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N2009-M-043-01
RAPPORT
relatif la structuration de
la politique de contrle et daudit internes de lEtat
tabli par
Henri GUILLAUME
Inspecteur gnral des finances
Nicolas COLIN
Stephan ROUDIL
Emmanuel SKOULIOS
Inspecteur adjoint
Avec la contribution de
Pierre GAUDIN
Herv BRABANT
Inspecteur adjoint
OCTOBRE 2009
- Synthse, page 1 -
SYNTHESE
LInspection gnrale des finances a ralis au mois de dcembre 2008 une mission de
comparaisons internationales relative laudit et lvaluation dans les administrations de cinq pays
de lOCDE et de la Commission europenne. Elle a mis en vidence que, pour de multiples motifs, la
tendance au dveloppement dune fonction professionnalise daudit interne est aujourdhui commune
la plupart des administrations des pays dvelopps. Ladministration franaise ne peut rester lcart
de cette tendance.
Pour cette raison, une nouvelle mission relative la structuration de la politique de
contrle et daudit internes de lEtat a t confie lInspection gnrale des finances par le ministre
du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat. Pour conduire cette
mission, lInspection gnrale des finances a men des investigations dans lensemble des ministres
et sur un chantillon dtablissements publics, o elle a examin les dispositifs en place et les
initiatives en matire de contrle et daudit internes.
Le contrle interne se dfinit de faon gnrique comme un processus mis en uvre par
une organisation dans son ensemble afin de fournir une assurance raisonnable sur la ralisation de ses
objectifs. En ciblant les activits de contrle sur les oprations prsentant les risques les plus levs,
linternalisation du contrle permet de le rendre plus efficace et de sensibiliser les responsables des
oprations concernes ses enjeux. Laudit interne, quant lui, est une fonction qui permet de
sassurer de lefficacit du dispositif de matrise des risques dune organisation. Il se dcompose en
deux catgories dactivit : dune part, lassurance et, dautre part, le conseil. Les normes dictes par
lInstitute of Internal Auditors (IIA) sont le principal cadre de rfrence en matire daudit interne.
Deux fonctions support de ladministration de lEtat les fonctions comptable et
budgtaire font aujourdhui lobjet dune dmarche de dveloppement du contrle interne lchelle
interministrielle.
La fonction comptable est le support dun dispositif de contrle interne dploy et
appliqu linitiative de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) pour prparer la
certification des comptes de lEtat. Le contrle interne comptable se formalise par des rfrentiels
sappliquant aux processus de travail sur lensemble de la chane de la dpense et de la
comptabilisation. La fonction comptable, seule faire lobjet dun dispositif de contrle interne dans
lensemble de ladministration de lEtat, est aujourdhui le primtre minimal de dveloppement du
contrle interne dans les ministres.
Au-del de la seule fonction comptable, la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF) a conduit rexaminer la politique de contrle sur lensemble de la chane de la dpense. La
rforme du contrle financier a t conue ds lorigine dans un esprit de dveloppement du contrle
interne. A linitiative de la direction du budget, la fonction budgtaire pourrait faire lobjet dune
dmarche similaire la fonction comptable dans lavenir. Un dispositif de contrle interne budgtaire
est en cours dexprimentation.
Dans plusieurs ministres, le contrle interne comptable a dailleurs servi de point de
dpart au dveloppement du contrle interne sur lensemble de la fonction financire. Les secrtaires
gnraux ou les directeurs des affaires financires se sont empars du contrle interne comme
mthodologie de matrise des risques auxquels ils sont directement exposs dans lexercice de leurs
fonctions. Pour autant, le primtre de ce contrle interne est restreint aux attributions des
responsables qui en sont linitiative et ne stend pas aux diffrents mtiers des ministres.
- Synthse, page 2 De fait, la mission a constat que le contrle interne est globalement peu dvelopp dans
les primtres oprationnels correspondant aux mtiers de ladministration. Seuls deux ensembles de
mtiers de ladministration ont donn lieu un dveloppement du contrle interne. Le premier est
celui des mtiers dingnieurs, traditionnellement familiers des dmarches qualit et de lapproche des
organisations en termes de processus. Le second correspond aux attributions en matire de maintien de
lordre et de scurit nationale. Par ailleurs, plusieurs ministres ont t sensibiliss la culture de
contrle interne et aux mthodes de laudit interne travers la gestion et le contrle des fonds
europens.
Laudit interne sest quant lui dvelopp principalement au sein des services
dinspection ou dinspection gnrale, dont les missions traditionnelles sont les plus proches de laudit
interne. Ce dveloppement a pu rsulter dune rflexion gnrale sur lvolution des mthodes de
contrle.
Les missions daudit interne sinscrivent de plus en plus dans le cadre de la dmarche de
performance. En privilgiant la dmarche de performance et en imposant lobligation de rendre
compte, notamment par les rapports annuels de performance, la LOLF fournit un environnement
favorable lessor du contrle et de laudit internes. Son entre en vigueur en 2006 a permis de
formaliser pour la premire fois de faon systmatique les objectifs de ladministration. Or, une
dmarche de contrle et daudit internes na de sens que par rapport aux objectifs de lorganisation.
Lobligation de rendre compte suppose en effet que les responsables de programme, les ministres et le
Gouvernement soient en mesure de vrifier la ralisation des objectifs fixs en loi de finances.
Conscients des limites de lapproche du comit interministriel daudit des programmes cet gard,
des services dinspection ont commenc procder des audits de performance sur des programmes
ministriels de leur comptence.
La mission sest efforce danalyser la situation en matire de professionnalisme et
dindpendance de laudit interne dans les ministres concerns. Elle a ainsi constat que peu de
ministres ou de directions staient dots dune charte de laudit interne. De mme, peu de ministres
ou de directions ont mis en place ce jour un comit daudit, tche dautant plus dlicate que les
ministres ne sont pas dots dune fonction de direction gnrale clairement identifie. Le comit
daudit est pourtant un lment important du modle gnrique de gouvernance de laudit interne.
Enfin, la mission a constat la raret des dmarches de certification collective ou individuelle dans le
champ de laudit interne, qui sexplique par la faible maturit de cette fonction dans ladministration.
En contrepoint de ses investigations dans les ministres, la mission a examin un
chantillon dtablissements publics ayant dvelopp des initiatives intressantes en matire de
contrle et daudit internes. De faon gnrale, les oprateurs ,qui se se caractrisent par un mtier
bien identifi et des objectifs clairement dfinis ainsi que par une gouvernance plus proche de celle
dune entreprise ont mieux saisi que les ministres lintrt du dveloppement du contrle et de laudit
internes.
Les propositions de la mission dessinent larchitecture, en rgime permanent, du futur
dispositif de contrle et daudit internes de lEtat, dont la structuration doit concerner prioritairement
les ministres. Mme si un ministre est loin de prsenter toutes les caractristiques dune entit de
gestion unifie, homogne et cohrente, le contrle et laudit internes ne peuvent en effet se
dvelopper et spanouir quau plus prs des entits concernes. A linverse, la cration dune entit
interministrielle charge directement du contrle et de laudit internes dans leur ensemble serait une
option irraliste.
Les propositions de la mission sorganisent en cinq sous-ensembles :
- dans chaque ministre est cre une mission ministrielle daudit interne, charge
dassurer la coordination de la politique daudit interne sur lensemble des fonctions et
mtiers du ministre. Elle est place sous lautorit dun responsable ministriel de
laudit interne, plac sous lautorit directe du ministre ;
- Synthse, page 3 - la mission ministrielle daudit interne rend compte de ses activits un comit
ministriel daudit, garant de son indpendance. Prsid de droit par le ministre, le
comit ministriel daudit est compos de sept membres au maximum et inclut, outre le
secrtaire gnral du ministre, des personnalits extrieures au ministre ou ny
exerant pas de responsabilits oprationnelles ;
- la politique daudit interne de lEtat fait lobjet dune harmonisation par un comit
dharmonisation de laudit interne prsid par le ministre charg du budget et des
comptes publics et compos des responsables des missions ministrielles daudit, du
directeur gnral des finances publiques, du directeur du budget et de personnalits
qualifies ;
- lune des principales missions de ce comit dharmonisation de laudit interne consiste
laborer un cadre de rfrence de laudit interne inspir de celui de lIIA mais tenant
compte des spcificits de lorganisation et du fonctionnement de ladministration de
lEtat. Il a galement pour mission de dvelopper la mthodologie des audits de
performance conduits sur les missions et programmes budgtaires et des audits portant
sur les fonctions transverses de ladministration ;
- chaque ministre dcline et adapte les normes de laudit interne issues du cadre de
rfrence de ladministration de lEtat et les intgre une charte ministrielle de laudit
interne, approuve par le comit ministriel daudit et adopte par un arrt du ministre
concern. La charte sapplique aux auditeurs internes comme aux services audits.
Un avant-projet de dcret relatif au contrle et laudit internes dans ladministration
ainsi quun modle de charte ministrielle de laudit interne sont annexs au prsent rapport.
Le dispositif propos dans le rapport constitue pour ladministration un objectif de moyen
terme. Son dploiement, progressif et linitiative des ministres, prendra du temps. Plusieurs tapes
peuvent tre envisages : la premire consiste adopter les textes encadrant le dispositif et inciter les
ministres mettre en place les comits daudit et les missions ministrielles ; la deuxime supposerait
dtendre la dmarche de matrise des risques aujourdhui initie sur la fonction comptable
lensemble de la fonction financire ; enfin, la troisime tape consisterait gnraliser le contrle et
laudit internes dans le primtre des mtiers des ministres. A cet gard, il serait souhaitable que soit
demande chaque ministre une feuille de route dcrivant, partir de lexistant, ses propositions de
structuration et de dveloppement du contrle et de laudit internes lhorizon de trois ans.
SOMMAIRE
INTRODUCTION .......................................................................................................................................1
I. LE CONTROLE ET LAUDIT INTERNES SE DEVELOPPENT EN ORDRE DISPERSE AU SEIN DE
LETAT .......................................................................................................................................................4
A.
Le contrle interne se dveloppe dans des primtres diffrents dun ministre lautre..........4
1.
Le contrle interne se dveloppe lchelle interministrielle pour les seules fonctions
comptable et budgtaire.....................................................................................................................4
2.
Au-del de la fonction comptable, certains ministres tendent le contrle interne
lensemble de la fonction financire..................................................................................................6
3.
Dans quelques ministres, le contrle interne sest galement dvelopp dans le
primtre de mtiers bien identifis ..................................................................................................8
B.
Laudit interne se dveloppe en complment des missions plus traditionnelles dinspection,
dvaluation ou de conseil...................................................................................................................13
1.
Laudit interne sintgre progressivement aux missions des services dinspection ou
dinspection gnrale.......................................................................................................................14
2.
Lapplication de la LOLF suppose le dveloppement des audits de performance ................16
3.
La dmarche des ministres en matire daudit interne nest pas encore conforme aux
normes professionnelles ..................................................................................................................18
C. Certains tablissements publics de lEtat ont une approche plus ambitieuse ...........................24
II.
LE CONTROLE ET LAUDIT INTERNES DOIVENT ETRE ORGANISES PAR LES MINISTERES DANS
UN CADRE COMMUN ................................................................................................................................25
A.
La politique de contrle et daudit internes doit tre structure lchelon ministriel ..........26
1.
La structuration du contrle et de laudit internes passe par la cration de missions
ministrielles daudit interne ...........................................................................................................26
2.
Les ministres doivent se doter de comits daudit comptents pour lensemble de leurs
activits............................................................................................................................................28
3.
Le ministre charg du budget et des comptes publics exercerait un rle
dharmonisation lchelle interministrielle .................................................................................29
B.
Le contrle et laudit internes doivent sinspirer des pratiques professionnelles en vigueur ...31
1.
Les auditeurs internes de ladministration de lEtat doivent se rfrer aux normes
professionnelles ...............................................................................................................................31
2.
Laudit interne nest pas conu comme une filire de spcialisation durable mais comme
une tape dans la carrire des futurs cadres suprieurs et dirigeants...............................................33
CONCLUSION..........................................................................................................................................36
- Rapport, page 1 -
INTRODUCTION
LInspection gnrale des finances a ralis au mois de dcembre 2008 une mission
de comparaisons internationales relative laudit et lvaluation dans les administrations de cinq
pays de lOCDE et de la Commission europenne 1 . Cette analyse a montr que les pays les plus
avancs disposaient, souvent de longue date, dun dispositif structur lchelon ministriel rpondant
aux normes professionnelles de laudit et dans lequel les ministres chargs du budget ou du pilotage de
la performance publique jouaient un rle essentiel danimation et de coordination.
Les motifs du dveloppement de laudit dans le secteur public sont multiples.
Lexemple du secteur priv, rput plus performant et plus enclin matriser les risques auxquels il est
expos, a jou un rle important. Mais cette volution rsulte aussi des demandes lgitimes de tiers,
interlocuteurs des administrations : pour amliorer la performance publique, pour prparer la
certification des comptes par un auditeur externe, pour mieux rendre des comptes au Parlement. Dans
tous les cas, il sest agi pour les services concerns de sassurer du degr rel de matrise de leurs
oprations et dvaluer leurs modalits traditionnelles dorganisation et de fonctionnement face des
objectifs de performance plus ambitieux.
Ladministration franaise ne peut rester lcart de cette tendance. Lapplication
effective de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances suppose lvidence la mise
en place dun systme de contrle et daudit internes rpondant aux exigences des normes
professionnelles. Cest pourquoi le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et
de la rforme de lEtat a demand lInspection gnrale des finances, dans le prolongement de ses
comparaisons internationales, de formuler des recommandations pour structurer la politique de
contrle et daudit internes au sein de lEtat et pour mettre en place moyen terme un dispositif
cohrent au sein de ladministration. La lettre de mission adresse lInspection gnrale des finances
le 23 mars 2009 est jointe en annexe au prsent rapport 2 .
Pour conduire sa mission, lInspection gnrale des finances a men des
investigations dans lensemble des ministres et sur un chantillon dtablissements publics.
Dans chaque ministre, la mission a rencontr les secrtaires gnraux ainsi que les responsables des
services dinspection ou dinspection gnrale, les plus susceptibles davoir initi en leur sein une
dmarche de dveloppement de laudit interne. La mission a galement rencontr certains directeurs
des affaires financires ainsi que des responsables de directions oprationnelles ayant pris des
initiatives intressantes en matire de contrle ou daudit internes. Dans les tablissements publics
inclus dans son chantillon, la mission a rencontr les cadres dirigeants et les responsables, selon les
cas, du contrle interne, de laudit interne ou de la matrise des risques.
Dans aucune des entits examines, ministre ou tablissement public, la mission na
pu examiner les dispositifs dans leur intgralit. Le prsent rapport ne prtend donc pas
lexhaustivit. Sa finalit est, plus modestement, de recenser un certain nombre de dispositifs
prsentant un intrt, danalyser ces dispositifs et de proposer un cadre pour que le contrle et laudit
internes puissent se dvelopper au sein de ladministration de lEtat dans lintrt des organisations qui
la composent.
Cf. Inspection gnrale des finances, Rapport de la mission de comparaisons internationales relative laudit et
lvaluation dans les administrations de cinq pays de lOCDE et de la Commission europenne, novembre 2008. Le rapport
de comparaisons internationales est enrichi dannexes relatives la situation particulire dans chacune des administrations de
lchantillon : le Canada, la Commission europenne, les Etats-Unis, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Sude.
2
Cf. lannexe I au prsent rapport.
- Rapport, page 2 Il est utile demble de rappeler de faon synthtique la dfinition des concepts qui
seront utiliss dans ce rapport 3 .
Le contrle interne se dfinit de faon gnrique comme un processus mis en uvre
par une organisation dans son ensemble afin de fournir une assurance raisonnable sur la
ralisation de ses objectifs. Il implique en premier lieu ltablissement dune cartographie des
activits et des processus de lorganisation (mtiers, supports, gestion et pilotage..). A ce titre, il
mobilise lensemble de ses niveaux de responsabilit. Sa conception et sa mise en place passent
ensuite par les tapes suivantes : la dfinition des objectifs gnraux et spcifiques pour chaque
processus 4 , lidentification et lvaluation des risques associs chacun des objectifs 5 , la conception et
la formalisation des contrles adquats pour grer ces risques (par exemple la prvention, la dtection
ou la correction). La formalisation du dispositif de contrle interne passe par la rdaction de
rfrentiels de contrle pour chaque activit et processus entrant dans le primtre de lorganisation.
Le contrle interne constitue la clef de vote de la politique de matrise des risques dune organisation.
En ciblant les activits de contrle sur les oprations prsentant les risques les plus
levs, linternalisation du contrle permet de le rendre plus efficace et de sensibiliser les
responsables des oprations concernes ses enjeux. Au lieu dtre pratiqus de faon intrusive et
parfois redondante par un contrleur externe, les contrles sont intgrs au sein des processus de
travail. Le contrle interne est donc une dmarche particulirement adapte aux organisations de
grande taille, justement les plus exposes aux risques dinefficience. Il permet tous les acteurs
fonctionnels et oprationnels de saffranchir des contrles inutiles ou redondants dans une logique
doptimisation continue de leurs procdures de travail.
Laudit interne, quant lui, est une fonction qui permet de sassurer de lefficacit
du dispositif de matrise des risques dune organisation. LInstitut franais de laudit interne
(IFACI) le dfinit comme une activit indpendante et objective qui donne une organisation une
assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte des conseils pour les amliorer et
contribue crer de la valeur ajoute . Il aide lorganisation atteindre ses objectifs en valuant, par
une approche systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle et de
gouvernance et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit.
Laudit interne se dcompose en deux catgories dactivit : dune part, lassurance
et, dautre part, le conseil. La premire relve exclusivement du programme de travail de lauditeur
et est encadre par de strictes garanties dindpendance. Le conseil est une prestation de service
lattention de lorganisation et de ses responsables. Larticulation entre les activits dassurance et de
conseil est rgie par les cadres de rfrence en vigueur. Une seconde distinction doit tre opre entre
les audits de conformit (compliance) et les audits de performance (performance). Dans les premiers,
notamment les audits comptables et financiers, les auditeurs valuent le respect dune instruction,
dune rgle ou dune norme, que celle-ci soit interne lentit ou quelle lui soit impose par son
environnement.
Pour une description plus dtaille, cf. lannexe III sur le contrle interne et la matrise des risques et lannexe IV sur laudit
interne et les normes qui lui sont applicables.
4
Le contrle de gestion est un levier du contrle interne qui consiste veiller la cohrence des diffrents objectifs dune
organisation. Il assure une surveillance permanente des objectifs, notamment par la production et lanalyse de tableaux de
bord mettant en vidence leurs carts avec lobjectif cible.
5
Lun des moyens privilgis pour procder cette identification est dtablir une cartographie des risques. La cartographie
permet de positionner les risques en fonction de diffrents critres (impact potentiel, probabilit de survenance ou niveau
actuel de matrise..). Deux approches sont utilises pour ltablir : une dmarche bottom-up partant des risques oprationnels
pour identifier les risques majeurs ou stratgiques, une approche top-down prenant pour point de dpart la liste des risques
majeurs et les dclinant ensuite dans les diffrents niveaux de lorganisation.
- Rapport, page 3 Comme le montre lanalyse comparative, la dfinition et le champ des audits de
performance sont variables dun pays lautre 6 . A titre dexemple, on peut retenir la dfinition
retenue par le Government Accountability Office (GAO) aux Etats-Unis : laudit de performance
fournit une analyse objective permettant aux responsables et aux instances de gouvernance ou de
supervision dune entit damliorer la performance de ses programmes et de ses oprations, de
rduire les cots, de faciliter la prise de dcision ou dinitier des actions correctrices et enfin
damliorer le processus de rendre compte.
Les normes dictes par lInstitute of Internal Auditors (IIA) sont le principal cadre
de rfrence en matire daudit interne. Un cadre de rfrence inclut la dfinition de laudit interne,
un code de dontologie, les normes professionnelles proprement parler, les modalits pratiques
dapplication de ces normes ainsi que des notes de position et autres guides pratiques 7 . Les
administrations trangres tudies par lInspection gnrale des finances appliquent en gnral le
cadre de rfrence de lIIA en le transposant ou en ne le compltant qu la marge. Les Etats-Unis
constituent lexception notable ; ds 1972, le GAO a dclin un cadre de rfrence propre aux
administrations publiques (le Yellow Book).
Le dveloppement dun systme de contrle et daudits internes au sein de
ladministration franaise doit tenir compte de ses spcificits et de sa situation de dpart.
La culture administrative et le cadre de gestion ont jusqu un pass rcent
privilgi les dmarches de contrle externe : dune part, le contrle externe contemporain aux
oprations, tel celui traditionnellement exerc par les comptables publics ou les contrleurs financiers
(qui porte dsormais sur la programmation et lexcution des dpenses de lEtat) ; dautre part,
lactivit dinspection, qui consiste pratiquer des contrles externes ponctuels, le plus souvent
inopins, de faon analyser, corriger et, le cas chant, sanctionner des irrgularits ou
dysfonctionnements majeurs. Ladministration doit veiller en outre lapplication stricte de rgles de
droit issues, par exemple, du statut gnral et des statuts particuliers de la fonction publique ou encore
du code des marchs publics. Le tout est complt par des contrles automatiss dans les grands
systmes informatiques et par lapplication de rgles procdurales propres telle entit administrative
ou telle pratique publique.
Le corpus de rgles et de contrles rgissant ladministration de lEtat ne peut
sapparenter un dispositif de contrle interne, pas plus que la fonction dinspection nest
assimilable directement celle daudit interne.
Dans une premire partie, le prsent rapport dcrit et analyse ltat davancement
des initiatives prises en matire de contrles et daudit interne au sein des ministres et des
tablissements publics.
Le bilan montre que la certification des comptes de lEtat impose par la loi
organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a jou le rle de catalyseur pour
ltablissement dune cartographie des risques et de rfrentiels de contrle interne comptable.
Des progrs restent nanmoins accomplir puisque la Cour des comptes a, dans les rapports de
certification pour 2006, 2007 et 2008, mis une rserve substantielle sur les dispositifs ministriels de
contrle et daudit internes.
En revanche, la matrise des autres risques est loin dtre engage pour lensemble
des mtiers et fonctions de ladministration. Cette situation nest pas surprenante ; ladministration
franaise est engage dans une dmarche progressive quont connue ses homologues trangers.
Partout, la mise en place des audits comptables et financiers ncessaires la certification a t le point
de dpart dune diffusion de la dmarche lensemble des fonctions ministrielles. Mais les audits de
performance occupent aujourdhui une place plus importante que les audits de conformit dans
lactivit des auditeurs internes du secteur public ltranger.
6
7
Autrement appels audits dorganisation, audits oprationnels ou, au Canada, vrifications de gestion.
Cf. lannexe 5 relative laudit interne et aux normes qui lui sont applicables.
- Rapport, page 4 Dans une seconde partie, le rapport formule des recommandations, compatibles
avec les contraintes inluctables de laction publique, pour amplifier le dveloppement du
contrle et de laudit internes. Il propose un cadre gnral dorganisation pour structurer et
gnraliser ce processus linitiative des ministres.
I.
A.
- Rapport, page 5 Le contrle interne se dveloppe donc sur la fonction comptable linitiative de la
direction gnrale des finances publiques (DGFiP). Direction dadministration centrale du ministre
du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, la DGFiP a
notamment pour attribution la tenue des comptes de lEtat. A ce titre, elle est linterlocutrice de la
Cour des comptes, charge de certifier que les comptes de lEtat sont rguliers, sincres et prsentent
une image fidle de sa situation financire. Les services de la DGFiP se ramifient dans lensemble de
ladministration de lEtat : auprs des services centraux des ministres sous la forme des services du
contrle budgtaire et comptable ministriel (CBCM, galement rattachs fonctionnellement la
direction du budget au titre de leurs attributions de contrleurs financiers) et, lchelon dconcentr,
au travers du rseau du Trsor public.
Par lintermdiaire de son rseau, la DGFiP a t mme de dployer un dispositif
de contrle interne comptable dans lensemble de ladministration. En partenariat avec les
secrtaires gnraux et les directeurs des affaires financires, les services du CBCM mettent en place
dans les ministres les contrles permettant dassurer la qualit comptable des oprations. Il peut ainsi
tre donn au Gouvernement lassurance que les comptes de lEtat sont en tat dtre prsents la
Cour des comptes aux fins de certification.
Le contrle interne comptable se formalise par des rfrentiels sappliquant aux
processus de travail sur lensemble de la chane de la dpense et de la comptabilisation. Dans
lensemble des ministres, ces rfrentiels sont adosss une cartographie des risques comptables
tenue jour par les responsables concerns. Lapplication de ces rfrentiels fait lobjet de missions
daudit interne conduites par la mission nationale daudit et de conseil de la DGFiP 9 , le plus souvent
conjointement avec des auditeurs internes des ministres concerns.
Au total, la fonction comptable est la seule faisant lobjet dun dispositif de contrle
interne dans lensemble des ministres. Cette situation rsulte des attributions interministrielles de
la DGFiP : interlocutrice de la Cour des comptes, disposant de relais auprs de lensemble des
ministres, elle a pu piloter le dploiement du contrle interne comptable lchelle interministrielle
et accompagner chaque ministre dans la mise en uvre de ce chantier. Au surplus, la loi organique
relative aux lois de finances dispose son article 31 que les comptables publics chargs de la tenue
et de l'tablissement des comptes de l'Etat veillent au respect des principes et rgles [applicables aux
comptes de lEtat]. Ils s'assurent notamment de la sincrit des enregistrements comptables et du
respect des procdures , donnant en quelque sorte un fondement lgislatif au contrle interne
comptable.
La fonction comptable est donc le primtre minimal de dveloppement du contrle
interne dans les ministres. Dans chacun deux, le contrle et laudit internes concernent au
minimum la fonction comptable. Deux ministres, ceux des affaires trangres et de la culture, ne
disposent dailleurs pas dautre dispositif de contrle interne que celui mis en place pour cette
fonction. Il ny existe de dmarche de matrise des risques ou de rfrentiels de contrle interne ni sur
les autres fonctions, ni sur le cur de mtier. Deux ensembles de ministres ont mis en place un
comit daudit charg de superviser les travaux daudit sur le fondement de la cartographie
ministrielle des risques comptables : il sagit du ministre de la dfense et des ministres
conomiques et financiers (cf. infra).
Lentre en vigueur de la LOLF a t un facteur dterminant du dveloppement du
contrle interne comptable, seul dispositif interministriel de contrle interne dploy ce jour.
Certes, la fonction comptable est encline sapproprier les outils et mthodes du contrle interne : la
fonction daudit interne sest souvent dveloppe dans les grandes organisations partir de la fonction
comptable et, plus gnralement, de la fonction financire. Ladministration de lEtat suit donc un
chemin bien balis en dveloppant le contrle et laudit internes dabord dans le primtre de la
fonction comptable. Mais la LOLF nen a pas moins servi de dclencheur : sans les missions daudit
externe confies la Cour des comptes, la dmarche ne serait probablement pas engage ce jour.
9
La mission nationale daudit et de conseil regroupe le ple national daudit et le rseau local daudit, savoir les missions
rgionales et les ples dpartementaux de lex-mission daudit, dvaluation et de contrle (issue de lex-direction gnrale
de la comptabilit publique) et lex-mission dexpertise et de liaison (issue de lex-direction gnrale des impts).
- Rapport, page 6 b) La rforme du contrle financier a dbouch sur un projet de mise en place dun
contrle interne budgtaire
Au-del de la seule fonction comptable, la LOLF a conduit rexaminer la politique
de contrle sur lensemble de la chane de la dpense. Comme le comptable public, le contrleur
financier a donc lui aussi t confront une volution de ses missions. Le lgislateur organique a
souhait mnager aux responsables de ladministration de lEtat une plus grande autonomie dans
lengagement et lordonnancement des crdits. Une premire rforme du contrle financier a t
engage ds le mois de janvier 2005 pour en tenir compte. Auparavant charg dun visa sur lensemble
des oprations au stade de lengagement, le contrleur financier a dsormais pour mission de sassurer
de la soutenabilit de la programmation budgtaire de son ministre de comptence.
La rforme du contrle financier a t conue ds lorigine dans un esprit de
dveloppement du contrle interne. Plutt que de pratiquer systmatiquement un contrle
contemporain aux oprations, et risquer ainsi de ralentir lexcution de la dpense et donc daffecter
lefficience et lefficacit de laction publique, le contrle financier se positionne comme une fonction
support assurant des missions de conseil lattention de lordonnateur. Celui-ci est incit se doter
des outils et mthodes lui permettant de matriser ses oprations. Sous le regard du contrleur
financier, il pratique lui-mme les contrles adapts en fonction dune analyse des risques affectant la
soutenabilit budgtaire.
La fonction budgtaire pourrait faire lobjet dune dmarche similaire la fonction
comptable dans lavenir. La notion de risque est certes sous-jacente lapproche en termes de
soutenabilit budgtaire. Mais le dveloppement du contrle interne nest pas pour autant
explicitement intgr aux missions des contrleurs financiers. Cest l la finalit du projet de
dploiement dun dispositif de contrle interne budgtaire dans lensemble des ministres 10 . En lien
avec le contrle gnral conomique et financier (CGEFi), la direction du budget projette le
dploiement dun dispositif de contrle interne budgtaire lchelle interministrielle. Une mission
dappui au contrle interne budgtaire (MACIB), composante du CGEFi mais place sous lautorit
fonctionnelle du directeur du budget, est charge de prfigurer de futurs rfrentiels de contrle
interne budgtaire, contribuant ainsi au dveloppement du dispositif de matrise des risques
budgtaires de lEtat. Le moment venu, ce dispositif pourrait progressivement tre dploy dans
lensemble des ministres dans le cadre de lvolution des missions des contrleurs financiers. Comme
le contrle interne comptable, ce chantier serait conduit avec lappui des services du CBCM, qui
exercent auprs de chaque ministre les attributions de contrleur financier pour le compte de la
direction du budget. Le contrle interne budgtaire a vocation complter le contrle interne
comptable afin dassurer une matrise des oprations sur lensemble de la chane de la dpense, de la
programmation jusquau paiement 11 .
Le dispositif de contrle interne budgtaire est en cours dexprimentation. Des
rfrentiels de contrle interne budgtaire ont fait lobjet de travaux de prfiguration. Le ministre de
la culture sest port volontaire pour tre le ministre pilote de ce projet. Une cartographie des risques
budgtaires a t labore titre exprimental pour ce ministre par la MACIB.
Pour plus de dtails sur ce projet, cf. lannexe VI-C relative aux ministres conomiques et financiers.
Cf. lannexe VI-C relative aux ministres conomiques et financiers et la pice jointe tablie par la direction du budget
pour une description plus dtaille du projet de dispositif de contrle interne budgtaire.
11
- Rapport, page 7 Dans les ministres concerns, les secrtaires gnraux ou les directeurs des affaires
financires se sont empars du contrle interne comme mthodologie de matrise des risques
auxquels ils sont directement exposs dans lexercice de leurs fonctions. En loccurrence, il sagit de
matriser les risques qui psent sur lexcution budgtaire, afin de sassurer du respect des diffrents
plafonds imposs par la loi de finances de lanne, mais aussi, plus long terme, de sassurer de la
soutenabilit de la stratgie budgtaire du ministre. Au sein des ministres de la sant et des sports 12 ,
de la justice 13 , de lducation nationale 14 ou encore des ministres conomiques et financiers 15 , le
contrle interne sest donc dvelopp dans lensemble de lorganisation autour de la fonction
financire, notamment sur les enjeux demploi et de masse salariale.
Pour autant, le primtre de ce contrle interne est restreint aux attributions des
responsables qui en sont linitiative en loccurrence la fonction financire, voire dautres
fonctions support, lorsquil sagit du secrtaire gnral. Il ne stend pas au cur de mtier du
ministre, sur lequel seules les directions oprationnelles concernes pourraient prendre linitiative.
Lencadr ci-aprs prsente titre dexemple un extrait dun rfrentiel de contrle interne tabli par
la direction des affaires financires du ministre de lducation nationale.
Encadr Le contrle interne sur le processus paie des enseignants du premier degr (extrait) 16
Sommaire :
Introduction
Les acteurs du processus
Les outils
Les principaux dispositifs indemnitaires
Diagramme densemble
Organigramme fonctionnel
Analyse des risques et plan daction
()
VII- ANALYSE DES RISQUES ET PLAN DACTION
Statut de cette analyse des risques et du plan daction associ : Le tableau constitue une aide aux inspecteurs dacadmie
(IA) dans la construction de leur propre plan daction. Il repose sur lidentification par le groupe de travail des risques les
plus frquents dans le dispositif de paie du premier degr. Il revient chaque IA, partir de la connaissance de ses
spcificits, de retenir parmi ces risques ceux quelle traitera en priorit. Il est recommand de commencer par quatre cinq
risques et dapprofondir la dmarche au fur et mesure de la familiarisation des gestionnaires avec les enjeux et mthodes
du contrle interne comptable (CIC).
Risque accs lapplication : Absence de formalisation de la gestion des droits daccs : les demandes daccs
sont ralises de manire informelle et non rpertories, le contrle de la cohrence avec les tches ralises nest pas trac,
la gestion des mots de passe est peu scurise (ex : mot de passe et login affichs sur lcran).
Actions de matrise : Dfinir au niveau de lIA un dispositif de gestion des accs Identifier un correspondant
charg de suivre les demandes daccs et de veiller au respect de rgles minimales de scurit.
Gestion des positions
a/ Suivi des positions interruptives de paie :
Risques : Concerne par exemple la disponibilit doffice, dont la saisie ninterrompt pas la paie lorsque les CLMCLD la prcdant nont pas t rgulariss. Ce risque concerne notamment des congs de longue maladie anciens non
rgulariss ; il existe une liste de contrle des agents en CLD mais qui ne permet pas didentifier les congs non rgulariss.
La rtroactivit des dlibrations du CMD pose problme (trop-perus).
12
Cf. lannexe VI-H relative aux ministres chargs du travail, de la sant et des sports.
Cf. lannexe VI-J relative au ministre de la justice et des liberts.
14
Cf. lannexe VI-G relative aux ministres chargs de lducation nationale et de lenseignement suprieur et de la
recherche.
15
Cf. lannexe VI-C relative aux ministres conomiques et financiers.
16
Source : Intranet de la direction des affaires financires du ministre de lducation nationale.
13
17
- Rapport, page 9 a) Certains ministres ont une culture mtier favorable au dveloppement du contrle
interne et de laudit interne
Au-del de la fonction financire, deux ensembles de mtiers de ladministration se
rvlent propices au dveloppement du contrle interne. Dans les ministres concerns, des
dispositifs de contrle interne ont t mis en place dans certains primtres mtiers bien identifis
mais, aussi, du fait de ce contexte favorable, sur les fonctions support.
Le premier ensemble correspond aux mtiers traditionnellement familiers des
dmarches qualit et de lapproche des organisations en termes de processus. Il en va ainsi des
comptables publics mais aussi, par exemple, des corps dingnieurs de ladministration, qui ont une
proximit de formation et de culture avec le secteur industriel. Ils se sont appropris de longue date les
dmarches qualit, qui demandent une description systmatique des processus, une logique
damlioration continue de ceux-ci, le suivi des indicateurs qualit et la dtermination de plans
daction associs. Dans certains cas, les ingnieurs sont directement confronts des enjeux de
matrise de risques sanitaires ou nuclaires. Dans lensemble, les ministres dont les cadres suprieurs
et dirigeants sont des comptables ou des ingnieurs ont donc, plus que dautres, apprhend leur
organisation en termes de processus. Cette dmarche a pu conduire ltablissement de rfrentiels
pour dcrire et optimiser les processus. A ces rfrentiels sont venus sintgrer des contrles fonds
sur une analyse des risques. Enfin, une fonction daudit interne a progressivement merg pour valuer
lapplication de ces rfrentiels 22 .
Le second primtre de dveloppement du contrle interne correspond aux
attributions en matire de maintien de lordre et de scurit nationale. Dans les ministres
concerns, en loccurrence ceux de la dfense, de lintrieur et, dans une moindre mesure, de la
justice, le dveloppement du contrle interne rpond un double impratif. Dune part, il sagit
dencadrer rigoureusement lexercice de prrogatives qui, faute de contrles adapts, peuvent donner
lieu des drives graves : ainsi, par exemple, de lusage des armes par les forces de lordre ou de
lapplication du rgime juridique relatif aux situations privatives de libert. Dautre part, les ministres
concerns doivent se mettre en situation de pouvoir faire face des risques dorigine externe
particulirement critiques, ce qui exige de leur part une matrise rigoureuse de leurs oprations : tel est
lenjeu, par exemple, de la prparation des forces armes 23 .
Encadr Exemple de rfrentiel de contrle interne de la direction centrale de la scurit publique
(direction gnrale de la police nationale) 24
Point 34 DCSP Activit judiciaire Lefficacit de la chane de traitement judiciaire repose sur larticulation des
structures sur la ralisation dobjectifs de lutte contre la dlinquance et sur linstauration dun contrle qualit .
()
342-Le contrle qualit
Rfrences
- article 62 du code de procdure pnale
- RGEPN article 111-3 sur lexistence de lautorit hirarchique
- note DCSP n5850 du 23/04/2002 activits judiciaires en police de proximit
- note DCSP n28 du 04/02/2004 dlinquants dhabitude
- note DCSP /SD-MP/DUAJ/ n89 du 29/06/2005 FIJAIS (Fichier des auteurs dinfractions sexuelles)
22
Ces modalits de dveloppement du contrle et de laudit internes, linitiative de responsables exerant un mtier
dingnieur, ont pu tre retraces, par exemple, au sein de la dlgation gnrale pour larmement (cf. lannexe VI-E relative
au ministre de la dfense), de la direction gnrale de laviation civile et de la direction des infrastructures de transport
(cf. lannexe VI-F relative au ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer) ou encore dun
tablissement public comme le Commissariat lnergie atomique (cf. lannexe VIII relative un chantillon
dtablissements publics).
23
Cf. notamment les annexes VI-E relative au ministre de la dfense et VI-I relative au ministre de lintrieur.
24
Source : Inspection gnrale de la police nationale, Les points-cls de la direction centrale de la scurit publique. Pour
plus de dtails, cf. lannexe VI-I relative au ministre de lintrieur.
- Rapport, page 10 - note DCSP /SD-MP/DUAJ/ n42 du 08/03/2005 mise en place du FIJAIS
Standard 3421 : Tous les deux mois, le contrle dun tat nominatif des dossiers est effectu par les chefs dunits. Ce
contrle est attest et les suites donnes par la hirarchie sont indiques.
Standard 3422 : Les rappels de lautorit judiciaire font lobjet dun suivi particulier des chefs dunits.
Standard 3423 : Le constat du cumul et de la frquence des retards et des rappels de lautorit judiciaire concernant un
mme fonctionnaire ou une mme unit fait lobjet dun diagnostic de la situation suivi de mesures individuelles ou
collectives.
Standard 3424 : Les responsables hirarchiques sont chargs de veiller la qualit des dossiers transmis lautorit
judiciaire en vrifiant notamment : a) que toutes les personnes cites en procdures ont t entendues sauf impossibilit
constate ; b) que toutes les informations communiques ont t vrifies sauf impossibilit constate ; c) que tous les actes
prescrits par le CPP ont t correctement raliss ; d) une particulire vigilance est exerce sur la qualit des dossiers
tablis par les OPJ ayant acquis rcemment cette qualification.
Standard 3425 : Un suivi particulier des dlinquants dhabitude est organis. Le fichier judiciaire des auteurs dinfractions
sexuelles (FIJAIS) est aliment sans retard.
Standard 3426 : Le chef de service fait tablir et suit des tableaux de bord retraant la charge dactivit de ses units
propres et, le cas chant, de celles en scurisation.
Standard 3427 : Le chef de BSU ou de la sret mesure la plus value apporte par son unit (mis en cause, faits lucids) sur
les exploitations des saisines et les initiatives. Il communique les rsultats au chef de service.
la direction des plans, du budget et de la gestion (DPBG) est en charge du contrle interne comptable ;
chaque directeur est responsable du contrle interne de lentit (direction, service, organisme) dont il est en
charge. Il dsigne un coordonnateur du contrle interne pour lassister dans la mise en uvre du contrle interne au sein de
son entit. Ce dernier est charg de llaboration des documents permanents de contrle interne ;
25
Source : dlgation gnrale pour larmement. Pour plus de dtails, cf. lannexe VI-E relative au ministre de la dfense.
- Rapport, page 11 -
enfin, les actions de contrle interne propres un processus sont conduites par un responsable de processus .
Pour chaque catgorie de risques auxquels est expose la DGA sont recenses les types dvnements redouts :
rgularit de lachat public : dlit de favoritisme et octroi davantages injustifis, dlit dabus de bien sociaux,
dlit diniti, prise illgale dintrt, trafic dinfluence, faux et usage de faux, corruption passive ou active, concussion, recel,
gestion de fait, rgularit des dispositions environnementales ;
-
rgularit de la gestion des ressources humaines : traitement des donnes et des dossiers des personnels, dfaut
dinformation sur les traitements de donnes personnelles, non-dclaration la CNIL de cration ou suppression dun
traitement de donnes, dtournement de la finalit du traitement, utilisation de donnes caractre personnel interdites de
collecte (religion, sant), mauvaise tenu des dossiers des personnels ;
-
protection de limage : () ;
26
Pour plus de dtails sur les dispositifs et les projets du ministre de la dfense, cf. lannexe VI-E relative ce ministre.
La CICC est institue par la loi en vertu des dispositions de larticle 99 de la loi de finances du 27 dcembre 2008
modifiant larticle 60 de la loi de finances rectificative du 30 dcembre 2002.
27
- Rapport, page 12 Le contrle des politiques communautaires, notamment de lexcution des dpenses
et recettes, est en grande partie plac sous la responsabilit des Etats membres. Les politiques de
lUnion europenne sont mises en uvre selon le principe de la subsidiarit. Il serait impossible la
Commission europenne dassurer elle-mme un contrle exhaustif de lensemble des oprations
communautaires dans chacun des Etats membres de lUnion. Pour cette raison, le contrle est
majoritairement internalis par les entits nationales ministres ou agences charges de mettre en
uvre les politiques communautaires, qui sappuient sur des rfrentiels tablis par la Commission
europenne. Il revient chaque Etat membre de mettre en place une fonction daudit des dispositifs de
contrle interne afin de pouvoir fournir la Commission europenne une assurance raisonnable quant
au bon fonctionnement des systmes de gestion et de contrle nationaux, la conformit des dpenses
prsentes au cofinancement lensemble des rglementations communautaires ainsi qu la lgalit et
la rgularit des transactions sous-jacentes, sous peine de devoir rembourser une partie des fonds en
cas de non-conformit. A titre dillustration, lencadr ci-aprs, extrait dun rapport du Snat, dcrit le
cadre de contrle des aides verses au titre de la politique agricole commune.
Encadr Le cadre de contrle des aides de la politique agricole commune 28
Selon le principe de la gestion partage, la Commission europenne n'effectue pas elle-mme les paiements des aides
communautaires aux agriculteurs, mais confie cette mission aux Etats membres, qui agissent par l'intermdiaire de
85 organismes payeurs nationaux ou rgionaux. En France, ces organismes payeurs sont les offices agricoles, l'Agence
unique de paiement (AUP) et le Centre national pour l'amnagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) 29 .
Les aides communautaires sont prfinances par les Etats membres, puis rembourses par le budget communautaire, via le
Fonds europen agricole de garantie (FEAGA). ()
En France, et depuis 2001, le prfinancement des aides communautaires est assur par avances du Trsor mises en uvre,
sur instruction ministrielle, par l'Agence France Trsor (AFT). Ces avances sont consenties l'AUP et permettent d'viter
un financement bancaire ou de march qui aurait pour consquence d'accrotre la fragmentation de la dette de l'Etat et sa
charge d'intrts. Ce mcanisme de prfinancement est retrac au programme 821 Avances l'Agence unique de paiement
au titre du prfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune de la mission Avances divers
services de l'Etat ou organismes grant des services publics .
Charge de protger les intrts financiers de la Communaut, la Commission vrifie la sincrit des comptes des
organismes payeurs et la conformit la rglementation europenne des aides verses aux bnficiaires finaux. En cas
d'irrgularits, la Commission procde une rfaction sur les remboursements qu'elle octroie aux Etats membres, dite
refus d'apurement .
Ce refus d'apurement s'analyse donc comme la sanction de contrles insuffisants ou de paiements irrguliers. Il rsulte donc,
soit d'un refus de certification des comptes (apurement comptable), soit de la constatation d'irrgularits dans le paiement
des dpenses agricoles communautaires (apurement de conformit).
L'apurement comptable consiste vrifier que les comptes annuels des organismes payeurs sont bien tenus et que les
procdures internes de contrle ont t mises en uvre de faon satisfaisante. La Commission adopte une dcision annuelle
d'apurement des comptes avant le 30 avril de l'anne suivant l'anne financire concerne. Les refus d'apurement comptable
rsultent le plus souvent du non-respect des dlais et plafonds de versement des aides communautaires, ainsi que de
l'absence de recouvrement par les Etats membres des crances qu'ils dtiennent sur les bnficiaires finaux des aides,
lorsqu'il est dfinitivement tabli que celles-ci sont indues.
L'apurement de conformit consiste s'assurer que les dpenses effectues sont conformes la rglementation
communautaire et que les organismes payeurs ont procd aux contrles prvus. Cet apurement fait suite des audits mens
par la Commission et intervient plusieurs annes aprs l'engagement des dpenses concernes.
La Commission prend deux trois dcisions d'apurement de conformit par an. La procdure d'apurement de conformit
survenant plusieurs annes aprs l'engagement effectif des dpenses, il en rsulte que les ventuelles corrections financires
ne s'imputent pas sur les dpenses contestes, mais sur le remboursement par la Commission des dpenses de l'anne en
cours.
28
Extrait du rapport dinformation Politique agricole commune : la France lamende, tabli par M. Jol BOURDIN,
snateur, au nom de la commission des finances du Snat, novembre 2008.
29
Depuis, les offices agricoles ont t regroups au sein de France-Agri-Mer, tandis que lAUP et le CNASEA ont t
rassembls pour former lAgence de services et de paiement (ASP).
- Rapport, page 13 A travers la gestion et le contrle des fonds europens, les ministres concerns ont
t sensibiliss la culture de contrle interne et aux mthodes de laudit interne. Ils ont appris
dcrire leurs processus de travail et exercer un contrle interne sur leur fonctionnement effectif. La
CICC, place dans la position dun auditeur interne national, est charge dapprcier la conformit et
lefficacit des ces processus afin de fournir aux autorits de lEtat et la Commission europenne
lassurance de la matrise de ces oprations et donc de lligibilit ou conformit des dpenses
prsentes au cofinancement europen. Les inspections gnrales des ministres, reprsentes au sein
de la CICC, mais aussi lensemble des gestionnaires quelles auditent, ont intgr leur organisation
les outils et mthodes du contrle et de laudit internes sans forcment tendre lusage de ces outils
et mthodes aux oprations autres que celles relevant des programmes europens.
LUnion europenne exerce une influence au-del de la seule mise en uvre de ses
politiques par les Etats membres. Le modle de gestion financire Public Internal Financial
Control, cadre de rfrence propos aux Etats candidats ladhsion lUnion europenne, inclut une
fonction daudit interne. Il peut tre appliqu pour la gestion de leurs fonds nationaux par tous les
Etats candidats ladhsion lUnion europenne.
Il serait souhaitable que lUnion europenne se dote, le cas chant via la European
Confederation of Institutes of Internal Auditing (ECIIA), dun cadre de rfrence de laudit
interne propre au secteur public ainsi que dune certification europenne des auditeurs internes du
secteur public ou des directions daudit interne qui les emploient. Dans ce contexte, il est important
que la France sinvestisse plus dans le dbat europen et joue un rle moteur dans cette dmarche.
B.
30
Aux termes de larticle 1er du dcret n2006-487 relatif au Conseil gnral de lagriculture, de lalimentation et des espaces
ruraux.
- Rapport, page 14 Les mtiers traditionnels des services dinspection et dinspection gnrale
partagent avec laudit interne certains outils et mthodes : investigations sur le terrain, collecte et
traitement de donnes, documentation des constats, soumission la contradiction des services
inspects, valus ou audits. Pour cette raison, laudit interne, mesure de son dveloppement, sest
progressivement et naturellement intgr aux missions des services dinspection ou dinspection
gnrale. Sa valeur ajoute est de contribuer un processus damlioration continue de lorganisation
et du fonctionnement des services.
1. Laudit interne sintgre progressivement aux missions des services dinspection ou
dinspection gnrale
Si la responsabilit de la mise en uvre du contrle interne est diffuse au sein dune
organisation, laudit interne doit relever quant lui dune entit spcialise. Dans une
organisation donne, la fonction daudit interne est thoriquement rattache la direction gnrale.
Dans ladministration, il sagit du directeur pour une direction donne, du secrtaire gnral dun
ministre dans son primtre de comptences, du ministre lui-mme pour le ministre dans son
ensemble ou encore du directeur gnral des finances publiques pour la fonction comptable de lEtat.
Pour cette raison, la fonction daudit interne sest majoritairement dveloppe au
sein des services dinspection ou dinspection gnrale. Partout o un dispositif de contrle interne
a t mis en place, la mission dauditer ce dispositif a t confie au service dinspection ou
dinspection gnrale comptent dans le primtre fonctionnel ou oprationnel concern. Cest en
particulier le cas du contrle interne comptable, dont laudit est de la comptence des services
dinspection ou dinspection gnrale concerns, conjointement avec le ple national daudit de la
DGFiP. Dans tous les cas, ces services dinspection ou dinspection gnrale ont d se positionner par
rapport la fonction daudit interne et ont choisi ou non de lintgrer leurs missions.
a) Plusieurs services dveloppent laudit interne comme une mission part entire
Dans de nombreux ministres, le dveloppement du contrle interne dans tel ou tel
primtre a motiv la mise en place dune fonction associe daudit interne. Plutt que de crer
une structure nouvelle et spcialise pour assurer cette fonction, il a t dcid de la confier au service
dinspection ou dinspection gnrale comptent dans le primtre fonctionnel ou oprationnel
concern.
Dans certains cas, le service dinspection ou dinspection gnrale a t lui-mme
lorigine du dveloppement du contrle interne sur son primtre de comptence. La dmarche a
alors t conue comme une ringnierie dinternalisation des contrles afin den renforcer la porte et
de mieux les cibler sur les zones de risque. Le service dinspection ou dinspection gnrale a assur
dans un premier temps des missions de conseil relatives llaboration, par les entits concernes, des
rfrentiels de contrle interne. Il sest ensuite progressivement concentr sur des missions
dassurance en auditant lapplication de ces rfrentiels et, le cas chant, en en recommandant
lvolution. A titre dexemple, les missions daudit interne aujourdhui assures par lInspection
gnrale de la police nationale ont t conues par ce service lui-mme, mais en lien avec les
directions demploi de la police nationale, auxquelles il est revenu de dterminer les points auditer
en priorit, sous lautorit du directeur gnral de la police nationale 31 .
Dans dautres cas, ce sont les entits fonctionnelles ou oprationnelles qui ont t
lorigine du dveloppement du contrle interne sur leur primtre dattribution. Elles ont alors
sollicit les services dinspection ou dinspection gnrale pour quils intgrent laudit interne leurs
missions et contribuent ainsi lamlioration du dispositif. Par exemple, le secrtariat gnral du
ministre de la justice projette le dploiement dun dispositif de contrle interne sur la fonction
financire et souhaite que laudit de ce dispositif soit assur lavenir, non par une entit nouvelle,
mais par lInspection gnrale des services judiciaires 32 .
31
32
- Rapport, page 15 Dans ces deux cas de figure, le dveloppement de laudit interne a rsult dune
rflexion gnrale sur lvolution des mthodes de contrle au sein du ministre. Tandis que les
contrles contemporains aux oprations taient perus comme facteurs dinefficience et jugs
insuffisamment cibls sur les zones de risque, les missions traditionnelles dinspection donnaient lieu
des interventions trop rares, non normalises et tournes avant tout vers la correction dirrgularits ou
de dysfonctionnements majeurs. Au vu du profil de leurs membres et de la nature mme de leurs
missions traditionnelles, les services dinspection et dinspection gnrale ont identifi des lacunes
dans lexercice de leurs missions, susceptibles daffecter leur indpendance de jugement et la
pertinence de leurs constats et recommandations. En intgrant laudit interne leurs missions, les
services dinspection ou dinspection gnrale ont saisi lopportunit de se doter doutils et mthodes
ltat de lart et damliorer leur positionnement vis--vis du reste de lorganisation. Ladossement des
travaux des rfrentiels de contrle interne prexistants leur a permis de se professionnaliser dans ce
domaine et dadopter un positionnement complmentaire de celui de la fonction traditionnelle
dinspection.
Lintgration de laudit interne aux missions de services dinspection ou
dinspection gnrale a systmatiquement dbouch sur la cration dun primtre spcialis :
ainsi, par exemple, de la mission dinspection gnrale et daudit au sein du Conseil gnral de
lagriculture et des espaces ruraux 33 , du cabinet des audits, composante de lInspection gnrale de la
police nationale 34 ou encore de la cellule daudit interne constitue au sein de lInspection de
larmement 35 . Lexistence au sein des services concerns dune entit spcialise dans laudit interne a
permis de diversifier le recrutement et daccueillir des collaborateurs plus jeunes, plus au fait des
outils et mthodes de laudit interne et nayant vocation accomplir au sein du service quune tape de
leur carrire pralablement la prise de responsabilits oprationnelles ou fonctionnelles au cur de
lorganisation.
Laudit interne sest ainsi dvelopp en complment des missions traditionnelles des
services dinspection ou dinspection gnrale : le conseil stratgique aux directeurs et aux ministres
et les missions dinspection diligentes au motif dune irrgularit ou dun dysfonctionnement majeur.
Pour ces missions, la double exigence dexprience et dimpartialit sest longtemps traduite par le
recrutement danciens responsables expriments, issus de lorganisation et venant achever leur
carrire au sein du service concern.
Les services dinspection ou dinspection gnrale ayant fait le choix dintgrer
laudit interne leurs missions voient donc coexister en leur sein deux catgories de profils.
Certains inspecteurs et inspecteurs gnraux continuent dassurer les missions traditionnelles de
conseil stratgique et dinspection. Paralllement, des auditeurs internes souvent plus jeunes, appels
prendre ultrieurement des responsabilits au sein de lorganisation, exercent dans lintervalle des
missions plus orientes sur la matrise des risques et prenant appui sur les dispositifs prexistants de
contrle interne.
33
- Rapport, page 16 b) Dautres services dinspection ou dinspection gnrale nont pas intgr laudit
interne leurs missions
Parmi les services dinspection ou dinspection gnrale rencontrs par la mission,
plusieurs nintgrent pas du tout laudit interne leurs missions. Deux cas de figure ont t
identifis. Le premier correspond aux services qui ont t sollicits pour assurer des missions daudit
interne mais nont pas donn suite cette sollicitation afin de se concentrer sur leurs missions
existantes. Ces services nont pas jug utile ou possible dopter pour une contribution indirecte la
fonction daudit interne dans leur primtre de comptences. Tel est le cas, par exemple, de
lInspection gnrale des services de la Prfecture de police de Paris. Le second cas de figure
correspond aux services qui nont pas encore t saisis de la question et nont pas eux-mmes pris
linitiative de sinterroger sur lvolution de leurs missions en labsence de dveloppement du contrle
interne au sein de leur ministre. LInspection gnrale des affaires culturelles se trouve dans ce cas de
figure.
c) Les inspections gnrales interministrielles souvrent laudit interne, mais se
positionnent principalement en auditeurs internes de deuxime niveau
Les inspections gnrales interministrielles ont choisi de se positionner
favorablement par rapport laudit interne sans pour autant en faire le cur de leurs missions.
Ces trois services sont lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS), rattache aux ministres
chargs des affaires sociales, lInspection gnrale de ladministration (IGA), composante du
ministre de lintrieur, et lInspection gnrale des finances (IGF), qui dpend des ministres
conomiques et financiers.
Plusieurs motifs expliquent ce choix. Dune part, ces trois services ont pour point
commun un primtre de comptences particulirement large, excdant leurs seuls ministres de
rattachement. Il leur est donc impossible de prendre en charge lintgralit de la fonction daudit
interne dans ce primtre, du fait de la charge dautres missions tout aussi importantes telles que
linspection, lvaluation ou le conseil lattention des ministres. Dautre part, ces services incluent
dj des membres juniors, qui y font souvent leurs premiers pas dans ladministration. La formation
des jeunes inspecteurs y motive le recours des mthodes et outils professionnaliss dans la conduite
des investigations et la formulation des constats et recommandations. Il na donc pas t ncessaire,
pour ces services, dintgrer laudit interne leurs missions pour rsoudre la question des profils
adapts cette activit. Enfin, ces trois services ont pour commanditaires les ministres. Or les missions
daudit interne sont centres sur des enjeux de contrle interne concernant lorganisation
administrative, plus que sur des enjeux du ressort de lchelon politique : elles nattirent donc pas
aujourdhui lattention directe des membres du Gouvernement et de leurs cabinets.
Cependant, laudit interne est dj mis en pratique par les trois inspections dans le
cadre de missions rpondant une finalit, une programmation et une mthodologie
spcifiques : ainsi des audits raliss pour le compte du comit interministriel daudit des
programmes (CIAP), de la participation de lIGF aux missions inscrites au plan daudit des ministres
conomiques et financiers, de la participation de lIGAS certaines missions daudit interne
comptable conduites conjointement avec le ple national daudit de la DGFiP ou encore de la
contribution de lIGAS et de lIGA aux travaux de la Commission interministrielle des contrles
communautaires (CICC). Surtout, ces services sinterrogent actuellement sur lexercice de missions
daudit interne de deuxime niveau, qui peuvent relever par exemple de la supervision de la fonction
ministrielle daudit interne (avec la participation des comits daudit) ou de la contribution la
dfinition de sa mthodologie. Cette orientation semble mieux correspondre la vocation de ces trois
inspections, sans pour autant exclure leur participation des missions daudits de premier niveau.
2. Lapplication de la LOLF suppose le dveloppement des audits de performance
En privilgiant la dmarche de performance et en imposant lobligation de rendre
compte, notamment par les rapports annuels de performance, la LOLF fournit un
environnement favorable lessor du contrle et de laudit internes.
- Rapport, page 17 Lentre en vigueur de la LOLF en 2006 a permis de formaliser pour la premire
fois de faon systmatique les objectifs de ladministration. Elle conduit le lgislateur adopter
chaque anne, en loi de finances, les objectifs stratgiques assigns au Gouvernement dans son
ensemble et, en son sein, chacun des ministres. Les responsables de programme dclinent ensuite
ces objectifs au niveau de chaque responsable de budget oprationnel de programme (BOP) et de
chaque unit oprationnelle (UO).
Or, comme cela a dj t soulign, une dmarche de contrle et daudit internes na
de sens que par rapport aux objectifs de lorganisation 36 . La LOLF fournit donc un cadre pour
lanalyse et lvaluation des risques au niveau du programme et au niveau des units oprationnelles,
ainsi que la base dune cartographie formalise des risques.
Il importe toutefois de ne pas fonder court terme des attentes excessives sur une
approche globale des risques et dviter certains errements trop souvent observs : caractre
formel de lexercice de cartographie des risques, concentration sur les risques gnraux ne pouvant
faire lobjet de mesures concrtes de gestion et nayant pas dimpact direct sur les activits lchelon
oprationnel 37 . De plus, il convient de souligner que les normes applicables au secteur public
accordent parfois, comme cest le cas au Royaume-Uni (cf. infra), un poids renforc aux objectifs de
lorganisation par rapport la matrise des risques dans la programmation des audits.
Lobligation de rendre compte suppose en effet que les responsables de programme,
les ministres et le Gouvernement soient en mesure de vrifier la ralisation des objectifs fixs en
loi de finances, dexpliquer les carts constats et de proposer le cas chant des mesures correctrices
ou une remise en cause de certains objectifs de performance.
Comme le montrent les expriences trangres, lintroduction de la performance
dans le processus budgtaire a entran une monte en rgime rapide des audits de performance.
En France, le CIAP a t mis en place ds 2003 pour veiller lapplication des rgles issues de la
LOLF en matire de structuration des programmes, de choix des objectifs et des indicateurs ou de
justification des crdits au premier euro. Runissant les corps ou services de contrle des ministres, le
CIAP a dvelopp collgialement un systme daudit caractris par un rfrentiel normalis, une
programmation autonome des missions et une composition des quipes daudit favorisant
lindpendance du diagnostic. Les audits du CIAP, qui ont contribu la fiabilit des objectifs et des
indicateurs, sont rests limits la mthodologie dapplication de la LOLF. Faute du mandat et des
fondements juridiques ncessaires, le comit na pu aller au-del et aborder de front lvaluation de la
performance et ladquation entre les moyens et les objectifs au sein des programmes.
Conscients des limites de lapproche du CIAP, des services dinspection ont
commenc procder des audits de performance sur des programmes ministriels de leur
comptence. Cest ainsi que le Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable
(CGEDD) ralise des audits de programmes compltant les audits du CIAP par une approche plus
stratgique de la politique publique concerne. Un audit a t ralis en 2008 sur le programme
Transports terrestres et maritimes de la mission budgtaire Transports . Les audits de
programme mobilisent chacun une quipe de dix douze auditeurs pendant un trimestre environ 38 .
Lencadr ci-aprs prsente le sommaire du cahier des charges dun audit de programme ralis par le
CGEDD. Le Contrle gnral des armes procde lui aussi laudit de programmes allant au-del de
la seule certification des indicateurs de performance : ainsi de missions rcentes sur le programme
Prparation et lemploi des forces ou le dispositif de performance du programme Equipement des
forces de la mission budgtaire Dfense 39 .
36
Quil sagisse des risques gnraux susceptibles de compromettre la ralisation des objectifs stratgiques de lorganisation
ou des risques oprationnels auxquels sont exposs les chelons infrieurs de responsabilit.
37
A ce sujet, cf. lannexe III relative au contrle interne et la matrise des risques.
38
Cf. lannexe VI-F relative au ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer.
39
Cf. lannexe VI-E relative au ministre de la dfense.
La LOLF ne codifie pas les modalits et la nature des audits de performance. Les
orientations de la politique suivre dans ce domaine nont pas t dfinies ce jour par le
Gouvernement. Si linitiative des ministres mrite dtre souligne et encourage, il conviendrait au
niveau interministriel dharmoniser ce dveloppement, ne serait-ce que sur le plan mthodologique,
de dfinir les modalits dutilisation et dvaluation de ces travaux et dexaminer le cas des audits
transversaux plusieurs ministres. La dmarche pourrait sappuyer sur les acquis du CIAP en ce
domaine.
3. La dmarche des ministres en matire daudit interne nest pas encore conforme
aux normes professionnelles
Compte tenu du dlai impos la mission, il ne lui a pas t possible de porter une
apprciation sur les dispositifs de contrle interne mis en place dans les ministres. Le contrle
interne slabore suivant une mthodologie issue de cadres de rfrence professionnels, mais il ne peut
faire lobjet dune analyse par la simple confrontation un corpus de normes.
- Rapport, page 19 Laudit interne, en revanche, est une activit professionnelle normalise aux fins de
mieux en assurer le professionnalisme et lindpendance. L o la dmarche de contrle interne
sest prolonge par la mise en place dune fonction daudit interne, il est donc possible de caractriser
les dispositifs en place au regard des normes professionnelles en vigueur. Dans chaque ministre, la
mission a choisi dexaminer plus particulirement trois points : lexistence dune charte de laudit
interne 40 , lexistence dun comit daudit supervisant cette activit 41 et lengagement de dmarches de
certification individuelle ou collective permettant dattester du professionnalisme des entits daudit
interne et de leurs membres 42 .
a) Les chartes de laudit interne sont encore rares
Une charte de laudit interne a un double objet. Dune part, elle vise prciser la
mission, les pouvoirs et les responsabilits des auditeurs internes vis--vis du reste de lorganisation.
Dautre part, elle transcrit les rgles dontologiques et les normes professionnelles de laudit interne
en les adaptant lorganisation concerne. La finalit dune charte de laudit interne est dencadrer
lactivit des auditeurs internes, mais aussi les relations que le reste de lorganisation va entretenir
avec eux, notamment afin de prserver leur indpendance. Pour cette raison, une charte de laudit
interne impose des sujtions, non seulement aux auditeurs internes eux-mmes (en particulier en
matire dontologique), mais aussi aux entits qui font lobjet de missions daudit interne. La charte
de laudit interne est donc un document dont ladoption implique le plus haut niveau de responsabilit
de lorganisation.
La mission a constat que peu de ministres ou de directions staient dots ce jour
dune charte de laudit interne. Il est vrai que rares sont ceux qui ont identifi laudit interne comme
une fonction part entire dans leur organigramme. Mais mme pour ces derniers, seuls quelques
exemples de chartes de laudit interne ont pu tre recenss. Pour les autres entits exerant des
fonctions daudit interne, seuls des guides de procdure ou, dans certains cas, des codes de dontologie
attestent dune volont de formaliser les mthodes de travail et dencadrer la pratique des auditeurs.
Les guides ou codes concerns viennent alors sadosser aux prrogatives des services concerns telles
quelles sont fixes par les textes lgislatifs ou rglementaires 43 . Lencadr ci-aprs propose un
exemple de charte de laudit interne, en loccurrence du service de sant des armes. Elle inclut
notamment une dfinition de laudit interne et une dlimitation de son champ dintervention, qui
prcise la typologie des missions daudit.
40
Cf. la norme de qualification 1 000 (missions, pouvoirs et responsabilits des directions de laudit interne) dans le cadre de
rfrence de lInstitute of Internal Auditors.
41
Cf. la norme de qualification 1 100 (indpendance de la direction de laudit interne dans lorganisation) dans le cadre de
rfrence de lInstitute of Internal Auditors.
42
Cf. la norme de qualification 1 312 (valuations externes des directions de laudit interne) le cadre de rfrence de
lInstitute of Internal Auditors. Pour plus de dtails sur les dispositifs de certification individuelle ou collective dans le
domaine de laudit interne, cf. lannexe V au prsent rapport.
43
Il est possible de consulter dans les annexes plusieurs exemples de chartes de laudit interne : charte de laudit comptable et
financier du conseil gnral conomique et financier (cf. lannexe VI-C relative aux ministres conomiques et financiers),
charte de laudit interne de la direction gnrale des douanes et des droits indirects (idem), charte du service daudit, de
ladministration et des finances de la direction centrale de ladministration gnrale et des finances de larme de lair (cf.
lannexe VI-E relative au ministre de la dfense), charte de laudit interne du service de sant des armes (idem), charte de
laudit interne du secrtariat gnral pour ladministration du ministre de la dfense (idem), charte de laudit interne de
lInspection gnrale de la police nationale (cf. lannexe VI-I relative au ministre de lintrieur).
- Rapport, page 20 -
De fait, la charte de laudit interne sinscrit dans une conception du cadre de gestion
relativement loigne de celle de ladministration de lEtat. Le cadre de gestion propice au
dveloppement de laudit interne est constitu de rgles souples pouvant tre adaptes ou ignores
sous rserve que les entits en cause en apportent la justification. Lexemple de ladministration
britannique illustre cette situation : le cadre de gestion y consiste en une srie de principes susceptibles
dinterprtation et, le cas chant, de drogation. Leur mise en uvre nest pas une obligation lgale,
mais un engagement de responsabilit vis--vis du Parlement, qui est le contrleur ultime de la qualit
de gestion publique au sein de ladministration. Des guides de gestion sont dits lattention des
gestionnaires pour les clairer sur ces principes, leur application et la facult dy droger en fonction
de situations particulires, dont ils doivent rendre compte devant le Parlement.
- Rapport, page 21 Lorsquune organisation a mis en place un dispositif complet de contrle interne,
son cadre de gestion se rduit aux objectifs stratgiques, lorganigramme fonctionnel et aux
rfrentiels de contrle interne. Ceux-ci simposent aux entits concernes, mais leur application
peut donner lieu des carts lorsque la situation le justifie en particulier lorsque cest la ralisation
des objectifs eux-mmes qui impose ces carts : la stratgie de lorganisation prime sur les rfrentiels
de contrle interne. La mission des auditeurs internes est justement de mesurer ces carts par rapport
aux rfrentiels, dvaluer le risque sous-jacent et, le cas chant, de recommander soit une correction
des pratiques, soit une amlioration des rfrentiels.
En France, le cadre de gestion qui sapplique ladministration de lEtat ne permet
pas une telle souplesse dans lapplication des rgles. Il consiste en un corpus dense de normes
constitutionnelles, lgislatives et rglementaires qui ne souffrent ni drogation ni adaptation
linitiative des entits concernes. Il est donc plus difficile dadopter une dmarche damlioration de
ces rgles en continu sur la recommandation dauditeurs chargs de mesurer les carts entre les
rfrentiels et leur application. La prgnance des rgles de droit positif dans lorganisation et le
fonctionnement de ladministration de lEtat constitue un obstacle dordre culturel llaboration des
rfrentiels de contrle interne ou des chartes de laudit interne, dont la porte nest pas celle dune
rgle de droit. Or un encadrement juridique strict ne dispense pas ladministration de se doter dun
dispositif de contrle interne, dont les finalits sont diffrentes.
b) Les comits ministriels daudit sont peu nombreux
Le comit daudit est un lment important du modle gnrique de gouvernance de
laudit interne. A limage des socits cotes, il se rattache un modle o lorganisation est place
sous lautorit dun conseil dadministration, formation collective dont il mane et laquelle la
direction gnrale doit rendre des comptes. Une mission importante dun comit daudit est de
sassurer de lindpendance des auditeurs internes dans la conduite de leurs travaux. Pour sacquitter
de cette mission, un comit daudit doit inclure des personnalits extrieures lorganisation ellemme et, linverse, doit tendre exclure les responsables de lorganisation concernes 44 .
Pour assurer lindpendance de la fonction daudit interne, le comit daudit exerce
un certain nombre dattributions qui lui sont propres. Il est notamment comptent pour approuver
la charte de laudit interne, examiner la cartographie des risques de lorganisation, approuver chaque
anne la programmation des missions daudit propose par la direction de laudit interne et assurer le
suivi de la mise en uvre, par lorganisation, des recommandations des auditeurs internes. Un
exemple dattributions dun comit ministriel daudit en loccurrence comptent exclusivement en
matire comptable et financire est fourni par larrt du 11 octobre 2007 portant cration du comit
ministriel daudit comptable et financier du ministre de la dfense 45 , dont un extrait figure dans
lencadr ci-aprs.
Encadr Extrait de larrt du 11 octobre 2007 portant cration du comit ministriel daudit
comptable et financier du ministre de la dfense
Article 1 Il est cr auprs du ministre de la dfense un comit ministriel d'audit comptable et financier,
dnomm comit d'audit.
Article 2 Le comit d'audit dfinit, au nom du ministre, la politique d'audit du ministre de la dfense dans les
domaines relatifs l'excution des lois de finances et la comptabilit.
44
La question est notamment dveloppe dans lordonnance n 2008-1278 du 8 dcembre 2008, qui transpose la directive
2006/43/CE sur le contrle lgal des comptes, laquelle impose aux socits cotes la cration en leur sein dun comit
daudit. Il est prcis que le comit ne peut comprendre que des membres du conseil lexclusion de ceux exerant des
fonctions de direction et quun membre au moins du comit doit prsenter des comptences particulires en matire
financire ou comptable et tre indpendant au regard des critres prciss et rendus publics par lorgane charg de
ladministration ou de la surveillance .
45
Pour le dtail de ce texte, cf. lannexe VI-E relative au ministre de la dfense.
- Rapport, page 22 Dans ces domaines, dans le respect des attributions gnrales des responsables de programme et des chefs
d'tat-major et sans prjudice des attributions du contrle gnral des armes :
a) Il programme les audits d'intrt ministriel et en coordonne la mise en uvre par les organismes de contrle,
d'inspection ou spcialement ddis l'audit, dont il assure la cohrence des interventions ;
b) Il assure le suivi des actions dcides l'issue des audits ;
c) Il approuve les mthodes et les outils mis en uvre par les auditeurs et s'assure de la diffusion des bonnes
pratiques en matire d'audit et de contrle interne au sein du ministre ;
d) Il value la qualit du contrle interne mis en uvre au sein du ministre ;
e) Il veille l'indpendance des auditeurs dans l'exercice de leurs missions ;
f) Il tablit toute relation utile avec les auditeurs externes du ministre.
()
46
Pour plus de dtails sur le comit ministriel daudit comptable et financier et le futur comit daudit interarmes du
ministre de la dfense, cf. lannexe VI-E relative ce ministre.
47
Pour plus de dtails sur les attributions du comit daudit des ministres conomiques et financiers, cf. lannexe VI-C
relative ce ministre.
48
Il sagit de M. Franois AUVIGNE, inspecteur gnral des finances. Pour plus de dtails sur le comit national daudit de la
DGFiP, cf. la circulaire du 30 juillet 2009 du directeur gnral des finances publiques relative lorganisation de laudit au
sein de la DGFiP.
- Rapport, page 23 c) Peu dentits participant la fonction daudit interne se sont engages dans des
dmarches de certification collective ou individuelle
La certification dune entit daudit interne a pour finalit de donner lassurance
que cette entit exerce son activit conformment aux normes professionnelles. Cette assurance
est lattention de diffrents interlocuteurs et partenaires qui, comme lauditeur externe, peuvent en
tenir compte afin dexploiter pour leur propre compte les travaux des auditeurs internes.
Aucune entit assurant des missions daudit interne dans ladministration de lEtat
ne sest prte ce jour lexercice de certification collective. Seule lex-mission daudit,
dvaluation et de contrle (MAEC), entit daudit interne de lex-direction gnrale de la
comptabilit publique (DGCP), a fait lobjet lpoque dune certification ISO, qui lui permet de
valoriser la qualit des prestations ralises auprs de ses commanditaires et interlocuteurs. Certains
services, tel le futur service ministriel daudit interne du ministre de la dfense, envisagent une
certification collective par un organisme professionnel.
Mme si certains lenvisagent, il est peu probable que les services examins par la
mission puissent sengager aujourdhui avec succs dans cette dmarche. Plusieurs points sont
susceptibles de soulever des difficults. Labsence dune programmation des audits fonde sur une
analyse des risques constitue le principal obstacle la certification collective dune entit daudit
interne. Des progrs pourraient galement tre faits sur dautres points : cest le cas, par exemple, de la
faiblesse des garanties dindpendance en labsence frquente de comits daudit, de linexistence
dune charte de laudit interne dans la plupart des cas ou parfois du professionnalisme insuffisant des
auditeurs dans la conduite de leurs travaux.
La certification individuelle des auditeurs internes est un autre moyen de
dvelopper et garantir le professionnalisme de la fonction daudit interne. Mais, l encore, la
dmarche semble peu adapte aux besoins de ladministration de lEtat. La certification individuelle
dun auditeur interne est coteuse. Elle ne reste valide dans le temps que si lintress exerce
durablement des activits daudit interne. En cela, elle sinscrit dans une conception de laudit interne
comme spcialisation durable, non comme tape dans une carrire avant dexercer dautres
responsabilits fonctionnelles et oprationnelles et ainsi de contribuer la diffusion doutils et de
mthodes de travail propices au dveloppement de la matrise des risques et notamment du contrle
interne.
Ces considrations expliquent que peu dentits assurant des fonctions daudit
interne se soient engages dans la certification individuelle de leurs membres. Beaucoup recourent
lIFACI, organisation professionnelle des auditeurs internes, pour former leurs collaborateurs aux
outils et mthodes de laudit interne. Nombre de membres de ces entits adhrent lIFACI. Mais,
selon les chiffres collects par la mission, seules une dizaine de personnes dtiennent ce jour une
certification individuelle dauditeur interne dans ladministration de lEtat.
Dune manire plus gnrale, la raret des dmarches de certification sexplique par
la faible maturit de la fonction daudit interne dans ladministration. Comme son nom lindique,
la certification individuelle des auditeurs internes est une certification professionnelle, non un
diplme : elle suppose de la part de lintress la pratique antrieure dactivits daudit interne. Le
mme argument peut sappliquer la certification collective, qui na pas trouv sappliquer en
labsence de services intgrant explicitement laudit interne leurs missions.
- Rapport, page 24 -
C.
49
Pour plus de dtails sur la situation dans les tablissements publics inclus dans lchantillon de la mission, cf. lannexe VIII
au prsent rapport.
Laudit interne est une fonction indpendante du reste de lorganisation, rgie par
des normes professionnelles prexistantes et qui lui sont propres. Pour cette raison, la tentation est
souvent forte, pour une organisation dsireuse de renforcer la matrise de ses oprations, de privilgier
dans un premier temps la cration dune fonction daudit interne et de ngliger le dveloppement du
contrle interne, qui en est pourtant la condition pralable. En effet, contrle et audit internes sont des
dmarches permanentes et itratives, qui se nourrissent et se consolident lune lautre.
Faute de rfrentiels de contrle interne et dune analyse des risques, il est difficile
pour un auditeur interne de formuler des recommandations suivies deffet.
En labsence dun dispositif structur de matrise des risques, lentit daudit
interne doit allouer prioritairement ses ressources deux chantiers : dune part, la conduite de
missions de conseil visant au dveloppement du contrle interne dans lensemble de lorganisation,
tous mtiers et toutes fonctions confondus ; dautre part, une analyse des risques de lorganisation, qui
pourra tre utilise pour formaliser les rfrentiels de contrle interne et pourra galement servir au
processus de programmation des audits.
Il serait nanmoins peu raliste de conditionner strictement le dveloppement de la
fonction daudit dans un ensemble aussi vaste et diversifi que ladministration franaise la
mise en place pralable dun dispositif de contrle interne. Les deux approches doivent aller de
pair en fonction des spcificits et des forces disponibles de chaque ministre.
Cest dans cet esprit quont t formules les propositions de la mission, qui portent
en priorit sur la mise en place de fonctions ministrielles daudit interne.
Tous les interlocuteurs de la mission ont soulign que les travaux de lInspection
gnrale des finances intervenaient un moment opportun. Le besoin de clarifier les enjeux et de
fixer la doctrine et les modalits dorganisation de la fonction daudit est gnral. La prsente mission
recoupe dailleurs des initiatives prises par des ministres. Cest ainsi que le secrtaire gnral des
ministres chargs des affaires sociales a command au mois de dcembre 2008 un rapport de
prfiguration relatif lopportunit de crer une mission ministrielle daudit interne 50 . Ses
conclusions sont cohrentes avec celles du prsent rapport.
Il convient de prciser que les propositions qui suivent dessinent larchitecture, en
rgime permanent, du futur dispositif de contrle et daudit internes de lEtat. Sa mise en place
devra tre progressive en fonction de la situation de dpart et des caractristiques propres de chaque
ministre, notamment le degr de dveloppement du contrle interne sur la fonction financire et sur
les mtiers ainsi que limportance des ressources humaines alloues laudit interne.
50
La rdaction de ce rapport a t confie M. Didier EYSSARTIER, conseiller gnral des tablissements de sant.
- Rapport, page 26 -
A.
- Rapport, page 27 Au sein dun ministre, linitiative en matire de contrle et daudit internes peut
revenir chaque direction, en fonction de sa taille. Lessentiel est que la dmarche soit engage
aussi bien sur le cur de mtier que sur les fonctions support, loin dtre seules concernes par les
enjeux de matrise des risques. La conception du dispositif de pilotage et la rpartition des tches entre
les directions et lchelon de pilotage ministriel doit tenir compte de cette exigence.
Proposition n1
La politique de contrle et daudit internes de lEtat se structure linitiative des
ministres. Cest lchelle dun ministre que peuvent le mieux se dvelopper ces dmarches, y
compris dans une logique de dclinaison au sein de chaque direction ou seulement dans certaines
dentre elles. Le contrle et laudit internes pourront ainsi simplanter dans des primtres aussi
homognes et cohrents que possible et placs sous lautorit dune entit identifie et responsabilise
sur des objectifs.
b) Chaque ministre met en place en son sein une mission ministrielle daudit interne
Dans la plupart des ministres, le premier chantier consiste conduire les premiers
travaux danalyse des risques et accompagner le dveloppement du contrle interne. Pour cela,
mme si les ministres doivent disposer dentits exerant des attributions daudit interne leur
chelle, la fonction doit se dvelopper prioritairement lchelon de chaque direction. Dans ce cas de
figure, lentit ministrielle daudit interne doit se concentrer sur des attributions dauditeur interne de
deuxime niveau ou bien cibler la programmation de ses audits sur les sujets dintrt commun
plusieurs directions, par exemple les fonctions support. Il appartient chaque ministre de dfinir le
champ des activits daudit propres la mission et les ressources humaines qui lui sont attribues.
Proposition n2
Chaque ministre met en place en son sein une mission ministrielle daudit interne, qui
assure la coordination de la politique daudit interne du ministre dans son ensemble. Pour cela, elle
value les services daudit interne des directions dadministration centrale et des services
dconcentrs. Selon le ministre, elle peut elle-mme effectuer des missions daudit (assurance et
conseil). Elle rend compte de ses activits au comit ministriel daudit interne, garant de son
indpendance (cf. infra).
Comptente sur lensemble des mtiers et fonctions du ministre, la mission ministrielle
daudit interne peut tre un service existant et exerant dautres attributions par ailleurs (par exemple
un service dinspection ou dinspection gnrale), une composante dun service existant spcialise
dans les fonctions daudit interne (par exemple une cellule daudit interne au sein dun service
dinspection ou dinspection gnrale) ou encore un service nouveau spcialement cr cet effet.
La comptence de la mission daudit interne vis--vis des oprateurs placs sous la
tutelle du ministre mrite dtre discute. Sur ce sujet, deux points de vue saffrontent. Dun ct,
il peut tre considr que les oprateurs placs sous la tutelle dun ministre sont assimilables aux
filiales dune entreprise. A ce titre, la direction de laudit interne de la maison-mre devrait avoir
comptence pour conduire des missions daudit interne au sein des filiales. En pratique, il est
dailleurs difficile de raliser laudit dun processus ou dun programme si celui-ci se ramifie la fois
dans lorganisation propre au ministre et au sein de tel ou tel oprateur plac sous sa tutelle. Mais,
dun autre ct, la finalit dun oprateur tant justement dorganiser un primtre mtier homogne et
cohrent afin de raliser des gains de performance, il peut tre considr que les attributions dune
mission ministrielle daudit interne vis--vis doprateurs ne peuvent tre que subsidiaires. Laudit
interne, comme dailleurs la matrise des risques dans son ensemble, a vocation se structurer
prioritairement au sein mme de loprateur afin damliorer ses performances et daccrotre la
transparence vis--vis de ses autorits de tutelle.
- Rapport, page 28 Il conviendra donc de prciser la nature des attributions des missions ministrielles
daudit interne vis--vis des oprateurs placs sous la tutelle des ministres. Les missions
ministrielles devraient tre dotes des attributions pour conduire des missions daudit au sein des
oprateurs placs sous la tutelle du ministre. Toutefois, ces attributions ne devraient tre que
subsidiaires et la fonction daudit interne devrait, sous la supervision de la tutelle, se dvelopper
prioritairement au sein mme de ces oprateurs.
Enfin des enjeux de primtre plus complexes sont considrer. Des politiques
publiques sont mises en uvre par plusieurs ministres. Dautres le sont avec le concours
dadministrations publiques distinctes de lEtat, notamment les collectivits territoriales, voire avec
celui de personnes prives. Des services dconcentrs peuvent tre rattachs plusieurs ministres au
primtre par ailleurs non stabilis dans la dure. Tous ces cas mritent un examen plus approfondi et,
le cas chant, un traitement au cas par cas en ce qui concerne les comptences des missions
ministrielles daudit interne. Dune manire gnrale, les objectifs issus des projets annuels de
performance peuvent contribuer dfinir le primtre de comptence des missions ministrielles
daudit.
2. Les ministres doivent se doter de comits daudit comptents pour lensemble de
leurs activits
a) Les comits ministriels daudit assurent lindpendance de laudit interne
Le comit daudit est une pice essentielle de la gouvernance de la fonction daudit
interne dune organisation. Comme rappel supra, les missions dun comit daudit sont notamment
dassurer lindpendance des auditeurs internes rattachs la direction gnrale, dexaminer la
cartographie des risques majeurs auxquels est expose lorganisation et dapprouver la programmation
des audits ainsi que lanalyse des risques qui en est le fondement.
La mission considre que la gnralisation des comits daudit dans les ministres
est prioritaire. Au-del de lattribution traditionnelle quest la garantie de lindpendance de laudit
interne, la contribution dun comit daudit peut tre particulirement utile dans une priode de
dveloppement du contrle et de laudit internes. Les secrtaires gnraux nayant gnralement pas
autorit sur lensemble des services de leur ministre, un comit daudit, formation collgiale et
exerant des attributions essentiellement consultatives, pourrait utilement contribuer au
dveloppement dune vision transversale de la gouvernance.
Suivant les ministres, les comits ministriels daudit peuvent coexister avec
dautres structures complmentaires. Cest le cas au sein des directions les plus importantes,
notamment celles dotes dun rseau de services dconcentrs. A lchelon ministriel, ds lors que les
responsables oprationnels nont pas vocation faire partie du comit ministriel daudit, il serait utile
de les associer au sein de comits ministriels de contrle interne et de matrise des risques.
La prsidence du comit daudit par le ministre lui-mme est dans le cas franais la
meilleure solution pour se conformer aux normes internationales.
Proposition n3
Chaque ministre se dote dun comit daudit exerant les attributions suivantes :
lapprobation de la charte ministrielle de laudit interne (cf. infra) ; lapprobation du programme
des audits ministriels, la surveillance de sa mise en uvre et le suivi des actions dcides lissue de
ces audits ; la validation des mthodes et outils mis en uvre par les auditeurs ; la surveillance de la
qualit du dispositif de matrise des risques du ministre ; ltablissement de toute relation utile avec
les auditeurs externes du ministre ; une contribution au recrutement du responsable ministriel de
laudit interne, chef de la mission ministrielle daudit interne (cf. infra).
Le comit ministriel daudit est prsid de droit par le ministre.
- Rapport, page 29 b) La composition des comits ministriels daudit doit tre restreinte et inclure des
personnalits comptentes extrieures au ministre ou ny exerant pas de
responsabilits oprationnelles
Dans une entreprise, un comit daudit est compos dadministrateurs nexerant
pas de responsabilits oprationnelles dans lorganisation. Il revient au conseil dadministration et
la direction gnrale de dterminer et de conduire la politique de matrise des risques de
lorganisation. Mais, en contrepoint des attributions du conseil dadministration, le comit daudit est
comptent pour assurer lindpendance, le professionnalisme et lobjectivit des auditeurs internes
dans lexercice de leurs missions dassurance et de conseil. Le nombre de ses membres est en gnral
assez restreint.
A limage du secteur priv, limplication directe de personnalits qualifies dans le
pilotage et la gestion dun ministre pourrait tre envisage. Elle soulve certes des difficults non
ngligeables : en dpit daffirmations de principe aussi fortes que, par exemple, larticle XV de la
dclaration des droits de lhomme et du citoyen 51 , ladministration de lEtat nest pas toujours aussi
encline que les entreprises cotes associer sa gouvernance des personnalits non impliques dans
sa gestion quotidienne. Mais cette association apporte la garantie dindpendance propice la bonne
gouvernance dune organisation.
Il existe dailleurs des prcdents aujourdhui largement admis par les ministres et
leurs cadres dirigeants. Certaines instances consultatives, y compris des comits daudit, associent
dj des personnalits qualifies nappartenant pas lorganisation concerne.
Les membres des comits ministriels daudit peuvent tre recruts dans diffrents
viviers : les cadres dirigeants dautres ministres, les membres de corps de contrle titre personnel,
les personnalits ayant exerc des fonctions minentes dans le domaine de laudit dans le secteur
public ou le secteur priv. Le comit dharmonisation de laudit interne (cf. infra), instance
interministrielle place auprs du ministre charg du budget et des comptes publics, pourrait tre
charg danimer la politique de formation et dappui des membres des comits ministriels daudit.
Proposition n4
Dans chaque ministre, le comit daudit est compos au maximum de sept membres. Le
secrtaire gnral en est membre de droit et le chef du service du contrle budgtaire et comptable
participe ses travaux. Le comit ministriel daudit inclut des personnalits extrieures au ministre
ou ny exerant pas de responsabilits oprationnelles.
3. Le ministre charg du budget et des comptes publics exercerait un rle
dharmonisation lchelle interministrielle
Comme expliqu supra, le contrle et laudit internes doivent se dvelopper
prioritairement lchelon ministriel. Mais, comme en tmoignent les expriences trangres, ce
choix ne prive pas pour autant lchelon interministriel de certaines attributions.
Dans tous les pays tudis par lInspection gnrale des finances, il existe une unit
centrale dharmonisation qui, a minima, a pour attribution danimer la communaut des auditeurs
internes, de diffuser voire ddicter les normes applicables leur activit ainsi que dharmoniser la
mthodologie, lorganisation et le fonctionnement des comits daudit et des entits daudit interne.
Par ailleurs, lchelon interministriel est utile pour traiter certaines problmatiques
dpassant le primtre dun seul ministre. Il peut sagir de sujets transversaux comme les achats
ou la gestion des ressources humaines ou de politiques publiques impliquant plusieurs ministres ou
auxquelles concourent des administrations publiques autres que lEtat, voire des personnes prives.
Ces primtres peuvent faire lobjet dune analyse des risques et dune programmation daudits par
lchelon interministriel.
51
Selon lequel la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration .
- Rapport, page 30 Enfin, lunit centrale peut parfois jouer le rle dauditeur suprieur en valuant et
certifiant les units ministrielles et en conduisant sur celles-ci des audits priodiques avec ses
propres ressources.
Dans toutes les administrations trangres, lunit centrale dharmonisation est
positionne au sein de lentit charge du budget, des comptes publics ou de la performance
publique. Selon le pays concern, il sagit soit du ministre charg des finances, soit dun ministre
charg plus spcifiquement du budget ou des comptes publics, soit dune entit interministrielle
charge de ces questions et positionne directement auprs du chef de lexcutif .
En France, un mme ministre exerce les attributions relatives au budget, aux
comptes publics et la performance publique. Ses comptences concernent directement les enjeux
de la performance publique, lallocation des ressources et la matrise des risques susceptibles
daffecter leur utilisation. En outre, ce ministre est directement comptent pour la fonction financire
de lEtat, laquelle fait lobjet de dveloppements importants ce jour en matire de contrle interne
comptable et budgtaire. Enfin, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et
de la rforme de lEtat a dj mis en place une entit ayant des comptences interministrielles en
matire daudit, le comit interministriel daudit des programmes (CIAP). Il est donc lgitime de
rattacher ce ministre une unit centrale dharmonisation de la politique daudit interne de lEtat.
Comme dans tous les pays, la mission de cette unit serait dabord dharmoniser les
mthodes et danimer la collectivit des auditeurs internes. Elle consisterait galement
dvelopper la mthodologie des audits internes sur les fonctions transverses de ladministration.
En revanche, la mission suggre de ne pas faire jouer cette structure le rle
dauditeur suprieur, ce qui compliquerait larchitecture du dispositif en multipliant les niveaux de
contrle. Il appartient simplement lunit centrale dharmonisation de veiller lapplication des
conditions professionnelles pour les dmarches qualit et les certifications collectives des entits
daudit interne.
Il est enfin important de prenniser et de dvelopper les acquis du CIAP :
laboration d'une mthodologie daudit des programmes, dmarche collgiale associant les inspecteurs
et les corps de contrle de tous les ministres (plus de 60 auditeurs mobiliss chaque anne). La
cration de lunit dharmonisation fournit lopportunit de dfinir plus prcisment une politique
daudit de performance des programmes et des missions de la LOLF. A cette fin, lunit
dharmonisation, dnomme comit dharmonisation de laudit interne et positionne au sein du
ministre charg du budget et des comptes publics, serait charge de dfinir la mthodologie des audits
de performance, de programmer et conduire des audits portant sur certains enjeux transversaux et,
titre subsidiaire, de conduire des audits sur les programmes de certains ministres pour les
accompagner dans la monte en charge de leur dispositif daudit de performance.
Proposition n5
Un comit dharmonisation de laudit interne est cr auprs du ministre du budget, des
comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, qui le prside et dsigne en son
sein un vice-prsident pour le suppler.
Il est compos des responsables des missions ministrielles daudit, du directeur gnral
des finances publiques, du directeur du budget et de personnalits qualifies. Son secrtariat est
assur par une structure permanente.
Le comit dharmonisation de laudit interne est charg dlaborer le cadre de rfrence
de laudit interne dans ladministration de lEtat et de sassurer de son application. Il harmonise la
mthodologie de travail des ministres en matire daudit et diffuse en leur sein les bonnes pratiques.
Il dveloppe galement la mthodologie des audits internes sur les fonctions transverses de
ladministration.
Il examine chaque anne la politique daudit des dpartements ministriels et formule des
recommandations aux ministres.
B.
Le contrle et laudit
professionnelles en vigueur
internes
doivent
sinspirer
des
pratiques
- Rapport, page 32 Les adaptations ncessaires nont majoritairement pas pour finalit dcarter
lapplication de telle ou telle norme. Au contraire, les adaptations des normes de lIIA aux fins
dapplication ladministration visent le plus souvent complter le corpus gnrique par des normes
supplmentaires tenant compte de contraintes ou de caractristiques propres ladministration par
exemple lexigence dindpendance vis--vis du pouvoir politique ou encore la diffrence de nature
entre rendre des comptes des actionnaires et rendre des comptes au Parlement. Comme le montre
lexemple des Government Internal Audit Standards, normes de laudit interne applicables au sein de
ladministration britannique, ladaptation des normes de lIIA conduit notamment renforcer les
obligations suivantes : limpratif du rattachement de laudit interne au plus haut niveau de
lorganisation ; la ncessit, pour laudit interne, de rendre des comptes de faon formelle lautorit
de rattachement ; une exigence renforce quant la qualification des responsables de laudit interne et
des auditeurs ; lincompatibilit entre les fonctions daudit interne et des responsabilits
oprationnelles dans lorganisation ; le poids renforc des objectifs de lorganisation par rapport aux
risques dans les critres de programmation des audits 52 .
En France, llaboration dun cadre de rfrence de laudit interne propre
ladministration de lEtat prsenterait trois sries davantages. Dune part, elle permettrait de
conduire la dmarche, non comme une simple transposition dun modle appliqu dans le secteur
priv, mais comme une initiative de ladministration tenant compte de ses contraintes propres et de la
spcificit de ses oprations comme des risques associs. Dautre part, llaboration dun cadre de
rfrence spcifique donnerait corps aux comptences dharmonisation mthodologique attribues
lchelon interministriel : la premire mission du comit dharmonisation de laudit interne
consisterait ainsi proposer un cadre de rfrence inspir de celui de lIIA mais tenant compte des
spcificits de ladministration et labor en troite concertation avec les responsables et les auditeurs
internes des ministres. Elaborer un cadre de rfrence propre ladministration permettrait de
contourner la question dlicate de la rfrence aux normes professionnelles de laudit interne dans le
droit positif (cf. infra). En outre, la France pourrait, sur ce fondement, prendre linitiative afin
dengager llaboration dune doctrine lchelon communautaire.
Les normes de laudit interne dans ladministration de lEtat pourraient tre
adoptes par la voie dun arrt du ministre charg du budget et des comptes publics, sur
proposition du comit dharmonisation de laudit interne. Ce niveau modeste dans la hirarchie des
normes garantirait la relative souplesse de normes qui devront en permanence sadapter
lorganisation et au fonctionnement de ladministration.
Proposition n6
Ladministration de lEtat se dote moyen terme dun cadre de rfrence de laudit
interne inspir de celui de lIIA mais tenant compte des spcificits de son organisation et de son
fonctionnement.
Llaboration du cadre de rfrence, y compris les normes professionnelles, est de la
comptence du comit dharmonisation de laudit interne. Compte tenu de la nature des attributions
de ce comit, le cadre de rfrence nentrerait en vigueur quaux termes dun arrt du ministre
charg du budget et des comptes publics pris sur la proposition du comit dharmonisation de laudit
interne.
52
Pour plus de dtails, cf. Inspection gnrale des finances, Rapport relatif la mission de comparaisons internationales sur
laudit et lvaluation dans les administrations de cinq pays de lOCDE et de la Commission europenne, 2008, annexe 4
relative au Royaume-Uni, page 16.
- Rapport, page 33 b) Les normes de laudit interne devraient tre dclines dans des chartes ministrielles
de laudit interne
La direction des affaires juridiques (DAJ) des ministres conomiques et financiers
a t saisie de la question de la porte juridique des normes de lIIA. Il ressort de son analyse que
ces normes professionnelles ne constituent pour les auditeurs internes quun cadre de travail dpourvu
de porte juridique contraignante. Il parat cependant souhaitable quil soit fait rfrence ces normes
dans la charte de laudit interne qui leur est applicable et que le texte de droit positif encadrant leur
activit prvoie expressment la possibilit de pratiquer des adaptations des normes professionnelles
pour tenir compte des contraintes et des besoins de ladministration.
Des chartes ministrielles de laudit interne pourraient mentionner, entre autres,
ladaptation des normes de laudit interne la situation particulire de chaque ministre. Le
cadre de rfrence de laudit interne dans ladministration de lEtat pourrait ainsi tre dclin dans
chaque ministre via ladoption, par arrt du ministre comptent, dune charte ministrielle de laudit
interne sappliquant au ministre dans son ensemble.
Proposition n7
Chaque ministre dcline et adapte les normes de laudit interne issues du cadre de
rfrence de ladministration de lEtat et les intgre une charte ministrielle de laudit interne,
approuve par le comit ministriel daudit et adopte par un arrt du ministre concern. La charte
sapplique aux auditeurs internes comme aux services audits.
Pour prvenir des contradictions non justifies entre les normes gnrales et leur
application par un ministre donn, le comit dharmonisation de laudit interne est saisi titre
consultatif de tout projet de charte ministrielle de laudit interne.
2. Laudit interne nest pas conu comme une filire de spcialisation durable mais
comme une tape dans la carrire des futurs cadres suprieurs et dirigeants
Dans ladministration, o lindpendance est difficile garantir par de simples
rgles dorganisation, le professionnalisme des auditeurs internes est une exigence renforce. Les
modalits de recrutement, de formation et de promotion des auditeurs internes revtent donc une
importance cruciale en ce qui concerne tant les responsables des missions ministrielles daudit interne
que les auditeurs internes eux-mmes.
a) Les auditeurs internes ne doivent exercer ces fonctions que temporairement, avant la
prise dautres responsabilits oprationnelles ou fonctionnelles
Certains considrent que les auditeurs internes sont des techniciens durablement
spcialiss dans leur activit, quils ont vocation exercer durant toute leur carrire. Dans ce cas
de figure, le parcours de carrire dun auditeur interne consiste accder progressivement des
responsabilits dencadrement de services daudit interne, le cas chant dans plusieurs organisations
successives. Certains auditeurs internes durablement spcialiss peuvent galement mettre leurs
comptences au service dattributions plus larges englobant dautres aspects de la matrise des risques.
La certification professionnelle des auditeurs internes est adapte cette vision des
choses. Attribue aux auditeurs internes par les organisations professionnelles comptentes, elle
consiste valider une exprience pralable en tant quauditeur interne par le biais dune valuation de
la pratique de laudit interne et de la matrise des normes professionnelles. La certification dun
auditeur interne demeure active tant que celui-ci continue dexercer cette fonction et justifie dune
mise niveau rgulire de ses connaissances. Lorsquil abandonne laudit interne au profit dune autre
activit, il peut toujours se prvaloir de lobtention de sa certification professionnelle, mais celle-ci
cesse dtre active ds lors quil nexerce plus dactivit dans le domaine de laudit.
- Rapport, page 34 Une autre conception considre laudit interne comme une simple tape dans la
carrire de futurs cadres suprieurs ou dirigeants. Dans ce cas, lexercice de fonctions daudit
interne durant quelques annes permet un cadre haut potentiel de se familiariser avec les enjeux de
la matrise des oprations et dacqurir une connaissance intime de lorganisation o il sera appel
exercer par la suite des responsabilits oprationnelles ou fonctionnelles. Laudit interne est alors une
composante de la formation de lencadrement suprieur et dirigeant.
La conception de laudit interne comme tape dans la carrire de cadres gnralistes
semble devoir tre privilgie pour ladministration de lEtat. Elle prsente des avantages en
termes de formation des futurs cadres suprieurs et dirigeants. Les responsables issus de la fonction
daudit interne tant sensibiliss aux enjeux de matrise des oprations, ils peuvent ensuite diffuser
dans toute ladministration une culture propice au dveloppement de la matrise des risques. Surtout,
cette conception est la meilleure garantie de qualit des liens nous entre une organisation et ses
auditeurs internes. Lorsque les auditeurs internes sont issus de lorganisation et sont appels y
exercer ultrieurement des responsabilits, ltroitesse de leurs relations avec lorganisation renforce la
pertinence et la qualit de leurs travaux. A contrario, des auditeurs internes durablement spcialiss
peuvent tre sujets des phnomnes denfermement dans une approche trop thorique de la matrise
des oprations et, mesure quils se coupent de lorganisation, perdre toute capacit dinfluence sur
son fonctionnement et la matrise de ses risques.
Le recours aux dispositifs de certification individuelle ne doit pas tre cart pour
autant. Il sagit dun outil de formation utile aux auditeurs internes, qui peuvent ainsi demeurer au fait
de lvolution des normes applicable leur activit. La dtention dune certification professionnelle
peut tre mise en avant y compris pour laccs des responsabilits oprationnelles ou fonctionnelles
en dehors de lactivit daudit interne. La certification professionnelle dauditeurs internes est
galement un investissement en termes de ressources humaines dans la phase initiale de mise en place
dun dispositif global de matrise des risques. La culture du risque que cette certification permet
dacqurir et de diffuser constitue un pilier pour lensemble du dispositif.
La mission recommande que laudit interne soit considr comme une tape dans le
parcours de carrire des cadres suprieurs et dirigeants de ladministration de lEtat, non
comme une spcialisation technique durable. Dans ce contexte, les dmarches de certification
individuelle doivent tre considres comme un instrument de gestion des ressources humaines et de
professionnalisation des auditeurs internes, de nature favoriser le dveloppement de la matrise des
risques dans ladministration.
b) Les responsables ministriels de laudit interne doivent prsenter toutes les garanties
de professionnalisme et dindpendance
La fonction daudit interne devant tre indpendante du reste de lorganisation, la
slection de son responsable doit tre entoure dune attention particulire. Cest ce responsable
que reviendra au quotidien la tche dassurer lindpendance et le professionnalisme de ses
collaborateurs dans lexercice de leurs fonctions, sous la surveillance du comit daudit. Au surplus, le
responsable de laudit interne ayant vocation tre un collaborateur du ministre, il doit tre dot dune
exprience suffisante pour tre en mesure dexercer des responsabilits ce niveau.
Le responsable ministriel de laudit interne, chef de la mission ministrielle daudit
interne, doit donc prsenter lui-mme toutes garanties dindpendance et de professionnalisme,
qui doivent tre prises en compte pour son recrutement. Le comit daudit a de toute vidence un rle
jouer dans lapprciation de ces garanties, parmi lesquelles peut notamment figurer la dtention
dune certification professionnelle dauditeur interne. Ainsi, sans tre gnralise lensemble des
auditeurs internes de ladministration, la certification individuelle serait-elle un moyen, pour certains
auditeurs internes, de se spcialiser durablement dans cette activit et de se prparer y exercer des
responsabilits dencadrement, le cas chant au plus haut niveau.
- Rapport, page 35 La mission recommande que le responsable ministriel de laudit interne, chef de la
mission ministrielle, soit recrut via une procdure associant le comit ministriel daudit sur
proposition ou aprs avis de celui-ci au vu de lensemble des lments pouvant attester de son
indpendance et de son professionnalisme. La certification professionnelle est lun des lments
prendre en compte.
Lhypothse o laudit interne serait intgr aux missions du service ministriel
dinspection ou dinspection gnrale doit tre envisage. Dans ce cas, cest lun des membres
voire le chef de ce service qui aurait vocation devenir responsable ministriel de laudit interne.
Lappartenance aux corps concerns, lorsquils existent, est dj en soi une garantie dindpendance et
de professionnalisme pouvant tre pris en compte pour le recrutement de lintress en tant que
responsable ministriel de laudit interne.
- Rapport, page 37 -
Henri GUILLAUME
Nicolas COLIN
Stephan ROUDIL
Pierre GAUDIN
Emmanuel SKOULIOS
Herv BRABANT
ANNEXES
ANNEXE I
: LETTRE DE MISSION
ANNEXE II
ANNEXE III
ANNEXE IV
ANNEXE V
ANNEXE VI
ANNEXE VII
ANNEXE VIII
ANNEXE IX
ANNEXE X
ANNEXE XI
: GLOSSAIRE
ANNEXE XII
ANNEXE I
LETTRE DE MISSION
ANNEXE II
LISTE DES PROPOSITIONS
Proposition n1
La politique de contrle et daudit internes de lEtat se structure linitiative des
ministres. Cest lchelle dun ministre que peuvent le mieux se dvelopper ces dmarches, y
compris dans une logique de dclinaison au sein de chaque direction ou seulement dans certaines
dentre elles. Le contrle et laudit internes pourront ainsi simplanter dans des primtres aussi
homognes et cohrents que possible et placs sous lautorit dune entit identifie et responsabilise
sur des objectifs.
Proposition n2
Chaque ministre met en place en son sein une mission ministrielle daudit interne, qui
assure la coordination de la politique daudit interne du ministre dans son ensemble. Pour cela, elle
value les services daudit interne des directions dadministration centrale et des services
dconcentrs. Selon le ministre, elle peut elle-mme effectuer des missions daudit (assurance et
conseil). Elle rend compte de ses activits au comit ministriel daudit interne, garant de son
indpendance (cf. infra).
Comptente sur lensemble des mtiers et fonctions du ministre, la mission ministrielle
daudit interne peut tre un service existant et exerant dautres attributions par ailleurs (par exemple
un service dinspection ou dinspection gnrale), une composante dun service existant spcialise
dans les fonctions daudit interne (par exemple une cellule daudit interne au sein dun service
dinspection ou dinspection gnrale) ou encore un service nouveau spcialement cr cet effet.
Proposition n3
Chaque ministre se dote dun comit daudit exerant les attributions suivantes :
lapprobation de la charte ministrielle de laudit interne (cf. infra) ; lapprobation du programme des
audits ministriels, la surveillance de sa mise en uvre et le suivi des actions dcides lissue de ces
audits ; la validation des mthodes et outils mis en uvre par les auditeurs ; la surveillance de la
qualit du dispositif de matrise des risques du ministre ; ltablissement de toute relation utile avec
les auditeurs externes du ministre ; une contribution au recrutement du responsable ministriel de
laudit interne, chef de la mission ministrielle daudit interne (cf. infra).
Le comit ministriel daudit est prsid de droit par le ministre.
Proposition n4
Dans chaque ministre, le comit daudit est compos au maximum de sept membres. Le
secrtaire gnral en est membre de droit et le chef du service du contrle budgtaire et comptable
participe ses travaux. Le comit ministriel daudit inclut des personnalits extrieures au ministre
ou ny exerant pas de responsabilits oprationnelles.
Proposition n5
Un comit dharmonisation de laudit interne est cr auprs du ministre du budget, des
comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, qui le prside et dsigne en son
sein un vice-prsident pour le suppler.
Il est compos des responsables des missions ministrielles daudit, du directeur gnral
des finances publiques, du directeur du budget et de personnalits qualifies. Son secrtariat est assur
par une structure permanente.
- Annexe II, page 2 Le comit dharmonisation de laudit interne est charg dlaborer le cadre de rfrence
de laudit interne dans ladministration de lEtat et de sassurer de son application. Il harmonise la
mthodologie de travail des ministres en matire daudit et diffuse en leur sein les bonnes pratiques.
Il dveloppe galement la mthodologie des audits internes sur les fonctions transverses de
ladministration.
Il examine chaque anne la politique daudit des dpartements ministriels et formule des
recommandations aux ministres.
Il contribue notamment la dfinition et au dveloppement des audits de performance
portant sur les missions et les programmes budgtaires. Pour cela, le comit dharmonisation de laudit
interne dfinit la mthodologie des audits de performance, programme et fait raliser des audits portant
sur certains enjeux transversaux et, titre subsidiaire, fait raliser des audits sur les programmes de
certains ministres pour, leur demande, les accompagner dans la monte en charge de leur dispositif
daudit de performance.
Le comit dharmonisation de laudit interne reprend les attributions de lactuel comit
interministriel daudit des programmes, qui est supprim.
Proposition n6
Ladministration de lEtat se dote moyen terme dun cadre de rfrence de laudit
interne inspir de celui de lIIA mais tenant compte des spcificits de son organisation et de son
fonctionnement.
Llaboration du cadre de rfrence, y compris les normes professionnelles, est de la
comptence du comit dharmonisation de laudit interne. Compte tenu de la nature des attributions de
ce comit, le cadre de rfrence nentrerait en vigueur quaux termes dun arrt du ministre charg du
budget et des comptes publics pris sur la proposition du comit dharmonisation de laudit interne.
Proposition n7
Chaque ministre dcline et adapte les normes de laudit interne issues du cadre de
rfrence de ladministration de lEtat et les intgre une charte ministrielle de laudit interne,
approuve par le comit ministriel daudit et adopte par un arrt du ministre concern. La charte
sapplique aux auditeurs internes comme aux services audits.
Pour prvenir des contradictions non justifies entre les normes gnrales et leur
application par un ministre donn, le comit dharmonisation de laudit interne est saisi titre
consultatif de tout projet de charte ministrielle de laudit interne.
ANNEXE III
AVANT-PROJET DE DECRET EN CONSEIL DETAT RELATIF AU
CONTROLE ET A LAUDIT INTERNES DANS LADMINISTRATION
(PROPOSITION DE LA MISSION)
Article 2
Il est cr auprs de chaque ministre un comit ministriel daudit qui exerce les
comptences suivantes :
- il veille lindpendance des auditeurs dans lexercice de leurs missions ;
- il approuve la charte de laudit interne du ministre ;
- il approuve le programme des audits ministriels, tabli sur le fondement dune
cartographie des risques ;
- il sassure de la mise en uvre et du suivi des actions dcides lissue des audits ;
- il valide les mthodes et les outils mis en uvre par les auditeurs et sassure de la
diffusion des bonnes pratiques au sein du ministre ;
- il sassure de la qualit du dispositif de contrle interne et de matrise des risques mis
en uvre au sein du ministre ;
- il tablit toute relation utile avec les auditeurs externes du ministre.
Le comit ministriel daudit est prsid par le ministre. Il comprend au plus sept
membres, dont le secrtaire gnral du dpartement ministriel et une ou plusieurs personnalits
nexerant pas de fonctions au sein de ce dernier. Le chef du service de contrle budgtaire et
comptable participe ses travaux.
Article 3
Chaque ministre dsigne par arrt lentit charge dassurer la fonction daudit interne
sur le primtre de sa comptence. Cette entit, dnomme mission ministrielle daudit interne ,
est directement rattache au ministre. Elle dfinit et coordonne la politique daudit interne dans
lensemble du dpartement ministriel [ainsi quau sein des tablissements publics placs sous sa
tutelle].
Article 4
Dans chaque dpartement ministriel, la mission ministrielle daudit interne est place
sous lautorit dun responsable ministriel de laudit interne.
Le responsable ministriel de laudit interne est nomm par arrt du ministre sur
proposition [ou avis] du comit ministriel daudit, au vu des garanties de professionnalisme
ncessaires lexercice de ses fonctions.
Article 5
Lanimation et la coordination de la fonction daudit interne lchelle interministrielle
sont de la comptence du ministre charg du budget et des comptes publics.
- Annexe III, page 2 Il est cr un comit dharmonisation de laudit interne prsid par ce ministre, qui runit
les responsables des missions ministrielles daudit, le directeur gnral des finances publiques, le
directeur du budget ainsi que des personnalits qualifies. Le prsident du comit dsigne en son sein
un vice-prsident charg, le cas chant, de le suppler.
Le comit dharmonisation de laudit interne est charg dlaborer le cadre de rfrence
de laudit interne dans ladministration de lEtat et de sassurer de son application. Il harmonise la
mthodologie de travail des ministres en matire daudit et diffuse en leur sein les bonnes pratiques.
Il dveloppe galement la mthodologie des audits internes sur les fonctions transverses de
ladministration.
Il examine chaque anne la politique daudit des dpartements ministriels et formule des
recommandations aux ministres.
Il contribue notamment la dfinition et au dveloppement des audits de performance
portant sur les missions et les programmes budgtaires. A cette fin,, le comit dharmonisation de
laudit interne dfinit la mthodologie des audits de performance, programme et fait raliser des audits
portant sur certains enjeux transversaux et, titre subsidiaire, fait raliser des audits sur les
programmes de certains ministres pour, leur demande, les accompagner dans la monte en charge
de leur dispositif daudit de performance.
Article 6
Dans chaque dpartement ministriel, une charte conforme au cadre de rfrence de
laudit interne dans ladministration de lEtat, tenant compte des adaptations ncessaires, organise
lactivit de la mission ministrielle daudit interne. Cette charte est soumise au comit daudit
ministriel puis approuve par arrt du ministre concern aprs avis du comit dharmonisation de
laudit interne. Un modle de charte type est annex au prsent dcret.
Article 7
Les ministres et les ministres dlgus, chacun en ce qui le concerne, de lexcution du
prsent dcret, qui sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise.
Fait Paris, le ().
PICE JOINTE
MODELE DE CHARTE DE LAUDIT INTERNE
Le prsent document est adapt dun modle de charte de laudit interne propos et mis disposition par lIFACI.
ANNEXE IV
LE CONTROLE INTERNE ET LA MATRISE DES RISQUES
SOMMAIRE
- Annexe IV, page 1 La notion de contrle interne trouve son origine dans lexpression de langue anglaise
Internal Control 1 . Sa traduction en franais est marque par une ambigut relative au terme
mme de contrle . Le mot anglais Control se traduit titre principal par matrise et,
seulement titre accessoire, par contrle au sens de la vrification ou de l inspection
(check). Le terme franais contrle signifie, selon le Petit Robert, dabord inspection ,
pointage et vrification ; ensuite seulement, suivant langlais control , il renvoie aux notions
de direction , commande , conduite ou matrise . Cest cette seconde acception quil faut
retenir dans la notion de contrle interne .
Dans sa version originale, to control signifie exercer une influence volontaire
pour contribuer la ralisation dun objectif prtabli . Cette dfinition englobe deux concepts
troitement lis. Dune part, pour exercer un contrle, il est ncessaire de disposer dobjectifs
prtablis : sans objectif, le contrle na pas de sens. Dautre part, exercer un contrle signifie,
implicitement, influencer quelquun ou quelque chose tel que le personnel de lorganisation, une
unit, ou lensemble de lorganisation en vue de progresser vers la ralisation des objectifs.
tablir des objectifs et entreprendre des actions visant les atteindre sont donc deux
lments fondamentaux dune dmarche de contrle au sens du contrle interne.
Par ailleurs, le mot interne signifie qui est situ en dedans, tourn vers
lintrieur . Les mots en dedans et intrieur peuvent tre considrs comme se rapportant
une organisation laquelle sintgre le contrle interne. De cette faon, le contrle interne se rapporte
aux actions des organes de surveillance, du management ou du personnel de lorganisation, y compris
les auditeurs internes, lexclusion des actions des autorits de tutelle ou des auditeurs externes, situs
en dehors de lorganisation.
I.
A.
Tout dispositif de contrle interne peut tre ramen trois sries de concepts
clefs
1. La dfinition, le primtre et les limites du contrle interne
Introduite par le rapport du Committee of Sponsoring Organisation of the Treadway Commission (COSO Report), publi en
1992 aux Etats-Unis (cf. infra).
2
Selon le cadre de rfrence du Committee of Sponsoring Organisation of the Treadway Commission (COSO).
B.
Un dispositif de contrle interne ne peut tre dtermin quen fonction des objectifs
de lorganisation. Ces objectifs comprennent les objectifs gnraux ou stratgiques, qui concernent
lorganisation dans son ensemble, et les objectifs oprationnels, dclinaison des objectifs gnraux au
niveau de chaque processus et de chaque activit de lorganisation.
Les objectifs dun processus et dune activit sont dtermins en fonction des
objectifs de lchelon suprieur. Les objectifs doivent tre significatifs, comprhensibles par tous et
mesurables. La somme des objectifs doit tre cohrente avec les missions de lorganisation afin den
garantir lalignement stratgique.
- Annexe IV, page 4 Ltablissement dune cartographie des processus (processus mtiers, supports, de
gestion et de pilotage) et la modlisation de chacun deux, est une tape danalyse ncessaire la
mise en place dun contrle interne global, qui ne peut aboutir que grce la mobilisation de tous les
chelons de responsabilit de lorganisation. Pour la mener bien, lorganisation doit avoir une vision
claire de son primtre dintervention et connatre en dtail les processus, activits et fonctions
permettant la mise en uvre de sa politique gnrale. Sa stratgie et ses objectifs vont dterminer le
primtre couvert par le dispositif de contrle interne.
La cartographie doit notamment permettre de faire apparatre toutes les relations
luvre dans lorganisation : relations hirarchiques, relations fonctionnelles, relations
contractuelles. Elle permet galement lidentification des instances de gouvernance interne charge de
la surveillance gnrale de lorganisation. Lorganigramme, la cartographie des processus et leur
modlisation, les dlgations de pourvoir et de signature, les contrats de gestion ou de service, les
lettres de missions et les fiches de description de poste sont autant doutils utiles la clarification des
responsabilits. Grce eux, chaque collaborateur connait sa mission, ses objectifs, ses pouvoirs et se
sent pleinement responsable de sa tche. La structuration des processus permet de prciser les
responsabilits et les pouvoirs des diffrents acteurs, quel que soit leur niveau de responsabilit au sein
de lorganisation.
Au total, la connaissance exacte de la stratgie, des objectifs, des responsabilits et
du travail de chacun est un lment clef permettant de dfinir lenvironnement de contrle de
lorganisation, fondement de tout dispositif de contrle interne. Il en rsulte que, pour tre mene
bien, une dmarche de mise en place dun dispositif de contrle interne doit tre conduite par
lorganisation elle-mme, non impose depuis son sommet ou depuis lextrieur.
On peut relever de nombreuses convergences doutils et de mthodes entre le
dveloppement du contrle interne et les dmarches qualit, qui demandent une description
systmatique des processus, une logique damlioration continue de ceux-ci, le suivi des indicateurs
qualit et la dtermination de plans daction associs.
3. Le dispositif de contrle interne se traduit en pratique par ltablissement de
rfrentiels de contrle interne
De la qualit de lidentification des objectifs dpend celle des activits de contrle.
Lorsque lorganisation volue dans un environnement de contrle de qualit, que ses objectifs sont
identifis et que le primtre couvert par le dispositif de contrle interne est dtermin avec prcision,
chaque chelon de lorganisation est mme de mettre en place les contrles propices la ralisation
de ses objectifs. Cest pourquoi la conception et la mise en place des activits de contrle passent par
les tapes suivantes : lidentification des objectifs gnraux et spcifiques pour chaque processus et
activit, lidentification et lvaluation des risques associs chacun de ses objectifs et la conception
et la formalisation des contrles adquats pour grer ces risques.
Lobjectif des contrles tant de rduire les risques identifis, ils doivent tre conus
et positionns conformment leffet attendu sur le risque. Il peut sagir dempcher la ralisation
du risque (contrle prventif), de dtecter la survenance de ce risque (contrle de dtection) ou den
rduire les consquences (contrle correctifs). Chaque activit de contrle fait lobjet dune procdure
formalise qui permet dcrivant les actions de contrles conduire, leurs modalits et leur suivi. La
procdure intgre galement les modalits permettant de tracer les contrles et de sassurer quils ont
bien t raliss.
La typologie des activits de contrle conduit distinguer leur nature (comme par
exemple, lapprobation, la vrification, lautorisation, le rapprochement ou les protections physiques),
leurs modalits (contrles manuels, automatiques dont les contrles informatiques) ainsi que les
niveaux de contrle (de premier, deuxime et troisime niveau).
- Annexe IV, page 6 Tableau 1 Exemple de rfrentiel de contrle interne Sous-processus de la fonction achat Grer les commandes
Processus
Activits
Dfinition des
responsabilits sur
processus achat
Tches/Objectif
Identifier les diffrentes responsabilits
ncessaires au bon fonctionnement du processus
Organisation de la relation
Dvelopper la coopration et le partage de
entre la direction des achats
procdures
et les services demandeurs
Traitement de la demande
Achat
Elaboration des contrats
Maitriser les
achats
Risques
Collusion (non sparation des fonctions)
Non couverture des responsabilits
Engagements non autoriss
Surcout de gestion
Non ralisation des objectifs
Risques juridiques
Non prises en compte de certaines activits
Insatisfaction des demandeurs (clients)
Crdibilit de la direction des achats
Insatisfaction des demandeurs (clients)
Crdibilit de la direction des achats
Manque de ractivit
Non respect des engagements
Manque de professionnalisme de la direction
des achats
Insatisfaction des services demandeurs
Manque de professionnalisme
Risques juridiques
Non prise en compte des besoins
Procdure inadquate
Non conformit avec les lois et rglements
Risque dimage
Conflits dintrets
Risque juridiques
Retards
Couts additionnels
Non qualit des prestations
Insatisfaction des demandeurs (clients)
Risques financiers
Surcout de gestion
Non pertinence du fichier
Non fiabilit des informations
Crdibilit de la direction des achats
Insatisfaction des demandeurs (clients)
Litiges
Risque juridique
Risque financier
Contrles
Ralit de la sparation des responsabilits entre demandeur,
acheteur et signataire du contrat
Dlgation de pouvoirs et de signature
Formalisation de la rpartition des modes dachat en fonction des
seuils et des produits
Application des rgles dachat en fonction des catgories de
contrats dachat
Qualit de la rdaction des contrats
Formalisation des contrats
Diffusion des contrats
Soutien aux services demandeurs
Animation des correspondants achats
Compltude de la demande
Conformit au contrat de service
C.
- Annexe IV, page 8 Enfin, en France, un groupe de place a publi, en 2009, sous lgide de lAutorit des
Marchs Financiers (AMF), le Dispositif de contrle interne : cadre de rfrence 7 . Ce document
sadresse aux socits franaises soumises aux obligations issues de la loi de scurit financire (LSF).
Publi en septembre 1992, le COSO est le premier rfrentiel de contrle interne
avoir t rdig. Le COCO et le Turnbull, parus respectivement en novembre 1995 et septembre
1999, sen sont fortement inspirs et lont complt. Il en a t de mme concernant les Lignes
directrices de lINTOSAI et le Cadre de rfrence de lAMF.
Mme si lInstitut des auditeurs internes (IIA) 8 a jou un rle important dans
llaboration du COSO, il nen a pas fait le rfrentiel officiel de contrle interne des auditeurs
internes et sest content den recommander lusage.
***
Le contrle interne est un outil de management. Il est prsent partout au sein de
lorganisation. Chaque comportement et action participe au dispositif. Il ne sagit pas dune nouvelle
fonction ou dun travail supplmentaire, mais dune approche permettant une organisation de
matriser ses modes de fonctionnement et de rduire les risques de ne pas atteindre ses objectifs. Plus
le systme de contrle interne est intgr, plus il est efficace et plus il donne lorganisation
lassurance permanente datteindre ses objectifs.
II.
A.
Lvaluation des risques est lune des composantes du contrle interne tel que le
propose le cadre de rfrence COSO. La dmarche dvaluation des risques dans le cadre dun
dispositif de contrle interne consiste identifier les risques susceptibles de compromettre la
ralisation des objectifs de lorganisation, danalyser ces risques et dassurer le suivi de leur gestion.
Pour chaque objectif identifi, gnraux et oprationnels, un voire plusieurs risques
peut tre identifis. Une fois identifis, les risques gnraux ou stratgiques peuvent servir de facteur
commun (catgories de risques) afin de faciliter lidentification des risques oprationnels retracs dans
les rfrentiels de contrle interne.
Le moyen le plus adquat pour procder lidentification des risques associs
chaque objectif est dutiliser la cartographie des risques de lorganisation, dveloppe en gnral
par un service spcialis en matrise des risques. En labsence dun tel service, la cartographie des
risques est gnralement labore avec lassistance de laudit interne.
Au cas o lorganisation ne dispose pas de cartographie de ses risques, chaque
responsable de processus doit participer lidentification des risques le concernant, qui viennent
alimenter le rfrentiel de contrle interne. Dans cette situation, plusieurs mthodes sont possibles.
Lune dentre elles repose sur la conduite dune dmarche au niveau central, coordonne par une
quipe spcialise. Dans tous les cas, il importe de conserver une cohrence densemble pour pouvoir
prsenter des rsultats relatif lensemble des activits de lorganisation.
Selon cette approche de type top down, lquipe charge de coordonner
lidentification des risques procde une srie dentretiens, danimations de groupes dchange et
de runions de restitution. La dmarche dbute par des entretiens avec les membres de lquipe de
direction, qui sont appels identifier les risques stratgiques en fonction des missions de
lorganisation. Une fois dfinie cette liste de macro-risques, qui peut servir de cadre de classification
des risques, lquipe charge de lidentification ritre lapproche avec chacun des responsables des
processus couvrant le primtre de lorganisation.
7
8
- Annexe IV, page 9 Les travaux dbouchent sur ltablissement dune liste de risques majeurs ou
stratgiques par mission et dune liste de risques oprationnels par processus et activit,
compatibles et cohrents avec les objectifs de lorganisation. Cette liste est formalise et remise la
direction gnrale.
Par la suite, chaque risque identifi devra faire lobjet dune analyse visant
quantifier le degr de survenance du risque. Lanalyse des risques, ralise sous le contrle du
responsable de processus, suit gnralement la dmarche suivante : valuation de limportance du
risque (impact), valuation de la probabilit de survenance (occurrence) et prise en compte de la faon
dont le risque doit tre gr. Lexercice de quantification, qui requiert une mthodologie spcifique,
reste difficile en labsence dune structure spcialise. Cest pourquoi le niveau de qualification des
risques sera au mieux dcrit comme faible, moyen ou fort.
Les rsultats de lanalyse des risques donnent une vision des diffrents niveaux de
risques. Ces rsultats apparaissent notamment dans les rfrentiels de contrle interne de chaque
processus et activit et pourront alimenter une cartographie des risques.
B.
- Annexe IV, page 10 Une apprciation plus dtaille de ces risques, notamment par rapport aux missions et
objectifs de lorganisation, doit permettre de retenir entre dix et vingt risques rsiduels
majeurs. La cartographie des risques oprationnels majeurs doit tre valide par la
direction ;
-
Fort
ou
Certain
Probabilit
Moyen
ou
Possible
Faible
ou
Rare
v
w
Faible
ou
Non significatif
Risque
mineur
t
Moyen
ou
Modr
Risque
modr
Risque
critique
Fort
ou
Significatif
Impact
C.
dploy par les personnels, . Le dispositif de management des risques est mis
en uvre par la direction et lensemble des personnels de lorganisation, sous la
supervision dun organe de surveillance. Il prvoit linstauration des mcanismes
ncessaires lapprhension des risques dans le contexte propre lorganisation et
ses objectifs stratgiques. Les personnels de lorganisation doivent avoir conscience
de leurs responsabilits et des limites de leur autorit. Il doit exister un lien troit entre
les devoirs des collaborateurs et la faon dont ils les excutent, en cohrence avec la
stratgie et les objectifs ;
Le management des risques est un dispositif global. La stratgie, les objectifs et les
procdures de contrle des oprations y sont intgrs. Le processus de management des risques
sappuie sur la dmarche de contrle interne et la gestion des risques pour, le cas chant, amener
lorganisation adapter ses orientations stratgiques dans le but de rduire son exposition aux risques
majeurs. En cela, le management des risques scurise les procdures dallocation des ressources et
fournit un clairage dynamique sur la conduite des oprations.
Apptence
pour le risque
Missions et
Objectifs gnraux
Stratgie
Cartographie
des risques
Inventaire ou
portefeuille
des risques
Evaluation des risques
Objectifs stratgiques
Cartographie
et
modlisation
des processus
Objectifs
oprationnels
Identification
des risques
Evaluation des
risques
Traitement des
risques
Activits de
contrle
ANNEXE V
LAUDIT INTERNE ET LES NORMES QUI LUI SONT
APPLICABLES
SOMMAIRE
- Annexe V, page 1 -
La fonction daudit interne est ne de lopportunit quun regard extrieur soit port sur
les oprations dune organisation : ce regard extrieur est rput utile aussi bien ceux qui conduisent
ces oprations quaux dirigeants de lorganisation. Comme lcrivent Thomas Porter et John Burton,
laudit est lexamen dinformations par une tierce personne, autre que celle qui les prpare ou les
utilise, avec lintention dtablir leur vracit et de faire un rapport sur le rsultat de cet examen avec
le dsir daugmenter lutilit de linformation pour lutilisateur 1 .
Cest l lorigine historique de la fonction daudit interne telle quelle est gnralement
retrace. Elle apparat pour la premire fois dans les annes 1930 aux Etats-Unis, sous la forme dune
reproduction lintrieur mme de lentreprise de laudit externe des comptes, autrement appel
commissariat aux comptes. A lpoque, aprs ladoption du Securities Act de 1933, qui visait une plus
grande transparence de linformation financire fournie aux investisseurs, la Securities and Exchange
Commission (SEC) cre lanne suivante a impos aux socits cotes la certification de leurs tats
financiers par un auditeur externe. Cette volution rpondait aux diffrents scandales qui ont
accompagn la crise de 1929, en particulier la chute en 1932 dIvar Kreuger et du gigantesque systme
de vente pyramidale quil avait mont : sa socit, Kreuger&Toll, avait systmatiquement refus tout
audit indpendant de ses comptes.
Soumises lexigence de certification par un auditeur externe, de nombreuses socits se
sont dotes dun service daudit interne, dont la fonction premire tait de prparer le travail du
certificateur en effectuant un premier niveau de vrification des comptes sur lequel lauditeur externe
puisse sappuyer par la suite. Il est en effet moins coteux de faire procder ces vrifications en
interne afin de scuriser les processus comptables et financiers que de laisser le commissaire aux
comptes se charger, sans audit pralable, de lensemble de la vrification des comptes. Avant
lintervention dun auditeur externe, la direction gnrale souhaite, dune part, avoir lassurance que
les comptes sont en tat de lui tre prsents et, dautre part, tre fixe lavance sur lventualit de
formulation de rserves ou mme dun refus de certifier.
A ces facteurs dordre conjoncturel qui ont favoris le dveloppement de laudit externe
et, dans son sillon, de laudit interne sajoute une volution plus structurelle du capitalisme
conomique et financier : la dissociation progressive, dans les grandes socits par action, entre les
apporteurs de fonds dune part et les dirigeants dautre part, a justifi lexistence dauditeurs
indpendants chargs dauthentifier les informations financires et comptables manant des dirigeants.
Au total, la fonction daudit est initialement extrieure lorganisation. Il en rsulte un
paradoxe inhrent laudit interne, dont la nature est dorganiser une forme daudit externe au sein
mme de lorganisation.
I.
- Annexe V, page 2 -
A.
La version originale de lIIA est la suivante : Internal auditing is an independent, objective assurance and consulting
activity designed to add value and improve an organization's operations. It helps an organization accomplish its objectives
by bringing a systematic, disciplined approach to evaluate and improve the effectiveness of risk management, control, and
governance processes .
- Annexe V, page 3 Pour assurer leur indpendance, les directions de laudit interne sont souvent
rattaches fonctionnellement un comit daudit, manation du conseil dadministration de
lorganisation et compos pour partie dadministrateurs indpendants, tout en demeurant sous
lautorit hirarchique de la direction gnrale, responsable de la matrise des activits de
lorganisation. Selon lIIA, prs de la moiti (47 %) des directeurs de laudit interne dans le monde
sont rattachs un comit daudit 3 .
Le rattachement fonctionnel au comit daudit se traduit par le fait que le directeur
de laudit interne doit pouvoir communiquer directement avec le comit et lui dmontrer la
contribution de laudit interne lexercice de ses responsabilits. Par exemple, le comit daudit
examine et approuve chaque anne le plan daudit de lorganisation, donc dcoule le plan de charge du
service daudit interne. Il a connaissance des rapports daudit et de suivi et veille la mise en uvre
des recommandations qui en sont issues. Si ncessaire, il peut tre saisi directement par le directeur de
laudit interne dans le cas o le niveau dacceptation du risque par la direction gnrale lui apparat
inacceptable pour lorganisation.
Les relations entre, dune part, la direction de laudit interne et, dautre part, la
direction gnrale et le comit daudit doivent tre soumises des rgles explicites concernant,
par exemple, la priodicit, les procdures mises en uvre ou encore le mode de prsentation et de
synthse des rsultats de laudit interne.
b) Le primtre tendu du champ dintervention
Le primtre tendu du champ dintervention de laudit interne est justifi par la ncessit
de rpondre aux attentes des organes dirigeants afin de leur permettre dassumer la totalit de leurs
responsabilits. Lefficacit mme de laudit interne commande cette capacit dintervention tendue.
Sauf exception notable, laudit interne couvre donc toutes les fonctions, tous les
systmes, et tous les processus de lorganisation. Mais les interventions de laudit interne se font
selon les priorits dfinies chaque anne dans le plan daudit. Le responsable de laudit interne
dtermine le plan daudit, partir dune approche par les risques, en liaison troite avec la direction
gnrale. En cas durgence ou de toute autre ncessit, cette dernire peut nanmoins dcider de
lintervention de laudit interne sur tout sujet auditable, mme sil nentre pas dans le plan
pralablement approuv.
c) La disposition de moyens appropris
Laudit interne doit disposer de moyens appropris lui permettant de mener bien
ses missions. Les effectifs de laudit interne doivent tre proportionns limportance de leur champ
dintervention. Les auditeurs internes doivent pouvoir accder toutes les informations et donnes
requises pour le plein exercice de leur mission. Le statut des auditeurs et la rmunration doivent viser
leur assurer la fois lattractivit collective des carrires et la considration des personnes.
La qualit des quipes est galement un critre discriminant pour assurer
lindpendance relle des auditeurs. Les conditions de recrutements, de formation, de
perfectionnement permanent en sont des lments dterminants. Le comit daudit doit veiller ce que
le dimensionnement des moyens de laudit interne rsulte notamment dune approche par les risques.
IIA, A Global Summary of the Common Body of Knowledge 2006, 2007, p.185. En mesurant galement les cas de double
rattachement la direction gnrale et au conseil dadministration ou au comit daudit, une enqute conduite par
Ernst&Young en 2007 sur ltat de laudit interne dans le monde aboutit un total des deux tiers (64 %) (cf. Ernst&Young,
Vers une acclration de la mutation des dpartements de laudit interne ?, 2008).
- Annexe V, page 4 2. Une activit dvaluation fonde sur une approche systmatique et mthodique
Laudit interne se dfinit comme une valuation fonde sur une approche
systmatique et mthodique. Ces lments de la dfinition soulignent le caractre permanent et
rcurent de lactivit dvaluation des risques au sein dune organisation. Elles mettent galement en
vidence lapproche rigoureuse et professionnalise, prsente notamment dans les normes de
fonctionnement de laudit interne et les modalits pratiques dapplication (cf. infra).
Un des principes fondamentaux de lactivit daudit interne est lapproche par les
risques. Les risques sont pris en compte la fois pour dterminer le plan annuel daudit ( Risk Based
Audit Planning ) et, dans le cadre de chaque mission, pour dfinir le primtre et ltendue des
preuves raliser. Lanalyse des risques de chaque mission et ses rsultats alimentant lanalyse
annuelle des risques.
Par ailleurs, la mthodologie de laudit interne permet de conduire les missions
daudit interne avec rigueur et professionnalisme, gages de crdibilit de la fonction et garants de
la plus value apporte lorganisation. Cette mthodologie est dfinie dans ses grands traits par les
normes internationales, elles-mmes alimentes par les retours dexprience et les bonnes pratiques
professionnelles.
3. Un objet privilgi : valuer et amliorer les processus de matrise des risques
Le risque se dfinit comme la possibilit que se produise un vnement qui affectera
la ralisation de ses objectifs. La dfinition de laudit interne lui donne pour objet privilgi
lvaluation et lamlioration du dispositif de gestion des risques en place au sein de lorganisation.
A cette fin, l'audit interne doit s'assurer que les risques majeurs sont sous contrle
et que le niveau de risque rsiduel accept par la direction est un niveau raisonnable. La
matrise des risques, que laudit interne a pour fonction d valuer et d amliorer , est un
processus qui consiste apprcier les risques (analyse, identification, description, hirarchisation), les
valuer (estimation de la menace, opportunit de la prise de risque), les traiter (prvention, rduction
de la frquence et de lintensit, arbitrage entre transfert et auto-assurance) et, enfin, suivre les risques
rsiduels (variations, mergence de nouveaux risques).
La fonction daudit interne constitue une forme dassurance sur le dispositif de
matrise des risques mis en place par les gestionnaires de lorganisation et qui relve de leur
responsabilit. En pratique, lorsque la fonction de gestionnaire de risques nest pas identifie dans
lorganisation, laudit interne peut tre amen conduire des missions de conseil sur ce sujet.
Seule la dfinition de lapptence pour le risque (risk appetite) est impose laudit
interne, en tant quelle rsulte des choix faits par lorganisation.
4. Une activit qui, bien que qualifie d interne , peut tre confie un prestataire
extrieur lorganisation
Dans la premire dition des normes professionnelles (1978), laudit interne tait
dcrit par lIIA comme an independent appraisal activity established within an organization .
Les dfinitions postrieures ont dlibrment omis la mention established within an organization
afin de reflter le mouvement dexternalisation de la fonction par les organisations concernes. De
plus en plus, les socits font appel, pour la ralisation de missions daudit interne, des cabinets
spcialiss auxquels ils achtent des prestations.
La possibilit dexternaliser laudit interne est lune des volutions majeures et
parfois critiques de la dfinition de laudit interne dicte par lIIA en 1999, qui fait lobjet de
lune des deux notes de position de lIIA parues ce jour 4 .
Cf. The Role of Internal Auditing in Resourcing the Internal Audit Activity , traduite en franais sous le titre Les
Ressources de laudit interne (Elments prendre en compte pour valuer les options de sous-traitance) . Lautre note de
position est relative la place exacte de laudit interne au sein du dispositif densemble de matrise des risques.
- Annexe V, page 5 Mme externalis, laudit interne doit rester gr par lorganisation elle-mme, qui
doit disposer au minimum dun agent correspondant, dsign responsable de laudit interne (chief
audit executive, CAE). LIIA indique dailleurs que la supervision et la responsabilit de lactivit
daudit interne ne peuvent pas tre confies un prestataire extrieur , mme dans le cas o la
totalit de lactivit daudit interne serait externalise 5 .
Dune manire gnrale, dans le cadre de l'approbation du plan annuel d'audit,
l'audit interne doit, en lien avec le comit d'audit, veiller coordonner les diffrentes missions
d' audit et de contrle auxquelles l'organisation peut avoir faire face, qu'elles relvent de
dispositifs internes (contrle de gestion, dmarche qualit, activits de contrle) ou externes
(certification des comptes, valuations des politiques publiques, organismes de contrle des tutelles).
Par ailleurs, lorsquil existe, le comit daudit doit galement prendre en considration les
informations et suivre les actions mettre en uvre qui rsultent des valuations externes.
B.
- Annexe V, page 6 Les rsultats des missions de conseil sont formaliss par la rdaction d'un rapport
incluant des recommandations mettre en uvre par l'entit audite. Les missions de conseils
font l'objet d'un suivi de mise en uvre des recommandations au mme titre que les missions
d'assurance. Les rsultats de missions sont communiqus au comit d'audit. Les informations, risques
et axes d'amlioration identifis lors des missions de conseil de l'audit interne sont prises en compte
par les auditeurs internes dans le processus d'analyse des risques et de planification des futures
missions de l'audit interne.
3. Les activits de suivi des missions surveillent la mise en uvre des
recommandations et le niveau de risque rsiduel
Toutes les missions de l'audit interne, quelles relvent de l'assurance ou du conseil,
font l'objet d'un suivi systmatique. L'audit interne intgre dans son plan annuel les missions de
suivi. L'objectif est de vrifier le niveau de mise en uvre des recommandations, notamment en
termes de mise en uvre des plans d'action valids.
Les missions de suivi peuvent prendre diffrentes formes selon la nature et les
conclusions de la mission dont il sagit assurer le suivi : suivi au fil de l'eau, audit flash ,
accompagnement de la mise en uvre des recommandations. Les rapports de missions de suivi
mettent en vidence le niveau de risque rsiduel de l'activit audite aprs la mise en uvre des
recommandations. Ils sont communiqus au comit d'audit. Les conclusions des missions de suivi
alimentent le processus d'analyse des risques et de planification des futures missions de l'audit interne.
II.
La mise en place de l'audit interne demande la plus grande rigueur, qui suppose
lapplication de rgles : cest la finalit des cadres de rfrences.
Le cadre de rfrence le plus utilis par les professionnels de laudit interne est celui
labor pour la premire fois en 1978 par lInstitute of Internal Auditors (IIA). Cr en 1941, lIIA
est une association professionnelle internationale regroupant un peu moins de 165 000 membres, soit
directement, soit au travers dorganismes affilis ou chapitres . Les membres de lIIA sont
praticiens de laudit et du contrle internes, professionnels de la matrise des risques ou encore
universitaires. Le chapitre franais de lIIA est lIFACI, cr en 1965. Le nombre des adhrents de
lIIA a plus que doubl depuis 2000 6 , ce qui tmoigne de son influence au sein de la profession.
Les normes de lIIA 7 fournissent un cadre de travail dans lequel doit s'inscrire
l'activit de l'audit interne. Elles n'imposent pas de mthode en particulier mais recommandent
quune mthode soit formalise et mise en uvre de faon rigoureuse, en adquation avec la culture de
l'organisation. Cela s'applique autant dans le mode de gouvernance de l'audit interne (charte de l'audit
interne, code de dontologie) que dans la planification et la conduite des missions (analyse des risques,
plan d'audit, guide mthodologique et dossier de mission, manuels d'audit).
Ladaptation la culture de lorganisation est ce qui caractrise l'audit interne et en
fait sa force : les auditeurs internes tant des personnels de l'organisation, partageant la mme culture
et le mme environnement que les audits, ils sont les plus mme de dfinir une mthode approprie.
Avec, selon lIIA, une augmentation de 136 % entre 2000 et novembre 2008.
Traduite en franais par lIfaci sous lappellation de cadre de rfrence international des pratiques professionnelles de
laudit interne (CRIPP).
7
- Annexe V, page 7 -
A.
Les principes fixs par lIIA sont regroups au sein du cadre de rfrence
international des pratiques professionnelles ou CRIPP (International Professional Practices
Framework, IPPF) 8 . Applicable dans sa forme actuelle depuis le 1er janvier 2009, le cadre de rfrence
comprend un ensemble de normes et de recommandations, organises suivant les rubriques ci-aprs :
- la dfinition de laudit interne : L'audit interne est une activit indpendante et
objective qui donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses
oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer de la valeur
ajoute. Il aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une
approche systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de
contrle, et de gouvernement d'entreprise, et en faisant des propositions pour renforcer
leur efficacit ;
- le code de dontologie (Code of Ethics), qui fixe les obligations simposant aux
auditeurs dans lexercice de leurs fonctions. Il sagit dun document trs court (deux
pages), compos de deux parties. Les quatre principes fondamentaux (principles)
exigibles des auditeurs internes sont lintgrit, lobjectivit, la confidentialit et la
comptence. Ils sont complts par douze rgles de conduite (rules of conduct), qui
viennent dvelopper lnonc de chacun des principes, en dcrivant le comportement
que chacun implique de la part de lauditeur interne ;
Encadr Les quatre principes fondamentaux du code de dontologie
Lintgrit implique la bonne foi, la diligence, le sens des responsabilits, le respect des lois et des objectifs lgitimes
poursuivis par lorganisation, une conduite qui ne soit pas de nature nuire limage de la profession.
Lobjectivit doit sappliquer dans la collecte de linformation et lanalyse et le compte rendu qui en sont faits. Elle consiste
former une apprciation quilibre sur les activits et processus audits, qui prenne en compte lensemble de leurs
dimensions. Le jugement de lauditeur doit rester impartial et ne pas tre influenc par les intrts de ce dernier ; il lui
appartient par ailleurs dlaborer son propre jugement, qui ne doit pas rsulter dune influence injustifie dautrui. Il ne doit
en outre pas se trouver en situation de conflit dintrts que celle-ci soit relle ou simplement perue ; lauditeur doit non
seulement tre objectif mais tre peru comme tel.
La confidentialit. Linformation recueillie lors de laudit ne doit pas tre divulgue par lauditeur lui-mme sauf
obligation lgale ou professionnelle. Il ne doit pas en faire un usage des fins de gain personnel ou qui soit illgal ou
contraire aux objectifs lgitimes de lorganisation.
La comptence. Lauditeur doit mettre en uvre les comptences qui sont ncessaires laccomplissement des missions qui
lui sont confies. Il doit ds lors dcliner les travaux pour lesquels il ne dispose pas des connaissances, savoir-faire et
exprience requis. Il conduit son activit dans le respect des normes de lIIA. Point important, il doit veiller lamlioration
continue de ses comptences.
Le cadre de rfrence est parfois dsign par le terme Red Book, couleur de la couverture de ldition amricaine.
LIIA avait publi en 1947 et rvis priodiquement un document beaucoup plus court (deux pages environ), le Statement of
Responsibilities of the Internal Auditor, qui dfinit laudit interne et en nonce les grands principes. Un code de dontologie a
par ailleurs t labor en 1968, qui a par la suite t intgr au sein du cadre de rfrence. Lajout de ladjectif
international pour qualifier le cadre de rfrence date de la rvision entre en vigueur au 1er janvier 2009.
- Annexe V, page 8 - des modalits pratiques dapplication (practice advisories), caractre non
obligatoire, beaucoup plus longues, qui dtaillent la mise en uvre concrte de
certaines des normes. Les normes dites de mise en uvre restent en effet succinctes,
consistant le plus souvent en une ou quelques phrases. Les MPA correspondent chacune
une norme de qualification ou de fonctionnement, dont elles reprennent le numro 10 et
constituent l interprtation quen fait lIIA la version amricaine le mentionne
explicitement en tte de chaque MPA. Les principaux lments de la MPA apparaissent
dans l interprtation qui suit la norme. Les MPA produites par lIIA sont
susceptibles dadaptations par les diffrents instituts nationaux qui lui sont affilis ;
- des notes de position (position papers) 11 , actuellement au nombre de deux. Elles
peuvent parfois constituer une premire tape vers ldiction dune norme 12 ;
- des guides pratiques (practice guides), qui portent tous pour lheure sur laudit des
systmes dinformation : les GTAG (Global Technology Audit Guides) et les GAIT
(Guides to the Assessment of Information Technology Risk). Dvelopps et publis au
nombre de 12 ce jour, ils prsentent les bonnes pratiques pour lvaluation des risques
lies aux technologies de linformation. Ils traitent de sujets gnraux tels que les
contrles des systmes dinformation ou linfogrance mais galement de
domaines daudit spcifiques comme l audit des contrles applicatifs ou l audit
des projets informatiques .
Les normes professionnelles proprement parler, principal corpus du cadre de
rfrence, ont pour objet de dfinir les principes fondamentaux de la pratique de laudit interne,
de fournir un cadre de rfrence pour la ralisation et la promotion dun large champ dintervention
daudit interne valeur ajoute, dtablir les critres dapprciation du fonctionnement de laudit
interne, de favoriser lamlioration des processus organisationnels et des oprations. Elles se
dcomposent en trois sous-ensembles de normes :
- les normes dites de qualification (attribute standards) constituent la srie numrote en
1 000 (1 000, 1 100, 1 110, 1 200). Elles dcrivent les caractristiques que
doivent prsenter les organisations et les personnes accomplissant des activits daudit
interne , savoir lexistence et le contenu dune charte daudit (missions, pouvoirs et
responsabilits), la garantie de lindpendance et de lobjectivit, la comptence et la
conscience professionnelle et lassurance qualit. La norme 1 000, qui dfinit la
mission, les responsabilits et les pouvoirs dun service daudit interne, requiert
formellement la rdaction et lapprobation dune charte daudit interne au sein de
lorganisation. Ce document officiel est un des lments qui participe lindpendance
de laudit interne (norme 1 110) et lobjectivit des auditeurs internes (normes 1 120
et 1 130) ;
- les normes de fonctionnement (performance standards), numrotes en 2 000 ,
dcrivent la nature des missions daudit interne et dfinissent des critres de qualit
permettant de mesurer la performance des services rendus (objet et conduite des
missions). Cette srie de normes prsente notamment le cadre mthodologique de
lactivit daudit interne, tant en ce qui concerne la gestion de laudit interne et la nature
de ses travaux que la planification annuelle des audits conduire (fonde sur les risques
de lorganisation), ou que la conduite des missions et le suivi des actions de progrs ;
10
A la norme 1 110 indpendance [du service daudit interne] dans lorganisation rpond par exemple la MPA 1 110-1.
A noter que lIFACI a lui-mme publi au cours des annes rcentes quatre documents intituls prises de position , qui
ne se confondent pas avec les deux position papers de lIIA.
12
La note de position de 2004 sur le rle de laudit interne dans le management des risques de lentreprise , a ainsi t
pour partie intgre dans la nouvelle norme 2 120.C3, qui encadre lintervention du service daudit interne dans le
management des risques. La note visait notamment identifier jusqu quel point lauditeur interne pouvait simpliquer dans
cette activit sans se substituer au manager et compromettre de ce fait son indpendance au sein de lorganisation.
11
- Annexe V, page 9 - les normes de mise en uvre (implementation standards) ne sont pas autonomes mais
viennent dvelopper les normes de qualification et de fonctionnement pour chacune des
deux catgories de missions que peut assurer un service daudit interne : les missions
dites dassurance (assurance, le numro de la norme est alors assorti de la lettre A )
et des missions de conseil (consulting, lettre C ).
Comme lillustre le schma ci-aprs, les normes de qualification et de
fonctionnement se composent chaque fois dun nonc (statement) et dune interprtation .
L interprtation a le mme poids normatif que la norme elle-mme.
Norme de
qualification
(nonc)
1210 Comptence
Les auditeurs internes doivent possder les connaissances, le savoir-faire et les
autres comptences ncessaires l'exercice de leurs responsabilits individuelles.
Lquipe daudit interne doit collectivement possder ou acqurir les
connaissances, le savoir-faire et les autres comptences ncessaires l'exercice
de ses responsabilits.
Interprtation
de la norme
Interprtation:
Les connaissances, le savoir-faire et les autres comptences sont une
expression gnrique utilise pour dcrire la capacit professionnelle dont les
auditeurs internes doivent disposer pour pouvoir exercer efficacement leurs
responsabilits
professionnelles. Les auditeurs internes sont encourags
dmontrer leurs comptences en obtenant des certifications et qualifications
professionnelles appropries telles que le CIA (Certified Internal Auditor) et
tout autre diplme
promu par lIIA ou par dautres organisations
professionnelles appropries.
.
Norme
de mise
en uvre
- Annexe V, page 10 Schma Structure du cadre de rfrence international des pratiques professionnelles de laudit
interne
La construction du cadre de rfrence peut donner qui en fait une lecture linaire
un sentiment de rptition de formulations voisines ou identiques chacun des chelons
successifs. Mais sa finalit, qui se veut oprationnelle, est de permettre plusieurs niveaux de lecture,
qui puissent chacun se suffire lui-mme. Consciente de cette difficult, lIIA a procd en 2009
une rcriture complte des modalits pratiques et la rduction de moiti de leur nombre, pass de 83
42.
B.
Laudit interne nest pas une profession rglemente. Les normes professionnelles qui
sy appliquent ne constituent donc quun engagement volontaire . Les normes de laudit interne
sont relativement gnrales dans leur contenu et susceptibles de diffrentes modalits de mise en
uvre pour tenir compte des spcificits dun secteur dactivit ou dune organisation donne.
Toutefois, depuis 2002, les membres de lIIA et des organismes qui lui sont affilis
soit lIFACI en France sengagent respecter le code de dontologie, qui inclut lui-mme
lobligation dappliquer les normes de lIIA 13 . Lapplication des normes professionnelles de laudit
interne est donc la fois un critre de comptences des auditeurs, un signe de crdibilit de lactivit
et un gage de qualit des rsultats de laudit interne.
13
Cf. la rgle dapplication n4.2 : Les auditeurs internes () doivent raliser leurs travaux daudit interne dans le respect
des normes internationales pour la pratique professionnelle de laudit interne .
- Annexe V, page 11 Lengagement appliquer les normes professionnelles a t renforc dans leur plus
rcente version, applicable depuis le 1er janvier 2009. La charte de laudit interne doit dsormais
reconnatre le caractre obligatoire de la dfinition de laudit interne, du code de dontologie et des
normes. Cest lobjet de la nouvelle norme 1 010. Par ailleurs, le service daudit (norme 1 321) comme
les missions conduites (norme 2 430) ne peuvent tre dclars conformes aux normes professionnelles
par leur responsable et leurs auteurs que si cette conformit a t dmontre par les valuations du
service, internes et externes, menes dans le cadre du programme qualit.
1. La garantie de lapplication des normes sappuie sur des processus de certification,
la fois des auditeurs et des services daudit interne
La norme 1 200 prcise que les missions doivent tre conduites avec comptence et
conscience professionnelle. Les auditeurs internes doivent possder les connaissances, le savoir-faire
et les autres comptences ncessaires l'exercice de leurs responsabilits individuelles. Lquipe
daudit interne doit collectivement possder ou acqurir les connaissances, le savoir-faire et les autres
comptences ncessaires l'exercice de ses responsabilits.
Ainsi lIIA encourage-t-elle les auditeurs internes dmontrer leur comptence en
obtenant des certifications et qualifications professionnelles appropries et tout autre diplme
promu par lIIA ou par dautres organisations professionnelles comptentes. La principale est le
certificat gnral, le CIA (Certified Internal Auditor), cr en 1973. LIIA a galement mis en
place des certificats spcialiss sur un secteur donn (specialty industry certifications ou specialty
certifications) : le CGAP (Certified Government Auditing Professional), cr en 1998, destin au
secteur public ; le CFSA (Certified Financial Services Auditor), destin au secteur financier. Les
dtenteurs de ces qualifications sengagent, comme les membres de lIIA, respecter le code de
dontologie, qui emporte le respect des normes elles-mmes lors de la conduite dun audit.
Pour rpondre aux exigences professionnelles de laudit interne, le responsable de
l'audit interne doit laborer et tenir jour un programme d'assurance et d'amlioration qualit
portant sur tous les aspects de l'audit interne (norme 1 300). Le programme d'assurance et
d'amlioration qualit doit comporter des valuations tant internes quexternes, qui portent certes sur la
performance du service, mais dont lobjet est bien lexamen du respect des normes (dfinition de
laudit interne, normes proprement parler et code de dontologie) 14 .
Un service daudit interne peut faire lobjet de deux types dvaluation, toutes deux
obligatoires. Dune part, une valuation interne, depuis le suivi normal de lactivit jusqu des
examens priodiques, peut prendre la forme dune auto-valuation ou faire appel un membre de
lorganisation non membre du service daudit mais qui a une connaissance suffisante de laudit
interne. Dautre part, il doit tre procd une valuation externe au moins tous les cinq ans. LIIA et
ses organismes affilis proposent gnralement dassurer eux-mmes cette valuation, mais elle peut
tre opre par tout autre organisme disposant de comptences en matire daudit interne 15 .
En France, lIFACI dlivre via sa filiale IFACI Certification, cre en juillet 2003,
deux types de certifications aux directions daudit interne : dune part, une certification spcifique,
qui correspond aux exigences des normes IIA, et examine la conformit du service rfrentiel
professionnel de laudit interne (RPAI), driv des normes ; dautre part, une certification ISO 9001
du systme de management de la qualit des directions daudit interne il ne sagit pas de lvaluation
prvue par les normes. Dans les deux cas, la certification prend la forme dun audit de certification et
de suivis annuels.
14
A quality assurance and improvement program is designed to enable an evaluation of the internal audit activitys
conformance with the Definition of Internal Auditing and the Standards and an evaluation of whether internal auditors apply
the Code of Ethics. The program also assesses the efficiency and effectiveness of the internal audit activity and identifies
opportunities for improvement.
15
Ainsi lunit daudit interne de la Commission europenne a-t-elle t value par le cabinet Ernst&Young.
- Annexe V, page 12 2. Dans les faits, le respect complet des normes est frquent mais non systmatique, y
compris parmi les membres de lIIA
LIIA conduit chaque anne une enqute intitule Common Body of Knowledge
(CBOK), purement dclarative, qui est dcline en France par lIFACI 16 . En 2006, 70 % des
rpondants franais cette enqute ont affirm que leur service daudit interne utilisait les normes
professionnelles de lIIA. Ce taux stablit 82 % au niveau mondial.
Parmi les raisons pour lesquelles certains services daudit interne nutilisent pas, en
partie ou en totalit, les normes figurent notamment 17 :
- le fait que le management ou le conseil dadministration nen peroivent pas la valeur
(pour 28 % des rpondants en France et 12 % dans le monde) ;
- la perception que lapplication des normes est trop consommatrice de temps (pour 20 %
des rpondants en France et 12 % dans le monde) ;
- la perception que les normes et leurs modalits pratiques dapplication sont trop
complexes (pour 16 % des rpondants en France et 6 % dans le monde) ;
- la prfrence pour lapplication dautres corpus que celui de lIIA (pour 16 % des
rpondants en France et 10 % dans le monde) ;
- un principe de prcaution dans la gestion du changement : certains rpondants
envisagent lutilisation du cadre de rfrence mais demeurent prudents dans
lintroduction rapide de nouveaux critres dans une phase o la fonction daudit interne
est en cours dimplantation.
C.
Dautres organisations ont produit des normes daudit, plus spcialises sur
un domaine
Il sagit en particulier de lISACA 18 , qui publie depuis 1997 des normes, directives et
procdures en matire daudit des systmes dinformation (Information Systems Auditing
Standards, Guidelines and Procedures) 19 . Bien que destines ce secteur prcis dactivit, les
16 normes ISACA (qui sont compltes par des guides et autres documents dorientation plus
techniques) demeurent des principes de conduite de missions daudit applicables au-del du seul
champ informatique traitant notamment de lindpendance des auditeurs, de la dontologie, de la
planification des missions ou du suivi des recommandations. Certaines des rgles dictes par lIIA
sont en outre la reproduction, assortie de quelques modifications, de directives de lISACA 20 .
16
En sus de ldition amricaine cite plus haut, lIFACI a publi un examen spcifique des rsultats relatifs la France et de
leurs carts avec les constats effectus au plan mondial. Ce travail a t publi par lInstitut en 2008 sous le titre LAudit
interne en France et dans le monde : Points de repre et tendances du CBOK.
17
Enqute CBOK 2006, rponses la question Quels sont les freins lutilisation des normes de lIIA ? .
18
Fonde en 1969 en Californie, lassociation a pris en 1994 le nom de Information Systems Audit and Control Association.
Elle nutilise toutefois plus que lacronyme ISACA, non dvelopp, afin de reflter la diversit de ses membres , qui ne se
limitent pas au secteur de laudit et du contrle internes mais comprennent diffrents professionnels de la gouvernance des
systmes dinformation.
19
Comme lIIA, lISACA avait initialement produit, en 1988, un document plus court (deux pages), les Statements on
Information Auditing Standards (SISAS), qui noncent les grands principes applicables laudit des systmes dinformation
(indpendance et diligence de lauditeur, plan daudit fond sur une valuation des risques).
20
Par exemple, les modalits pratiques dapplication 2 100-9 2 100-14 de lIIA.
- Annexe V, page 13 De mme, en matire daudit comptable et financier, existent les diffrentes normes
daudit nationales et internationales dictes par la profession comptable qui, linverse des
normes de lIIA, associent gnralement les Etats leur laboration 21 . Elles sappliquent toutefois
essentiellement laudit externe (commissariat aux comptes) mme si leur description de la dmarche
daudit peut tre pour partie transposable laudit interne. Au niveau mondial, il sagit des
International Standards on Auditing (ISA), sur lesquelles les normes dexercice professionnel (NEP)
franaises de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) salignent largement.
D.
A ltranger, les normes de laudit interne dans le secteur public sont le plus
souvent une adaptation des normes IIA
1. Certains Etats ont formalis leurs propres normes daudit, gnralement identiques
celles de lIIA et ne les compltant qu la marge
Les administrations trangres ayant dvelopp en leur sein une fonction daudit
interne appliquent gnralement les normes internationales en vigueur pour la profession. Les
modalits de rfrences aux normes issues des cadres de rfrence en vigueur dans le secteur priv
sont toutefois variables dun pays lautre.
Dans certains cas, comme pour la Commission europenne ou le Canada, les
auditeurs font directement rfrence ces normes, qui ne sont compltes que par les rgles de
droit positif encadrant lactivit des entits concernes. Le seul lment de transposition consiste, par
exemple pour le service daudit interne de la Commission europenne, se doter dune charte
dclinant et explicitant les normes applicables.
Dans dautres cas, il est fait une rfrence explicite aux normes en vigueur dans le
secteur priv, mais celles-ci sont amnages et compltes pour tenir compte des spcificits de
laction administrative. Le corpus issu de ce processus de transposition est rassembl et mis en
cohrence de faon autonome par rapport au cadre de rfrence de lIIA. Ainsi, au Royaume-Uni, les
Government Internal Audit Standards constituent-ils un corpus complet, non un simple complment
des normes de lIIA.
2. Le Government Accountability Office (GAO) amricain a formalis ds 1972 un
corpus de normes sans rapport avec le cadre de rfrence de lIIA
Le Government Accountability Office (GAO), rattach au Congrs des Etats-Unis,
est lauditeur externe de ladministration fdrale amricaine. Il est lorigine de llaboration,
ds 1972, des Generally Accepted Government Auditing Standards (GAGAS), ou Yellow Book, cadre
unifi et partag par les auditeurs externes et les auditeurs internes aux diffrents chelons de
ladministration des Etats-Unis : chelon fdral, chelon des Etats et chelons territoriaux infrieurs
celui de lEtat.
Promulgu par le Comptroller General of the United States, chef du GAO, le Yellow
Book est un corpus propre aux administrations publiques et ne dclinant pas les normes en vigueur
dans le secteur priv. Sa formalisation est dailleurs antrieure celle du cadre de rfrence de lIIA,
qui date de 1978. Il est toutefois prcis au sein mme du Yellow Book que les normes du secteur priv
sappliquent chaque fois quelles nentrent pas en contradiction avec celles issues du Yellow Book. En
particulier, le Yellow Book entretient des liens forts avec les normes issues de lAICPA (American
Institute of Certified Public Accountants), applicables aux commissaires aux comptes.
La structure du Yellow Book sinspire de celle du cadre de rfrence de lAICPA. Il
contient des principes dontologiques, des normes gnrales (general standards), des normes de
travail (field work standards) et des normes rgissant les rapports daudit (reporting standards)
21
En France, les NEP sont homologues par arrt du garde des Sceaux. De mme, le code de dontologie des experts
comptables (qui ne porte ce nom, correspondance directe de langlais code of ethics, que depuis 2007, aprs stre appel
Code des devoirs professionnels ) est fix par dcret (dcret n2007-1387 du 27 septembre 2007).
- Annexe V, page 14 3. Lorganisation internationale des auditeurs publics externes, dispose dun code de
dontologie et de normes daudit
LOrganisation internationale des institutions suprieures de contrle des finances
publiques (INTOSAI), est une organisation non-gouvernementale rassemblant les auditeurs
externes des administrations des Etats membres de lONU, homologues de la Cour des comptes.
LINTOSAI a publi en 1992 une premire version des normes de contrle des finances publiques.
Elles ont t compltes en 1998 par un code de dontologie, puis actualises en 2001 et en 2004. Par
de nombreux aspects, elles touchent directement au travail des entits daudit interne.
Le cadre normatif de lINTOSAI se structure aujourdhui autour des lments
suivants : les lignes directrices de contrle des finances publiques, qui en constituent le socle ; le code
de dontologie, dont lobjet est de guider la pratique quotidienne des auditeurs et impose notamment
lapplication des normes de contrle gnralement admises ; les normes de contrle, qui incluent les
postulats et principes applicables au travail daudit ; les guides, qui permettent daccompagner les
membres de lINTOSAI dans la mise en uvre des normes sur leur primtre dattributions.
Les lignes directrices de lINTOSAI imposent aux auditeurs internes, interlocuteurs
des membres de lINTOSAI, lutilisation du cadre de rfrence de lIIA qui inclut la dfinition
de lactivit daudit interne, le code de dontologie, les normes et des conseils pratiques . En outre,
lINTOSAI prvoit que les auditeurs internes doivent se conformer son propre code de dontologie.
ANNEXE VI
LA CERTIFICATION DES SERVICES DAUDIT
ET DES AUDITEURS
SOMMAIRE
Les normes professionnelles de laudit interne prvoient que les services concerns
possdent ou acquirent collectivement les connaissances, le savoir-faire et les autres comptences
ncessaires lexercice de leur responsabilit.
Lobjectif central de la dmarche est de renforcer limage et la crdibilit du service
charg de laudit au sein de lorganisation 1 . En se professionnalisant, il doit dmontrer quil peut
apporter de la valeur ajoute la direction gnrale, au comit daudit et toute lorganisation. Cet
objectif concerne la fois le service dans son ensemble et chacun de ses membres. Cela se traduit,
dune part, par la formation professionnelle des auditeurs et, dautre part, par la mise en place dun
processus dassurance et damlioration qualit portant sur tous les aspects de laudit interne et
permettant un contrle continu de son efficacit.
Cette annexe a pour objectif de prsenter les options proposes en matire de certification
collective ou individuelle et danalyser leur intrt dans la sphre publique.
I.
A.
Depuis 2003, lInstitut franais de laudit interne (IFACI) a mis en place une certification
destine aux services pratiquant laudit interne.
Elle sadresse plus particulirement, dune part aux directions daudit interne dentreprises
faisant appel public lpargne ou soumises des obligations de reporting externe sur leur contrle
interne et leur gouvernance, et dautre part, aux organisations engages dans des dmarches qualit et
se soumettant pour ce faire des exigences de certification.
Le processus de certification porte sur les thmes suivants : la charte de laudit interne et
lindpendance du service ; le processus de planification annuelle ; la gestion des ressources, y
compris les aspects de formation et de dveloppement des auditeurs ; les procdures daudit et les
outils utiliss dans la conduite dune mission daudit ; le processus de suivi des actions de progrs mis
en place par la direction. Sur ces cinq points, la certification vise sassurer de la conformit des
services rendus au rfrentiel professionnel de laudit interne (RPAI) 2 .
Mis au point par lIIA 3 , le RPAI nonce les rgles professionnelles que doit respecter le
service daudit interne. Il se dcline en trois types dexigences :
- celles relatives aux prestations que le service daudit interne offre au service audit :
elles concernent, dune part la nature de la planification des travaux de laudit interne,
et dautre part la ralisation proprement parler des missions daudit ;
- celles qui concernent les moyens portant sur les rgles et procdures encadrant lactivit
daudit interne, les ressources qui y sont affectes et les comptences et savoir-faire des
auditeurs ;
- celles touchant au pilotage et au contrle des missions daudit interne.
La prsente annexe utilisera indiffremment les termes de service daudit interne (SAI) ou de direction daudit interne
(DAI) pour dsigner lentit qui, au sein dune organisation, est charge de raliser laudit interne. En pratique, la
terminologie employe dpend souvent de la taille et du positionnement de lentit au sein de lorganisation.
2
Cf. page suivante pour une vision schmatique du RPAI.
3
IIA : The institute of internal auditors est une association professionnelle d'audit interne qui regroupe plus de
165 000 membres. En France, le relais national de lIAA est lIFACI.
Schma 1 : Le RPAI
Exigences
De Moyens
Exigences
De Pilotage
Exigences De Prestations
Risques
Ressources
Bilan
Indpendance
Charte
Supervision
Objectivit
Expertise interne
Et externe
PLAN DAUDIT
Actions
correctives
Diffusion de
Linformation
Approbation
Coordination
Procdures
Gouvernement
Dentreprise
Management
Des risques et
Contrles internes
Evaluation
Dontologie
Conscience
Professionnelle
Comptences
Examen
prliminaire
Communication
MISSION DAUDIT
Dbats
Programme
qualit
Protection de
Linformation
Champs et
Ressources
Conformit
Rfrentiel
Formation
Travaux
Communication
Programme
Audit initial
15
22
25
30
33
39
Source : IFACI.
Sur le principe, la certification de lIFACI constitue un label reconnu par lensemble des
professionnels de laudit interne. La mission a toutefois constat que la pratique certification demeure
relativement marginale. A ce jour, seules 25 DAI lont obtenu, parmi lesquelles celles de plusieurs
entreprises publiques 4 .
Tableau 2 : Nombre de directions daudit interne bnficiant dune certification de lIFACI en 2008
Ensemble
Nombre de services
certifis
Secteur public
25
Dont Etat
10
Source : IFACI.
Il sagit de La Poste, du Ple emploi, de la SNCF, dAir France, de France Tlcom, du Centre national dtudes spatiales
(CNES), dAREVA, de la socit des Autoroutes Paris-Rhin-Rhne, de lAgence franaise de dveloppement et dAroport
de Paris.
B.
Certains services daudit interne ne peuvent respecter toutes les normes pour des raisons
telles quun rattachement nassurant pas leur indpendance ou linadquation des effectifs.
LIFACI leur propose une dmarche dvaluation externe moins exigeante que la
certification classique : la revue qualit. Lexercice permet de dlivrer une opinion sur le niveau de
conformit aux normes professionnelles. Si celui-ci est suffisamment lev ( globalement
conforme ), le service daudit interne peut en faire mention dans ses rapports.
Contrairement la certification, la revue qualit ne donne pas lieu la mise en place dun
programme de suivi et de renouvellement. Sa frquence est celle prvue par les normes, cest--dire au
minimum tous les cinq ans. Elle peut tre augmente si le responsable de laudit interne le juge
appropri.
La revue qualit se fonde le plus souvent sur le RPAI, mais elle peut tre aussi faire
rfrence au manuel dvaluation de la qualit de lIIA 6 .
Il ny a pas de comit certificateur dans le cadre de la dmarche revue qualit . Cest le
rapporteur qui prend seul la dcision finale.
En pratique, aucune organisation na demand bnficier de la revue qualit. Selon
lIFACI, les rares DAI intresses ont finalement opt pour la certification proprement parler ou,
dfaut, pour la validation indpendante de lauto-valuation (cf. infra).
CIA : Certified Internal Auditor / CGAP : Certified Governement Auditing Professionnal. Pour plus de dveloppements sur
ces certificats, voir deuxime partie de cette annexe.
6
Pour plus de dtails sur les convergences et les diffrences entre la dmarche qualit et la dmarche audit interne, cf. supra.
C.
La version ISO 9001 est la version date de 2000 dite ISO 9001 V2000 . Elle va tre progressivement remplace par la
version ISO 9001-2008.
8
La MAEC tait le service charg de la fonction daudit interne au sein de lex-DGCP. Elle a t fusionne avec son
quivalent de lex-DGI (MEL). Pour plus de dtails, cf. annexe relative aux ministres conomiques et financiers.
4
6
8
10
11
13
15
17
19
Audit de renouvellement
1
1
1,5
2
2
2,5
3
3
3,5
2
2
3
4
4
5
6
6
7
Source : IFACI.
En France, la rfrence ISO est dlivre par des organismes certificateurs, dont
lIFACI fait partie.
II.
LA
CERTIFICATION
INDIVIDUELLE
PERMET
DE
GARANTIR
LE
PROFESSIONNALISME DES AUDITEURS MAIS ELLE DEMEURE ENCORE LOIN
DETRE SYSTEMATIQUE
A.
moyen
dattester
du
La certification individuelle nest pas exige des auditeurs internes. Les normes se bornent
et seulement depuis 2009 encourager ces derniers dmontrer leurs comptences en
obtenant les certifications et qualifications professionnelles appropries, telles que le CIA et tout autre
diplme promu par lIIA ou par dautres organisations professionnelles appropries (norme 1210,
interprtation).
Il existe diverses certifications individuelles. La principale dentre elle est le certified
internal auditor (CIA) dlivr par lIFACI. Les autres sont gnralement spcialiss sur un secteur
particulier.
Tableau 4 Rcapitulatif synthtique des certifications existantes
Nom du certificat
Organisme
certificateur
Nature
CIA : certified
internal auditor
IFACI
Audit interne
gnraliste
CGAP : certified
government auditing
professionnal
IFACI
Spcialis sur le
secteur public
CFSA : certified
financial services
auditor
IFACI
Spcialis sur le
secteur financier
CCSA : certified in
control selfassessment
IFACI
Auto-valuation
Cot 9
Conditions
Diplme : licence
minimum. Deux ans
dexprience dans
laudit interne
Diplme : licence
minimum. Deux ans
dexprience dans
laudit interne
Diplme : licence
minimum ou 3 ans
dexprience
professionnelle
Diplme : licence
minimum ou 3 ans
dexprience
professionnelle
2 000 2 500
environ
Le cot recouvre linscription lexamen, ainsi que les manuels et cours de prparation aux preuves.
300 400
Nom du certificat
Organisme
certificateur
Nature
CCSA : certified in
control selfassessment
IFACI
Auto-valuation
CISA: certified
information system
auditor
ISACA
Systmes
dinformation
DPAI : diplme
professionnel de
laudit interne
IFACI
Audit interne
gnraliste
Universits et
grandes coles
Mastres
Cot 9
Conditions
Diplme : licence
minimum ou 3 ans
dexprience
professionnelle
5 ans dexprience
dans laudit, le
contrle ou la
scurit des
systmes
dinformation
Diplme : licence
minimum et 6 mois
dexprience
professionnelle dans
laudit
Variable selon les
universits
300 400
400 environ
3 6 000 environ
Source : mission.
Par ailleurs, lIGPDE ou la DGFiP dlivrent galement des formations non qualifiantes. 10
B.
2004
50 816
703
2005
55 296
918
2006
64 453
1 157
2007
67 237
1 404
2008
74 305
1 616
CCSA
1 389
1 930
2 688
3 060
3 578
CFSA
3 246
3 370
3 642
3 870
4 107
Source : IIA.
10
Pour une prsentation plus dtaille de chaque certification, cf. pice-jointe lannexe.
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2004
2005
Candidats
2006
2007
Nombre de certifis
Source : IIA.
Organisations internationales
12
Source : IFACI.
Deux tudes rcentes ralises par lIFACI rendent compte de la diffusion des
qualifications en France.
Selon lenqute CBOK 11 de 2006, 27% des rpondants (donc adhrents lIAA) dclarent
une qualification professionnelle en audit interne. Ce taux est de 39% au niveau mondial. Dans une
autre enqute plus rcente 12 , 41% des rpondants ont dclar dtenir le CIA 13 .
La diffusion encore restreinte du CIA est pour partie lie un certain nombre
dinconvnients quil prsente.
11
L'audit interne en France et dans le monde, Point de repres et tendances du CBOK (Common Body Of Knowledge), 2006.
Rsultats de l'enqute sur les mtiers de l'audit et du contrle internes, IFACI - Robert Half, fvrier 2009.
13
LIFACI na pas t en mesure de justifier des carts entre ces deux enqutes.
12
En conclusion, le CIA est un certificat intressant pour les personnes souhaitant devenir
des experts de laudit interne et accomplir leur carrire dans cette spcialit fonctionnelle en exerant
des responsabilits croissantes, notamment en devenant responsable de service daudit interne. Pour
les autres, son utilit reste dmontrer.
2. Les autres certifications sont galement assez marginales
a) Le DPAI, qui est trs rcent, ne concerne encore que quelques dizaines de personnes
en France
Sagissant du DPAI, 110 candidats se sont prsents en 2008. Le nombre total de
candidats au DPAI depuis sa cration est de 176 et le nombre de diplms de 65. Parmi eux,
14 travaillent dans le secteur public, dont 3 pour lEtat (ministres de la dfense, du dveloppement
durable et ministre du budget).
Daprs lenqute CBOK, peine un tiers des responsables daudit interne envisagent
dinciter leurs collaborateurs se prsenter au DPAI.
Les responsables estiment que la valeur ajoute de cet examen nest pas perue (15,25%),
que la priorit est accorde au CIA (11,9%), que la rotation des auditeurs internes nincite pas les
inscrire cet examen (11,9%) ou que la prparation et lexamen sont consommateurs de temps
(11,9%).
Daprs lenqute sur les mtiers de laudit et du contrle internes, 8% des rpondants ont
le DPAI (soit 11 personnes). Toutefois, 17% des professionnels daudit interne envisagent de passer le
DPAI.
Pour des personnes souhaitant exercer des fonctions daudit interne, sans ncessairement y
drouler toute leur carrire ou en devenir des experts, cette formation constitue une alternative
intressante au CIA.
b) La diffusion du CGAP ou du CISA est trs restreinte
Sagissant des autres certifications existantes, les lments transmis par lIFACI font
apparatre que le nombre de certifis demeure encore trs restreint.
Tableau 7 : Titulaires du CGAP en 2008
Monde
Europe
1 616
Source : ECIIA.
14
France
222
CERTIFICATIONS PRESENTEES
Certifis inactifs
Conditions requises
80 h de formation valides tous les deux ans
Les certifis doivent demander ce statut qui leur
interdit de pratiquer de laudit interne
En contrepartie, le certifi est tenu daccomplir
seulement 40 h tous les deux ans
Ce statut est donn automatiquement toute personne
qui ne se conforme pas aux directives de la FPP.
Les CIA sous le statut d'inactif ne sont pas autoriss
utiliser le titre de CIA
Source : IFACI.
CCSA : certification en auto-valuation des contrles, CGAP : certification en audit des organisations publiques, CFSA :
certification en audit des services financiers.
2
Avec un tarif dgressif en fonction du nombre dadhrents.
75
250
300
Source : IFACI.
Les candidats doivent justifier de deux ans dexprience daudit dans un service financier.
Ils doivent choisir lune des trois disciplines suivantes pour leur examen : Banking, Insurance ou
Securities. Lexamen porte sur les rgles daudit interne, des risques et moyen dy parer dans le
secteur de la finance. Cette preuve en une seule partie compte 125 questions choix multiples. Les
100 premires questions portent sur quatre domaines, dont le candidat doit avoir une bonne
connaissance : 1) Audit des services financiers ; 2) Audit des produits financiers ; 3) Audit des
processus des services financiers ; 4) Environnement rglementaire. Les 25 dernires questions du
QCM permettent de tester le candidat sur son niveau de matrise de la discipline retenue. Les candidats
disposent de 3h15 pour passer cette preuve.
Les candidats au CIA peuvent obtenir un crdit sur la partie IV grce au CFSA.
75
250
300
Source : IFACI.
Ils doivent justifier dun an dexercice dans une activit lie au contrle, comme lautovaluation des contrles (CSA), laudit, lassurance qualit, la gestion des risques ou laudit
environnemental. Par ailleurs, ils doivent justifier de sept heures dexprience admissible en autovaluation des contrles ou dau moins 14 heures de formation admissible en auto-valuation des
contrles. Lexamen vise valuer la comprhension qua un candidat des concepts fondamentaux et
des processus dauto-valuation des contrles (CSA), ainsi que des sujets connexes, tels que le risque,
les contrles et les objectifs de lentreprise. Cette preuve en une seule partie compte 125 questions
choix multiples portant sur six domaines : 1) Fondamentaux du CSA ; 2) Intgration du programme
CSA ; 3) lments du processus de CSA ; 4) Objectifs/performances de lorganisation ;
5) Identification et valuation des risques ; 6) Thorie du contrle et son application. Les candidats
disposent de 3h15 pour passer cette preuve.
Les candidats titulaires du CCSA sont dispenss de la partie IV du CIA.
Sur chacun des points du programme, lIFACI organise des sminaires spcialiss.
Chacun dentre eux dure de 1 3 jours pour un cot compris entre 1 000 et 2 000 HT par stage.
Les conditions dobtention du DPAI sont relativement simples remplir :
- tre adhrent lIFACI ;
- tre diplm de lenseignement suprieur (licence) ;
- avoir pratiqu laudit interne pendant au moins 6 mois ;
- matriser lensemble des connaissances ncessaires la conduite dune mission daudit
interne ;
- suivre un certain nombre de sminaires organiss par lIFACI ;
- russir l'examen d'une journe : ce dernier alterne des mini-cas et des questionnaires. Il
faut obtenir une moyenne au moins gale 12/20 sur l'ensemble des thmes du
programme de l'examen, sans avoir de note infrieure 10.
Le cot de lexamen est de 60 environ.
En 2008, 110 candidats se sont prsents au DPAI. Le nombre total de candidats au DPAI
depuis sa cration est de 176 et le nombre de diplms de 65. Parmi eux, 14 travaillent dans le secteur
public, dont 3 pour lEtat (ministres de la dfense, de lcologie et ministre du budget).
ANNEXE VII
LA SITUATION DANS LES MINISTERES
ANNEXE VII-A
LE MINISTRE CHARGE DES AFFAIRES
TRANGRES ET EUROPEENNES
SOMMAIRE
A.
Le contrle interne
B.
La dmarche qualit
La dmarche qualit est encore assez peu prsente au sein du ministre.
C.
Elle est complte par le programme daction ministriel (PAM) qui, chaque anne,
recense les progrs raliss et les axes damlioration qui demeurent.
D.
Laudit interne
Au sein du ministre, la fonction daudit est dvolue lInspection gnrale des affaires
trangres, qui a une comptence gnrale sur lensemble des activits et services du ministre.
II.
A.
B.
LIGAE a mis en place un guide des missions dinspection , dont la dernire mise
jour remonte 2006. Par ailleurs, pour ses missions de vrification, elle sappuyait jusqu prsent sur
le questionnaire unique adress chaque anne aux ambassades et postes consulaires. Cette dernire
procdure a t abandonne au profit dun questionnaire spcifique que lInspection gnrale adressera
lavenir aux seuls postes diplomatiques et consulaires quelle a prvu dinspecter.
Chaque mission donne lieu la rdaction dun rapport formalis (une synthse de six
huit pages, accompagne, le cas chant, dannexes plus techniques). En outre, il existe une procdure
crite de suivi des recommandations des missions dinspection dans un dlai de six mois aprs la
ralisation de la mission. Toutefois, dans la pratique, cette procdure nest pas systmatiquement mise
en uvre.
LInspection gnrale tablit un rapport annuel dactivits.
En revanche, elle ne dispose dune charte de laudit interne.
C.
ANNEXE VII-B
LE MINISTRE CHARG DE LALIMENTATION,
DE LAGRICULTURE ET DE LA PCHE
SOMMAIRE
I. LE CONTRLE INTERNE, LA DMARCHE QUALIT, LA MATRISE DES RISQUES
ET LAUDIT INTERNE AU SEIN DU MINISTRE CHARG DE LALIMENTATION, DE
LAGRICULTURE ET DE LA PCHE...................................................................................................1
A.
B.
C.
D.
II.
LES FONCTIONS DINSPECTION, DAUDIT ET DE CONSEIL AU SEIN DU
MINISTRE CHARG DE LALIMENTATION, DE LAGRICULTURE ET DE LA PCHE .....8
A. LE PILOTAGE ET LA SUPERVISION DU CONSEIL GNRAL DE LAGRICULTURE, DE
LALIMENTATION ET DES ESPACES RURAUX ..............................................................................................8
B. LE FONCTIONNEMENT ET LES RELATIONS AVEC LES STRUCTURES AUDITES ET INSPECTES .........9
C. LES RESSOURCES HUMAINES ..........................................................................................................11
I.
A.
Le contrle interne
Ex : pour la France, les aides de la PAC reprsentent prs de 10 Mds chaque anne.
Depuis ce rapport, les offices agricoles ont t regroups au sein de France-Agri-Mer, lAUP et le CNASEA ont fusionn
pour former lagence de services et de paiement (ASP).
B.
La dmarche qualit
La dmarche qualit est encore assez peu prsente au sein de cette administration.
Le service des nouvelles des marchs (SNM) est le service en charge de la cotation des
produits agricoles et agroalimentaires prissables tous les stades de commercialisation. Il est
constitu dun rseau de centres du SNM en rgion, placs sous lautorit des directeurs rgionaux
de lagriculture et de la fort au sein de leurs services rgionaux dinformation statistique et
conomique. Le service est pilot au plan national par un chelon central, qui relevait jusqu prsent
du ministre charg de lagriculture, et ayant rejoint rcemment le nouvel oprateur France-Agri-Mer.
Le systme de management de la qualit mis en place par le SNM a t certifi conforme
aux exigences de la norme ISO 9001 en 2006 pour une dure de trois ans.
Outre le SNM, le ministre de lagriculture a engag, partir de 2003, une dmarche
qualit en matrise duvre au sein des services dingnierie dappui territorial des directions
dpartementales de lagriculture et de la fort.
La direction gnrale de lalimentation assure la direction des services dinspection
vtrinaires et phytosanitaires dploys sur le territoire et aux frontires nationales de lUnion
europenne. Ces services comprennent plus de 4 000 inspecteurs. Ils sont chargs de contrler la
qualit sanitaire des denres alimentaires de la production des matires premires animales et
vgtales dans les exploitations agricoles jusqu lassiette du consommateur. Leurs contrles
sappliquent galement aux produits de la pche et aux produits imports. La mise en conformit de
lactivit de ces inspecteurs rpartis dans 130 organismes et plus de 500 sites physiques ncessite un
rseau structur. Il est compos dune cellule qualit de quatre personnes en administration centrale,
dun rseau dune vingtaine de chargs de mission rgionaux et dun responsable assurance qualit
dans chaque organisme. Lavance de chacun des organismes dinspection est value deux fois par an
par le rseau des chargs de mission rgionaux grce une grille chiffre. En outre, tous les
organismes dinspection sont soumis, tous les quatre ans, un audit de mme type que celui de
laccrditation, ralis par des auditeurs qualifis auprs du Comit franais daccrditation.
Enfin, au sein de la direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des
territoires, la sous-direction de la gouvernance veille la simplification et l'harmonisation des
procdures conues par la direction gnrale, assure un rle d'appui auprs des bureaux, notamment
dans leur relation avec les organismes payeurs d'aides communautaires, et coordonne les activits
relatives au contrle des aides communautaires et nationales.
C.
Elle est complte par le programme daction ministriel (PAM), qui, chaque anne,
recense les progrs raliss et les axes damlioration qui demeurent.
Ce dispositif sinscrit dans le cadre de la dmarche interministrielle pilote par la DGFiP
visant dvelopper le contrle interne comptable et amliorer la qualit comptable afin de prparer la
certification annuelle des comptes de lEtat par la Cour des comptes.
D.
Laudit interne
A lchelon ministriel, la fonction daudit interne est assure par le conseil gnral de
lagriculture, de lalimentation et des espaces ruraux (CGAAER).
A.
CGAAER.
Les missions du CGAAER rpondent la typologie ci-aprs :
- les audits des politiques communautaires : audits du systme intgr de gestion et de
contrle (SIGC), audits dagrment des organismes payeurs, audits de mise en uvre
des fonds structurels en liaison avec la CICC, audits de scurit sanitaire et
phytosanitaire des aliments, audits de mise en uvre de la politique commune de la
pche ;
- les audits nationaux : audits du CIAP, audits comptables et financiers, audits sectoriels ;
- les audits de structures, quil sagisse des services dconcentrs ou des chambres
dagriculture ;
- les missions ponctuelles.
Tableau 1 Les 138 missions ralises par la MIGA en 2008
Thme
Gestion des droits paiement unique : audit interne men conjointement avec le service
daudit interne de lAgence unique de paiement sur 6 dpartements
Audits de la conditionnalit des aides : 5 dpartements audits
Mise en uvre de lorganisation commune des marchs fruits et lgumes :
3 dpartements audits
Missions CICC fonds structurels : installation des jeunes (4 dpartements), mesures en
faveur du boisement (4 dpartements), indemnits compensatoires des handicaps naturels (4
dpartements), OSIRIS 4
Contrles de 2me niveau du fonds social europen : contrle de 5 organismes
Audits risques naturels : audit dans 12 dpartements
Audits des organismes payeurs : audits conjoints avec le CGEFI sur France-Agri-Mer,
lAgence de services et de paiement
4
5
Nombre
14
20
12
31
Nombre
33
28
La programmation annuelle des missions est dtermine au terme dchanges entre deux
entits distinctes :
- le comit danimation et de contrle, qui sassimile un comit de direction interne au
Conseil gnral. Il est notamment charg de prparer le programme de travail annuel et
le rapport dactivit du Conseil gnral ;
- le comit dorientation, compos de reprsentants des diffrents commanditaires,
bnficiaires des missions, tudes et travaux conduits par le Conseil gnral, ainsi que
de la direction du CGAAER.
Une fois le programme arrt, la MIGA doit le mettre en uvre et y ajouter les
commandes ponctuelles dorigine ministrielle ou interministrielle.
B.
Le comit de dontologie,
Vu le dcret n2006-487 relatif au Conseil gnral de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux,
notamment ses articles 10 et 14 ;
Vu l'arrt du 26 avril 2006 relatif l'organisation du Conseil gnral de l'agriculture, de l'alimentation et des
espaces ruraux, notamment son article 9 ;
Vu la norme NFX 50-110 sur la qualit de l'expertise ;
Vu le code de dontologie de l'Institut international d'audit interne (IIA) ;
Aprs avoir entendu le bureau le 12 dcembre 2008 et l'assemble gnrale du Conseil gnral de
l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux le 5 fvrier 2009,
propose au ministre charg de l'agriculture le projet de charte de dontologie du Conseil gnral de
l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux qui suit :
Champ d'application
I. Les missions confies aux membres et membres associs du Conseil gnral de l'agriculture, de
l'alimentation et des espaces ruraux sont conduites conformment aux rgles suivantes, qui sont galement
applicables toute personne mandate par le ministre charg de l'agriculture pour les assister.
Incompatibilits
II. Aucun membre ou membre associ du Conseil gnral de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces
ruraux, ou personne vise au point prcdent, ne peut participer la ralisation d'une mission d'audit,
d'inspection, d'valuation ou de mdiation :
s'il est li, par parent, alliance, intrt conomique et financier, notamment avec l'un des acteurs
concerns par la mission ;
s'il a un intrt conomique ou financier dans l'un des organismes ou entreprises concerns par la mission ;
s'il a exerc, depuis moins de trois ans, une responsabilit (emploi, mandat lectif, mandat syndical
notamment) dans l'un des services concerns ou dans la circonscription gographique concerne.
Le vice-prsident, aprs avis du bureau, peut, pour certaines missions, porter cette priode plus de trois ans.
Cependant, cette priode n'est pas opposable en matire d'valuation de politique publique, quand le conseil
gnral n'est pas matre d'ouvrage.
III. Les membres et membres associs du conseil gnral, et les personnes vises au point I, se rcusent
lorsqu'il leur est propos une mission qu'ils n'estiment pas pouvoir assurer avec l'indpendance ncessaire. En
cas de doute, ils saisissent le vice-prsident du conseil gnral. Le vice-prsident et le bureau veillent
prvenir les situations d'incompatibilit dans la rpartition des missions.
IV. Les membres du Conseil gnral de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, mis la
disposition ou chargs d'une mission d'appui un autre service, ou une autre autorit publique, cessent
d'accomplir des missions d'inspection ou d'audit, l'exception des missions en cours qu'ils peuvent terminer s'il
n'y a pas d'incompatibilit au titre de la prsente charte.
V. Les membres du Conseil gnral de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux sont soumis aux
rgles communes des fonctionnaires en ce qui concerne d'ventuelles activits accessoires, rmunres ou non.
Ils informent le vice-prsident de tout projet de ce type, qui est soumis son accord. Dans la rpartition des
missions, le vice-prsident et le bureau veillent prvenir toute incompatibilit gnre par une telle activit.
Ces dcisions sont conserves afin d'en assurer l'homognit.
VI. La libert de se porter candidat toute lection est la rgle. Toutefois, le membre ou membre associ du
conseil gnral, candidat un mandat lectoral, en informe le vice-prsident. Les candidats un mandat de
dput, de snateur ou de reprsentant au Parlement europen sont, de plus, invits se rapprocher du viceprsident pour envisager le placement en disponibilit pour convenance personnelle pendant la dure de la
campagne lectorale officielle.
La charte est communique tous les nouveaux arrivants au CGAAER, ainsi quaux
responsables des entits audites.
C.
Le CGAAER est compos dingnieurs du gnie rural, des eaux et forts, dinspecteurs
de la sant publique vtrinaire et dinspecteurs de lagriculture.
La MIGA compte 35 membres permanents. Elle fait aussi appel pour la ralisation de ses
missions une trentaine d'autres membres du Conseil gnral.
Le Conseil est un service de dbouchs. Les personnes qui le rejoignent nont
gnralement aucune exprience pralable en matire daudit. Le service a donc fait le choix dinsister
sur la formation de ses membres aux outils et aux mthodes de laudit interne. En 2008, deux stages
ont t organiss : lun sur la sensibilisation au contrle interne et l'audit, avec Axe management, et
lautre sur la mthodologie de l'audit interne avec l'Institut franais de l'audit interne (IFACI).
La mise en place dun contrle interne budgtaire au sein de chaque ministre est,
aujourdhui, la fois ncessaire et rendue plus facile, compte tenu des volutions de la
gestion publique.
Elle est ncessaire :
-
fluidifier la gestion, rduire les dlais de ralisation des activits -donc les cots-,
excuter la plus grande part possible du budget allou ;
optimiser les choix de gestion par rapport aux objectifs poursuivis ;
donner de la visibilit au gestionnaire ;
et leurs agents :
-
clarifier et scuriser les tches assignes aux agents en levant les facteurs dincertitude
sur les rgles appliquer ou les procdures respecter ;
permettre des organisations de travail mieux dfinies et moins variables dans un
calendrier prvu et respect ;
allger les tches par la capitalisation des mthodes, le partage dun socle commun
dfini, la documentation et la traabilit des oprations effectuer.
rgularit
o ralit : description des oprations relles
o justification : appui sur des pices probantes
o prsentation et bonne information : prsentation structure par lautorisation
et selon des rgles rigoureuses de tenue dfinies par un rfrentiel ;
o gnre par des personnes habilites.
exactitude : correcte valuation des engagements et des paiements
exhaustivit
o totalit : tous les engagements, tous les paiements et tous les encaissements de
lentit sont enregistrs
o non-contraction : engagements, paiements et encaissements sont enregistrs
sans contraction entre eux.
imputation : correcte et rgulire imputation par nature et destination sagissant des
dpenses, tranche fonctionnelle le cas chant, entit budgtaire (budget gnral,
compte spcial, budget annexe) et par ligne de recettes pour les recettes, destination le
cas chant (ouverture associe de crdits).
rattachement : au bon budget, au bon exercice et au bon engagement.
Les donnes des tats de comptabilit budgtaire doivent permettre dapporter leurs
destinataires une information budgtaire :
-
soutenabilit de la gestion
o adquation des projets de dpenses dun responsable administratif aux droits
dengagement et de paiement qui lui sont notifis ou qui sont susceptibles
dtre mis sa disposition
o fonctionnalit des oprations dinvestissement
o matrise de limpact sur les annes ultrieures des dcisions de gestion
o couverture des dpenses obligatoires et inluctables.
qui est focalis sur latteinte des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de
soutenabilit budgtaire,
et ne vise donc pas sassurer de la conformit des actes et de la gestion
lensemble des lois et rglements : il ne comporte que les contrles de rgularit au
regard des rgles budgtaires. Lassurance de la rgularit de la gestion et des activits
doit tre organise et vrifie par les autres dispositifs de contrle interne du
ministre ;
et ne porte pas non plus sur la matrise des activits mtiers proprement parler
des ministres (notamment il ne vise pas sassurer de latteinte des objectifs de
performance des politiques ou de la gestion) : il nest pas un contrle de gestion ni un
contrle en opportunit. Lappui au pilotage de la gestion et de sa performance est
organis par le contrle de gestion.
1.4.2. Leffort de contrle doit tre en permanence adapt aux risques et aux enjeux.
La notion de risque budgtaire dcoule de la dfinition des objectifs de soutenabilit et de
qualit de la comptabilit budgtaire.
De faon gnrale, un risque est la menace quun vnement ou une action affecte la
capacit dune entit atteindre ses objectifs.
Les risques budgtaires recoupent donc les vnements ou actions qui sont de nature
impacter ngativement les objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de
soutenabilit.
Le contrle interne budgtaire sappuie sur une analyse (cartographie) des risques
budgtaires consistant :
- identifier les risques potentiels ;
- les hirarchiser ;
- identifier les dispositifs existants visant valuer et matriser les risques les plus
importants.
Un plan dactions permet ensuite le cas chant de faire voluer et de complter les
dispositifs de matrise des risques.
1.4.3. Elments gnraux dorganisation
Dispositif de lentit, dfini et mis en uvre sous sa responsabilit, le contrle interne a
vocation tre organis et mis en uvre au sein de chaque ministre par le secrtaire gnral
et le directeur des affaires financires.
Il est intgr la conduite et la ralisation de toute activit. Il est exerc par tous et
port par lencadrement. Il est dclin chaque niveau de lentit dans une logique de
dlgation : chaque niveau est responsable de son contrle interne et en rend compte au
niveau immdiatement suprieur.
Le contrle interne repose sur un socle de contrles permanents et priodiques dans le cadre
dune organisation o sont clairement dfinis les pouvoirs et les responsabilits.
Le dispositif de contrle interne mobilise et fdre lensemble des outils qui contribuent la
ralisation des objectifs : rfrentiels, normes et procdures, cartographie des risques,
dmarche qualit, contrle de gestion, outils de pilotage, systmes dinformation, audit
1.4.4. Un contrle interne budgtaire plusieurs niveaux
Lorganisation dun contrle interne de qualit identifie plusieurs niveaux de contrle :
-
Les contrles de 2e niveau, et de 3e niveau lorsquils existent, sont des outils dvaluation
du dispositif de matrise des risques, afin den dtecter les faiblesses.
Cette valuation est intrinsque lorganisation dun contrle interne. Elle participe au
processus damlioration continue du dispositif.
Pour autant, la composition, le nombre et la taille des structures charges de cette valuation
doivent tre adapts aux missions et au volume financier traits par le ministre ainsi quaux
moyens humains dont celui-ci dispose.
2. Acteurs et gouvernance du contrle interne budgtaire
Il appartient chaque ministre de prciser lorganisation de contrle interne budgtaire quil
retient. Si, dune manire gnrale, il convient dexploiter toutes les synergies avec
lorganisation du contrle interne comptable et les instances existantes, il est ncessaire que
lensemble des fonctions numres ci-aprs soient prises en charge dans lorganisation
dfinie.
2.1. Les acteurs
Il sagit :
ANNEXE VII-C
LES MINISTRES CONOMIQUES ET FINANCIERS
SOMMAIRE
I. LE CONTRLE INTERNE, LA DEMARCHE QUALIT ET LAUDIT INTERNE AU
SEIN DES MINISTERES ECONOMIQUES ET FINANCIERS...........................................................1
A.
A.
Le contrle interne comptable de lEtat (CICE) est une composante essentielle dun
dispositif global de matrise des risques des services de lEtat.
Le primtre ne concerne pas uniquement les comptables, mais tous les acteurs qui
interviennent en amont de lenregistrement comptable dans la mesure o leurs oprations ont vocation
tre retraces dans les comptes de lEtat. Les acteurs concerns sont donc non seulement les services
comptables de lEtat, mais aussi des services gestionnaires dans lensemble de ladministration.
Le pilotage global du CICE est une attribution du ministre charg du budget et des
comptes publics. Il est assur en son sein par la direction gnrale des finances publiques (DGFiP).
La DGFiP a labor des normes de contrle interne comptable, une cartographie des
processus commune lensemble de ladministration et une mthodologie de matrise des risques
comptables. Les normes du contrle interne comptable sont dclines de manire oprationnelle dans
un rfrentiel qui identifie les risques inhrents chaque processus et les mesures de contrle interne
permettant de les matriser.
La dmarche de contrle interne comptable repose sur la gouvernance suivante :
- le comit national de contrle interne, formation collgiale prside par le directeur
gnral des finances publiques, est charg de dfinir la politique de CIC. Il dtermine
notamment les orientations du plan national de contrle interne (PNCI) ;
- le comit national daudit est charg de superviser laudit interne comptable, assur
conjointement par la mission nationale daudit de la DGFiP et par les ministres euxmmes ;
- le comit de pilotage de la clture est charg de suivre le droulement des oprations
dinventaire et la clture des comptes.
par les ples mtiers qui conoivent et mettent disposition du rseau les outils de
toute nature en termes dorganisation, de documentation, de contrle et de formation
permettant de matriser les activits ;
Cf. les circulaires du 30 juillet 2009 du directeur gnral des finances publiques relatives lorganisation de la matrise des
risques et lorganisation de laudit au sein de la direction gnrale des finances publiques.
B.
Accueil du public
Label Marianne
2008
Observation
Certification externe
par
lAFAQ/AFNOR
DGCCRF, 5
laboratoires
communs avec la
DGDDI (sur 11)
Analyses
alimentaires et
produits industriels
Depuis 1991
Certification par la
COFRAC
DGDDI
Dlivrance du RTC
Certification de
service
Septembre 2007
DGCIS (DRIRE)
ISO 9001-2000
et
ISO 14001-2000
Progressif depuis
1997
DGFiP, ex MAEC et
ex missions
Activits daudit
rgionales daudit
ISO 9001-2000
DGFiP, 18
trsoreries et 19
htels des impts
Accueil du public
Certification de
service
(Qualifinances)
DGFiP, centre
dencaissement de
Lille
ISO 9001-2000
Janvier 2007
ISO 9001-2000
Juillet 2006
Certification par
lAFAQ/AFNOR
ISO 9001-2000
Depuis 2001
Certification par
lAFAQ/AFNOR de
DGTPEUBIFRANCE
DPAEP
2
Champ
Appui au
dveloppement
international des
entreprises
Politique
immobilire
Rfrentiel
Date dobtention
Certification externe
par
lAFAQ/AFNOR
Certification externe
par
lAFAQ/AFNOR, et
par Ecopass pour
lISO 14001 de la
DRIRE Bourgogne
Certification
dlivre par lIFACI
pour lex MAEC et
par
lAFAQ/AFNOR
pour les missions
rgionales
Le rfrentiel
Qualifinances a t
publi au JO du 5
juillet 2007
La dmarche de contrle interne budgtaire est prsente plus en dtails en pice jointe la prsente annexe.
Champ
Ensemble de la
structure
AIFE
Rfrentiel
Date dobtention
ISO 9001-2000
Septembre 2008
Observation
la sous-direction et
des 7 antennes
Certification par
lAFAQ/AFNOR de
la sous-direction et
des 7 antennes
C.
Laudit interne
CGEFI
X
DGFiP
X
CGIET
-
IGF
-
DGDDI
-
INSEE
-
Source : mission.
1. Laudit ministriel
Le champ de laudit interne ministriel, en application de la charte, est limit aux
processus financiers et comptables de lEtat. Il sintgre dans la catgorie de laudit de rgularit.
Nanmoins, les missions daudit interne ne se cantonnent pas la phase comptable des processus
audits, mais permettent dapprcier toute la chane de traitement, y compris le volet oprationnel,
voire budgtaire, de la comptence des gestionnaires en amont de la procdure. La dimension de
conseil est galement intgre au champ de laudit interne.
En outre, bien que le ministre charg des comptes publics exerce des attributions
interministrielles en matire comptable, le comit na pas comptence sur les audits comptables et
financiers raliss dans les autres ministres.
Le secrtaire gnral des ministres nexclut pas, terme, dtendre le champ de
comptence de laudit interne ministriel lensemble des mtiers et des activits des ministres
conomiques et financiers.
Encadr Le rle du comit ministriel daudit
La matrise des risques comptables et financiers constitue la priorit de ce comit. Sa comptence est restreinte
aux processus comptables associs aux programmes LOLF des ministres financiers. Le CMA ne se substitue
pas aux comits daudit directionnels qui existent la DGFiP et la DGDDI.
Le CMA est prsid par le Secrtaire gnral. Lensemble des directeurs des ministres en sont membres de
droit. Sont membres de ce comit en tant que personnalits qualifies : le chef du service de lIGF, celui du
CGEFI, le Vice-prsident du CGIET, le chef du service du CBCM. Enfin, sont membres en tant quexperts le
chef de la mission nationale daudit de la DGFiP 4 et le chef de lIS de la DGDDI 5 .
Le CMA valide le programme daudit, en sappuyant notamment sur des cartographies directionnelles des
enjeux et des risques et sur le plan daction ministriel de contrle interne comptable. Il est destinataire des
synthses des rapports daudits quil a commandits et dont il effectue le suivi des plans daction en rsultat.
Source : rapport 2008 sur le contrle interne comptable de lEtat.
Un comit mthodologique, auquel participent les diffrents corps et services daudit des
deux ministres, appuie le comit ministriel daudit dans ses missions. Prsid par le chef du service
de lInspection gnrale des Finances, il a pour mission dharmoniser les mthodes daudit et de la
mise jour de la cartographie des risques. Il propose le programme daudit soumis la validation du
comit ministriel daudit. Treize thmes daudits ont t retenus au titre de lexercice 2008-2009.
4
Le terme est dsormais caduc, lappellation de dpartement de la stratgie et de laudit napparaissant plus dans
lorganigramme de la DGFiP.
5
Linspection gnrale de lINSEE ne participe pas au comit ministriel daudit.
La runion constitutive du CMA, qui sest tenue le 30 septembre 2008 sous la prsidence
du Secrtaire gnral et laquelle ont particip lensemble des directeurs des deux ministres, des
chefs de corps daudit et le CBCM a permis de discuter le projet de charte daudit ainsi que le
programme de travail 2008-2009. La charte daudit interne est un document fondateur qui prcise les
objectifs et ltendue de la fonction daudit interne ministriel au sein des ministres conomique et
financier. Elle comporte galement un volet dontologique.
Lors de la runion du CMA du 26 juin 2009, la charte daudit interne a t recompose de
sorte de bien distinguer et dcrire les objectifs de laudit interne, et ses instances de gouvernance, ainsi
que la mthodologie et la dontologie mises en uvre et respectes par les auditeurs. Par ailleurs, afin
de structurer la fonction daudit interne organise de manire purement fonctionnelle lchelon
ministriel, une annexe mthodologique qui prcise le rle des acteurs et dcrit le mode opratoire de
laudit interne a t adjointe la charte. Cette annexe dcrit les modalits de programmation, de
droulement et de valorisation des audits.
Enfin, le comit ministriel daudit souhaite terme mieux formaliser les relations avec
lauditeur externe (la Cour des comptes) dans le cadre de la certification des comptes de lEtat.
Thme
Infrastructures routires
Audit informatique de lapplication Gestion des
Moyens Matriels de la Police Nationale
Pilotage et suivi des engagements contractuels de
lEtat au titre du programme 123 Conditions de vie
outre-mer
Procdures comptables des services pnitentiaires
Programme 158 Indemnisation des victimes des
perscutions antismites et des actes de barbarie
pendant la seconde guerre mondiale
Budget annexe des publications officielles et
informations administratives (BAPOIA)
Charges de bonification dintrt
Base arienne dIstres frais de dplacements
Marine Aitres immobilisations corporelles et stocks
Marine recettes
Air : CICE la SLAM de Chteaudun
Rconciliation des dettes et crances entre les
ministres MEN/MESR et leurs oprateurs
Processus commande publique et fonction achat du
ministre
Organisation, mise en uvre et pilotage du dispositif
de contrle interne comptable
Coordination du contrle interne comptable du CBCM
et des comptables des oprateurs
Dispositif du contrle interne comptable
Le caractre interministriel des interventions de la DGFiP est encore accru par dautres
partenariats existants : contrle des organismes de scurit sociale dans le cadre des comits rgionaux
dexamen des comptes des organismes de scurit sociale, contrle dorganismes HLM en partenariat
avec la MIILOS 7 , contrle des fonds structurels europens en liaison avec les services prfectoraux.
A.
Les audits gnralistes recouvrent les audits dorganisation, de performance et de rgularit. Ils reprsentent 85 % du
volume dactivit de la MNA, le reste (15 %) correspondant aux audits comptables et financiers.
9
CBCM : contrleur budgtaire et comptable ministriel.
B.
Le CGEFI assure une triple mission : une mission de contrle, notamment contrle
conomique et financier en application du dcret du 26 mai 1955 relatif au contrle conomique et
financier de lEtat ; une mission dvaluation, dtudes et de conseil en gestion publique ; une mission
dinspection et audit.
Le CGEFI est rattach directement aux deux ministres.
Le CGEFI a tabli une typologie dtaille de ses missions daudit :
- les audits dans le domaine de la politique industrielle des entreprises aides par lEtat
sur proposition du CIRI 10 ;
- les audits des entreprises exportatrices de matriels militaires et darmement ;
- les audits des organismes payeurs agricoles en vue leur certification dans le cadre des
procdures communautaires ;
10
11
C.
LInspection gnrale des Finances est lune des trois inspections gnrales
interministrielles de lEtat 12 .
Aux termes du dcret qui la rgit, elle exerce une mission gnrale de contrle, daudit,
dtude, de conseil et dvaluation en matire administrative, conomique et financire 13 .
Elle est rattache directement aux deux ministres.
Les missions de lIGF relvent de trois catgories principales 14 :
- les missions dinspection, portant essentiellement sur les services dconcentrs des
ministres financiers et les tablissements publics qui leur sont rattachs, sont cibles
sur les enjeux de lutte contre la fraude et le contrle de la dontologie des agents
publics. Avec les missions daudit interne, qui reposent sur une mthodologie et un
rfrentiel identifis (missions du Comit interministriel daudit des programmes
CIAP, certification des indicateurs dintressement), ces missions reprsentent 20 % de
lactivit ;
- les missions dvaluation dorganismes et de dispositifs publics (40 %), centres sur la
performance ;
- les missions de conseil (40 %), qui prparent la prise de dcision publique.
Il nexiste pas de programmation annuelle des travaux de lIGF, qui sont conduits
exclusivement sur saisine des membres du Gouvernement.
LInspection gnrale des finances participe au comit daudit interne ministriel et
ralise pour le compte de ce comit quelques missions daudit sur le primtre des ministres
conomiques et financiers (par ex : la valorisation des comptes pargne-temps).
2. Le fonctionnement de lIGF et les relations avec les entits audites et
inspectes
LIGF vient dadopter un code de dontologie. En revanche, elle ne dispose pas dune
charte daudit.
LIGF dispose de guides mthodologiques pour raliser ses missions de vrification et,
depuis peu, les missions de revue gnrale des politiques publiques des oprateurs.
12
D.
15
Le Tourne correspond aux quatre premires annes dexercice des fonctions dinspecteur des finances.
E.
En avril 2008, la DGDDI a adopt un guide daudit interne dune quarantaine de pages
qui sert de protocole dintervention aux missions daudit.
Encadr Rfrentiel daudit interne de la DGDDI (table des matires)
Les normes applicables la structure daudit
Objectivit et indpendance
Une structure forme et comptente
Une structure qui met en uvre un processus norm
Les normes relatives aux tapes de laudit : schma gnral de la mission daudit
La phase de prparation : prise de connaissance gnrale de lentit et de son environnement
Louverture de laudit
La conduite de la mission : lexamen et lvaluation de lunit audite
La conclusion de laudit
Les normes daudit relatives lenvironnement de laudit
Circonstances de temps
Lieux dintervention
F.
LINSEE dispose dune Inspection gnrale qui prend en charge des missions
dvaluation et daudit pour tout le systme statistique 19 .
Une partie de son activit est consacre la certification dindicateurs de performance et
dintressement collectif des personnels de la direction. Elle conduit galement quelques missions de
certification des plans qualit des diffrentes units de lInsee.
Les travaux de lInspection font lobjet dune planification annuelle. Le processus,
itratif, associe les services oprationnels de lINSEE. Le projet de programme est prsent au
directeur gnral, qui fixe les priorits aprs avoir complt cette liste des missions demandes de sa
propre initiative. Le programme annuel de travail est finalement adopt au cours dun comit de
direction qui se tient en gnral la fin du printemps.
LInspection gnrale de lINSEE ne participe pas au comit ministriel daudit interne.
2. Le fonctionnement de lInspection et ses ressources humaines
Il nexiste pas de guides mthodologiques pour la ralisation des missions. Sur le plan
dontologique, la rfrence est le code de bonnes pratiques de la statistique europenne , que
lINSEE a adopt rcemment.
En revanche, depuis deux ans, lInspection gnrale de lINSEE sest dote dun
dispositif de suivi des dcisions prises par le comit de direction la suite des recommandations de ses
rapports. Chaque anne, les inspecteurs gnraux qui ont tabli un rapport contactent les units
concernes et font le point sur la mise en place des dcisions du comit de direction suite ce rapport.
Ceci se traduit par des fiches de suivi diffuses sur lIntranet de lINSEE.
Comme toutes les units de lINSEE, lInspection gnrale tablit chaque anne un
rapport dactivit de quelques pages, en tant que contribution au rapport interne de lINSEE. Ce
document nest pas diffus lextrieur, mais figure sur lIntranet. Les rapports des missions figurent
tous, sauf exception de confidentialit, sur ce mme Intranet.
LInspection gnrale est compose dune dizaine dinspecteurs qui sont danciens
administrateurs de lINSEE.
G.
19
Programmation des audits : Transparence pour le rseau audit, fonde sur une analyse de risques
identifiant les priorits, couverture gographique et des secteurs couverts par le Rglement, frquence
(le R. 884 prvoit un cycle daudit de toutes les units sur une priode de 5 ans au plus, lobjectif de
4 ans paraissant souhaitable), coordination avec les autres dispositifs daudit concerns par
lapplication du Rglement, possibilit daudit systme dans le cadre dinspections conjointes ;
Suivi et gestion des audits : suivi et rexamen ultrieur pour sassurer de la mise en uvre des
prconisations et mesures correctives et prventives, revue densemble des audits pour identifier les
forces et faiblesses du dispositif gnral de contrle, lamliorer, diffuser les meilleures pratiques,
adapter le processus daudit et la programmation.
23
R (CE) n765-2008 fixant les prescriptions relatives laccrditation et la surveillance du march pour la
commercialisation des produits (non alimentaires), applicable compter du 01/01/2010
Vrifier le respect des dispositions prtablies, par une revue documentaire puis une vrification dans
lunit.
Vrifier la mise en uvre effective des dispositions prtablies lors des contrles, valuer la qualit et
la cohrence des contrles par des vrifications dans lunit et sur le terrain.
Apprcier la pertinence des dispositions prtablies et du dispositif de contrle au regard des objectifs
stratgiques du Rglement et du PNCOPA, visant assurer la scurit et la conformit des aliments
pour animaux et des denres alimentaires : ciblage, frquence, mthodes, en fonction des structures et
des volumes de production et de distribution
Le rapport daudit doit conclure clairement sur ces 3 points, tre prcis et sappuyer sur des preuves
objectives. Ses recommandations portant sur le rsultat final recherch, elles sattachent plutt des
mesures de nature systmique qu des non conformits de dtail. Les recommandations font lobjet dun
suivi, laudit proposant lauditeur un plan daction sur lequel ils doivent saccorder et dont ils vrifient
ensemble la ralisation.
24
DNO : directive nationale dorientation, CPMM : contrle de premire mise sur le march.
ANNEXE VII-D
LE MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION
SOMMAIRE
I. LE CONTRLE INTERNE, LA DEMARCHE QUALIT, LA MAITRISE DES RISQUES
ET LAUDIT INTERNE AU SEIN DU MINISTERE DE LA CULTURE ET DE LA
COMMUNICATION ................................................................................................................................. 1
A.
B.
C.
D.
II.
LE SERVICE CHARGE DES FONCTIONS DINSPECTION, DAUDIT OU DE
CONTROLE AU SEIN DU MINISTERE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION..... 2
A.
B.
C.
A.
Le contrle interne
B.
La dmarche qualit
La dmarche qualit est encore assez peu prsente au sein des administrations.
C.
Elle est complte par le programme daction ministriel (PAM) qui, chaque anne,
recense les progrs raliss et les axes damlioration qui demeurent.
Par ailleurs, comme il a t indiqu supra, le ministre travaille en ce moment, en liaison
avec la direction du budget et le CBCM, llaboration dune cartographie des risques budgtaires. Le
plan daction ministriel de contrle interne budgtaire, qui sera dploy partir de 2010, prvoira les
dispositifs et les procdures affrentes la matrise de ces risques.
D.
Laudit interne
Au sein du ministre, la fonction daudit est dvolue lInspection gnrale des affaires
culturelles, qui a une comptence gnrale sur lensemble des activits et services du ministre.
Le ministre disposait par ailleurs jusqu une date rcente dun certain nombre
dinspections techniques (spcialises dans les bibliothques, les muses, le patrimoine, les arts
plastiques ou encore les archives). Le conseil de modernisation des politiques publiques tenu au mois
de dcembre 2007 a entrin la rorganisation de ce dispositif autour de trois entits : l'inspection
gnrale des affaires culturelles place auprs du ministre et deux services d'inspection spcialise
placs auprs des directeurs gnraux chargs respectivement des patrimoines et de la cration.
A.
B.
LInspection gnrale des affaires culturelles (IGAC) a mis en place un guide des
procdures et des mthodes , livret dune vingtaine de pages sur ses missions et ses mthodes de
travail.
Les rapports sont tablis selon une procdure contradictoire crite permettant au service
inspect de faire valoir ses observations.
Il nexiste pas de suivi systmatique des recommandations des rapports. LIGAC peut
toutefois suggrer au cabinet du Ministre dassurer un suivi spcifique.
LInspection gnrale ne dispose pas dune charte de laudit interne.
C.
LIGAC est constitue de dix-huit inspecteurs gnraux qui sont danciens cadres
dirigeants dadministration centrale et responsables dtablissements publics. Le service compte
galement cinq chargs de mission qui sont des cadres de catgorie A issus du ministre.
Selon lInspection gnrale, lorganisation et le mode de fonctionnement de lIGAC ne la
prdisposent pas assumer la fonction daudit interne du ministre.
Toutefois, pour raliser certaines missions daudit comptable conjointement avec la
direction gnrale des finances publiques, deux inspecteurs gnraux ont suivi des stages de formation
aux techniques daudit lInstitut franais de laudit interne (IFACI).
ANNEXE VII-E
LE MINISTRE DE LA DFENSE
SOMMAIRE
I. LE CONTRLE INTERNE, LA DEMARCHE QUALIT, LA MAITRISE DES RISQUES
ET LAUDIT INTERNE AU SEIN DU MINISTERE DE LA DEFENSE ............................................1
A.
1.
2.
3.
B.
1.
2.
3.
C.
1.
2.
3.
D.
1.
2.
II.
LES SERVICES CHARGES DES FONCTIONS DINSPECTION, DAUDIT ET DE
CONSEIL AU SEIN DU MINISTERE DE LA DEFENSE...................................................................12
A.
LA FONCTION DAUDIT INTERNE DANS LES ARMES : LEXEMPLE DE LARME DE LAIR .............12
Le pilotage et la supervision du service daudit de larme de lair .........................................12
Le fonctionnement et les relations avec les services audits .....................................................13
Les ressources humaines............................................................................................................17
B. LAUDIT INTERNE AU SEIN DES SERVICES DE SOUTIEN : LEXEMPLE DU SERVICE DE SANT DES
ARMES ....................................................................................................................................................17
1.
Le pilotage et la supervision du service daudit ........................................................................17
2.
Le fonctionnement et les relations avec les services audits .....................................................18
3.
Les ressources humaines............................................................................................................20
C. LINSPECTION DE LARMEMENT .....................................................................................................20
1.
Le pilotage et le contrle de la cellule daudits interne de la DGA...........................................20
2.
Le fonctionnement et les relations avec les services audits .....................................................21
3.
Les ressources humaines............................................................................................................21
D. LA CELLULE DAUDIT INTERNE DU SECRTARIAT GNRAL POUR LADMINISTRATION................21
E. LE CONTRLE GNRAL DES ARMES............................................................................................26
1.
Le pilotage et la supervision du CGA ........................................................................................26
2.
Le fonctionnement et les relations avec les services audits et inspectes ................................27
3.
Les ressources humaines............................................................................................................27
1.
2.
3.
A.
Le contrle interne
Au sein du ministre de la dfense, la mise en place dun dispositif de contrle interne est
ne de la ncessit de moderniser les processus budgtaires et comptables avec la mise en uvre de la
loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances et la certification des comptes de lEtat par
la Cour des comptes.
A lchelle du ministre, le contrle interne comptable est rgi par une instruction
approuve et signe par le ministre le 13 dcembre 2007. Il est ensuite dclin au sein de chacune des
quatorze autorits organiques du ministre 2 .
Ce contrle interne comptable est parfois complt par un contrle interne mtier au
sein de certaines composantes, mais cette dmarche est loin dtre systmatique et globale.
1. Le service de sant des armes
Trois types de contrle interne ont t dvelopps au sein du service de sant des armes.
a) Le contrle interne technique
Il consiste sassurer de la matrise des activits mtier et de leur qualit. La
dmarche qualit a t dveloppe depuis prs de quinze ans dans les tablissements hospitaliers du
service, puis plus rcemment dans les tablissements de recherche et de ravitaillement.
La gendarmerie nationale est dsormais rattache au ministre de lintrieur. Pour plus de prcisions, cf. lannexe ddie
ce ministre.
2
Lexpression autorit organique doit tre entendue ici comme faisant rfrence aux organes placs directement sous
l'autorit du ministre ou qui reprsentent, selon cette instruction, une surface comptable et des enjeux financiers significatifs
l'chelle du ministre.
A ce jour, la fonction de contrle interne est donc dveloppe sur les mtiers du service
de sant des armes, en cours de mise en uvre sur la fonction comptable, mais encore inexistante sur
la fonction administrative.
2. Larme de lair
Au sein de larme de lair, la responsabilit du contrle interne comptable est dlgue
au service de ladministration gnrale et des finances de larme de lair (SAGF-AA).
Il concerne les domaines administratif, budgtaire, comptable et financier, mais pas le
cur de mtier oprationnel.
La dmarche qualit est dtaille infra dans la partie relative la dmarche qualit au service de sant des armes.
biens
Scurit intrieure des sites et scurit de dfense
Protection de limage
finances
Nature du risque
B.
La dmarche qualit
1. Le dmarche qualit au service de sant des armes
Chaque tablissement du service de sant des armes est dot dun comit oprationnel
qualit, prsid par le chef dtablissement, qui est charg de la dfinition et de la mise en uvre de la
dmarche qualit de ltablissement.
Il est aid en cela par les comits de vigilance et des risques, qui sont chargs dvaluer
les pratiques de soins susceptibles de mettre en jeu la scurit du patient. Il existe autant de souscomits spcialiss quil y a de vigilances 4 et de risques. La satisfaction aux obligations de
vigilance constitue un pralable obligatoire aux dmarches de certification externes auxquelles
sont soumis les tablissements du SSA : certification des tablissements de sant par la haute autorit
de sant, contrles des matriels produisant des rayonnements ionisants par lautorit de sret
nuclaire, autorisations dlivres par lagence de biomdecine, par ltablissement franais du sang,
contrle qualit des laboratoires par lagence franaise de scurit sanitaire des produits de sant
(AFSSAPS), audit de lagence rgionale dhospitalisation, etc.
Il existe par ailleurs des comits spcialiss ayant trait lamlioration de la prise en
charge des patients. Contrairement aux comits de vigilance, ils ne constituent pas des pralables une
dmarche de certification. Leurs missions diffrent donc lgrement de celles des comits de
vigilance : elles portent sur linformation et la veille technologique, la formation du personnel et la
dfinition de la politique de ltablissement dans leur domaine de comptence. Il existe quatre comits
obligatoires dans tous les hpitaux dinstruction des armes : lutte contre la douleur, thique et
exprimentations cliniques, mdicaments, relation avec les usagers.
Enfin, il existe galement des comits dvaluation des pratiques professionnelles.
Lvaluation des pratiques est norme et comporte trois tapes :
- lvaluation proprement dite par un des quatre moyens suivants : audit clinique ;
analyse des modes de dfaillance, de leurs effets et de leur criticit ;
- la mise en place dune politique damlioration de la pratique ;
- le suivi de lamlioration de la pratique soit au moyen dindicateurs, soit par une
nouvelle analyse chance dfinie.
2. Le dmarche qualit au sein de larme de lair
Larme de lair dispose dune politique qualit particulirement dveloppe. Elle est
formalise dans la directive n274/DEF/MGAA du 28 novembre 2008 relative la qualit dans
larme de lair.
a) Gouvernance et organisation de la qualit
Le rseau qualit de larme de lair sarticule autour du sous-chef charg de la
performance et de la synthse de ltat-major de larme de lair, des bureaux performance et pilotage
des commandements, services et direction de larme de lair, et des cabinets des commandants de
base arienne.
4
Vigilances obligatoires dans les hpitaux dinstruction de larme : infectiovigilance, hmovigilance, pharmacovigilance,
matriovigilance, ractovigilance, osmtovigilance, infovigilance, toxicovigilance.
- les processus oprationnels qui ont pour finalit lexcution des missions de larme de lair. Les sousprocessus sont les suivants :
o
o
o
o
- les processus support qui ont pour but de dlivrer les ressources et les mthodes ncessaires aux processus
oprationnels :
o
o
o
o
o
Source : directive gnrale de la qualit dans larme de lair n274/DEF/MGAA du 28 novembre 2008.
Chaque processus fait lobjet dun dossier de description comprenant les sous-processus 5 ,
les activits, les acteurs concerns, les objectifs et les rsultats attendus.
c) Tableau rcapitulatif des principales dmarches entreprises
Tableau 2 : Les diffrentes dmarches de larme de lair
Organisme
Etat-major de larme de lair
Direction de la circulation arienne militaire
Direction des ressources humaines
Rfrentiel qualit
Directive gnrale de la qualit et schma directeur de
la qualit dans larme de lair
ISO 9001
Charte Marianne applique au sein de la chane
recrutement
ISO 9001 pour lcole des sous-officiers
Rfrentiel interne (Systme de Management de la
Qualit) pour transport routier de marchandises
dangereuses
ISO 9001 dun certain nombre dunits du CSFA, ISO
14000 et 22000 pour le dveloppement durable et la
restauration, rfrentiel interne pour la fonction
technico-logistique
ISO 9001
ISO 9001, COFRAC 17025
C.
Il nexiste pas encore de cartographie des risques aboutie. Toutefois, le SSA a ralis en
2006 une cartographie des processus majeurs qui constitue une 1re tape en ce sens.
2. La matrise des risques au sein de larme de lair
Larme de lair a ralis un exercice de dtermination du niveau de risque des diffrents
processus financiers, comptables et administratifs 6 .
Cette analyse a t ralise par la DCAGF. Elle associe chaque processus, et pour
chaque type de risque prdfini (exemples : risque li lapplication des normes, au manque de
documentation), un niveau de risque global (fort, moyen ou faible) estim en fonction des
informations disponibles issues des acteurs du contrle interne et des rapports daudit des auditeurs
internes (SAAF, MAEC) et externes (Cour des comptes).
Lexercice a abouti ltablissement dune cartographie des risques organiques.
Cf. supra.
D.
Laudit interne
Le ministre de la dfense est marqu par une fonction daudit interne perfectionne
comparativement dautres ministres mais encore relativement disperse dans son organisation.
Au niveau ministriel, la fonction daudit interne porte exclusivement sur le primtre
comptable dans le cadre de la certification des comptes de lEtat. Elle est anime par le comit
ministriel daudit comptable et financier (CMACF).
En revanche, sur le champ de laudit de lorganisation, de la performance et de la
stratgie, chacune des armes, le SSA, la DGA et le SGA conservent des capacits daudit propres.
1. Le comit ministriel daudit comptable et financier
En octobre 2007, le ministre de la dfense a t la premire administration mettre en
place un comit ministriel daudit comptable et financier (CMACF).
Encadr Arrt du 11 octobre 2007 portant cration du CMACF
Article 1 Il est cr auprs du ministre de la dfense un comit ministriel daudit comptable et financier,
dnomm comit daudit.
Article 2 Le comit daudit dfinit, au nom du ministre, la politique daudit du ministre de la dfense dans les
domaines relatifs lexcution des lois de finances et la comptabilit.
Dans ces domaines, dans le respect des attributions gnrales des responsables de programme et des chefs
dtat-major et sans prjudice des attributions du contrle gnral des armes :
a) Il programme les audits dintrt ministriel et en coordonne la mise en uvre par les organismes de
contrle, dinspection ou spcialement ddis laudit, dont il assure la cohrence des interventions ;
b) Il assure le suivi des actions dcides lissue des audits ;
c) Il approuve les mthodes et les outils mis en uvre par les auditeurs et sassure de la diffusion des bonnes
pratiques en matire daudit et de contrle interne au sein du ministre ;
d) Il value la qualit du contrle interne mis en uvre au sein du ministre ;
e) Il veille lindpendance des auditeurs dans lexercice de leurs missions ;
f) Il tablit toute relation utile avec les auditeurs externes du ministre.
Article 3 Le comit daudit est prsid par le chef du contrle gnral des armes. Sont membres du comit
daudit :
a) En leur qualit de reprsentants des responsables de programme :
- le major gnral des armes ;
- ladjoint oprations du dlgu gnral pour larmement ;
- le major gnral de la gendarmerie nationale ;
- le directeur charg des affaires stratgiques ;
A.
de fixer les obligations, les garanties dindpendance, les attributions et les responsabilits du directeur
et du personnel du SAAF, au regard notamment de la position du SAAF au sein de larme de lair ;
-
de prciser les relations du SAAF avec des autorits extrieures larme de lair.
des missions de conseil, qui apportent des conseils pour amliorer ces activits.
Les missions dassurance et de conseil contribuent crer de la valeur ajoute en augmentant les chances de
raliser les objectifs de larme de lair, en identifiant les amliorations possibles sur le plan opratif, et/ou en
rduisant lexposition aux risques.
Article 6. Surveillance administrative et vrification des comptes des formations administratives. Dans le
cadre de la mission dfinie larticle 2, le directeur du SAAF exerce :
la mission de vrification des comptes des formations administratives confie aux commissaires par les
dcrets de rfrence dans le primtre organique de larme de lair. Pour lexercice de cette mission, des
commissaires de lair affects au SAAF sont dsigns par le directeur du SAAF, qui est responsable devant le
directeur central du service de ladministration gnrale et des finances (DC.AGF) ;
la mission de surveillance administrative, telle quelle est dfinie par le dcret et arrt de premire et
troisime rfrences, au bnfice autorits dlgantes, membres du comit stratgique auquel le directeur du
SAAF est fonctionnellement rattach, conformment aux dispositions des articles 7 et 8.
CHAPITRE 2 : GARANTIES DINDEPENDANCE ET RATTACHEMENT
Article 7. Dispositions gnrales relatives lindpendance du SAAF et son rattachement. Afin dassurer
son indpendance, le SAAF, dirig par un officier gnral du corps des commissaires de lair, responsable de
laudit interne, est plac sous lautorit fonctionnelle du comit stratgique de larme de lair.
approuver lvaluation des risques effectue par le SAAF et le plan annuel daudit correspondant ;
tre rendu destinataire, en application de chaque plan annuel, dun rapport annuel dactivit que le
directeur du SAAF lui prsente en sance ;
-
en dehors de ces sances, en accdant librement lensemble des membres du comit, et en sadressant
plus particulirement linspecteur de larme de lair (IAA), reprsentant le comit stratgique pour le
directeur du SAAF.
Article 9. Rle et attributions de lIAA. LIAA doit :
veiller ce que les travaux conduits par le SAAF rpondent au besoin exprim par le comit
stratgique lors de la validation du plan annuel daudit ;
-
approuver, en cours danne, toutes les modifications substantielles du plan annuel daudit.
Le directeur du SAAF fait connatre lIAA toute mesure ou disposition susceptible de remettre en cause la
ralisation des missions confies au SAAF ou de porter atteinte lindpendance, lobjectivit ou la
comptence de son personnel.
Article 10. Rattachement hirarchique. Le rattachement hirarchique du SAAF au DC.AGF, qui exerce
galement la fonction dadjoint administration gnrale et finances du major gnral de larme de lair,
signifie que le SAAF est un organisme extrieur du service de ladministration gnrale et des finances (SAGF)
relevant directement du DC.AGF.
TITRE II : MODE DE FONCTIONNEMENT
CHAPITRE 1 : OBLIGATIONS
Article 11. Rfrence normative. Le SAAF respecte le rfrentiel professionnel de laudit interne labor par
lIIA.
Article 12. Obligations normatives. Lapplication du rfrentiel professionnel de laudit interne par le SAAF
amne le directeur et le personnel du SAAF :
-
rpondre des obligations en termes de conscience professionnelle. Ils doivent mettre en uvre les
diligences quun auditeur professionnel apporte normalement lexcution de missions daudit ;
coordonner leurs travaux avec les autres fonctions de contrle, de supervision et de matrise des
activits de larme de lair.
Article 13. Obligations gnrales en terme de restitution.
Dune faon gnrale, lissue de chaque mission dassurance, les auditeurs doivent fournir un rapport labor
selon une procdure contradictoire avec la ou les formations, organismes ou services audits.
Le directeur du SAAF doit galement :
fournir une valuation annuelle de la performance et de lopportunit des processus de matrise des
risques, de contrle et de gouvernance mis en uvre par larme de lair dans les domaines administratif,
budgtaire, comptable et financier ;
informer le comit stratgique de tout retard dans lavancement du droulement du programme annuel
daudit, ainsi que de ladaptation des moyens mis la disposition du SAAF pour raliser sa mission.
diriger les activits de personnel militaire ou civil de larme de lair ne faisant pas partie du SAAF,
sauf dans le cas o ce personnel a t appel assister les auditeurs internes.
dactes susceptibles de porter gravement atteinte limage de larme de lair ou au renom de lEtat,
Le cas chant, le directeur et le personnel du SAAF, aprs stre assurs du caractre probant et raisonnable
de leurs conclusions, doivent informer le DC.AGF, notamment pour recueillir son avis juridique, le major
gnral de larme de lair et lIAA, dans les plus brefs dlais, sans attendre la production du rapport de mission
au cours de laquelle ces constats auraient t effectus.
Article 20. Rvlation des crimes et dlits. Au cours de leurs travaux, le directeur et le personnel du SAAF
peuvent tre amens relever lexistence ou le risque avr de crimes et dlits ou doprations destines
dissimuler ou couvrir de tels actes.
Le directeur et le personnel du SAAF, aprs stre assurs du caractre probant et raisonnable de leurs
conclusions, en donne avis sans dlai au Procureur de la Rpublique conformment aux dispositions de
larticle 40 alina 2 du code de procdure pnale. Sils le jugent ncessaire, ils senquirent pralablement de
lavis juridique de la DC.AGF. En tout tat de cause, ils tiennent informs le major gnral de larme de lair
et lIAA.
TITRE III : RELATIONS AVEC DES AUTORITES EXTERIEURES A LARMEE DE LAIR
Article 21. Missions ralises au profit dautorits extrieures larme de lair. Avec lapprobation du comit
stratgique, le SAAF peut conduire des missions daudit dassurance ou de conseil au profit dautorits
extrieures larme de lair.
Dans ce cadre, le SAAF peut conduire des missions daudit la demande du comit ministriel daudit
comptable et financier cr par arrt de quatrime rfrence. Ces missions peuvent tre ralises en
partenariat avec des auditeurs dautres organismes internes ou externes au ministre de la dfense.
Pour toute mission effectue au profit dautorits extrieures larme de lair, le directeur du SAAF veille ce
quelle ne remette pas en cause la tenue des engagements dj pris.
Article 22. Collaboration et communication avec des autorits extrieures larme de lair. Dune faon plus
gnrale, le comit stratgique, lors de lapprobation du plan annuel, ou lIAA, en cours danne, approuve :
les modalits de collaboration directe du SAAF des travaux mens par des organismes de contrle,
daudit et dinspection extrieures larme de lair.
A titre permanent, le SAAF est autoris raliser des missions daudit en partenariat avec la mission daudit,
dvaluation et de contrle (MAEC) relevant de la direction gnrale de la comptabilit publique ;
les modalits de communication de rsultats de travaux du SAAF des autorits extrieures larme
de lair ;
les modalits daccs aux dossiers du SAAF, ds lors quaucune disposition lgale ou rglementaire, ni
directive interministrielle ou ministrielle ne fixe dj ces modalits.
Du point de vue mthodologique, le SAAF utilise une matrice des risques pour dfinir le
programme de travail propre chaque mission quil ralise. Il sappuie sur divers guides comme le
guide interministriel des procdures comptables, sa dclinaison propre au ministre de la dfense, le
mmento des procdures de gestion des ressources humaines, les fiches dautocontrles, de
supervision ou de contrle de deuxime niveau.
Par ailleurs, le service dispose dun logiciel spcialis intitul LARA 9 acquis par le
ministre de la dfense.
B.
La direction centrale du service de sant des armes (DCSSA) disposait jusqu une
priode rcente de trois entits principales charges de raliser des missions daudit, dinspection ou
de contrle.
Il sagissait essentiellement :
- du bureau de la surveillance administrative qui ralisait les audits de conformit des
procdures comptables et financires ;
- du bureau des audits qui ralisait des audits de toute nature, principalement orients
qualit. Ce bureau faisait appel des auditeurs non permanents mais forms laudit
interne. Laudit et les auditeurs rpondaient un code de dontologie et une charte de
laudit officialiss en 2005. Par ailleurs, le bureau travaillait pour le compte dun comit
suprieur de laudit interne (CSAI) 11 ;
- des inspecteurs techniques chargs de raliser des missions dexpertise technique au
sein des tablissements du SSA.
Lensemble de ces structures regroupait 42 personnes, dont 22 personnels de secrtariat.
Par ailleurs, des inspecteurs darmes sont placs auprs des trois armes et de la
gendarmerie pour sassurer de la conformit et de ladaptation du soutien sanitaire aux besoins de
chaque arme.
En 2008, il a t dcid de crer une direction de laudit interne rattache au directeur
adjoint du SSA. La DAI est mise en application depuis le 1er janvier 2009. Lobjectif premier de cette
structure est de raliser une analyse des risques base sur la plan stratgique du service et la
cartographie existante des processus sur la fonction sant . Le bureau des audits a quant lui t
entirement recentr sur les audits qualit.
Outre cette direction centrale, chaque tablissement du SSA (structures de formation, de
recherche, de ravitaillement, hpitaux) devra crer une structure daudit interne charge didentifier les
risques, den dduire sa propre planification des missions daudit, de les raliser et dassurer le suivi
de leur mise en uvre.
10
Certified information systems auditor : il sagit de la certification spcialise en matire de systmes dinformation.
Le CSAI est compos des sous-directeurs du DCSSA, des inspecteurs techniques et des inspecteurs darmes. Il est prsid
par le directeur adjoint du SSA.
11
Il vrifie la bonne application de la rglementation et des procdures internes en vigueur pour lensemble du
personnel. Il se fonde sur un rfrentiel lorsquil existe et / ou le systme documentaire regroupant la
rglementation officielle en vigueur.
Mesure la performance dune organisation par rapport aux objectifs qui lui sont fixs et aux ressources qui lui
sont alloues.
Laudit de management
Vrifie que la politique dfinie pour lunit audite est connue des personnels de lunit, bien comprise et
applique par eux. Elle vrifie aussi si ceux qui sont chargs de la mettre en uvre ont bien les moyens de le
faire. Il sagit donc dun audit de cohrence entre la politique et sa mise en uvre.
Laudit de stratgie
Confronte lensemble des politiques et des stratgies de lunit audite avec le milieu dans lequel elle se situe
afin den vrifier la cohrence globale.
Chaque mission donne lieu un projet de rapport daudit qui est remis au directeur
central pour validation et transmission la structure audite. Cette dernire peut faire part de ses
observations avant que le rapport ne devienne dfinitif.
Le service audit doit mettre en place un programme dactions sur la mise en uvre des
recommandations du rapport. Le dpartement de laudit, qui aura t rendu destinataire de ce plan
daction, peut revenir pour valuer les rsultats des mesures envisages.
3. Les ressources humaines
Lensemble des personnes qui concourent aux fonctions dinspection, de contrle et
daudit au SSA est de lordre de 42 actuellement. Le projet du SSA est de resserrer ce rseau en le
ramenant terme 27 personnes environ.
C.
LInspection de larmement
1. Le pilotage et le contrle de la cellule daudits interne de la DGA
LInspection de larmement est notamment charge :
- dinspecter ou dvaluer le fonctionnement de la dlgation gnrale pour larmement ;
- de coordonner les activits daudit et denqutes internes de rgularit et de gestion des
directions, services et tablissements de la dlgation gnrale pour larmement et de
procder aux audits et aux enqutes qui lui sont demands ou confirms par le dlgu
gnral pour larmement ou ses adjoints ;
- dapporter son concours la ralisation de toute enqute ou mesure particulire faisant
suite des manquements, des dysfonctionnements ou des vnements graves relevs au
sein de la dlgation gnrale pour larmement.
D.
En 2006, une tude ralise pour le compte du SGA par un cabinet externe a notamment
soulign labsence de fonction daudit interne.
Une des recommandations de cette tude visait ainsi mettre en place une cellule daudit
interne au SGA, ce qui est devenu effectif lautomne 2008. La cellule est directement rattache lun
des deux adjoints du SGA.
12
La cellule a arrt, fin 2008, sa programmation pour la priode 2008-2009 : quatre audits
ont t programms. En outre, la cellule participe aux audits ministriels du ministre de la dfense. Le
programme a t valid par le comit directeur et sign par le SGA.
A ce jour, deux des quatre audits ont t lancs, mais ils ne sont pas encore achevs ce
jour. Dans ce contexte, la question des suites rserves aux recommandations nest pas encore rsolue.
Par ailleurs, la cellule nintervient pas sur la partie comptable et financire compte tenu
du profil de recrutement de ses membres. Cela constitue nanmoins un objectif terme.
La cellule daudit interne est compose de quatre agents, dont le responsable de laudit
interne. Les trois auditeurs sont des attachs du ministre de la dfense, lun dentre eux ayant un
profil financier, un autre tant plus spcialis sur le patrimoine et le troisime tant plus
particulirement comptent en matire de ressources humaines.
Une fois nomm au sein de la cellule daudit interne, chaque auditeur bnficie dune
formation particulire la mthodologie de laudit interne (formation continue au CFMD, lIGPDE
ou lIFACI) et dun tutorat pour la ralisation de sa premire mission. Par ailleurs, le retour
dexprience et lapplication des bonnes pratiques sont recherchs dans la participation des missions
daudit de lEMA ou du CMACF.
E.
13
Relatif aux attributions, lorganisation gnrale et fonctionnement du contrle gnral des armes.
ANNEXE VII-F
LE MINISTRE DE LCOLOGIE, DE LNERGIE,
DU DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER
SOMMAIRE
I. LE CONTRLE INTERNE, LA DMARCHE QUALIT, LA MATRISE DES RISQUES
ET LAUDIT INTERNE AU SEIN DU MINISTRE DE LCOLOGIE, DE LNERGIE, DU
DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER .......................................................................... 1
A.
B.
C.
D.
II.
LES SERVICES CHARGS DES FONCTIONS DINSPECTION, DAUDIT OU DE
CONSEIL AU SEIN DU MINISTRE DE LCOLOGIE, DE LNERGIE, DU
DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER .......................................................................... 4
A.
1.
2.
3.
B.
1.
2.
3.
C.
1.
2.
3.
D.
A.
Le contrle interne
Par circulaire du 6 dcembre 2004, le directeur du personnel, des moyens et des services
du ministre de lquipement, des transports, de l'amnagement du territoire, du tourisme et de la mer
avait demand lensemble des services du ministre de se doter dun dispositif de contrle
hirarchique formalis par une directive interne.
Cette circulaire tait accompagne dun guide mthodologique destin fournir aux
services des indications afin damliorer ou de construire leur systme de contrle hirarchique. Le
dispositif visait prvenir et corriger quatre types de risques : juridiques, financiers, humains et
risques de non-qualit.
Encadr Le contrle hirarchique
Objectifs :
Le contrle hirarchique a pour objet de vrifier que les textes lgislatifs et rglementaires, et les instructions
qui prcisent les conditions de mise en uvre (directives, notes de service, chartes) sont correctement
appliqus. Si ces textes prvoient lexistence de procdures, le contrle porte galement sur lapplication de ces
procdures. Ainsi, tout responsable, par lexercice du contrle, sassure que la structure dont il a la charge agit
conformment aux rgles arrtes, tant sur le fond que sur la forme.
Il doit veiller ce que les ressources attribues soient gres conformment aux textes, une utilisation
optimale ainsi qu latteinte des rsultats au regard des objectifs fixs.
Enfin, le contrle hirarchique doit permettre de s'assurer de la mise en uvre des obligations dontologiques,
afin de rduire le risque disciplinaire comme le risque pnal. Ce contrle pourra sappuyer utilement sur les
plans daction locaux dont la mise en place a t prconise dans le guide responsabilit et dontologie .
Modalits et porte :
Le contrle hirarchique revt un caractre priodique, programm et formalis. Il se distingue du contrle
continu et de proximit que doit exercer chaque cadre dans lexercice quotidien de ses responsabilits, ou de
lautocontrle effectu par tout agent dans le cadre des procdures ou des audits qualit.
Il ne se substitue pas aux autres formes de contrle mais les complte. Il sinsre dans un dispositif ensemble
gnral de contrles internes et externes couvrant dautres champs et dautres modalits : contrle de qualit,
contrle de gestion, visites de scurit, inspections priodiques et de rgularit, cour des comptes etc.
Sagissant des services dconcentrs des affaires maritimes, une instruction avait, ds
juillet 2001, demand la mise en place dun contrle hirarchique interne. Un rapport de linspection
gnrale des affaires maritimes (IGAM) et du conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement
durable (CGEDD) en date du mois de fvrier 2009 indique que linstruction sur la mise en uvre du
contrle hirarchique dans les services des affaires maritimes na pas t utilise par les services ().
Ces derniers ne ralisent pas ou peu de contrles hirarchiques .
Aucune de ces initiatives na prospr.
Les interlocuteurs de la mission ont identifi deux principales raisons cet chec :
- dune part, le contrle interne ne peut tre impos par le haut une organisation dans
son ensemble, mais doit au contraire prendre racine au plus prs des services et des
activits ;
- dautre part, le contrle interne ne peut se dvelopper quau sein dune organisation
dont le primtre est stable.
La rorganisation du ministre tant dsormais bien avance 1 , ceci permet denvisager la
mise en uvre de dispositifs de contrle interne rnovs.
A cet gard, lex-direction gnrale des routes, aujourdhui intgre la direction
gnrale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), avait labor en janvier 2008 une
circulaire fixant les modalits dlaboration, dinstruction, dapprobation et dvaluation des
oprations dinvestissement national .
1
La prfiguration des DREAL de seconde vague est mi-parcours, leur cration est prvue pour dbut 2010. En Ile-deFrance et en Outre-mer, les prfigurations n'ont pas formellement dbut et leurs crations auront lieu courant 2010.
B.
La dmarche qualit
La dmarche qualit est prsente de longue date au sein du ministre.
C.
financier.
D.
Laudit interne
A.
A ce jour, il nexiste pas de comit daudit interne au sein du ministre auquel le CGEDD
rende compte.
2. Le fonctionnement et les relations avec les entits audites et inspectes
Le CGEDD sest dot dun code de dontologie et dun guide mthodologique commun
toutes ses activits.
Il est actuellement en train d'laborer des rfrentiels de l'audit interne dont un spcialis
sur l'audit interne comptable.
Il travaille en outre llaboration dune charte de laudit interne.
Les rapports du CGEDD font lobjet dune procdure contradictoire. La version dfinitive
du rapport est, par principe, publique sauf si le ministre dcide expressment du contraire.
3. Les ressources humaines
Le CGEDD comptait environ 415 agents en 2008, dont une majorit dingnieurs
gnraux des ponts et chausses et dinspecteurs gnraux de lquipement qui viennent y achever leur
carrire, ainsi quune centaine dagents de catgorie B et C assurant des fonctions support. La majorit
des membres du CGEDD exercent des fonctions de conseil et dexpertise. La proportion de ceux
exerant des fonctions dinspection ou daudit est plus rduite.
Le CGEDD a engag un programme de formation de ses auditeurs avec l'aide de l'IFACI
et de la DGFiP et plusieurs sessions de formation l'audit ont dj t organises. Deux membres du
CGEDD sont dores et dj titulaires du diplme professionnel de laudit interne 5 .
B.
LIGAM a t cre en 2008 au terme dun rapprochement entre les deux services
dinspection spcialiss dans le domaine maritime : linspection gnrale des services des affaires
maritimes et linspection gnrale de lenseignement maritime.
LIGAM comprend :
- une mission dinspection des affaires maritimes, qui ralise des missions dtudes,
daudit ou dinspection sur commande des ministres ou des directions dadministration
centrale. Le bureau enqute accident (BEA) en matire maritime lui est rattach ;
- une mission dinspection de lenseignement maritime ;
- une mission des statuts et de direction des corps militaires (300 officiers environ) ;
- un secrtariat gnral.
5
Source : IGAM.
C.
Soit environ 291 socits anonymes, 287 offices publics, 262 socits dconomie mixte et 160 coopratives.
D.
ANNEXE VII-G
LES MINISTRES CHARGS DE LDUCATION NATIONALE ET DE
LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE
SOMMAIRE
I. LE CONTRLE INTERNE, LA DEMARCHE QUALIT, LA MAITRISE DES RISQUES
ET LAUDIT INTERNE AU SEIN DES DEUX MINISTERES ...................................................... 1
A.
B.
A.
Le contrle interne
Encadr Le contrle interne sur le processus paie des enseignants du premier degr (extrait)
Sommaire :
Introduction
Les acteurs du processus
Les outils
Les principaux dispositifs indemnitaires
Diagramme densemble
Organigramme fonctionnel
Analyse des risques et plan daction
()
Aprs deux premires annes dapplication, ces rfrentiels font actuellement lobjet dun
processus de mise jour et damlioration.
Sagissant du ministre de lenseignement suprieur, deux rfrentiels ont t mis en
place concernant la gestion des rmunrations et la gestion des contrats de recherche. Deux autres
dispositifs sont en phase de test et seront prochainement disponibles : gestion des recettes et gestion
des immobilisations.
B.
La dmarche qualit
La dmarche qualit est encore assez peu prsente au sein des administrations. Quelques
services spcifiques font exception.
1. Les services de documentation se soumettent la norme ISO 11 620 information
et documentation
Sagissant de lactivit documentaire - les bibliothques -, il existe une norme ISO 11 620
information et documentation indicateurs de performance des bibliothques applicable. Elle liste
44 indicateurs de mesure de lactivit et des performances dune bibliothque qui se dcomposent en
quatre ensembles : 1) ressources, accs et infrastructure ; 2) utilisation ; 3) efficience et 4) potentialits
et dveloppement.
2. Le service inter-acadmique des examens et des concours (SIEC)
La Maison des Examens, appel galement SIEC, est une structure particulire de
lEducation Nationale qui organise lensemble des examens et concours de lIle de France.
Ses missions stendent de la conception des sujets ldition des diplmes pour les
candidats en passant par les inscriptions, les convocations, lorganisation logistique des preuves dans
les centres.
Depuis 2007, lactivit du SIEC est certifie par la norme ISO 9001-2000.
3. Le cas particulier de quelques tablissements de recherche
Parmi les oprateurs de recherche, plusieurs se sont engags dans des dmarches
dassurance qualit.
Plusieurs laboratoires de lInstitut National de Recherche Agronomique sont certifis
ISO.
LAgence Nationale de la Recherche a obtenu de lAFAQ 2 la certification ISO 9001 en
juillet 2008 pour son processus de slection des projets de recherche. La prochaine tape sera
lobtention de cette certification pour le processus de programmation, avant la gnralisation de
lensemble des processus de lagence.
C.
Elle est complte par le programme daction ministriel (PAM) qui, chaque anne,
recense les progrs raliss et les axes damlioration qui demeurent.
2
D.
Laudit interne
Dans le cadre de sa mission de certification des comptes de lEtat, la Cour des comptes a
prconis plusieurs reprises la mise en place dun comit daudit au sein du ministre.
Celui-ci a nanmoins jug cette mesure prmature compte tenu du caractre rcent de la
mise en place du dispositif de contrle interne. En outre, il souhaite quune telle dmarche fasse
dabord lobjet dun cadrage interministriel.
Dans lattente, le comit de pilotage CHOREGIE assure un rle de surveillance et
dorientation de la dmarche de contrle interne.
II.
A.
Les fonctions dinspection, daudit ou de conseil sont traditionnellement assures par les
trois services dinspection :
- lInspection gnrale de lducation nationale (IGEN), qui exerce des fonctions
d'expertise, d'encadrement et d'valuation en formulant des avis et des propositions
concernant la politique ducative. Elle est centre sur lacte denseignement ;
- lInspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche
(IGAENR), qui formule des avis et des propositions concernant l'ensemble du
fonctionnement et de l'efficacit du systme ducatif
- lInspection gnrale des bibliothques (IGB) : elle a pour mission dtudier, valuer,
conseiller et contrler les bibliothques de lenseignement suprieur et de la recherche,
ainsi que les bibliothques soumises au contrle technique du ministre de la culture ;
Il existe aussi une cellule de consultants internes (cinq agents contractuels), place auprs
du secrtaire gnral, qui ralise des missions danalyse sur les sujets dorganisation et de
modernisation du ministre.
LIGAENR est directement rattache aux ministres chargs de lducation nationale
dune part, de lenseignement suprieur et de la recherche dautre part. LIGEN relve du seul ministre
charg de lducation nationale. LIGB est place sous lautorit du ministre charg de lenseignement
suprieur et mise la disposition du ministre charg de la culture.
Pendant longtemps, lIGEN et lIGAENR ont dispos dun programme de travail propre
chacun dentre eux. Depuis cinq ans, le programme de travail est commun. Il comprend des contrles
de rgularit, des valuations de performance et des missions de conseil
Le programme est nourri des propositions des deux inspections, des directions
oprationnelles et des cabinets des ministres. Il est cosign par les deux ministres et publi au Bulletin
officiel de lducation nationale. Ce sont les deux inspections qui dterminent ensuite si les missions
inscrites au programme relvent de lun ou lautre service ou dune mission conjointe.
LIGB travaille en fonction de deux programmes annuels labors par chacune des
administrations de rattachement (les ministres de lducation nationale et de la culture). Chacun de
ces programmes est discut avec linspection. Le programme du ministre de lducation nationale est
arrt dans une lettre de mission signe du ministre. Celui du ministre de la culture est dfini dans
une lettre signe par le directeur de cabinet. Ce programme est ensuite suivi et mis en uvre par
lIGB. Il faut par ailleurs souligner que lIGB consacre prs du quart de son temps des missions de
contribution au recrutement et la gestion des personnels de bibliothques ou de participation
diverses instances consultatives nationales.
B.
C.
LIGEN compte 157 inspecteurs gnraux et quelques chargs de mission. Elle est dirige
par un doyen nomm par le ministre parmi les inspecteurs gnraux de l'ducation nationale pour une
dure de cinq ans renouvelable. LIGEN est structure en 14 groupes thmatiques 3 . Par ailleurs,
chaque acadmie dispose dun inspecteur gnral rfrent.
Les inspecteurs gnraux de lducation nationale sont recruts, pour lessentiel, parmi
des universitaires, des professeurs de classes prparatoires, les inspecteurs dacadmie ou les
inspecteurs pdagogiques rgionaux.
La slection est opre aprs un appel candidature sur un profil spcialis appartenant
des 14 groupes. La moyenne dge lentre dans le corps est de 51 ans. Les inspecteurs gnraux
terminent habituellement leur carrire dans le service, mme sil arrive quils aillent exercer des
fonctions oprationnelles ailleurs (cabinets ministriels, acadmie, etc.).
Au moment de la prise de fonctions des nouveaux inspecteurs gnraux, un stage de
formation est organis leur intention lcole suprieure de lducation nationale. Sa finalit est de
combler le manque de culture administrative des experts pdagogiques et scientifiques qui ont t
recruts.
LIGAENR compte environ une centaine dinspecteurs gnraux et une vingtaine de
chargs de mission. Elle est organise en sept groupes territoriaux.
conomie et gestion ; ducation physique et sportive ; enseignements et ducation artistiques ; enseignement primaire ;
tablissements et vie scolaire ; histoire et gographie ; langues vivantes ; lettres ; mathmatiques ; philosophie ; sciences
conomiques et sociales ; sciences et techniques industrielles ; sciences de la vie et de la terre ; sciences physiques et
chimiques, fondamentales et appliques.
ANNEXE VII-H
LES MINISTRES CHARGS DU TRAVAIL,
DE LA SANT ET DES SPORTS
SOMMAIRE
I. LE CONTRLE INTERNE, LA DEMARCHE QUALIT, LA MAITRISE DES RISQUES
ET LAUDIT INTERNE AU SEIN DES MINISTERES CHARGS DES AFFAIRES
SOCIALES...................................................................................................................................................2
A.
B.
C.
D.
II.
LES SERVICES CHARGES DES FONCTIONS DINSPECTION, DAUDIT ET DE
CONSEIL AU SEIN DES MINISTERES CHARGS DES AFFAIRES SOCIALES..........................6
A.
I.
A.
Le contrle interne
B.
La dmarche qualit
Le ministre charg des sports sest fix pour objectif dobtenir une certification ISO
9001 pour lensemble des centres dducation populaire et de sport (CREPS) dici 2011.
Cette dmarche a t engage en 2003, lorsquil existait un ministre propre, par onze
tablissements publics nationaux volontaires, ainsi que trois coles nationales (quitation, ski et
alpinisme, et voile). Fin 2008, dix neuf CREPS taient engags dans une dmarche de certification.
Parmi ceux-ci 11 sont dores et dj certifis.
Au sein du ministre charg de la sant, quelques directions rgionales des affaires
sanitaires et sociales (Basse-Normandie, Bretagne et Pays de la Loire) ont obtenu une certification ISO
pour les activits dinspection rgionale de la pharmacie.
En revanche, il nexiste pas de dmarche qualit connue au sein des services du ministre
charg du travail.
C.
Le seul autre domaine dans lequel une fonction gestion des risques est en cours de
dveloppement concerne la scurit des systmes dinformation, sous la responsabilit du haut
fonctionnaire de dfense et de scurit. Lensemble de ce dispositif est pilot au niveau interministriel
par le secrtariat gnral de la dfense nationale.
D.
Laudit interne
Traditionnellement, la fonction daudit interne des ministres est assure par lInspection
gnrale des affaires sociales.
LIGAS est en effet charge de raliser des missions daudit conjointes avec la mission
nationale daudit de la DGFiP. De nature comptable et financire, ces audits sinscrivent dans le cadre
de la certification des comptes de lEtat par la Cour des comptes. Au vu de ces premires missions,
lIGAS sinterroge sur le fait de se positionner comme un service daudit ministriel.
II.
La future mission daudit interne rattache au secrtaire ntant pas cre ce jour, les
ministres disposent de deux principaux services assurant des fonctions daudit et dinspection :
lInspection gnrale des affaires sociales et lInspection gnrale de la jeunesse et des sports.
A.
LInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) est lune des trois inspections
gnrales interministrielles de ltat 6 . Elle est place sous lautorit directe des ministres chargs de
la Scurit sociale, de la sant, de laction sociale, de la famille, du travail, de lemploi et de la
formation professionnelle.
Daprs son dcret statutaire, lIGAS exerce une mission gnrale de contrle, daudit,
dtude, de conseil et dvaluation en matire administrative et sociale . Dans ce cadre gnral, elle
conduit plus de 200 missions par an, qui sont de trois types :
- des missions de contrle des institutions (administrations, organismes publics,
parapublics et privs ou faisant appel de largent public) intervenant dans le champ
social (emploi, travail, formation, scurit sociale, sant publique, offre de soins,
famille, enfance, intgration, politique de la ville). Elles ont pour objet la vrification
approfondie du respect de la rglementation, du bon usage des fonds publics, de
lefficacit et de lefficience de lorganisation. Le contrle peut galement porter sur
des fonds privs lorsquils sont rcolts par appel la gnrosit publique ;
- des missions denqute gnrale, dvaluation et dappui, la demande des ministres,
qui prennent la forme de missions de conseil (aide la modernisation, la mise en
uvre de rformes) ou de concours individuels temporaires dun inspecteur (rapporteur
auprs dun parlementaire notamment ou en appui auprs dun cabinet ministriel) ;
- enfin, lIGAS intervient dans diffrents cadres interministriels (missions ralises pour
le compte du CIAP, rvision gnrale des politiques publiques, audits de modernisation,
etc.). Plus dun tiers des missions de lIGAS sont ralises dans le cadre de missions
conjointes, essentiellement avec lInspection gnrale des Finances (IGF).
LIGAS ralise peu de missions daudit interne proprement parler. Elle a effectu
quelques missions ponctuelles conjointement avec la mission nationale daudit de la DGFiP (exMAEC), portant sur le parc immobilier, la gestion des stocks de produits de sant, les charges payer,
le pilotage et lorganisation du contrle interne dans le ple sant, etc. LIGAS ne prvoit pas de
conduire ce type de missions titre prenne pour des raisons de compatibilit avec son positionnement
et lexercice de ses autres attributions.
Il existe cinq comits des pairs qui sont organiss par secteur dactivit : sant et offre de soins ; protection sociale ;
travail, emploi et formation professionnelle ; administration et modernisation des services ; action sociale, solidarit et appel
la gnrosit publique.
8
Certified Internal Auditor et Certified Governement Auditing Professional.
B.
Dcret n2002-53 du 10 janvier 2002 portant statut particulier du corps de l'inspection gnrale de la jeunesse et des sports.
ANNEXE VII-I
LE MINISTRE DE LINTRIEUR
SOMMAIRE
I. LE CONTRLE INTERNE, LA DEMARCHE QUALIT, LA MAITRISE DES RISQUES
ET LAUDIT INTERNE AU SEIN DU MINISTRE DE LINTRIEUR...........................................1
A.
B.
C.
D.
II.
LES SERVICES CHARGS DES FONCTIONS DINSPECTION, DAUDIT ET DE
CONSEIL AU SEIN DU MINISTRE DE LINTRIEUR ...................................................................8
A.
1.
2.
3.
B.
1.
2.
3.
C.
1.
2.
3.
D.
1.
2.
3.
A.
Le contrle interne
Le contrle interne sest dvelopp au sein du ministre de lintrieur sur trois primtres
bien identifis : le rseau des prfectures et sous-prfectures, pilot par le secrtariat gnral ; la police
nationale ; la gendarmerie nationale.
Sagissant du secrtariat gnral et du rseau des prfectures et sous-prfectures, la seule
fonction sur laquelle une dmarche de contrle interne proprement parler a t engage est la
fonction comptable. Le contrle interne comptable est assur par la DEPAFI.
1
A lexception de la gestion du corps prfectoral et de celui des administrateurs civils, de la formation de la police nationale
et de la gendarmerie nationale et de laction sociale en faveur de la gendarmerie nationale qui demeure du ressort du
ministre de la dfense.
2
Cf. le dcret n 2008-682 du 9 juillet 2008 modifiant le dcret n 85-1057 du 2 octobre 1985 relatif l'organisation de
l'administration centrale du ministre de l'intrieur et de la dcentralisation.
Indigo (indicateurs de gestion optimise) : runit des indicateurs de rsultats des services de la prfecture et des sousprfectures.
4
Concorde : Les indicateurs de Concorde permettent aux prfectures de vrifier la qualit de l'allocation de leurs moyens
budgtaires. Ils compltent les indicateurs d'efficacit figurant dans Indigo.
Standard 3421 : Tous les deux mois, le contrle dun tat nominatif des dossiers est effectu par les chefs
dunits. Ce contrle est attest et les suites donnes par la hirarchie sont indiques.
Standard 3422 : Les rappels de lautorit judiciaire font lobjet dun suivi particulier des chefs dunits.
Standard 3423 : Le constat du cumul et de la frquence des retards et des rappels de lautorit judiciaire
concernant un mme fonctionnaire ou une mme unit fait lobjet dun diagnostic de la situation suivi de
mesures individuelles ou collectives.
Standard 3424 : Les responsables hirarchiques sont chargs de veiller la qualit des dossiers transmis
lautorit judiciaire en vrifiant notamment : a) que toutes les personnes cites en procdures ont t entendues
sauf impossibilit constate ; b) que toutes les informations communiques ont t vrifies sauf impossibilit
constate ; c) que tous les actes prescrits par le CPP ont t correctement raliss ; d) une particulire vigilance
est exerce sur la qualit des dossiers tablis par les OPJ ayant acquis rcemment cette qualification.
Standard 3425 : Un suivi particulier des dlinquants dhabitude est organis. Le fichier judiciaire des auteurs
dinfractions sexuelles (FIJAIS) est aliment sans retard.
Standard 3426 : Le chef de service fait tablir et suit des tableaux de bord retraant la charge dactivit de ses
units propres et, le cas chant, de celles en scurisation.
Standard 3427 : Le chef de BSU ou de la sret mesure la plus value apporte par son unit (mis en cause, faits
lucids) sur les exploitations des saisines et les initiatives. Il communique les rsultats au chef de service.
Sagissant de la gendarmerie nationale (DGGN), le contrle interne, qui est dcrit dans
une instruction ministrielle 5 , est organis selon le principe hirarchique.
Encadr Distinction entre contrle et inspection au sein de la gendarmerie nationale
Les contrles :
Exercs en continu, les contrles contribuent crer lindispensable climat de confiance qui accompagne la
conduite de toute action bien comprise.
()
Le contrle interne est assur au niveau national, pour le compte du directeur gnral de
la gendarmerie nationale, par lInspection de la gendarmerie nationale : cette dernire exerce ses
prrogatives sur 58 formations administratives relevant directement du DGGN (21 rgions
administratives, les six gendarmeries spcialises, les coles et centres de formation, les
commandements de gendarmerie outre-mer et les formations dadministration et de soutien).
LInspection exerce donc la fois des fonctions de contrleur interne des formations
administratives relevant directement du DGGN et des fonctions dauditeur interne (audit de
conformit) 6 .
B.
La dmarche qualit
C.
La cartographie des risques existe sur le champ comptable et financier. Elle est lie la
mise en place du contrle interne comptable dans la cadre de la certification des comptes de lEtat par
la Cour des comptes.
Le ministre de lintrieur a galement entam une dmarche de prise en compte de la
notion de matrise des risques sur le champ oprationnel.
A cet effet ont t cres la direction la prospective et la stratgie (DPS) et la direction
de la planification de scurit nationale (DPSN). La DPS, rattache au cabinet du ministre, a pour
mission de renforcer les moyens de prvision et de prparation du ministre de lintrieur afin
danalyser toutes les formes de menace moyen terme et de prparer les rponses les plus adaptes en
mobilisant tous les services comptents. La DPSN, pour sa part rattache au secrtariat gnral du
ministre, assure les missions de planification de protection du territoire et des populations, de scurit
des systmes dinformation, dintelligence conomique territoriale et de pilotage des zones de dfense
et de scurit. Elle est notamment charge de llaboration des plans de gestion de crise dominante
dordre public et de protection et de scurit civiles.
8
9
Le label Marianne a succd en 2007 la Charte Marianne qui avait t conue en 2003.
Norme ISO relative la qualit dans les laboratoires scientifiques.
D.
Laudit interne
La fonction daudit interne est disperse entre plusieurs services :
- lInspection gnrale de ladministration (IGA) qui constitue le service dinspection
historique du ministre sur les services dadministration du territoire ;
- trois entits qui sont comptentes sur chacune des diffrentes composantes de la
fonction scurit du ministre : lInspection gnrale de la police nationale, celle de
la gendarmerie nationale et, enfin, celle de la scurit civile.
A.
10
Avec linspection gnrale des affaires sociales et linspection gnrale des finances.
B.
LIGPN est charge du contrle de lensemble des services actifs et des tablissements
de formation de la police nationale. A ce titre, elle exerce des missions de trois ordres : des audits et
des contrles inopins des services de police sur des thmatiques cibles ; des tudes et
recommandations sur lamlioration du fonctionnement des services ; des enqutes portant sur le
respect du code de dontologie 11 de la police nationale par les fonctionnaires de police. 12
LIGPN est rattache au directeur gnral de la police nationale. Au sein de lIGPN, cest
le cabinet des audits qui est plus particulirement charg de la fonction daudit interne.
LIGPN na pas encore formalis de cartographie des risques de la direction gnrale de
la police nationale. Toutefois, elle a mis en place un tableau ad hoc recensant les non-conformits aux
normes, ce qui permet de prparer la mise en place dun tel outil.
Les audits de lIGPN sont de trois types :
- les audits gnralistes raliss selon la mthodologie des points-cl ;
- les audits financiers qui vrifient la conformit des processus budgtaires, mais sans
lien avec le dispositif de contrle interne comptable ;
- les audits portant spcifiquement sur les systmes dinformation.
Le programme annuel des audits est labor conjointement avec les directions demploi et
le directeur gnral de la police nationale. LIGPN a galement une part dinitiative pour dclencher
un audit, mais cela correspond surtout aux cas o des drives graves sont constates, ce qui se
rapproche de facto de la fonction dinspection classique. LIGPN ralise environ 60 audits par an,
auxquels se rajoutent 100 150 contrles inopins qui sont des formes plus allges daudit. Ils ont
port en 2007 sur lvaluation des conditions daccueil du public et de la rtention des personnes dans
les services de police. Les contrles inopins concernent un champ plus restreint quun audit interne et
peuvent de ce fait tre raliss en une demi-journe sur la base dune grille de type questionnaire
choix multiples remplir. Ils permettent, en contrepartie, de balayer un nombre plus important de
services.
Chaque anne, lIGPN dresse, lattention du DGPN, un bilan annuel de ses activits au
sein duquel le cabinet des audits rend compte des missions ralises.
Enfin, lIGPN ne sest pas livr un exercice dvaluation externe, mais elle a ralis, en
2007, son propre audit comptable et financier.
Sagissant de son organisation, lIGPN dispose de deux dlgations rgionales de
discipline implantes Marseille (pour les rgions Provence-Alpes-Cte dAzur et LanguedocRoussillon) et Lyon (pour les rgions Rhne-Alpes et Auvergne).
11
12
13
Articles 222-1 et 222-2 du rglement gnral demploi de la police nationale (arrt du 6 juin 2006).
Ex : site dune direction rgionale de police judiciaire, agence France-Musums, sige de campagne de Bertrand Delano,
Universit Paris-Dauphine.
14
Les rfrentiels utiliss par lIGPN sont les guides daudit points-cls . Elabors
conjointement avec les directions demploi de la police nationale (en 2005 pour la direction de la
formation de la police nationale, la direction centrale de la scurit publique, la police judiciaire et la
police aux frontires, en 2008 pour le service de coopration technique internationale de police,
actuellement pour la direction centrale des compagnies rpublicaines de scurit), ces rfrentiels sont
refondus tous les deux ans.
LIGS applique la mthodologie des points-cl pour les audits demands par la
direction centrale de la scurit publique. Pour les autres services relevant de sa comptence, elle
estime que cela relve de dispositifs de type contrle interne et qui doivent, ce titre, tre pris en
charge par les services oprationnels eux-mmes et non par lInspection gnrale.
En effet, les contrles sont des dispositifs intgrs aux processus de travail et
lorganisation elle-mme. Ils sont exercs en continu. En revanche, une inspection est un vnement
ponctuel : elle est ralise par une entit extrieure lorganisation ; elle rpond une demande
spcifique provoque par des dysfonctionnements reprs, des incidents ou des vnements qui
ncessitent lintervention rapide dautorits hirarchiques suprieures ainsi que des mesures pouvant
toucher aux personnes.
LIGS considre que les missions dinspection et les missions de contrle ne peuvent tre
ralises par la mme entit.
Sagissant du suivi des recommandations des rapports de lIGPN, ce sont les directions
demploi qui sont charges. Pour quelques rapports particulirement sensibles, lIGPN peut revenir un
an plus tard pour vrifier dans quelle mesure ses recommandations ont t suivies deffet.
C.
D.
15
Le bureau de laudit et de la qualit est un des deux bureaux qui forment la mission du pilotage et de la performance.
Jusquau 28 mai 2008, il relevait de linspection de la gendarmerie nationale.
16
Diplme professionnel de laudit interne. Cf. annexe relative la certification.
ANNEXE VII-J
LE MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTS
SOMMAIRE
I. LE CONTRLE INTERNE, LA DMARCHE QUALIT, LA MATRISE DES RISQUES
ET LAUDIT INTERNE AU SEIN DU MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTS .... 1
A.
B.
C.
D.
II.
LES SERVICES CHARGS DES FONCTIONS DINSPECTION, DAUDIT OU DE
CONSEIL AU SEIN DU MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTS ............................ 5
A.
A.
Le contrle interne
Le ministre sest dot depuis 2007 dun dispositif de contrle interne qui ne traite donc
pas uniquement des risques comptables, mais plus globalement de lensemble des risques lis la
fonction financire.
Ce dispositif est pilot par le secrtariat gnral du ministre.
Par ailleurs, au terme de larticle R.213-29 du code de lorganisation judiciaire, les
premiers prsidents et les procureurs gnraux des cours dappel sont chargs, chacun pour ce qui les
concerne, dune mission dinspection des juridictions de leur ressort portant sur la bonne
administration des services judiciaires et lexpdition normale des affaires .
L'inspecteur gnral des services judiciaires) dirige l'activit des magistrats dlgus par le garde des sceaux pour des
missions d'inspection en application de l'article 18 du dcret modifi n 58-1281 du 22 dcembre 1958, coordonne les
inspections des chefs de cour prvues par l'article 17 du mme dcret et centralise l'exploitation des rapports d'inspection.
2
Pour plus de dtails sur le rle de linspection gnrale, cf. infra.
3
Cet article mandate le prfet et le prsident du conseil gnral. La PJJ agit pour le compte du prfet.
Les UEHC sont soumises lobligation dvaluation interne des prises en charge tous les
cinq ans et externe tous les sept ans. Lvaluation a pour objet damliorer la qualit de la prise en
charge ducative.
Cette valuation interne, ou auto-valuation est ralise par lensemble des
professionnels du service sous la responsabilit du directeur. Le rapport annuel dactivit adress par
le directeur de service au directeur territorial rend compte des perspectives damlioration de la qualit
des prises en charge. Tous les cinq ans, un rapport dvaluation est adress au directeur territorial qui
est tenu de le transmettre au prfet ayant dlivr lautorisation de cration.
B.
La dmarche qualit
La dmarche qualit est encore assez peu prsente au sein du ministre.
C.
D.
Laudit interne
Le ministre dispose historiquement de trois inspections techniques :
- linspection des services pnitentiaires qui est rattache au directeur de ladministration
pnitentiaire, mais dirige par un inspecteur des services judiciaires ;
- la mission dinspection des greffes qui est rattache la sous-direction des greffes de la
direction des services judiciaires ;
- linspection des services de la protection judiciaire de la jeunesse qui est directement
rattache au directeur de la PJJ.
Par ailleurs, le garde des sceaux dispose de lInspection gnrale des services judiciaires
qui a comptence sur lensemble du ministre.
Le conseil de modernisation des politiques publiques de dcembre 2007 a dcid le
regroupement des inspections du ministre au sein dune future Inspection gnrale de la justice.
La direction de la protection judiciaire de la jeunesse a profit de cette rorganisation
pour mettre en place un dispositif daudit interne mtier qui lui soit propre.
Il sagit de crer un systme daudit de lensemble des services du secteur public et du
secteur associatif habilit qui mettent en uvre les dcisions judiciaires concernant les mineurs ou
jeunes majeurs 4 .
Les missions daudit sont menes partir des directions interrgionales (DIR), chacune
tant dote dun ple des politiques ducatives et de laudit. La direction a galement dcid de la
mise en place dun chelon central qui aura en charge les audits des directions interrgionales
uniquement. Lchelon central sera constitu des quelques inspecteurs des services de la protection
judiciaire de la jeunesse qui nauront pas rejoints la future Inspection gnrale de la justice.
A.
A lchelon central, la future mission daudit sera directement rattache la sousdirection des missions de protection judiciaire et dducation. A lchelon territorial, la fonction
daudit est place auprs du directeur des politiques ducatives de la direction interrgionale.
Le directeur daudit interrgional est responsable de la programmation et de la conduite
des oprations. Il labore un plan pluriannuel daudit en veillant ce que les services soient audits
tous les cinq ans au moins. Le plan pluriannuel est labor partir des propositions des directeurs
territoriaux, qui eux-mmes ont chang avec les magistrats, les prfets et les conseils gnraux.
Il nexiste pas de comit daudit, que ce soit au niveau central ou au niveau dconcentr.
2. Le fonctionnement et les relations avec les entits audites
La mise en place dune fonction daudit tant en cours, il nexiste ce jour aucune charte
de laudit interne officiellement formalise et valide.
Toutefois, un projet de circulaire est en voie de finalisation. Ce document sapparente
une charte de laudit interne. Il intgre par ailleurs les principes dontologiques applicables aux
relations entre les auditeurs et les audits, ainsi quun guide de droulement de la procdure daudit
labor par linspection de la protection judiciaire de la jeunesse. Ce guide a t expriment dans le
cadre des premires missions daudit ralises depuis quelques mois. Il sera progressivement actualis
au regard des enseignements tirs sur ces premires missions.
Les auditeurs peuvent galement sappuyer sur le rfrentiel des mesures et des missions
de 2005, ainsi que sur les cahiers des charges sectoriels.
Toute mission daudit donne lieu une lettre de mission spcifiant : lorigine, lobjectif et
le primtre de laudit ; la constitution dun binme ; le service auditer ; la dure de laudit. Cette
lettre de mission est complte par une lettre dannonce au directeur du service auditer, ainsi que
dune lettre dinformation aux autorits judiciaires et au prfet.
Le projet de rapport est contradictoire afin de permettre au service audit de faire valoir
ses observations.
La rflexion de la DPJJ nest pas encore dfinitivement aboutie sur les rgles concernant
la publicit des rapports.
En revanche, il est tabli que lauditeur nest pas charg du suivi de ses
recommandations. Cela relve de la responsabilit pleine et entire du directeur du service concern
par laudit. La DIR assure nanmoins un suivi de la mise en uvre des recommandations de ses
auditeurs.
3. Les ressources humaines
La PJJ dispose ce jour dun rseau de 52 auditeurs, lobjectif tant de parvenir une
centaine dauditeurs dici 2011.
La rvision gnrale des politiques publiques a provoqu, sagissant de lorganisation
territoriale de la DPJJ, une profonde rationalisation des services dconcentrs. Les quinze directions
rgionales ont t regroupes en neuf directions interrgionales, et les cent directions dpartementales
sont regroupes en une cinquantaine de directions territoriales.
La DPJJ a profit de cette rorganisation territoriale pour proposer ces directeurs
rgionaux et dpartementaux de devenir auditeur au niveau interrgional. Quelques attachs du
ministre de la justice sont galement devenus auditeurs.
B.
Les enqutes administratives concernent les juridictions dans lesquelles des dysfonctionnements impliquant des personnes
sont dtects.
LIGSJ tablir un rapport dactivit, bien que cela ne soit pas formellement prvu par les
textes. Ce rapport est publi sur Internet. Sa priodicit nest pas fixe, mais lInspection se fixe pour
objectif de le rendre annuel brve chance.
A ce jour, il nexiste pas de comit daudit interne au sein du ministre auquel
lInspection rende compte.
2. Le fonctionnement et les relations avec les entits audites et inspectes
Pour raliser leurs missions de contrle des juridictions, les inspecteurs ont leur
disposition des guides mthodologiques dtaills, dnomms rfrentiels , rgulirement mis jour
par lInspection en liaison avec les services concerns au sein de groupes de travail permanents.
Ils portent sur les domaines suivants : rfrentiel de contrle de fonctionnement des
tribunaux de grande instance, rfrentiel de contrle des cours dappel, rfrentiel des inspections de
fonctionnement des tribunaux de commerce.
Deux autres rfrentiels sont en cours de finalisation et devrait tre utilis partir de
septembre 2009. Il sagit du rfrentiel de fonctionnement des tribunaux dinstance et du guide
mthodologique destin aux chefs de cour relatif linspection des juridictions de leur ressort.
Jusqu une date trs rcente, lIGSJ ntait pas charge, de faon systmatique, de suivre
la mise en uvre de ses recommandations. Par note du 5 mars 2009, le directeur de cabinet du garde
des sceaux a charg lIGSJ de sassurer que les prconisations faites aux chefs de cour et de
juridictions seraient suivies deffet et de procder en consquence des missions de suivi dans un
dlai maximal dun an.
Il nexiste pas de code de dontologie des magistrats. LIGJS sest dote, depuis 2004, de
principes dordre dontologique destins encadrer et guider le comportement des inspecteurs. Le
document, qui a t rvis en 2007, est publi sur lIntranet du ministre de la justice.
3. Les ressources humaines
LIGJS compte environ une cinquantaine dagents, dont une trentaine de fonctionnaires
exerant des fonctions dinspecteurs.
Les inspecteurs, qui assistent lInspecteur gnral dans lexercice de ses missions, sont
des magistrats ayant effectu lessentiel de leur carrire dans le corps judiciaire et y ayant occup des
fonctions en juridiction et, parfois, en administration centrale.
Deux administrateurs civils font galement partie du service.
ANNEXE VIII
TABLEAU COMPARATIF DES SERVICES ASSURANT DES
MISSIONS DAUDIT INTERNE
audite
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d'un su
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ation
certif
icat
Obser
v
u serv
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mman
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Ministre
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c.)
Existence
non
sans objet
non
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Au niveau ministriel
non
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oui
oui
oui
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oui
oui
Secrtariat gnral
non
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sans objet
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oui
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non
non
Rflexion en cours pour la mise en place d'un service d'audit interne positionn au niveau
du SG + exprimentation sur la mise en place d'un contrle interne budgtaire
non
non
oui
non
non
non
non
non
non
Ministre de la dfense
Au niveau ministriel
Etat-major de l'arme de l'air - Service d'audit, de l'administration et des finances
oui
oui
oui
oui
oui
non
oui
non
oui
oui
oui
oui
oui
oui
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non
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non
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oui
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non
Secrtariat gnral
non
non
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non
sans objet
sans objet
non
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oui
non
non
sans objet
sans objet
non
oui
non
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oui
non
non
Ministres sociaux
Secrtariat gnral
non
non
non
non
non
non
non
non
non
sans objet
sans objet
non
oui
non
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oui
non
en cours
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sans objet
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non
en cours
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non
oui
non
non
oui
en cours
en cours
oui
non
non
sans objet
sans objet
non
oui
non
non
oui
non
non
Un rapport sur la mise en place d'une fonction d'audit interne au niveau ministriel vient
d'tre remis au Secrtaire gnral
ANNEXE IX
RELATIVE A LA SITUATION DANS UN CHANTILLON
DTABLISSEMENTS PUBLICS
SOMMAIRE
- Annexe IX, page 1 La lettre de mission adresse lInspection gnrale des Finances demandait la mission
dtablir un tat des lieux des pratiques actuelles () dun chantillon dtablissements publics en
matire daudit et de contrle interne () .
Pour dterminer la composition de ce panel des tablissements publics rencontrs, la
mission a utilis les critres suivants :
- des oprateurs ayant une masse critique importante (effectifs, budget) et disposant dun
rseau territorial ;
- des oprateurs ayant dvelopp des dmarches intressantes en matire de contrle
interne, daudit interne et de matrise des risques ;
- des oprateurs reprsentant la diversit des ministres rencontrs par la mission.
Le tableau ci-aprs prsente les tablissements publics inclus dans lchantillon et leurs
principales caractristiques.
Tableau 1 Etablissements publics inclus dans lchantillon
Nom
Agence de services et de paiement
Commissariat lnergie atomique
Agence de lenvironnement et de la
matrise de lnergie
Agence franaise de scurit
sanitaire des produits de sant
Institut national de la recherche
agronomique
Office national des forts
Union des Groupements dAchat
Public
Ple emploi
Budget 2008
16,3 Mds
3,6 Mds
830
640 M 1
1 000
110 M
10 900
750 M
10 540
770 M
900
43 800
4,6 Mds **
I.
A.
Les tablissements publics examins par la mission ont gnralement mis en place un
dispositif de contrle interne, intgr aux processus de travail au sein de chaque composante de
lorganisation. Le pilotage est parfois assur par une entit centrale spcialise et de petite taille,
rattache au plus haut niveau de lorganisation (direction gnrale).
Pour lADEME, les chiffres indiqus sont ceux fournis par lagence.
Pour Ple emploi, les chiffres sont une consolidation estimative du budget et des effectifs de lANPE et du rseau
oprationnel des lassurance chmage, la fusion ntant pas effective au moment de llaboration du PAP 2009-2011.
Dans les diffrents tablissements rencontrs, le contrle interne sest dploy de faon
graduelle : il a gnralement pris pour point de dpart la fonction comptable et financire, pour
progressivement couvrir lensemble de lactivit de ltablissement.
Encadr Le contrle interne de Ple Emploi
Ple Emploi a repris le dispositif de contrle interne mis en place par lassurance chmage partir de 1989 et
en a tendu le champ lensemble de son activit (ex-assurance chmage + ex-Agence nationale pour lemploi).
Il sest dot dune direction gnrale adjointe charg de la qualit et matrise des risques (DGA QMR), qui
assure la coordination des dispositifs de contrle interne. Pour cela, elle sappuie, dune part, sur la direction
nationale de la matrise des risques et du contrle interne et, dautre part, sur la direction de la prvention des
fraudes.
- Annexe IX, page 3 - les audits dunits ou de processus de lagence (analyse du fonctionnement de lunit ou du processus et
recommandations damlioration), et les tudes. Une dizaine de missions de ce type sont ralises chaque anne,
ce qui reprsente environ les trois quarts de lactivit ;
- les contrles de conformit aux rgles ou procdures. Ils reprsentent environ 20 % de lactivit ;
- les inspections menes lorsquun problme est dtect dans une unit (environ 5 % de lactivit).
Exemple dune fonction daudit interne assure par des agents dissmins dans lorganisation
A lINRA, la mission daudit interne est une structure de pilotage, dorganisation et de conservation des
documents. Le groupe dauditeurs lui est fonctionnellement rattach temps partiel et comprend des agents de
lINRA dsigns pour participer aux missions daudit, des membres des inspections des ministres de tutelles,
des agents appartenant dautres tablissements ou ministres du fait de leur comptence particulire dans le
domaine trait.
Quel que soit le schma retenu, le service charg de laudit interne est systmatiquement
rattach au plus haut niveau de lorganisation.
Encadr Rattachement de laudit interne dans lorganisation
La direction de laudit de Ple emploi est directement rattache au directeur gnral.
A lADEME, linspection gnrale est directement rattache au directeur gnral de ltablissement.
A lAFSSAPS, la mission qualit et audit interne est rattache au secrtaire gnral de ltablissement.
B.
Trois des huit tablissements rencontrs (Ple emploi, le CEA et lASP) disposent dun
comit daudit. Chez les cinq autres oprateurs, la fonction est assure par un comit de direction
distinct du conseil dadministration, voire par le seul directeur gnral de ltablissement (INRA).
- Annexe IX, page 4 Le comit daudit na pas de pouvoirs propres. Il nexerce que des attributions
consultatives. Il dpend du conseil dadministration ou de direction, auquel il rend compte de ses
travaux.
Encadr Le comit daudit de Ple Emploi
Ple emploi dispose dun comit daudit et des comptes (CAC). Le CAC a un rle consultatif et na pas de
pouvoir dcisionnel. Il rend compte de ses travaux au conseil dadministration, sous forme de recommandations
et davis, ce dernier disposant seul du pouvoir de dcision. Toutefois, le CAC a accs aux informations
ncessaires ses travaux. Il peut recevoir toute personne quil juge opportun dentendre et faire appel toutes
les formes dexpertise quil juge ncessaire la formation de son opinion.
Les missions que le comit daudit et des comptes assure pour le compte du conseil dadministration,
sarticulent autour de cinq axes :
- laudit interne ;
- les questions budgtaires et les points lordre du jour du conseil dadministration ayant une incidence
financire significative ;
- les comptes et linformation financire ;
- la certification lgale des comptes ;
- la gestion des risques et le contrle interne.
Le comit daudit est charg de donner son avis sur le programme de travail ou sur la
cartographie des risques quand elle existe (ple emploi, CEA). Il peut tre charg dassurer le suivi des
recommandations, leur mise en uvre demeurant toutefois de la responsabilit du reste de
lorganisation.
2. La composition des comits daudit
Quand il existe, le comit daudit est gnralement compos de cinq dix membres. Il
comprend des reprsentants des ministres de tutelle (seule lADEME a fait un choix explicitement
contraire), et parfois des personnalits extrieures.
Encadr Exemples de composition de comits daudit
La composition du comit daudit de Ple emploi : cinq membres du conseil dadministration, deux experts
indpendants externes Ple emploi, dsigns par le conseil, le contrleur gnral conomique et financier. Le
directeur de laudit national et le directeur gnral adjoint charg de la qualit et de la matrise des risques
assistent aux runions du comit. Le comit daudit est prsid par le prsident de lUNEDIC.
La composition du comit daudit du CEA : six membres du conseil dadministration, dont deux administrateurs
lus par le personnel. Le chef de la mission de contrle du CGEFI ou son reprsentant assiste aux runions du
comit, ainsi que les reprsentants des commissaires aux comptes.
Quand il nexiste pas de comit daudit au sens des normes, la fonction est assure par un
comit de direction distinct du conseil dadministration.
Encadr Exemples de comits de direction assurant la fonction de comit daudit
Le comit daudit de lADEME est constitu par le prsident et les principaux directeurs (ceux du Secrtariat
gnral et certains oprationnels). Celui de lONF regroupe le directeur gnral, linspection gnrale, le
directeur gnral adjoint, les directeurs et un reprsentant des directeurs territoriaux
C.
Ces deux types de contrles sont la fois permanents et internes aux tablissements : ils
sont assurs par des reprsentants des ministres conomiques et financiers placs directement et de
manire permanente auprs de ltablissement.
Ils peuvent tre complts par des contrles externes.
Ainsi certains oprateurs sont-ils dots dun commissaire aux comptes lorsquils ont le
statut dEPIC (cas du CEA) ou un statut sui generis proche de celui dun EPIC (comme pour Ple
Emploi). Mais cette situation ne concerne pas ce jour les tablissements publics caractre
administratif.
Encadr Exemples de commissariat aux comptes dtablissements publics
Au sein de Ple emploi, le commissaire aux comptes est charg dvaluer le dispositif de contrle interne ; de
faire le contrle des comptes, de prsenter au conseil dadministration son avis sur ces derniers (certification
avec rserve(s)) et de faire des recommandations.
Le CEA a galement deux commissaires aux comptes, qui certifient les comptes, ont demand la mise en place
de plusieurs dmarches dauto-valuation :
- en 2007 sur la gestion de projets : laboration conjointe entre les commissaires aux comptes et le CEA dune
grille de questionnement, puis revue des rponses des directeurs de projet par les commissaires aux comptes.
-
- en 2009, deux nouveaux processus seront examins : les ventes et la proprit intellectuelle. A partir de
2010, linspection gnrale fera seule cette auto-valuation sans laide des commissaires aux comptes.
Par ailleurs, lensemble des oprateurs demeurent soumis aux diffrents types
dvaluation externes ponctuels : missions ralises par les corps dinspection et de contrle
ministriels, examens de la Cour des comptes, etc.
La plupart des oprateurs rencontrs ont engag des dmarches qualit ayant abouti des
certifications de type ISO. Ces dernires donnent lieu des valuations rgulires par des cabinets
privs.
Enfin, pour certaines politiques publiques mises en uvre pour le compte de lUnion
europenne, il peut exister un organe externe de contrle supplmentaire. Cest par exemple le cas de
lAgence de services et de paiement (ASP), qui doit faire certifier ses comptes par la commission de
certification des comptes des organismes payeurs (C3OP).
A.
Chez certains des oprateurs rencontrs, la dmarche de contrle interne est dores et dj
intgre au sein dun schma global de matrise des risques. C'est notamment le cas Ple emploi ou
au CEA.
Encadr Le schma global de dispositif de matrise des risques et de contrle interne de Ple emploi
Le dispositif de management et de veille sur les risques :
Les risques stratgiques sont identifis et valus aux niveaux national et rgional dans le cadre de cartographie
des risques. Ces cartographies ne se limitent pas aux seuls processus comptables et financiers. Elles prennent en
compte dautres aspects tels que le risque dimage ou la scurit des personnes et des biens. Quant aux risques
oprationnels, ils concernent lintgralit des processus de Ple emploi. En effet, la cartographie part de
processus partags avec la qualit (processus ISO) et le pilotage de la performance (pour les indicateurs et la
comptabilit analytique).Le management des risques oprationnels sappuie sur le rfrentiel de contrle et de
matrise des activits (RCMA). La cartographie des risques locaux permet de recenser et de mettre sous contrle
lensemble des sites reprsentant un point de fragilit du rseau.
La cartographie des processus mtiers :
Les processus mtiers recouvrent lensemble des activits de Ple emploi (oprationnels, support, mangement).
Cet outil sert au contrle interne, la certification qualit et au contrle de gestion.
Le dispositif des contrles internes :
- les dlgations de pouvoirs et dhabilitation ;
- les contrles a priori, sont intgrs lactivit quotidienne du manager, qui permettent de valider environ 5 %
de la production ;
- des plans rgionaux et nationaux de contrles a posteriori et de contrles de contrles sont labors et
valids par la DGA QMR. Les des contrles sont imposs au niveau national, le restant tant laiss
lapprciation du directeur rgional qui value les contrles privilgier en fonction de la spcificit de sa
rgion.
- les valuations annuelles ralises partir du RCMA.
Le dispositif de prvention des fraudes :
Il vise dtecter les situations non-conformes la lgislation en sappuyant sur un rfrentiel de la prvention
des fraudes, un rseau dauditeurs spcialiss, des outils informatiques (SID et SILLAGE) permettant la
dtection et le traitement des dossiers frauduleux.
B.
LASP, qui regroupe lex-AUP et lex-CNASEA, na pas eu le temps de crer une charte unifie. Le projet est en cours.
- Annexe IX, page 9 Linspection gnrale de lADEME a produit un tat des lieux des pratiques de lIG
vis--vis des Normes internationales pour la pratique de laudit interne, IIA . Ce document dresse la
liste des principales non-conformits du fonctionnement de la fonction daudit interne telle quelle
existe au sein de lagence.
Encadr Exemple dapplication dune norme professionnelle de laudit interne lADEME
La norme 1000 Mission, pouvoirs et responsabilits
La mission, les pouvoirs et les responsabilits de laudit interne doivent tre formellement dfinis dans une
charte de laudit interne, en cohrence avec la dfinition de laudit interne, le code de dontologie ainsi que les
normes professionnelles.
Situation de lADEME :
Les documents de rfrence mis sur lintranet de lADEME et le projet de service de linspection gnrale
correspondent, sur le fond, cette charte. Le projet de service na jamais t formellement valid, ni mis jour,
car il a t considr que le comit daudit permettait suffisamment de piloter lactivit de lIG.
Evaluation du respect de la norme :
Indice 3, applique mais non formalise.
Actions proposes :
Publication dune charte daudit, valid par la prsidence, la direction gnrale et le comit daudit. Cette
charte sera confirme annuellement par inscription de ce point lordre du jour dune runion du comit
daudit.
- Annexe IX, page 10 Encadr Le droulement dune mission daudit interne lONF
Phase prliminaire
Inscription de lentit un programme annuel daudit.
Prise en compte de la mission par lInspection Gnrale.
Dfinition du champ de la mission et, point par point, de la nature daudit (conformit, efficacit,
mangement,) en concertation avec la direction gnrale et le responsable de lunit auditer.
Lettre de mission du directeur gnral.
Dsignation du responsable de la mission par le chef de lInspection gnrale.
Phase danalyse
Constitution de lquipe autour du responsable de la mission.
Inventaire des forces et faiblesses prsumes.
Cration de rfrentiels et autres outils de travail propres la mission.
Dfinition du programme dactions : dplacements, entretiens et vrifications effectuer.
Phase dentretiens et de vrifications :
Les investigations vont du gnral au particulier : chelon de direction, chelon de gestion, chelon de terrain,
constats au niveau de la fort, voire de la parcelle.
Il est recommand de conclure chaque tape par un change sur les constats effectus et, le cas chant, une
validation provisoire, en allant, cette fois, de lchelon de terrain lchelon de direction. Cette conclusion se
fait selon les cas oralement (brve runion) ou par crit (changes de mmos).
Recherche dlments complmentaires et rdaction dun projet de rapport.
Runion finale avec les cadres de lentit audite pour prsenter le projet de rapport et les propositions de
recommandations afin de : vrifier la validit des constats et de rechercher une adhsion aux recommandations
envisages (objectifs, dlais, indicateurs).
Phase dlaboration des conclusions
Rdaction du rapport final et des propositions de recommandations (objectifs damlioration, indicateurs pour
le suivi, dlais de mise en uvre).
Transmission par le Chef de lInspection gnrale au directeur gnral du rapport sign par els auditeurs et des
propositions de recommandations.
Examen du rapport et des propositions de recommandations en conseil de direction.
Signature des recommandations et clture de la mission d audit par le directeur gnral.
Une mission de suivi des recommandations succde normalement la mission daudit proprement dite.
Notification, par le directeur gnral au responsable de lentit audite, du rapport (pour information) et des
recommandations (pour excution).
Dsignation dun ingnieur gnral (un des auditeurs si possible) qui sassure de la mise en uvre des
recommandations par les responsables de lentit audite.
Suivi de la mise en uvre au moyen notamment des indicateurs, prtablis et information priodique du
directeur gnral.
Clture du suivi par le directeur gnral.
ANNEXE X
EXTRAITS DE LANALYSE DE LA DIRECTION DES AFFAIRES
JURIDIQUES 1
Extraits de la note CAB n1365 du 21 juillet 2009 de Mme Catherine BERGEAL, directrice des affaires juridiques des
ministres conomiques et financiers, mis en forme par lInspection gnrale des Finances.
SOMMAIRE
- Annexe X, page 1 -
I.
Il s'agit en l'espce des normes internationales de laudit interne adoptes par lInstitute of
Internal Auditors (IIA), association professionnelle internationale, dont le reprsentant en France est
lInstitut de laudit interne (IFACI), association loi de 1901 cre en 1965.
A.
Les normes en matire daudit interne dictes par lIIA nont aucune porte
juridiquement contraignante pour lEtat franais.
L'Audit Interne est dfini par l'IFACI comme une activit indpendante et objective qui
(...) aide [une] organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une approche systmatique et
mthodique, ses processus de management des risques, de contrle, et de gouvernement d'entreprise,
et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit . Cette activit s'exerce dans le cadre des
normes dictes par l'IIA.
Ces normes rgissent les principes fondamentaux de la pratique de l'audit interne et
tablissent les critres d'apprciation de son fonctionnement. Edictes par les professionnels de laudit
interne, pour eux-mmes, elles n'ont qu'une porte limite ceux qui ont dcid de sy conformer.
Elles fixent ainsi les modalits de suivi de leur mise en uvre par l'auditeur lui mme, tenu d'informer
le service audit en cas de non-conformit de lactivit (normes 1311-1, 1320, 1321, 1322, 2430). Leur
respect permet la dlivrance d'un label de qualit et de performance par l'IFACI.
Ces normes, dictes par des personnes prives, ne constituent pas des sources du droit
international public liant les Etats. Par ailleurs, si la doctrine identifie quelques situations
exceptionnelles, dans lesquelles des personnes prives ont mis des normes sappliquant tous les
acteurs de la socit internationale, y compris les Etats (par exemple en matire conomique et
financire 2 ), tel ne saurait tre le cas en lespce, au regard de l'objet mme des rgles en cause.
Toutefois, le fait dy faire rfrence expresse dans le dcret organisant l'audit interne au
sein des services de l'Etat contraindra celui-ci confier cette mission des agents respectant les
normes de conduite de la profession et accomplissant leur audit selon les rgles de fonctionnement
dfinies par l'IIA.
B.
La rfrence expresse dans le dcret qui oblige les structures daudit cres
sy conformer pourrait soulever des difficults dordre pratique.
L'obligation faite aux services de l'Etat de soumettre la conduite de leur audit interne aux
standards internationaux, ne prsente a priori aucun risque : ces rgles, sans porte normative
contraignante, ne constituent qu'un simple cadre de rfrence pour l'activit d'audit et prvoient en tout
tat de cause qu'elles s'cartent en cas de lgislation ou rglementation contraire 3 .
2 Les oprateurs bancaires privs ont en effet progressivement mis en uvre, partir des annes 1960, deux marchs
internationaux, en matire montaire (euro-devises) et financire (euro-obligations), sintgrant dans un ordre juridique
constitu base dusages commerciaux, de pratiques propres la profession bancaire. Ces rgles sont acceptes par tous les
participants, y compris le cas chant les Etats, au point que la doctrine nexclut pas dy voir de vritables normes
coutumires cf. Dominique Carreau, Droit international, Pdone, 9me dition, 2007, p. 192-193.
3 lorsque la lgislation ou la rglementation empchent les auditeurs internes ou laudit interne de respecter certaines
dispositions des Normes, il est ncessaire den respecter les autres dispositions et de procder une communication
approprie , cf. documentation professionnelles dite par l'IFACI, reprenant l'ensemble des normes de l'IIA.
Selon la documentation de lIIA, la charte est un document officiel qui prcise la mission, les pouvoirs et les
responsabilits de cette activit. La Charte dfinit la position de laudit interne dans lorganisation, autorise laccs aux
documents, aux personnes et aux biens, ncessaires la ralisation des missions, dfinit le champ des activits de laudit
interne .
5 Si les Normes sont conjointement utilises avec des dispositions dautres organes de rfrence, les communications de
laudit interne peuvent le cas chant, citer lutilisation dautres normes. Sil y a des contradictions entre les Normes et ces
autres dispositions, les auditeurs internes et laudit interne doivent se conformer aux Normes et peuvent respecter les autres
dispositions si celles-ci sont plus exigeantes .
6 laudit interne doit tre indpendant et les auditeurs internes doivent exercer leurs travaux avec objectivit
Le responsable de l'audit interne doit relever dun niveau hirarchique suffisant au sein de lorganisation pour permettre
au service daudit interne dexercer ses responsabilits. Le responsable de laudit interne doit confirmer au Conseil, au
moins annuellement, lindpendance de laudit interne au sein de lorganisation .
7
Interprtation de la norme 1000.
- Annexe X, page 3 Ainsi, la charte de laudit interne ministriel qui organise actuellement cette fonction au
sein des ministres financiers reprend intgralement la dfinition de laudit interne dveloppe par
lIIA, prvoit que les auditeurs appliquent les normes internationales de laudit interne (chapitre III,
point II, 3) mais ne les reproduit pas dans leur intgralit.
Elle sen inspire lorsque cela est possible (reprise de la norme 1110 sur lindpendance
dans lorganisation en prvoyant que les auditeurs disposent dune lettre de mission du Secrtaire
Gnral) et les adapte en tant que de besoin (par exemple, la ralisation sur place de la mission est
conforme la norme 2040 sur les rgles et procdures mais est plus dtaille dans la mise en uvre).
4. Un modle de charte-type pourrait tre annex au projet de dcret permettant ainsi
dunifier le dispositif qui sera mis en uvre dans les ministres.
Cette technique est dj pratique pour les actes devant servir de modles de futurs
actes contractuels (exemple du statut type des tablissements constitus sous forme de GIP annexs au
dcret n94-365 du 10 mai 1994 relatif aux tablissements de transfusion sanguine). Il reviendra
chaque ministre le soin dadapter ce modle sa propre organisation.
II.
1. Le rapport daudit interne et les documents relatif la conduite de laudit sont des
documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978, qui dispose en son article 1er : sont
considrs comme documents administratifs,, les documents produits ou reus, dans le cadre de leur
mission de service public, par lEtat, les collectivits territoriales ainsi que par les autres personnes
de droit public ou les personnes de droit priv charges dune telle mission .
2. Lalina 2 de larticle 2 de la loi de 1978 dispose que le droit communication ne
concerne pas les documents prparatoires une dcision administrative tant quelle est en cours
dlaboration .
Compte tenu de son objet, le rapport daudit interne peut revtir le caractre de document
prparatoire.
Le Conseil dEtat dfinit la notion de document prparatoire en se fondant sur lexistence
dun lien entre le contenu dun rapport et un processus dcisionnel. Nest ainsi pas communicable
avant lintervention de la dcision quil prpare, le rapport qui, en raison des propositions quil
comporte (), nest pas sparable du processus de dcision qui devait conduire lintervention de
cette rforme 8 .
- Annexe X, page 4 La CADA quant elle, reconnat le caractre prparatoire un rapport daudit en se
fondant sur lintention du donneur dordre, au moment de la commande, de donner ventuellement des
suites dcisionnelles ce rapport 9 . Elle considre quun rapport revt un caractre prparatoire aussi
longtemps que la dcision prpare nest pas intervenue ou que ladministration ny a pas renonc
lexpiration dun dlai raisonnable 10 .
Si un audit tait command en vue dune rforme de la structure audite, les documents
tablis au cours de laudit pourraient revtir le caractre de document prparatoire et ne seraient
communicables quune fois la dcision finale dicte.
Cette hypothse ne sera cependant vraisemblablement pas la plus frquente.
3. Une occultation de certaines informations sera peut-tre ncessaire dans certaines
hypothses.
Ds lors que tous les dpartements ministriels se verront dots dune structure daudit
interne, on ne peut exclure a priori que certaines informations contenues dans les rapports daudit
relvent de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 11 .
Cet article exclut notamment la communication de documents susceptibles de porter
atteinte aux () secrets protgs par la loi , au nombre desquels figurent les secrets en matire
douanire et fiscale, et plus gnralement le secret professionnel lorsquil est repris par un texte
spcifique autre que larticle 26 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires.
Par ailleurs, il ne permet de communiquer quaux seuls intresss les documents portant
une apprciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommment dsigne ou
facilement identifiable .
La communication restera cependant obligatoire, sur demande, si les informations en
cause peuvent tre occultes ou disjointes 12 .
4. La cartographie des risques qui, daprs vos indications, aura vocation exposer
les ventuelles failles de lorganisation des administrations pour dfinir le plan daudit sera soumise au
mme rgime.
Avis CADA, n 20033266 du 28 aot 2003, Secrtaire gnral de la Ville de Paris. Rapport daudit command par la Ville
de Paris une socit prive.
10
Conseil CADA, n 20080116 du 10 janvier 2008.
11
Article 6 de la loi du 17 juillet 1978 : I.-Ne sont pas communicables : 2) Les autres documents administratifs dont la
consultation ou la communication porterait atteinte : a) Au secret des dlibrations du Gouvernement et des autorits
responsables relevant du pouvoir excutif / b) Au secret de la dfense nationale / c) A la conduite de la politique extrieure
de la France / d) A la sret de lEtat, la scurit publique ou la scurit des personnes / e) A la monnaie et au crdit
public / f) Au droulement des procdures engages devant les juridictions ou dopration prliminaires de telles
procdures, sauf autorisation donne par lautorit comptente / g) A la recherche, par les services comptents, des
infractions fiscales et douanires / h) Ou, sous rserve de larticle L. 124-4 du code lenvironnement, aux autres secrets
protgs par la loi / II.-Ne sont communicables qu lintress les documents administratifs : - dont la communication
porterait atteinte la protection de la vie prive, au secret mdical et au secret en matire commerciale et industrielle / portant une apprciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommment dsigne ou facilement
identifiable / faisant apparatre le comportement dune personne, ds lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui
porter prjudice .
12
Article 6-III de la loi du 17 juillet 1978 : III.-Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne
sont pas communicables en application du prsent article mais quil est possible docculter ou de disjoindre, le document est
communiqu au demandeur aprs occultation ou disjonction de ces mentions. / Les documents administratifs non
communicables au sens du prsent chapitre deviennent consultables au terme des dlais et dans les conditions fixes par les
articles L. 213-1 et L. 213-2 du code du patrimoine .
ANNEXE XI
GLOSSAIRE
Activits dassurance
II sagit dun examen objectif dlments probants, effectu en vue de fournir
lorganisation une valuation indpendante des processus de gouvernement dentreprise, de
management des risques et de contrle. Par exemple, des audits financiers, de performance, de
conformit, de scurit des systmes et de due diligence.
Activit daudit interne
Assure par un service, une division, une quipe de consultants ou tout autre praticien,
cest une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le degr de
matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer de la valeur
ajoute. Lactivit daudit interne aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une
approche systmatique et mthodique, ses processus de gouvernement dentreprise, de management
des risques et de contrle, en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit.
Activits de conseil
Conseils et services y affrents rendus au client donneur dordre, dont la nature et le
champ sont convenus au pralable avec lui. Ces activits ont pour objectifs de crer de la valeur
ajoute et damliorer les processus de gouvernement dentreprise, de management des risques et de
contrle dune organisation sans que lauditeur interne nassume aucune responsabilit de
management. Quelques exemples : avis, conseil, assistance et formation.
Apptence pour le risque
Niveau de risque quune organisation est prte accepter.
Atteinte
Parmi les atteintes lindpendance du service daudit interne et lobjectivit
individuelle peuvent figurer le conflit dintrts personnel, les limitations du champ dun audit, les
restrictions daccs aux dossiers, aux personnes, et aux biens, ainsi que les limitations de ressources
telles que les limitations financires.
Cadre de rfrence international des pratiques professionnelles (CRIPP)
Cadre de rfrence qui structure les lignes directrices dictes par lIIA. Ces lignes
directrices sont soient (1) obligatoires soient (2) approuves et fortement recommandes.
Caractre significatif
Niveau dimportance relative dun vnement, dans un contexte donn et selon des
facteurs dapprciation qualitatifs et quantitatifs tels que lampleur, la nature, leffet, la pertinence et
limpact de cet vnement. Les auditeurs internes font preuve de jugement professionnel lorsquils
apprcient le caractre significatif des vnements selon des objectifs pertinents.
Charte
La charte daudit interne est un document officiel qui prcise la mission, les pouvoirs et
les responsabilits de cette activit. La charte dfinit la position de laudit interne dans lorganisation ;
autorise laccs aux documents, aux personnes et aux biens, ncessaires la ralisation des missions ;
dfinit le champ des activits daudit interne. Lapprobation finale de la charte daudit interne relve
de la responsabilit du Conseil.
Code de Dontologie
Le Code de Dontologie comprend les principes applicables la pratique de laudit
interne, ainsi que les rgles de conduite dcrivant le comportement attendu des auditeurs internes. Le
Code de Dontologie a pour but de promouvoir une culture de lthique au sein de la profession
daudit interne.
Conflit dintrts
Toute relation qui nest pas ou ne semble pas tre dans lintrt de lorganisation. Un
conflit dintrts peut nuire la capacit dune personne assumer de faon objective ses devoirs et
responsabilits.
Conformit
Ladhsion aux rgles, plans, procdures, lois, rglements, contrats ou autres exigences.
Conseil
Le Conseil est un organe de gouvernance dune organisation. Il peut sagir dun Conseil
dadministration, dun Conseil de surveillance, de lorgane dlibrant dun organisme public ou dune
association ou de tout autre organe y compris le Comit daudit auquel le responsable de laudit
interne peut tre rattach sur le plan fonctionnel.
Contrle (dispositifs de contrle)
Toute mesure prise par le management, le Conseil et dautres parties afin de grer les
risques et daccrotre la probabilit que les buts et objectifs fixs seront atteints. Les managers
planifient, organisent et dirigent la mise en uvre de mesures suffisantes pour donner une assurance
raisonnable que les buts et objectifs seront atteints.
Contrle des technologies de linformation
Contrles qui viennent en appui de la gestion et de la gouvernance de lorganisation et qui
comportent des contrles gnraux et des contrles techniques sur les infrastructures des technologies
de linformation dans lesquelles on retrouve les applications, les informations, les installations et les
personnes.
Contrle satisfaisant
Cest le cas lorsque le management sest organis de manire apporter une assurance
raisonnable que les risques que court lorganisation, ont t grs efficacement et que les buts et
objectifs de lorganisation seront atteints dune manire efficace et conomique.
Environnement de contrle
Lattitude et les actions du Conseil et du management au regard de limportance du
(dispositif de) contrle dans lorganisation. Lenvironnement de contrle constitue le cadre et la
structure ncessaires la ralisation des objectifs primordiaux du systme de contrle interne.
Lenvironnement de contrle englobe les lments suivants :
-
structure organisationnelle ;
Norme
Document dordre professionnel promulgu par the Internal Auditing Standards Board
(Comit interne lIIA charg dlaborer les Normes) afin de dfinir les rgles applicables un large
ventail dactivits daudit interne et utilisables pour lvaluation de ses performances.
Objectifs de la mission
Enoncs gnraux labors par les auditeurs internes et dfinissant ce quil est prvu de
raliser pendant la mission.
ANNEXE XII
LISTE DES PERSONNES RENCONTRES
Ministre de la dfense
Secrtariat gnral pour ladministration
- M. Ren LORY, secrtaire gnral adjoint
- M. Jean-Franois CHARBONNIER, chef de la cellule audit interne
Contrle gnral des armes
- M. Dominique CONORT, chef du contrle gnral des armes
- M. Grard KAUFFMANN, adjoint au chef du contrle gnral des armes
Dlgation gnrale pour larmement Inspection de larmement
- M. Maxime DONZEL, inspecteur de larmement
Direction centrale du service de sant des armes
- M. Jol MARIONNET, directeur adjoint
- M. Eric DARRE, chef du bureau tudes et pilotage
Etat-major de larme de lair Service de ladministration gnrale et des finances de larme
de lair
- Commissaire gnral de brigade arienne Yves REYMONDET, directeur du service daudit
- Commissaire capitaine Jean-Michel RAIMONDO, auditeur
- Commissaire capitaine Franois BOLARD, adjoint au directeur des missions
Ministre de la sant et des sports, ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la
solidarit et de la ville
Secrtariat gnral
- M. Didier EYSSARTIER, conseiller gnral des tablissements de sant, responsable de la
mission de prfiguration de la mission daudit interne comptente pour les ministres chargs
des affaires sociales
Inspection gnrale des affaires sociales
- M. Andr NUTTE, chef du service
- Mme Pascale ROMENTEAU, adjointe au chef du service
- Mme Delphine CORLAY, adjointe au chef du service
- M. Thierry BRETON, inspecteur des affaires sociales
Service du contrle budgtaire et comptable ministriel
- M. Gilbert TOULGOAT, chef du service
- M. Henri HESSEL, chef du dpartement comptable ministriel
Direction des affaires financires, juridiques et des services (ple sant et sports)
- M. Franois CARAYON, directeur
Mme Edwige BONNEVIE, directrice du ple matrise des risques, directrice centrale de la
scurit
M. Philippe BERGEONNEAU, directeur de linspection gnrale et nuclaire
Commission europenne
-