Maitre d’ouvrage : Communauté d’Agglomération de LA ROCHELLE

Enquête publique du 25/09/2023 au 11/10/2023 prolongée à la demande du commissaire-enquêteur

jusqu’au 26/10/2023 - Commune de LA ROCHELLE

Arrêté du Président de la Communauté d’agglomération de La Rochelle du 28/08/2023, Décision du tribunal

administratif du 23/03/2023

CONCLUSIONS MOTIVEES ET
AVIS DU COMMISSAIRE
ENQUETEUR-PROJET DE
administratif du 21/07/2022

MODIFICATION N°1 DU
REGLEMENT DE LA ZPPAUP DE
LA ROCHELLE

Marianne
ENQUETE
DEMAND
DES PIERR

Enquête publique modification n° 1 règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre 2023 au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario
 PREAMBULE

La Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager (ZPPAUP) est un outil de gestion
et de mise en valeur du patrimoine instauré par la Loi du 7 janvier 1983, il constitue une servitude
d’utilité publique et doit être à ce titre annexé au document d’urbanisme en vigueur. La Loi du 7 juillet
2016 (loi LCAP) a transformé de plein droit les ZPPAUP en sites patrimoniaux remarquables (SPR) ; la
loi a prévu des dispositions transitoires pour que le règlement d’une ZPPAUP applicable avant la
publication de la loi, continue de produire ses effets jusqu’à ce que s’y substitue un Plan de Sauvegarde
et de Mise en Valeur ou un Plan de Valorisation de l’Architecture et du Patrimoine. La ZPPAUP de La
Rochelle a été mise en place le 18 juin 2009 et complète le secteur sauvegardé de la ville en assurant
la sauvegarde et la mise en valeur du patrimoine extramuros de La Rochelle. Le périmètre général de
la ZPPAUP se décompose en sous-zones correspondant à des secteurs réglementaires particuliers.
Pour chacun de ces secteurs réglementaires, il est assorti des dispositions et prescriptions particulières
à travers un règlement. C’est un projet de modification n° 1 de ce règlement sur deux articles de la
Zone de Patrimoine Naturel (ZPN) qui fait l’objet de la présente enquête publique.

LE PROJET SOUMIS A ENQUETE

La ZPPAUP de La Rochelle couvre un territoire de 1483 hectares (y compris les étendues en mer), elle
est définie par un grand périmètre ceinturant le secteur sauvegardé et par plusieurs périmètres isolés
répartis sur le territoire communal.
Deux types de secteurs réglementaires à caractère patrimonial sont distingués :

- Les Zones de Patrimoine Naturel ou ZPN qui recouvrent les grands ensembles paysagers, les
parcs et promenades publics, les propriétés et grands domaines, et encore l’écrin vert d’un
ensemble patrimonial ou une coupure verte.
- Les Zones de Patrimoine Urbain ou ZPU qui concernent tous les cœurs de villages anciens et
les tissus résidentiels créés à partir de la fin du XIX siècle et des ensembles qui font l’objet
d’une sous-zone spécifique.

Il est présenté ci-dessous une carte du périmètre de la ZPPAUP de La Rochelle :

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 1
L’OBJET DE L’ENQUETE :

Le maître d’ouvrage indique que le projet ne vise pas à modifier la portée de la protection existante
mais à préciser la règle et supprimer l’incohérence d’écriture afin de clarifier et d’harmoniser les
dispositions réglementaires des articles 1.1 et 1.2 de la zone ZPN. Il est ainsi proposé que les articles
1.1 et 1.2 du règlement de la ZPN soient modifiés de la manière suivante (modifications en rouge) »

« 1.1- ZPN : Localisation et objectif (…) b- PRESCRIPTIONS Il s’agit de maintenir ou de reconstituer les
ensembles végétaux et les fenêtres visuelles nécessaires à la mise en valeur des éléments du
patrimoine bâti. Il n’est donc pas possible de modifier les boisements existants sans un projet
d’aménagement portant sur l’ensemble de l’espace considéré et faisant l’objet d’un même accord. Ces
secteurs comprennent quelques constructions protégées qui doivent être soigneusement restaurées.
Les ouvrages anciens du marais notamment les petits ponts de pierres qui présentent un intérêt
devront être préservés et restaurés. Les seules constructions autorisées répondront à des besoins
d’exploitation agricole ou maritime, ou de mise en valeur touristique et de loisirs (par exemple,
pavillons, kiosques, pontons, estacades) ou d’intérêt général. Les espaces maritimes peuvent accueillir
les activités liées à l’exploitation de la mer ou d’intérêt général. Dans les ensembles de jardins
familiaux, les constructions de cabanes de jardin (destinées à ranger les outils) sont autorisées.

1.2- ZPN : Occupation du sol soumise à conditions spéciales (…) b- PRESCRIPTIONS Les constructions
nouvelles sont a priori interdites à l’exception des constructions nécessaires à la gestion des espaces
naturels (exploitation agricole ou maritime) ou le développement des loisirs et d’activités équipements
d’intérêt général, dans la mesure où ces constructions s’intègrent de façon harmonieuse à
l’environnement naturel et paysager et ne mettent pas en péril la perception des éléments
patrimoniaux protégés au titre des Monuments Historiques ou de la Z.P.P.A.U.P.. Toute construction
ou aménagement dont la nature ou l’aspect est de nature à nuire à la mise en valeur du site ou des
monuments concernés sera interdit, en particulier la réalisation de programmes de réhabilitation ou
d’extension incompatibles avec le respect de l’architecture d’une construction protégée ou des
paysages concernés. Le stationnement des caravanes et camping-car, les dépôts de véhicules, de
matériaux, de ferrailles, de combustibles et de déchets sont interdits.
……………

Le projet de modification du règlement de la ZPPAUP a donné lieu à l’avis de la Commission Locale des
Sites Patrimoniaux Remarquables (CLSPR) en date du 13 janvier 2023. A l’issue de l’enquête publique,
le projet éventuellement modifié pour tenir compte des observations du public et du rapport du
commissaire enquêteur, doit être entériné par l’organe délibérant de la Communauté d’Agglomération
après avis de l’architecte des bâtiments de France et accord du préfet de région.

Le dossier soumis à enquête se compose d’une notice explicative de 6 pages, de l’avis de la CLSPR, de
pièces administratives dont les deux délibérations municipale et communautaire portant sur l’examen
du lancement de la procédure de modification du règlement de la ZPPAUP, des documents afférents à
la ZPPAUP.

La présentation du projet de modification du règlement de la ZPPAUP dans les délibérations municipale

et communautaire est ainsi libellée « le règlement de la ZPPAUP de La Rochelle doit évoluer afin de
clarifier et d’harmoniser certaines dispositions réglementaires de la Zone de Patrimoine Naturel (ZPN).
Ceci afin d’autoriser explicitement les équipements d’intérêt général dans la ZPN et de mener à bien
la réalisation du futur centre hospitalier de La Rochelle. La présente délibération a pour objet de
prescrire le lancement d’une procédure de modification du règlement de la ZPPAUP de La Rochelle ».

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 2
La forme rédactionnelle de ces deux délibérations a grandement questionné le public intervenu à
l’enquête publique, générant dans l’esprit du public et la compréhension par lui de l’objet de l’enquête
publique, une corrélation potentielle entre le projet de modification du règlement de la ZPPAUP et la
faisabilité du projet d’hôpital sur l’ancien site du parc des expositions de La Rochelle. Il convient de
préciser qu’en cours d’enquête publique, il a été annoncé par le président de la communauté
d’Agglomération de La Rochelle, l’abandon du projet d’hôpital sur ce site.

LA PROCEDURE D’ENQUETE PUBLIQUE

L’enquête publique porte sur le projet de modification n° 1 du règlement de la ZPPAUP de La Rochelle

et a été prescrite par arrêté du président de la Communauté d’Agglomération de La Rochelle en date
du 28 aout 2023. L’enquête s’est déroulée du 25 septembre 2023 au 11 octobre 2023 soit 17 jours
conformément au code de l’environnement puis prolongée jusqu’au 26 octobre 2023 par décision du
commissaire enquêteur, conformément à l’article L.123-9 du code de l’environnement. Les formalités
légales liées à l’organisation de l’enquête publique ont été parfaitement respectées.

Au regard du déroulement de l’enquête et du rôle du commissaire enquêteur défini dans le code de

l’environnement comme chargé de faciliter l’information et la participation du public :

- Le commissaire enquêteur a demandé en cours d’enquête au maître d’ouvrage de communiquer

au public des éléments utiles pour la qualité de l’information et en la possession du maître
d’ouvrage. Il convient de préciser que ces pièces avaient été portées à connaissance sur le registre
dématérialisé par un contributeur dès le premier jour de l’enquête. Le commissaire enquêteur a
jugé d’une part qu’elles étaient utiles à la bonne information du public et d’autre part qu’il
convenait de les porter à connaissance de toute personne, y compris celle et ceux qui n’auraient
pas eu connaissance de ces informations via le registre dématérialisé. Par courrier du 27
septembre le commissaire enquêteur en a fait la demande au maître d’ouvrage (annexe 1 au
rapport d’enquête). Le maître d’ouvrage a répondu favorablement à la demande du commissaire
enquêteur et complété le dossier dans les formes imposées par le code de l’environnement le 2
octobre 2023.

- Le commissaire enquêteur a décidé de prolonger l’enquête publique d’une durée de 15 jours afin
de laisser un temps suffisant au public pour prendre connaissance des nouveaux éléments et ainsi
lui permettre de participer à l’enquête publique.

L’enquête a donné lieu à une participation conséquente du public avec un total de 190 contributions
écrites et orales. Leur analyse est présentée dans le rapport d’enquête.

Sont intervenus à cette enquête des citoyens, deux comités de quartier de La Rochelle, deux collectifs
de riverains, quatre associations environnementales.

Il en ressort un grand nombre de thématiques abordées par le public et qui sont ventilées de la manière
présentée ci-dessous dans le Procès-verbal de synthèse des observations (annexe 3 au rapport
d’enquête).

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 3
1. Les observations relatives à la procédure juridique de modification du règlement de la ZPPAUP
de La Rochelle
2. Les observations relatives aux objectifs et à la justification du projet de modification du
règlement de la ZPPAUP de La Rochelle
3. Les observations relatives à la procédure d’enquête publique
4. Les observations relatives au projet d’hôpital sur le site du parc des expositions
5. Les observations relatives au projet de modification du règlement de la ZPPAUP à la lumière du
retrait du projet d’hôpital (survenu en cours d’enquête publique)
6. Les observations diverses hors modification de la ZPPAUP et relatives à l’aménagement du
territoire

Ces observations ont fait l’objet d’éléments de réponse du maître d’ouvrage ainsi que de l’analyse
qu’en fait le commissaire enquêteur, ceci à lire « in extenso » dans le rapport d’enquête. Il appartient
désormais au commissaire enquêteur de présenter ses conclusions motivées sur le projet de
modification n° 1 du règlement de la ZPPAUP de La Rochelle.

LES CONCLUSIONS MOTIVEES DU COMMISSAIRE ENQUETEUR

Afin de présenter ses conclusions motivées sur le projet de modification n° 1 du règlement de la

ZPPAUP de La Rochelle, le commissaire enquêteur va s’attacher à poser les quatre questions
suivantes à travers les éléments constitutifs du dossier d’enquête, les arguments du public, les
éléments de réponse du maître d’ouvrage, l’analyse qu’en fait le commissaire enquêteur :

➢ Comment analyser la justification de la modification du règlement de la ZPPAUP de La

Rochelle ?

➢ Comment analyser la portée de la modification du règlement de la ZPPAUP de La Rochelle sur

la protection des espaces en ZPN ?

➢ Qu’en est-il du choix de la procédure de modification du règlement de la ZPPAUP ?

➢ Quel regard porter sur la qualité de l’information et de la participation du public ?

1. Comment analyser la justification de la modification n° 1 du règlement de la ZPPAUP

de La Rochelle ?

Dans le dossier soumis à enquête (notice explicative), le projet est ainsi justifié par le maître d’ouvrage
: « à l’occasion des études menées dans le cadre de la réalisation d’un nouveau centre hospitalier sur
le site du parc des expositions, il a été mis en évidence que le règlement applicable à la zone ZPN
comporte une incohérence entre l’article 1.1 et 1.2 ».

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 4
« Afin de clarifier et harmoniser les dispositions applicables à la ZPN, il est nécessaire de préciser la
règle et de supprimer l’incohérence constatée ».

Dans les deux délibérations des conseils municipaux et communautaires joints au dossier d’enquête,
le projet de modification du règlement de la ZPPAUP est ainsi présenté : « Le règlement de la Zone de
Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager (ZPPAUP) de La Rochelle doit évoluer
afin de clarifier et d’harmoniser certaines dispositions règlementaires de la Zone de Patrimoine
Naturel (ZPN). Ceci afin d’autoriser explicitement les équipements d’intérêt général dans la ZPN et
de mener à bien la réalisation du futur centre hospitalier de La Rochelle. La présente délibération a
pour objet de prescrire le lancement d’une procédure de modification du règlement de la ZPPAUP de
La Rochelle. »

Arguments du public : Le public qui a participé à l’enquête a très majoritairement contesté la

présentation de la modification comme un besoin de clarification et jugé que le projet de modification
du règlement était une opportunité pour mener à bien la réalisation du futur hôpital. Ce doute voire
suspicion du public sur la justification du projet a été alimentée par des documents présentés à
l’enquête publique par un contributeur, éléments ajoutés au dossier d’enquête par la suite à la
demande du commissaire enquêteur. Il s’agissait d’une saisine par la CDA de l’autorité
environnementale dans le cadre d’une étude au cas par cas sur un projet de révision du SPR ( ex
ZPPAUP) et l’élaboration d’un PVAP en 2021 libellé comme suit « Afin de pouvoir permettre la
réalisation du nouvel hôpital, il apparait aujourd’hui nécessaire de faire évoluer le SPR ex ZPPAUP et
d’élaborer un PVAP. Cette transformation offre également l’opportunité de tirer le bilan d’une
décennie de mise en œuvre de la ZPPAUP et d’ajuster les prescriptions réglementaires en
conséquence, de mettre à jour l’inventaire des composantes patrimoniales voire de les réinterroger,
d’intégrer de nouvelles thématiques non traitées ou peu développées telles que la nature en ville, la
transition énergétique. Il n’est pas envisagé de faire évoluer le périmètre du SPR ». Suite à cette
saisine, un avis a été rendu par l’autorité environnementale dont un considérant relevait « considérant
que la construction de l’hôpital et d’un parking à proximité desservant celui-ci se situe partiellement
en zone de protection naturelle (ZPN) du site patrimonial remarquable ; que ce zonage ne permet pas
la construction de tels équipements »
Par ailleurs certains contributeurs ont jugé que le texte tel qu’il était écrit, était très clair et qu’il
convenait de faire respecter le document de ZPPAUP dans sa dimension de protection patrimoniale du
paysage et des espaces verts, ce dans l’esprit de la définition des Zones de Patrimoine Naturel (ZPN)
dans le document de ZPPAUP existant.

Arguments du maître d’ouvrage : dans son mémoire en réponse au procès-verbal des observations,
le maître d’ouvrage rappelle que « la procédure a uniquement pour objet de supprimer l’incohérence
d’écriture constatée entre les dispositions réglementaires des articles 1.1 et 1 ;2, précisant que la
rédaction de l’article 1.1 n’est pas logique car l’article 1.1 est plus restrictif que l’article 1.2. Cette
procédure ne vise pas à modifier la portée de la protection existante. L’incohérence d’écriture
réglementaire doit être corrigée pour toutes les zones ZPN et pas seulement les ZPN aux abords du
site du parc des expositions. Le maître d’ouvrage rappelle également que l’occupation des sols et la
destination des constructions admises sont définies par le document d’urbanisme (PLUi) et non par le
règlement de la ZPPAUP. »

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 5
Analyse du commissaire enquêteur : S’agissant des questionnements du public en lien avec le projet
d’hôpital, ils sont parfaitement compréhensibles à la lecture des délibérations jointes au dossier
d’enquête publique et c’est pourquoi le commissaire enquêteur a souhaité que le maître d’ouvrage
communique au public des éléments complémentaires utiles à la bonne compréhension du projet. Il
convient de préciser que le projet d’hôpital sur l’ancien site du parc des expositions était un projet
connu du public, inscrit au PADD du PLUi et que l’enquête publique a en effet polarisé un grand nombre
de remarques sur le projet d’hôpital, cependant le commissaire enquêteur fait le constat qu’à compter
du moment où le retrait du projet d’hôpital a été communiqué par le président de la Communauté
d’Agglomération au public, les contributions ont continué à être déposées sur le registre dématérialisé.

Il demeure que cette enquête publique a été largement marquée dans la forme et le fond des
contributions produites, par un sentiment d’incompréhension et de défiance du public à l’endroit de
la justification du projet par le maître d’ouvrage présentée dans le dossier soumis à enquête.

S’agissant de l’incohérence d’écriture comme justification du projet de modification du règlement par

le maître d’ouvrage, le commissaire enquêteur convient qu’il peut exister en effet un risque
d’interprétation du règlement entre les articles 1.1 et 1.2. Il est fréquent qu’à la faveur de la pratique
d’un règlement par les services instructeurs, il soit mis en évidence une erreur matérielle d’écriture,
souvent évidente à démontrer. De ce point de vue, le commissaire enquêteur ne remet pas en question
la justification de la démarche de modification du règlement par le maître d’ouvrage afin d’harmoniser
les deux articles du règlement de la zone ZPN et préciser la règle afin de réduire le risque
d’interprétation du texte.
Mais dans le cadre des présentes conclusions, le commissaire enquêteur a souhaité s’intéresser au
document de ZPPAUP dans sa globalité, afin de se faire une idée de l’esprit des rédacteurs au moment
de l’élaboration du document pouvant éclairer la nature de la protection des espaces en ZPN.
Le commissaire enquêteur partage les éléments ci-dessous :

Définition des ZPN dans le document de ZPPAUP :

« Les zones de patrimoine naturel ou ZPN qui recouvrent les grands ensembles paysagers, les parcs et
promenades publics, les propriétés et grands domaines et encore l’écrin vert d’un ensemble
patrimonial ou une coupure verte » « les zones de patrimoine naturel soulèvent des enjeux liés à la
qualité des paysages, des vues lointaines, de la façade littorale et du végétal. La ZPPAUP protège les
éléments végétaux, les spécificités du paysage agricole, de marais, de quais, de côte sauvage, de parcs
liés à une maison de maître, etc et fixe les conditions de préservation, de restauration et d’éventuelles
réhabilitations des constructions sur ces secteurs ».
Dans la partie 5 du document de ZPPAUP intitulée « orientations de la ZPPAUP », paragraphe 4.3 du
rapport de présentation de la ZPPAUP intitulé « évolution de la ville », il est indiqué : « les zones de
patrimoine naturel (ZPN) soulèvent des enjeux liés à la qualité du paysage, des vues lointaines, de
la façade littorale et du végétal. La ZPPAUP protège les éléments végétaux, les spécificités du paysage
agricole, de marais, de quais, de cote sauvage, de parcs, etc et fixe les conditions de préservation, de
restauration et d’éventuelles réhabilitations des constructions sur ces secteurs. La vocation des
secteurs ZPN est paysagère : les constructions y seront limitées à des besoins d’exploitation agricole,
maritime et touristique (ou loisirs) et soumises à des conditions exigeantes d’intégration dans le
paysage existant ».

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 6
Le commissaire enquêteur fait le constat que la constructibilité est définie pour des besoins
d’exploitation agricole, maritime et touristique (ou loisirs) ; ce qui en fait correspond exactement aux
objectifs définis dans l’article 1.1. A ceci près que l’article 1.1 ajoute que les espaces maritimes
pourront accueillir des activités liées à l’exploitation de la mer ou d’intérêt général.

Le commissaire enquêteur s’interroge sur la différence d’écriture entre « activités d’intérêt général »
et « équipements d’intérêt général ».

Par ailleurs il semble au commissaire enquêteur que sur l’ensemble des zones des secteurs
réglementaires de la ZPPAUP, la construction et l’articulation entre les articles 1.1 et 1.2 est
relativement similaire, localisation et grands objectifs avec des prescriptions puis occupation du sol
soumise à conditions spéciales avec prescriptions.

En conclusion, le commissaire enquêteur considère que pour autant qu’il y ait bien un risque
d’interprétation entre les articles 1.1 et 1.2 en matière de localisation d’activités d’intérêt général, la
réécriture des paragraphes telle que proposée par le maître d’ouvrage dans le projet de modification
n° 1 du règlement de la ZPPAUP, questionne.

2. Comment analyser la portée de la modification du règlement de la ZPPAUP sur la

protection des espaces en ZPN ?

Le dossier soumis à enquête indiquait, dans la notice explicative, que c’est à l’occasion des études sur
le projet d’hôpital sur le site du parc des expositions dont certains espaces aux abords du site sont
classés en ZPN, que l’incohérence d’écriture avait été relevée. Dans le dossier soumis à enquête
publique il est bien indiqué que la modification du règlement de la zone ZPN couvre l’ensemble des
zones ZPN sur le périmètre de la ZPPAUP, Cf la carte présentée en début du présent document.

Arguments du public : De nombreux contributeurs ont souligné l’application sur l’ensemble du

territoire en ZPN, une association environnementale a présenté une projection fictive d’équipements
d’intérêt général dans diverses zones en ZPN. Outre la question de la définition précise « d’équipement
d’intérêt général » introduite par la modification, a été avancée par le public l’idée que la notion
d’intérêt général est incertaine et pourrait être interprétée de façon extensive sans que l’on prenne
aujourd’hui la mesure de la portée de la modification du règlement. Par ailleurs la quasi-totalité des
contributeurs à l’enquête publique souligne la nécessité à maintenir la vocation en espaces naturels
de ces espaces et à pérenniser leur statut de protection ; sont ainsi avancés comme arguments la prise
en compte du changement climatique dans la gestion des villes, le maintien d’espaces protégés, le rôle
systémique des espaces de nature dans la gestion des écosystèmes et des risques naturels.

Arguments du maître d’ouvrage : Le maître d’ouvrage précise que la correction de l’incohérence

d’écriture réglementaire et l’harmonisation de l’écriture des deux articles ne vise pas à modifier la
portée de la protection existante dans les ZPN de la ZPPAUP. Il indique que la remarque consistant à
penser que ces secteurs deviendraient constructibles est erronée car l’occupation des sols et la
destination des constructions sont définies par le document d’urbanisme et non par le règlement de
la ZPPAUP.
Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle
Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 7
Interrogé précisément par le commissaire enquêteur dans le procès-verbal des observations sur la
portée de la modification du règlement sur la protection de ces espaces, le maître d’ouvrage répond
que suite à la modification projetée du règlement de la ZPPAUP, les terrains situés en ZPN continueront
à être protégés par les dispositions réglementaires de la ZPN qui disposent notamment que les
constructions admises dans la zone sont autorisées « dans la mesure où ces constructions s’intègrent
de façon harmonieuse à l’environnement naturel et paysager et ne mettent pas en péril la perception
des éléments patrimoniaux protégés au titre des monuments historiques ou de la ZPPAUP. Toute
construction ou aménagement dont la nature ou l’aspect est de nature à nuire à la mise en valeur du
site ou des monuments sera interdit, en particulier la réalisation de programmes de réhabilitation ou
d’extension incompatibles avec le respect de l’architecture d’une construction protégée ou des
paysages concernés ».

Analyse du commissaire enquêteur : Le commissaire enquêteur prend note des éléments de réponse
du maître d’ouvrage mais relève que la correction d’écriture proposée porte sur la définition même
des constructions autorisées. Comme il a été développé dans le paragraphe 1 des présentes
conclusions, le commissaire enquêteur s’interroge sur la philosophie qui avait prévalu à la rédaction
du règlement de la ZPPAUP lors de son élaboration, pour tenter d’évaluer en quelque sorte la portée
de la modification du règlement sur la protection du patrimoine bâti et des espaces.

A plusieurs reprises dans le document de ZPPAUP, il est rappelé la vocation paysagère des espaces en
ZPN, des enjeux liés à la qualité du paysage, des vues lointaines, de la façade littorale et du végétal
et une approche de constructions limitées à des besoins d’exploitation agricole, maritime et
touristique (ou loisirs) et soumises à des conditions exigeantes d’intégration dans le paysage
existant ».
Le commissaire enquêteur constate que cette notion de « besoins d’exploitation » est récurrente dans
le document de ZPPAUP et soulève la question d’un équipement d’intérêt général pouvant ne pas être
en lien avec ces besoins d’exploitation agricole, maritime et touristique ou de loisirs.

Dès lors le commissaire enquêteur s’interroge sur une portée de la modification de l’écriture du
règlement potentiellement un peu plus extensive dans la définition des nouvelles constructions
admises qu’elle ne l’est aujourd’hui dans le texte existant , ceci en ayant à l’esprit que l’occupation des
sols et la destination des constructions admises sont définies par le document d’urbanisme mais avec
la prise en compte du document de ZPPAUP en tant que servitude d’utilité publique annexée au PLUi.

3. Qu’en est-il du choix de la procédure juridique de modification du règlement de la

ZPPAUP ?

Le maître d’ouvrage justifie le choix de la procédure juridique de modification du règlement de la

ZPPAUP par le respect des dispositions transitoires de l’article 112 de la Loi LCAP du 7 juillet 2016 qui
permet de modifier le règlement d’une ZPPAUP lorsqu’il n’est pas porté atteinte à ses dispositions
relatives à la protection du patrimoine bâti et des espaces. Par ailleurs il indique que la procédure de
modification a été menée en accord avec la DRAC.

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 8
Arguments du public : De très nombreux contributeurs à l’enquête publique ont contesté la procédure
juridique de modification utilisée, s’appuyant sur l’atteinte à la portée de la protection des espaces
existante en ZPN, l’avis de l’autorité environnementale du 23 septembre 2021 évoqué dans le
paragraphe 1 du présent document. Il a aussi été avancé des arguments de forme, tel qu’une
présentation jugée insuffisante lors de la réunion de la CLSPR par une association du patrimoine
présente lors de cette réunion ; ou encore l’absence de formalisation de l’avis de la DRAC dans le
dossier soumis à enquête.

Arguments du maître d’ouvrage : Le maître d’ouvrage rappelle que suite aux différents échanges avec
la DRAC, il s’est avéré que l’élaboration envisagée en 2021 d’un PVAP et la révision du site patrimonial
remarquable ex ZPPAUP à court terme n’était pas opportune et que la suppression de l’incohérence
d écriture constatée relevait d’une procédure de modification du règlement de la ZPPAUP,
conformément aux dispositions de l’article 112 de la Loi LCAP car celle-ci ne portait pas atteinte à ses
dispositions relatives à la protection du patrimoine bâti et des espaces.

Analyse du commissaire enquêteur : S’agissant des réflexions antérieures de la collectivité sur la

ZPPAUP et en particulier la saisine de l’autorité environnementale dans le cadre d’un projet de révision
du SPR ex ZPPAUP et élaboration de PVAP, il ne peut pas d’un point de vue juridique être fait un
amalgame entre deux procédures juridiques différentes, l’une de révision du SPR et élaboration d’un
PVAP, l’autre de modification du règlement de la ZPPAUP. Dans le cadre de la modification du
règlement de la ZPPAUP, la seule condition juridique est définie par la Loi LCAP précitée.

S’agissant de la procédure encadrée par la DRAC, il eût été préférable d’avoir dans le dossier un
document formalisé de la DRAC, cependant il convient de rappeler que les services de l’Etat sont
représentés dans la Commission Locale des Sites Patrimoniaux Remarquables (CLSPR) qui a statué sur
le projet en amont du démarrage de l’enquête publique, et que le projet soumis à enquête devra
recueillir l’avis de l’architecte des bâtiments de France et l’accord du préfet de région avant son
approbation éventuelle par l’organe délibérant de la Communauté d’Agglomération.

Quant au choix de la procédure juridique de modification et comme cela a été développé dans le
paragraphe 2 du présent document, le commissaire enquêteur ne remet pas en question l’engagement
d’une procédure de modification du règlement par le maître d’ouvrage avec l’accord de la DRAC et
conformément à l’article 112 de la Loi LCAP, ce afin d’harmoniser les deux articles du règlement de la
zone ZPN et préciser la règle.
Ceci n’empêche pas le commissaire enquêteur de s’interroger sur l’absence d’atteinte aux dispositions
relatives à la protection du patrimoine bâti et des espaces. Le commissaire enquêteur, tout comme le
public l’a fait durant l’enquête publique, a questionné la nature de la portée de la réécriture des articles
1.1 et 1.2 en zone ZPN de la ZPPAUP de La Rochelle.

4. Quel regard porter sur la qualité de l’information et de la participation du public ?

Arguments du public : A travers les contributions opérées sur le registre dématérialisé, les conditions
de mise en œuvre et de déroulement de l’enquête publique ont fait l’objet de nombreuses
contestations.

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 9
Les arguments portaient sur l’objet de l’enquête publique, la procédure, la composition du dossier
d’enquête, les modalités d’accès au dossier, l’ajout de documents en cours d’enquête, la décision de
prolonger la durée de l’enquête.

Arguments du maître d’ouvrage : Le maître d’ouvrage rappelle que l’enquête publique a été organisée
conformément aux dispositions des articles L.123-1 et suivants du code de l’environnement. Il y a eu
plus de 180 observations émises dans le cadre de l’enquête publique. « La participation du public a
donc été importante au regard de son objet limité qui ne porte que sur la correction d’une incohérence
d’écriture réglementaire dans les ZPN de la ZPPAUP ».

Analyse du commissaire enquêteur : l’enquête publique a en effet respecté les dispositions du code
de l’environnement dans son organisation. Tout au long de cette enquête publique, le commissaire
enquêteur a souhaité favoriser la bonne information du public et sa participation effective. Pour ce
faire, le commissaire enquêteur a demandé au maître d’ouvrage :

- Avant l’enquête publique, de compléter le dossier d’enquête avec une cartographie du

périmètre de la ZPPAUP à échelle suffisante,
- Avant l’enquête publique, un renforcement de l’affichage sur site pour couvrir l’intégralité du
territoire de La Rochelle concerné par les Zones de Patrimoine Naturel (ZPN), 14 panneaux au
format A2 sur fond jaune ont ainsi été installés par le maître d’ouvrage sur des points de
passage et visibles de l’espace public, ce alors qu’il n’y avait pas pour le maître d’ouvrage
d’obligation réglementaire à le faire,
- En cours d’enquête par courrier du 27 septembre la communication au public d’éléments
complémentaires en possession du maître d’ouvrage et utiles à la bonne information du public,
le maître d’ouvrage a donné une suite favorable à cette demande et complété le dossier le 2
octobre,
- En cours d’enquête décidé par courrier du 3 octobre de la prolongation de la durée de
l’enquête publique de 15 jours supplémentaires, ce afin de laisser un temps suffisant au public
pour prendre connaissance des éléments ajoutés au dossier et de participer à l’enquête
publique. Le commissaire enquêteur a apprécié avec objectivité que la tenue éventuelle d’une
réunion d’échange avec le public n’aurait pas apporté d’éléments de précision
supplémentaires sur le projet soumis à enquête.

Il convient de préciser que tant l’ajout de documents utiles à la bonne information du public, que la
prolongation de la durée de l’enquête ont été conduites dans le strict respect du code de
l’environnement.

Sur la qualité de l’information du public :

- Le public a eu une bonne connaissance de la tenue de cette enquête (avec 8 publications

légales dans Sud-Ouest et Le Littoral, un affichage sur site avec 14 panneaux A2 sur l’ensemble
du territoire concerné par les zones ZPN sur le territoire de La Rochelle durant 32 jours),

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 10
 - Le dossier soumis à enquête et complété pour améliorer l’information du public permettait de
comprendre le contexte, l’objet du projet et la volonté de la collectivité de modifier les
dispositions des articles 1.1 et 1.2 du règlement de la ZPPAUP en zone ZPN afin de préciser la
règle. Pour autant il ressort de l’enquête publique que le public s’est beaucoup interrogé sur
la justification du projet soumis à enquête ainsi que sur les conséquences potentielles de la
modification du règlement sur la protection des espaces naturels en zone ZPN.

Sur la qualité de la participation du public :

- Au-delà de l’objet de l’enquête publique considéré par le maître d’ouvrage dans son mémoire
en réponse comme « portant sur un objet limité », le commissaire enquêteur rappelle le cadre
de toute enquête publique organisée au titre du code de l’environnement (L.123-1) soit
l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers
lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement. Les observations
et propositions parvenues pendant le délai de l’enquête sont prises en considération par le
maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision ».

- Le public a manifesté son intérêt pour cette enquête avec 190 contributions au total, les
arguments sont présentés au rapport d’enquête avec les éléments de réponse du maître
d’ouvrage et l’analyse que fait le commissaire enquêteur. Il ressort qu’à l’issue de cette
enquête publique et au regard des arguments présentés qui révèlent une préoccupation
environnementale des citoyens et associations de protection de l’environnement et du
patrimoine intervenus, le commissaire enquêteur aurait attendu sur certains points des
éléments de réponse plus circonstanciés de la part du maître d’ouvrage au-delà du rappel de
l’objet de l’enquête et de la justification du projet soumis à enquête.
Il convient de nuancer ce propos en rappelant que le maître d’ouvrage a satisfait aux
obligations du code de l’environnement (article R.123-18 du code de l’environnement), « le
maitre d’ouvrage dispose d’un délai de 15 jours à compter de la notification du procès-verbal
de synthèse des observations pour produire ses observations ».

………………………

AVIS PERSONNEL ET MOTIVE DU COMMISSAIRE ENQUETEUR

A partir des bases de réflexion des conclusions motivées ci-dessus, il appartient désormais au
commissaire enquêteur de délivrer un avis personnel et motivé sur le projet de modification n° 1 du
règlement de la ZPPAUP de La Rochelle soumis à la présente enquête publique.

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 11
AU REGARD :

➢ D’un projet de modification du règlement de la ZPPAUP justifié par le maître d’ouvrage par
« une incohérence d’écriture entre les dispositions réglementaires des articles 1.1 et 1.2 et un
besoin de clarifier et préciser la règle sur l’ensemble des zones ZPN ».

➢ D’une procédure d’enquête publique qui aura été largement marquée, dans la forme et le fond
des contributions produites, par un sentiment d’incompréhension et de défiance du public à
l’endroit de la justification du projet par le maître d’ouvrage présentée dans le dossier soumis
à enquête.
Sur ce point, il convient de reconnaitre que la formalisation des délibérations municipale et
communautaire portant sur le projet de modification du règlement de la ZPPAUP et jointes au
dossier d’enquête, a contribué à établir dans l’esprit du public le sentiment d’une corrélation
directe entre le projet de modification du règlement de la ZPPAUP et la faisabilité du projet
d’hôpital sur le site du parc des expositions. Ce sentiment a été renforcé par la lecture de la
note de saisine par la collectivité de l’autorité environnementale en 2021 sur un projet de
révision du SPR ex ZPPAUP et de l’avis rendu. Le commissaire enquêteur a rappelé que pour
autant que cet élément était utile à la bonne information du public, il ne pouvait être fait
d’amalgame entre deux procédures juridiques différentes.

➢ D’une procédure d’enquête publique ayant donné lieu à une participation effective du public
avec la présentation d’arguments et de propositions présentés par le public et témoignant
d’une véritable préoccupation environnementale de citoyens, collectifs et associations
environnementales sur le sujet de la protection patrimoniale des espaces naturels, et ce au-
delà du fait que l’enquête a bien entendu polarisé aussi un grand nombre d’objections au
projet d’hôpital.

➢ Du retrait du projet d’hôpital annoncé en cours d’enquête publique.

➢ D’un questionnement du commissaire enquêteur sur la philosophie de la trame

règlementaire de la ZPPAUP pour les Zones de Patrimoine Naturel (ZPN) telle qu’elle est
présentée dans le document de ZPPAUP (orientations de la ZPPAUP). Les zones de patrimoine
naturel (ZPN) y sont identifiées comme « soulevant des enjeux liés à la qualité du paysage,
des vues lointaines, de la façade littorale et du végétal. La vocation des secteurs ZPN est
paysagère ; les constructions y seront limitées à des besoins d’exploitation agricole,
maritime et touristique (ou loisirs) et soumises à des conditions exigeantes d’intégration
dans le paysage existant ».
Au regard de cette notion de « besoins d’exploitation » récurrente dans le document de
ZPPAUP, le commissaire enquêteur s’interroge sur une portée de la modification de l’écriture
du règlement potentiellement un peu plus extensive dans la définition des nouvelles
constructions admises qu’elle ne l’est aujourd’hui dans le texte existant ; ceci en ayant à l’esprit
que l’occupation des sols et la destination des constructions admises sont certes définies par
le document d’urbanisme (PLUi) mais avec la prise en compte de la ZPPAUP en tant que
servitude d’utilité publique annexée au PLUi.

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 12
 ➢ D’un questionnement sur la qualification d’incohérence d’écriture justifiant la réécriture telle
qu’elle est proposée des articles 1.1 et 1.2 au regard de la globalité du document de ZPPAUP,
même si le commissaire enquêteur ne conteste pas qu’il peut exister un risque d’interprétation
entre ces deux articles.

➢ D’une interrogation subsistante sur la notion « d’équipement d’intérêt général » se

substituant à la notion « d’activités d’intérêt général » dans la rédaction du règlement.

➢ De la portée de la modification du règlement sur l’ensemble des zones ZPN du périmètre de la

ZPPAUP de La Rochelle.

➢ De la prise en compte des objectifs de développement durable, de la nécessité de maintenir

des espaces de nature en ville, des impératifs à limiter l’artificialisation des sols.

➢ De la décision annoncée par le maître d’ouvrage dans son mémoire en réponse au procès-
verbal des observations, du lancement prochain d’une étude afin d’évaluer les deux sites
patrimoniaux remarquables de La Rochelle (ex ZPPAUP et ex-secteur sauvegardé) et
d’examiner s’il est nécessaire de faire évoluer ces deux documents.

➢ Des réflexions à venir de la collectivité suite aux résultats de cette étude qui pourraient peut-
être davantage créer les conditions d’une réflexion partagée avec le public sur le document de
SPR ex ZPPAUP de La Rochelle et en lien avec l’aménagement du territoire et son évolution.

Sans méconnaître les arguments de la Communauté d’Agglomération de La Rochelle

justifiant en tant que maître d’ouvrage la modification n° 1 du règlement de la ZPPAUP en
accord avec la DRAC ; le commissaire enquêteur délivre ici un avis personnel et motivé sur
le projet qui a été soumis à enquête publique au titre du code de l’environnement. Cet avis
est éclairé par les résultats de cette enquête présentés dans le rapport d’enquête et les
présentes conclusions motivées.

Vu :

- Le code de l’environnement,
- Les dispositions de la Loi LCAP,
- Le dossier soumis à enquête,
- L’avis favorable de la Commission Locale des Sites Patrimoniaux Remarquables (CLSPR)
- La consultation du document de ZPPAUP de La Rochelle,
- Les arguments du public, les propositions formulées,
- Les éléments de réponse du maître d’ouvrage,
- Le déroulement de l’enquête publique,

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

Du 25 septembre au 26 octobre 2023- commissaire enquêteur : Marianne Azario Page 13
AU PROJET DE MODIFICATION N°1 DU REGLEMENT DE LA ZONE DE PROTECTION DU
PATRIMOINE ARCHITECTURAL, URBAIN ET PAYSAGER (ZPPAUP) DE LA ROCHELLE EN ZONE
DE PATRIMOINE NATUREL (ZPN) AFIN DE CLARIFIER ET D’HARMONISER CERTAINES
DISPOSITIONS REGLEMENTAIRES DES ARTICLES 1.1 ET 1.2, COMME SUIT :

« 1.1- ZPN : Localisation et objectif (…) b- PRESCRIPTIONS Il s’agit de maintenir ou de reconstituer les
ensembles végétaux et les fenêtres visuelles nécessaires à la mise en valeur des éléments du
patrimoine bâti. Il n’est donc pas possible de modifier les boisements existants sans un projet
d’aménagement portant sur l’ensemble de l’espace considéré et faisant l’objet d’un même accord. Ces
secteurs comprennent quelques constructions protégées qui doivent être soigneusement restaurées.
Les ouvrages anciens du marais notamment les petits ponts de pierres qui présentent un intérêt
devront être préservés et restaurés. Les seules constructions autorisées répondront à des besoins
d’exploitation agricole ou maritime, ou de mise en valeur touristique et de loisirs (par exemple,
pavillons, kiosques, pontons, estacades) ou d’intérêt général. Les espaces maritimes peuvent accueillir
les activités liées à l’exploitation de la mer ou d’intérêt général. Dans les ensembles de jardins
familiaux, les constructions de cabanes de jardin (destinées à ranger les outils) sont autorisées ».

« 1.2- ZPN : Occupation du sol soumise à conditions spéciales (…) b- PRESCRIPTIONS Les constructions
nouvelles sont a priori interdites à l’exception des constructions nécessaires à la gestion des espaces
naturels (exploitation agricole ou maritime) ou le développement des loisirs et d’activités équipements
d’intérêt général, dans la mesure où ces constructions s’intègrent de façon harmonieuse à
l’environnement naturel et paysager et ne mettent pas en péril la perception des éléments
patrimoniaux protégés au titre des Monuments Historiques ou de la Z.P.P.A.U.P.. Toute construction
ou aménagement dont la nature ou l’aspect est de nature à nuire à la mise en valeur du site ou des
monuments concernés sera interdit, en particulier la réalisation de programmes de réhabilitation ou
d’extension incompatibles avec le respect de l’architecture d’une construction protégée ou des
paysages concernés. Le stationnement des caravanes et camping-car, les dépôts de véhicules, de
matériaux, de ferrailles, de combustibles et de déchets sont interdits ».

LE COMMISSAIRE ENQUETEUR DONNE UN AVIS DEFAVORABLE.

Fait à Esnandes, le 25 novembre 2023

Commissaire Enquêteur : Marianne Azario

Enquête publique modification n°1 du règlement ZPPAUP La Rochelle

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