LE STATUT DES FONCTIONNAIRES EST-IL DEPASSE ?

Etat moderne, Etat modeste (Michel Crozier) : est-ce dire quun Etat moderne
est un Etat sans statut des fonctionnaires ?
Dfinitions :
* Fonctionnaire : agent titulaire qui occupe un emploi permanent dune collectivit
publique. Il se trouve, vis--vis de ladministration, dans une situation statutaire et
rglementaire. Se distingue de lagent public (plus large) : agent employ par une
personne publique qui participe au service public administratif. 17% de titulaires dans
la FP. Ajd, lemploi public reprsente plus de 20% de lemploi salari (5,2 M contre 3,8
M en 1980).
* Statut : Rfrence aux lois de 1983-1986 ainsi quaux principes jurisprudentiels qui
ont construit un statut gnral de la fonction publique exorbitant du droit commun
du travail. En ralit, les garanties statutaires sont le fruit dun hritage historique
qui prend ses racines ds lAncien rgime, o inamovibilit, vnalit et hrdit des
charges permettent la constitution dun corps de fonctionnaires royaux dot dune
certaine indpendance par rapport aux changements de ligne politique la Cour.
Aprs la Rvolution, cest naturellement le principe dgal accs aux charges
publiques qui prvaut, la DDHC voquant la fonction publique dans cinq de ses dixsept articles (III, V, XII, XIII et XV).
* Dpass : Soit quil soit dj remis en question par le droit de la fonction publique
et ses rformes successives, soit quil se rvle inadapt un nouvelle donne
(libralisation de lconomie, construction europenne, recul du rle peru de lEtat
dans le discours public, etc). Le livre blanc Silicani soulignait en 2008 que la France
demeurait le seul pays fonction publique de carrire qui nait ralis de grande
rforme de son statut dans la priode rcente.
NB : Lexpression Le statut des fonctionnaires est dpass est reprise dune ITW
dEmmanuel Macron : il est cet gard rvlateur que le ministre de lEconomie qui
sexprime sur le droit de la fonction publique plutt que la ministre concerne.
Problmatisation :
Michel Debr : Un fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se
tait >> Caractre ambivalent du statut : fonctionnaire soumis au principe
hirarchique (administration wbrienne) mais galement protg dans son emploi
(le Pr. Georges Liet-Veaux dnonce en 1952 la caste des intouchables ).
Ce sont ces deux dimensions du statut (soumission et protection) qui sont
aujourdhui remises en question (rformes successives + discours public
modernisateur).

* * *
I. Si elles se rduisent, les particularits du statut gnral de la fonction publique
demeurent pour rpondre des impratifs de rationalisation et de neutralit de
laction administrative
I.A. Le statut gnral de la fonction publique est facteur de rationalisation et garant
de la neutralit de laction administrative
1. Un facteur de rationalisation de la gestion de la fonction publique
* Jusqu 1946, peu de textes sur le statut des fonctionnaires : art 65 de la loi du
22/04/1905 sur la communication du dossier, loi de 1912 sur les tableaux
davancement, JP sur le droit des concours (CE, Barel, 1954 : galit daccs sans
considration politique ou de sexe en rf. lart. VI DDHC ; CE, Mme Aldige, 1998
sauf exigences spciales du service ; rappel par CJCE, Griesmar, 2001). La JP
consacre en revanche le caractre drogatoire du droit de la FP par rapport au droit
du travail : sur le droit disciplinaire (ex pour manquement lobligation de rserve :
CE, Bouzanquet, 1935), sur la rglementation du droit de grve (CE, Dehaene, 1950
dans le respect du principe de continuit du service public pour prvenir l Etat
clipses voqu par le commissaire du gouvernement Gazier ; application dans CC,
Loi relative au service minimum, 2008 ou CE, FO Energie, 2013), sur linstitution dun
pouvoir rglementaire des chefs de service (CE, Jamart, 1936) ou sur le droulement
de la carrire.
* Aprs la guerre, professionnalisation de la FP : cration de lENA pour un
recrutement interministriel des hauts fonctionnaires (ordonnance du 09/10/1945),
loi du 19/10/1946 (Maurice Thorez) : principe du recrutement par concours,
distinction du grade et de lemploi (le grade est le titre qui confre son titulaire
vocation occuper lun des emplois qui lui corresponde, droit une affectation
correspondant son grade rappel dans CE, Guisset, 2002), grille des
rmunrations, droit syndical.
NB : La CGT et le PCF, jusquici favorables lapplication du droit du travail aux
fonctionnaires, se rallient lide dun statut drogatoire du droit commun pour
tenir compte des obligations particulires et assurer les protections qui doivent en
dcouler.
Principes tendus aux agents communaux (loi de 1952) et hospitaliers (dcret de
1955) puis reformuls dans lordonnance du 04/02/1959.
* Cathdrale statutaire construite en 1983-86 avec les quatre lois : gnrale du
13/07/1983 (droits et obligations des fonctionnaires), puis par FP (FPE et FPT en 84,
FPH en 86). Conditions de travail : dcret de 2000 appliquant des 35h + participation
aux CAP, CT et CHSCT.

2. Une garantie de neutralit au service de lintrt gnral

* Principe hirarchique (PGD dans CE, Quralt, 1950 et article 28 du statut) et devoir
dobissance (CE, Langneur, 1944 : mais aussi obligation de dsobir lorsquun ordre
est manifestement illgal ou compromet gravement le fonctionnement du service
public ; dcret du 28/05/1982 : droit de retrait en cas de danger physique grave et
imminent). Pr. Maurice Hauriou : la hirarchie administrative se caractrise par une
superposition de degrs dans une organisation autoritaire des agents . Sexprime
aussi dans le rgime des sanctions disciplinaires (CE, Dahan, 2013 : contrle entier du
JA et non plus contrle de lEMA cf. CE, Lebon, 1978 ; le fonctionnaire illgalement
rvoqu a droit rintgration et reconstitution de sa carrire : CE, Vron-Rville,
1949).
* Devoir dimpartialit (CE, Bourdeaux, 1949) et de rserve (pas dans le statut mais
dans la JP) : libert dexpression (et non la libert dopinion !) limite (CE, Tessier,
1953) notamment du fait du secret professionnel (article 26 du statut) mais
galement pour protger lintrt du service (ex dun professeur critiquant la
politique du gouvernement : CE, Hauger, 1955). Ce devoir de rserve sarticule
toutefois avec lobligation de satisfaire linformation du public (article 27 du statut).
Il est galement attnu pour les titulaires dun mandat syndical (salaris protgs)
ou politique. Par ailleurs, il ne vaut pas en dehors du service sauf exceptionnelle
gravit (CE, Syndicat Sud Travail, 2000). Enfin, le juge exerce un contrle de
proportionnalit sur les sanctions prises en cas de non-respect de cette obligation
(ex rvocation injustifie dune enseignante en raison de ses activits militantes
CEDH, Vogt c/ Allemagne, 1995).
* Fonctionnaires spciaux : ex militaires : loi de 1972 puis de 2005 (amnagement
notamment des droits politiques et syndicaux : aprs larrt CEDH, Matelly, 2014, la
LPM a reconnu un droit dassociation professionnelle aux militaires ; libert
dexpression toutefois strictement limite : CE, Matelly, 2010). Prfets rvocables ad
nutum (ex mise la fin des fonctions dans lintrt du service dun sous-prfet qui
sexprimait sur un blog sur les personnalits politiques franaises : CE, Guigue,
2009). Large pouvoir dapprciation du gouvernement pour la nomination certains
emplois discrtionnaires (troitement lis la mise en uvre de sa politique)
rappel dans CC, Casanovas (QPC), 2011. A relever toutefois lencadrement du
pouvoir de nomination du PR en conseil des ministres (article 13 de la Constitution
depuis la rvision de 2008 : une majorit qualifie des commissions parlementaires
comptentes peut empcher la nomination).
I.B. Critiqu pour ses rigidits et son caractre exorbitant du droit du travail, le
statut a dj fait lobjet damnagements
1. Les principes gnraux du droit du travail sappliquent bien aux fonctionnaires
* Principes fondamentaux du droit du travail sagissant des rmunrations
(application du SMIC : CE, Ville de Toulouse, 1982), du rgime des accords collectifs
(laccord de travail ne peut qutre plus favorable au salari que les lois et

rglements : CE, CGT, 1994), de linterdiction des discriminations (ex licenciement

dune femme enceinte : CE, Mme Peynet, 1973 : pour le commissaire du
gouvernement Grvisse, le code du travail constitue le socle minimum de tout
agent public ; idem discriminations lies au sexe ou la situation de famille : CE,
Mme Brodbeck, 2000), de linterdiction des sanctions pcuniaires (CE, Billard et
Volle c/ SNCF, 1988) ou de lobligation de reclassement (CE, Chambre de commerce
et dindustrie de Meurthe-et-Moselle, 2002 pour un agent inapte son emploi).
* Les rcentes rformes sociales ont t dclines pour le secteur public. Ex lois sur
les retraites du 21/08/2003 et du 09/11/2010 sappliquent la fonction publique
sagissant de lallongement de la dure de cotisation (mais encore base de calcul
des pensions diffrencies : les pensions des fonctionnaires sont dailleurs retraces
en PLF par un compte daffectation spciale). La loi du 5/07/2010 relative la
rnovation du dialogue social met en uvre les accords de Bercy de 2008 : rforme
des comits paritaires et des CHSCT, poids accrus des accords collectifs, sur le
modle de la rforme applique au secteur priv.
2. Une souplesse accrue dans le recrutement et le droulement des carrires
* La loi du 26/07/2005 a assoupli le recrutement dans la fonction publique
( flexiscurit : CDD de trois ans renouvelables une fois puis CDIsation). La
dcision de recruter un agent contractuel est cratrice de droits (CE, Cavallo, 2008).
* La loi du 02/02/2007 a quant elle entendu moderniser le droulement de
carrires de la fonction publique : droit individuel la formation (dj entretien
individuel annuel depuis un dcret de 2002), validation des acquis de lexprience,
mobilit vers le secteur priv sous le contrle de la commission de dontologie en
cas de lien entre lactivit administrative et le secteur professionnel considr (ex
dparts du Trsor vers le secteur bancaire ou assurantiel ; CE, Socit Lambda,
1996 : illgalit de la nomination comme sous-gouverneur du Crdit foncier dun
ancien chef de service de la direction du Trsor).
* Dveloppement de la rmunration au mrite : primes de rendement pour les
magistrats (dcret du 26/12/2003 en fonction de la contribution du magistrat au bon
fonctionnement de linstitution judiciaire), indemnit de performance des directeurs
dadministration centrale et assimils (dcret du 11/08/2006). Mise en place en 2009
de la PFR (prime de fonctions et de rsultats) remplace partir de 2015 par un
complment indemnitaire annuel tenant compte de lengagement professionnel, de
lexposition des fonctions occupes et de la manire de servir (pour viter une
logique de concurrence).

* * *

II. Pour rpondre aux critiques qui lui sont adresses, de nouveaux amnagements
du statut gnral des fonctionnaires peuvent contribuer la modernisation de
lEtat tout en assurant son exemplarit
II.A. Le droit europen et les exemples trangers soulignent la marge dvolution du
droit franais de la fonction publique
1. Lorganisation de la fonction publique franaise demeure complexe et cloisonne
* Le principe de libre circulation des travailleurs (art. 45 TFUE) sapplique aux
emplois publics sauf pour ceux qui comportent une participation lexercice de la
puissance publique ou qui ont pour objet la sauvegarde des intrts gnraux de
lEtat (CJCE, Commission c/ Belgique, 1980 ; principe intgr dans le statut par la loi
du 26/07/1991). Plus de 80% des emplois des trois fonctions publiques sont
aujourdhui thoriquement ouverts en France. En sont toutefois exclus en tout ou
partie larme, la police, la magistrature, la diplomatie ou encore ladministration
fiscale. La reconnaissance mutuelle des diplmes et expriences professionnelles
sapplique galement (CJCE, Mme Burbaud, 2003) mais de nombreuses difficults
demeurent nanmoins notamment dans la fonction publique hospitalire.
* La France est par ailleurs lun des rares pays avoir peu rationalis lorganisation
de ses fonctions publiques dans les 20 dernires annes (croissance des effectifs
dans la FPT et la FPH mais stabilit dans la FPE). Dautres pays ont en effet mis en
uvre une rduction du nombre de fonctionnaires : non remplacement de 4 sur 5
en Italie en 2008, rgionalisation en Espagne (- 500 000 dans la FPE).
Par ailleurs, le nombre de corps demeure important, avec le maintien de spcificits
qui ne favorise pas les rationalisations administratives (toute fusion
dadministrations tant gnralement gage sur un alignement sur les statuts les
plus avantageux) : rduction de 1 300 en 2000 333 en 2012, avec pour objectif 230
en 2018. Le Livre blanc de 2008 proposait de parvenir 50 cadres statutaires
rpartis en 7 grandes filires professionnelles (administration gnrale, finances et
fiscalit, scurit, etc).
Les instances de gestion des carrires et de participation des agents sont en outre
parfois regardes comme des facteurs de rsistance au changement par les
managers publics (ex comits techniques et commissions administrative paritaires
aux niveaux de proximit, mais aussi organismes nationaux comme le Conseil
suprieur de la fonction publique).
2. La gestion des ressources humaines reste ingale
* La doctrine demploi de contractuels (20%) mriterait dtre clarifie : Faut-il opter
pour une FP dualiste, avec statut pour les emplois lis la souverainet et
contractuels pour les autres fonctions ? Ex en Allemagne, seuls 40% des emplois
publics sont occups par des fonctionnaires de carrire, les autres relevant du droit
du travail (et 9% au Royaume-Uni). Le rapport Pcheur (2013) voque par ailleurs le
manque de transparence dans le recrutement des contractuels ainsi que des

recommandations pour attnuer la prcarit des contractuels (dont la mise en

uvre de lobligation de reclassement, cf. CE, Sadlon, 2013).
* La personnalisation de la GRH reste achever : La circulaire du 10/02/2010 relative
aux cadres dirigeants de l'Etat promeut bien une gestion professionnalise des
ressources humaines avec accompagnement des carrires des cadres. Le modle
anglais du fast stream parat toutefois plus abouti pour lidentification, le
recrutement (sur entretien plutt que sur concours) et la promotion des hauts
potentiels. De faon analogue, la loi du 03/08/2009 sur la mobilit et les parcours
professionnels lve des obstacles juridiques et statutaires la mobilit afin den
systmatiser le recours, mais celle-ci demeure dans les faits limite entre les trois FP
en particulier.
Mais au-del des textes, cest surtout dans la pratique que sillustrent pour les
managers publics les difficults dune personnalisation de la GRH du fait de la
sociologie administrative : ex des obstacles aux mutations dans lintrt du service
(le moins possible dans le cadre de la rforme territoriale par exemple : risque de
requalification en sanction disciplinaire, ex CAA Bordeaux, Commune de PortVendres, 1997) ou du faible recours aux sanctions disciplinaires (notamment du fait
de la prsence dorganisations syndicales : environ 6 000 sanctions prononces par
an pour les trois FP, dont la moiti concernant des fonctionnaires de police). Enfin,
la gestion des carrires est aussi rendue plus difficile dans le contexte dun GVT
positif ( glissement vieillesse technicit ), qui contribue la dynamique
structurelle de la masse salariale et laisse moins de marge de manuvre aux
managers pour valoriser les hauts potentiels.
* La reprsentativit de la FP demeure enfin incomplte : la loi du
12/03/2012 impose que 40% de personnes de chaque sexe soit nomm dans les
emplois de direction partir de 2018. La fminisation est en effet ingale : elle
concerne la moiti des emplois publics mais seulement 16% des emplois de direction
dans la FPE. Lexprience amricaine du modle des quotas et de l affirmative
action dans les emplois publics nest toutefois pas entirement convaincante
(SCOTUS, Schuette v. CDAA, 2014 : un Etat peut interdire les quotas raciaux).
II.B. Au-del des enjeux organisationnels et statutaires, cest sans doute aussi
lexemplarit de la fonction publique quil convient dassurer
1. Neutralit et probit, conditions renouveles de lexemplarit de la fonction
publique
* Un lien spcial de confiance et de loyaut existe entre le fonctionnaire et
ladministration (CEDH, Vilho Eskelinen c/ Finlande, 2007), qui emporte pour ce
premier exigence dexemplarit, en particulier en priode de crise. Le rapport Sauv
(2011) et la commission de rnovation et de dontologie de la vie publique (2012)
ont ainsi mis en vidence le besoin de mieux identifier les situations critiques en
matire de probit, de gnraliser les dclarations dintrts publiques et de dfinir
les conflits dintrts par loi. Les valeurs fondamentales de laction publique

(impartialit, intgrit, objectivit, probit) peuvent aussi tre rappeles par des
chartes (soft law) tablies en concertation avec les agents.
Le positionnement du fonctionnaire est aujourdhui interrog dans quatre
dimensions : son rapport au politique (loyaut, proposition, indpendance desprit),
sa hirarchie (conflits de lgitimit et parfois difficults identifier sa hirarchie,
hypothse o la dsobissance est lgale), aux intrts privs (probit, conflits
dintrts, acceptation des libralits), et lespace public (expression sur les
affaires politiques, rapport aux journalistes et devoir de rserve).
* Les lois du 11/10/2013 sur la transparence de la vie publique instaurent ainsi une
obligation de dclaration de situation patrimoniale et de dclaration dintrts
auprs de la Haute autorit pour la transparence de la vie publique pour les
membres des cabinets ministriels, des AAI, des directeurs dEPIC et des personnes
exerant une fonction nomme en conseil des ministres.
Au Royaume-Uni, les hauts fonctionnaires sont tenus une stricte neutralit
politique et notamment lobligation de dmissionner pour se porter candidat
une lection parlementaire, tandis quils sont placs en France en position de
disponibilit lorsquils exercent un mandat parlementaire (mmes lois du
11/10/2013).
2. Passer dune approche rpressive une approche prventive de la dontologie
* La dontologie est l nonc et mise en pratique des devoirs professionnels dans les
situations concrtes du mtier en vue du bon exercice des fonctions . Cest une
notion ancienne (ordonnance de Louis IX exigeant en 1254 de ses officiers quils
rforment tout abus moral et politique et quils agissent avec dsintrt et sans
dsinvolture, rfrence au sentiment des hauts devoirs que la FP entrane dans
lordonnance du 9/10/1945 relative la cration de lENA, nombreux codes de
dontologie : police nationale en 1986, juridiction administrative en 2011).
Elle est aujourdhui dautant plus ncessaire dans un contexte o lexemplarit des
fonctionnaires est remise en cause : affaire des Paillottes ; ngationnisme dun
professeur duniversits : CE, M. Gollnisch, 2008 ; corruption de diplomates de
lONU, cf. Rapport Volcker 2005, ou de fonctionnaires dans loctroi de marchs
publics au Qubec, cf. Rapport Charbonneau 2011.
* Or la dontologie nest pas inne et lefficacit des rgimes rpressifs reste
limite : ils sont trs svres sur le quantum des peines (ex prise illgale dintrt
avec une dfinition large lart. 432-12 du code pnal) mais entrainent peu de
condamnations. Par ailleurs, il nexiste pas de mcanisme dalerte thique
lintrieur du service public, mais seulement lobligation de lart. 40 du code de
procdure pnale, aux termes de laquelle tout agent doit aviser le procureur de la
Rpublique de dlits dont il a connaissance dans lexercice de ses fonctions. La
dontologie nest toutefois pas tant affaire dinterdits et de sanctions que de
valeurs et de pratiques prventives (Christian Vigouroux, Dontologie des fonctions
publiques, 2013).
Le projet de loi relatif la dontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires
(prsent en conseil des ministres le 17/07/2013) vise ainsi codifier dans le statut

les valeurs de la FP dj identifies notamment par la JP (neutralit, impartialit,

probit, lacit), prvenir les conflits dintrts, protger les lanceurs dalerte et
renforcer les comptences des commissions de dontologie sagissant du contrle
des dparts vers le secteur priv et du cumul dactivits.
* * *

Le statut de la fonction publique a dj t modernis pour mieux rpondre aux

impratifs de neutralit et de rationalisation de laction administrative. Sans doute
pourrait-il tre adapt plus avant aux dfis du dcloisonnement, de
lindividualisation gestion des ressources humaines, mais surtout de lexemplarit,
de la probit et de la dontologie. Cest cette condition que les fonctionnaires
pourront continuer reprsenter, ainsi que lindiquait la Ministre Marylise
Lebranchu lors des rcents dbats parlementaires, une chance pour la Nation .

Annexe : Les principaux articles du Statut