Chapitre I:

Le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales

Section I: La dé nition du principe

Les collectivités territoriales sont financées par le concours direct de l’État, par la voie de
subventions et par la voie de dotations.

§1. La définition de l’autonomie financière des collectivités

• De manière générale, l’autonomie nancière est sujette à controverse. Personne ne s’accorde

sur la définition à retenir. Cela est problématique dans la mesure où l’autonomie financière est
au coeur de la libre administration des collectivités territoriales.

Définition: L’autonomie de gestion nancière signifie qu’une collectivité territoriale est

suffisamment dotée et subventionnée de l’État pour pouvoir s’auto-gérer et opérer des choix en
matière de gestion. Dans ce cas, elle n’a pas de pouvoir de décision.

Définition: L’autonomie de décision scale existe dès lors qu’une collectivité territoriale est en
mesure de décider et de maîtriser ses sources de financement. Ex: Emprunt, impôt Cela signifie
qu’une collectivité qui est suf samment subventionnée par l’État pour s’auto-gérer et opérer
des choix en matière décisionnelle.

=> La véritable autonomie nancière réside dans l’autonomie de la décision fiscale (Bouvier).

§2. Les origines de l’autonomie financière des collectivités

Les origines de l’autonomie financière des collectivités territoriales sont très nombreuses et
portées par un certain nombre de fondements juridiques.

Article 72 de la Constitution:
=> Liberté d’administration des collectivités territoriales

Article 34 de la Constitution:
=> Détermination par la loi des ressources des collectivités territoriales.

L’article 34 est important car il donne le cadre des modalités nancières de la libre
administration des collectivités. Il suppose tout d’abord une certaine autonomie scale dans la
mesure où les collectivités «peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute
nature et la loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans des limites déterminées»
(article 72-2 de la Constitution).

• La Constitution prévoit que «les recettes fiscales et les autres ressources propres des
collectivités représentent pour chaque catégorie de collectivité une part déterminante de
l’ensemble de leurs ressources». Elle prévoit également que «tout transfert de compétences
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 entre l’État est les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources
équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice».

=> Toute création ou extension des compétences ayant pour conséquence d’augmenter les
dépenses des collectivités est accompagnée de ressources déterminées par la loi (révision
constitutionnelle de 2003; décision du 29 décembre 2009 du Conseil Constitutionnel)

Section II: Les analyses subséquentes relatives à la notion d’autonomie nancière

• C’est le Conseil Constitutionnel qui a consacré en premier le principe de libre administration

des collectivités. Il l’a rappelé dans une décision du 29 mai 1990 puis l’a confirmé dans une
autre décision du 18 juillet 2001. Il a alors confirmé que le législateur peut prévoir des
dépenses obligatoires pour les collectivités.

• Dans une décision du 12 juillet 2000 (loi de finances rectificatives pour 2000), il a décidé que
«les règles posées par la loi sur le fondement de ses dispositions ne saurait avoir pour effet de
diminuer les ressources globales des collectivités ou de réduire la part des recettes fiscales
dans ses ressources au point d’entraver leur libre administration».

=> Le constat est le suivant: il y a une baisse notable des marges de manoeuvres en recettes
comme en dépenses des collectivités. Cela aboutit à une diminution de leur autonomie
nancière.

• Le président de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France (Bertucci) a constaté que

cette réduction des recettes s’observe à trois égards:
- Diminution de la liberté en matière scale Ex: Suppression de la taxe d’habitation,
suppression de la CVAE

- Baisse des concours de l’État: depuis 2012, il y a un gel et une réduction des dotations de
l’État. En effet, les collectivités doivent participer à l’effort commun de diminution du
dé cit public.

- Dif culté d’accès aux crédits: le recours au crédit dans le financement des collectivités est
un procédé classique. Pour l’État, l’emprunt est considéré comme une dépense à prendre
en compte dans son déficit, tandis que pour les collectivités, l’emprunt est une recette. En
effet, l’emprunt ne leur est possible que pour les dépenses d’investissement et non pour les
dépenses de fonctionnement.

*La crise financière de 2008 a énormément impacté les collectivités.

=> La maîtrise des dépenses par les collectivités est donc relative. Les transferts de compétence
de l’État vers les collectivités impliquent des transferts de charges et de dépenses qui
incombent à ces collectivités. Ex: Le RSA est un transfert de compétences qui a eu lieu au profit
des CT par l’État.
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 Chapitre II:
Les finances des collectivités territoriales

Section I: Les notions

§1. Vers une absence de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales

• L’absence de l’autonomie fiscale pose des problèmes importants aux finances locales. Le
Conseil Constitutionnel a décidé le 29 décembre 1999, dans sa décision loi de finances pour
2000, que l’article 72-2 alinéa 3 de la Constitution ne garantit aucun principe d’autonomie
scale des CT.

• La jurisprudence constitutionnelle paraît néanmoins incertaine car le Conseil Constitutionnel a

décidé dans sa décision loi de finances rectificatives de 2000, que «les règles posées par la loi
sur le fondement de ses dispositions ne sauraient avoir pour effet de diminuer les ressources
globales des collectivités territoriales ou de réduire la part des recettes fiscales dans ses
ressources au point d’entraver leur libre administration.»

• Selon Bouvier, le Conseil Constitutionnel n’appréhende pas le seuil des recettes fiscales en
deçà duquel serait remis en cause le principe de la libre administration des collectivités. Par une
loi organique du 29 juillet 2004, relative à l’autonomie financière des collectivités, le seuil a été
fixé par le biais de la dé nition des ressources.
=> Bouvier n’hésite pas à qualifier la situation actuelle de décadence de l’autonomie scale
locale.

• Cette décadence a pour conséquence une augmentation des dotations de l’État au détriment
de l’impôt local. La conséquence inhérente est que l’autonomie porte sur la gestion des
collectivités et non sur leur capacité à décider en matière fiscale. Selon Bouvier, il y a alors un
risque de recours «à la centralisation, à l’irresponsabilité, voire même à la rigidité».

§2. La définition des ressources propres

Définition: «Au sens de l'article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités
territoriales sont constituées du produit des impositions de toute nature dont la loi les autorise à
fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part
locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des
participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs.

Pour la catégorie des communes, les ressources propres sont augmentées du montant de celles
qui, mentionnées au premier alinéa, bénéficient aux établissements publics de coopération
intercommunale.» (article 1114-2 du CGCT)

• C’est l’article 72-2 alinéa 3 qui prévoit que les ressources propres correspondent à une part
déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La notion de part déterminante n’a pas été
codifiée à l’article 1114-2 du CGCT.
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 • L’article 1114-3 du CGCT prévoyait initialement qu’il fallait reporter les ressources propres des
collectivités afin de mesurer leur autonomie financière. Il était prévu que la part des ressources
propres et déterminantes doit «garantir la libre administration des collectivités territoriales
en vue des compétences qui leur incombent». Un seuil minimal devait également être fixé en
second lieu.

• Dans la décision du 29 juillet 2004 «loi organique relative à l’autonomie financière des
collectivités territoriales», le Conseil Constitutionnel a décidé que «la simple mention de la
première condition (= garantie de la libre administration) est dépourvue de portée normative».

Article 1114-3 du CGCT (depuis 2004):

=> Calcul de la part déterminante: pour toutes les catégories de collectivité (communes,
départements, régions), la part des ressources propres est égale à la totalité des ressources moins
les emprunts et les ressources correspondant au financement des compétences transférées à
titre expérimental ou mises en oeuvre par délégation et des transferts financiers entre
collectivités d’une même catégorie.

• La part déterminante voit son seuil fixé à l’article 1114-3 du CGCT. Pour chaque catégorie, la
part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année
précédente.

• Le gouvernement, en vertu du même article, a l’obligation de transmettre au Parlement «un

rapport faisant apparaître pour chaque catégorie des collectivités, la part des ressources
propres dans l’ensemble des ressources ainsi que ses modalités de calcul et son évolution».

• Si pour une catégorie de collectivité, la part des ressources propres ne répond pas aux règles
fixées par l’article 1114-3, les dispositions nécessaires sont arrêtées au plus tard par une loi de
nances pour la deuxième année suivant celle où ce constat a été réalisé.

• Quelques chiffres:
- Les dépenses totales des collectivités des groupements à fiscalité propre se sont élevées à
243,5 milliards d’euros, contre 233,7 milliards d’euros en 2007. Les dépenses des communes
et des regroupements de commune représentent en 2020 environ 90,82 milliards d’euros.

- La valeur des dépenses du bloc communal est marquée par une baisse de près de 5% par
rapport à 2019. Les dépenses des départements s’élèvent à 67 milliards, soit 1,7% en plus
par rapport à 2019. Celles des régions s’élèvent à 34 milliards, soit 2% de plus par rapport à
2019.
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Section II: Les ressources scales

-> Article 34 C°

• L’impôt est un moyen pour les collectivités d’assurer une partie de leurs financements. La
compétence des collectivités en matière fiscale repose sur leur capacité à voter le montant des
impôts locaux.

• L’autonomie fiscale est essentielle dans la reconnaissance de l’autonomie des collectivités dans
la mesure où le nancement est dé nitif et, à la différence de l’emprunt, n’est pas soumis aux
aléas des politiques budgétaires de l’État.

§1. Les plus grandes ressources fiscales

• Deux types d’impôts locaux:

- Les impôts locaux directs
- Les impôts locaux indirects

A) Les impôts locaux directs

• La création des impôts locaux directs relève de la seule compétence du Parlement. La

compétence des collectivités est centrée sur leur capacité à voter le montant des impôts locaux
sur le fondement de la taxe foncière.

• Quatre exemples d’impôts locaux directs:

- La taxe d’habitation,
- La contribution économique et territoriale (= impôt de production; plus une entreprise
investit plus elle est taxée; taxe sur la masse salariale)
- La taxe foncière sur les propriétés bâties,
- La taxe foncière sur les propriétés non-bâties (90% du revenu fiscal des collectivités)

La CFE et la CVAE

La base d’imposition de la CFE est composée d’un seul élément, la valeur locative de
l’ensemble des mobilisations corporelles passibles de taxe foncière dont a disposé le
redevable au cour de l’année pour sa profession.

La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est une taxe sur le chiffre
d’affaires) Elle devait être supprimée à compter du 1er janvier 2024, mais compte tenu des
finances de l’État, sa suspension a été reculée jusqu’en 2026.
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La taxe foncière sur les propriétés bâties

Pour cette taxe, les taux sont votés par les communes ou les EPCI à fiscalité propre ou
calculé à partir du produit voté par part syndicale et certaines taxes annexes.

Cette taxe est établie à partir de la valeur locative cadastrale de ces propriétés divisée en
deux afin de prendre en considération les frais de gestion, d’assurance, d’amortissement,
d’entretien et de réparation. Cette valeur locative tient compte le cas échéant des
abattements et exonérations applicables.

Le produit de cette taxe est alloué aux communes et aux départements dans lesquels sont
situés les propriétés. Elle est due par tous les propriétaires fonciers. Des exonérations sont
prévues pour les propriétés de l’État et les entités territoriales lorsqu’elles sont affectées à
un service public.
*En 2023, les valeurs locatives sur lesquelles se fondent le calcul de cette taxe, qui est
indexée sur l’inflation, ont bondi de 7,1% au niveau national.

Face à cette hausse générale, la maire de Paris a décidé d’augmenter la valeur locative de
52% en plus, en vue selon elle, de faire face aux dépenses exceptionnelles de la ville de
Paris. Il en aboutit ainsi, au regard du mode de calcul de la taxe foncière, que la hausse
globale pour les propriétaires parisiens s’est élevée en 2023 à un peu plus de 62% en 2023.

La taxe foncière sur les propriétés non bâties (sur les terrains)

C’est la taxe la moins rémunératrice (1% du produit des taxes). Son produit revient aux
communes. Les propriétés publiques, les bois publics, les fleuves et les rivières en sont
exonérés.

B) Les autres impôts locaux

• Deux catégories d’impôts indirects:

- Impôts anciens: impôts d’État dont une partie du produit est versé aux collectivités Ex: Taxe
de publicité routière, Droit de timbre sur les permis de conduire,…

- Impôts nouveaux: ils sont spécifiquement prélevés par les communes et ont un faible
rendement Ex: Impôt sur les spectacles. D’autres impôts ont été créés en vue de couvrir les
dépenses au titre des transferts de compétences par l’État Ex: TICPE; taxe spéciale sur les
conventions d’assurance (TSCA) >> elles ont la particularité d’être «des impôts d’État dont
une partie est affectée au produit des départements et des régions».
 §2. Les moyens offerts aux collectivités en matière de gestion des impôts locaux

• Le vote des taux d’impôt direct par les collectivités est limité. Le législateur a institué un
plafond de référence qui empêche les Conseils municipaux de voter pour les quatre taxes sauf
la contribution économique territoriale avec un taux excédant deux fois et demi la moyenne des
communes ou départements.

• Les subventions scales se multiplient en raison de l’obligation constitutionnelle pour l’État

d’accompagner tout transfert obligatoire de compétences vers les collectivités des
nancements nécessaires. De même, quand le législateur décide l’abattement pour les impôts
locaux, cela a pour conséquence d’entraîner un manque à gagner pour les collectivités. L’État
doit donc les compenser.

• En matière de recouvrement de l’impôt, l’État intervient seul. À de très rares exceptions, c’est
la direction générale des finances publiques qu’incombe le recouvrement de tous les impôts
locaux. En contrepartie, l’État prélève 4,4% du montant des impôts locaux pour frais
d’assiette et de recouvrement.

• L’État procède aux avances nécessaires aux collectivités. Le produit des impôts locaux est
déposé sur les comptes spéciaux du Trésor et l’État consent des avances aux collectivités par le
biais d’un compte de concours financier. Il leur verse gratuitement 1/12ème du montant des
comptes.
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