïté
stratégique. Cependant, comme les deux régions urbaines ne modifieraient pas
leurs conditions locales, la seule alternative sur laquelle elles pouvaient se
mettre d'accord était un tout nouveau système de train léger sur rail. Ceci, à son
tour, était beaucoup trop coûteux à accepter pour le ministère des Transports.
Ainsi, après les dix premières années, une situation de blocage s’est créée. Les
plans ont dû être ajustés et la tension entre les objectifs n'a été atténuée que
lorsque l'idée nouvelle d'une combinaison des deux systèmes est apparue
moins chère qu'un nouveau système et en même temps capable de répondre
aux intérêts dominants de La Haye. et Rotterdam. Les itinéraires ont été divisés,
l'argent a été divisé, la responsabilité de la gestion hiérarchique a été divisée et
les revenus ont été divisés. Le projet est en fait un ensemble de trois projets
conservés sous le même nom en raison du mécanisme de financement et d'une
courte section qui se chevauche. Cette séparation a permis aux projets d'avancer
car cette solution a résolu les tensions entre différents intérêts.
La définition de la mission reste étroitement centrée sur les transports car il
est déjà difficile de s'entendre sur les spécifications fonctionnelles, sans parler
des aménagements spatiaux environnants. Le projet a lié plusieurs nouvelles
expansions urbaines mais n'a pas été utilisé comme instrument d'un plan
stratégique d'intégration. Le projet a évité les tensions potentielles entre des
objectifs hétérogènes en se concentrant uniquement sur un projet défini
d'infrastructure de transport.
4.7. Redondance
Conformément au manque d'intégration mentionné ci­dessus avec
l'aménagement du territoire, la constellation d'acteurs était limitée. Cependant,
le groupe était déjà assez vaste et diversifié, composé de deux régions et de
leurs municipalités, d'un ministère national, de transports ou d'organisations
locales, d'un fournisseur de transport ferroviaire lourd et de l'autorité ferroviaire nationale.
L’influence extérieure s’est limitée aux consultations obligatoires et aux réponses
aux préoccupations ponctuelles des lobbyistes et des habitants.
Les mécanismes de retour d’information n’étaient pas organisés de manière à
enrichir le processus décisionnel.
Les organisations de La Haye et de Rotterdam avaient également des
approches différentes pour inclure une redondance des acteurs et de leurs
connaissances. Rotterdam disposait d'un département de génie civil
expérimenté, étroitement lié au prestataire de transport. Rapide à signaler à
l'échevin ou à d'autres administrateurs quand quelque chose était « irréaliste »,
l'équipe de projet se considérait comme un groupe d'experts. C'était moins le
cas à La Haye où le savoir­faire technique ne correspondait pas aux désirs
politiques (entretiens avec des fonctionnaires régionaux). La moindre expérience
des grands projets à La Haye se reflète dans les problèmes des voies ferrées :
la décision tardive de les remplacer et le choix d'un type particulier d'aiguillage
ont été à l'origine des accidents mentionnés ci­dessus. Cela montre que la simple
organisation du retour d’information ne suffit pas ; la qualité et le pouvoir des
acteurs doivent également être adéquats pour fournir un système de retour
d’information qui fonctionne bien. La redondance n'est donc pas uniquement liée
au nombre d'acteurs mais également aux caractéristiques et qualités spécifiques
des acteurs et à leurs connaissances.
Bref, on peut dire qu'il y avait très peu de redondance dans l'organisation
des connaissances et des acteurs de RandstadRail. Une fois l’accord trouvé, il
n’y avait aucune volonté d’intervention extérieure car on avait le sentiment que
la décision était prise et qu’il ne s’agissait plus que de construire le projet. Le
savoir était principalement organisé au niveau municipal en tant qu'entreprises
de transport
et les départements des transports étaient toujours étroitement liés. L'organisation
des connaissances est restée au sein même du secteur des transports. Durant
toutes ses négociations au fil des décennies, le projet est resté une question
technique.
4.8. Résilience
Le projet a montré plusieurs exemples de résilience réactive. L'un d'entre
eux était un tunnel à Rotterdam. Cela n'était pas prévu dans les plans initiaux.
Cependant, l'opposition du public contre le tracé préféré au niveau du sol était si
forte que le service d'ingénierie a dû explorer des alternatives. Il a été imaginé
un tunnel foré qui offrirait également la possibilité d'ajouter une station
supplémentaire dans une autre zone.
Il s’agissait d’une réponse créative du projet aux pressions extérieures.
Une autre réaction a été la décision tardive de La Haye de remplacer les
voies ferrées. La qualité des pistes s'est avérée insuffisante. Cependant, ce
n'est qu'après que la responsabilité des voies leur ait été confiée ; une décision
très réactive à quelque chose qui aurait pu être apprécié bien avant.
Une décision importante qui témoigne d’une résilience à la fois réactive et
proactive est la décision de supprimer les plans de la liaison ferroviaire entre
Rotterdam et Zoetermeer. Bien que quelques répondants et articles affirment
qu’il n’y avait pas suffisamment de demande de voyages pour un investissement
aussi important, il semble que la décision ait été principalement financière et
politique. Le projet devait devenir moins cher pour répondre aux demandes du
ministère. Et cette solution était une solution avec laquelle Rotterdam et La
Haye pouvaient s'accommoder, car elle était de moindre importance pour elles
que pour les autres sections. La décision de sauter la ligne ferroviaire était donc
une réaction aux contraintes financières et à un faible potentiel de transport.
Cependant, la décision de créer une ligne de bus sécurisée était proactive dans
le sens où elle permet aux municipalités de transformer la ligne en train léger
sur rail si et quand la clientèle potentielle augmente. On ne sait pas vraiment si
cela se produira un jour, mais au moins l’option existe.
Le tunnel du tramway de La Haye est également un exemple de planification
proactive. Alors qu'il était prévu de réaménager le centre­ville de La Haye, les
professionnels du transport ont déclaré qu'un tunnel serait une bonne solution
au futur trafic de tramway provoqué par RandstadRail.
Mais à cette époque, le projet RandstadRail était quasiment acquis.
Et c'est ainsi que le tunnel a été construit avec une largeur telle qu'il mesure également un mètre
les véhicules pourraient y passer. Ainsi, la résilience a été créée de manière
proactive afin de faire face à l’incertitude des développements futurs.
5. Conclusion et discussion
Cet article a montré ce qui pourrait être nécessaire pour combiner habilement
les stratégies d'ouverture et de clôture dans la prise de décision sur les grands
projets d'infrastructure. Giezen (2013) a discuté de cette nécessité d’équilibrer le
processus décisionnel et a introduit les trois éléments institutionnels : l’ambiguïté
stratégique, la redondance et la résilience.
Nous l'avons regroupé dans cet article sous la notion de capacité stratégique.
Alors que des articles ultérieurs ont lié ce concept à la capacité d’adaptation
(Giezen, 2013, Giezen et al., 2014, Priemus et al., 2013), cet article a étudié plus
en profondeur le concept de capacité stratégique en l’appliquant à deux études
de cas. Bien que deux cas ne suffisent pas pour établir des règles généralisables
valables dans tous les contextes, ils illustrent néanmoins l'utilité des concepts
et la valeur ajoutée à la littérature dominante sur les mégaprojets qui se
concentre principalement sur les dépassements de coûts et de délais (Altshuler
et Luberoff , 2003 ; Cantarelli et al., 2010 ; Flyvbjerg, 2014 ; Flyvbjerg et al.,
2003). L’opérationnalisation des concepts semble être le bon niveau d’abstraction
pour une analyse ex post. Cependant, une analyse ex ante pourrait nécessiter
une opérationnalisation plus spécifique pour que les décideurs politiques puissent
convaincre leurs dirigeants politiques d'investir, par exemple, dans les
licenciements.
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M. Giezen et al. / Politique des transports 44 (2015) 169­178
En ce qui concerne l'ambiguïté stratégique, l'étude de cas HSL est devenue
controversé et a été attaqué sur les objectifs fondamentaux de sa mission
parce qu'elle n'avait pas assez d'ambiguïté stratégique pour pouvoir intégrer en
entreprise une perspective environnementale émergente (préserver la
Green Heart) et perspective de développement urbain (connecter les
ville de La Haye). Connexion à la redondance, cela était lié à
le fait que le projet avait trop peu de redondance des connaissances
et une constellation d'acteurs pour permettre des résultats innovants grâce à une
nouvelle combinaison de solutions. Ce fut moins le cas dans la seconde
projet (RandstadRail). Dans ce projet, la mission en ce qui concerne
l'infrastructure visée a été définie en termes plus généraux,
permettant éventuellement l’inclusion de différentes perspectives géographiques et
technologiques. Cependant, ce projet n'a jamais bougé
au­delà d’une définition étroite de la planification des infrastructures de transport
mission, et n’a jamais pleinement intégré un développement spatial par perspective.
Dans les deux projets, des développements spatiaux sont attendus
autour des gares, mais ceux­ci ne sont pas intégrés dans les plans. Le
le désir de clore le processus décisionnel était plus grand que le
désir d’aboutir à un processus de planification intégrative et adaptative. Comme un
résultat, dans les deux cas, la planification des infrastructures et l'aménagement du territoire
la planification ne correspondent pas de manière optimale, ce qui devrait se manifester
lors de la prochaine étape d’exploitation des itinéraires. quelques
des preuves apparaissent déjà. La nécessité de mieux relier la ville internationale de
La Haye au cœur et à la capitale européens conduit à des solutions de transport ad
hoc et à des modernisations sous­optimales. Le manque d'intégration entre Randstadrail
et le milieu urbain
le développement compromet la réalisation du potentiel de
Développement axé sur le transport en commun (TOD) dans la région.
En ce qui concerne la résilience, depuis la conception initiale jusqu'à la décision
finale de non­participation, les deux projets ont montré un comportement principalement réactif. recherche sur les mégaprojets.
La LGV était un projet national et il était très peu probable qu'elle
ne serait pas développé, ce qui lui permettait d'être uniquement réactif
résilient. Le caractère réactif de la résilience a été démontré dans
les nombreuses adaptations qui ont été apportées pour permettre la réalisation de
l'itinéraire initialement privilégié, sans remettre en question sa justification ni rechercher
une intégration plus qu'opportuniste avec d'autres
points de vue. Une perspective environnementale est apparue seulement lorsque
une contre­attaque qui a poussé à un compromis, tandis que la perspective du
développement urbain a été négligée. En reliant la résilience au licenciement, l’analyse
a montré que l’organisation HSL n’a pas
offrir la redondance des connaissances et la constellation d’acteurs qui
aurait été nécessaire pour une résilience plus proactive. Pour ça
raison, l’option très intéressante de recombinaison politique qui
a intégré les trois perspectives (l'« alternative Willem Bos »)
n’ont pas eu une réelle chance d’être inclus dans le processus de prise de décision
adaptative.
La deuxième étude de cas sur RandstadRail a illustré une tension intéressante
entre les stratégies d'ouverture et de fermeture, les stratégies proactives et
réactiver la résilience. Ce projet s'est ouvert de manière très générale avec
en ce qui concerne la finalité des infrastructures, visant à « l'éclairage régional »
infrastructure ferroviaire» sans préciser comment s'intégrer à l'infrastructure
les systèmes de métro (Rotterdam) et de tramway (La Haye) existants. Toutefois, suite
à ce démarrage proactif, les deux régions urbaines ont davantage
passé les dix premières années à se disputer à propos de leurs différents
intérêts et, incapable de trouver un compromis, a proposé un tout nouveau système
de train léger sur rail. Ils ont ensuite essayé
il est vain de le faire financer par le gouvernement central. La situation qui
il s'en est suivi une impasse avec les parties essayant de faire avancer le projet
dans le cadre du budget disponible au ministère des Transports sans
quiconque perd. Finalement, ils ont réussi à résoudre le problème
une impasse en divisant de manière proactive le projet en plusieurs
éléments d'infrastructure interconnectés, offrant un
engagement à un prix acceptable. Dès lors, une combinaison de
le système de métro, le système de tramway et le système de bus sont devenus réalisables : il
a été élaboré de manière productive grâce à la combinaison de différents
options politiques.
177
Les deux études de cas illustrent l'importance d'avoir une
mission prédéfinie, mais si la situation change c'est aussi important
être en mesure de recevoir des commentaires des mécanismes de retour d’information et de s’adapter
le plan. Il y avait des limites importantes à la mesure dans
lesquels les deux cas ont réalisé les différentes composantes de la stratégie
capacité, et il serait très intéressant d'explorer dans des recherches futures quelles
sont les possibilités et les limites d'une réalisation plus complète
impliquerait. Nous ne pensons pas que la conclusion de cette exploration plus
approfondie sera que la mission et l'organisation du projet
doit être complètement ouvert, mais qu'il doit laisser ouvertes les alternatives et
l'éventuelle reconfiguration de la mission et de l'organisation. Comme le soutient
Giezen (2012) , la complexité de la prise de décision doit refléter la complexité du
projet. L'ouverture
et la clôture du processus de prise de décision est facilitée par le fait d'avoir
Ambiguïtés stratégiques dans sa mission, redondances dans ses connaissances
et la constellation d’acteurs, et les deux moments de résilience réactive et adaptative.
Les mégaprojets devraient accepter cette subtilité délibérée, car la sensibilité aux
mécanismes de rétroaction semble cruciale pour
faire face à la complexité contextuelle et à l’incertitude du
processus. Les dépassements de coûts et de délais, si importants dans les mégaprojets
(Flyvbjerg, 2014 ; Giezen, 2012), ont de nombreuses causes différentes.
Notre cadre conceptuel et nos preuves empiriques indiquent que
bon nombre des facteurs sous­jacents cités dans la littérature, tels que la portée
la dérive, les incertitudes technologiques et les ambitions politiques pourraient être
attribuée à l'incapacité de reconfigurer la mission et à la
projet. Bien que des recherches supplémentaires soient nécessaires pour établir une
déduction sur la relation entre la capacité stratégique, la
la réalisation des objectifs du projet et les dépassements de délais et de coûts, cela
Cet article ouvre la voie à l’ajout d’une couche analytique au domaine bien établi de la
Reconnaissance
Cette recherche a été réalisée en coopération avec la VREF
a fondé le Centre Omega à l'University College de Londres. Nous voudrions
pour remercier le VREF (Volvo Research and Education Funds) et Omega
pour leur soutien.
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