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Rapport N 36270 DZ

Rpublique Algrienne Dmocratique et Populaire


A la recherche dun investissement public de qualit

Une Revue des dpenses publiques


(En deux volumes) Volume I : Texte Principal
Le 15 aot 2007 Groupe pour le Dveloppement socioconomique Rgion Moyen Orient et Afrique du Nord

Document de la Banque mondiale

EQUIVALENCE EN DEVISE Unit de devise locale = Dinar Algrien (DA) Taux de Change (72.6 DA par Dollar US)
1990 9.0 1991 18.5 1992 21.8 1993 23.3 1994 35.1 1995 47.7 1996 54.7 1997 57.7 1998 58.7 1999 66.6 2000 75.3 2001 77.2 2002 79.7 2003 77.4 2004 72.1 2005 72.6

ANNEE BUDGETAIRE 1er Janvier 31 Dcembre POIDS ET MESURE Systme mtrique ACRONYMES ET ABREVIATIONS
AAP ABH ADE AFD AGA AGID ALOS ANA ANBT Assessment and Action Plan Agence de Bassin Hydrographique (watershed agencies) Algrienne des Eaux/National Water Company Agence Franaise de Dveloppement French Development Agency Algrienne de Gestion des Autoroutes Agence pour lIrrigation et le Drainage Irrigation and Drainage Agency Average length of stay Agence Nationale des Autoroutes Agence Nationale des Barrages et des Grands Transferts (National Agency for Dams and Large Transfers) Agence Nationale dEtudes et de Suivi de la Ralisation des Investissements Ferroviaires Agence Nationale des Ressources Hydrauliques (National Agency for Water Resources) Autorisation de programme (Program authorization) Agriculture and Rural Development Bacille Calmette Gurin Billions of cubic meters Brevet de lEnseignement Fondamental (Lower secondary school graduation certificate) Build-Own-Operate Build-Operate-Transfer Budget System Modernization Caisse Nationale de Scurit Sociale des Nonsalaris (National Social Security Fund for Non-Wage Earners) Centre d'tudes et de Recherche sur les Professions et les Qualifications Centre hospitalo-universitaire (university hospital) Caisse Nationale des Assurances Sociales des Travailleurs Salaris (National Social Insurance Fund for Salaried Employees) Caisse Nationale dEquipement pour le Dveloppement Consumer price index CP CSR DA (DZD) DAEP DAPE Crdits de paiement Comprehensive spending review Algerian dinars Direction de lAlimentation en Eau Potable (Water Supply Department) Direction de lAssainissement et de la Protection de lEnvironnement (Sanitation and Environmental Protection Department) Direction des tudes et des amnagements hydrauliques Direction Gnrale du Budget Direction Gnrale du Domaine de lEtat Direction de lHydraulique Agricole (Irrigation Department) Direction Hydraulique de Wilaya (Regional Water Administration) Direction de la Mobilisation des Ressources en Eau (Department of Water Resources Mobilization) Direction de la Planification et des Etudes Economiques (Department of Planning and Economic Analysis) Diagnosis-related group Direction de la Sant et de la Population (Health and Population Department) Direction des Travaux Publics de Wilaya Etablissement de Gestion des Services Aroportuaires Etablissement hospitalier spcialis (specialized hospital) Entreprise du Mtro dAlger Etablissement National de la Navigation Arienne Etablissement public administratif (public administration agency) Entreprise publique conomique Etablissement Public Caractre Industriel et Commercial (state-owned agency with commercial status) Entreprise des Transports Urbains (Oran, Constantine, Annaba) Entreprise des Transports Urbains et Suburbains dAlger European Union UN Food and Agricultural Organization Local Government Common Fund

DEAH DGB DGDE DHA DHW DMRE

ANESRIF ANRH AP ARD BCG BCM BEF BOO BOT BSM CASNOS

DPAE DRG DSP DTP EGSA EHS EMA ENNA EPA EPE EPIC ETU ETUSA EU FAO FCCL

CERPEQ CHU CNAS

CNED CPI

FRR FNGIR GDP GER GNFS GOA GPI GTZ HIPC ICAO ICOR ICT IMF (FMI) IMR INSP IWRM LFC LMD LPA LSI MAO MATE MCM MDG (ODM) MDT MEFP

MEN MESRS MLA MMR MoF MOHPHR MOL MOT MPW MRE MSB MTEF MTP N.E.C NHGDP NHA OECD OPI PCD PCSC

Fonds de Rgulation des Recettes (Hydrocarbon Stabilization Fund) Fonds National de Gestion Intgre de la Ressource Gross domestic product Gross enrollment rates Goods and non-factor services Government of Algeria Grands Primtres irrigus (Large irrigation schmes) German Agency for Technical Cooperation Heavily Indebted Poor Country International Civil Aviation Organization Incremental Capital/Output ratio Information Communication Technologies International Monetary Fund Infant mortality rate Institut National de Sant Publique (National Public Health Institute) Integrated Water Resources Management Loi de Finance Complmentaire License-Maitrise-Doctorat (Undergraduate-Masters-Doctorate) Lease Project Approval Large-Scale Irrigation Mostaganem-Arzew-Oran Ministry of Environment and Urban Management/Ministre de lamnagement du territoire et de lEnvironnement Millions of cubic meters Millennium Development Goal Ministre des Transports Ministre de la Formation et de lEnseignement Professionnelle (Ministry of Vocational and Technical Training) Ministre de lEducation Nationale Ministre de lEnseignement Suprieure et de la Recherche Scientifique Monitoring of learning achievement Maternal mortality ratio Ministry of Finance Ministry of Health, Population, and Hospital Reform Ministry of Labor Ministry of Transport Ministry of Public Works Ministre des Ressources en Eau (Ministry of Water Resources) Projet de Modernisation des Systmes Budgtaires Medium-Term Expenditure Framework Ministre des Travaux Publics National Executive Committee Nonhydrocarbon GDP National health accounts Organization for Economic Co-operation and Development Office des Primtres Irrigus Programme Communal de Dveloppement (local development program) Programme Complmentaire de Soutien la Croissance (2005-2009)

PDSRE PER PISA O&M ONA ONID ONM ONOU ONS OPEC PMH PNE PPP PSP PSRE RH ROSC SANRAL SEF SITC SNMG SNTF SOE SONATRACH SSA STA TEU TIMSS UNESCO UNFPA UNICEF USTHB VET WDI WEO WHO WITS WRM WRR WSS WTO WUA WWTP

Perspective Dcennale pour les Ressources en Eau Public Expenditure Review Programme for International Student Achievement Operation and maintenance Office National de lAssainissement (National Agency for Sanitation) Office National de lIrrigation et du Drainage (Small and medium irrigation schemes) Office National de la Mtorologie Office National des uvres Universitaires Office National des Statistiques de lAlgrie Organization of the Petroleum Exporting countries Petite et Moyenne Hydraulique Plan National de lEau (water master plan) Public-Private Partnership Private Sector Participation Programme de Soutien la Relance Economique (2001-2004) Rgion Hydraulique Report on the Observance of Standards and Codes South African National Road Agency Sector Expenditure Framework Standard International Trade Classification Salaire national minimum garanti (National guaranteed minimum wage) Socit Nationale des Transports Ferroviaires State-owned enterprise Entreprise Nationale de Recherche d'Exploration et de Commercialisation des Hydrocarbures Sub-Saharan Africa Special Treasury accounts (Comptes dAffectation Spciale) Twenty-foot equivalent unit Third International Mathematics and Science Survey United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization The United Nations Food program Agency The United Nations Childrens Fund Universit des Sciences et de la Technologie Houari Boumediene Vocational education and training World Development Indicators World Economic Outlook World Health Organization World Integrated Trade Solution Water resources management Water requirement ratio Water supply and sanitation World Trade Organization Water user association Waste water treatment plant

Vice Prsident : Country Director: Sector Director: Sector Manager: Lead Economist and Task Team Leader:

Daniela Gressani Theodore O. Ahlers Mustapha K. Nabli Miria Pigato Jos R. Lpez-Clix

RPUBLIQUE DMOCRATIQUE POPULAIRE DALGERIE

REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES


TABLE DES MATIERES 1. RESUME ANALYTIQUE .....................................................................................................iv
A. Aperu gnral du PCSC.................................................................................................................. 1
Le contexte socioconomique avant le PCSC .................................................................................................. 3

CHAPITRE 1 : INTRODUCTION ................................................................................................1

B. Leons tires du PSRELe prdcesseur du PCSC ........................................................................ 4


Contenu stratgique sectoriel limit................................................................................................................. 5 Faible qualit de la conception et excution peu satisfaisante des projets...................................................... 6 Faible analyse des cots .................................................................................................................................. 7

C. Simulation des scnarios dexcution du PCSC............................................................................... 8

CHAPITRE 2 : TENDANCES ET DEFIS BUDGTAIRES GLOBAUX ....................................11


A. Contexte macroconomique ........................................................................................................... 11 B. Linconstance des variables budgtaires........................................................................................ 16 C. Tendances budgtaires ................................................................................................................... 18
Recettes budgtaires ...................................................................................................................................... 19 Dpenses publiques........................................................................................................................................ 19

D. Gestion des ressources hydrocarbures .......................................................................................... 21 E. Prennit budgtaire dans le cadre du PCSC ................................................................................ 22

CHAPITRE 3 : RELEVER LES STANDARDS DE LINVESTISSEMENT PUBLIC ..................24


A. Linvestissement public pendant la dernire dcennie................................................................... 24
Le lien avec lactivit et la croissance conomiques ..................................................................................... 25 Quelques estimations du rendement global des investissements.................................................................... 27 La composition sectorielle des dpenses dinvestissement ............................................................................ 30 Excution des investissements........................................................................................................................ 30 Problmes lis lexcution des diffrents projets........................................................................................ 33

B. Une solution pour lavenir : amliorer le cadre institutionnel et de procdures ........................... 35


Formuler des stratgies globales et sectorielles ............................................................................................ 37 Renforcer la prparation des projets ............................................................................................................. 38 Le rle particulier de la CNED...................................................................................................................... 43 voluer vers la programmation des investissements ..................................................................................... 45

CHAPITRE 4 : LA MODERNISATION DE LA GESTION BUDGTAIRE ...............................51


A. Aperu gnral de la gestion budgtaire........................................................................................ 51 B. Le processus budgtaire et sa performance rcente....................................................................... 53 C. Examen de la gestion budgtaire dans lAdministration centrale ................................................. 58
Formulation du budget .................................................................................................................................. 59 Excution et suivi du budget .......................................................................................................................... 63

D. La gestion budgtaire par les wilayas et les administrations communales ................................... 66

E. Recommandations........................................................................................................................... 67

CHAPITRE 5 : REMEDIER AUX INSUFFISANCES DES INFRASTRUCTURES EN MATIERE DE TRANSPORTS ET TRAVAUX PUBLICS .............................................................................73
A. Performances des secteurs de transports et des travaux publics ................................................... 73 B. Cadre institutionnel et stratgie sectorielle.................................................................................... 76
Cadre institutionnel ....................................................................................................................................... 76 Stratgie sectorielle : tat des schmas directeurs ........................................................................................ 79

C. Caractristiques gnrales des dpenses publiques....................................................................... 80 D. Impact budgtaire des entreprises dtat ...................................................................................... 85 E. Mesures recommandes.................................................................................................................. 87
Rationaliser la politique dinvestissements.................................................................................................... 87 Amliorer lefficacit allocative et technique des services de transports....................................................... 91

CHAPITRE 6 : MISE A NIVEAU DE LADMINISTRATION DES RESSOURCES DE LEAU 94


A. Introduction .................................................................................................................................... 94 B. Performance du secteur de leau.................................................................................................... 97 C. Stratgie pour le secteur de leau................................................................................................. 104 D. Tendances gnrales des dpenses publiques .............................................................................. 110
Tendances des dpenses............................................................................................................................... 110 Planification des investissements dans le secteur de leau .......................................................................... 113 Dpenses dexploitation et dentretien : le cas des installations dirrigation ............................................. 116

E. Recommandations......................................................................................................................... 120

CHAPITRE 7 : DES INVESTISSEMENTS ADEQUATS A LA REFORME DE LDUCATION125


A. Gnralits ................................................................................................................................... 125 B. Performance du secteur de lducation........................................................................................ 126
Formation et enseignement professionnels : Efficacit interne et externe................................................... 134 Efficacit de lenseignement suprieur ........................................................................................................ 135

C. Tendances gnrales des dpenses publiques............................................................................... 137


volution des dpenses ................................................................................................................................ 138 Rpartition des dpenses de fonctionnement et des cots unitaires............................................................. 139 Cots de construction des coles ................................................................................................................. 147 Dpenses et quilibre gographique............................................................................................................ 148 Accrotre le cot-avantage des ressources publiques .................................................................................. 149

D. La Stratgie sectorielle ................................................................................................................ 151 E. Recommandations......................................................................................................................... 157

CHAPITRE 8 : AMELIORATION DE LEFFICACITE DES DEPENSES DE SANT............161


A. B. Introduction .............................................................................................................................. 161 Aperu du secteur de la sant................................................................................................... 162
Profil dmographique et tat de sant de la population .............................................................................. 162 Couverture maladie ..................................................................................................................................... 166

C.

Cadre institutionnel et stratgie sectorielle ............................................................................. 167


Le cadre institutionnel actuel ne permet pas une bonne gestion du systme de sant ................................. 167 Lefficacit du systme de gestion est entrave par la fragmentation institutionnelle................................. 167

Stratgie sectorielle ..................................................................................................................................... 169

D.

Tendances gnrales des dpenses publiques .......................................................................... 172


volution des dpenses ................................................................................................................................ 172 Financement partag entre lEtat et le Scurit Sociale.............................................................................. 173 Sources de financement................................................................................................................................ 174 Rpartition entre dpenses de fonctionnement et dpenses dinvestissement .............................................. 177 Efficacit des dpenses ................................................................................................................................ 184 Equit des dpenses ..................................................................................................................................... 185

E.

Recommandations .................................................................................................................... 187


Renforcer le pilotage et la gestion du systme............................................................................................. 187 Amliorer le cadre institutionnel ................................................................................................................. 189 Rationaliser lutilisation du systme de sant.............................................................................................. 190 Rformer le systme de financement............................................................................................................ 190 Mthode et calendrier des rformes............................................................................................................. 193

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES....................................................................................194
GRAPHIQUES

Graphique 1.1 Algrie : prix du ptrole, croissance, investissement public et balance fiscale ............... 3 Graphique 1.2a Le PSRE 2001-04 .......................................................................................................... 6 Graphique 1.2b Le PCSC 2005-07.......................................................................................................... 6 Graphique 1.3 PCSC Scnarios dexcution ........................................................................................ 8 Graphique 2.1 Algrie : Croissance relle du PIB................................................................................. 13 Graphique 2.2 Part des hydrocarbures dans les exportations de marchandises, 2004........................... 13 Graphique 2.3 Pays producteurs de ptrole : investissement priv ....................................................... 15 Graphique 2.4 Algrie : Rpartition des recettes budgtaires, 1999-2005 ............................................ 19 Graphique 2.5 Algrie : Dpenses totales, 1999-2005 .......................................................................... 20 Graphique 2.6 Algrie : Composition des dpenses totales (en % du PIB) .......................................... 20 Graphique 3.1Dpenses dinvestissement ralises et PIB ................................................................... 24 Graphique 4.1Autorisation budgtaire centrale et dconcentre des dpenses du PCSC, 2004-07 ...... 53 Graphique 4.2 Les comptes spciaux de trsorerie en Algrie.............................................................. 63 Graphique 5.1 Productivit du chemin de fer algrien : comparaison rgionale................................... 75 Graphique 5.2a volution des dpenses dinvestissements publics dans le secteur du transport, 1992-2004, (en % du PIB)............................................................................................ 81 Graphique 5.2b volution des dpenses dinvestissements publics dans le secteur du transport, 1992-2004, (en % des investissements budgtaires) ...................................................... 81 Graphique 5.3 Investissements publics dans le secteur du transport par catgorie ............................... 81 Graphique 5.3a Dpenses effectives de 1998-2004............................................................................... 81 Graphique 5.3b Autorisations de programme pour 2001-07 ................................................................. 81 Graphique 5.4 volution du budget dentretien des routes au cours de la priode 1993-2003 ............. 83 Graphique 5.5 Budget dinvestissement et rcurrent pour 2000-04 ...................................................... 84 Graphique 5.5a Ministre du Transport................................................................................................. 84 Graphique 5.5b Ministre des Travaux publics..................................................................................... 84 Graphique 5.6 Taux dexcution du budget annuel dinvestissement par sous-secteur, 1998-04......... 84 Graphique 6.1 Eau renouvelable disponible par habitant : lAlgrie et la rgion MENA..................... 95 Graphique 6.2 Pourcentage deau disponible ou consomm par type deau : lAlgrie et rgion MENA ................................................................................................................. 97 Graphique 6.3 Cot de la gestion inapproprie de leau pour la sant ................................................. 96 Graphique 6.4 Exploitation des eaux souterraines dans laquifre de la Mitidja .................................. 99 Graphique 6.5 Etat des barrages en 2004 .............................................................................................. 99 Graphique 6.6 Rpartition des cots de leau par redevance dutilisation .......................................... 100 Graphique 6.7 Pourcentage de superficie irrigue par rapport la superficie quipe ....................... 103

Graphique 6.8 Rpartition des dpenses dquipement dans le secteur de leau, Moyennes de la priode 1995-2004........................................................................................................ 111 Graphique 6.9 volution de la rpartition des dpenses dquipement, 1995-2004 ........................... 111 Graphique 6.10 volution des dpenses cumules deau et des ratios dpenses ralises/autorises, 1995-2004 .................................................................................... 112 Graphique 6.11 Sous-utilisation des dotations budgtaires par grande catgorie de projets, moyenne pour 1995-2004............................................................................................. 112 Graphique 6.12 Projets de la loi de finances supplmentaires (LFC) 2005-2007 (Md DA, % du total.................................................................................. 115 Graphique 6.13 Dpenses ralises sur deux barrages : carts entre les estimations du PNE et les dotations du PCSC ......................................................................................... 115 Graphique 6.14 Cots dentretien de quelques GPI ............................................................................ 117 Graphique 6.15 Charges de personnel actuelles dans les primtres .................................................. 118 Graphique 7.1a Scolarisation primaire (19622004............................................................................ 126 Graphique 7.1b Scolarisation secondaire premier et second cycles (1962-2004) ........................ 126 Graphique 7.1c Scolarisation universitaire (1994-004)...................................................................... 127 Graphique 7.2 Taux de russite aux examens du primaire, du BEF et du baccalaurat..................... 131 Graphique 7.3 Redoublements la dernire anne du second cycle du secondaire........................... 131 Graphique 7.4a Taux de russite au primaire et lexamen du BEF par wilaya, 2004...................... 132 Graphique 7.4b Taux de russite au primaire (2004) et taux danalphabtisme des femmes par wilaya, 2004 ...................................................................................................... 132 Graphique 7.4c TNS des sujets gs de 6 14 ans et taux danalphabtisme des femmes par commune, 1998 .................................................................................................. 132 Graphique 7.5 Rsultats aux tests MLA et revenu par habitant pour lAlgrie et dautres pays ....... 134 Graphique 7.6 Rsultats moyens aux tests MLA en mathmatiques et en sciences, par wilaya ....... 134 Graphique 7.7 Rpartition des dpenses consacres lenseignement primaire et secondaire en Algrie, 2003 ........................................................................................................ 140 Graphique 7.8 Dpenses non salariales par lve au primaire et aux premier et second cycles du secondaire 2003......................................................................................................... 142 Graphique 7.9 Dpenses de fonctionnement par lve selon le niveau denseignement en dollars PPP en Algrie et dans dautres pays, 2002-03......................................................... 143 Graphique 7.10 Ratios tudiants/enseignant au suprieur................................................................... 147 Graphique 7.11a Dpenses de fonctionnement par lve et ratio lves-enseignants par Wilaya, 2004........................................................................................................................... 149 Graphique 7.11bDpenses de fonctionnement par lve et ressources financires des wilayas par habitant, 2004 ............................................................................................................ 149 Graphique 8.1 Population par tranche dge et ratio de dpendance, 19752003............................... 162 Graphique 8.2 Taux de mortalit infantile, 2002................................................................................. 163 Graphique 8.3 Taux de mortalit maternelle, 2000 ............................................................................. 163 Graphique 8.4 ODM : Sant maternelle .............................................................................................. 164 Graphique 8.5 ODM : Mortalit infantile............................................................................................ 164 Graphique 8.6 Impact des changements dmographiques futures sur les dpenses de sant dans la rgion MENA .............................................................................................................. 173 Graphique 8.7 Dpenses dachat de mdicaments, % du PIB............................................................ 182 Graphique 8.8 Nombre de lits pour 1 000 habitants dans les Wilayas les plus pauvres , 2004...... 186 Graphique 8.9 Nombre de mdecins/1 000 habitants dans les wilayas les plus pauvres , 2004..... 187 TABLEAUX Tableau 1.1 Tableau 2.1 Tableau 1.1 PCSC Autorisations et crdits de paiement du budget initial 2004-09 (en milliards de DA) ............................................................................................................. 2 Le secteur rel de lAlgrie ................................................................................................ 12

Le secteur extrieur et le secteur public ..............................................................................14 Instabilit des variables budgtaires, 19902005 ................................................................16 Corrlations bivaries, 19902005 ......................................................................................17 Budget dinvestissement : part du PIB hors hydrocarbures, (% du PIB hors hydrocarbures) ...........................................................................................26 Tableau 3.2 Investissement et PIB, 1995-2004 (en % et en milliards DA)..............................................28 Tableau 3.3 Les dpenses dinvestissement public par secteur................................................................31 Tableau 3.4 Taux dexcution du budget initial (1998-2004) ..................................................................32 Tableau 3.5 Budget dinvestissement, 2002-2004....................................................................................33 Tableau 3.6 Retards dexcution dans les projets routiers .......................................................................34 Tableau 3.7 Comparaison entres les autorisations de programme et les crdits de paiement ..................36 Tableau 4.1 lments fondamentaux de la gestion des dpenses publiques ............................................52 Tableau 4.2 Evaluations de la performance de lAlgrie par rapport aux critres de rfrence internationaux en matire de gestion budgtaire et les raisons justifiant ces valuations ............................................................................................................................56 Tableau 4.3 valuation de la GDP de lAlgrie par rapport aux indicateurs des pays PPTE .................58 Tableau 4.4 Loi de finance : initiale et complmentaire hypothses et valeurs relles .........................60 Tableau 4.5 Excution du budget des dpenses institutionnelles, Administration centrale, 2001-2004 ............................................................................................................................65 Tableau 5.1 tat et utilisation du stock dinfrastructures routires et ferroviaires : comparaison rgionale ...............................................................................................................................74 Tableau 5.2 Rpartition des rles en matire de services et de fourniture dinfrastructures dans le secteur des transports...................................................................................................... 76-77 Tableau 5.3 tat davancement des schmas directeurs de transports et allocation budgtaire correspondante pour la construction dinfrastructures nouvelles dans le PCSC .................80 Tableau 5.4 volution des budgets dinvestissement et rcurrente entre 2000-2004 et 2005-2009 (milliards de DA)..................................................................................................................85 Tableau 5.5 Rcapitulatifs des comptes financiers de la SNTF et dETUSA pour 2000-2004 (en millions de dinars) ...........................................................................................................87 Tableau 5.6 Subventions la SNTF, lETUSA et Air Algrie en 2000-05 (en milliards DA) ................87 Tableau 6.1 tat des grands primtres dirrigation...............................................................................100 Tableau 6.2 Pourcentage de la population ayant accs une source deau et des services dassainissement lmentaires, 2004...................................................................................102 Tableau 6.3 Estimations officielles et estimations ralises de la dserte des zones rurales .................102 Tableau 6.4 Comparaison de diffrents indicateurs de performance nationaux ....................................103 Tableau 6.5 Indice composite de la gestion de leau dans la rgion MENA..........................................104 Tableau 6.6 Arrangements institutionnels dans le secteur de leau........................................................105 Tableau 6.7 Aspects et problmes examiner pour laborer des stratgies nationales et sous-sectorielles en matire deau .............................................................................. 108-109 Tableau 6.8 Exemples de projets affects par des retards et problmes de coordination importants ...........................................................................................................................113 Tableau 6.9 Dcoulement de la planification budgtaire des projets sur leau en Algrie.....................113 Tableau 6.10 Programme initial du PCSC dans le secteur de leau (2005-09) ........................................114 Tableau 6.11 Rpartition des projets centraliss du PCSC dans le secteur de leau, par finalit .............115 Tableau 6.12 Quelques indicateurs sur des projets dirrigation grande chelle.....................................116 Tableau 6.13 Rpartition des effectifs dans les GPI.................................................................................118 Tableau 6.14 Part des dpenses dexploitation et dentretien couvertes avec le nouveau barme tarifaire de janvier 2005.............................................................................................................................120 Tableau 7.1 volution du systme ducatif au cours de la dernire dcennie...........................................127 Tableau 7.2 Taux de scolarisation par sous-secteur en Algrie et dans des pays comparables, 2002-2003.............................................................................................................................128

Tableau 2.2 Tableau 2.3 Tableau 2.4 Tableau 3.1

Tableau 7.3 Taux de progression et dachvement des tudes en Algrie et dans des pays comparables, 2002-2003.......................................................................................................129 Tableau 7.4 Taux dabandon et taux de redoublement par anne et niveau dtudes, 2003-2004 ............130 Tableau 7.5 volution des dpenses publiques dducation en Algrie, 2000-06 .................................139 Tableau 7.6 Dpenses publiques dducation par sous-secteur, 2000-2006 ..........................................139 Tableau 7.7 Rpartition des dpenses de fonctionnement par sous-secteur, 2003 ....................................141 Tableau 7.8 Dpenses de fonctionnement par lve et composantes par niveau denseignement, 2003-2004.............................................................................................................................143 Tableau 7.9 Rpartition des salaires des enseignants par grade, 2004 ......................................................144 Tableau 7.10 Enseignement scolaire, Rpartition du personnel administratif, 2003 ................................145 Tableau 7.11 Rpartition des dpenses de fonctionnement dans lenseignement suprieur, 2001-2005...............................................................................................................................146 Tableau 7.12 Ratios tudiants/enseignant par discipline dans lenseignement suprieur, 2003-2004................................................................................................................................147 Tableau 8.1 volution des dpenses de sant (% du PIB sauf indication contraire).................................171 Tableau 8.2 Comparaisons internationales des dpenses de sant (donnes de 2002)..............................171 Tableau 8.3 Sources de financement du systme de sant, 2001 ..............................................................175 Tableau 8.4 Dpenses de sant de la scurit sociale................................................................................176 Tableau 8.5 Autorisations de programmes du Ministre de la Sant, 1998-2007 (milliard de dinars) ...............................................................................................................178 Tableau 8.6 Dpenses de fonctionnement, 1994-2004 (en milliards de dinars et en %)...........................180 Tableau 8.7 Effectifs dans le secteur public ..............................................................................................181 Tableau 8.8 Dpenses de sant des caisses de scurit sociale, 2000-2004 ..............................................183 Tableau 8.9 Donnes sur l'activit des tablissements publics de soins, anne 2003. ..............................185 Tableau 8.10 Rpartition de l'offre de soins sur le territoire, donnes 2004 .............................................186 ENCADRES Encadr 2.1 Le Fonds de stabilisation des recettes des hydrocarbures de lAlgrie ................................21 Encadr 2.2 Utilisation par le gouvernement des recettes des hydrocarbures : une analyse de la viabilit au plan budgtaire...................................................................................................22 Encadr 3.1 Analyse conomique des projets : application et illustrations par pays ...............................41 Encadr 3.2 Procdure dapprobation des projets dinvestissement au Canada ......................................42 Encadr 3.3 Les organismes quasi-autonomes suscitent des inquitudes dans les pays de lOCDE ............................................................................................................................49 Encadr 4.1 Les six tapes dun cadre de dpense moyen terme dtaill ............................................62 Encadr 4.2 Principales recommandations du Module Transparence FMIROSC de lAlgrie................................................................................................................................68 Encadr 5.1 Principes de base des rformes institutionnelles figurant dans la Feuille de Route ................79 Encadr 5.2 Arguments en faveur dune planification multimodale coordonne .......................................89 Encadr 5.3 Compensation offerte par le Gouvernement tunisien la Socit Nationale des Chemins de Fer Tunisiens (SNCFT) pour respect des obligations de service public dans les services de transport des passagers en banlieue .....................................................94 Encadr 7.1 Utilisation des ressources dans les tablissements secondaires du premier cycle en Algrie : Rsultats de lanalyse des donnes globales de ltude MLA .............................151 Encadr 7.2 Aligner la stratgie de lducation sur le PCSC ..................................................................156 Encadr 8.1 Contenu de lavant-projet de loi sanitaire (fvrier 2003) ......................................................171 Encadr 8.2 Investissements dans le secteur de la sant dans le cadre du PCSC......................................180 Encadr 8.3 Le dynamisme des dpenses de mdicaments.......................................................................184 Encadr 8.4 tat de mise en uvre des recommandations de lExamen des dpenses publiques du secteur social, 2002.............................................................................................................190

REMERCIEMENTS
Ce rapport est un hommage M. Larbi Boumaza, ancien Directeur du Budget qui na pas pu voir le jour de sa conclusion. Sa vision et connaissance profonde du sujet, ainsi que son support et humour constants ont inspir notre travail. Lquipe de la Revue

La prsente valuation est le fruit dun effort collectif. Elle a bnfici, ce titre, dun grand nombre de contributions fort apprciables. Lvaluation se fonde en premier lieu sur des donnes recueillies lors dune mission principale de la Banque mondiale effectue en octobre 2005 et des plusieurs actualisations reues valables jusquau 30 novembre 2006. Des longs commentaires verbaux et par crit soumis par des autorits algriennes pendant un sminaire Algers au mois de juillet 2006, ont t suivis par une premire lettre au mois de septembre 2006 et une seconde lettre au mois de mai 2007. Le rapport principal, le Volume I, a t prpar par Jos R. LpezClix (Chef dquipe de projet) qui est galement lauteur des chapitres 1 et 4. Il a bnfici des contributions de Gabriel Sensenbrenner et dErik de Vrijer (FMI), et dIngrid Ivins qui a rdig le chapitre 2 sur les tendances budgtaires et la prennit budgtaire long terme. Salvatore Schiavo-Campo, Daniel Tommasi et Mouloud Mokrane ont quant eux prpar le chapitre 3 relatifs aux investissements publics. Matthieu Loussier, grce aux contributions de Michel Bellier, Abdelghani Inal et Karim Budin a labor le chapitre 5 sur le transport et les travaux publics. Nabil Chaherli, qui a bnfici des contributions de Maya Khelladi, sest charg du chapitre 6 sur leau. Sajitha Bashir, Hafedh Zaafrane et Elies Ouibrahim ont quant eux prpar le chapitre 7 sur lducation. Axel Rahola a rdig le chapitre 8 sur la sant, avec le concours de Nicole Klingen, Vincent Houdry et Rebekka Grun. Yves Duvivier, Mustapha Nabli, Thodore Ahlers, Miria Pigato, Khalid El Massnaoui et Nawal Merabet ont fourni des conseils prcieux pendant tout le processus (tous de la Banque mondiale). Sheldon Annis a rvis la version anglaise des deux volumes. Khalid Ben Osmane a ralis la correction de style ditorial en franais. Le Volume 2, qui comprend les annexes (plusieurs contributions) et lannexe statistique (prpare par Ingrid Ivins avec le concours de Soumia Driouch et Nabil El Asri). Manuela Ferro, Luis Crouch, Jean-Noel Guillossou, John Langenbrunner et Julia Bucknall ont aussi fourni de prcieux conseils et formul de nombreuses suggestions en tant que rviseurs. Pierre Proper Messali, Fatouma Tour, Najy Benhassine, Omer Karasapan, Pierre-Henri Leon, Pierre Demangel, Olivier Godron, et Carlos Silva-Jauregui ont apport des contributions et formul des suggestions fort utiles. Carlos Cceres (stagiaire dt, Universit dOxford) a fourni un excellent appui lors des tudes prliminaires. Lvaluation a t galement enrichie par des discussions approfondies avec Vijay Jagannathan, Jonathan Walters, Alex Bakalian, Hassan Lamrani et Salah Darghouth. Mohamed Bekhechi et Ai Chin Wee ont fait des observations sur les premires moutures du rapport. Un soutien la production diffrentes tapes a t fourni par Soumia Driouch, Khalid Alouane, Sheela Reddi, Muna Abeid Salim et Mary Lou Gmez. Selma Sari, Lya Bouguermouh et Lynda Oumatouk ont apport un excellent soutien oprationnel aux tudes sur le terrain effectues Alger. Nous tenons remercier tout particulirement lquipe dhomologues algriens charge de fournir un large soutien, des donnes et des contributions crites pour llaboration du prsent rapport, dirige par S.E. M. Karim Djoudi, S.E. M. Mourad Medelci, M. Larbi Boumaza, M. Mohammed Larbi Ghanem, M. Abdelhak Bedjaoui, Mlle. Hadia Amrane, M. Abdelhalek Zoubeidi, et appuye par M. Sid Ahmed Dib. Plus particulirement, lvaluation a bnfici dun large appui, ainsi que des donnes et des contributions crites offertes par les homologues algriens suivants :

Ministre des Ressources en Eau : M. Maouche Lounis, Directeur de la Planification et des Affaires Economiques ; M. Baghdali Larbi, Directeur de la Direction Hydraulique Agricole ; M. Nadri Ahmed, Directeur du Budget Moyens et Rglementation ; M. Hamadi Kamel, Sous Directeur, Mlle. Hamdaoui Fadila, Sous-directrice aux finances. Ministre des Finances : M. Boumaza Larbi, Directeur Gnral au Budget ; M. Ghanem Mohamed Larbi, Chef de Division au Budget d'Equipement ; M Abdelhak Bedjaoui, Directeur Gnral des Relations Financires Extrieures ; Mlle. Hadia Amrane, Sous Directrice des Relations avec les Institutions Financires Extrieures ; M. Zemouri Mohamed, Directeur ; M. Medajamia Abderahman, Directeur la Direction du Budget ; M. Belkaid Mustapha, Directeur la Direction du Budget ; M. Aissani Kamel, Sousdirecteur la Direction du Budget ; M. Abdelhadek Zoubeidi, Directeur Gnral la Direction des Etudes et de la Prvision ; M. Hadji Babaami, Directeur Gnral du Trsor ; M. Fourar Laid Aissa, Sous-directeur fonctionnement la Direction du Budget ; M. SeM.i Mohamed, Chef de Division, Direction du Budget ; M Ikene Ferhat, Responsable de Projet dAdministration Budgtaire la Direction du Budget ; M. Djahdou, Chef de la division des quipements collectifs ; M. Zemmouri, Directeur auprs de la division ; M. Gourou, Directeur charg du Dveloppement de lEducation et de la Formation ; M. Fourar, Sous-directeur Budget de fonctionnement du secteur de lducation ; Mme Mokrani, Chef dtudes charge du secteur de la formation ; Mme Mederbeche, Chef dtudes charge du secteur de lducation ; M. Djemli, Chef de la Division Infrastructures ; M. Medjamia, Division Infrastructure ; M. Djemli, Chef de service des Infrastructure ; M. Bouali, Secteur eau. Ministre de l'Education Nationale : M. Medjou Nouredinne, Directeur de la Planification ; M. Khellaf, Chef de cabinet ; M. Majdoub, Directeur de la planification et des finances PI ; M. Belazout, Directeur du personnel ; M. Abassi, Directeur de lEvaluation, de lOrientation et de la Communication ; M. Khodja, Sous-directeur de la planification et de la carte scolaire ; M. Benarab, Sous-directeur du Budget ; M. Belaouar, Sous-directeur charg de la Gestion Dcentralise du Personnel ; M. Benna, Directeur de lducation wilaya de Blida. Ministre des Travaux Publics : M. Dali Abdelaziz, Cabinet du Ministre ; M. Jilali Djellatou, Directeur de Planification ; M. Hasni, Directeur dAdministration Gnrale ; M. Abdelaziz Dali, Conseiller au Cabinet du Ministre ; M. Daoud, Directeur des Infrastructures Aroportuaires ; M. Kertous, Sous-directeur des Autoroutes ; M. Sebaa., Sous-directeur des Programmes Routiers ; M. Belguessab, Directeur de lEntretien et de lExploitation ; M. Benamor, Sous-directeur des Travaux Maritimes Neufs ; M. Lakhdari, Sous-directeur de la Maintenance des Infrastructures Maritimes ; M. Aichaoui Rabah, Sous-directeur du Budget et de la Comptabilit ; M. Djidjeli, Directeur de la Recherche et de la Prospective. Ministre de l'Enseignement Suprieur : M. Ballamane, Directeur du Dveloppement et de la Prospective ; M. Haouchine, Directeur de la Formation Suprieure ; M. Saba., Directeur du Budget, des Moyens et du Contrle de Gestion ; M. Benzaghou, Recteur de lUniversit des Sciences et Techniques Houari Boumedienne ; M. Ferfera, Directeur du Centre de Recherche en Economie Applique pour le Dveloppement ; Mlle. Beloudjrani, Chef dtudes charge de lEnseignement Suprieur et de la Recherche. Ministre de la Formation et de l'Enseignement des Professeurs : M. Boudi, Directeur du Dveloppement et de la Planification ; M. Hamami, Charg dEtudes et de Synthses ; M. Belhaddad, Directeur des Ressources Humaines ; M. Berrabah, Charg dEtudes et de Synthses ; M. Riabi, Directeur du Centre dEtudes et de Recherche sur les Professions et les Qualifications ; Melle Abellache, Chef du Centre dEtudes et de Recherche sur les Professions.

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Ministre des Transports : M. Nemchi, Conseiller au Cabinet du Ministre ; M. Hemdane, Directeur de la Planification ; Mlle Teleckla, Sous-directeur de la Rgulation la Direction de la Planification ; M. Rezi, Sous-directeur du Budget la Direction de lAdministration et des Moyens ; M. Houchala, Direction de lAviation Civile ; M. MHareb MAhmed, Directeur des Ports. Ministre de la Sant, de la Population et de la Rforme Hospitalire : Mme Benkhelil Rachida, Secrtaire Gnrale ; M. Chaouche Ali, Directeur dEtudes ; Mme Hattali, Directrice de la Planification et du Dveloppement ; Dr. Dahmoune, Directeur des Finances et des Moyens ; M. Faci, Directeur des Ressources Humaines ; Dr. Merad, Directeur des Services de Sant ; Dr. Ouahdi, Directeur de la Prvention ; M. Mhamed Ayad, Directeur Gnral de la Pharmacie Centrale des Hpitaux. Ministre de Travail et de Scurit Sociale: Mme Chentouf Nadira, Directrice Gnrale de la Scurit Sociale ; Prof. Graba Mustapha, Charg dEtudes et de Synthse. Ministre de lEmploi et de la Solidarit Nationale : Mme Nia, Directrice de lAction Sociale. Direction de la Planification et des Affaires Economiques DPAE : M. Maouche Lounis, Directeur de la Planification et des Affaires Economiques ; Mlle. Hamdaoui Fadila, Sousdirectrice aux finances ; M Hamadi Kamel. Sous-directeur. Commissariat Gnral a la Planification : M. Brahim Ghanem, Commissaire. M. Bachir Boulahbel. Algrienne des Eaux ADE : M. Mechia Abdelkrim, Directeur Gnral ; M. Djebar, Directeur Financier et Comptable ; M. Belkas, Directeur du Patrimoine et de la Gestion Dlgue. ANTB : M. Madani Ali, Directeur de la Planification et de linformatique. Agence de Bassin Algrois : M. Abrouk Mekki, Directeur Gnral. Hodna.Soumman . CNED : M. Farid Baka, Directeur. Direction Hydraulique Agricole : M Baghdali Larbi, Directeur. Banque d'Algrie : M. Mohammed Laksaci, Gouverneur ; M. Benbelkacem, Direction dtudes ; Adderrahim Mustapha, Direction Gnrale des Etudes. Socit Nationale des Transports Ferroviaires. SNTF : M. El Berkenou, Directeur des Etudes Gnrales ; M. Djoumagh El.Hadi, Directeur du Contrle de Gestion et Gestion des Participations SNTF. AGB: M. Gourou Ali, Directeur. Office National de lIrrigation et du Drainage--ONID : M. Belkateb, Directeur Gnral. ANA : M. Hamadi Khoudja, Directeur de la Planification. ADETEF : M. Chavin Claudine, Chef de Projet. Office National des Statistiques : M. Mohamed Boumati, Directeur Gnral.

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RESUME ANALYTIQUE
La Revue de la dpense publique (RDP) dans son acception la plus rpandue est une tude qui vise amliorer lefficacit de la dpense publique. En effet, travers la RDP, nous avons lambition dinstaurer un nouvel tat desprit chez les diffrents acteurs nationaux impliqus dans la dpense publique. Partant, nous sommes conscients que les rsultats de cette tude ne sont que le point de dpart dun processus nouveau qui va devenir une pratique habituelle qui entrera dans les murs. Ministre de Finance Mourad Medelci Communication relative au Sminaire sur la RDP, juillet 2006

LAlgrie est un important exportateur dhydrocarbures. LAlgrie dispose des huitimes plus grandes rserves de gaz prouves dans le monde. Les prix ptroliers, 20 dollars US le baril en 2000, ont franchi le cap des 40 dollars US en 2004 et ensuite des 50 $EU en 2005. Avec le maintien de prix levs, la croissance conomique de lAlgrie sest situe en moyenne aux environs de 5 pour cent. Linflation est demeure faible moins de 3 pour cent. Le pays enregistre des excdents du compte courant et des rserves internationales sans prcdent. Deux tiers environ des recettes dhydrocarbures sont inscrits au budget. Grce au pactole ptrolier, la position budgtaire sest amliore de faon significative. Le solde du budget du gouvernement central est pass dun dficit global de 2 pour cent du PIB en 1999 un surplus de 14 pour cent en 2005. Les recettes budgtaires ont augment, passant de 30 pour cent du PIB en 1999 41 pour cent en 2005. Paralllement, les dpenses ont diminu, de 31 pour cent du PIB en 1999 27 pour cent en 2005. Les autorits ont tir parti de lespace budgtaire largi pour faire des paiements anticips au titre de la dette extrieure et pour financer un important programme dinvestissement public le Programme complmentaire de support la croissance (PCSC)pour dvelopper les services publics et faire face aux retards enregistrs dans la rhabilitation de linfrastructure. Grce aux remboursements anticips, lAlgrie est actuellement un pays crditeur net vis--vis du reste du monde, avec un ratio de la dette extrieure rapport au PIB calcul 17 pour cent en 2005, contre 80 pour cent du PIB en 1994. Avec lincorporation du portefeuille du programme prcdent (Programme de soutien la relance conomiquePSRE) et linclusion de nouveaux programmes, lallocation initiale du PCSC est passe environ 114 milliards de dollars US projets pour 200509. Ceci reprsente plus de 115 pour cent du PIB de 2005. Le taux dinvestissement public de lAlgrie se situe plus de 10 pour cent du PIB et se maintiendra un niveau lev au cours des trois prochaines annes. Ce niveau est parmi les plus levs au monde lorsquon le compare la moyenne de moins de 4 pour cent du PIB dans les pays de lOCDE, moins de 5 pour cent du PIB en Amrique latine, et moins de 8 pour cent du PIB dans les pays asiatiques. Le PCSC peut contribuer consolider et amliorer les grandes ralisations sociales. LAlgrie a enregistr dimportants succs au niveau de luniversalisation de lenseignement primaire et de lexpansion de laccs aux autres niveaux de lducation. Laccs physique aux installations de sant se situe 98 pour cent, et lensemble de la population bnficie de la couverture financire pour les services de soins de sant assurs par le secteur public. Ainsi, lexception de la mortalit maternelle,

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tous les Objectifs de dveloppement pour le millnaire (ODM) seront-ils vraisemblablement atteints dici 2015. Et pourtant, lAlgrie se trouve actuellement un carrefour important. Alors que lambitieux PCSC progresse, le pays est confront un dfi fondamental : le crneau dopportunits sera-t-il exploit lappui dune croissance long terme de lconomie et de lemploi et dun dveloppement social permanent, ou sera-t-il perdu pour des raisons dinefficacit, de gaspillage, et de corruption ? A la demande du Gouvernement, et suite un dialogue intensif avec les autorits au cours de multiples missions, les objectifs de la prsente revue des dpenses publiques (RDP) sont daider le Gouvernement dans les domaines suivants : Evaluer la prennit budgtaire la lumire de limpulsion budgtaire que le PCSC reprsente pour le pays. Dfinir des normes techniques suprieures pour la gestion de linvestissement public. Tirer les enseignements de la rforme en cours de modernisation du budget afin de soutenir la mise en uvre, le suivi et lvaluation des projets. Appuyer la prparation dun cadre de dpenses moyen terme. Amliorer lefficacit et le rapport cot-avantage des investissements dans quatre secteurs cls : transport et travaux publics, eau, ducation, et sant. Le prsent rapport nest pas une RDP traditionnelle. Dune part, les chapitres sectoriels couvrent de multiples thmes allant bien au-del de la revue lmentaire des schmas des dpenses publiques, ce qui enrichit lanalyse. Dautre part, lexistence de lacunes au niveau des donnes, en termes de leur qualit et disponibilit, limite sa couverture traditionnelle. Ainsi, elle ne traite pas de limpact distributif des dpenses publiques, du rle de la fonction publique dans lefficacit des services publics, et de lvaluation doptions stratgiques pour lutilisation des ressources des hydrocarbures. La Banque mondiale na pas t en mesure dobtenir les donnes de lenqute auprs des mnages de 2000 qui lui auraient permis de raliser une analyse dincidence de limpact distributif des dpenses publiques. Ainsi, les conclusions concernant limpact dquit du PCSC sont-elles peu nombreuses (quoique suggestives) et elles sont prsentes dans les chapitres sectoriels du rapport. Pour ce qui est de la fonction publique, les donnes sont particulirement rares, ce qui implique un effort soutenu allant au-del du cadre du prsent exercice. Enfin, bien quil soit fait mention dutilisations alternatives des recettes des hydrocarbures dans les sections consacres la prennit budgtaire, la RDP se limite strictement aux objectifs gnraux convenus avec les autorits algriennes.

A.

Messages cls

LAlgrie a adopt une formulation budgtaire prudente, tout en grant bien ses ressources ptrolires. Malgr les prix ptroliers levs, le Gouvernement a adhr une pratique conservatrice : le prix ptrolier de rfrence du budget a t de 19 dollars US le baril alors que les prix ptroliers moyens ont en fait t suprieurs 45 dollars US le baril en 2004 et 2005. Les recettes ptrolires excdentaires alimentent le Fonds de rgulation des recettes (FRR). Une saine gestion des recettes des hydrocarbures a galement t renforce en arrtant des rgles qui empchent le FRR de financer directement le dficit budgtaire hors hydrocarbures. En dpit du succs remport pour accumuler les rserves, le prix ptrolier de rfrence au budget devrait tre revu et fix un niveau plus raliste. Le FRR atteint une limite au niveau de sa capacit de financement du remboursement anticip de la dette et devrait tre converti en un compte dpargne et de financement totalement intgr au budget.1
1 Des progrs importants sont intervenus la clture de cette Revue. Dune part, les autorits ont annonc un prix implicite du baril de ptrole (US$49) quivalant aux recettes hydrocarbures ncessaires pour financer le dficit hors hydrocarbures dans le projet de Loi de Finances 2007. Dautre part, dans la Loi de Finances Complmentaire 2006, elles ont introduit un

Telle quactuellement envisage, lexcution intgrale du PCSC est soutenable sur le plan budgtaire dans le moyen terme et son impact inflationniste prvisible est mineur. Selon lhypothse que lAlgrie poursuive des politiques montaires et dendettement prudentes, et mme selon lhypothse extrme dun retour des prix ptroliers leur niveau de rfrence de 19 dollars US le baril, lAlgrie pourrait excuter le PCSC tout en maintenant un cadre budgtaire durable. Ceci sexplique par les recettes exceptionnelles des hydrocarbures des dernires annes qui ont largi lespace budgtaire pour linvestissement public. Pourtant, au cours de la prochaine priode dexpansion budgtaire, il est essentiel que lAlgrie maintienne une position budgtaire prudente. Les prix ptroliers actuels record pourraient retomber des niveaux infrieurs. Et, pour viter de srieux risques budgtaires moyen terme, lAlgrie devrait galement matriser les hausses permanentes des dpenses de fonctionnement rsultant des investissements du PCSC. Dailleurs, tant donn son taux de chmage encore lev, mme si celui ci continue descendre, des soucis inflationnistes associs lexpansion de linvestissement ne sont pas justifis. Limposant volume des investissements publics a le potentiel de produire un impact macroconomique et social majeur dans un proche avenir. Lampleur de limpact sera particulirement importante pour 200609 pour trois raisons. Premirement, un taux dinvestissement exceptionnellement lev a t approuv dans le cadre du PCSC. Deuximement, les abondantes ressources du programme antrieur (le PSRE) et des nouveaux programmes ont t consolides dans le PCSC original. Troisimement, dimportantes ressources ont t transfres aux rgions (wilayas) depuis la mise en uvre du PSRE ; ces entits dconcentres ayant montr des ratios dexcution plus levs que certaines entits centralises, mais elles sont cependant confrontes des problmes majeurs au niveau de leur capacit suivre et contrler les investissements. Les autorisations budgtaires concentres au dbut du PCSC augmentent le risque dacclration force dans lexcution de certains projets grande chelle. La pression politique pour acclrer lexcution est relle dans les ministres sectoriels. Pourtant, le non respect de normes minimalesdans lanalyse du ratio cots-avantages, rentabilit sociale et profils des projetsaurait de graves consquences en terme de ressources gaspilles, de duplication des activits et de problmes de passations de marchs.
Graphique ES.1 Taux d'excution du PCSC relatifs aux Autorisations Budgtaires (2005) Ralisations vs Prvisions de la Banque Mondiale (%)
Total des Investissements Sant Formation Primaire Universitaire Total Education Chemins de fer Ports Routes Total Infrastructure de transport Eau 0 20 40 60 80 100 120

Prvisions BM (%) Ralisations (%)

Graphique ES.2 Taux d'excution du PCSC relatifs aux Crdits de Paiements (2005) Ralisations vs Prvisions Banque Mondiale (%)
Total des Investissements Sant Formation Primaire Universitaire Total Education Chemins de fer Ports Routes Total Infrastructure de transport Eau 0 20 40 60 80 100 120 140 160

Prvisions BM (%) Ralisations (%)

amendement qui permet le financement direct du dficit budgtaire, et ceci a t suivi par la prsentation de lvolution financire du FRR dans le projet de Loi de Finances 2007.

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Les projections des ratios dexcution des investissements montrent que les autorisations budgtaires essentiellement groupes au dbut naideront que peu dvelopper la capacit dabsorption actuelle et, au mieux, dgager une tendance modre la hausse de la capacit globale dexcution de projets au cours des trois prochaines annes. Trois estimations complmentaires de la Banque des ratios projets dexcution/autorisation dinvestissement (deux estimations de la base au sommet et une du sommet la base ) convergent vers une moyenne denviron 70 pour cent pour 200507. Ce chiffre est suprieur la moyenne de 65 pour cent pour la priode 200304. Alors quune tendance positive modre est normale et souhaitable, les autorits doivent viter de succomber la tentation de sur-engager les ressources budgtaires affectes. Les taux dexcution du PCSC en 2005 confirment les amliorations modestes de la capacit dexcution des projets, avec de rsultats diffrents par secteur. Deux ratios complmentaires du niveau actuel dexcution dinvestissement sont estims, lun par rapport aux autorisations budgtaires et lautre par rapport aux crdits de paiement. Le premier ratio traduit la capacit dabsorption par rapport aux ressources annonces mais non encore alloues et le second traduit la capacit dabsorption par rapport aux ressources alloues dans la loi de finances annuelle. Les chiffres prliminaires des ratios dexcution du budget dinvestissement par rapport aux autorisations budgtaires 2005 indiquent que les taux dexcution pour leau, la sant et lensemble des infrastructures de transport (les ports en particulier et dans une moindre mesure les routes) taient bien suprieurs aux prvisions de la Banque, alors que ceux pour lducation (exception faite du primaire) taient similaire (formation) ou infrieur (universitaire) (Graphique ES.1). Ceux pour les chemins de fer indiquent des amliorations modres des taux dexcution. Globalement, le ratio total dexcution des investissements sest situ un niveau modr de 61 pour cent, lgrement au dessus du 53 pour cent projet par la Banque. Les chiffres prliminaires des ratios dexcution du budget dinvestissement par rapport aux crdits de paiement 2005 de la loi des finances complmentaire confirment galement de lgres amliorations dans la capacit globale dexcution. Le ratio total dexcution des investissements a atteint 83 pour cent et a t lgrement suprieur aux 72 pour cent projet par la Banque. Des tendances similaires celles dcrites ci-dessus se retrouvent pour des secteurs individuels : lexception de lducation universitaire (et totale), tous les secteurs ont atteint des ratios dexcution suprieurs, multipliant plusieurs fois les projections de la Banque (Graphique ES.2). Par consquence, la RDP appelle, au niveau macroconomique, une mise en uvre progressive du PCSC se basant sur des amliorations modres de la capacit dabsorption, pour en fin de compte atteindre ses objectifs. Cela implique un ralentissement au niveau des montants des crdits de paiement allous aux entits dj largement pourvues en ressources, partir de 2007 et au-del. A cet gard, les autorits semblent agir avec des mesures diverses : Dune part, le total du PCSC a dj t autoris, et cette information a t transmise aux ministres sectoriels et aux wilayas. Dautre part, les crdits de paiementcontenus dans la loi de finances initiale 2007 et supplmentaire 2006sont exactement similaires, ce qui signifie, de faon implicite, la reconnaissance dun plafond dans la capacit dexcution des enveloppes dinvestissement. Finalement, des mesures prises lors des rencontres Gouvernement -Walis le 25 juin 2006 et le 9 dcembre 2006 - au sujet de linvestissement local devraient contribuer flexibiliser les procdures de passation des marchs et acclrer les taux dexcution des projets. De toute faon, il ny a pas de doute que des ressources importantes ont contribu agrandir les portefeuilles dinvestissements, plusieurs fois chez quelques ministres. Ensuite, la ralisation dun vaste programme dinvestissements publics comporte des dfis majeurs au niveau des projets. Il y a des raisons justifies que des ressources puissent tre dvis vers des objectifs diffrents, ou mal dpenss, au lieu de faire leur contribution prvisible la croissance. Comme la montr lanalyse du PSRE, le systme algrien des investissements publics

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comporte plusieurs lacunes. Premirement, les cots des projets sont importants. Deuximement, la prparation technique du personnel dexcution et la qualit des projets sont gnralement faibles et ingales, les projets contribuant ainsi faiblement latteinte des objectifs stratgiques sectoriels. Troisimement, de nombreuses faiblesses trouvent leur origine dans lurgence qui accompagne la prparation de projet cette chellenon des moindres, la myriade de demandes spcifiques auxquelles les projets sont supposs rpondre et le chevauchement des responsabilits entre les diverses autorits et parties prenantes (25 commissions ministrielles et 48 commissions de wilaya dans le cas du PSRE). Les enjeux institutionnels et de gouvernance contribuent aussi largement limiter la russite. Donc, au niveau microconomique, les efforts analytique et de politique doivent se concentrer sur les problmatiques centrales de lefficacit et du ratio cots-avantages de la dpense publique. Dans ce sens, la Revue suggre que lAlgrie prte une attention particulire la cohrence sectorielle et la qualit des projets slectionns dans le cadre du PCSC. Ce rapport suggre la ncessit dun calendrier plus long pour lexcution du programme accompagn damliorations progressives de la prparation des projets et de la capacit dexcution. En ce qui concerne lenveloppe globale dinvestissement, la RDP propose de travailler sur la base de trois piliers. Aprs tout, le succs du PCSC dpend en dfinitive dun effort ambitieux de rforme du cadre institutionnel (voir la section B). Les trois piliers sont les suivants : a) La restructuration du systme national dinvestissement public. Le systme dinvestissement public devrait scarter dune approche de projet par projet et opter pour une approche programmatique pluriannuelle dans le cadre de laquelle les projets sont slectionns sur la base de stratgies sectorielles. En plus, les projets dinvestissement doivent satisfaire des normes minimales et avoir des cots raisonnables. Autrement, ils ne devraient pas tre approuvs. b) Le nouveau rle de la CNED (Caisse nationale dquipement pour le dveloppement). En tant que organisme spcialis du systme national restructur, la CNED (Caisse nationale dquipement pour le dveloppement) devrait jouer un rle critique pour assurer que les priorits sectorielles et les normes techniques minimales soient respectes pour des grands projets. c) La modernisation de sa gestion budgtaire. LAlgrie se situe mdiocrement dans les notations internationales de gestion budgtaire. Les autorits non seulement en sont conscientes mais elles se sont engages dans un processus vigoureux de modernisation budgtaire, dont plusieurs rsultats cls sont indirectement lis lappui de lexcution du PCSC. Ces rsultats anticips sont : une reclassification budgtaire, une nouvelle loi organique du budget, un cadre de dpenses moyen terme, une budgtisation fonde sur la performance et un systme budgtaire informatis. Ainsi, plusieurs dfaillances qui affectent la qualit de linvestissement public doivent tre redresses. Les performances observes dans les quatre secteurs analyss dans la RDP, transport et travaux publics, eau, ducation, et sant, ont toutes progress, et pourtant les secteurs font face des problmes similaires. Bien que la couverture des routes et des services sociaux soit dans lensemble dveloppe, des problmes demeurent entre les secteurscouverture ingale en zones rurales ; faible efficacit et qualit des services ; entretien pratiquement inexistant ; absence de stratgies sectorielles actualises ( lexception de lducation et plus rcemment la sant); cadres rglementaires incomplets ( lexception de lducation et de leau) ; et cadres institutionnels fortement fragments (en particulier la sant et leau) ou faibles (en particulier lducation et le transport).

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Finalement, les partenariats publics-privs (PPP) peuvent savrer particulirement utiles pour grer linvestissement et les dpenses dexploitation dans les projets dinfrastructure. Divers modles de PPP sont possibles et plusieurs sont actuellement mises en uvre dans le secteur de leau (par exemple, les projets de BOT et les contrats de gestion) et dans le secteur du transport (par exemple, un contrat de gestion aroportuaire et une concession pour les ports). Cependant, il manque un cadre rglementaire commun, la coordination fait srieusement dfaut entre les ministres de supervision, le risque dventuels modles incompatibles est rel, les ressources humaines pour assurer la capacit dvaluation sont trs limites au sein des ministres et la capacit de suivi est faible. La RDP suggre que le recours aux partenariats publics-privs (PPP) et autres formes de participation prive fasse lobjet dune valuation prudente des opportunits quils offrent lors de lvaluation des projets dinvestissement. Ces projets ne devraient pas tre programms sparment des autres projets dinvestissement public et doivent se conformer aux politiques gnrales gouvernementales et sectorielles. Les risques budgtaires et de gouvernance des accords de PPP devraient tre soupess avec soin. Puisque le financement priv dinfrastructure est en gnral plus cher que le financement public, les PPPs doivent tre justifis seulement quand les gains defficacit sont suprieurs aux cots financiers plus levs. Etant donn les complexits techniques des PPPs, lAlgrie pourrait commencer avec des PPPs dans des projets qui prsentent des risques budgtaires limits, pendant que le pays amliore sa capacit institutionnelle valuer, slectionner et faire le suivi des projets dinvestissement public. Finalement, il serait important de mettre en place un cadre juridique commun qui assure le transfert du risque au partenaire priv, et des outils pour mesurer le risque et publier les cots budgtaires associs aux PPPs.

B. Ltablissement de normes de haute qualit dans la gestion de linvestissement public


Lefficacit de linvestissement public Les dpenses dinvestissement public en Algrie sont substantiellesenviron 10 pour cent du PIB moyen sur la priode 200004, contre environ 7,5 pour cent dans les pays voisins. Une hausse significative du ratio est projete pour les cinq annes de lexcution du PCSC. Si toutes les ressources autorises pour le PCSC taient excutes, les dpenses dinvestissement public hors hydrocarbures doubleraient pratiquement passant de 16,5 pour cent du PIB hors hydrocarbures en 2004 un niveau de pointe de plus de 30 pour cent en 2007, pour retomber 16 pour cent en 2009. Si tous les nouveaux projets du PCSC taient engags, il est plus que vraisemblable que leur excution serait entrave par les contraintes actuelles de capacit. Implication pour la rforme : les goulets dtranglement institutionnels sont les principaux enjeux aborder. Limpact de linvestissement public sur lconomie dpend de son efficacit, cest dire de sa capacit produire une unit de produit en utilisant la combinaison des intrants la moins coteuse. Dans une perspective Keynsienne, toute augmentation de la demande agrgequil sagisse de la consommation, des exportations, ou de linvestissementpeut donner lieu une augmentation du PIB rel, qui se poursuivra aussi longtemps que linvestissement augmente. Cependant, tandis que nimporte quel investissement influence positivement le PIB potentiel, son impact en tant que source dune croissance relle dpend de son efficacit. Un investissement de qualit demande des solutions faible ratio cots-avantages. Et que dimportantes ressources dinvestissement puissent tre mal affectes et gaspilles plutt quorientes dans la voie dune croissance durable est aussi une proccupation justifie. Implication pour la rforme : Attention devrait dornavant porter sur lefficacit et le ratio cots-avantages de chaque projet dinvestissement public.

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Lvidence montre que lefficacit de linvestissement public en Algrie, mesur par le coefficient marginal de capital (ICOR), a t relativement plus faible que chez ses voisins au cours des dernires annes (mais au moins elle ne sest pas dtriore). Il ny a aucune preuve empirique qui suggre que lexpansion de linvestissement aprs 1999 ait t lorigine dune plus grande inefficacit. Au contraire, lICOR a quelque peu baiss par rapport aux annes 90 (un ICOR plus bas suggre une amlioration). Ceci suggre une amlioration, rsultant principalement dun meilleur climat de scurit et de larrt de divers projets de barrage dune utilit contestable. Dans les secteurs de leau, des chemins de fer, et aroportuaire, toutefois, les ressources ont t mal affectes des projets dinvestissement trop grands. Le surinvestissement constitue une pression supplmentaire sur les dpenses de fonctionnement ainsi que sur la capacit rduite maintenir les immobilisations. Implication pour la rforme : les grands projets, en particulier dans les secteurs de leau, aroports et des chemins de fer, devraient tre valus et suivis de manire adquate. Lexcution record du budget dinvestissement a dans lensemble t acceptable au cours des dernires annes. A la fin des annes 90, les dpenses relles dinvestissement ont t proches de ce qui avait t budgtis. Toutefois, les variations intersectorielles ont t substantielles (le tourisme et les tlcommunications ont fait montre de taux dexcution les plus bas, dautres secteurs dpensant plus que leur budget original). Le taux moyen dexcution des investissements a atteint 107 pour cent en 19982001. Depuis lors le taux sest ralenti 92 pour cent en 200204. Dans le contexte de limportante expansion des ressources programmes pour les trois annes venir, le taux continuera probablement de baisser moins de 90 pour cent. Par exemple, en 2005 le taux global tait de 83 pour cent. La capacit dexcution de linvestissement approuv ne parvient pas suivre le rythme prvu de mise disposition des ressources. Les tentatives dexcution au-del dune capacit dabsorption raisonnable naboutiront qu plus de gaspillage de ressources, comme cela sest vu par le pass avec les srieux problmes dexcution des grands projets. Implication pour la rforme : Encore une bonne raison pour laquelle le Gouvernement devrait prolonger le temps dexcution du programme dinvestissement (les appropriations budgtairescrdits de paiement [CP]) et fixer un calendrier plus raliste. Paralllement, des mesures concrtes devraient tre prises pour amliorer la programmation de linvestissement et la capacit dexcution (y inclue la matrise douvrage). Pilier 1. La restructuration du systme nationale dinvestissement public Un inventaire de lexprience en matire dinvestissements publics antrieurs est ncessaire pour garantir la bonne excution des investissements publics futurs. Une revue dtaille de lactuel portefeuille de projets simpose comme mesure initiale, allant des projets faible au haut niveau de performance dun mme ministre. Implication pour la rforme : un examen devrait tre ralis du stock des grandes immobilisations et des principaux projets en cours dexcution, rsultant en des rallocations appropries des projets moins performants ceux dont la performance est meilleure, tout en amliorant leur excution. Ensuite, le succs du PCSC dpendra dune dmarche toute aussi ambitieuse pour amliorer le cadre institutionnel de linvestissement public. Les principaux dfis, par ordre dimportance sont les amliorations au niveau de : stratgies sectorielles, prparation des budgets-programmes et projets, excution des programmes et projets, et suivi et valuation. La premire priorit consiste sassurer que des stratgies sectorielles robustes, actualises, sur les quelles il y eu consensus soient en place. Dans la plupart des secteurs, ces stratgies nont pas t systmatiquement revues depuis quelque temps. Implication pour la rforme : chaque ministre devrait examiner son plan stratgique et le confirmer, ou proposer un programme de travail intervalle de temps fixe pour formuler, complter, ou actualiser le plan stratgique, en consultation avec le Ministre des Finances.

Quoique le cadre juridique rgissant la prparation des projets dinvestissement public doive faire lobjet de quelques rvisions, une troisime priorit est de rsoudre le problme majeur du manque de suivi effectif des rglementations. La prparation des programmes et projets est rgie par les dispositions du Dcret 98-227 de juillet 1998. Cependant, en pratique, de nombreux projets ne sappuient pas sur une analyse conomique ; les tudes dinvestissements alternatifs sont rarement entreprises ; les rgles de passation de marchs ne sont pas systmatiquement respectes ; et dautres infractions se produisent. En consquence, le cot des projets dinvestissement est gnralement plus lev quil ne devrait ltre, lexcution est plus longue, et limpact conomique moindre. A moins que le Gouvernement ne prenne immdiatement des mesures, ces problmes affecteront fortement la mise en uvre du PCSC au cours de la priode 200509. Implication pour la rforme : des mesures complmentaires simposent dans trois directionsapplication des sanctions publiques pour non respect des rglementations budgtaires ; renforcement de la capacit des ministres dexcution dans la prparation des projets ; et des initiatives permanentes de renforcement des capacits. En tant que quatrime priorit, des nouvelles amliorations procdurales sont ncessaires au niveau de certains aspects de la budgtisation des investissements, en particulier en ce qui concerne lexcution des projets et leur suivi. La cohrence entre le choix des investissements et ltablissement du budget rcurrent demeure inadquate. Le processus dattribution des crdits est lorigine de srieux retards qui compressent lexcution du budget de 12 8 mois. La rgle selon laquelle seuls les projets qui sont prts tre excuts doivent tre inclus au budget est rgulirement contourne. Les ministres dexcution ont une latitude excessive pour transfrer des fonds dun projet un autre ; et pour la branche excutive transfrer des autorisations de programmes entre secteurs. Le suivi des projets est partiel et le suivi physique inadquat. Enfin, il ny a pas de suivi systmatique des rsultats des programmes dinvestissement et il n y a aucune valuation ex post srieuse et pertinente des projets. Implications pour la rforme : Crer durgence une base de donnes centrale temporaire pour les projets du PCSC au Ministre des Finances. Il serait tout simplement trop long dattendre que le systme informatique modernis (qui sera intgr tous les sous-systmes budgtaires) soit en place et fonctionnel en 2009 en raison de la lourde responsabilit que reprsente la gestion des sommes importantes impliques. Chaque ministre et wilaya devront soumettre semestriellement des rapports sur lexcution des investissements. Ces rapports constituent des apports cls pour la base de donnes centrale et pour les raffectations budgtaires. Des indicateurs de suivi pilotes, en coordination avec les stratgies redfinies, devraient tre dfinis pour les secteurs cls. De petites quipes dvaluation devraient tre formes dans les ministres dexcution, la coordination entre les secteurs tant assure par le Ministre des Finances. Pilier 2. Le nouveau rle de la CNED Le CNED a t cr dans le but daider traiter les insuffisances dans la prparation et lexcution des grands projets qui ont t dcrites ci-dessus. La CNED a t cre le 5 juin 2004. La CNED est dirige par un Conseil dadministration prsid par le ministre des Finances et compos de quatre autres ministres. La direction est confie un Directeur gnral disposant du degr dautonomie et du niveau de responsabilit digne dune entreprise gre de manire professionnelle. Le gouvernement a dcid de concentrer la CNED sur des fonctions essentielles, savoir : i) fournir un avis pralable sur la viabilit conomique gnrale des ides relatives aux grands projets avant le lancement dtudes dtailles et dautres tapes prparatoires formelles; ii) confirmer que les procdures prvues par le dcret 98227 sont respectes dans la forme et dans le fonds, avec confirmation obligatoire avant quun projet puisse tre inclus dans le budget

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dinvestissement ; iii) assurer le suivi des grands projets dinvestissement; iv) conduire la prparation des manuels, guides et procdures destins aux personnels concerns au sein des ministres dexcution ; et v) initier des valuions de projets et de programmes et renforcer les capacits dvaluation au sein des ministres dexcution. Ltendue des pouvoirs de la CNED se limite aux grands projets. Ces projets sont dfinis par des critres quantitatifs et qualitatifs comme mentionn prcdemment. Le critre quantitatif du projet (ou programme) est son cot total, notamment les cots dinvestissement initial et les cots variables estimatifs futurs, accompagns dun seuil uniforme et de seuils suprieurs dfinis secteur par secteur. Les critres qualitatifs peuvent comprendre la nature particulirement novatrice de certains projets ou programmes ou encore des risques inhabituels dcoulant du projet. Implications pour la rforme : Les activits de la CNED doivent tre gres et supervises par le gouvernement. Son existence se justifie essentiellement pendant une phase de transition marquant le passage dun systme efficace sans contrle de qualit vers un systme o il existe des contrles efficaces exercs surtout l o cela est ncessaire, c'est--dire dans les ministres dexcution proprement dits. La CNED doit avoir une structure lgre. Lgre ici suppose des chanes de commandement courtes, une quipe restreinte de personnes hautement comptentes et un mode oprationnel permettant de commander et de superviser rigoureusement la supervision technique et lvaluation avec une large participation dexperts extrieurs ladministration centrale. La CNED doit confirmer la cohrence du projet envisag avec la stratgie sectorielle. Sil manque une stratgie approprie, si celle-ci est incomplte ou caduque, la CNED peut formuler des observations dans la mesure o ces facteurs pourraient entraver la prparation de projets conomiquement viables. La CNED peut aussi donner des conseils et dautres supports. La CNED ne doit pas remplacer les responsabilits primaires des ministres techniques dans le cycle de projet. Par exemple, lvaluation ex post doit tre ralise par le ministre dexcution responsable ; avec le Ministre des Finances assurant lorientation et la supervision, et la CNED assurant la formation. La CNED devrait tre sujet des audits de sa performance. La vrification externe des oprations financires de la CNED sera assure par la Cour des comptes. Le contrle de la dontologie professionnelle, de lintgrit et de lutilisation des ressources sera assur par linspection gnrale de ltat. Pilier 3. Le processus de modernisation de la gestion budgtaire Certaines failles du processus budgtaire et goulets dtranglement institutionnels donnent lieu une faible excution des programmes dinvestissement. Il sagit notamment : (a) dhypothses inexactes sur la formulation des budgets initiaux ; (b) des importantes raffectations au milieu de lanne ; (c) des activits hors budget, et notamment des affectations fiscales, comptes spciaux, et importants passifs ventuels qui ne font pas lobjet dun suivi ; (d) dun gradualisme, dmarche par incrments par laquelle les allocations au budget courant et, dans une certaine mesure, les choix dinvestissement sont principalement dcids comme des ajustements semi-automatiques aux allocations du budget de lanne prcdente, faisant ainsi de ltablissement du budget un exercice de formule simple; (e) une trs longue priode complmentaire (3 mois) pour clturer les comptes la fin du cycle budgtaire ; (f) la multiplicit des comptes spciaux de trsorerie qui fait contrepoids la problmatique prcdente ; (g) labsence dun budget orient sur les rsultats , ce qui se traduit par labsence dindicateurs physiques et financiers ; et plus gnralement (h) labsence dun cadre de

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dpense moyen terme. Implications pour la rforme : il doit tre remdi chacune de ces faiblesses dune manire intgre et cohrente. La rforme en cours de modernisation du systme budgtaire aborde certains des enjeux susmentionns. Les lments cls de la rforme qui affectent particulirement ltablissement du budget dinvestissement et devraient bnficier dun solide appui et se poursuivre sans relche sont les suivants : Achvement de la nouvelle classification budgtaire dici la fin de 2006, et mise en uvre en 2007. Prparation dun cadre de dpenses moyen terme pour 2008, avec des cas pilotes pour plusieurs ministres introduits en 2007. Prparation dun nouveau document de programmation technique pour les projets dinvestissement, y compris une nouvelle procdure dapprobation des projets dinvestissement par la CNED dici la fin 2006. Introduction dindicateurs pour le suivi de la performance en 2007, suivi de leur extension au reste du gouvernement central en 2008. Introduction dune gestion des dpenses sur support informatique dici la fin de 2009. Introduction au Parlement dune nouvelle Loi organique des finances la fin de 2006. C. Lamlioration de lefficacit de linvestissement sectoriel

La section prcdente a mis en lumire des enjeux systmiques gnraux et la prsente section met laccent sur des enjeux sectoriels spcifiques. En rponse la demande du Gouvernement, quatre secteurs cls ont t retenus comme centres focaux de la RDP : transport et travaux publics, eau, ducation, et sant. Lvaluation qui suit non seulement confirme les conclusions gnrales antrieures mais illustre un nombre de dfis et opportunits additionnels dans chaque secteur. Transports et travaux publics Les importants investissements ont permis daccumuler un large patrimoine dinfrastructure au fil des annes, mais le manque dentretien est gnralis. LAlgrie dispose de 107.000 kilomtres de routes, dont 72 pour cent sont revtues, 4.940 kilomtres de voies ferres, 10 ports commerciaux, et 33 aroports. LAlgrie se compare plutt bien avec dautres pays de la rgion pour ce qui est de la densit de rseau. Nanmoins, des goulets dtranglement constituent une contrainte pour les ports, les routes, et le transport urbain et font obstacle la croissance conomique. En outre, la rentabilit conomique na pas toujours guid la prise de dcision dans le secteur des transports. Cette situation a donn lieu des investissements dune viabilit conomique faible court terme, dont notamment des lignes de chemin de fer et aroports, pour lesquels des niveaux acceptables de trafic prsent ne se sont pas matrialiss. Cependant, la Revue reconnat que la rentabilit conomique moyen terme peut amliorer et que des impratifs non-conomiques pourraient justifier des tels investissements. Entretemps, la comptitivit du secteur portuaire a t affecte par un investissement insuffisant dans des terminaux et quipements plus productifs, en particulier pour la manutention des conteneurs. Un vieillissement significatif du patrimoine se produit en raison dun manque dentretien ponctuel. Malgr les efforts consentis ces dernires annes, lefficacit du secteur des transports en Algrie est toujours sensiblement infrieure aux repres rgionaux plus dun point de vue. Ceci est particulirement vrai dans le secteur ferroviaire, o les indicateurs de productivit de linfrastructure, du matriel roulant et du personnel sont deux trois fois infrieurs ceux dautres pays de la rgion. Dans les ports, les temps de rotation des navires et les temps de sjour des marchandises pourraient tre fortement rduits afin de faire baisser les cots du transport dans la chane logistique. Les

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services de transport urbain eux aussi ne rpondent pas entirement aux besoins de la population et de lconomie : Alger, en 2004 une enqute auprs des mnages sur les transports a indiqu que 80 pour cent de la population ntait pas satisfaite de la qualit des services de transports. En comparaison des normes internationales, les dpenses consacres par lAlgrie au secteur des transports ont t adquates au cours des dernires annes. Contrairement aux pays o la participation du secteur priv est importante, en Algrie le transport est entirement financ au titre du budget public allou au Ministre des Transports et au Ministre des Travaux Publics. Le secteur est principalement exploit par des entreprises publiques.2 Les investissements se sont situs entre 10 et 16 pour cent de linvestissement public total au cours de la priode 19922004. Ils ont t en moyenne de lordre de 1 pour cent du PIB au cours de la priode 19922000. Avec le PSRE, les investissements sont passs 1,4 pour cent du PIB au cours de la priode 200104. En tant que repre, le service de recherche de la Banque mondiale estime les besoins annuels dinvestissement dans les routes et chemins de fer dans la rgion MENA 1,2 pour cent du PIB au cours de la priode 200510. La politique dinvestissement a t largement oriente aux nouvelles infrastructures plutt qu lentretien. Ceci a contribu au vieillissement du patrimoineen particulier du rseau routier, dont 39 pour cent seulement ont t dclars en bonne condition en 2003. Le patrimoine exige lheure actuelle des rhabilitations et modernisations coteuses. En particulier, les budgets dentretien routier ont t en moyenne de moins de 0,2 pour cent du PIB au cours des 15 dernires annes. Ce chiffre est nettement infrieur aux 0,5 1,0 pour cent du PIB gnralement enregistrs dans dautres pays. Tandis que les entreprises publiques portuaires et les tablissements publics du secteur aroportuaire prsentent dans lensemble des comptes dexploitation quilibrs, dautres secteurs dpendant toujours largement des subventions publiques. Cest le cas de la Socit nationale des transports ferroviaires (SNTF), de lEntreprise des transports urbains et suburbains dAlger (ETUSA), et dAir Algrie. Cette situation impose toujours un important fardeau sur les finances publiques en requrant des subventions rcurrentes et des assainissements financiers chroniques, reprsentant en moyenne 0,2 pour cent du PIB au cours de la priode 200005. Les mcanismes de subventions aux entreprises publiques ne permettent pas dtablir une distinction claire entre les compensations pour obligations de service public et la contribution de fait des contribuables qui supportent les cots lis aux inefficacits. Le PCSC rattrapera le retard pris dans le dveloppement, la rhabilitation, et la modernisation de linfrastructure. La ralisation des projets denvergure tels que lAutoroute Est-Ouest, les rocades dAlger, le mtro dAlger, et les tramways dans les grandes villes sera acheve. De mme les chemins de fer seront rhabilits et un entretien adquat sera assur sur le rseau routier conomique de base. Au-del du PCSC, les recommandations pour le secteur sont les suivantes : Porter une plus grande attention un entretien routier adquat sur lensemble du rseau en garantissant des ressources en ligne avec des normes internationales tablies pour chaque sous-secteur, y compris les chemins de wilayas et les chemins communaux qui sont rgulirement tombs en mauvais tat.. Renforcer le rle central de conseiller de la CNED dans les investissements du secteur. Reconsidrer soigneusement le portefeuille des projets ferroviaires. Le rle conomique des chemins de fer devrait tre valu la lumire de lavantage comparatif des routes
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Le transport routier est une exception avec une part importante du march aux mains doprateurs privs93 pour cent de la capacit des services interurbains de passagers, 97 pour cent de la capacit du transport de marchandises et 97 pour cent du transport urbain Alger en 2004.

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pour divers segments du march (except le projet Touggourt-Hassi-Messouad qui a des projections des passagers raisonnables). Concevoir un projet pour un terminal container de qualit mondiale, qui serve la zone conomique dAlger. Les rformes institutionnelles sont, elles aussi, essentielles : Centrer le rle du Gouvernement sur sa fonction de planificateur avec un plan multimodal de transport actualis. Ceci implique une orientation et une planification stratgique des grands projets dinfrastructures de transports tout en veillant leur justification conomique, et une coordination adquate entre les institutions du secteur. Des instances de rgulation doivent tre mises en place en toute indpendance des fonctions de prises de dcision publiques dans les secteurs portuaire et aroportuaire, afin de veiller au bon fonctionnement des marchs des services de transport. Dvelopper des marchs pour les services de transports, notamment : Introduire des contrats de performance entre les entreprises publiques et le Gouvernement, ainsi ouvrant le march la concurrence, rorientant les entreprises dans la voie dune gestion commerciale base sur des cots de rfrence. Sparer les activits commerciales des autorits publiques afin dviter des inefficacits et des conflits dintrt, notamment dans les ports et les aroports. Encourager la concurrence entre les modes de transport (par exemple, entre les services ferroviaires et routiers), au sein des modes (par exemple, entre transporteurs ariens), et pour dvelopper le march par le biais de ladjudication de concessions et de contrats de gestion sur une base concurrentielle. Mobiliser le secteur priv pour tirer avantage de son expertise technique et de gestion. Des politiques pour mobiliser des ressources prives et promouvoir la rcupration des cots l o il est conomiquement justifiable doivent tre supportes. Ceci inclut un Fond des Routes, un Fond de Transport urbain, et lajustement des prix sur certains services, et des recettes provenant des concessions. Eau LAlgrie est dans la bonne voie pour atteindre lObjectif de dveloppement pour le millnaire en matire deau et dassainissement consistant rduire de moiti le nombre de personnes sans accs durable une meilleure eau potable et assainissement de base dici 2015. Pour ce faire, le Gouvernement a progress sur deux fronts. Premirement, il a modernis le cadre lgislatif pour la gestion de leau et adopt des changements institutionnels majeurs. Ceci a permis lintroduction dagences de bassin, la participation prive par le biais de concessions, les ajustements au tarif de leau, et une rorganisation des entreprises publiques conomiques (EPIC) responsables de leau. Plus rcemment, il a recherch de nouvelles modalits de partenariat public-priv pour la prestation de services dapprovisionnement urbain en eaupar exemple, Alger avec loprateur franais Suez, mais aussi Oran, Constantine, et Annaba ; et il sest embarqu dans un important programme de mobilisation des eaux de surface (67 barrages dici 2009) et de dessalement (12 stations) afin de combler le dficit. Deuximement, il a consacr un niveau de plus en plus important de ressources aux investissements hydrauliques. Au cours de la priode 200106, les dpenses publiques ont port principalement sur les infrastructures de surface pour faire face aux besoins en eau potable et industrielle et, seulement en deuxime instance pour rpondre aux besoins de lagriculture. En consquence, de 1995 2004 la plus grande partie des dpenses a t consacre aux infrastructures de

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mobilisation de leau (principalement les barrages) et dalimentation en eau, suivies par lassainissement et lirrigation. Malgr les succs remports, les investissements pour mobiliser un approvisionnement additionnel en eau potable, eau industrielle, et dirrigation nont pas russi saligner sur la demande croissante. Les rcentes scheresses ont expos la vulnrabilit des grands primtres dirrigation et la pression sur les ressources en eau souterraine. Paralllement, de nouvelles demandes ont merg pour dimportants investissements dans les stations dpuration des eaux uses afin de faire face la menace permanente que posent les eaux uses non traites sur la sant et la viabilit long terme des ressources en eau du pays. Le PCSC offre loccasion de remdier ces problmes grce une nette acclration des dpenses publiques globales. Toutefois, le Gouvernement cible les ressources additionnelles pratiquement exclusivement plus dinfrastructuresen particulier, des installations coteuses de stockage, le dveloppement de lirrigation, et le traitement des eaux uses. Les nouveaux projets incluent cinq grands barrages, huit systmes de transfert, six projets dexpansion de lirrigation, et trois cent cinquante projets de lacs collinaires. Le PCSC a donc opt pour une approche des affaires strictement concentre en hardware de nouvelle infrastructure, en ltat partiellement inadquate pour faire face aux multiples dfis de software de bonne gouvernance auxquels le secteur de leau se trouve confront. Plusieurs enjeux mritent dtre pris en considration par le Gouvernement. En consquence dune faible valuation des grands projets hydrauliques, ces derniers continuent faire face de graves difficults en termes de viabilit financire et de retards dexcution. Les utilisateurs finals deau en milieu rural sont toujours confronts des interruptions de service. Le suivi et lvaluation de la performance des projets sont limits. Les dpenses dexploitation et entretien (E&E) sont un niveau alarmantproche de zro. Et, malgr les importantes ressources consacres au secteur, peu de dpenses sont consacres des biens rellement publicspar exemple, des rformes rglementaires et institutionnelles la fois pour les besoins en ressources et en services, la collecte des eaux uses et le drainage, et les incitations la conservation de leau dirrigation. Les problmes non rsolus de gouvernance sont notamment le peu de responsabilisation institutionnelle, le manque de transparence, et la faible participation des utilisateurs. La solution ces problmes donnerait lieu une expansion plus quilibre des dpenses publiques consacres leau et, en fin de compte, de meilleurs rsultats (Chapitre 6). Le rcapitulatif des recommandations pour le secteur est le suivant : Prparer une stratgie plus claire qui intgre les projets axs sur le dveloppement hydrolectrique long terme, lirrigation et les besoins deau pour lenvironnement. La nouvelle stratgie devrait prioriser les besoins en eau du milieu urbain et veiller ce que les villes soient incites conserver leau au cours des annes sches, et dvelopper une approche axe sur les incitations la rforme du secteur de leau en tant qualternative au mode actuel de rationnement quantitatif. La stratgie doit tre base sur la Loi de leau 2005. Complter la stratgie avec un plan de gestion intgre des ressources en eau (GIRE), prvoyant une planification et budgtisation des investissements pour lensemble du secteur, ainsi quun bon pilotage du secteur. Ceci implique lactualisation et largissement du Plan national de leau. Entre-temps, mettre un frein des nouveaux investissements dans les projets de barrages et grands primtres dirrigation jusqu ce quun examen des investissements en cours au secteur ait t ralis et le prparation dun portefeuille complet ait t termin. Rorienter les allocations budgtaires des programmes de mobilisation de lapprovisionnement et dexpansion du systme de linfrastructure en faveur de programmes lis la gestion, productivit, et gouvernance.

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Faire un inventaire complet des actifs de leau et prparer un plan de leur gestion. Rhabiliter et entretenir les primtres dirrigation, en favorisant les systmes pressuriss adapts une irrigation de haut rendement, comme les drips . Envisager de nouvelles formes de transferts de la gestion de lirrigation, y compris sans y tre limites, des projets de construction-exploitation-transfert, des concessions, et affermages. Introduire des contrats de performance dans les subventions de lONID, tout en rendant ces subventions explicites. Ceci implique dexpliciter les subventions dquilibre aux projets de grande irrigation, et les subventions la compensation du diffrentiel entre le cot de production de leau et les prix a la consommation des mnages. Education LAlgrie a remport dimportants succs au niveau de luniversalisation de lenseignement primaire et dun accs accru aux autres niveaux de lducation. Nanmoins, les taux de participation lenseignement secondaire au niveau du collge et lenseignement suprieur sont faibles en comparaison dautres pays revenu comparable, et ils se situent loin la trane des pays revenu intermdiaire dAsie et dAmrique latine. Le systme ducatif fait montre de faibles indicateurs defficacit interne et externe. Il est estim que les inefficacits associes aux taux levs dabandon et de redoublement elles seules augmentent de 30 pour cent le cot li la production dun diplm. Au niveau du secondaire de cycle infrieur, le cot est plus du double de celui dun systme efficace. Le secteur de lducation a bnfici dune rforme exhaustive, bien centre ; mais certains lments de la stratgie doivent tre labors davantage. La rforme a t adopte en 2002 et sa mise en uvre a commenc en 2003. A juste titre elle met laccent sur le relvement de la qualit tous les niveaux tout en largissant laccs et en amliorant les taux dachvement du post-primaire. Cependant, il faut encore laborer la stratgie pour mettre la qualit de lenseignement primaire niveau, ce qui lheure actuelle porte essentiellement sur la mise niveau des qualifications des enseignants mais avec des impacts limits sur linstruction en salle de classe. La stratgie pour lenseignement professionnel devrait aussi tre plus flexible et mieux rpondre aux besoins du march du travail. La stratgie de lenseignement suprieur devrait viser aborder les enjeux plus vastes damlioration de la qualit, de la gouvernance, et du financement plutt que de donner une importance excessive, comme actuellement, laccs. Lallocation budgtaire lducation est moyenne par rapport aux normes internationales ; toutefois, de nouveaux besoins peuvent ncessiter un budget additionnel, et les allocations internes pourraient tre nettement amliores. Dimportantes conomies peuvent aussi tre tires dune rforme partielle des dpenses de lducation, notamment dans lenseignement suprieur, et dun plus grand ciblage aux tudiants bas revenu. Environ la moiti des dpenses sociales de lenseignement suprieur est actuellement consacres aux dpenses dhbergement des tudiants, aux cantines, et aux bourses dtudes. La maintenance nest pas assure rgulirement par les communes, ce qui engendre de plus frquentes et coteuses dpenses de rhabilitation. La plupart des tablissements scolaires ont un mobilier et quipement de base, mais bon nombre dentre eux ne disposent pas des ressources essentielles denseignement-apprentissage en sciences, mathmatiques, et la technologie de linformation (TI). Les carts dans les russites des tudiants entre tablissements ne sexpliquent pas par les ressources denseignement-apprentissage, telles que la taille de la classe, les qualifications des enseignants, ou la formation. En bref, le dfi consiste rorienter une plus grande partie des dpenses vers le matriel qui renforcera la qualit et vers une maintenance dun bon rapport cot-avantage.

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Le cadre institutionnel rgissant les dpenses de lducation est faible. Le systme existant a confr dimportantes responsabilits de planification et excution aux wilayas, sans pour autant les inciter amliorer leur efficacit ou assurer le suivi de leur performance. Lefficacit de lenseignement suprieur est limite en raison du manque dautonomie des universits dans les domaines dtablissement des curricula, des finances et de la gestion. La premire priorit serait damliorer la qualit et la performance de lenseignement scolaire. Ces deux objectifs sont dj contenus dans la Carte scolaire (voir lannexe Y). Ceci implique damliorer (a) lefficacit interne de lenseignement scolaire en rduisant les taux de redoublement et dabandon, notamment parmi les garons, (b) les taux de passage entre diffrents cycles, et (c) lapprentissage. Ceci implique : le changement des pratiques pdagogiques comme lvaluation des tudiants et des enseignants ; la mise niveau des curricula, la diversification du matriel pdagogique, lamlioration de la pdagogie des enseignants, grce lappui au dveloppement professionnel des enseignants et lvaluation du rapport cot-avantage de leur formation pdagogique ; et le suivi scolaire et les rsultats de performance des lves. La participation propose de lAlgrie la prochaine enqute internationale sur les russites des tudiants sera loccasion de comparer le pays dautres pays et de crer une capacit dvaluation nationale. La deuxime priorit concerne la stratgie sectorielle : les objectifs (et leurs implications et choix correspondants) doivent tre dfinis afin daccrotre laccs tous les niveaux et tre accompagns de politiques spcifiques pour lamlioration de la qualit. Ceci implique des mesures dans plusieurs domaines. Prvisions des inscriptions. Elles valueraient le ralisme des cibles de politiques et des instruments pour les matrialiseren tenant compte des besoins matriels en tablissements scolaires supplmentaires, enseignants, et autres ressources chaque niveau. Enseignement suprieur. Reconsidrer le rythme du dveloppement universitaire et valuer les stratgies alternatives pour accrotre laccs par le biais de la diversification institutionnelle et programmatique, ainsi quun plus grand recours aux services pdagogiques de ltranger afin dattnuer les contraintes de capacits dans le moyen terme. Enseignement et formation professionnels. Clarifier les objectifs pour faire face aux besoins de main-duvre qualifie et la relation lenseignement secondaire gnral. Ensuite, concevoir de nouveaux programmes en consquence. Une troisime priorit, en coordination avec les deux prcdentes, regarde la rorientation dans les niveaux et la composition des dpenses de lducation, ainsi que dans le financement sectoriel. Ceci afin de: (a) augmenter les ressources de lducation (mais les rquilibrer entre les sous-secteurs et les rgions pour atteindre les objectifs de la stratgie de qualit et daccs accrus) ; (b) rduire la part des dpenses sociales dans les dpenses publiques de lenseignement suprieur pour librer des ressources pour amliorer linstruction ; (c) augmenter les allocations aux intrants pdagogiques hors personnel ; et (d) viser une plus grande efficacit et rentabilit des cots dans des dpenses publiques, notamment dans la construction et la prestation de services de soutien. Le rcapitulatif des recommandations pour le secteur est le suivant :

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Augmenter progressivement les allocations du secteur de lducation dans le moyen terme, mais rquilibr entre rgions fin datteindre les objectifs daccs et de qualit. Augmenter les allocations de lenseignement secondaire de cycle infrieur et collge (en plus des allocations actuelles du PCSC) pour la construction de nouvelles coles et le recrutement denseignants. Rduire la part des dpenses sociales de lducation universitaire fin de librer des ressources pour amliorer linstruction. Fixer des normes de dpenses par tudiant plus leves pour les intrants pdagogiques. Revoir les normes et standards techniques pour la construction dcoles afin de rduire les cots unitaires de construction et dpenses rcurrentes correspondantes associes pour lexploitation et lentretien. Concevoir et dvelopper une nouvelle politique des ressources humaines dans le secteur (en parallle avec une rforme de la fonction publique) Accorder lautonomie financire et de gestion (et arrter des normes de responsabilisation plus strictes) aux institutions pdagogiques. Evaluer les taux dutilisation actuels et les besoins des tudiants en installations dhbergement et cantines, et externaliser les services lorsque cela savre possible. Introduire des mesures de partage des cots dans lenseignement suprieur pour permettre un financement durable de laccs accru. Prioriser la rforme des structures de gouvernance et crer un environnement financier pour rcompenser activement linnovation. Confrer une plus grande responsabilit aux wilayas pour le suivi de la performance et crer des incitations lefficacit. Remdier aux ingalits des dpenses scolaires entre les wilayas et les communes en raffectant les enseignants et en assurant des fonds additionnels aux communauts les plus pauvres. Revoir avec la vue dune rduction et meilleur ciblage lhbergement gratuit, les bourses dtudes, et les autres services sociaux de lenseignement suprieur pour mieux les orienter vers les tudiants des familles et rgions les plus pauvres. Avoir recours aux importations pour lenseignement suprieur en faisant appel aux facults spcialises ou aux programmes de bourses dtudes ltranger dans des domaines spcialiss prioritaires afin dattnuer les contraintes sur les capacits. Sant Le systme de sant algrien a de nombreux atouts. Laccs gographique aux installations de sant se situe 98 pour cent et lensemble de la population jouit dune couverture maladie au moins pour les soins de sant prodigus dans le secteur public. En consquence, les indicateurs de sant se sont fortement amliors au cours des dernires dcennies. Lesprance de vie est passe de 53,5 ans en 1970 71 ans en 2003, soit un niveau suprieur dautres pays revenu moyen infrieur. Le taux de mortalit infantile a diminu de 94 pour 1 000 enfants en 1980 33 en 2004. Lefficacit, la qualit, et lquit du systme des soins de sant pourraient tre amliores. Les taux doccupation sont trs faibles. Les diffrents niveaux de soins ne sont pas utiliss de manire optimale. Les tablissements de soins primaires et secondaires sont sous-utiliss car de nombreux patients ont directement recours aux CHU ou aux tablissements hospitaliers spcialiss (EHS). Cette situation engendre des cots additionnels. La qualit des soins semble galement perfectible, comme en tmoignent le taux lev dinfection nosocomiale, ou encore les pannes frquentes dquipements mdicaux. Enfin, lquit du systme pourrait tre amliore. En dpit dun rseau dense et bien structur, laccs rel aux soins en milieu rural est entrav par le manque dquipement, de mdicaments, et de personnel mdical. En outre, en raison de la qualit insuffisante des prestataires

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publics, le secteur priv se dveloppe rapidement. Dans la mesure o le cot des soins dans le priv est trs majoritairement support par les mnages, ceci nuit lquit du systme. Plusieurs efforts de rforme ont dj t lancs : (a) la rorganisation et ramnagement de lorganigramme de ladministration centrale ; (b) lamorce du processus de rforme de la gestion de 4 hpitaux ; (c) le dveloppement du systme dinformations (mise en place de lintranet entre le ministre et les tablissements de la sant) ; et (d) louverture du champ hospitalier au secteur priv (tendu des services aux oprateurs privs). Cependant, labsence dune stratgie sectorielle intgrale pour la plupart du temps, des problmes institutionnels, et des ressources inadquates sont les principales raisons lorigine des difficults du systme. Jusquau mois doctobre 2006, il ny avait pas de stratgie sectorielle globale qui orienterait lactivit de tous les acteurs. Les problmes institutionnels incluent le manque de coordination des services dadministration centrale, labsence dacteur local fort dans le secteur de la sant, et lautonomie insuffisante des tablissements de sant. Enfin, des moyens insuffisants sont consacrs au pilotage et la gestion du systme au niveau central, dans les wilayas et dans les hpitaux, en termes de systmes dinformation et de personnel qualifi. Le systme est confront dimportants dfis financiers. A 4,3 pour cent du PIB (en 2002), le niveau global des dpensespubliques et privesconsacres la sant est relativement faible par rapport aux pays niveau de revenu similaire. Toutefois, court et moyen terme, lAlgrie devra faire face des dpenses de sant nettement plus importantes en raisons des transitions dmographique et pidmiologique, de lutilisation de nouvelles technologies et de nouveaux mdicaments coteux, de laugmentation ventuelle des salaires des professionnels de sant dans le secteur public, et de la rvision en cours des tarifs de 1987 utiliss par le systme de scurit sociale pour rembourser les soins dans le secteur priv. Les contraintes financires seront renforces par le fait que le systme algrien de la sant est toujours fortement influenc par la doctrine des soins gratuits, ce qui explique pourquoi pratiquement tous les soins curatifs et prventifs possibles sont assurs par le secteur public en change dune trs modeste contribution. Enfin, la sous-dclaration et non-dclaration la scurit sociale sont trs importantes en Algrie, ce qui limite le montant des ressources disponibles. Le retard enregistr pour passer des relations contractuelles entre la Scurit sociale et le Ministre de la Sant pour le financement des tablissements de sant publics porte prjudice au systme de sant. A la fois le budget de lEtat et le systme de scurit sociale se comportent en acheteurs aveugles de soins et il ny a aucune sparation relle entre lacheteur et le prestataire de soins, ce qui ne permet pas dinciter les institutions de sant amliorer lefficacit et la qualit de leurs services. LAlgrie devrait amliorer lefficacit du systme en mettant en uvre des rformes dans la gestion, tout dgageant simultanment des ressources supplmentaires. Les principales recommandations pour le secteur de la sant sont les suivantes : Complter les travaux de mise en route de la stratgie sectorielle intgrale pour orienter laction de tous les acteurs, et ainsi donner la justification dune augmentation des allocations sectorielles la sant sur le moyen terme. Il serait souhaitable dadopter une approche concerte pour llaboration de cette stratgie pour obtenir un consensus entre les principaux acteurs du systme. cette fin un comit ad hoc pourrait tre mis en place, prsid par le ministre de la Sant. Amliorer le cadre institutionnel sur la base de quatre piliers : (a) renforcer la coordination entre les principaux ministres impliqus dans le secteur de la sant ; (b) rorganiser ladministration centrale du Ministre de la Sant pour renforcer la cohrence de la

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politique de sant ; (c) crer des agences rgionales de sant ; et (d) accorder une plus grande autonomie aux gestionnaires dhpitaux. Renforcer les capacits de pilotage et de gestion au Ministre. Au niveau central, renforcer les moyens humains ncessaires pour grer le systme (informaticiens, statisticiens, actuaires, conomistes de la sant). Amliorer la formation des gestionnaires et dvelopper des systmes dinformation modernes. Renforcer les budgets des niveaux primaires et secondaires. Dvelopper un systme de mdecin rfrent , et e introduire le partage des charges avec le secteur priv. Reformer le systme de financement du secteur : Grce un meilleur contrle des dpenses par ladoption de mesures de lutte contre la sous-dclaration et non-dclaration la scurit sociale. Pour les soins ambulatoires, profiter de la rvision des tarifs de 1987 pour tablir des relations contractuelles avec les professions de sant et faire un usage stratgique de loutil contractuel ; tudier les conditions de mise en place de mcanismes de paiement des prestataires permettant de matriser les cots (capitation notamment). Dvelopper une rforme de la politique du mdicament. Il sagit notamment de promouvoir les mdicaments gnriques ; dexaminer comment les prix des mdicaments sont fixs, en les liant leur valeur ajoute thrapeutique ; dquiper les caisses maladie avec des systmes dinformation pour analyser les dpenses et pour contrler les ordonnances ; et pour les hpitaux, former les directeurs la nouvelle rglementation de passation de marchs pour acqurir les mdicaments aux meilleurs prix possibles. Par lintroduction dun panier de soins et laugmentation de la contribution financire des mnages. Mettre en place une agence pour laccrditation des tablissements de sant et lvaluation permanente de leur activit et de la qualit des soins. Mettre en place la contractualisation entre la Scurit sociale et le Ministre de la Sant. Pour surmonter les difficults actuelles, entreprendre un audit rapide et prcis, analysant toutes les composantes de la rforme.

D.

Conclusion

Ce rapport met en lumire les dfis complexes auxquels sont confrontes les autorits algriennes au moment o elles mettent en uvre leur ambitieux programme dinvestissement. Le programme de la rforme propose des dpenses publiques implique une prioritisation et un chelonnement prcis, en commenant par des mesures qui auront un impact court terme sur le budget 2007. Paralllement, les bases doivent tre jetes pour des initiatives moyen (jusquen 2009) et long terme (au-del de 2009). Le Gouvernement devrait envoyer des signaux non ambigus de son intention de dfinir de nouvelles rgles du jeu pour la slection, prparation, et gestion des projets publics, en renforant les messages dengagement, de meilleure gouvernance, de transparence, et de qualit des dpenses. De simples promesses publiques dattribution de plus de ressources seraient dpourvues de fondement en raison des limites de la capacit dabsorption. Non seulement la conception mais aussi la mise en uvre de cette stratgie devrait tre cohrente entre les ministres dexcution. Le processus doit tre transparent, ouvert et participatif. Le programme de rformes rcapitul dans la matrice ci-jointe reprsente lvaluation dtaille indpendante de la Banque de ce qui sera ncessaire au plein succs du PCSC dans le contexte dune amlioration de la gestion budgtaire et des perspectives de dveloppement long terme de lAlgrie.

xxi

Algrie RDPMatrice des politiques et mesures prioritaires


Objectif de politique
Prennit budgtaire.

Court terme (jusqu fin 2007)

Moyen terme (jusquen 2009)


Maintenir une position budgtaire robuste et une politique salariale prudente en rapport avec la productivit. Convertir le FRR en un compte dpargne et financier intgr au budget avec transparence. Maintenir un contrle serr de la croissance des dpenses de fonctionnement (lies au PCSC). Continuer poursuivre une saine politique de gestion de la dette.

Long terme (au-del de 2009)


Maintenir une position budgtaire robuste et une politique salariale prudente en rapport avec la productivit. Rduire le rythme de la croissance des dpenses de fonctionnement un niveau soutenable dans le moyen terme (lies la fin du PCSC). Continuer poursuivre une saine politique de gestion de la dette.

Maintenir une position budgtaire robuste et une politique salariale prudente (en rapport avec des amliorations de productivit). Envisager de modifier le prix ptrolier de rfrence dans la loi annuelle des finances. Envisager dutiliser lespace budgtaire (moyennant la rduction des taux dimposition) pour stimuler la croissance des activits hors hydrocarbures. Maintenir un contrle serr de la croissance des dpenses de fonctionnement (lies au programme PCSC). Mener terme le programme de remboursement anticip de la dette extrieure. Arrter le programme dinvestissement pour 2007 Pilier 1. Systme (approbation des crdits de paiement) avec des restructur et plus efficace montants associs aux niveaux rels dexcution. dinvestissement public. Prendre des mesures prcoces pour amliorer la programmation, le suivi et lexcution des investissements, y compris : Renforcement institutionnel au sein des ministres de la capacit de prparer des projets, ainsi que stricte application des normes ce propos. Rvision dtaille des projets publics existants et tablissement dune base de donnes centrale pour les projets PCSC au MdF. Publication dune liste des projets peu performants limins. Introduction des indicateurs de suivi des projets pour des secteurs pilotes et dun rapport annuel sur lexcution des projets PCSC. Pilier 2. Gestion efficace des Dvelopper un inventaire complet des grands projets en cours. grands projets par le Prparation par la CNED dun manuel avec des normes CNED. minimales pour des grands projets. Introduire la formation par la CNED pour la prparation de grands projets. Introduction dun rapport annuel sur lexcution des grands projets suivis par la CNED. Atteindre les rsultats prvus de la rforme de Pilier 3 : Gestion modernisation du systme budgtaire, et notamment : budgtaire moderne. Nouvelle classification conomique du budget dici la fin de 2006. Introduction des CDMTs dans des 5 ministres pilotes en 2007.

Etendre le programme dinvestissement futur (crdits de paiement) dans le cadre dun calendrier raliste allant audel de 2009. Prendre des mesures moyen terme pour amliorer la prparation, la programmation, le suivi et lexcution des investissements, y compris : Continuer le renforcement institutionnel de la capacit de prparer des projets, ainsi que la stricte application des normes ce propos. Continuer la publication de la liste des projets peu performants limins. Introduction des indicateurs de suivi des projets pour dautres secteurs et dun rapport biannuel sur lexcution des projets PCSC. Amendement de la loi CNED, renforcement et clarification de son rle. Formation continue par la CNED dans la prparation de grands projets et la passation des marchs. Introduction dun rapport bi-annuel sur lexcution des grands projets suivis par la CNED Poursuivre le programme restant de la rforme de la modernisation du systme budgtaire, y compris : CDMT global en 2008 et sectoriel dans des autres ministres dici dbut 2009. Gnralisation du systme de suivi bas sur la performance dans dautres ministres en 2008. Publication du premier audit de la performance sur des

Achever le programme dinvestissement du PCSC. Appliquer les sanctions publiques pour non conformit aux normes des projets. Dvelopper un inventaire complet des actifs publics.

Achever le programme prvu de modernisation du systme budgtaire, y compris : Des CDMT globaux et sectoriels dans tous les ministres actualiss une fois par an. Rapports annuels des audits sur la performance de tous les ministres.

xxii

Objectif de politique

Court terme (jusqu fin 2007)

Moyen terme (jusquen 2009)

Long terme (au-del de 2009)


Mise en uvre dun systme de gestion budgtaire sur support informatique. Rapports annuels au Parlement sur lexcution budgtaire. Cration de lObservatoire du Budget.

Nouvelles opportunits pour de robustes modalits de PPP. Transports et Travaux Publics Rationaliser la politique dinvestissement dans les transports.

ministres pilotes. Introduction des indicateurs de performance dans Conception et mise en uvre pilote dun systme de les ministres pilotes en 2007. gestion budgtaire sur support informatique en 2009. Nouvelle loi organique des finances soumise au Prendre dautres mesures pour arriver : Parlement dici fin 2006. De meilleures prvisions et cadrage budgtaires avec Dvelopper des mesures durgence de modernisation du un modle macroconomique performant. budget : Un enregistrement adquat de toutes les activits hors Introduction de nouvelles rglementations relatives budget. aux comptes spciaux de trsorerie, en liminant ceux qui ne se conforment pas aux critres Calendrier rduit pour la clture de fin danne des dtablissement de rapports. comptes budgtaires, de trois mois un mois. Evaluation des systmes daudit, de contrle, et de passation des marchs pour lvaluation ex post du PCSC. Envisager un rle de conseil pour la CNED dans la Revoir la lgislation rgissant les PPPs. conception de mthodologie et dans lexamen des Quantifier les risques budgtaires et de gouvernance lis aux accords de PPP. PPP existants. Intgrer les accords PPP aux stratgies sectorielles. Actualiser le schma directeur des transports multimodal (routes, chemin de fer, ports, aroports), en assurant en particulier la coordination des schmas directeurs routier et ferroviaire. Examiner le coefficient cot-avantage des futurs projets ferroviaires majeurs slectionns, suivi par un aval de la CNED avant de procder. Accorder la priorit la prservation du patrimoine dinfrastructures et liminer les goulets dtranglement : Assurer un entretien adquat (daprs les normes internationaux) de lensemble du rseau routier, y compris sur les chemins de wilayas et chemins communaux (~1% du PIB) Dvelopper un terminal conteneurs grand dbit et haute performance pour desservir le bassin conomique dAlger Limiter les investissements dans les aroports lentretien et la rhabilitation Appliquer de faon stricte les critres de rentabilit conomique dans les dcisions dinvestissements, avec le soutien de la CNED. Mobiliser des financements non publics et dvelopper le recouvrement des cots. Il peut sagir entre autres : Dun Fonds routier. Dun Fonds de transports urbains. De tarifs portuaires et aroportuaires ajusts de faon reflter les cots de rfrence. De financements privs dans le cadre de concessions pilotes.

Continuer tenir compte des accords PPP dans les stratgies sectorielles.

Poursuivre le dveloppement des infrastructures de transport urbain et rural pour satisfaire les besoins conomiques et sociaux, et daprs les priorits identifies par le schma directeur des transports multimodal.

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Accrotre lefficacit dallocation et technique des services de transport.

Mettre en uvre les rformes institutionnelles cls dans Introduire la concurrence dans les marchs des services de les ports, laviation civile, et les transports urbains. transports : Ports. (a) crer une Autorit Maritime et Portuaire Entre modes. Entre le transport par rail, par route, et pour assurer la rgulation et la supervision du arien pour les marchs des transports de passagers et secteur ; (b) scinder les entreprises portuaires de marchandises existantes en autorits portuaires locales autonomes Au sein des modes. Dans une certaine mesure dans les et en socits dexploitation portuaires (le modle de services portuaires et aroportuaires, et dans une plus gestion du port propritaire). grande mesure dans les services intrieurs de transport Aviation civile. (a) tablir une Autorit de arien. Rgulation et de Supervision de lAviation Civile ; Concurrence pour loctroi des marchs. Ce devrait (b) sparer les EGSA actuels gographiquement en tre systmatiquement recherch pour ladjudication plateformes aroportuaires autonomes. des concessions et contrats de gestion. Transports urbains. Etablir une Autorit Accrotre progressivement la participation du secteur priv Organisatrice des Transports Urbains Alger. (y compris dentreprises de rputation internationale) Redfinir les relations financires entre le Gouvernement dans les services de transports. Ceci comprend le et les entreprises publiques par le biais de contrats de transport arien intrieur, les ports, les aroports, et performance bass sur des cots de rfrence. lexploitation du mtro, des tramways, et du chemin de fer de banlieue. Sparer les activits commerciales des activits publiques fin dviter des conflits dintrts, particulirement dans les ports et aroports. Consolider les stratgies sub-sectorielles en une stratgie nationale de dveloppement et gestion des ressources en eau. Dvelopper des indicateurs de suivi et mettre en place des repres et audits de la performance des oprateurs en entretien et maintenance. Evaluer les divers types de transfert de la gestion de lirrigation conformment au Code de linvestissement, y compris des projets CET, concessions, et affermages. Mise en uvre intgrale de la stratgie nationale de dveloppement et gestion des ressources en eau.

Eau Prparer et mettre en uvre des stratgies sub-sectorielles Amliorer le pilotage et la exhaustives pour lalimentation en eau et coordination dans le secteur lassainissement, lirrigation, la gestion des ressources de leau. en eau et lenvironnement, qui octroient des incitations la rforme du secteur et appuient lactualisation dun plan de gestion intgre des ressources (GIRE). Prparer des rglementations mettre en uvre dans le cadre de la loi de leau de janvier 2005. Etablir et rendre explicite un systme utilisant des Introduire de mesures de contrats bass sur la performance. politique qui renforcent les incitations une bonne Rhabiliter les modalits dirrigation qui favorisent les performance dans la systmes pressuriss. prestation des services de leau. Mettre un frein aux nouveaux investissements en barrages Rationaliser la dpense et nouveaux grands primtres dirrigation jusqu ce publique dans le secteur, que la revue des investissements en cours ait t tout en amliorant la complte et quun portefeuille futur bien programm conception et la gestion des ait t adopt. projets dinfrastructure Transfrer les ressources budgtaires des programmes de hydraulique. mobilisation de leau et dexpansion de linfrastructure aux programmes damlioration de la gestion et de la gouvernance.

Simplifier les transferts de gestion de lirrigation conformment lvaluation ralise.

Dvelopper un inventaire complet des actifs publics du secteur de leau, prparer un plan de gestion de ces actifs (PGA), et se servir du PGA pour arrter des critres ralistes de financement pour lentretien et maintenance, et pour prioriser les besoins.

xxiv

Education Amliorer la qualit et la performance de lenseignement primaire et secondaire Introduire des mcanismes dvaluation des enseignants et des tudiants, pour amliorer les flux et la progression des tudiants. Dvelopper une base de donnes centrale pour contrler les taux de redoublement, dabandon et de passage entre les cycles dans tous les tablissements scolaires, et ainsi crer un systme dvaluation continue de lapprentissage de ltudiant. Projections des inscriptions. Revoir les cibles de politique (tablissements, enseignants, etc.) et les instruments pour les atteindre. Enseignement suprieur. Revoir le rythme du dveloppement des universits et valuer les options pour dvelopper laccs dans le cadre de la diversification des programmes. Formation professionnelle. Clarifier les objectifs en rapport aux besoins en main-duvre qualifie et la relation au cycle secondaire de lenseignement. Concevoir de nouveaux programmes de formation professionnelle en consquence. Augmenter les allocations au cycle infrieur et suprieur de lenseignement secondaire (au-del des niveaux tablis par le PCSC) pour la construction dtablissements scolaires et le recrutement denseignants. Identifier les dpenses dentretien dans le budget du ministre pour les grandes rparations dans les tablissements denseignement primaire et secondaire et approuver les crdits de paiement un plan dentretien. Remdier aux ingalits dans les dpenses ducatives aux coles entre les wilayas et les communes, en amliorant lallocation aux enseignants et en accordant plus de fonds aux communes les plus pauvres. Arrter de nouvelles normes pour des dpenses plus importantes par tudiant aux intrants pdagogiques. Modifier les pratiques pdagogiques par le biais : De curricula actualiss Dune plus grande varit de matriel pdagogique De meilleures conditions denseignement-apprentissage et introduction dun programme de dveloppement professionnel des enseignants Dune hausse des allocations aux intrants hors salaires. Enseignement suprieur. Identifier les rformes au niveau de la gouvernance, gestion institutionnelle, et financement afin de rendre les universits plus ractives aux conditions conomiques et aux besoins du march du travail. Consolider lintroduction de nouvelles pratiques pdagogiques.

Actualiser la stratgie sectorielle en laborant davantage (i) les implications des objectifs ducatifs daccs accru chaque niveau et (ii) en alignant les amliorations de la performance et la qualit de lenseignement universitaire sur le march du travail. Modifier les niveaux des dpenses publiques et leur composition et encourager le cot-avantage dans les services de construction dtablissements scolaires

Mise en uvre des rformes en matire de gouvernance, gestion institutionnelle, et financement afin de rendre les universits plus ractives aux conditions conomiques et aux besoins du march du travail.

Augmenter les allocations au secteur de lducation, mais r-quilibres par rgion. Evaluer le progrs du plan dentretien des coles primaires et secondaires. Concevoir et mettre en uvre une nouvelle politique de gestion des ressources humaines pour la fonction publique. Cibler lhbergement gratuit (joint un mcanisme de partage des cots), les bourses dtudes, et les avantages sociaux dans lenseignement suprieur aux tudiants des familles et rgions les plus pauvres. Examiner les standards techniques pour rduire le cot unitaire de la construction dcoles ainsi que les cots rcurrents affrents lexploitation et lentretien. Evaluer les taux dutilisation et les besoins en installations dhbergement et cantines des tudiants, et contractualiser lextrieur les services lorsque cela savre possible.

Maintenir la hausse de lallocation au secteur de lducation. Poursuivre les rapports annuels sur le plan dentretien matriel et financier. Dvolution dune autonomie financire majeure (et des normes plus strictes) aux institutions universitaires. Introduire des mesures de cots partags dans des universits, de faon renforcer leurs moyens financiers et ainsi leur permettre datteindre leur objectif de plus grand accs. Recrutement dun nouveau personnel extrieur en rponse aux pnuries et besoins des facults, y compris une plus grande flexibilit salariale, et introduction dun nouveau programme de bourses lextrieur.

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Sant Renforcement des capacits de pilotage et de gestion du systme de sant. Complter le travail dj avanc conduisant une bonne implmentation de la stratgie sectorielle adopte. Introduire des nouveaux outils de pilotage, ressources humain et de gestion informatique au ministre de la Sant. Poursuivre le renforcement des moyens humains du Ministre de la Sant dans les fonctions de pilotage et de gestion du systme. Dvelopper des systmes dinformation interconnects tous les niveaux. Amliorer la formation des gestionnaires du systme. Dvelopper des mcanismes daccrditation et dvaluation pour les hpitaux publics et privs. Installer le nouveau systme dinformation dans tous les niveaux. Etablir des agences rgionales de sant.

Amliorer le cadre institutionnel

Rorganiser ladministration centrale du Ministre de la Etablir un nouveau statut pour les hpitaux, les dotant de Sant afin dencourager une plus grande cohrence des plus dautonomie et former les directeurs aux nouvelles politiques et amliorer la coordination ; ainsi que donner techniques de gestion. plus dautonomie aux administrateurs des hpitaux. Dvelopper un systme de mdecin rfrent dans le secteur public afin dviter que les patients ne se tournent directement vers les hpitaux gnraux, les EHS ou les hpitaux universitaires. Dfinir une politique base sur un panier de soins. Revoir les prix de 1987 qui sont utiliss pour tablir des relations contractuelles avec les professions de sant et les contributions des usagers aux dpenses de sant dans le secteur public. Introduire un programme pour lutter contre lvasion sociale.

Rorienter la dpense intra-sectorielle vers les niveaux Rationaliser la dpense primaire et secondaire. publique, rduire les cots Dvelopper une politique du mdicament efficace des lachat des (politique du gnrique, examen des mcanismes de mdicaments, et rformer le fixation du prix des mdicaments, amlioration de la systme de financement gestion des mdicaments par les hpitaux). Introduire la contractualisation entre le systme de scurit sociale et les hpitaux (audit prparatoire en 2006-2007).

Evaluer la politique du panier de soins et son impact, ainsi que celle concernant la rvision de la contribution des usagers. Evaluer le programme de lutte contre lvasion sociale.

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CHAPITRE 1 : INTRODUCTION
Un diagnostic officiel effectu pour vingt-sept projets en 2003 a rvl quen moyenne chaque projet devait faire lobjet de six rvaluations, subissait des retards quivalents six ans et cinq mois et est ralis sur une priode de dix ans et deux mois. Commission interministrielle pour lamlioration de la gestion des finances publiques, Ministre des Finances, 2006a

LAlgrie est la croise des chemins. Lavnement dune manne ptrolire sans prcdent est en train de fournir au pays une occasion unique de raliser des investissements longtemps attendus dans les quipements sociaux et les infrastructures de base. Le PCSC est un vaste programme dinvestissement public, qui ne va pas sans de nombreux inconvnients. Premirement, ce chapitre dcrit le contenu du PCSC. Deuximement, il fait rfrence son prcdent programme dinvestissement public, le PSRE et tire quelques enseignements essentiels de son excution de faon dgager lampleur des risques. Troisimement, il simule des scnarios dexcution, value la capacit dabsorption que lon peut raisonnablement attendre des autorits. A. APERU GENERAL DU PCSC

1.1 LAlgrie se trouve la croise des chemins. Lespace budgtaire cr par lavnement dune manne ptrolire prolonge a permis au pays dentreprendre un important programme dinvestissement public pour la priode 2005-2009 (le Programme complmentaire de soutient la croissance conomique, connu sous le nom de PCSC. Avec lincorporation du prcdent portefeuille de programmes, des budgets supplmentaires, et ladjonction de nouveaux programmes pour les rgions du Sud et des Hauts Plateaux, lenveloppe initiale affecte au PCSC qui slevait 4 203 milliards DA (soit environ 55 milliards de dollars) a plus que doubl, passant pas moins de 8 705 milliards (environ 114 milliards de dollars) (se reporter au tableau 1.1) 3. 1.2 Quel que soit langle do on lobserve, lenvergure impressionnante du PCSC est sans prcdent dans lhistoire rcente de lAlgrie et sexplique par une manne ptrolire exceptionnelle. Au dbut des annes 80, les cours du ptrole taient proches de 40 dollars le baril, mais ont plong ensuite en dessous de 18 dollars le baril au milieu des annes 80 et dans les annes 90 ( lexception de 1990 et 1991). En 2000, cependant, les cours du ptrole ont une fois de plus grimp plus de 20 dollars le baril. Ils sont rests un niveau lev, dpassant ainsi le niveau de rfrence des 40 dollars le baril en 2004 et ensuite des 50 dollars le baril en 2005. Le PCSC initial (55 milliards de dollars) quivaut lui seul 57 % du PIB de 2005. Le coefficient dinvestissement public suprieur 10 % du PIB prvu dans le cadre du PCSC pour plusieurs annes conscutives est indit en
Le montant total prcis du programme dinvestissement du PCSC est quelque peu vague. Cela sexplique par la modification continuelle de la combinaison entre (a) les ressources initialement affectes au PCSC (4 203 milliards DA) ; et (b) ses supplments de financement approuvs (1 191 milliards DA); (c) les ressources complmentaires transfres titre de dotations aux comptes spciaux du Trsor (1 140 milliards DA); (d) le reliquat de ressources du prcdent programme dinvestissement (1 071 milliards DA) ; (e) le programme pour le dveloppement de la rgion Sud (432 milliards DA) ; et (f) le programme spcial pour le dveloppement de la rgion des Hauts Plateaux (668 milliards DA). En tout, lestimation du cot total du PCSC avoisine les 8 705 milliards DA (approximativement 114 milliards de dollars). Dans un souci de cohrence, la prsente RDP fonde lessentiel de son analyse des projets sur les chiffres fournis la principale mission par les autorits algriennes en octobre 2005 (Tableau A.3.10).
3

Algrie depuis les annes 80. Ce niveau dinvestissement figure parmi les plus levs au monde et est particulirement frappant lorsquon le compare la moyenne de moins de 4 % du PIB dans lOCDE. Tableau 1.1 PCSC Autorisations et crdits de paiement du budget initial 2004-09 (en milliards de DA)
PSRE 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total 1 071 1 071 1 273 3 341 260 260 260 5 394 432 668 250 182 277 391 227 304 244 205 160 1 140 PCSC initial Plan rgion Sud Hauts Plateaux Dotations aux comptes spciaux Total PCSC 1 071 1 500 4 172 1 077 465 420 8 705 862 1 979 2 238 2 299 1 327 8 705 Crdits de paiement du budget initial

Source : Ministre des Finances

1.3 Les attentes des autorits publiques sont grandes. Elles souhaitent que le PCSC puisse apporter une rponse aux besoins les plus pressants du pays : moderniser et tendre la couverture des services publics et excuter les travaux en attente en matire de rhabilitation des infrastructures. Le PCSC aura aussi des consquences importantes sur lamlioration du niveau de vie des populations et le dveloppement des ressources humaines et des infrastructures de base, ainsi que sur la consolidation de la croissance conomique. Les autorits sont tout fait conscientes du fait quun investissement public accru peut en principe tre gr dans les limites denveloppes budgtaires viables moyen terme du point de vue budgtaire (chapitre 2), mais qugalement, cela ne va pas sans entraner quelques inconvnients. 1.4 Un programme dinvestissement dune telle envergure pose dnormes dfis. Tout dabord, il soulve de srieuses interrogations concernant la viabilit long terme des tendances budgtaires actuelles et sur la qualit des dpenses. Plus prcisment, il engendre des difficults diffrents niveaux : comment concevoir des stratgies sectorielles adaptes ; comment programmer les volutions futures des dpenses dinvestissement par rapport aux dpenses ordinaires ; comment assurer une gestion adquate des projets et une bonne excution du budget, et notamment comment assurer le suivi et valuation ; et comment amliorer lefficacit et le rapport cot-avantage des projets dune manire gnrale. Le programme dinvestissement public russira-t-il prenniser la croissance et promouvoir un dveloppement plus acclrou aboutira-t-il tout simplement crer des occasions de gaspillage et de corruption ? Nombre dautres questions mritent galement dtre examinespar exemple, le cadre institutionnel, comment viter le chevauchement des responsabilits entre les diffrentes institutions, la coordination des actions au sein de ladministration et le renforcement des capacits du secteur priv afin quils puissent excuter des contrats de concessions et autrement y participer. 1.5 Le PCSC offre loccasion unique de construire un nouveau cadre pour la gestion des dpenses publiques. Tirant parti de lopportunit qui soffre actuellement lui aux plans macroconomique et budgtaire, le pays pourrait institutionnaliser un rgime dexcution de dpenses publiques de qualit mme de gnrer des retombes au plan social dans un avenir lointain. La prsente revue des dpenses publiques (RDP) est un exercice visant aider le Gouvernement raliser cet objectif. Ce PER a pour objectifs daider les gouvernements dans les domaines suivants :

Evaluer la prennit budgtaire la lumire de limpulsion budgtaire que le PCSC reprsente pour le pays. Dfinir des normes techniques suprieures pour la gestion de linvestissement public. Tirer les enseignements de la rforme en cours de modernisation du budget afin de soutenir la mise en uvre, le suivi et lvaluation des projets. Appuyer la prparation dun cadre de dpenses moyen terme et amliorer lefficacit et

le rapport cot-avantage des investissements dans quatre secteurs cls : transport et travaux publics, eau, ducation, et sant.
Le contexte socioconomique avant le PCSC 1.6 La chute brutale des cours du ptrole survenue en 1986 a eu un effet dsastreux sur les conditions conomiques et sociales. Cette situation a persist pendant prs dune dcennie (Graphique 1.1). Au lieu de procder un ajustement progressif la faveur de lrosion spectaculaire des recettes dexportation, les autorits ont maintenu des politiques dexpansion en matire budgtaire et montaire, engendrant une forte inflation, un endettement extrieur important et une intensification des restrictions sur les importations. Au dbut des annes 90, linvestissement public a t considrablement rduit un peu plus de 6,2 % en 1991. Toutefois, cela na pas empch une nouvelle envole des dficits budgtaires, qui ont atteint le niveau record de -8,3 % du PIB en 1993. Entre 1986 et 1994, lAlgrie affichait un taux de croissance annuel peine suprieur zro (0,2 %). Ceci sest traduit par des taux par habitant ngatifs et par une nette aggravation de la pauvret.
Graphique 1.1 Algerie: Cours du Ptrole, Croissance, Investissement Public, et Balance Fiscale
25,0 20,0 60,0
Dclin du prix du ptrole Priode de rforme Programme d'ajustement Augmentation du prix du ptrole

Pourcentage/Pourcentage du PIB

15,0 10,0 5,0 30,0 0,0 -5,0 -10,0 10,0 -15,0 -20,0
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 0,8 3 6,4 5,4 5,6 3,7 0,4 -1 -1 4,4 0,8 -1 1,8 -2 -1 3,8 4,1 1,1 5,1 3,2 2,2 2,6 4,7 6,9 5,2 5,3 -8, -1 -12 -14 -9 -10 -13 -8 -14 -2 3,6 1,7 -1 -9 -4 -1 2,9 2,4 -4 -1 9,7 4 0,2 7,8 6,9 13 11, 12 16 18 17 16 14 12 12 10 8,2 6,2 6,9 8,7 7,9 7,3 6,8 7,3 7,5 5,8 7,8 8,4 10 11 11 14

40,0

20,0

0,0

Croissance du PIB, AG Balance fiscale Investissement public

Prix du ptrole en Algrie, AD 35, 39 36 31 30 29 15 19 16 18 24 20 20 18 16 18 22 19 13 18 28 25 25 29 39 55

Source : Estimations de la Banque mondiale

1.7 En 1994, les autorits ont mis en place un programme dajustement. Ce programme visait corriger les dsquilibres budgtaires grce des mesures montaires et fiscales prudentes, la reprogrammation de la dette extrieure et linstauration de rformes structurelles. Au nombre de ces rformes figuraient la libralisation du commerce, une dvaluation en deux tapes du dinar algrien (70 %

US$/baril, prix du ptrole en Algri

50,0

au total) entre avril et septembre 1994 ; un rgime de flottement contrl 1995 soutenu par un march de change interbancaire et la restructuration des entreprises publiques (Koranchelian 2005). 1.8 Le programme dajustement a remport des succs remarquables dans la stabilisation des prix, mais a eu des rpercussions dramatiques au plan social. La performance macroconomique sest en effet amliore. Entre 1994 et 2000, linflation est tombe de 29 0,3 % ; le dficit budgtaire est pass de -4,4 % du PIB un excdent de 7,8 % du PIB ; lcart entre les taux de change du march parallle et ceux du march officiel sest rduit denviron 100 % ; et la croissance sest situe un taux modeste de 3,2 %. Toutefois, la fermeture invitable de plus de 900 entreprises publiques non viables a rduit de 320 000 (environ 40 %) les effectifs du secteur public, entranant un cot social important. Le chmage sest aggrav, son taux passant de 24 % en 1994 30 % en 2000. En outre, la masse salariale a baiss de moiti entre 1989 et 2000 (Banque mondiale 2003b). La stabilit conomique a t pniblement restaure au prix de lourds sacrifices, mais sest accompagne dun cot social lev ; et malgr tout, la croissance est reste anmique et le chmage sest accentu4. Dans ce contexte durgence qui prvalait en 2001, les pressions sociales et politiques ont conduit la mise en place du premier programme dinvestissement public, le PSRE. B. LEONS TIREES DU PSRELE PREDECESSEUR DU PCSC

1.9 Compar au PCSC, le PSRE tait un programme dinvestissement de dimension modeste. Initialement, 525 millions DA (7 milliards de dollars) devaient tre dcaisss en 200104. Le PSRE visait trois principaux objectifs : (a) rduction de la pauvret ; (b) cration demplois ; et (c) prservation des quilibres rgionaux et redynamisation des espaces ruraux (Banque mondiale 2004d). Au plan oprationnel, le PSRE reposait sur des projets sectoriels centraliss, galement excuts par lintermdiaire des entits ministrielles dconcentres et des organismes de dveloppement communautaire recevant des transferts. Les vastes projets publics forte utilisation de main-duvre occupaient une place prpondrante dans la slection finale. Ni les indicateurs de suivi, ni les rsultats ntaient adopts, lexception dune vague rfrence un objectif de cration de 850 000 emplois. 1.10 En 2004, une tude de la Banque mondiale a fourni une valuation mi-parcours du PSRE (Banque mondiale 2004d). Ses principales conclusions taient les suivantes : a) Le PSRE aura un impact modeste sur la croissance (un accroissement de 1 % en moyenne par an). b) Les emplois crs dans le cadre des projets PSRE seront temporairesun effet direct de 850 000 emplois (170 000 en moyenne) et de 664 000 emplois indirects crs. c) Les importations (plus particulirement celles lies aux projets dans les secteurs du transport et des travaux publics) augmenteront plus rapidement que les exportations, rduisant ainsi lexcdent du compte courant de 1 % du PIB pendant la priode 2001-05. d) Les projets font faible rfrence latteinte des objectifs stratgiques sectoriels, leur qualit est gnralement faible et ingale, et la prparation technique du personnel dexcution est faible en gnral. e) La part des insuffisances du PSRE dcoule de lurgence qui a accompagn la prparation des projets, de la myriade de demandes spcifiques auxquelles les projets sont supposs rpondre et de la multiplicit des acteurs (25 commissions ministrielles et 48 commissions de wilaya). f) Une analyse des cots dmontrerait que les projets slectionns dans le cadre du PSRE taient extrmement coteux.

En 2000, le PIB rel par habitant quivalait au taux enregistr en 1980.

1.11 La prsente RDP nest ni une valuation du PSRE ni une tentative de confirmer la ralisation ou non des prvisions macroconomiques de la Banque pour 2004. Le faire ne serait ni pratique ni prcis. Ce ne serait pas pratique pour deux raisons : premirement, parce quil nexiste aucune base de donnes centralise pouvant permettre un suivi financier et physique dtaill des projets recevant des ressources et, deuximement, au moment de la programmation du PCSC, les autorits ont dcid de fondre les projets PSRE en cours et en instance afin de constituer un portefeuille de projets du PCSC. En consquence, le deuxime portefeuille de projets a absorb nombre des projets en cours du PSRE. Ce ne serait pas prcis car quelle que soit la justesse ou non des prvisions macroconomiques, elles ne tiennent pas compte de la manne ptrolire exceptionnelle de 2004 et de 2005. En tous les cas, eu gard aux trois premires conclusions, trois faits saillants se dgagent clairement. En premier lieu, entre 2001 et 2005, des exportations exceptionnellement importantes dhydrocarbures ont transform la croissance, la portant des niveaux largement suprieurs aux prvisions initiales (se reporter au Chapitre 2). Deuximement, le taux de chmage dclar (exprim en pourcentage de la population active) a baiss de 27,3 % 15,3, ce qui confirme limportante cration demploi attendue5. Troisimement, le compte courant na pas diminu de 1 %, comme cela tait prvu ; mais est pass un excdent de 8,4 % du PIB. 1.12 Les trois dernires conclusions tires de lvaluation mi-parcours du PSRE ont un rapport plus direct avec la prsente RDP. Elles font rfrence au contenu stratgique limit des projets retenus, la faible qualit des projets et les difficults institutionnelles dans lexcution et les carences en matire danalyse des cots. Elles sont abordes brivement dans les lignes qui suivent. Contenu stratgique sectoriel limit 1.13 Laspect le plus frappant de la prsentation du PCSC est peut-tre son manque total dobjectifs explicites. la diffrence du PSRE, le document original dcrivant le PCSC est simplement une liste des projets prvus regroups par programmes , accompagns daffectations budgtaires spcifiques (Ministre des Finances 2005a, b) 6. Une prsentation dsagrge labore par les autorits plus tard modifie les montants initiaux. Elle regroupe les programmes et introduit plusieurs critres physiques (se reporter lAnnexe A1). Nanmoins, aucun objectif explicite nest introduit. 1.14 Les projets dans le secteur de lducation fournissent deux exemples difiants. Labsence dorientation stratgique entrane de mauvaises affectations des ressources et des dficits dans les ressources programmes. Dune part, le PCSC prconise dagrandir les btiments scolaires affects lenseignement secondaire, cependant, le taux dutilisationde seulement 35 %tmoigne dune sousutilisation importante des capacits existantes. Dautre part, un contingent supplmentaire de 30 000 enseignants titulaires de doctorats sera ncessaire pour doubler le taux de scolarisation dans lenseignement tertiaire, comme lindique de manire implicite le programme de construction du PCSC, et si le ratio lve-enseignant actuel est maintenu. En ralit, il faut de nombreuses annes pour produire des enseignants universitaires hautement qualifis. Le doublement de leffectif des enseignants qualifis pourrait prsenter un important goulot dtranglement pour lexpansion court terme dans lenseignement suprieur moins que (a) les niveaux de qualification des enseignants soient rabaisss (ce qui aurait une incidence sur la qualit), (b) lon permette une augmentation du ratio lve-enseignant (ce qui aurait aussi une incidence sur la qualit), ou (c) des enseignants trangers soient recruts (le rsultat le plus probable). Ds lors, lenseignement tertiaire se trouve face un compromisune dtrioration continue de la qualit ou une augmentation significative des dpenses de fonctionnement afin dengager des professeurs supplmentaires.

Ce dernier chiffre doit faire lobjet dun examen rigoureux car il se fonde sur une enqute sur les mnages effectue une fois par an au mois de septembre, partir de 2004. Depuis 2004, le nombre de personnes travaillant domicile et exerant des emplois temporaires a enregistr une hausse brutale. 6 Le terme de programme employ dans le document du PCSC nest pas lquivalent du concept de programme utilis dans la nomenclature normale du budget fonctionnel. Pour une analyse plus dtaille, se reporter au Chapitre 4.

1.15 Afin de dgager les priorits intersectorielles mentionnes implicitement dans le PCSC pour 2005-07, il est trs utile de les comparer avec celles nonces dans le PSRE. Le graphique 1.2a et le graphique 1.2b prsentent la composition des deux programmes et aboutit aux conclusions gnrales suivantes : Chaque secteur a vu une augmentation significative de ses ressources en valeur absolue. Entre le portefeuille initial de projets du PCSC et celui du PSRE, le ratio de ressources autorises est plus de 7 fois suprieur et ce ratio continue daugmenter avec les tout derniers supplments budgtaires. Cette dernire observation est particulirement justifie en ce qui concerne les secteurs de lducation et de la sant. En valeur absolue, leurs ressources se sont multiplies par 7 (ducation) et 5 (sant). Les infrastructures conomiques de basetravaux publics et routessont les principaux bnficiaires des ressources du PCSC : leur part passe du simple au double et atteint plus de la moiti du volume total des ressources. Les programmes hydrauliques (qui sont reprsents par lagriculture et lhydraulique) sont les laisss-pour-compte dans la rpartition des ressources du PCSC. Leur part chute de moiti, passant de 25 13 % du fait des graves dfaillances du secteur.

Graphe 1.2b: PCSC, 2005-07

Graphe 1.2a: PSRE, 2001-04

Agricult ure et Aut res, 8% Logement , 8% Sant , 2% Educat ion and Format ion, 12%
Souti en aux ser vices pr oducti f s, 5% Sant, 3%

Hydraulique, 13% Sout ien aux services product if s, 2%


Logement, 7%

Autr es, 20%

Agr i cul tur e et Hydr auli que, 25%

Educati on and For mati on, 13%

Inf r astr uctur es conomiques et administr ati ves, 28%

Inf rast ruct ures conomiques et administ rat ives, 56%

Source : Estimations de la Banque mondiale bases sur les donnes du Ministre des Finances

Faible qualit de la conception et excution peu satisfaisante des projets 1.16 La qualit extrmement faible des projets et de graves carences institutionnelles expliquent largement la mauvaise excution des projets. Il est donc indispensable de traiter ces insuffisances. En sempressant de financer de vastes programmes dinvestissement public mal conus (FMI/Banque mondiale 2006), les pays comme lAlgrie peuvent lavenir susciter des pressions en vue du maintien des niveaux de dpenses actuels. En outre, il y a le risque li la ralisation peu satisfaisante des projets et la perte de la marge de manuvre budgtaire moyen terme. cela, il faut ajouter un risque accru de gaspillage et de corruption. Plusieurs exemples de carences sectorielles sont analyss de manire succincte dans les lignes qui suivent. 1.17 Les barrages et les projets de transfert dans le secteur de leau offrent un exemple extrme de la qualit mdiocre des projets et des graves carences institutionnelles. Un vieux rapport tabli par

le ministre des ressources en eau (MRE) rsume ltat davancement de 41 des plus gros projets. Les rsultats sont particulirement loquents (Tableau A.5.1). la fin de lanne 2004 : Un peu moins de la moiti de ces projets (18) taient gs de plus de dix ans. La sous-estimation des projets est la rgle plutt que lexception. Plus de la moiti (18 sur 32) avaient des cots quivalents plus du double de leur budget initial. Tel que mesur par la part des ressources dpenses, le niveau davancement des projets varie considrablement, mais en gnral, il est trs faible. Les retards et les dpassements de cots sont causs par plusieurs facteurs, notamment par les carences au niveau des tudes techniques (si des tudes techniques sont effectues) et par la capacit dexcution limite des organismes gouvernementaux et des entreprises, dmontre par une mauvaise matrise douvrage. Dans un petit nombre de projets comportant dimportantes composantes dimportation, la variation des taux de change peuvent galement avoir contribu aux dpassements de cot. Faible analyse des cots 1.18 Le secteur de la sant illustre les consquences de lexcution des projets en labsence de toute considration de cot. Les hpitaux affichent le plus souvent de trs forts taux de matriels hors serviceen 2003, 24 % de tous les sonographes, 34 % des endoscopes et 23 % des incinrateurs (voir Chapitre 8). En gnral, les machines en panne sont remplaces au lieu dtre rpares. Il y a deux principales raisons cela. Premirement, lentretien ne constitue simplement pas une priorit et la proportion du budget affecte ce volet dans les frais de fonctionnement est extrmement faible (3 %). Deuximement et plus important encore, il nexiste pas de vritable politique de passation des marchs, et le pays compte peu de techniciens et de bureaux dtudes spcialiss dans les appels doffres pour la fourniture de services hospitaliers et dans les projets. Par consquent, les procdures dappel doffres sont rarement bien conues, et les achats sont effectus sans se soucier rellement des contraintes budgtaires. 1.19 Le secteur du transport fournit aussi des exemples illustrant la faible analyse des cots. Pendant la priode 200004, les rvaluations de cot reprsentaient en moyenne 15 % des crdits de paiement initiaux7, et atteignaient 30 % dans plusieurs projets (voir Tableau A.4.6) 8. Les extensions de projets (et les rallonges de cots) doivent faire lobjet de prvisions plus prcises et, bien entendu, tre mieux contrles. Pour ce faire, la conception des projets doit tre ds le dpart mene de manire rigoureuse et raliste. Bien quil soit possible de mal excuter un projet bien conu et bien chiffr, il nest pas possible de bien excuter un projet mal conu et bien chiffr. 1.20 Les investissements dconcentrs reproduisent et amplifient les pineuses difficults dexcution rencontres au niveau central. Un article de El Watan du 27 mars 2006 dresse un tat consternant des difficults parallles qui seraient rencontres dans 7 des 23 wilayas recevant des fonds du PSRE dans la rgion Sud en 2002 et en 2003. La liste des problmes majeurs est interminable : les fonds dpenss pour les amliorations de routes et des installations de fourniture dlectricit dans les communes dOuled Slimane, Zerzour et Ben Srorur, dont les projets nont jamais dmarr ; les fonds dcaisss pour la construction dun stade Sid MHamed tarde se concrtiser et pour lamnagement dune route dont la restauration na dur quun jour ; les fonds octroys la commune de Bir El Fodha pour un programme damnagement urbain finanant la rhabilitation dune route de huit dix kilomtres dont le pavage na dur quune semaine ; les fonds octroys sept communes rurales pour des projets deau qui ont permis de financer des sommes exorbitantes des tangs qui nont jamais t remplis deau .
7

Selon des donnes fournies par le ministre des Finances, les rvaluations de cot reprsentaient 21 % en 2000 ; 16 % en 2001 ; 12 % en 2002 et 2003 ; et 19 % en 2004. 8 Certains retards (impliquant des rvaluations de cot) peuvent savrer ncessaires et invitables, mais ils dpassent largement une fourchette raisonnable dans nombre de cas.

C.

SIMULATION DES SCENARIOS DEXECUTION DU PCSC

1.21 Les insuffisances identifies la section prcdente soulignent une vrit simple : laffectation de ressources additionnelles pourrait tre dune certaine utilit pour acclrer lexcution des projets, mais ne constitue pas la solution pour amliorer leur qualit. Au contraire, la priorit accorde lapproche projet actuellement applique par rapport lapproche stratgique sectorielle conjugue de fortes pressions politiques pour lexcution de projets par le biais dinstitutions pousses jusquaux limites de leurs capacitsentrane des risques majeurs. Sagissant surtout de certains projets grande chelle, il y a un rel danger acclrer lexcution sans se conformer des normes minimales. Invitablement, les consquences invitables seront le non respect des directives fondamentales concernant la passation des marchs, la rptition des activits et le gaspillage des ressources. La question est la suivante : jusqu quel vitesse les coefficients dexcution peuvent-ils augmenter ? 1.22 En estimant les ratios dexcution par rapport aux autorisations de budget, nous avons excut trois scnarios de simulation concernant lexcution du PCSC sur la priode 2005-079. Au milieu de lanne 2005, les autorits avaient approuv 75 % des ressources au titre du PCSC pour la priode 200507. LAnnexe A dcrit en dtail les trois simulations prpares par les services de la Banque mondiale. Le rsum des rsultats est prsent dans le graphique 1.3. Graphique 1.3: Scnarios d'excution du PCSC
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 (LFC) 2006 2007 Total Scnario 1 Micro-valuation Scnario 3 Taux investissements agrgs Scnario 2 Tendance historique 2002-04
Source : Estimations de la Banque mondiale bases sur les donnes du Ministre des Finances

Le premier scnario est bas sur une approche projet par projetmicro-valuationet va de la base au sommet. Il a t labor par chaque expert sectoriel de la Banque mondiale partir de plusieurs interviews et de lexprience accumule dans chaque secteur. Il tablit une projection suite une analyse dtaille des hypothses dexcution par projet correspondant chaque secteur.
Les ratios prsents ici constituent des dpenses budgtaires excutes/approuves. En lieu et place, les ratios entre dpenses excutes et dpenses approuves (crdits de paiements) sont plus levs. La conversion entre ces deux ratios est simple (se reporter au Chapitre 3, paragraphe 3.20). Les donnes relatives aux crdits de paiement pour 2005 sont tires du Tableau .3.7.
9

Le second scnario est bas sur les moyennes historiques (2002-04) par secteur dans le cadre dune autre approche de la base au sommet. Il tablit une projection en suivant les taux dexcution dsagrgs par secteur en fonction de leurs taux dexcution historiques pendant la priode 200204. Le troisime scnario est bas sur une approche du sommet la base, en utilisant les taux (macroconomiques) dexcution des investissements agrgs tirs des comptes budgtaires du pass. Il prvoit les taux dexcution globaux des projets en dduisant les soldes non dpenss restant au crdit des comptes spciaux du Trsor aprs excution des dpenses dinvestissement. Elles sont bases sur les informations recueillies et sur les conversations avec les autorits nationales. 1.23 Pour ce qui est des engagements de dpenses autorises, les modles de simulation de lexcution du PCSC indiquent une lgre tendance la hausse des ratios dexcution sur la priode 200507, quoique tant infrieurs 70 % en moyenne. titre de rfrence, lAlgrie affichait un taux dexcution moyen de 65 % pendant la mise en uvre du PSRE en 200304. Lanalyse rvle galement plusieurs similitudes et carts intressants entre les trois scnarios : Pour 2005, les taux dexcution bass sur les moyennes historiques sont beaucoup plus levs (67 %) que les deux autres, qui varient dans une fourchette de 53 % (micro valuation) 61 % (sommet la base). La disponibilit dinformations prliminaires pour lanne 2005 sur le taux dexcution effectif des investissements rvle que le scnario 1 se rapprochait effectivement davantage du taux dexcution rel de 2005, estim 54 %. Au titre de lanne 2006, lon note un cart plus important entre les trois scnarios, vu que le taux dexcution prvu se situe dans la large fourchette de 46 65 %. Pour 2007, les taux dexcution sinscrivent dans une fourchette plus troitede 50 %, selon le scnario 1, 85 %, selon le scnario 3. Le ratio bas sur les moyennes historiques demeure essentiellement constant. La nuance importante qui doit tre apporte ces conclusions est que ces scnarios ont t tablis avant les hausses budgtaires effectives par rapport lenveloppe initialement affecte au PCSC, ce qui ne devrait pas modifier essentiellement ces rsultats, mais rendre plus souple la tendance vers une amlioration des taux dexcution. 1.24 Le bon sens autorise fortement penser que les autorits nationales doivent adopter une position plus raliste dans laffection des ressources budgtaires. Si possible, lapprobation de crdits de paiement partir de 2007 doit tre prcde dune valuation mi-parcours de ltat davancement dans le souci dvaluer les progrs accomplis en 2005 et 200610. Dans les circonstances prsentes, des ressources supplmentaires non ncessaires ne feront quaggraver la saturation de ressources et dtriorer davantage les taux dexcution. En outre, les autorits doivent rsister la tentation dengager des ressources pour des projets dinvestissement qui ne remplissent pas des critres techniques minima. En dfinitive, lamlioration des taux dexcution (et de la capacit dabsorption) ne dpend pas de la disponibilit de ressources, qui sont autrement abondantes, mais des solutions apportes aux contraintes spcifiques examines dans la prsente valuation. 1.25 Les mesures prises lors des rencontres Gouvernement-Walis vers la fin de lanne 2006 devraient contribuer au : renforcement de lencadrement administratif et technique de lensemble des institutions et organismes publics ; renforcement des capacits de matrise douvrage ; et
Les autorits ont dj procd lautorisation de la dernire portion de 25 % des ressources du PCSC dans la LFC de 2006. Ainsi, les autorisations budgtaires ont t entirement alloues.
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assouplissement du Code des marchs publics en ce qui concerne les investissement dconcentrs (plafond relev de 6 million de DA 8 millions de DA), limitations pour constituer une caution de soumission, rtablissement des commissions des marchs chez les tablissement publics, et relvement du seuil de comptence pour la Commission nationale des marchs de 250 millions de DA a 400 millions de DA.

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CHAPITRE 2 : TENDANCES ET DEFIS BUDGTAIRES GLOBAUX


La position budgtaire de lAlgrie se consolide. Dune part, les cours du ptrole et les recettes des hydrocarbures se situent des niveaux levs. Dautre part, les autorits sont en train de mettre profit lespace budgtaire largi pour prner (et mettre en pratique) une stratgie robuste de gestion de la dette, couple avec une expansion slective de linvestissement public dans les secteurs cls des infrastructures de base et des quipements sociaux. Le prsent chapitre traite en premier lieu du contexte macroconomique. Deuximement, il estime linstabilit des variables fiscales. Troisimement, il identifie les tendances budgtaires. Quatrimement, il value les principaux aspects de la gestion des ressources ptrolires. La dernire section value la viabilit du PCSC du point de vue budgtaire. A. CONTEXTE MACROECONOMIQUE

2.1 LAlgrie est un grand exportateur dhydrocarbures, les recettes dexportation des hydrocarbures reprsentant environ deux tiers du budget. LAlgrie dispose des huitimes plus grandes rserves de gaz prouves dans le monde. En 2005, elle a export 97 % de sa production de gaz naturel vers lEurope, comblant ainsi 24 % des besoins en gaz naturel de lEurope au cours de cette anne-l. Deux nouveaux gazoducs sont actuellement en construction, ce qui portera quatre le nombre total de pipelines dici 2010. LAlgrie envisage daccrotre ses exportations de gaz naturel de 64 milliards de mtres cubes en 20058 100 milliards de mtres cubes lhorizon 2015. Il est prvu que les exportations de ptrole brut de lAlgrie culminent autour de 2010 1,1 millions de barils (bbl) par jour, contre 1,0 million de barils/jour en 2005. LAlgrie peut raisonnablement tabler lavenir sur le maintien dun niveau important de recettes budgtaires provenant des exportations dhydrocarbures, en particulier avec la mise en valeur dimportantes rserves de gaz naturel. 2.2 La croissance conomique enregistre rcemment par lAlgrie peut tre gnralement classe en trois priodes distinctes (Tableau 2.1). Une priode de rcession, de 1990 1995, caractrise par des taux de croissance ngatifs du PIB par habitant. Au dbut des annes 90, les rformes se sont trouves bloques et la rcession se faisait durement ressentir, aggravant les troubles civils. LAlgrie affichait des taux de croissance mdiocres, dus principalement des bouleversements externes dfavorables. La situation macroconomique du pays sest dtriore, la pauvret sest aggrave et les autorits algriennes navaient dautre choix que dadopter un nouveau programme de stabilisation globale en 1994. Le programme de stabilisation associait des mesures dajustement budgtaire, une dvaluation du dinar algrien et le rchelonnement de la dette extrieure. La priode de relance, de 1996 2000, avec une croissance positive, mais modre du PIB, situe en moyenne 3,1 %. Les rformes ont commenc porter fruit au milieu des annes 90. Grce une politique montaire et budgtaire prudente, le pays a russi rduire considrablement le taux dinflation qui est pass un chiffre. La dette extrieure a diminu de 80 % du PIB en 1995 46 % du PIB en 2000. Le solde budgtaire global sest galement amlior au cours de la mme priode, passant dun lger dficit de 1 % du PIB un excdent de 10 % du PIB. En revanche, le solde budgtaire hors hydrocarbures sest dtrior, passant de 26 % du PIB hors hydrocarbures 33 % du PIB hors hydrocarbures.

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Une priode dacclration de la croissance, de 2001 2005, caractrise par des taux de croissance levs surtout lis lexplosion des cours du ptrole. Pendant cette priode, lconomie algrienne a pris son envol. Les taux de croissance se situaient en moyenne 5 %. Les taux dinflation moyens sont rests en dessous de 3 %. La manne ptrolire a aid dautres secteurs atteindre des taux de croissance levs (cest le cas des secteurs de la construction, des tlcommunications et autres services). En consquence, le PIB par habitant tait au-dessus de 3 %, ce qui aurait d contribuer rduire les taux de pauvret. 2.3 Les taux de croissance du PIB restent troitement lis ceux du secteur des hydrocarbures, mais lagriculture est le secteur le plus instable (Graphique 2.1). Les graves scheresses expliquent la nette dpression des taux de croissance agricole en 1990, 1994, 1997 et 2000. La volatilit de la croissance du secteur agricole a diminu dans les annes 2000. Tableau 2.1. Le secteur rel de lAlgrie
(Taux de croissance rels en %, moyennes de la priode)
199095 Croissance du PIB 0,4 4,9 Agriculture 2,7 7,3 Industrie 0,0 3,7 O/w : Construction -1,8 6,3 Secteur des 1,2 5,5 4,0 hydrocarbures Industrie -1,7 -0,8 -1,0 manufacturire Services 0,9 2,2 5,4 Absorption -1,0 1,0 6,7 intrieure /a Consommation 0,4 1,2 4,1 totale Investissement fixe -2,3 2,8 8,9 Exportations 1,2 5,5 4,1 Importations -3,6 -0,6 11,0 Pour mmoire : PIB par habitant -1,9 1,6 3,4 Inflation (IPC) 25,6 6,5 2,7 Source : Office national de la statistique (ONS) a/ Absorption intrieure = Investissement total + consommatio 1996 2000 3,1 3,9 3,9 3,2 200105

2.4 Dans les annes 2000, les quilibres externes ont bnfici dune manne ptrolire prolonge. Les exportations de marchandises ont atteint un niveau record, et les exportations dhydrocarbures composent la quasi-totalit des exportations de marchandises, soit 98 %, ce qui est un chiffre trs lev daprs les normes internationales (Graphique 2.2). Par consquent, le pays affiche des soldes du compte courant et des niveaux de rserves de liquidits internationales atteignant des seuils historiques. Lon constate galement une reprise de la demande dimportations, qui est tire par des taux dinvestissement exceptionnellement levs lis au PSRE. Depuis sa cration en 2000, les autorits ont galement utilis les revenus exceptionnels, logs dans un Fonds de stabilisation des recettes dhydrocarbures, le Fonds de Rgulation des Recettes, connu sous le nom de FRR, pour deux raisons : (i) pour effectuer des paiements anticips au titre de la dette extrieure ; et (ii) pour financer tout dficit budgtaire conscutif une chute du prix du ptrole en dessous du prix de rfrence de la Loi de finances11. Compte tenu des paiements anticips du principal de la dette publique, lAlgrie affiche dsormais une position crditrice nette vis--vis du reste du monde, avec un ratio de la dette extrieure rapport au PIB valu 17 % en 2005, en comparaison avec une moyenne de 61 pourcent du PIB enregistr sur la priode 1990-95 (se reporter au tableau 2.2).

Le prix ptrolier de rfrence sest maintenu 19 dollars le baril et devrait demeurer ce niveau sur la prochaine priode de cinq ans (200509), rendant trs probable le financement dun dficit budgtaire dans le contexte actuel o les prix atteignent des niveaux record. En comparaison, la fourchette de rfrence de lOPEP est comprise entre 22 et 28 dollars le baril.

11

12

Graphique 2.1 Algerie: Croissance relle du PIB


25 20
100%

Graphique 2.2 Part de s hudrocarbure s dans le s e xportations de marchandise s, 2004

15 10 5 0 -5 -10 -15 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Agriculture Non-oil Industry Hydrocarbon Sector Services GDP

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Alger ia Niger ia 1/ Venezuala Ecuador Egypt Indones ia Mexico 1/ Donnes de 2003

Sour ce : WITS, SITC Revis ion 3

Source : ONS

2.5 Lapplication dune politique montaire prudente a limit lexpansion du crdit pendant lavnement de la manne ptrolire. La banque centrale intervient rgulirement sur le march montaire afin de matriser les taux dinflation et de change. La strilisation de lexcdent de liquidit d aux importants dpts de la Sonatrach (la socit ptrolire publique) dans le systme bancaire a contribu limiter lexpansion du crdit lconomie. Le rgime actuel des taux de changergime de flottement contrl sans trajectoire prannoncea contribu maintenir le REER dans la fourchette des niveaux dquilibre (le REER tait jug en quilibre la fin 2003 (FMI 2005b) 12. Les contrles administratifs ont cependant favoris le dveloppement dun march des changes parallle avec un cart variable et en baisse. Lexpansion de la masse montaire sest ralentie au cours des cinq dernires annes, en juger par le taux de croissance en baisse de lagrgat M2 passant de 22 pourcent en 2001 11 pourcent en 2005.

Les rapports-pays du FMI pour 2004 (N 05/50) et 2005 (N 06/93) peuvent tre consults ladresse : http://www.imf.org/external/country/DZA/index.htm.

12

13

Tableau 2.2 Secteur extrieur et secteur public (Moyennes de la priode ; % du PIB, sauf indication contraire) 199095 1996-2000 2001 Secteur extrieur GNFS des exportations o/w: Exportations dhydrocarbures en % des exportations de marchandises GNFS des importations Solde du compte courant Rserves de liquidits internationales (en mois dimportations) Dette extrieure (% du PIB) Gouvernement central (% du PIB) Total recettes (y compris subventions) o/w : recettes des hydrocarbures o/w : % des recettes ordinaires o/w : recettes hors hydrocarbures o/w : recettes fiscales o/w : Impt sur le bnfice o/w : TVA o/w : Recettes douanires Total dpenses de fonctionnement o/w : salaires et traitements Total dpense dinvestissement Solde global Pour mmoire : Solde hors hydrocarbures/PIB HH Prix du ptrole algrien Croissance de lagrgat M2 (%) Taux de chmage (%)
Source : FMI ; les autorits algriennes.

2002 35,1 96,8 25,4 7,6 19,1 40,1 35,3 22,2 62,9 13,1 10,6 1,2 4,9 2,8 24,1 7,6 10,0 0,2 -32,5 25,2 17,4 25,9

2003 38,3 98,1 23,9 13,0 24,3 34,7 37,0 25,6 69,4 11,4 10,0 1,2 4,5 2,7 21,3 7,6 10,8 7,8 -27,7 29,0 15,6 23,7

2004 40,1 97,9 25,7 13,1 23,7 25,9 36,2 25,6 70,9 10,5 9,5 1,3 4,5 2,3 20,3 7,3 10,5 6,9 -30,2 38,5 11,5 17,7

2005 47,6 98,5 23,5 21,2 28,1 16,8 41,1 31,4 76,5 9,7 8,6 .. 4,2 1,9 17,2 6,5 9,7 14,2 -31,1 54,6 10,8 15,3

24,3 95,7 22,4 0,3 1,8 61,2 29,7 17,6 59,2 12,1 11,4 1,7 5,2 2,7 22,1 9,2 7,5 -1,7 -25,3 19,4 17,3 23,1

30,2 96,1 22,6 4,8 7,7 60,6 32,1 20,8 64,2 11,3 10,5 1,2 4,9 2,6 22,5 8,3 7,0 2,1 -27,3 20,1 21,1 28,2

36,2 97,1 21,6 12,8 18,2 40,9 35,4 23,5 67,2 11,8 9,3 1,1 4,2 2,4 22,6 7,6 8,4 4,0 -29,5 24,8 22,2 27,3

2.6 Lacclration de la croissance dans les annes 2000, galement stimule par le PSRE, a contribu la rduction des taux de chmage13 et de pauvret, quoique ses rsultats pourraient ne pas se prenniser plus long terme. Bien qutant toujours lev, le taux de chmage a t rduit de manire drastique au cours de la dernire dcennie. Cette rduction sexplique en grande partie par laugmentation des taux de dpenses publiques suite lexcution du PSRE. Par consquent, nombre des emplois nouvellement crs pourraient ntre que des dbouchs temporaires qui seront localiss dans le secteur agricole, un secteur faible productivit reprsentant moins de 10 % du PIB. Le

13 Les chiffres officiels du chmage nchappent cependant pas des problmes dvaluation, qui tiennent la fois au recours des mthodes dchantillonnage variables, aux changements constants du contenu des questionnaires, et au fait que les enqutes ne sont pas effectues de manire priodique et continue.

14

chmage des jeunes demeure important, estim environ 30 %. Lconomie informelle fournit galement des emplois une part significative de la population active14. Les taux officiels de pauvret ont baiss depuis le dmarrage de la relance en 1995. La croissance de la consommation prive par habitant sest redresse au cours des dernires annes, atteignant 4 % en moyenne sur la priode de 2001 2005, compar la stagnation voire aux taux de croissance ngatifs enregistrs au dbut des annes 90. Ceci permet desprer une rduction possible des niveaux de pauvret15. Dans lensemble, quoique les taux de chmage et de pauvret aient diminu et en dpit de la nette amlioration de la situation scuritaire au cours des 5 dernires annes, les tensions sociales persistent, lies aux carences en matire dinfrastructure qui ont diverses consquences : incidence sur lemploi, pnuries deau dans certaines villes, crise du logement et troubles sociaux dans la rgion de la Kabylie et dans la rgion Sud. Compte tenu du fait que les cours du ptrole devraient rester des niveaux levs pendant quelques annes, la population algrienne sattend voir samliorer davantage son niveau de vie ainsi que la fourniture des services de base. 2.7 En dpit des progrs accomplis en matire de rforme structurelle, la rforme dans les secteurs cls restent limites. LAlgrie possde lune des conomies les moins diversifies parmi les pays revenu intermdiaire et les pays producteurs de ptrole. La contribution du secteur priv au PIB reste extrmement faible et a mme diminu depuis 1995. Cette situation contraste avec la tendance la hausse constate dans la plupart des pays producteurs de ptrole, qui traduit le rle de moins en moins actif du secteur priv comme principal moteur de la croissance en Algrie (Graphique 2.3).

25

Graphique 2.3 Pays producteur de ptrole : Investissement priv, % du PIB


Algrie Mexique

20

quateur

15 Moyanne 10 Nigeria Egypte 5

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Source : WDI Note : La moyenne nest pas pondre.

2.8 Dimportantes rformes ont t mises en uvre. Des mesures pour la libralisation du commerce ont t prises. LAccord dassociation avec lUE a t ratifi et est entr en vigueur en 2005. Il prvoit une rduction graduelle des droits limportation sur les produits industriels sur une priode de 12
Le groupe dtudes algrien, le CNES (Conseil National conomique et Social), a estim en 2003 que les emplois informels reprsentent 17 % du nombre total des emplois et jusqu 22 % si lon exclut le secteur agricole. 15 Le taux officiel de pauvret le plus rcent a t tabli 12 % en 2000, ce qui est lgrement infrieur aux 14 % enregistrs en 1995. Mais une estimation non officielle communique dans le Document-Pays des Nations Unies situe le taux de pauvret 6.2 pourcent en 2004.
14

15

ans. La gestion dynamique de la dette est en train de dboucher sur un apurement progressif des dettes publiques auprs des cranciers du Club de Paris. Des partenariats public/priv dans les secteurs de leau et du transport sont en train de se dvelopper. Le secteur de lducation est en train de mettre au point un programme de rforme (voir chapitre 7). Un processus de modernisation budgtaire a dj t lanc (voir Chapitre 4). Cependant, le programme de rforme est la trane dans les domaines tels que laccession lOMC, la privatisation des entreprises publiques, la modernisation du secteur financier et dans des domaines de la gouvernance tels que la rforme de ladministration fiscale et de lappareil judiciaire. Malheureusement, lactuelle monte en flche des cours du ptrole masque quelque peu le rel besoin de rformes conomiques urgentes. 2.9 La nouvelle loi sur les hydrocarbures de lAlgrie est une contribution la libralisation du secteur. Cependant, elle a t amende en 2006, de faon restaurer la majorit de la Sonatrach dans tous les contrats avec des compagnies trangres. La loi exerce une pression sur la Sonatrach afin quelle rponde aux pressions concurrentielles et devienne une organisation plus lgre et plus efficace. B. LINCONSTANCE DES VARIABLES BUDGETAIRES

2.10 La forte dpendance au ptrole gnre linconstance des variables budgtaires, notamment des recettes. Linstabilit macroconomique traduit leffet des bouleversements externes qui secouent lconomie. Les fluctuations des termes de lchange semblent tre un dterminant majeur de linstabilit budgtaire (Banque mondiale 2000) et ceci est particulirement vrai sagissant des cours du ptrole en ce qui concerne lAlgrie. Le PIB hors ptrole a montr moins dinstabilit que le PIB total. Plus important encore, la plupart des variables des recettes sont plus instables que les variables de dpenses (Tableau 2.3). Ceci tient au fait que les perturbations des cours du ptrole ont un effet immdiat sur les recettes publiques : le volume total des recettes et le volume des recettes dhydrocarbures ont t plus volatiles que le montant total des dpenses publiques. Par ailleurs, les dpenses de fonctionnement et les dpenses dinvestissement sont plus stables que le PIB, ce qui est un constat inattendu dautant quune variation supplmentaire des dpenses dinvestissement, surtout pendant une longue priode dajustement, aurait constitu un rsultat plus classique. Le fait prvisible est, en revanche, la faible instabilit constate pour les salaires et traitements (1,0), ce qui indique dj leur caractre inertiel.
Tableau 2.3 Instabilit des variables budgtaires, 19902005 (en % du PIB, sauf indication contraire)
Moyen Total recettes 32,7 Hydrocarbures 21,1 Hors hydrocarbures 11,6 Recettes fiscales 10,5 o/w TVA 4,9 Total dpenses 30,6 Dpenses de fonctionnement 21,9 Intrts 2,8 Salaires et traitements 8,3 Dpenses dinvestissement 8,1 Montant net des prts 0,6 Solde primaire 4,8 Solde budgtaire 2,7 Solde HH / PIB HH -27,5 Financement intrieur -2,8 Financement extrieur 0,7 (Croissance relle) du PIB 2,7 (Croissance relle) du PIB HH 2,3 Source : calculs des services de la Banque. NB. : HH= Solde hors hydrocarbures = Recettes HH / PIB HH cart type 4,1 4,9 1,2 1,2 0,7 2,8 2,2 1,0 1,0 1,5 1,5 5,5 4,9 4,3 5,0 3,4 2,6 3,1

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2.11 Lanalyse de corrlation bivarie rvle une association significative entre pratiquement toutes les variables budgtaires et la croissance par tte dhabitant16. Les corrlations simples indiques au tableau 2.4 prsentent des conclusions qui cadrent avec les publications prcdentes sur la relation entre les variables budgtaires et la croissance (Gupta et al. 2005). Par exemple, les excdents budgtaires (et le solde primaire) et les recettes (notamment celles des hydrocarbures) sont positivement associes la croissance par habitant (la plupart de ces variables tant statistiquement significatifs). Dans la mme veine, les besoins de financement intrieur ou extrieur et le solde hors hydrocarbures sont ngativement associs la croissance par habitant. Tableau 2.4 Corrlations bivaries, 19902005
(Variables exprimes en % du PIB, sauf indication contraire) Croissance relle du PIB par habitant Total recettes 0,46 * Recettes hydrocarbures 0,47 * Recettes hors hydrocarbures -0,19 Recettes fiscales -0,35 o/w TVA -0,24 Total dpenses -0,32 Dpenses de fonctionnement -0,27 Intrts -0,04 Salaires et traitements -0,62 *** Dpenses dinvestissement 0,40 Montant net des emprunts -0,64 *** Solde primaire 0,49 ** Solde budgtaire 0,41 Solde hors-ptrole / PIB hors-ptrole -0,07 Financement intrieur -0,36 Financement extrieur -0,37
Source : calculs de la Banque mondiale * Significatif 10 % ; ** significatif 5 % ; ***significatif 1 %. NB : les corrlations bilatrales bases sur les donnes annuelles de 1990 2005.

2.12 Fait plus important encore, lanalyse de corrlation bivarie confirme le caractre procyclique des dpenses dinvestissement et limportance pour lAlgrie de prserver le Fonds de Stabilisation des Recettes Ptrolires cr en 2000 (voir ci-dessous). La composition des dpenses publiques a une influence sur la croissance : des investissements en capital plus importants sont associs une croissance plus forte, tandis que des dpenses courantes moins importantes sont associes des conditions conomiques plus favorables. Un rapport-pays du FMI constate galement que les dpenses dinvestissement de ltat entranent une augmentation du PIB rel hors hydrocarbures, tandis que ce nest gure le cas pour les dpenses de fonctionnement (FMI 2005b). Pour sa part, lanalyse de corrlation rvle la corrlation ngative entre les salaires et traitements et la croissance, ce qui indique galement leurs tendances inertielles17.
La croissance par habitant est une mesure plus conventionnelle utilise dans lanalyse empirique qui value les effets de la politique budgtaire sur la croissance, car il compense le biais introduit par les taux de croissance dmographique. 17 Les coefficients de corrlation sont formellement tests laide de la formule Spearman de corrlation de classement afin dviter leffet des valeurs aberrantes. Le coefficient Spearman de la corrlation de classement peut tre utilis pour obtenir une estimation R et reprsente une mesure de lassociation monotone qui est employe lorsque la rpartition des donnes rend le coefficient de corrlation de Pearson indsirable ou trompeur. Le coefficient Spearman de la corrlation de classement est dfini par la formule2 :
r 1 6 d N ( N 2 1)
16

d tant la diffrence dans le classement statistique des variables correspondantes et constitue une approximation du coefficient de corrlation exact :

17

C.

TENDANCES BUDGETAIRES

2.13 La hausse rcente des prix mondiaux des hydrocarbures a transform la situation budgtaire de lAlgrie. Le solde budgtaire global du gouvernement central est pass dun dficit de 2 % du PIB en 1999 un excdent de 14 % en 2005. Les recettes budgtaires ont augment, passant de 30 % du PIB en 1999 41 % en 2005. Les dpenses ont baiss de 31 % du PIB en 1999 27 % en 2005, les dpenses de fonctionnement ayant t contenues et un important programme dinvestissement public ayant t lanc. 2.14 La part des recettes budgtaires gnres par les hydrocarbures et celle des dpenses dinvestissement dans le budget labor par le gouvernement central a augment de manire apprciable. La part des recettes des hydrocarbures dans les recettes budgtaires totales a augment de 60 % en 1999 76 % en 2005. Pendant cette priode, la part des dpenses dinvestissement dans le volume total des dpenses a augment de 26 % 36 %, traduisant ainsi laugmentation des recettes gnres par les hydrocarbures consacres aux dpenses dinvestissements publics tant attendues. Le PSRE, qui compltait le budget dinvestissement de 2001 2004, se montait 7 milliards de dollars (environ 13 % du PIB de 2001). 2.15 Le dficit primaire hors hydrocarbures rapport au PIB hors hydrocarbures est une mesure de plus en plus utilise pour valuer la position budgtaire dans les pays exportateurs dhydrocarbures. Dans les pays exportateurs dhydrocarbures, les recettes publiques augmentent brutalement pendant les envoles des cours des hydrocarbures. Par consquent, les positions budgtaires peuvent samliorer, mme lorsque les dpenses augmentent de manire peu soutenable. Le dficit primaire hors hydrocarbures par rapport au PIB hors hydrocarbures est un meilleur indicateur de la position budgtaire car il dissocie les dpenses des recettes dhydrocarbures. Dans le cas de lAlgrie, le dficit primaire hors hydrocarbures du gouvernement central sest creus, tombant de 22,5 % du PIB hors hydrocarbures (PIBHH) en 1999 29 % du PIB-HH en 2005, tmoignant ainsi de limpact du PSRE et de la premire anne dexcution du PCSC. 2.16 Toutefois, les importants excdents du compte courant extrieur de lAlgrie laissent supposer quune part significative du PIB provenant des hydrocarbures qui a t accumul pendant la priode rcente daugmentation des prix des hydrocarbures a t pargne. Le solde du compte courant, qui tait ngatif jusquen 1999, est pass un excdent de 21 % du PIB en 2005. En 200305, lamlioration du solde du compte courant de lAlgrie reprsentait 82 % du PIB additionnel provenant des hydrocarbures pour cette priode. 2.17 Les dcisions dpargne/dpenses des pouvoirs publics ont eu un effet considrable sur lpargne nationale. En Algrie, comme dans plusieurs autres pays exportateurs dhydrocarbures de la rgion, les politiques de dpenses publiques ne suivent quen partie la forte croissance des recettes des hydrocarbures qui a fait suite laugmentation des prix mondiaux depuis 2003.

xy x y
2

calcul partir des donnes initiales. Comme il utilise des rangs, le coefficient Spearman de la corrlation de classement est beaucoup plus facile calculer. (Source : Eric W. Weisstein. "Spearman Rank Correlation Coefficient." Source Internet, MathWorld - a Wolfram : http://mathworld.wolfram.com/SpearmanRankCorrelationCoefficient.html.)

18

2.18 Lpargne publique en 2003-04 a t dans une certaine mesure une raction aux dpenses importantes effectues pendant les premires annes dexcution du PSRE. Le solde budgtaire global sest accru, passant dun dficit de 2 % du PIB en 1999 un excdent de prs de 10 % du PIB en 2000. Les dpenses effectues au titre du PSRE ont ainsi gomm lexcdent en 2002, dautant que laccroissement des dpenses a concid avec des diminutions des recettes des hydrocarbures en 200102. Lexcdent budgtaire global est pass 14 % en 2005, les dpenses dinvestissement ayant t gnralement matrises en 200305. Recettes budgtaires 2.19 Les recettes budgtaires provenant des hydrocarbures ont t instables, 18 % du PIB (29 % du PIB hors hydrocarbures (PIB-HH)) en 1999 et 31 % du PIB (57 % du PIB-HH) en 2005, avec un cart type de 10,5 (Graphique 2.4 et tableau 2.2). En termes de PIB-HH, les recettes hors hydrocarbures ont augment de 16 % en 1999 19 % en 2002. Elles sont tombes ensuite 17,5 % en 2005, principalement cause de la baisse des tarifs douaniers limportation et de la baisse des recettes tires de la TVA. Lcart type de ce ratio tait de 1,5 en 19992005. La composante fiscale des recettes hors hydrocarbures est demeure assez stable, se situant environ 10 % du PIB (15 % du PIB-HH) en 19992005.
Graphe 2.4. Algrie: Repartition des recettes budgetaires, 1999-2005 (en pourcentage du PIB)
45 15

Recettes totales ( gauche)


40

Recettes hydrocarbures ( gauche)

Recettes sauf hydrocarbures ( gauche)

Solde ( droit)

12 35 9 30

25

20 3 15 0 10

5 1999 2000 2001 2002 2003 est. 2004 est. 2005 est.

-3

Sources: Autorits algriennes; FMI.

Dpenses publiques 2.20 Depuis 2002, les dpenses de fonctionnement (rcurrentes) ont baiss, passant 24 % du PIB (35 % du PIB-HH) (Graphique 2.5). La diminution des dpenses de fonctionnement traduisait surtout une baisse des paiements dintrt avec la diminution de la dette publique de 89,5 % du PIB en 1999 28,5 % en 2005. Une dcomposition plus pousse des dpenses de fonctionnement fait apparatre des tendances rvlatrices.

19

Graphe 2.5. Algrie: Dpenses Totales, 1999-2005 (en pourcentage du PIB)


40 15

Dpenses totales ( gauche)

Dpenses recurrentes ( gauche)

Dpenses investissements ( gauche)

Solde ( droit)

35

12

30 9

25 6 20

3 15

Lancement du PCSC Impact du PSRE


10

Consolidation fiscale

5 1999 2000 2001 2002 2003 est. 2004 est. 2005 est.

-3

Sources: Autorits algriennes; FMI.

2.21 LAlgrie consacre une part relativement moyenne et en baisse des Graphique 2.6 Algrie: Composition des dpenses totales (en % dpenses aux salaires, qui constituent un du PIB) poste trs important en termes de 25 transferts et trop peu de ressources aux 20 biens et services (Graphique 2.6). Dune part, la facture de ltat est tombe de 8,6 % 15 du PIB en 1999 6,5 % du PIB en 2005, un niveau beaucoup moins lev que la 10 moyenne des pays de la rgion MENA qui se situe aux environs de 10,5 % du PIB et 5 est proche des niveaux observs dans les 0 conomies en transition comparables de 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 lEurope de lEst et de lAsie centrale qui Dpense courante Dpense personnelle Matriels et fournitures Transferts Intrts avoisinent les 7 % (Banque mondiale 2006). Les charges de personnel ont enregistr une lgre diminution, en partie en raison du fait Source : Calculs des services de la Banque mondiale que lemploi au niveau de ladministration centrale na augment que de 1,3 % en moyenne par an et en partie cause de la modration salariale. Dautre part, il y a un contraste marqu entre la part leve et constante affecte aux transferts (sociaux) qui se situait en moyenne 10,4 % en 2000-04et la part trs faible et en baisse affecte aux matriels et fournitures, qui a chut de 3,9 % du PIB en 1999 1 % du PIB en 2005. Ce ratio est largement infrieur celui des pays comparables et de la rgion MENA, qui sont bien au-dessus de 5 % du PIB. Le volume important des transferts en rajoute la rigidit du budget de lAlgrie. 2.22 Les dpenses dinvestissement ont augment de manire progressive, passant de 7 % du PIB en 1999 10 % du PIB en 2005 (Graphique 2.5). Elles sont passes de 11,5 % du PIB-HH en 1999 prs de 15 % en 2002 cause de laugmentation des investissements publics dans le cadre du PSRE sur la priode 200104. Il sen est suivi une pause, qui sest accompagne dune diminution du ratio 13 % du

20

PIB-HH en 200304. Au moment du dmarrage du PCSC de 200509, les dpenses dinvestissement ont augment de 18 % du PIB-HH en 2005. Le PCSC envisage le maintien dinvestissements relativement importants dans les projets dinfrastructures publiques, au secteur du logement et aux secteurs sociaux. 2.23 Cependant, les dpenses effectives dinvestissement sont infrieures aux allocations budgtaires. Le taux dexcution des dpenses dinvestissement tait denviron 74 pourcent en 200305 (se reporter au Rsum Analytique). Les sommes alloues pour les investissements publics qui ne sont pas dpenses la fin de lexercice peuvent tre dpenses aux cours des exercices suivants travers les comptes spciaux pluriannuels du Trsor rattachs des projets spcifiques (voir chapitre 4). D. GESTION DES RESSOURCES HYDROCARBURES

2.24 Le Fonds de stabilisation des recettes ptrolires de lAlgrie (le FRR) est autoris financer indirectement les dficits budgtaires en imputant de faon rtroactive lamortissement de la dette publique au FRR. Cependant, cette source de financement est en passe datteindre ses limites (Encadr 2.1). Les importants besoins de financement rsultant du PCSC contrastent avec les montants trs modestes effectus par le pass pour lamortissement de la dette publique pouvaient encore tre rembourss par le FRR. Si les rgles du FRR sont maintenues en ltat, les autorits publiques devront recourir lemprunt en vue de financer le dficit. De faon paradoxale, moyen terme, il se pourrait que la dette publique augmente concomitamment avec les dpts croissants logs dans le FRR.

Encadr 2.1 Le Fonds de stabilisation des hydrocarbures de lAlgrie


Le Fonds de stabilisation des hydrocarbures de lAlgrie ( Fonds de rgulation des recettes FRR) a t cr en 2000 dans le but de garantir les dpenses publiques contre les fluctuations des recettes lies aux hydrocarbures. Le FRR est un sous-compte du compte de trsorerie log la banque centrale qui accumule une partie des recettes des hydrocarbures. Les autorits auront la possibilit deffectuer des retraits sur les dpts du FRR pour absorber un choc dfavorable li aux recettes avant de contracter de nouveaux emprunts ou avant dtre contraints de recourir un ajustement budgtaire discrtionnaire. Les dpts sur le FRR reprsentaient 19 % du PIB-HH la fin 2005, ce qui indique que le but initial du FRR a t en partie atteint. Le FRR fonctionne selon des rgles qui ont t tablies lorsque les prix des hydrocarbures taient bas. Les rgles du fonds prvoient que les recettes des hydrocarbures situes au-del de lquivalent de 19 dollars le baril de brut doivent alimenter le fonds. Les ressources du FRR peuvent tre utilises pour amortir la dette publique ainsi que pour financer le budget gnral lorsque le prix du brut chute en dessous de 19 dollars le baril. La rgle concernant les prix est facile comprendre ds lors que les prix rels ne varient pas considrablement par rapport aux 19 dollars le baril. Cependant, le cours moyen du brut tait de 54,6 dollars le baril en 2005. Les budgets qui sont adopts conformment la rgle du FRR concernant les prix taient en dficit. Les dficits budgtaires prvus se sont creuss, passant dun dficit quasiment nul en 2000, premire anne du FRR, prs de 16,5 % du NHGDP en 2005, ce qui laisse supposer que les recettes des hydrocarbures effectivement dpenses taient suprieures lquivalent de 19 dollars le baril de brut. Lamortissement de la dette publique intervenue au cours des exercices prcdents a t imput au FRR, finanant ainsi le dficit budgtaire selon la rgle du FRR concernant les prix. Fonds de stabilisation des recettes ptrolires (en milliards de DA) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fonds de stabilisation 232 249 276 568 722 1,843 Accumulation 453 124 27 449 623 1,369 Utilisation 221 107 0 156 470 248
Source : Rapport du personnel du FMI dans le cadre de lArticle IV (2005b)

21

2.25 La modification des rgles de gestion du FRR requiert ladoption dun cadre long terme permettant de dcider chaque anne du niveau appropri de dpenses effectuer partir des recettes dhydrocarbures. Une possibilit pourrait tre de tabler sur un objectif de prservation du niveau de richesse par habitant provenant des hydrocarbures qui existait pendant une anne de base. Ceci suppose quil faudrait opter pour une solution prenne pour lutilisation des recettes lies aux hydrocarbures. Le cadre a t appliqu lAlgrie en 2004, 2003 tant lanne de base. Une mise jour effectue en 2005 a identifi de nouvelles valuations des rserves prouves, de nouvelles prvisions de volumes lexportation, de nouvelles prvisions de prix des hydrocarbures et de nouvelles prvisions de croissance relle du PIB-HH (FMI 2005b, Rapport par pays, note de bas de page 2). Encadr 2.2 Utilisation par le gouvernement des recettes des hydrocarbures : une analyse de la viabilit au plan budgtaire
Le niveau appropri des dpenses publiques effectues grce aux recettes des hydrocarbures peut tre dtermin partir dun cadre de viabilit budgtaire long terme qui prserve la richesse par habitant provenant des hydrocarbures long terme. Le cadre est bas sur les estimations des rserves probables tablies par U.S. Geological Survey. Il prend pour hypothse que ces rserves seront puises dici 2050, daprs un profil de production projet. Dautres hypothses sont adoptes : croissance dmographique de 1,5 % par an; taux de croissance rel du PIB-HH de 4 % par an de 2010 2050 ; un taux dintrt rel de 5 %; une baisse progressive des cours du ptrole un niveau long terme de 30 dollars le baril au cours de la priode 201550 ; et un rapport de 3,8 dollars par mille mtres cubes de gaz 1 dollar le baril de ptrole. Tous les cours sont exprims en dollars de 2003. Dans ce cadre, lutilisation par le gouvernement de la richesse provenant des hydrocarbures impose de limiter le dficit primaire hors hydrocarbures 26 % du PIB-HH dici 2010. Le ratio diminue progressivement pendant les annes situes en dehors de la simulation (du fait de la croissance du PIB). Le revenu provenant de la richesse financire sert finance entirement le dficit qui prvaut aprs 2050. LAlgrie : Dficit primaire hors hydrocarbures soutenable, 20052010 En % du PIB hors hydrocarbures)
2005 2006 2007 2008 S ustain ab le p ath b ased o n S um m er 2 0 0 5 W E O P ro jectio n s fo r actu a l d eficit u n d e r 2 0 0 6 b u d g e t M em o : W E O cru d e o il p rice s (U S $ /b b l) -3 2 .1 -3 1 .6 5 5 .3 -3 0 .8 -3 6 .4 6 1 .7 -2 9 .5 -3 3 .4 6 0 .0 -2 8 .3 -2 9 .6 5 8 .0

2009 -2 7 .2 -2 7 .3 5 7 .3

2010 -2 6 .1 -2 6 .7 5 6 .5

S o u rces: A lge rian au th o rities; an d F un d staff estim ates an d p ro je ctio n s.

2.26 Ce cadre long terme dterminerait la part des recettes des hydrocarbures que devrait pargner le gouvernement chaque anne afin de maintenir la richesse par habitant provenant des hydrocarbures. Le revenu tir de la richesse provenant des hydrocarbures comprend le revenu dcoulant de la richesse financire accumule par le gouvernement et sa part de recettes gnres par la vente des hydrocarbures produits actuellement. La part de ce revenu que le gouvernement pourrait dpenser serait quivalente au dficit primaire hors hydrocarbures soutenable. E. PERENNITE BUDGETAIRE DANS LE CADRE DU PCSC

2.27 Le niveau des dpenses publiques dans les budgets 2005 et 2006 a t appropri pendant lexcution du cadre long terme. Les trajectoires estimes des dficits primaires rels hors hydrocarbures dans le cadre des budgets respectifs et des hypothses raisonnables convergent vers un

22

chemin viable moyen terme (Encadr 2.2).18 Le cadre indique que les dpenses substantielles effectues dans le cadre du PCSC pour 200509 sont rendues possibles par laccroissement des cours des hydrocarbures. 2.28 Le cadre doit subir des mises jour chaque anne, avant de fixer les principaux paramtres du nouveau budget. Les autorits devront galement continuer dlaborer un budget pluriannuel qui fournit des prvisions raisonnablement fondes sur les dficits primaires hors hydrocarbures moyen terme et qui dfinit galement des priorits sectorielles moyen terme. La viabilit de la position budgtaire dpendra de la convergence des dficits rels vers le chemin soutenable. 2.29 Pour viter les obstacles au financement des niveaux viables de dpenses publiques, le FRR doit tre transform en un compte dpargne/financement totalement intgr au budget. Les fonds inscrits au crdit du compte reprsenteraient la totalit des recettes des hydrocarbures, additionns au revenu financier de lpargne accumule. Les fonds ports au dbit du compte constitueraient le financement du dficit primaire hors hydrocarbures viable long terme. Le compte serait galement intgr au plan plus global de gestion actif-passif du gouvernement. 2.30 Le cadre long terme propos pour la gestion budgtaire des ressources des hydrocarbures et les amnagements implicites au FRR obligent toujours oprer des choix concernant lutilisation la plus efficace de lespace budgtaire gnr par la portion des recettes des hydrocarbures qui peut tre dpense chaque anne. La marge de manuvre budgtaire engendre par la manne ptrolire est trs confortable (voir Annexe X). Ce pactole peut tre utilis de diffrentes faons : augmentation des dpenses publiques, rduction des impts ou rduction de la dette du secteur public. Les choix entre ces diffrentes solutions impliquent ncessairement des valuations rigoureuses des compromis que cela implique. Sagissant de loption dune augmentation des dpenses publiques, lAlgrie pourrait affecter ces ressources une augmentation du capital physique dans le secteur public, au renforcement de son capital humain et au soutien aux rformes conomiques dans le secteur bancaire ou la privatisation.

18

Lon prvoit que le taux dexcution du PCSC (par rapport des enveloppes budgtaires initialement approuves) sera de 85 % en 2006 et en 2007, 90 % en 2008 et 95 % en 2009. En outre, les principales composantes des dpenses de fonctionnement ont t projetes comme suit : salaries et traitements : niveau de 2006 = niveau de 2005 + drapage salarial (2 %) + hausse des salaires (10 %) ; biens et services : niveau de 2006 = niveau daugmentation des salaires et traitements de 2005 + impact gnralement estim du PCSC sur les biens et services ; transferts : niveau de 2006 = niveau de 2005 (1+ inflation en 2006) + impact gnralement estim du PCSC sur les autres transferts.

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CHAPITRE 3 : RELEVER LES STANDARDS DE LINVESTISSEMENT PUBLIC


Le prsent chapitre examine lvolution de linvestissement public en Algrie et son impact probable sur la croissance conomique. Ensuite, il offre un diagnostic approfondi et recommande de fixer des normes suprieures concernant les procdures de programmation des investissements, la prparation, le suivi et lvaluation des projetsnotamment le rle du Centre national dquipement pour le dveloppement (CNED). Des recommandations dtailles sont prsentes dans les sections concernes. A. LINVESTISSEMENT PUBLIC PENDANT LA DERNIERE DECENNIE

3.1 Le budget dinvestissement du gouvernement algrien est assez important19. Il reprsentait environ 10 % du PIB pour la priode 200004. Cela est comparer avec un taux de 7,3 % du PIB pour le Maroc pour la priode 200004 et de 7,5 % pour la Tunisie pour 200103 (FMI 2004c, 2005a). Les dpenses publiques dinvestissement ralises ont atteint une pointe de 16 % du PIB en 1993 pour tomber ensuite un niveau record denviron 8 % la fin des annes 90. En 2001, linvestissement public a repris de la vigueur et sest situ depuis dans une fourchette comprise entre 10 et 11 % du PIB. Le ratio des dpenses dinvestissement publiques rapport au PIB hors hydrocarbures (dsign parfois ci-aprs par souci de simplicit PIB hors ptrole ) a suivi la mme tendance (Graphique 3.1).20

Graphique 3.1 Dpenses d'investissement ralises et PIB

25,0 % du PIB HH 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0


19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03

50,0 Barils en US$ 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Inv/PIB Inv/PIB HH Barrel of Brent

Source : Ministre des Finances ; estimations de la Banque mondiale et du FMI. Les donnes de 2005 sont des projections. NB : les donnes sur linvestissement comprennent aussi bien les projets dinvestissement et les composantes lies aux oprations en capital. Entre 1993 et 1997, elles comprennent galement les transferts aux entreprises publiques qui ont t reclasses par la suite. Ceci explique ses carts avec dautres sries de donnes incluses dans le prsent rapport pour la mme variable.

3.2 Pendant la priode quinquennale venir, savoir de 2005 09, les dpenses devraient augmenter de manire significative. Daprs les prvisions, les investissements devraient dpasser 5
19 Le budget dinvestissement algrien (budget d'quipement) intgre deux principales composantes : (i) la composante lie linvestissement (investissement) et la composante des oprations en capital. La composante des oprations en capital comprend la fois les dpenses en capital non gouvernementales, telles que les transferts de capitaux aux entreprises publiques et les dpenses en capital de ladministration comme le programme spcial de reconstruction. Pour viter toute confusion avec lensemble du budget dinvestissement, sa composante dinvestissement sera dsigne dans le prsent chapitre sous le nom de composante projets dinvestissement . 20 Ces chiffres surestiment lgrement les dpenses en capital relles parce que le budget dinvestissement inclut certaines dpenses affectes lentretien et au financement des premires annes de fonctionnement des projets, ainsi que des subventions et transactions financires courantes incluses dans la composante oprations en capital du budget dinvestissement.

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500 milliards de dollars (environ 80 % du PIB de 2005). Ce montant comprend le financement autoris des cots du PCSC initial (environ 4 700 milliards de DA), ainsi que les cots rsiduels lis aux projets lancs dans le cadre du PSRE avant 2005 (environ 800 1 000 milliards DA) 21. Selon le budget 200622 (Tableau 3.1), les dpenses publiques dinvestissement devraient augmenter, dans un premier temps, de 16,5 % du PIB hors ptrole en 2004 30,3 % en 2006 pour tomber par la suite 15,5 % en 2009un niveau infrieur celui de 200103. En pratique, cependant, le taux dexcution effectif sera vraisemblablement diffrent. En premier lieu, mme si tous les projets du PCSC taient engags comme autoris, leur excution sera probablement facilite au cours des 4 5 annes venir au lieu demprunter la courbe en cloche observe dans les documents budgtaires de 2006. Deuximement, comme expliqu ailleurs, le taux dexcution du PCSC sur la priode 200609 devrait presque certainement tre infrieure 100 %, si lon tient compte des retards dans lexcution. Le lien avec lactivit et la croissance conomiques 3.3 Il serait peut-tre utile dexaminer les rcentes volutions travers le prisme de la thorie cyclique lmentaire de Keynes. Limpact rel de linvestissement public sur lconomie algrienne a fait lobjet dune valuation rigoureuse par le pass, de mme que rcemment (Banque mondiale 2004d). La distinction sopre essentiellement entre production effective et production potentielle. Seul un accroissement du potentiel de lconomiecest--dire, un changement qui a un impact structurel positif sur sa capacit de productionpeut tre juste titre considr comme de la croissance conomique et par consquent, devrait tre distingu dune augmentation de la production dans les limites des possibilits de production globales de lconomie. En bref, si le PIB effectif nest pas trop proche du PIB potentiel, lon est en droit desprer que tout accroissement de la demande globalequelle soit due la consommation ou linvestissement public, la consommation prive ou leffet du solde du commerce extrieurse traduise par un accroissement court terme du PIB rel. Lampleur de cet accroissement dpend de la propension marginale dpenser. Le PIB continuera daugmenter tant que la demande globale ne cesse daugmenter. Ceci suppose que le PIB rel reste en de de son niveau potentiel. Dans le cas contraire, la pression de la demande se traduira par une inflation plus leve plutt que par un accroissement de la production23. Dans ce contexte, linvestissementralis par les entits publiques et privesaffecte la production relle au mme titre que toute autre composante de la demande globale. Cependant, en termes de formation de nouveau capital, seules les dpenses dinvestissement ont aussi un effet potentiel sur le PIBet reprsentent ainsi une source de croissance relle de la capacit de production de lconomie. Lampleur de limpact sur la croissance dpendra de la rentabilit de linvestissement et du moment o se manifestera cet impact pendant la dure de la priode de gestation. 3.4 La double fonction de linvestissement public claire deux logiques extrmes. lun des extrmes, son impact sur la production sera optimal et permanent si les dpenses dinvestissement ont une trs courte gestation et si tous les investissements ont une rentabilit optimale. lautre extrme, son impact sur le PIB sera limit uniquement limpact sur la production relle travers la demande globale si la totalit de la dpense dinvestissement est mal affecte, dtourne ou mal utilise ; et si tel est le cas, le PIB devrait retourner aux niveaux antrieurs, lorsque la dpense dinvestissement baisse. Pour un pays comme lAlgrie, la ralit se situe invariablement entre ces deux extrmes. La rentabilit zro des investissements est irraliste. Il y aura un certain impact sur la croissance de la capacit de production, mme si limpact keynsien de linvestissement sur le PIB travers la demande globale ne peut tre totalement dissoci de son impact structurel sur la capacit de production.
Estimations approximatives des services du Ministre des Finances. Pour la composante projets dinvestissement du budget dinvestissement, une comparaison des enveloppes totales des engagements et les dpenses sur la priode 19982004 confirme cette estimation (les crdits engags non dpenses dun montant suprieur 1 000 milliards dinars). 22 Rapport de prsentation de la loi de finances pour 2006, exception de lois de finances supplmentaires pour 2004 et 2005. 23 Toutefois, dans le cadre dune structure conomique ouverte, les pressions de la demande nentraneront pas ncessairement une inflation. titre dexemple, la forte croissance des importations depuis 2000 pourrait fournir une raison pour le maintien dun taux dinflation bas en Algrie. Les autres facteurs seraient la rpercussion minimale des prix mondiaux de lnergie, la poursuite dune politique de modration salariale et la sous-excution du budget dinvestissement.
21

25

Tableau 3.1 Budget d'Investissement Excut: part du PIB hors hydrocarbures (% du PIB hors hydrocarbures) Secteurs Industrie Agriculture - Eau Services de production Infrastructures (con. et admin.) Education - Formation Secteur socioculturel Logement N.e.c Plans de dv.coll.locales (PCD) Composante des projets d'investissement Oprations en capital (2) Total
(1) Appropriations (Crdits de paiement -CP) (2) Transfers aux entreprises publiques sont inclus jusqu' 1997. Rclassifis dans le Tableau 3.2 Sources. Dpenses: 1993-2004 Ministre des Finances (quelques donnes pour 2001 sont estimes par la Banque mondiale) 2005: Loi de Finances complmentaire; 2006: budget bill; 2007-2009 Budget Bill, presentation note PIB hors hydrocarbures: 1993-2003: FMI rapports de l'article 4, 2006.

1993 0.6 1.6 0.0 2.5 1.6 0.5 0.5 2.1 2.1 11.5 9.5 20.9

1994 0.5 1.4 0.1 2.2 1.5 0.6 0.6 2.4 1.6 10.9 11.4 22.3

1995 0.4 1.3 0.1 1.9 1.3 0.5 0.3 2.3 1.3 9.6 10.6 20.2

1996 0.3 1.3 0.1 1.9 1.3 0.4 0.5 2.4 1.1 9.4 6.9 16.3

1997 1998 1999 2000 Dpenses effectives 0.4 0.4 0.4 0.3 1.5 1.7 1.6 1.7 0.1 0.1 0.2 0.1 2.1 2.1 2.2 2.6 1.5 1.5 1.5 1.6 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 2.4 2.6 2.8 2.5 0.8 0.8 0.9 1.0 0.9 1.0 1.2 10.0 10.5 10.6 11.7 4.2 0.9 0.7 1.2 14.2 11.4 11.3 12.8

2001 0.3 2.1 0.2 3.0 1.9 0.6 2.9 0.8 1.4 13.2 2.3 15.5

2002 0.3 3.4 0.3 3.1 1.9 0.9 3.0 0.8 1.4 15.0 1.8 16.8

2003 0.2 2.5 0.4 3.1 1.8 1.0 2.3 0.8 1.3 13.4 3.8 17.3

2004 0.0 2.6 0.3 2.7 1.7 0.8 1.8 1.0 0.7 11.6 4.9 16.5

2005 0.0 3.3 0.6 6.0 2.2 1.3 1.9 3.2 0.9 19.4 6.4 25.8

2006 2007 2008 Budget (1) 0.0 2.5 0.9 7.0 2.7 1.3 2.9 4.5 1.0 22.9 7.4 30.3 23.1 19.3

2009

15.5

26

3.5 Les prvisions antrieures de la Banque mondiale concernant limpact du PSRE sur la croissance sont probablement trop prudentes. Selon la Banque Mondiale (2004d), le PSRE aura un impact positif quoique modr sur le niveau et le taux de croissance du PIB en rehaussant le taux de croissance de prs de 1 % en moyenne pendant la priode 200105. Aprs de tels niveaux de dpenses, le PIB reviendra progressivement au niveau de rfrence, crant ainsi un cycle de croissance trs marqu . En fait, la croissance annuelle pendant la priode 200104 tait plus de 2 % suprieure la moyenne des annes prcdentes, au lieu de 1 % comme prvu, ce qui pourrait laisser penser que les prvisions auraient t uniquement vrifies dans lhypothse extrme irraliste selon laquelle les dpenses dinvestissement au titre du PSRE ne constituaient pas une augmentation nette substantielle du stock de capital productif de lconomie24. Quelques estimations du rendement global des investissements 3.6 En dehors dune analyse de la base au sommet effectue projet par projet, il est possible de glaner des donnes indirectes sur le rendement global de linvestissement partir des donnes du PIB et de linvestissement. Le tableau 3.2 prsente les taux de croissance globale et sectorielle du PIB ptrolier (hydrocarbures) et du PIB hors hydrocarbures, ainsi que linvestissement public et non gouvernemental pour la priode de 1995 200525.

On constate une variabilit annuelle beaucoup plus importante de linvestissement dans le secteur des hydrocarbures. Les estimations de la Banque montrent un coefficient de variation de 0,44, compar avec linvestissement hors ptrole (coefficient de 0,27). Il y a galement une plus grande variabilit de linvestissement public (coefficient de 0,53) par rapport linvestissement non gouvernemental (coefficient de 0,18). Cela indique que linvestissement priv, en dehors du secteur des hydrocarbures, a t trs stable au cours de la dernire dcennie. Cependant, linvestissement public a t galement stable pendant les annes 90. La variabilit annuelle plus grande sur lensemble de la priode nest que la traduction en termes statistiques de lexpansion rapide de linvestissement public aprs 2000 (avec un trs faible coefficient de variation de 0,11 pendant les annes 90). Lon considre que la variabilit des taux de croissance annuelle provient en grande partie de lagriculture et de lindustrie manufacturire et, dans une moindre mesure, de la construction. La croissance des services privs est plus stable et les services publics enregistrent un taux de croissance annuel rgulier, se tassant autour de 2,5 3,5 %. Les fluctuations de la production agricole sont presque un cas typique dans la plupart des pays. Ce qui est moins typique, ce sont les variations prononces dans la production manufacturire, qui ont dimportantes rpercussions sur le chmage. Le dclin gnral de lindustrie manufacturire (plus de 10 % entre 1995 et 2005) cadre avec lhypothse du syndrome hollandais qui se traduit par une perte de comptitivit au plan national associe des exportations abondantes de ressources naturelles suivie dune apprciation du taux de change rel; mais les donnes empiriques dmontrent plutt que le taux de change rel effectif de lAlgrie est proche de son niveau dquilibre depuis le milieu des annes 90 (FMI 2005b).

Dans la situation actuelle marque par un taux de chmage lev et par une production infrieure aux capacits, lexpansion des investissements na pas d saccompagner dun resserrement de la politique montaire afin dviter des pressions inflationnistes. De par sa nature mme, linflation est contenue par les contrles de prix sur certains produits alimentaires de base. 25 Les variations des stocks sont exclues des donnes sur la formation brute de capital au niveau national. Les investissements publics ne prennent pas en compte les investissements des entreprises publiques, qui sont probablement excuts de faon autonome et pour des motifs commerciaux ou lis au march.

24

27

Tableau 3.2 Investissement et PIB, 19952004 (en % et en milliards DA)


1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (est.)

Croissance du PIB (%) Agriculture Construction Industrie manufacturire ServicesPublic ServicesPriv Taux de croissance hors- secteur ptrole Taux de croissance avec secteur ptrole Taux de croissance PIB et investissement (DA) Investissement fixe/a Secteur ptrolier Secteur hors ptrole Secteur public /b Secteur non gouvernemental PIB PIB hors ptrole Ptrole Ratios (%) Investissement/PIB Inv. Hors ptrole/PIB hors ptrole Inv. ptrole/PIB ptrole Invest. public/PIB Invest. non gouv./PIB

15,0 2,7 -1,4 3,5 3,3 3,5 4,4 3,8

23,9 4,5 -8,7 3,0 3,0 3,1 6,3 1,1

-13,5 2,5 -3,8 3,0 2,4 -1,3 6,0 1,1

11,4 2,4 8,4 2,5 5,4 5,7 4,0 5,1

2,7 1,4 1,6 2,5 3,2 1,7 6,1 3,2

-5,0 5,1 -1,3 2,0 3,1 0,8 4,9 2,2

13,2 2,8 -1,0 2,0 3,8 5,0 -1,6 2,6

-1,3 8,2 -1,1 3,0 5,3 5,2 3,7 4,7

19,7 5,7 -3,5 4,5 4,2 5,9 8,8 6,9

3,1 7,7 -1,3 4,0 7,7 6,2 3,3 5,2

-1,6 7,0 1,8 4,1 6,5 4,6 6,6 5,3

580 153 427 145 435 1 991 1 487 504 29,1 28,7 30,3 7,3 21,8

639 189 450 174 465 2 570 1 792 778 24,9 25,1 24,3 6,8 18,1

638 197 441 202 436 2 780 1 908 872 22,9 23,1 22,6 7,3 15,6

729 203 526 212 517 2 831 2 157 674 25,8 24,4 30,1 7,5 18,3

790 169 621 187 603 3 238 2 311 927 24,4 26,9 18,2 5,8 18,6

853 213 640 322 531 4 124 2 464 1 660 20,6 26,0 12,8 7,8 13,8

966 342 624 357 609 4 261 2 817 1 444 22,7 22,2 23,7 8,4 15,3

1 111 433 678 453 658 4 546 3 069 1 477 24,4 22,1 29,3 10,0 14,4

1 265 453 812 570 695 5 264 3 391 1 873 24,0 23,9 24,2 10,8 13,2

1 477 524 953 646 831 6 127 3 808 2 319 24,1 25,6 22,9 10,5 13,6

1 851 600 1 251 1,048 803 7 412 4 103 3 309 25,0 30,5 19,4 14,1 10,9

Sources : Ministre des Finances, estimations des services de la Banque. a/ L'investissement fixe ici ne prend pas en compte la variation des stocks et diffre ainsi des donnes sur la formation brute de capital local utilises ailleurs. b/ Non compris les transferts de capital de ltat vers les entreprises publiques (qui sont incluses dans la composante opration en capital du budget dinvestissement)

3.7 Quid de la rentabilit (cot/avantage) des investissements ? En prenant pour hypothse une structure invariante de lconomie et une technologie statique, les modles noclassiques identifient habituellement laccumulation du capital comme tant lunique source de croissance conomique dans le moyen terme. Ils estiment le coefficient marginal de capital (ICOR) comme tant une mesure du rendement des investissements agrgs. Toutes choses tant gales par ailleurs, un ICOR moins lev implique un rendement de linvestissement plus important. Ceci tant, toutes choses ne sont jamais gales, notamment dans les pays en dveloppement. Par ailleurs, la production nationale est affecte par nombre dautres facteurs, notamment les mutations techniques et linstabilit sociale et, comme mentionn plus haut, par la demande globale. En dautres termes, lICOR est un indicateur trs imparfait, qui ne peut au mieux quindiquer certaines hypothses. Nanmoins, les donnes des dcennies coules devraient faire lobjet dun examen succinct.

28

3.8 Par souci de simplicit, la Banque suppose que leffet sur la croissance de linvestissement commence avec un dcalage dun an et dfinit lICOR annuel comme tant linvestissement pendant lanne t divis par la croissance pendant lanne t+1. Ainsi dfini, lICOR pour lensemble de lconomie chute dune moyenne de 9,5 pour les quatre premires annes, de 1996 1999, une moyenne de 4,7 pour les quatre dernires annes, de 2001 2004. Chose surprenante, les volutions dans les secteurs ptrolier et hors ptrole sont presque identiques, lICOR hors ptrole atteignant en moyenne 9,1 pour la priode antrieure et 4,9 pour les dernires annes26. Ceci traduit en partie une acclration de la croissance annuelle du PIB qui, dun niveau moyen de 2,7 % enregistr pendant les sept annes prcdentes, passe un taux moyen de 5,6 % en 200204. 3.9 Les ICOR suprieurs 7 dans les annes 90 sont trop levs, lorsquon les compare avec les ICOR dans les pays observant de bonnes pratiques . Cela pourrait sexpliquer pour lAlgrie, entre autres, par la sparation entre la formulation du budget de fonctionnement et celle du budget dinvestissement ; linadquation de lvaluation conomique des projets ; labsence dun examen systmatique des cots et des bnfices des grands projets pendant leur excution et labsence dune valuation rigoureuse des rsultats aprs lachvement des projets. De plus, les considrations politiques influent sur les choix dinvestissementpar exemple, lobjectif dune rpartition uniforme des ressources pour linvestissement dans tout le pays. Associes labondance relative des ressources budgtaires gnres par le secteur des hydrocarbures, ces considrations conduisent se dsintresser quelque peu du cot dopportunit et entranent une certaine complaisance quant aux arbitrages oprer. Les possibilits damliorer le rendement des investissements publiques sont grandes en Algrie ; et en effet, le reste de ce rapport se penche surtout sur les moyens dy parvenir. 3.10 En ce qui concerne linvestissement public, la baisse de lICOR de la fin des annes 90 au dbut des annes 2000 pourrait tre attribue de meilleurs investissements publics ainsi qu dautres facteurs galement. Au moins trois raisons connexes pourraient expliquer cette baisse. Aucune de ces raisons nimplique ncessairement une amlioration des procdures et pratiques lies aux choix dinvestissement du gouvernement et leur excution. Lamlioration de la situation scuritaire au cours des dernires annes a peut-tre rduit une importante source dincertitude dans lactivit conomique. Pendant les annes 90, il tait difficile dinciter le personnel de maintenance de haut niveau visiter des installations situes hors des principaux centres urbains. Lentretien tait diffr, entranant une sous-utilisation des capacits. Avec le rtablissement de la scurit, lutilisation des capacits est revenue des niveaux suprieurs. Limpact diffr et diffus des investissements sur le PIB dans les projets longue priode de gestation, tels que les barrages et les routes, peuvent expliquer lacclration de la croissance annuelle du PIB hors ptrole au cours des dernires annes. Enfin et non des moindres, la baisse de lICOR a concid avec la diminution du nombre des nouveaux projets dinfrastructure de trs grande envergure, principalement les barrages. Ceux-ci sont gnralement rputs dispendieux cause dune mauvaise affectation des ressources, des dfaillances au niveau de lexcution et des difficults de financement. 3.11 En outre, les lments attestant de lamlioration du rendement des investissements publics au cours des dernires annes ne sont pas assez probants et ont un caractre largement spculatif. La baisse de lICOR peut bien sagir dune illusion statistique imputable des facteurs autres quune meilleure qualit des projets dinvestissement et de leur excution. Ainsi, les importantes augmentations des investissements publics qui sont projets ne sont pas labri des graves obstacles lis la capacit

26 En utilisant lhypothse alternative selon laquelle limpact sur la croissance est dcal de cinq ans par rapport linvestissementcomme ce serait le cas pour un trs grand projet ayant une trs longue priode de gestationlICOR pour lensemble de la priode est peine suprieur 6, ce qui est un chiffre plus encourageant. Dans pareil cas, cependant, un cot dopportunit des capitaux investis quivalent cinq ans devra tre ajout au calcul du rapport cotbnfice. Des dtails sur les estimations de lICOR sont disponibles la demande.

29

dexcution et la capacit administrative. Au contraire, comme cela est expliqu la section ci-aprs sur lexcution des investissements, les donnes indiquent que cela se produit dj. La composition sectorielle des dpenses dinvestissement 3.12 Les investissements publics ont considrablement vari entre 1999 et 2004, combinant les composantes oprations en capital et projets dinvestissement du budget. Comme le dmontre le tableau 3.3, les oprations en capital reprsentaient en moyenne environ 29 % et les projets dinvestissement 71 % des investissements publics. Les plans de dveloppement des collectivits locales (Plans communaux de dveloppement, connus sous le nom de PCD) reprsentaient environ 12 % du montant total des dpenses dinvestissement effectivement ralises, 88 % de ces dpenses allant des projets grs au niveau central et des projets dconcentrs. Parmi les secteurs, les infrastructures ont reprsent environ 16 % (22 % de la composante projets dinvestissement) ; lagriculture et leau 12 % (16 % de la composante projets dinvestissement) ; lducation 11 % (14 % de la composante projets dinvestissement) ; et le logement 9 % (12 % de la composante projets dinvestissement) 27. 3.13 Le seul changement majeur intervenu rcemment dans la composition sectorielle a t laugmentation significative de la part du logement. Celle-ci est passe de moins de 4 % des dpenses dinvestissement en 1997 21 % en 1998. Cela na pas t quun feu de paille. La construction de logements sest maintenue un niveau lev au cours des annes qui ont suivi afin de rpondre, entre autres raisons, lacclration de la migration intrieure en direction des zones urbaines. Dans les annes venir, lon prvoit un changement majeur de priorit de lagriculture et de leau vers les autres infrastructures et, notamment au profit du sous-secteur des routes. Les crdits budgtaires affects aux secteurs de lagriculture et de leau reprsentent 12,5 % du budget dinvestissement public en 2005 bien en de de 16 % des dpenses dinvestissement en 2004. Par contre, les crdits budgtaires affects aux autres infrastructures composent environ 23 % des budgets dinvestissement public de 2005, beaucoup plus que les 16,3 % du montant total des dpenses dinvestissement publics en 2004. Ces changements seront consolids lavenir, puisque prs de la moiti du PCSC et des autorisations de programme pour 2005 et 2006 est affecte au secteur des infrastructures, tandis quenviron 11 % du PCSC va lagriculture et leau. Les enveloppes affectes leau sont sous-estimes par le fait que les projets de dessalement deau de mer, financs grce des accords de PPP, sont hors budget (se reporter au Chapitre 4 relatif limportance des dpenses hors budget). Excution des investissements 3.14 Les taux dexcution globale sont raisonnables. Le taux dexcution du budget dinvestissement est dfini comme le ratio des dpenses effectives la fin de lexercice budgtaire rapport au crdit initialement inscrit au budget. Le profil dexcution optimal est obtenu lorsquun taux dexcution global de 100 % rsulte du fait que les dpenses effectives sont gales aux crdits budgtaires affects chaque projet, entranant dans le mme temps un taux dexcution de 100 % pour chaque secteur. Au lieu de cela, si un taux dexcution global apparemment satisfaisant de prs de 100 % rsulte dune combinaison de divers taux dexcution de projetscertains absorbant une part beaucoup plus importante du montant prvu au budget et dautres beaucoup moinsce dernier cas traduit des problmes de conception ou dexcution, ainsi quune proccupation gnrale concernant lintgrit du processus budgtaire (Chapitre 4). Dans ce cas, il est souhaitable de pencher non seulement sur le taux dexcution global, mais aussi sur sa rpartition entre les secteurs et les projets. En gnral, des variations importantes des taux dexcution des investissements constituent un motif dinquitude. Elles indiquent soit que les crdits budgtaires nont pas t suffisamment bien analyss travers le processus budgtaire, que des changements sont oprs en toute opacit lors de leur excution au niveau sectoriel, ou les deux.

27

Comme mentionn plus haut, ces chiffres ne tiennent pas compte des dpenses sectorielles classes dans les oprations en capital et non classes ailleurs .

30

Tableau 3.3 Dpenses d'investissement public par secteur


Total dpenses d'investissement (%) Industrie Agriculture - Eau Services de production Infrastructures (con. et admin.) ducation - Formation Secteurs socioculturel Logement N.e.c. Plans de dv. coll. locales (PCD) Investissement court terme Oprations en capital Total
(1) crdits de paiement (Crdits de paiement -CP) Source : Ministre des Finances

1990 6,9 13,4 0,3 22,7 12,0 3,4 0,3 16,7 14,6 90,4 9,6

1991 5,3 10,9 0,1 17,7 8,9 2,4 0,2 10,9 12,3 68,9 31,1

1992 3,5 7,0 0,2 10,9 7,1 2,2 0,1 8,4 9,2 48,5 51,5

1993 2,9 7,5 0,1 12,2 7,7 2,2 2,2 9,9 10,1 54,8 45,2

1994 2,0 6,2 0,3 9,8 6,8 2,7 2,7 10,9 7,3 48,7 51,3

1995 2,1 6,7 0,6 9,5 6,6 2,6 1,6 11,5 6,5 47,7 52,3

1996 1997 1998 Dpenses effectives 1,9 2,5 3,5 8,2 10,5 15,0 0,6 0,6 1,3 11,6 14,9 18,7 8,2 10,5 13,5 2,7 2,6 3,6 3,0 3,6 21,1 14,6 17,7 7,3 7,0 7,4 8,3 57,7 70,3 92,2 42,3 29,7 7,8

1999 3,2 14,4 1,4 19,9 13,2 3,5 22,8 6,8 8,7 93,9 6,1

2000 2,3 13,5 0,6 20,0 12,2 3,9 21,8 7,1 9,7 91,0 9,0

2001 1,7 13,8 1,0 19,5 12,3 3,8 18,9 5,2 8,8 85,0 15,0

2002 1,5 20,4 1,7 18,7 11,1 5,5 17,6 4,5 8,2 89,2 10,8

2003 1,0 14,7 2,2 18,0 10,6 5,6 13,2 4,8 7,6 77,7 22,3

2004 0,0 15,8 1,6 16,3 10,0 5,0 10,7 6,3 4,5 70,2 29,8

2005 2006 Budget (1) 0,0 0,0 12,6 8,4 2,5 3,1 23,3 23,2 8,7 8,8 4,9 4,4 7,2 9,7 12,5 14,8 3,6 3,2 75,3 75,6 24,7 17,7

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Note : Lanne 1998 reflte la reclassification de quelques rubriques budgtaires, ce qui pourrait aussi expliquer lcart observ.

31

3.15 Pendant la priode 19982004, le taux dexcution global du budget dinvestissement tait proche de 100 % (tableau 3.4). Ce rsultat satisfaisant masque cependant une variation substantielle dun secteur lautre. titre dexemple, le secteur des services de production (tourisme, poste et tlcommunications) ont enregistr le taux dexcution budgtaire le plus bas sur lensemble de la priodeenviron 67 % en moyenne, ce qui pose videmment la question de savoir pourquoi les crdits de paiement ntaient pas ajusts pour tenir compte de ce niveau record de sous-utilisation prolonge des ressources. Dans le secteur de lducation et le secteur social, le budget a t excut environ 90 %, bien quavec une variation substantielle dune anne lautre. Une variation similaire a t observe dans les secteurs de leau et de lagriculture. Dans celui des infrastructures, les dpenses se situent peu prs au mme niveau que les crdits de paiement initiaux ; mais encore une fois, ceci nest quune moyennele secteur a affich un dpassement important des crdits allous en 19982001, suivie depuis par une sous-consommation des crdits.
Table 3.4 Taux d'excution du budget initial (1998-2004)
Dpenses effectives/Budget initial (%) Industrie Agriculture - Eau Services de production Infrastructure (Econ. et admin.) Education - Formation Secteurs socioculturels Logement N.e.c. Plans de dv.coll.locales (PCD) Investissement court terme Oprations en capital Total
Excution du budget: Ministre des Finances Loi de finance initial: Journal Officiel

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Periode 2004 moyenne 99,3 105,4 66,9 99,0 90,0 92,5 105,4 101,0 111,7 99,4 110,6 100,8

126,8 94,5 89,9 122,0 92,1 70,3 103,5 90,3 98,9 105,8 135,8 88,7 114,6 77,6 84,4 52,4 81,0 55,4 56,1 61,6 110,9 112,3 110,7 100,9 91,8 89,6 77,0 106,1 93,1 92,9 95,5 85,0 84,1 73,5 86,8 89,5 122,4 86,9 106,7 83,1 72,4 164,7 95,2 117,1 94,9 96,9 81,5 87,8 120,7 92,5 104,7 98,1 90,5 97,5 103,2 116,3 95,7 154,7 115,2 111,1 110,5 78,3 117,4 96,6 109,2 99,9 100,4 87,0 85,5 152,9 71,7 117,6 141,1 85,4 118,7 86,9 119,6 94,6 109,9 104,5 98,6 92,5 85,9

Sources: Ministre des Finances, estimations de la Banque mondiale.

3.16 Un budget complmentaire est gnralement adopt en milieu dexercice. En outre, lexcutif en Algrie est habilit effectuer des transferts lintrieur du budget dinvestissement total allou par le Parlement. Les budgets complmentaires prvoient dordinaire de nouvelles dpenses ; et pendant la priode 200204, le crdit budgtaire total est bel et bien rest dans les limites du budget initial (tableau 3.5). Daprs le budget complmentaire final (budget complmentaire aprs transferts entre programmes et projets), les taux dexcution du budget taient de 91 % en 2002 et de 85 % en 2003compars 99 % et 92 % sur la base du budget initial. Ces taux rvlent que lexcution relle du budget na pas t la hauteur des anticipations telles que rvises. 3.17 Au fil du temps, le taux dexcution des investissements a baiss. Il est tomb de 107 % en moyenne en 19982001 92 % en 200204. En 2004, le taux dexcution du budget initial de lexercice 2004 dans le secteur des infrastructures ntait que de 77 % et de 73 % dans le secteur de lducation et dans les autres secteurs sociaux. La baisse tait surtout due laccroissement du budget dinvestissement, qui a presque doubl en monnaie locale de 2000 2004. Il est presque certain que cette diminution du taux dexcution sera plus prononce lavenir, tant donn quil est prvu un doublement du budget dinvestissement de 2004 2006. Le budget 2004 (excut 86 %) se montait

32

720 milliards DA, contre 1 058 milliards DA pour lanne 2005 (Loi de finances complmentaire) et de 1 348 milliards DA pour 2006 (projet de loi de finances). Tableau 3.5 Budget dinvestissement, 20022004 (en pourcentage des crdits initiaux)
Comparison of initial budgetary appropriations, revised appropriations and actual expenditures 2002 Supp Final (2) (3) 100 102 109 129 101 102 103 107 101 102 105 129 110 108 100 92 100 114 105 111 128 86 108 108 2003 Supp Final (2) (3) 100 105 100 97 100 94 101 103 100 97 100 101 100 101 100 101 100 117 100 101 151 146 109 109 2004 Final (3) 100 113 91 102 115 105 103 103 101 98 100

Industrie Agriculture - Eau Services de production Infrastructure (Econo. et adm.) Education-formation Secteurs socioculturels Logement N.e.c. Plan de dv.coll.locales (PCD) Investissement court terme Oprations en capital Total
(1) Loi de Finances initiale (2) Loi de Finances Complmentaire

Initial (1) 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Exe. Initial (4) (1) 92 100 136 100 55 100 92 100 85 100 107 100 97 100 91 100 111 100 100 100 85 100 99 100

Exe. Initial (4) (1) 70 89 100 56 100 90 100 84 100 83 100 81 100 98 100 110 100 87 100 119 100 92 100

Exe. (4) 115 62 77 74 72 88 103 78 86 87 86

(3) Final appropriations after transfers/virements (4) Excution du budget Source: Ministre des Finances

3.18 Une conclusion importante se dgage de ce constat. La capacit des ministres et institutions de mener bien des tudes de qualit, de lancer de nouveaux projets et dexcuter des dpenses beaucoup plus importantes va augmenter, quoique moins rapidement quil nest ncessaire pour absorber un accroissement aussi important des investissements prvus au budget. Aussi, le gouvernement ne doit-il pas essayer de faire pression pour acclrer lexcution des projets sans tenir compte des capacits relles. Au contraire, les tentatives menes dans ce sens nentraneront quun gaspillage et une utilisation inconsidre des ressources. La mise en uvre du programme dinvestissement devrait au contraire tre tale sur un dlai plus raliste, de mme quil convient de ne pas rduire le volume global des investissements, mais faire en sorte que des dpenses consacres des programmes et des projets bien choisis puissent produire un maximum de rendement et de rsultats. Problmes lis lexcution des diffrents projets 3.19 De trs importants dpassements de budget ont t constats au niveau de diffrents projets. Le Chapitre 1 a dj prsent quelques-uns des principaux problmes dexcution identifis dans plusieurs secteurs examins dans cette RDP. LAnnexe B fournit galement des renseignements dtaills sur les problmes dinvestissement au niveau des secteurs. Le Tableau A.4.6 montre que la ralisation des projets du secteur du transport a pris entre 2 et 13,5 ans plus longtemps que cela tait initialement prvu. Pour cinq de ces projets, lexcution a pris 10 ans de plus que prvu. Les retards cotent cher. Une comparaison des cots estimatifs et des cots rels des projets routiers (le Tableau A.4.7 rvle dans certains cas des dpassements de budget de 500 600 %). Le Tableau 3.6 illustre cela en comparant lexcution prvue et lexcution effective pour un chantillon de projets routiers. Gnralement, lexcution des projets routiers a dmarr conformment au calendrier, mais a ensuite progress plus lentement que prvu. 3.20 Plusieurs problmes oprationnels subsistent. Cest encore le cas bien que de nombreux problmes identifis dans ltude de 1994 sur la modernisation institutionnelle du secteur des infrastructures aient t traitsnotamment la simplification des contrles excessifs et inutiles, loctroi dune plus grande marge de manuvre aux gestionnaires de projet et lintroduction dune dose de concurrence dans la passation des marchs. titre dexemple, on peut citer les cas suivants :

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Tableau 3.6 Retards dexcution dans les projets routiers


Project Progress status Initial versus actual Initial planning Increased Delay Starting Completion Implement. in starting date date Length the project ((8)-(5))/(5) (6)-(3) (3) (4) % years trim year trim year 140,9 185,7 250,0 100,0 110,5 227,3 0,0 225,0 14,3 -33,3 170,0 270,0 280,0 14,3 0,50 1,00 1,25 0,00 0,00 3,50 0,00 -0,50 1,00 2,50 0,50 -2,00 -2,25 0,25 4 3 4 3 3 1 2 4 2 2 2 2 2 2 1989 1992 1991 1992 1992 1990 2003 2003 2001 2001 1996 1996 1996 2000 2 1 4 3 2 4 2 4 1 2 4 4 4 4 1995 1996 1994 1997 1997 1992 2006 2004 2003 2004 1998 1998 1998 2003 Revised planning Starting Completion date date (5)= trim year trim year (4)-(3) (6) (7) years trim year trim year 5,50 3,50 3,00 5,00 4,75 2,75 3,00 1,00 1,75 3,00 2,50 2,50 2,50 3,50 2 3 1 3 3 3 2 2 2 4 4 2 1 3 1990 1993 1993 1992 1992 1993 2003 2003 2002 2003 1996 1994 1994 2000 3 3 3 3 3 3 2 3 2 4 3 3 3 3 2003 2003 2003 2002 2002 2002 2006 2006 2004 2005 2003 2003 2003 2004

Length

Length (8)= (7)-(6) years 13,25 10,00 10,50 10,00 10,00 9,00 3,00 3,25 2,00 2,00 6,75 9,25 9,50 4,00

% Motorway East-West section Beni Mered Motorway East-West section El Afroun Motorway East-West section El Afroun (structure) Motorway East-West Bouira bypass lot roads Motorway East-West Bouira bypass lot 1-3/2nd Motorway East-West Bouira bypass lot 2/1st Road El Affroun-Houceinia Road Bouira El Adjiba Square Addis Abeba Crossroads Chevalley Lahadaria-RN5 Lahadaria-RN5 2nd tranche Lahadaria-RN5 2nd tranche structure Lahadaria-RN5 2nd tranche tunnels
Source : Ministre des Travaux Publics

98,0 90,0 100,0 97,0 100,0 100,0 8,0 20,0 98,0 1,0 82,0 85,0 83,0 20,0

When information on the trimester of completion was not available, it has been estimated that the third trimester was the trimester of completion

Les plaintes concernant linadquation de lautorisation de programme pour beaucoup de projets sont encore courantes. Ceci est dj ressorti la faveur dune enqute de terrain effectue en 1994. La mauvaise slection des projets et la rpartition des fonds entre une multiplicit de projets amoindrissent les capacits dexcution des projets. Cependant, ce problme doit tre peru strictement en rapport avec ladquation de la conception des projets et avec le ralisme initial du budget allou. En somme, il apparat que les secteurs ont t suffisamment financs, mais ceci ne signifie videmment pas quaucun projet ou sous-secteur na rencontr de problmes de financement. Pendant la phase dexcution du march, le respect des dlais est primordial. Pour ce faire, les projets doivent tre excuts dans des dlais raisonnables et lentit dexcution doit tre capable de respecter ces dlais. Pendant la phase dexcution, les retards dans les paiements ont entran souvent des difficults dexcution. Ici galement, un cycle vicieux se conforteles calendriers de paiement ne peuvent tre respects que si les plans de financement initiaux taient ralistes ds le dpart et si lentit dexcution sen tient au calendrier tabli. La comparaison des autorisations de programme, (dsigns AP) avec les crdits de paiement rvle quil ne se posera vraisemblablement aucun problme de dficit de ressources pendant lexcution du PCSC. La comparaison des autorisations de programme avec les crdits de paiement nest pas aise car les autorisations de programme autorisent des projets pluriannuels sans dlai limite ; tandis que les crdits de paiement ont un caractre annuel. Au fil du temps, il est cependant ncessaire que stablisse un certain quilibre entre les autorisations de programme et les crdits de paiement pour garantir une excution sans difficults des projets. Le Tableau 3.7 compare le total cumul des autorisations de programme depuis 199828. Le montant total des
Loption dutiliser lanne 2000 comme anne de base serait conforme au dmarrage du programme dexpansion des investissements. Toutefois, cela ne pourrait pas donner de bons rsultats parce que cela concerne un nombre dannes trop
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autorisations de programme est plus lev que le montant total des crdits de paiement, chose normale dans les priodes de croissance du budget dinvestissement. Ceci tant, lcart est comparativement important dans le secteur de lagriculture (et de leau) tant donn que plus de temps a t pris pour excuter des projets tels que des barrages. Dans ce secteur, sur la priode 200003, le montant total des crdits de paiement annuels reprsentait presque la moiti des autorisations de programme annuelles29. En 2005 et en 2006, les carts entre les crdits de paiement et les autorisations de programme se sont creuss malgr les augmentations importantes des crdits. La diffrence entre les autorisations de programme et les crdits de paiement cumuls partir de 1998 sera gal 2,5 ans des crdits de paiement pour 2006, ce qui constitue un niveau lev compar aux annes prcdentes. Dans le secteur des infrastructures, cet cart reprsentera 4,6 ans du crdit de paiement de 2006. Encore une fois, la raction ne devrait pas tre dacclrer les dpenses pour suivre laugmentation artificielle des autorisations, mais de programmer les autorisations de programme futures afin dempcher quelles ne dpassent les capacitsou pire, quelles nengendrent des pressions poussant compromettre la qualit des projets, prendre des raccourcis dans la passation des marchs ou dpenser les ressources de faon prmature. 3.21 En somme, un cart grandissant entre les autorisations et les dpenses effectives peut roder la crdibilit des autorisations de programme et selon lampleur de cet cart, la crdibilit du gouvernement lui-mme. En plus du ralentissement des engagements, il serait souhaitable de passer en revue le portefeuille dinvestissement actuel comme recommand la section suivante. B. UNE SOLUTION POUR LAVENIR : AMELIORER LE CADRE INSTITUTIONNEL ET DE PROCEDURES

3.22 Un inventaire de lexprience en matire dinvestissements publics antrieurs est ncessaire pour garantir la bonne excution du vaste programme que le gouvernement souhaite excuter pendant la priode de 2005 2009. Cet inventaire porte sur deux thmes, le stock actuel davoirs publics et le portefeuille de projets en cours. LAnnexe W prsente en dtail les tapes ncessaires pour dresser un inventaire des problmes existants. Si lapport du nouveau programme dinvestissement saccompagne dune utilisation plus rationnelle du stock de capital existant, la rduction du coefficient marginal du capital renforcerait davantage la croissance et lemploi dans le cadre du nouveau programme. linverse, continuer de consacrer les dpenses des actifs obsoltes ou sous-utiliss aura pour effet de dtriorer lefficacit du nouveau programme. En outre, le faible poids des dpenses dexploitation et dentretien (E&M) dans le budget du gouvernement indique quil est ncessaire daugmenter ces dpenses et den assurer une meilleure affectation. En dpit de lexistence de donnes anecdotiques, il nexiste aucun diagnostic clair des principaux problmes qui se posent dans lexcution des projetsleur nature, les limites spcifiques en termes de capacit, les raisons des retardssans parler de ce quil faudrait faire pour y remdier. Certains projets ayant accus de longs retards ont peut-tre perdu leur justification initiale. Dautres ont peut-tre besoin dtre redfinis pour tenir compte des changements intervenus. Dans chacun de ces cas, le taux de rentabilit ex-post du projet sera probablement infrieur au taux ex-ante qui a justifi son approbation initiale et, ainsi de lefficacit attendue des dpenses dinvestissement en cours de lAlgrie.
rduit. Lanne 1998 est utilise comme anne de base uniquement parce que cest la premire anne au cours de laquelle des AP ont t excutes dans le cadre de la Loi de Finances algrienne. 29 Ceux-ci taient de 57 % en 2000, de 49 % en 2001, de 47 % en 2002 et de 55 % en 2003. Source : Lois de finances supplmentaires.

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Table 3.7 Comparaison entre les autorisations de programmes et les crdits de paiement (Totaux cumulatifs depuis 1998)
En milliard de Dinars

2003 Agriculture a) Total AP 1998-anne t b) Total CP 1998-annet c) Difference a) moins b) d) CP anne t e) Comparaison c/d % Infrastructure a) Total AP 1998-anne t b) Total CP 1998-annet c) Difference a) moins b) d) CP anne t e) Comparaison c/d % Education-Formation Professionnelle a) Total AP 1998-anne t b) Total CP 1998-annet c) Difference a) moins b) d) CP anne t e) Comparaison c/d % Total investment (Oprations de capital exclues) a) Total AP 1998-anne t b) Total CP 1998-annet c) Difference a) moins b) d) CP anne t e) Comparaison c/d %
AP: Autorisation de programme CP: Crdits de paiement Source: Lois de finances complmentaires-Journal officiel

2004 807,5 470,5 337,0 85,1 395,9

2005 970,8 603,0 367,8 132,5 277,6

2006 1.200,4 715,9 484,5 112,9 429,1

675,8 385,4 290,4 94,2 308,3

665,4 485,1 180,3 115,2 156,5

783,2 616,5 166,7 131,4 126,8

1.460,9 860,4 600,5 243,9 246,2

2.627,0 1.173,2 1.453,8 312,8 464,8

348,0 318,0 30,0 71,6 41,8

425,8 402,1 23,7 84,1 28,1

575,6 493,0 82,6 90,9 90,9

816,7 611,8 204,9 118,8 172,5

2.848,6 2.218,8 629,8 508,6 123,8

3.411,2 2.726,9 684,3 508,1 134,7

4.835,2 3.516,3 1.318,9 789,4 167,1

7.056,1 4.536,0 2.520,1 1.019,7 247,1

3.23 Un concept particulirement utile a trait la dfinition dun grand projet. Cette dfinition est importante non seulement pour lexamen des projets dans le pipeline recommand ici, mais aussi pour dfinir ltendue des activits de la CNED (paragraphe 3.37). Le critre le plus vident est le cot du projet. Un seuil de cot quantitatif doit comprendre un seuil minimal applicable pour tous les projets/programmes, mais aussi des seuils plus levs dfinis pour chaque sous-secteur. Lorsque le problme se pose en termes de cot, il est indispensable de tenir compte non seulement de linvestissement initial, mais aussi des cots de fonctionnement prvoir sur la dure de vie conomique du projet. Par consquent, il est ncessaire de mettre en place des procdures fiables pour garantir une estimation raliste des charges variables et en surveiller lapplication pratique dans le but didentifier les grands projets30 . En plus du cot, certains programmes ou projets peuvent avoir une grande importance pour lconomie nationale mme si linvestissement correspondant nest pas particulirement important. Plusieurs autres critres doivent tre pris en compte. En ce qui concerne la rinscription des grands projets en cours, et ce dans le but de prendre en charge linflation des cots des projets en retard dexcution (ou mal formuls), il conviendrait de demander une valuation annuelle quand le cot supplmentaire dpasse un certain seuil sur la valeur initiale estime (e.g. 10%). Au plan des procdures, il importe de dfinir les grands projets par secteur car la taille des projets et les autres facteurs importants diffrent considrablement dun secteur un
30 titre dexemple, si le seuil de cot pour la dfinition dun grand projet est fix 10 milliards DA, un projet de transport ayant un cot dinvestissement de 9,1 milliards DA, une dure de vie conomique de 20 ans, et des charges variables annuelles estimes 50 millions DA serait considr comme un grand projet. Nanmoins, ce serait galement le cas pour un programme de sant en milieu rural reprsentant un cot dinvestissement de 1,1 milliard DA, une dure de vie conomique de 20 ans et des charges variables annuelles values 450 millions DA car le cot global actualis est le mme, cest--dire de 10 milliards DA pour les deux projets.

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autre. Il est ncessaire dengager des consultations entre le ministre des Finances et certains des ministres sectoriels, ce qui souligne encore une fois limportance de la coopration entre les ministres. Il est essentiel de ne pas limiter les activits aux seuls projets. Les programmes dactivits complmentaires visant le mme objectif peuvent avoir un impact conomique et social considrable et ils peuvent aussi poser de graves problmes. La dfinition de grand projet revt un aspect la fois qualitatif et quantitatif. Mme sils reprsentent des exceptions, certains petits projets peuvent comporter des aspects novateurs. Ils peuvent galement prsenter des risques pour lenvironnement, faire appel des considrations dordre social ou engendrer un risque de corruption de sorte quils mritent le statut particulier de grands projets. Il y a lieu de faire appel au jugement en sappuyant sur des donnes prcises. Il est donc important de savoir qui prend les dcisions sur ce qui est un grand projet. Il faut galement faire appel au jugement afin dempcher les ministres dexcution de se soustraire au contrle en fractionnant de trs vastes projets en plusieurs composantes. Non seulement cet expdient va lencontre de la logique de la revue, mais elle compromet aussi lintgrit conomique et technique du projet proprement dit. cet gard, le ministre des Finances se doit de dterminer, en consultation avec la CNED, sil sagit dun fractionnement de projet effectu dans ce but. 3.24 Un systme dinvestissement public efficace requiert lexcution successive des tches interdpendantes numres ci-aprs. Formuler des stratgies globales et sectorielles. Renforcer la prparation, lvaluation et le criblage des projets. Favoriser la programmation des investissements et lexcution des projets. Introduire le suivi et valuation de sorte que les rsultats puissent tre rpercuts dans le cycle de programmation des investissements. 3.25 Il est essentiel dorganiser le processus de prise de dcision suivant un ordre chronologique et concevoir des liens systmatiques entre la prparation des projets et llaboration du budget. Lobjectif vis est de sassurer que les politiques gouvernementales dterminent les programmes de dpenses, que les programmes tiennent compte leur tour des contraintes financires et dterminent les projets et que les rsultats sont utiliss en vue damliorer les politiques et la formulation du programme suivant. Ici, une relation itrative savre ncessaire, notamment entre la formulation de lensemble du programme dinvestissement et la prparation des diffrents projets, afin de sassurer que le programme intgre en son sein des projets viables, et linverse, que chaque projet est gr et financ de manire adquate. Formuler des stratgies globales et sectorielles 3.26 La programmation des investissements doit tre fonde sur des stratgies sectorielles robustes et jour. La formulation de programmes dinvestissements et la slection des diffrents projets doit sinscrire dans un cadre global qui stend au-del de lanalyse projet par projet. Quimporte sil est bien conu et techniquement viable, un projet est mauvais par dfinition sil ne cadre pas avec la stratgie de dveloppement global et avec la stratgie pour le secteur. Il convient de noter ici que les stratgies sectorielles ne sont pas synonymes de stratgies des ministres. Cependant, il est essentiel dtablir une coordination troite entre les ministres au sein dun secteur donn pour

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viter les chevauchements, les dficiences et les effets externes nfastes (notamment sur lenvironnement) tout en tirant parti des conomies externes potentielles. 3.27 Lanalyse par la Banque mondiale du programme PSRE a relev que certains projets ne semblaient pas sinspirer des plans stratgiques de dveloppement sectoriel (Banque mondiale 2004d). Des progrs ont t accomplis depuis lors, mais des amliorations sont encore ncessairesen particulier, la mise jour de certaines stratgies devenues en partie obsoltes et le renforcement de la coordination entre les ministres. 3.28 Chaque ministre doit dsormais tre tenu de rviser ses documents et plans stratgiques. La plupart des stratgies sectorielles nont pas fait lobjet dune rvision systmatique depuis plusieurs annes. Les ministres devraient confirmer lexistence dune stratgie complte, jour et concerte, en sollicitant explicitement laccord du Conseil des ministres et en diffusant par la suite la stratgie. L o il nexiste aucune stratgie ou lorsque celle-ci ncessite une mise jour, le ministre doit formuler un programme de travail de dure limite afin de prparer, mettre jour et parachever sa stratgie, et prsenter ensuite le programme au ministre des Finances afin de recueillir son sentiment. Encore une fois, mme lorsquil existe une stratgie robuste et jour, une stratgie sectorielle cohrente implique quelle doit cadrer avec les stratgies des autres ministres appartenant au mme secteur. Le ministre des Finances doit assurer lorientation gnrale, la facilitation, la supervision et la coordination de ce processus. La finalit court terme doit tre la mise en place dun ensemble de stratgies compltes et jour pour chaque secteur de prfrence la fin de lanne 2006. Celles-ci doivent tre conformes la politique conomique, sociale et de dveloppement global du gouvernement. Cet ensemble de stratgies doit recevoir laval des plus hautes autorits politiques du pays et tre bien diffuse au sein de ladministration et auprs du public. moyen terme, ces stratgies doivent tre intgres dans le cadre de dpenses moyen terme qui est en cours de prparation (Chapitre 4). 3.29 Lexistence de stratgies sectorielles viables et une coordination intra-sectorielle renforce devraient devenir des conditions pralables lapprobation des projets et loctroi denveloppes budgtaires. Toutefois, le processus budgtaire doit lui-mme tre conu pour encourager les ministres dexcution laborer une approche stratgique conforme la politique du gouvernement. Il serait peu logique de pousser les ministres mettre au point des stratgies viables moins que ces stratgies soient dment prises en compte pendant la formulation du budget. linverse, les ministres ont peu raisons de rclamer des ressources budgtaires sils ne sont pas en mesure de dmontrer de manire convaincante le lien entre les ressources rclames avec une stratgie sectorielle approuve. Dans lintrt de toutes les parties concernes et de lconomie algrienne, rendre oprationnel ce lien rciproque devrait tre lobjectif fondamental des futures mesures de rforme. Une argumentation similaire sapplique lautorisation des projets. Renforcer la prparation des projets 3.30 La situation actuelle. Les ministres dexcution sont chargs de la prparation des projets. Leur rle consiste identifier des projets qui cadrent avec la stratgie du gouvernement, raliser les tudes de prfaisabilit et de faisabilit, prslectionner les projets et formuler lavant-projet. La prparation des projets est rgie par le Dcret N 98227 en date du 13 juillet 1998. Selon lArticle 6 dudit dcret, les projets proposs en vue dun financement dans le cadre du budget dinvestissement doivent tre suffisamment maturit pour que leur excution puisse dmarrer pendant la mme anne. Sagissant des projets grs au niveau central, cette maturation requiert la satisfaction de cinq conditions : (i) une tude de faisabilit, (ii) les modalits dexcution envisages, (iii) les lments factuels (et non une assertion) attestant que le projet est viable du point de vue conomique et social, (iv) les estimations concernant limpact futur du projet sur le budget de fonctionnement, et (v) les estimations des cots en devises et les modalits de financement. En outre, lArticle 9 stipule que la

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documentation technique relative un projet maturit doit comprendre : (i) un expos sur sa justification, (ii) une fiche technique prsentant les donnes physiques et financires ainsi que le calendrier dexcution, (iii) des tudes de faisabilit et dimpact, (iv) une stratgie dexcution, (v) des dispositifs de coordination intersectorielle, le cas chant, (vi) un rapport dvaluation prospective comparant diffrentes variantes du projet, (vii) les rsultats du processus dappel doffres, et (viii) les estimations des cots en devises et les modalits de financement. Ces conditions sont contraignantes, mais justifies. Elles aident assurer que les ressources dinvestissement de ltat seront utilises de la manire la plus rationnelle et la plus efficace pour la ralisation des objectifs de dveloppement. De plus, les dispositions nonces dans le dcret faisaient en partie suite aux pratiques laxistes observes dans la prparation des projets au cours des annes prcdentes. Ainsi, elles correspondent lexprience relle de lAlgrie. 3.31 Le Ministre des Finances et les ministres dexcution admettent que la pratique actuelle est rarement conforme aux rgles formelles. Au regard de lenvergure considrable du PCSC 20052009, les difficults rencontres par le pass (comme illustres ci-dessous au tableau 3.6 et au tableau 3.7) ne pourront que saccentuer si des mesures rigoureuses ne sont pas adoptes en vue dassurer une application effective des rgles lies la prparation des projets. Plusieurs problmes doivent tre pris en compte : De nombreuses dcisions de projet ne sont pas fondes sur des analyses socioconomiques. En effet, seuls les projets financs par des institutions internationales font en gnral lobjet danalyses conomiques. Des tudes sont rarement effectues sur les options de projet. La rgle imposant la publication des rsultats du processus dappel doffres est frquemment ignore. Lon a couramment recours des bureaux dtude pour effectuer les tudes techniques sur les grands projets, mais les carences constates dans ces tudes ont entran dans bien des cas un accroissement des cots pendant la mise en uvre et des demandes prvisibles de marchs complmentaires. Les procdures sont inadquates pour garantir la qualit des tudes techniques. Ni les ministres dexcution, ni le ministre des finances nont suffisamment de capacits techniques pour superviser la qualit de ces tudes. 3.32 Les contrats de conception et construction peuvent rduire la dure dexcution des projets, mais risquent daccrotre les cots et de favoriser la corruption. Pour amliorer lexcution du PCSC, un appel doffres restreint relatif des marchs de conception et construction a t lanc en novembre 2005 pour le projet dautoroute est-ouest (927 kilomtres en trois lots, reprsentant environ 12 % du financement total du PCSC). Des marchs de ce type ncessitent une coordination trs troite. La dlgation ne signifie pas abdication de responsabilit et la passation de march efficace exige une capacit adquate de ngociation et de suivi au niveau du ministre dexcution ainsi quune supervision troite par les entits centrales. Lorsque le ministre ne dispose pas de ces capacits, il doit engager une entit indpendante quil charge dagir en son nom. Dans tous les cas, les difficults de prparation des projets indiques ci-dessus ne peuvent tre rsolues que par une action rsolue visant amliorer le respect des rgles et dvelopper les capacits permettant de garantir lobservation de ces rgles. La nouvelle CNED (se reporter aux paragraphes 3.37 3.43 ciaprs) peut normment contribuer amliorer la slection, la prparation et lexcution des projets ; mais la solution plus long terme rside dans le renforcement des capacits, mais aussi de la responsabilit des ministres dexcution concerns.

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3.33 Application effective des rgles. Un principe juridique fondamental veut quune loi qui nest pas applique nen soit pas du tout une. Plusieurs raisons expliquent pourquoi les rgles sont susceptibles dtre appliques sans grande rigueur, mais la volont politique au plus haut niveau est une condition cruciale dans tout pays. Ceci tant, pour quune telle condition soit remplie en Algrie, il convient de veiller lapplication systmatique des dispositions du dcret 98227. Des modifications du dcret simposent galement (en premier lieu, pour tenir compte du rle de la CNED). Toutefois, maintenant que le dcret est en vigueur depuis plusieurs annes, le moment est peut-tre venu de le rviser dans son intgralit, en sassurant quil soit suffisamment conforme la bonne pratique et en apportant les amnagements suggrs par la revue. 3.34 Les actions visant assurer lapplication effective des rglements relatifs linvestissement doivent tre conues dans deux directions complmentaires. Premirement, il faudrait renforcer les capacits des ministres dexcution en matire de prparation des projets. Deuximement, des sanctions appropries et publiques doivent tre appliques en cas de non respect des rgles. Les activits de renforcement des capacits doivent inclure lorganisation de sminaires, la confection de manuels et la fourniture dindications concernant les normes gnrales ainsi que des orientations spcifiques pour chaque secteur. Grce ces actions, les capacits en matire de prparation des projets se trouveront renforces. En particulier, dans le secteur des infrastructures, de leau et de lagriculture, les ministres dexcution doivent tre dots dun personnel suffisant pour commander, superviser et examiner les tudes conomiques de projets. Il convient donc de procder un examen de leurs moyens en personnel dans ce domaine. Lorsque des dficits de capacit sont observs, il est ncessaire dlaborer un programme en vue de les combler. Comme indiqu ci-aprs, la CNED laborera des manuels de prparation et dexcution de projet en sinspirant de lexprience accumule au plan international et de la situation particulire en Algrie. Une section gnrale sera consacre tous les projets et des chapitres dtaills seront rservs la situation particulire de tel ou tel ministre. partir de ces manuels, la CNED formulera galement, entre autres, un programme de formation du personnel directement concern au sein des ministres dexcution. En outre, il fournira, la demande, des orientations gnrales pour la prparation et lvaluation prospective des projets, comme cela a t fait dans diffrents pays de lOCDE et dans certains pays en dveloppement (encadr 3.1).

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Encadr 3.1 Analyse conomique des projets : Application et illustrations par pays Analyse conomique Appuie la prise de dcisions sur la base dune comparaison entre les variantes du projet et en dfinissant des procdures pour lorganisation des informations disponibles Mais : ne peut remplacer un jugement sr et les facteurs politiques. Aspects de lanalyse des cots-avanbtages Dfinition et dlimitation du projet Identification des rsultats quantitatifs et qualitatifs Quantification des cots et bnfices montaires et autres Calcul des cots et bnfices actualiss Analyse de sensibilit du bien fond des diffrentes variantes. Illustrations par pays Royaume-Uni. Le Trsor (Ministre des finances) a publi un livre vert dorientation lintention de toutes les directions de ladministration centrale sur lvaluation conomique de tous les nouveaux projets, complt par des orientations gnrales par dpartement pour tenir compte des besoins individuels. Commission europenne. La directive gnrale 2000/60/EC sur la politique de leau stipule, entre autres, que les pays membres de lUnion europenne doivent effectuer une analyse conomique de lutilisation de leau compter de 2004. tats-Unis. partir de 1997, un Guide de programmation des investissements (Capital Programming Guide) a t publi par le Service de gestion et du budget (Office of Management and Budget OMB). France. La loi dorientation des transports intrieurs, promulgue en 1982, exige lanalyse conomique dans les transports intrieurs. Prou. Il existe un guide excellent et facile lire (Gua de Orientacin, PRODES, ministre de lconomie et des Finances) qui comprend aussi bien des chapitres gnraux que des chapitre dtaills, comme recommand ici.
Source : Equipe de la Banque mondiale

Des sanctions doivent tre adoptes pour garantir lobservation des rglements et prvenir des comportements administratifs pouvant causer des dysfonctionnements. Dans la mme veine, lefficacit dans la prparation et la gestion des projets doit tre rcompense. Par consquent, la responsabilit individuelle dobserver les rgles chaque tape diffrente de la prparation des projets doit tre clairement dfinie au sein de chaque ministre. Pour tre efficaces, les cadres dincitation doivent tre adapts la culture administrative du pays concern. Ainsi, il nest pas souhaitable davancer des recommandations spcifiques ici concernant les rcompenses et les sanctions pour lobservation des rgles en Algrie. Lexprience dmontre toutefois que les incitations ne doivent pas ncessairement tre pcuniaires ou encore quelles doivent tre particulirement svres pour amliorer la performance. Les sanctions non matrielles (par exemple, la dsapprobation par les pairs) et les rcompenses (par exemple, la reconnaissance publique travers lattribution de prix dexcellence ) ont fait la preuve de leur efficacit relative dans les institutions publiques, particulirement lorsquils font appel un dosage entre prix individuels et prix collectifs. Lexprience dmontre galement que limportance de la rcompense et la svrit de la sanction importent gnralement moins que leur clrit et leur prvisibilit.

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3.35 Les preuves abondent quant lutilit dtablir des liens clairs entre lobservation des rgles et les consquences qui en dcoulent. Les comportements administratifs susceptibles de provoquer des dysfonctionnements se perptuent toujours lorsquils ne sont pas sanctionns ; et lefficacit dans la prparation et la gestion des projets ne se concrtisera pas moins quelle soit rcompense dune manire ou dune autre. En Algrie, cela a t confirm rcemment, par exemple travers lexprience de la Direction Gnrale du Domaine de ltat (DGDE). Aprs plusieurs annes dinaction de la DGDE face aux demandes dinformations sur les actifs sectoriels conformment aux dispositions lgales, le financement de lexploitation et de la maintenance a t suspendu en raison du fait que le ministre responsable navait pas fourni les informations requises. En lespace de quelques mois, les informations ont t fournies et en consquence, la DGDE est aujourdhui en passe dachever son inventaire des actifs appartenant au domaine priv de ltat. 3.36 Assurance qualit et approbation des projets. Les procdures dapprobation de projets pourraient tre davantage renforces pour garantir la viabilit de projets de trs grande envergure et la qualit des tudes. Pour les grands projets (dfinis ci-aprs) et les projets ayant une importance particulire du point de vue conomique et social, une procdure de validation spciale doit tre mise en place et troitement coordonne avec la rforme budgtaire soutenue par le projet de modernisation des systmes budgtaires (BSM). Cette procdure de validation spciale est sans prcdent. Certains pays de lOCDE ont tabli une procdure en deux tapes pour lapprobation des grands projets, soit par le ministre des Finances ou par un comit interministriel. Dans ltat australien de New South Wales, les projets de grande envergure doivent tre approuvs par le ministre des Finances en deux tapes ( en principe et approbation finale ), lapprobation finale ncessitant la soumission de modles financiers dtaills (accompagns dune certification indpendante prsentant la mthodologie, les hypothses et les calculs) et une analyse de sensibilit identifiant les impacts sur le compte dexploitation, les flux de trsorerie et le bilan31 . Lencadr 3.2 rsume une procdure similaire au Canada. En Algrie, la CNED devrait jouer un rle majeur, comme examin au chapitre suivant.
Encadr 3.2 Procdure dapprobation des projets dinvestissement au Canada Les projets dune valeur comprise entre 1 dollar canadien et 60 millions de dollars canadien (en fonction du secteur et de la nature du projet) doivent tre approuvs par un comit du gouvernement charg de la gestion des dpenses et du personnel le Bureau du Trsor (appuy par le Secrtariat au Trsor). Lapprobation en deux tapes est limite des phases bien dtermines du projet qui ont t bien dfinies et chiffres. Premirement, lapprobation prliminaire de projet permet de dfinir tout ou partie du projet. lappui dune proposition de PPA, les dpartements doivent dmontrer un besoin directement li la ralisation des objectifs et aux responsabilits du programme. Ils doivent dmontrer galement que le projet envisag est le meilleur moyen de rpondre ce besoin. Deuximement, lorsque le projet est entirement dfini, le ministre responsable sollicite lapprobation effective du projet (EPA) afin den assurer le financement et lexcution du projet. LEPA dfinit galement le cot et les autres aspects essentiels lis aux donnes de base du projet. Des dispositions dtailles sont dfinies concernant la soumission dun projet en vue de lobtention du PPA et du EPA. Lune des exceptions ce processus en deux tapes concerne les projets qui font surtout intervenir des oprations de crdit-bail. Ceux-ci ncessitent une approbation de projet de crdit-bail (LPA) avant de pouvoir solliciter des soumissions. Le LPA combine effectivement le PPA et lEPA dans un processus dapprobation unique.
Source : Project Management and Other Policies Guidance, Secrtariat du Bureau du Trsor du Canada (http://www.tbs-sct.gc.ca/pm-gp/category-categorie.asp?Language=EN&site=PMD&id=081)

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Guidelines for Assessment of Projects of State Significance, New South Wales Treasury, juillet 2002.

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Le rle particulier de la CNED 3.37 La Caisse Nationale dquipement pour le Dveloppement. (la CNED) a t cre dans le but daider traiter les insuffisances dans la prparation et lexcution des projets qui ont t dcrites ci-dessus. La CNED est une entreprise publique autonome caractre industriel et commercial cre par le dcret 04162 du 5 juin 2004. La CNED est dirige par un Conseil dadministration prsid par le ministre des Finances et compos de quatre autres ministres, en plus du ministre directement concern par la question en discussion, ainsi que des individus choisis pour leurs comptences et leur crdibilit. La direction est confie un Directeur gnral disposant du degr dautonomie et du niveau de responsabilit digne dune entreprise gre de manire professionnelle. Le dcret prvoit dassigner diffrentes fonctions la CNED. Cependant, au regard de la ncessit fondamentale dappuyer la mise en uvre efficiente du programme dinvestissement pour 20052009, les autorits publiques ont dcid de concentrer laction de la CNED sur des fonctions essentielles, savoir la supervision technique de la prparation, de lexcution et de lvaluation des grands projets, et la fourniture dorientations gnrales et la facilitation du renforcement des capacits dans les ministres dexcution32. 3.38 La CNED a t lance en septembre 2005 avec la nomination dun Directeur gnral qui a sollicit les conseils de la Banque mondiale en novembre 2005 sur les aspects institutionnels, organisationnels, techniques et financiers. La Banque y a consenti la faveur du dialogue dj entam et la lumire de la fonction quoccupe la CNED, dans le cadre dune petite opration dassistance technique remboursable (RTA). En mars 2006, les premiers rsultats de la consultation ont t fournis. On peut citer cet gard la conception dune structure organisationnelle et de la dotation en effectif, qui a t approuve par le Conseil dadministration de la CNED en fvrier et est dcrite ci-aprs. La CNED a dmarr ses activits en juin 2006 par lexamen de trois grands projets en cours dexcution et projette dtre pleinement oprationnelle avant la fin 200733. 3.39 La CNED aura une responsabilit technique trs tendue. Elle a, entre autres, les missions techniques de : i) fournir un avis pralable sur la viabilit conomique gnrale des ides relatives aux grands projets avant le lancement dtudes dtailles et dautres tapes prparatoires formelles ; ii) confirmer que les procdures prvues par le dcret 98227 sont respectes dans la forme et dans le fonds, avec confirmation obligatoire avant quun projet puisse tre inclus dans le budget dinvestissement ; iii) assurer le suivi des grands projets dinvestissement ; iv) conduire la prparation des manuels, guides et procdures destins aux personnels concerns au sein des ministres dexcution ; et v) initier des valuations de projets et de programmes importants et renforcer les capacits dvaluation au sein des ministres dexcution. 3.40 Dans le cadre de son examen de la prparation de projets, il est prvu que la CNED confirme la cohrence du projet envisag avec la stratgie sectorielle. Sil manque une stratgie approprie, si celle-ci est incomplte ou caduque, la CNED peut formuler des observations dans la mesure o ces facteurs pourraient entraver la prparation de projets conomiquement viables. Ceci tant, en tant quorgane technique, la CNED na aucun pouvoir lui permettant de rviser les stratgies sectorielles proprement dites, encore moins de contribuer leur reformulation. La formulation de stratgies sectorielles relve surtout de la responsabilit des ministres concerns, en consultation les
Cette orientation tait galement important pour viter les ambiguts et les difficults rencontres lors des tentatives prcdentes pour amliorer la prparation des projets par le biais de la Banque algrienne de dveloppement et plus rcemment de la CNED. En particulier, la CNED naura aucun rle dans la gestion directe des projets, ni dans leur financement. terme, ses fonctions pourraient tre tendues la facilitation et la surveillance des initiatives de PPP. 33 Lassistance de la Banque travers la RTA pourrait tre complte par lassistance fournie par lAgence franaise de dveloppement (AFD), principalement dans les domaines de la conception et de la formation, et si possible, de linformatique et de la documentation.
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uns avec les autres et avec le ministre des Finances et ces stratgies doivent tre approuves au plus haut niveau de ltat. 3.41 Ltendue des pouvoirs de la CNED se limite aux grands projets et donc elle ne peut pas elle seule tre responsable de lamlioration de toute la dpense publique. En quelques mots, ces projets sont dfinis par des critres quantitatifs et qualitatifs comme mentionn prcdemment. Le critre quantitatif du projet (ou programme) est son cot total, notamment les cots dinvestissement initial et les cots variables estimatifs futurs, accompagns dun seuil uniforme et de seuils suprieurs dfinis secteur par secteur. Les critres qualitatifs peuvent comprendre la nature particulirement novatrice de certains projets ou programmes ou encore des risques inhabituels dcoulant du projet. Comme lapplication des critres qualitatifs fait parfois appel un jugement audel du domaine de comptence de la CNED, ses activits stendent essentiellement tous les grands projets qui atteignent le seuil de cot total ainsi que tout autre projet ou programme pour lequel le ministre des Finances sollicite spcifiquement lvaluation de la CNED. Cependant, au niveau local la CNED doit, par exemple, laisser agir des institutions locales telles que les DPAT qui travaillent dans la conception des plans stratgiques sectoriels. 3.42 La CNED doit avoir une structure lgre. Lgre ici suppose des chanes de commandement courtes, une quipe restreinte de personnes hautement comptentes et un mode oprationnel permettant de commander et de superviser rigoureusement les tudes et les valuations effectues par des consultants externes. Organisation. Sous lautorit du Directeur gnral, un service de ladministration de la CNED devrait appuyer trois services fonctionnels dirigs par des directeurs, chargs respectivement de la mthodologie34, de lexamen de la prparation des grands projets et du suivi de lexcution des grands projets. Une cellule dvaluation restreinte pourrait ventuellement tre transforme en un service part entire35. Dotation en personnel. 35 40 professionnels environ et un personnel dappui rduit. Les professionnels comprendront un petit nombre de responsables de tches, (chargs dtudes) forms en conomie, possdant de prfrence une formation de base en ingnierie, des qualits personnelles et la flexibilit professionnelle ncessaires pour passer dune tche une autre entre les secteurs. Elle sera dote dun groupe de spcialistes constitu en pool partir duquel ils pourront intervenir selon les besoins du moment. Par contre, le suivi de lexcution des projets ncessitera lintervention dexperts techniques dans chaque secteur. Responsabilit. La vrification externe des oprations financires de la CNED sera assure par la Cour des comptes. Le contrle de la dontologie professionnelle, de lintgrit et de lutilisation des ressources sera assur par linspection gnrale de ltat. Ces dispositions sappliqueront la CNED autant qu toute entreprise publique. Cependant dans ce cas, une valuation des valuateurs spciale sera assure sous forme de vrifications priodiques approfondies de la qualit technique des activits de la CNED par une entit indpendante et externe. 3.43 Les activits de la CNED doivent tre gres et supervises par le gouvernement. Elles entrent dans le cadre dune entreprise plus vaste portant sur lamlioration de lefficacit des investissements publics moyen terme et de faon durable. Ainsi, mme sil est prvu que la CNED soit en place pendant un certain nombre dannes, son existence se justifie essentiellement pendant
Il est envisag que la fourniture effective de la formation sera appuye par lAFD. Dans cette ventualit, le service la mthodologie de la CNED ne formulera pas ni nexcutera pas directement des activits de formation, mais mettra disposition des manuels et autres orientations gnrales sur lesquelles la formation sera base et il aidera superviser les rsultats. 35 Loption dune structure institutionnelle par secteur a t envisage, mais rejete parce que juge infrieure pour diffrentes raisons une structure fonctionnelle.
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une phase de transition marquant le passage dun systme sans contrle de qualit effectif vers un systme o il existe des contrles efficaces exercs surtout l o cela est ncessaire, c'est--dire dans les ministres dexcution proprement dits. voluer vers la programmation des investissements 3.44 Le budget dinvestissement. Le budget dinvestissement comprend deux composantes. Premirement, il y a la composante investissement qui comprend les projets dinvestissement. Deuximement, il y a la composante oprations en capital compose des dpenses en capital qui sont souvent finances par des comptes spciaux du Trsor (comptes d'affectation spciale). Dans le budget 2006, la composante investissement reprsente 76 % du budget dinvestissement et la composante opration en capital reprsente 24 %. 3.45 Les projets dinvestissement sont classs en trois catgories. Le programme dinvestissement sectoriel centralis (programmes sectoriels centraliss, dsigns PSC) est gr au niveau central par les ministres dexcution ou les organismes publics dots dune autonomie financire. Les programmes dinvestissement dconcentrs (programmes sectoriels dconcentrs, dsigns PSD) sont grs au niveau des wilaya, mais ils sont placs sous la responsabilit conjointe du ministre dexcution concern. Les plans de dveloppement local (plans communaux de dveloppement, dsign PCD) sont excuts par les administrations locales sur dlgation des walis. En 2005, ils reprsentaient environ 12 % du montant total affect la composante investissement .

3.46 Le budget comprend aussi bien les crdits de paiement (dsigns CP) et les autorisations de programme (dsignes AP). Ces crdits sont vots par secteur (Annexe C sur la Loi de finance annuelle). LAP dfinit le plafond montaire fixant la limite dans laquelle les ordonnateurs sont autoriss engager des dpenses. Elle nest assortie daucun dlai limite36, tandis que les CPs autorisent les paiements au cours de lexercice jusqu hauteur du plafond cumul fix par le programme correspondant. Comme lAP reprsente linstrument juridique permettant dautoriser les marchs, elle ne doit tre accorde que pour les projets pouvant tre lancs ou poursuivis au cours de cet exercice. Dans la pratique cependant, les APs portent parfois sur des projets qui ne peuvent tre immdiatement lancs parce que ntant pas encore totalement conus. Cependant, les APs sont davantage perues comme un outil de planification que comme un mcanisme de gestion financire, comme en tmoigne le nombre et le niveau levs des APs dans le budget 2006. Il serait de ce fait difficile de contrler les engagements. Il serait plus simple et plus transparent de sen tenir la logique et aux principes du systme en suspendant les APs jusqu ce que les projets aient t entirement labors et que les dcisions finales aient t prises pour le lancement du projet au cours de cet exercice37. 3.47 Une liste des projets couverts par des APs est annexe la dcision par laquelle le ministre des Finances attribue les CPs. Dans diffrents ministres et sous rserve de lapprobation du ministre des Finances, les APs affectes un projet peuvent tre transfres un autre condition
LArticle 6 de la loi n 9021 (Loi relative la comptabilit publique). Dans les documents de budget, les dpenses dinvestissement sont classes en neuf secteurs conomiques, les dpenses en capital tant classes sous des postes spcifiques. Pour les besoins de ladministration du budget, les dpenses dinvestissement de chaque secteur sont classes en chapitres en fonction de leurs objets (par exemple, le Chapitre 731 pour les hpitaux). Ces chapitres sont subdiviss leur tour en articles (par exemple le matriel de radiologie. prsent, la redfinition de la nomenclature des dpenses de fonctionnement diffre du systme de classification des dpenses dinvestissement. Le Chapitre 4 fournit de plus amples renseignements ce sujet.
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que la conception physique initiale du projet nen soit pas affecte. De plus, les pouvoirs publics peuvent publier un dcret dexcution en vue de transfrer les autorisations de programme entre secteurs sans solliciter lapprobation pralable du parlement, pourvu que la limite absolue impose sur les dpenses dinvestissement ne soit pas dpasse. En consquence, la branche excutive du gouvernement en Algrie jouit dun pouvoir discrtionnaire plus large que dans les pays de lOCDE o les transferts entre crdits budgtaires (ou programmes) au-dessus dun certain pourcentage du crdit initial doivent tre soumis lapprobation du parlement. videmment, cette pratique biaise le processus de programmation et quivaut peut tre modifier les dcisions initiales. En effet, dans le cadre du systme actuel, rien nincite rellement le parlement engager un dialogue sur les choix dinvestissement majeur, sachant quil naura aucun rle jouer dans la supervision de leur excution. Si des raisons historiques expliquent cet tat de fait, la pratique actuelle nest pas ncessairement conforme aux principes de bonne gouvernance et dintgrit budgtaire. La question devrait tre rexamine au moment de la mise en place de la nouvelle classification budgtaire dans le cadre du projet de modernisation des systmes budgtaires en cour de ralisation. Il faut assurer une gestion flexible pendant lexcution du budget, mais cette flexibilit ne dit pas violer les choix de politique oprs pendant la prparation du budget. 3.48 Dualit du budget. Le budget algrien est unifi dans la forme mais il est double dans la pratique. Il y a encore un cloisonnement excessif entre la prparation du budget de fonctionnement (rcurrent) et celle du budget dinvestissement, ce qui nest pas propice une affectation efficiente des ressources (se reporter au Chapitre 4). Les dpartements de lancien ministre de la Planification qui taient responsables du budget dinvestissement ont t officiellement repris en 1998 par la Direction gnrale du budget, connue sous le nom de DGB du ministre des Finances. Dans les documents de budget, les dpenses de fonctionnement et les dpenses dinvestissement de chaque ministre sont prsentes ensemble, sous les mmes rubriques. Nanmoins, les services de la Direction gnrale du budget qui soccupent des projets dinvestissement sont spars des services soccupant du budget de fonctionnement. Au sein des ministres dexcution, la coordination entre les diffrentes directions charges du budget de fonctionnement et les directions charges de la programmation des investissements a souvent un caractre ad hoc et donc inadquat. 3.49 La classification du budget de fonctionnement complique lanalyse du niveau dinvestissement. Le budget dinvestissement comprend les dpenses de fonctionnement pour les premires annes de fonctionnement des nouveaux projets. Il comprend galement les postes de dpenses rcurrentes affects lentretien. Ces pratiques compliquent lvaluation du niveau rel des investissements publics, et de ce fait, biaisent lapprciation de la situation budgtaire et macroconomique gnrale. Une rforme de la nomenclature budgtaire et lamlioration de la coordination entre ltablissement du budget de fonctionnement et du budget dinvestissement rendraient inutile ces pratiques. 3.50 Un certain nombre de mesures ont t appliques et sont en cours dexcution afin dattnuer les effets de cette dualit budgtaire. Un nouvel organigramme du ministre des Finances a t labor et devrait entrer en vigueur en 2006. La Direction gnrale du budget a t restructure par secteur et soccupe la fois de la composante fonctionnement et celle investissement du budget. Ainsi, les dpenses de fonctionnement et dinvestissement seront classes selon les mmes principes et groups par ministre et par programme. Il convient galement de noter que lunification des processus dtablissement du budget nentrane pas ncessairement une confusion entre dpenses de fonctionnement et dpenses dinvestissement. Comme cela a t expliqu dans le cas du Royaume-Uni, depuis la revue dtaille des dpenses entreprise en 1998, les dpartements sont dots dun budget rcurrent (fonctionnement) et dun budget dinvestissement spars. Cette mesure est conforme aux rgles budgtaires et freine la tendance rduire les dpenses

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dinvestissement, dont les retombs ne peuvent tre observes qu moyen ou long terme, afin de financier des pressions actuelles38 (Direction du Trsor du Royaume-Uni 2006). 3.51 Llaboration du budget dinvestissement. Lorsquun grand projet est considr comme tant maturit (c'est--dire prt tre excut), la dcision de lancement est prise dans le cadre du processus budgtaire normal (dans la nomenclature des investissements, ceci est appel inscription du projet ). Les ministres dexcution doivent envoyer leurs demandes de budget au ministre des Finances avant la fin du mois du mai. Ces demandes sont examines par le ministre des Finances et ensuite discutes loccasion de runions entre le ministre et les organismes dexcution (ou les ministres dexcution et les wilayas). Une fois promulgue la loi de finance annuelle, le ministre des Finances communique les dcisions relatives laffectation des CPs chaque ministre et chaque wilaya. Sagissant des autorisations de programme, cette dcision donne lieu la publication dans une Annexe des paramtres physiques des projets ou groupes de projets, de leurs cots et du calendrier dexcution, tels que gnralement dfinis lors de la prparation du budget. leur tour, les ministres dexcution notifient leurs cellules rattaches les dcisions concernant diffrents projets. Ce processus daffectation peut prendre beaucoup de temps, provoquant des retards qui ramnent en effet le temps disponible pour lexcution du budget de 12 8 mois39. Ainsi, les cots et les calendriers dexcution des projets ne sont pas ncessairement fiables et ne sont pas toujours systmatiquement revus. La situation concernant les politiques sectorielles est encore moins satisfaisante. Celles-ci sont rarement passes en revue pendant le processus de prparation du budget dinvestissement. Les programmes dconcentrs et les programmes communaux nont aucune responsabilit du tout dans lexcution des investissements. Les fonds sont simplement affects de faon discrtionnaire par le wali diffrents projets et communes. Les rapports sur lexcution des investissements par les programmes dconcentrs ne sont pas connus. Une tude pilote pourrait tre effectue partir dun chantillon pour valuer les rsultats et identifier les problmes lis lappropriation et la responsabilit. Il ny a pas dexamen de linteraction entre le rendement des investissements et lamnagement du territoire. Une dcision sur le lieu dimplantation dun projet peut tre tout aussi importante que la dcision sur le type de projet entreprendre (Helfgott et Schiavo-Campo 1969). Cette assertion est particulirement pertinente en Algrie, compte tenu de la vaste superficie du pays, de ses caractristiques dmographiques complexes et du peu dattention accord par le pass linteraction entre les choix dinvestissement et lamnagement du territoire. 3.52 La rforme budgtaire en cours volue dans le bon sens. Le Chapitre 4 dcrit les principales composantes de la rforme des procdures dtablissement du budget. Renforcer les procdures dtablissement du budget dquipement est une des composantes essentielles de la rforme budgtaire actuellement conduite par le ministre des Finances. Ses principales problmatiques sont prsentes ci-aprs. Plusieurs recommandations suivent : La procdure dorganisation de llaboration du budget et de la programmation des investissements nest pas encore conue. Elle doit comprendre llaboration dun cadre sectoriel de dpenses moyen terme, agrg par secteur ou par ministre. Les liens entre le plan dinvestissement moyen terme, les CPs et le systme actuel des APs mritent dtre prciss. La prparation de programmes de dpenses pluriannuels ne doit pas conduire labandon du systme des APs. Sils sont ralistes, ces programmes constituent un
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Les revues dtailles des dpenses (RDD) sont des cadres de dpenses moyen terme au Royaume-Uni. Rapport sur les options . Version 02.01. ADETEF-Sema Belgium. 2005.

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outil prcieux pour la gestion du budget dinvestissement et pour le contrle et le suivi des projets pluriannuels. Le rle respectif des diffrents instruments de programmation pluriannuels doit tre clairement dfini. Les rles pourraient tre ventuellement rpartis comme suit : (i) Les plans dinvestissement long terme auraient le statut dune annexe technique la stratgie du ministre. Cette annexe serait rgulirement mise jour. (ii) Un cadre de dpenses moyen terme (CDMT) pourrait comprendre des objectifs budgtaires globaux et des projections de dpenses par secteur ou par ministre dexcution (se reporter au chapitre 4). (iii) Le CDMT glissant et son annexe technique relative linvestissement seraient inclus dans les documents annuels de budget. 3.53 En gnral, au moment de lvaluation prospective des projets dinvestissement, il convient dexaminer systmatiquement les possibilits de partenariats public-priv (PPP) ou dautres formes de participation du secteur priv (se reporter galement lAnnexe U). Plusieurs principes sappliquent ici : Ces projets ne doivent pas tre programms sparment des autres projets dinvestissement public. Toute activit donnant lieu lutilisation de deniers publics doit tre examine et programme de manire intgre. Elle doit tre conforme aux politiques gouvernementales et sectorielles globales. Les projets excuts dans le cadre daccords de PPP doivent tre pris en compte dans la stratgie sectorielle et des plans dinvestissement long terme. Les inconvnients des accords de PPP sur le budget et la gestion doivent tre soigneusement valus. 3.54 Amliorer lexcution des projets. Les ministres dexcution sont chargs du choix et du contrle des projets (matrise douvrage), mais ils dlguent la responsabilit de lexcution (matrise duvre) des entits autonomes ou dans certains cas aux walis. La gestion des projets est souvent confie une entit dexcution, sous la supervision du ministre concern. En Algrie, ces entits sont soit des tablissements publics caractre administratif, connus sous le nom dEPA) ou des tablissements publics caractre industriel ou commercial, connus sous le nom dEPIC). Ces tablissements publics caractre administratif jouissent dune plus grande autonomie que les tablissements publics caractre industriel ou commercial. Ils ne sont pas soumis aux rgles habituelles rgissant les dpenses publiques et la gestion du personnel, quoique certaines limites sappliquent aux salaires. En thorie, les EPIC sont surtout financs par leurs propres ressources, mais ce principe nest pas systmatiquement appliqu. 3.55 Il est gnralement recommand une sparation entre les fonctions de matrise douvrage et de gestion. Ceci tant, lexprience au plan international dmontre que loctroi dune autonomie accrue aux entits dexcution doit aller de pair avec le renforcement des obligations de communication de rapports, de la responsabilit et du contrle de la gestion. Ainsi, plusieurs pays de lOCDE ont cr des organismes quasi-autonomes la fin des annes 80 et 90 ou ont accord un degr dautonomie accru aux tablissements publics existants dans le but damliorer la productivit et lefficacit dans la fourniture des services publics. Cette dmarche a en effet entran des gains defficacit, mais nest pas alle sans susciter de srieuses proccupations concernant le manque de responsabilit et les risques de corruption (Encadr 3.3). Le principe fondamental est celui gnralement admis, savoir quune autonomie renforce doit aller de pair avec une responsabilit accrue.

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Encadr 3.3 Les organismes quasi-autonomes suscitent des inquitudes dans les pays de lOCDE Les pays de lOCDE ont cr des organismes dexcution dots de diffrents degrs dautonomie afin damliorer le rendement et lefficacit des entits ayant des fonctions spcialises. Il existe plusieurs variantes (structures de gestion diffrencies qui permettent la spcialisation des fonctions et une meilleure concentration sur les besoins des citoyens ; lautonomie de gestion ; et un cadre de contrle diffrenci qui permet lentit dchapper des rgles administratives et financires pesantes. Parmi les raisons caches , figurent des ractions un environnement politique particulier et des efforts visant contourner les rgles de rmunration au sein de la fonction publique. Des proccupations spcifiques ont vu le jour concernant ces formes dorganisation. titre dexemple, une structure de gouvernance suprme responsable est difficile mettre en place. La souplesse des rgles de gestion financire et du personnel a occasionnellement entran un relchement des contrles financiers et de la gestion et une iniquit tous les niveaux de la fonction publique. Lon constate souvent peu de rceptivit aux changements de mission et daffectation du budget. Lamlioration de la gestion des organismes dexcution dpend de plusieurs conditions. La rpartition des rles et des fonctions entre le Conseil dadministration, le directeur gnral et le ministre doit tre clairement dfinie. Le processus de nomination, les niveaux de rmunration et les qualifications professionnelles des directeurs gnraux et des autres membres du personnel doivent tre justifiables et transparents. Les dispositions concernant la communication de rapports doivent tre rigoureuses (par exemple, des plans dactivit et des rapports annuels comprenant un examen des activits, une comparaison entre la performance et les objectifs viss, lactivit commerciale et la stratgie future.
Source. Adapt de OECD, Distributed Public Governance, 2002

3.56 Un certain nombre dautres mesures ont t rcemment mises en uvre afin de faciliter lexcution du budget dinvestissement et surmonter les retards dans lexcution des projets. Ainsi, une procdure de report des crdits de paiement non dpenss la fin de lexercice budgtaire, dans certaines limites, a t instaure. Sur autorisation du ministre des finances, les units dpensires transfrent vers un compte spcial les crdits budgtaires non utiliss. Toutefois, sil est vrai que lannulation de tous les crdits non utiliss la fin de lexercice budgtaire serait une mesure trop rigide pour les projets dinvestissement, lon devrait analyser rigoureusement si cette procdure de report est susceptible de crer des difficults dans le suivi des dpenses, de masquer une mauvaise gestion des projets en transfrant les fonds non dpenss vers les comptes daffectation spciale, de rduire la transparence budgtaire et de favoriser la corruption. 3.57 Suivi et valuation. En Algrie, le suivi se borne au contrle financier effectu par le ministre des Finances. Le suivi technique (ou physique) exerc par les entits dexcution est inconnu ou au mieux insuffisant (se reporter au paragraphe 3.59). Les rsultats des projets et programmes ne font pas lobjet dun suivi rgulier. Il nexiste aucune valuation a posteriori permettant de comparer ce qui tait prvu avec ce qui a t ralis et encore moins de comparer le cot-avantage ou lefficacit avec la situation relle40. Avec lexpansion des investissements publics, le moment est venu dinstaurer une valuation rgulire des rsultats. 3.58 De nouvelles procdures sont ncessaires, notamment pour le suivi, lexcution et lvaluation des projets. Les organismes dexcution assurent une valuation technique insuffisante, car plusieurs dfaillances sont constates au niveau des donnes, les rapports ne sont pas largement diffuss, et les mcanismes de traitement des rapports sont obsoltes. Plusieurs changements sont ncessaires :

Le cot-avantage a trait aux cots unitaires des rsultats (outputs) du projet. Lefficacit renvoie limpact plus global des rsultats sur lobjectif conomique et social du projet ou programme.

40

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Elaborer des procdures pour assurer le suivi physique des projets du PCSC et identifier les problmes en temps opportun. Compte tenu des failles des systmes de donnes et dinformation, des indicateurs de suivi simples doivent tre conus pour les programmes pilotes tout en mettant en place un systme complet de suivi et de communication de rapports sur la performance, y compris un ensemble de vritables standards et objectifs cibles. Il est essentiel que les indicateurs de performance soient peu nombreux, clairs et tre en rapport direct avec le sujet trait. Une forte tentation est viter, celle qui consiste surcharger le systme de suivi de la performance avec une multiplicit dindicateurs divers qui dbouchent sur ltablissement de longs rapports et des lourdeurs bureaucratiques sans que cela naboutisse des rsultats rels. Lexprience dmontre quil est au moins aussi important de savoir comment les indicateurs sont dfinis et par qui que de connatre la nature des indicateurs qui sont effectivement utiliss. Il est ncessaire de prvoir des mesures dincitations destines encourager la communication de rapports. Il est recommand que le report des crdits de paiement non utiliss du PCSC soit effectu uniquement aprs la publication des rapports dexcution. Chaque ministre et chaque wilaya doivent prparer dans les dlais requis un rapport semestriel dexcution des investissements, comprenant : des donnes financires compltes regroupant toutes les dpenses dinvestissement issues du budget, des comptes daffectation spciale et des autres comptes ; le suivi physique des projets dune certaine envergure afin didentifier les problmes et les mesures correctives. La CNED et le Commissariat au Plan rcemment transfr au ministre des Finances ont galement un rle majeur jouer cet gard, comme dcrit ci-dessus ; et des donnes sur les projets dinvestissement excuts dans le cadre daccords de PPP .

Quoique le rle de la CNED se limite aux grands projets , lorganisme peut galement fournir aux ministres une orientation gnrale dans lvaluation des projets. Lvaluation expost doit tre effectue par le ministre dexcution responsable, sous la direction et le contrle du ministre des Finances. La CNED et, peut tre le Commissariat au Plan rcemment mis sur tutelle du Ministre de Finance, pourraient diriger la formation dans le but de renforcer les capacits au sein des ministres dexcution. Enfin, lvaluation ex-post est une perte de temps si les rsultats ne sont pas rpercuts dans le processus budgtaire. cette fin, il est recommand quun groupe de rflexion soit cr afin didentifier les modalits proprement algriennes dun dialogue systmatique sur les rsultats. 3.59 Une aide extrieure doit tre fournie aux autorits algriennes afin de leur permettre de mettre au point un systme de suivi et dvaluation systmatique. Entre autres, cette aide pourrait inclure : (a) la participation dexperts internationaux la dfinition dindicateurs de performance et de procdures de suivi pertinents ; (b) une assistance pour la formulation dun programme de formation, la fois gnrale et la carte , pour les responsables gouvernementaux qui sont supposs excuter ce programme ; (c) lappui des tudes dvaluation pilotes en coopration avec le service de suivi et valuation dun pays de lOCDE ; et (d) lappui pour llaboration de procdures dtailles pour lvaluation des projets dinvestissement dans plusieurs secteurs.

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CHAPITRE 4 : LA MODERNISATION DE LA GESTION BUDGTAIRE


Les principaux piliers de la rforme en cours sont : la redfinition de la nomenclature budgtaire qui permettra la gestion des programmes et la budgtisation axe sur la performance, le nouveau systme de rapports qui renforce la transparence et le pouvoir de contrle du Congrs, et le cadre de dpenses moyen terme. Commission interministrielle pour lamlioration de la gestion des finances publiques - Ministre des Finances, mars 2006

Le prsent chapitre soutient lide que la rorganisation du systme national de linvestissement ne sera pas pleinement ralise moins que les autorits sattaquent efficacement aux carences institutionnelles multiples et aigus que prsente le processus budgtaire. Il prsente brivement les principales caractristiques du dispositif budgtaire. Compte tenu de ses insuffisances par rapport aux normes internationales, il montre une fois de plus pourquoi la mise en uvre effective du PCSC ne pourra faire lconomie de rformes budgtaires parallles et urgentes. Par ailleurs, il rpond des interrogations lgitimes pouvant tre souleves sur le fait de savoir si la pratique budgtaire actuelle est favorable la rigueur budgtaire, ou menace sa prennit. Les pratiques actuelles facilitent-elles une affectation adquate des ressources entre les secteurs et lintrieur des secteurs ou permettent-elles de rpartir les ressources sans une dfinition suffisamment prcise des priorits ? Les ressources publiques sont-elles mises en uvre de manire efficace et rationnelle, ou trop exposes favoriser le gaspillage des ressources et la corruption soit au niveau central ou au niveau dconcentr ? A. APERU GENERAL DE LA GESTION BUDGETAIRE

4.1 Le prsent chapitre compare la gestion budgtaire en Algrie aux normes internationales et met en exergue les initiatives de rforme en cours du pays et prsente les nouvelles constatations. Le Chapitre 1 a valu le PCSC. Le Chapitre 2 a, quant lui, apprci la capacit du pays de maintenir une certaine rigueur dans les soldes budgtaires globaux malgr le pactole ptrolier depuis le dbut des annes 2000. Le Chapitre 3 a dcrit comment un systme dinvestissement public peut permettre laffectation des ressources du PCSC des projets prioritaires et prsenter un bon rapport cot-avantage. Le prsent chapitre complte lexamen des trois niveaux de gestion des dpenses publiques (GDP) prsents au Tableau 4.1.

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Tableau 4.1 lments fondamentaux de la gestion des dpenses publiques : Lanalyse plusieurs niveaux Rigueur budgtaire globale Les enveloppes budgtaires totales doivent tre le rsultat de dcisions explicites et effectivement appliques et non en prenant simplement en compte des tendances inertielles et des exigences de dpenses. Les plafonds gnraux imposs sur les enveloppes totales doivent tre fixs avant que les diffrentes dcisions budgtaires soient prises et ces niveaux doivent tre viables moyen terme. Les ressources budgtaires doivent tre affectes sur la base des priorits sectorielles du gouvernement et de lefficacit des programmes publics. Le systme budgtaire doit permettre la raffectation des ressources des priorits de moindre importance aux priorits de plus grande importance et des programmes moins efficaces au profit des programmes les plus efficaces. Les organismes dexcution doivent produire des biens et services des cots qui permettent de raliser des gains defficacit et soutiennent la concurrence avec les prix du march.

Affectation aux priorits stratgiques

Efficacit oprationnelle

Source : Schick (1998)

4.2 La mauvaise performance des dpenses dinvestissement en Algrie est troitement lie aux carences en matire de gestion des dpenses publiques. Les valuations rcentes de lexprience au plan international montrent que la faible performance en matire de GDP pose de graves obstacles la ralisation des objectifs dinvestissement public dans de nombreux pays (Judge et Klugman 2003). LAlgrie ne fait gure exception la rgle. Les dficiences observes dans son processus budgtaire et les goulets dtranglement institutionnels ont systmatiquement entran une mauvaise excution des programmes dinvestissement. Toutes ces insuffisances aboutissent une mauvaise programmation, la surestimation des dpenses et de longs retards dans lexcution des projets. Parmi les carences importantes observes, on peut citer (i) lexistence dun dcalage entre la planification budgtaire et les priorits sectorielles; (ii) labsence dinterventions efficaces dues un morcellement du budget rsultant de la sparation entre le budget dinvestissement et le budget de fonctionnement (rcurrent); (iii) des passifs ventuels potentiellement importants, des carts considrables entre les budgets dinvestissement approuvs et les budgets excuts; et (iv) des longs retards et des surcots pendant lexcution des projets, ce qui tmoigne de la faiblesse de la capacit dexcution des organismes dexcution. Ces dfaillances sont examines plus en dtail dans le prsent chapitre. 4.3 Pour assurer une excution efficace du PCSC, de solides progrs devront tre accomplis paralllement dans la rforme de la gestion budgtaire en cours. La gestion budgtaire moderne intgre une nomenclature budgtaire conforme aux standards (dfinis dans le manuel des statistiques de finances publiques du Fond Montaire InternationalFMI), des plafonds budgtaires globaux viables, des priorits intersectorielles et intra-sectorielles bien dfinies, et des indicateurs quantitatifs (tant intermdiaires que finaux) qui sappuient sur des technologies modernes pour suivre la performance en matire de prestation des services. LAlgrie dploie dj des efforts sur tous ces fronts. Une nouvelle redfinition de la nomenclature conomique budgtaire devrait tre acheve dici la fin 2006 pour son application en 2007. Les priorits sectorielles et les indicateurs cibles des programmes sont en cours de dfinition en accord avec des ministres pilotes dans un processus de budgtisation par rsultats. Ces mmes ministres pilotes ont t choisis pour le lancement dun cadre budgtaire moyen terme (CDMT). Ladoption dun systme budgtaire moderne, support informatique est prvue en 2009. Il permettra galement un accs transparent linformation pour un suivi appropri de tous les projets du PCSC et une budgtisation axe sur les rsultats lavenir. Enfin, au fur et mesure que les rformes budgtaires en cours senracineront, le CDMT adaptera chaque anne les ressources affectes aux dpenses certains rsultats attendus du PCSC. Ainsi, il ny a pas de raison de diffrer davantage la mise

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niveau des procdures de gestion budgtaire et financire de lAlgrie pour une bonne excution du PCSC. B. LE PROCESSUS BUDGETAIRE ET SA PERFORMANCE RECENTE 4.4 Lexcution du PCSC intervient dans un cadre o les entits dconcentres (wilayas, cest-dire les rgions) sont devenues plus importantes pour lexcution de certains budgets sectoriels. Dans lensemble, le PCSC doit augmenter la part dexcution centralise des budgets dinvestissement (Graphique 4.1). Sil est vrai que ladministration centrale a directement excut environ 60 % du montant total des investissements en 2004, cette part devrait monter environ 66 % du montant total des investissements avec les autorisations budgtaires au titre du PCSC. Cette tendance globale traduit la perspective dune augmentation importante du budget affect lexcution de projets dinfrastructures conomiques par ladministration centralede 68 84 % du montant total des investissements au titre du PCSC. Cependant, cela masque la dconcentration budgtaire en cours dans les secteurs de la sant, de lducation et de leau. Les Wilayas ont excut 100 % du volume total des investissements dans le secteur de la sant en 2004, et leur part restera un niveau suprieur 80 % en 2007. Leur part dans le secteur de lducation tait suprieure 90 % en 2004 et restera suprieure 80 % en 200741. Enfin, les wilayas augmenteront leur contribution aux projets de barrage, qui passera de 30 50 % pendant cette priode. Au regard de cette volution, les secteurs de la sant, de lducation et de leau doivent accorder une attention trs particulire au suivi, lexcution et lvaluation du budget au niveau des wilayas. cette fin, une section du prsent chapitre est consacre la gestion budgtaire des wilayas et des communes.
Graphique 4.1. Autorisations budgtaires centrales et dconcentres des dpenses du PCSC, 2004-07
Part des allocations budgtaires dinvestissement sectoriel 2004, en %
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Dams Economic Inf rast ruct ure EducationFormation Health Tot al

Part des autorisations budgtaires dInvestissement sectoriel 2007, en %

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Dams Economic Infrastructure Education Formation Health Total

Central

Regional

Central

Rgional

Source : M. des Finances, calculs Banque Mondiale

4.5 LAlgrie a pris dimportantes mesures en vue dassurer une gestion globalement rationnelle des dpenses publiques. La gestion budgtaire est dfinie par un cadre juridique et administratif relativement clair, qui est contenu dans la Loi-cadre budgtaire n 8417 (IMF 2005a). Les
Les investissements projets dans les hpitaux et universits resteront centraliss, ce qui explique la faible hausse prvue du taux dexcution du budget centralis, mais leur somme est trop rduite et il existe des investissements dconcentrs pour les deux secteurs.
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recettes exceptionnelles des hydrocarbures largissent lespace pour le financement du programme dinvestissements publics de lAlgrie sans affecter la viabilit budgtaire moyen terme (IMF 2005b,c). LAlgrie sest montre prudente dans la formulation de son budget. Malgr les prix ptroliers levs, elle sen est tenue une estimation prudente des cours 19 dollars le baril, quoique les prix moyens taient suprieurs 38 dollars le baril en 2004 et en 2005. Les excdents de recettes des hydrocarbures alimentent actuellement le Fonds de stabilisation des prix des hydrocarburesle Fonds des rgulations des recettes (FRR). La gestion saine des recettes des hydrocarbures avait des rgles en vertu desquelles le fonds de rgulation ne pouvait pas tre utilis que pour assurer le remboursement de la dette publique42 et non pour financer directement le dficit budgtaire hors hydrocarbures. Cependant, ceci a t modifi par la loi complmentaire du budget 2006 qui permet le financement direct du dficit budgtaire par le FRR (voir section D du chapitre 2). Dautre part, les autorits publiques ont mis au point un fichier central denregistrement de tous les comptes daffectation spciale de Trsorerie (en anglais, STAs). Ainsi, le processus budgtaire est en cours de modernisation (voir Annexe C et ci-aprs). 4.6 En dpit de ces efforts, la gestion budgtaire en Algrie, telle quvalue selon les normes internationales, rvle des carences importantes. Les premires initiatives entreprises dans nombre de pays sont fragiles. Depuis la fin des annes 90, le FMI et la Banque mondiale ont mis au point un outil denqute conjoint appel valuation et plan daction (AAP) pour lvaluation des pratiques de gestion budgtaire travers le monde (Banque mondiale 2003c), mais lAlgrie nen avait aucun ce jour. Aussi, pour la premire fois, cette enqute utilise-t-elle une srie de 16 indicateurs portant sur les diffrentes tapes de la gestion budgtaire, dont sept tapes sur la formulation, quatre sur lexcution, deux sur la communication des rapports, deux sur la vrification des comptes, et un sur la passation des marchs publics. Lenqute tait conue dans un premier temps pour aider les pays pauvres trs endetts (PPTE) identifier les principaux aspects de la gestion budgtaire o les dpenses de rduction de la pauvret pourraient tre mieux excutes et suivies. En effet, cette valuation constituait une condition dadmissibilit lallgement futur de la dette dont la consquence serait daccrotre les financements disponibles pour la rduction de la pauvret. De la mme manire, lAlgrie voit galement une augmentation de ses recettes avec la mise en service de son nouvel oloduc ptrolier et une nette augmentation des ressources destines au financement des investissements dans le cadre du PCSC. Lapplication de cette enqute lAlgrie fixe les donnes de rfrence et souligne les domaines o la gestion budgtaire mriterait dtre amliore. 4.7 Lenqute AAP montre que lAlgrie ne respecte que 5 des 16 principaux critres de rfrence. Le FMI et la Banque mondiale considrent que le systme de gestion budgtaire dun pays a besoin dtre considrablement amlior si moins de 7 des critres de rfrence sont remplis. Comme dmontr au Tableau 4.2, la performance de lAlgrie est particulirement mauvaise toutes les diffrentes tapes de la formulation, de lexcution du budget, de ltablissement de rapports et de la passation des marchs. Formulation. LAlgrie utilise un systme de classification obsolte. En outre, la couverture des activits de ladministration gnrale est insuffisante et il nexiste aucun cadre de dpenses moyen terme. Il convient cependant dmettre une nuance concernant lun des trois lments satisfaisants, savoir le ratio global entre le budget excut et le budget approuv : la performance dexcution par secteur varie dans une grande mesure, ce qui rduit la fiabilit du budget comme outil destin orienter la rpartition des ressources par secteur. Excution. La lenteur dans lexcution ne sexplique pas par un rationnement de la trsorerie, mais est due la lourdeur des procdures lourdes qui empchent la clture rapide de la priode de fin dexercice pour larrt du budget (connu sous le nom de la Journe supplmentaire) et
Selon les rgles prcdentes, pour financer les dficits budgtaires hors hydrocarbures, le gouvernement tait oblig dmettre de nouveaux emprunts et dutiliser le FRR pour rembourser cette dette lorsquelle arrivait chance. Le FRR pouvait financer les dficits budgtaires, mais uniquement lorsque le prix du ptrole tait infrieur 19 dollars le baril.
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louverture du nouvel exercice, ce qui retarde laffectation initiale des ressources de plus de trois mois. Si le Trsor sait combien de ressources budgtaires sont transfres aux Comptes spciaux de trsorerie (dsigns STA en Anglais) au jour le jour, ces fonds ne sont pas entirement dcaisss immdiatement ; au contraire, ils sont en partie gards en dpt parce quils ne sont pas ncessairement excuts par ces institutions. Ainsi, le Trsor est artificiellement court de financement et doit lever des fonds afin de financer le dficit budgtaire hors hydrocarbures. Entre-temps, il y a des fonds non dcaisss qui dorment dans les comptes daffectation spciale. tablissement de rapports. Labsence dune consolidation rapide et virtuelle (en temps rel) du budget une fois excut, ainsi que les dfaillances au niveau du contrle financier, concourent dans une large mesure aux mauvais rsultats enregistrs. Malgr les initiatives en cours visant moderniser la gestion budgtaire, le budget est gr sur des bases de donnes multiples et spares. Cette situation entrane un dcalage entre les diffrents systmes de bases de donnes institutionnelles et des difficults dans la consolidation de donnes fiables dans la base de donnes centrale situe loffice du budget. Ni les comptes budgtaires internes ni les comptes externes ne font vritablement lobjet dun contrle et il y a normment dinterfrences politiques de haut niveau dans le suivi des contrles, ce qui empche de prsenter les cas soulevant des questions de fond ou dappliquer des sanctions. Passation de marchs. Ltendue des investissements effectuer et la hausse considrable du nombre de marchs attribuer et grer dans le cadre du PCSC invite au renforcement des entits et lamlioration du dispositif de passation de marchs et de gestion des marchs, dans le souci damliorer son efficacit et sa transparence et assurer lexcution des investissements dans des conditions viables en termes de rapport cot-avantage, plus particulirement en ce qui concerne les grands projets.

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Tableau 4.2. valuations de la performance de lAlgrie par rapport aux critres de rfrence internationaux en matire de gestion budgtaire et les raisons justifiant ces valuations Critres internationaux de rfrence (AAP)
Formulation
1 (A). Ltablissement des rapports budgtaires correspondent la dfinition du secteur de ladministration gnrale du manuel du FMI, avec une couverture (en termes de valeur) dau moins 95 %, financ ou non par le budget. Activits budgtaires hors budget : les activits du Gouvernement sont finances travers des ressources extrabudgtaires, mais ces fonds reprsentent moins de 3 % du montant total des dpenses. C Une note A C est attribue si les rapports budgtaires concernent exclusivement les oprations de ladministration centrale. Ainsi, ils ne prennent pas en compte le reste des budgets de ladministration gnraleplus particulirement les budgets infranationaux, rgionaux ou locaux, ladministration et les entreprises publiques. Les transferts ex ante aux administrations infranationales sont autoriss, mais les rapports a posteriori ne sont pas permis et ne prennent pas en compte les activits hors budget. Concernant les sources, il nexiste pas de liste ni dinformations compltes et fiables estimant les ressources extrabudgtaires, mais premire vue, elles ne semblent pas importantes. Les ressources extrabudgtaires identifies reprsentent surtout les 20 % de recettes de TVA affectes aux administrations locales (les recettes affectes) quivalant environ 1 % du PIB en 2005, et les ressources propres collectes par les comptes spciaux de trsorerie, les programmes sociaux et le fonds routier. Les autorits prtendent que ces postes concernent des sommes plutt rduites. Sagissant de la destination des fonds, aucun inventaire des dpenses fiscales, des passifs ventuels ou des activits hors budget nest inclus dans les documents du budget prsents au Parlement. Pendant la priode 200104, les carts globaux reprsentaient en moyenne 3 % de sous-estimation des dpenses lors de lestimation du budget ordinaire et moins de 5 % lors de lestimation du budget dinvestissement (qui justifie la note A). Bien quil nexiste pas un schma dominant de sous-excution ou de sur-excution pendant ces annes, le budget dinvestissement variait largement entre certains secteurs. Les prvisions ex-ante et les rapports ex-post sur les dcaissements au titre des emprunts et dons sont disponibles. Il se pose un problme mineur d au fait que les rapports ex-post sur les dons ne sont ni tablis dans les dlais requis ni complets. Lenregistrement budgtaire des dons obtenus pendant lexercice prsente des retards et aucune directive de procdure claire, mais leur part du budget est ngligeable depuis 2002. La classification conomique en Algrie nest pas totalement conforme aux normes internationales (ROSC 2005), ce qui correspond une note C. Les budgets spars sont tablis concomitamment pour le budget ordinaire et le budget dinvestissement, et leur systme de classification ne concorde pas. Il nexiste aucune classification par fonction ou par programme. Une note B est accorde si les dpenses de rduction de la pauvret sont marques au moyen dune liste des transferts vers les programmes sociaux. Toutefois, ce ne sont que des transferts gnraux sans mcanisme de suivi particulier permettant de surveiller ou de vrifier leur excution en ce qui concerne les dpenses en faveur des plus dmunis au niveau des organismes dexcution, des wilayas ou des administrations locales en charge de ces programmes. Ceci en rajoute au morcellement du budget et labsence de classification par fonction et par programme qui constituent des obstacles majeurs lidentification des dpenses en faveur des plus dmunis. Il nexiste aucun cadre de dpenses moyen terme (MTEF) officiel avalis par le Gouvernement. Ceci tant, des mesures ont t prises en vue de la mise en place dun CDMT et le ministre des Finances communique des prvisions triennales globales et approuve les autorisations pluriannuelles dinvestissement sectoriel, ce qui justifie la note B. Ces renseignements ne sont communiqus qu titre dinformation. Elles ne sont pas encore intgres au cycle de formulation du budget. Labsence dune classification par fonction et par programme empche ladoption de donnes de rfrence gnrales, aux niveaux inter- et intra-sectoriels. LAlgrie ne trane aucun arrir des annes prcdentes. Le pactole ptrolier a cr un vaste espace budgtaire pour le financement de ses programmes dinvestissement. Elle a galement effectu des paiements anticips au titre de sa dette extrieure. Au contraire, deux problmes mineurs se posent : la pratique de ltablissement de budgets supplmentaires au milieu de lanne (qui porte sur des ressources assez importantes) et laffectation croissante de ressources nouvelles aux comptes daffectation spciale de Trsorerie, qui ne sont pas excutes pendant lexercice budgtaire et scartent de facto du principe dun cycle budgtaire annuel.

Notation PER /b

Justification de lvaluation du PER de lAlgrie

2 (A).

3 (B).

Le niveau et la composition des ralisations budgtaires est assez proche des crdits budgtaires initiaux (un B est attribu aux carts compris entre 5 et 15 %) pendant au moins deux ans*. Les rapports budgtaires comprennent des donnes jour sur les flux de financement extrieurprts ou dons ex-ante et ex-post.*

4 (A).

5 (B).

Les dpenses budgtaires sont classes sur une base administrative, conomique et sur une base dtaille par fonction et par programme. Lidentification des dpenses de rduction de la pauvret est claire, grce un fonds virtuel ou un fonds rel de lutte contre la pauvret.

6 (A).

7 (A).

Les prvisions pluriannuelles de dpenses sectorielles sont intgres dans le cycle de prparation du budget comme des plafonds indicatifs.

Excution
8 (A). Pas de stock darrirs de paiement (ou trs peu), et accumulation rduite darrirs au cours de lexercice prcdent*. A

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9 (A).

Le systme de contrle interne est efficace.

Il existe des contrles financiers internes, ce qui justifie la note B, mais leur couverture est partielle et leur tendue, leur profondeur et leur frquence sont limites. Le pays a recours un mcanisme de visa ex-ante qui consiste essentiellement la vrification des documents. Cependant, il ne suit pas la performance globale des dpenses afin de vrifier que les mcanismes sous-jacents dattribution de marchs et de financement fonctionnent de manire adquate. Les rapports sur les cas de fraude sont rares. Aucun PETS na t expriment ou mis en uvre. En outre, le systme dtablissement de rapports budgtaires nest pas bien outill pour suivre les dpenses, ce qui explique la note C. Aucun mcanisme supplmentaire, tel que les PETS, nexiste pour suppler les dfaillances au niveau du contrle interne. Aucune tude spciale nest effectue sur les ressources parvenant jusquaux utilisateurs finaux ou aux prestataires de services dans les projets ou programmes sociaux du PCSC. Les rapprochements des comptes bancaires sont facilits par le fait que toutes les oprations du Trsor sont enregistres dans un compte principal unique la Banque dAlgrie qui fournit des soldes quotidiens, ce qui justifie la note A. Cependant, on constate rgulirement des carts entre les rapports dexcution des dpenses par le Trsor (dcaissement sur la base de la trsorerie) et le budget (sur la base des ordonnancements). Quils soient annuels, trimestriels ou mensuels, les rapports sur lexcution du budget sont irrguliers et trs incomplets, ce qui explique la note C. Les retards dans la remise des rapports daudit institutionnel par les units dpensires peuvent persister bien audel de 3 mois. Les rapports provenant des units dexcution dcentralises sont inexistants. tant donn que les classifications budgtaires sont trs morceles, discordantes et obsoltes, la communication de rapports sur les dpenses de rduction de la pauvret est inexistante et une note C est garantie. Les tats mensuels centraliss sont enregistrs dans les six semaines suivant la clture de lexercice (FMI 2005a), ce qui explique la note B. Les tats mensuels dconcentrs tablis par les trsoriers des wilayas peuvent prendre plus de temps. La priode complmentaire pour arrter le budget annuel, connue sous le nom de Journe supplmentaire, na pas pris moins de trois mois en moyenne au cours des trois dernires annes. La Constitution donne la Cour Nationale des Comptes le pouvoir de contrler a posteriori les finances des administrations centrales et locales, ainsi que celles des services de ltat. Cependant, ce droit nest pas exerc depuis 1997. Les contrles externes sont effectus de manire ponctuelle. Ltablissement du rapport annuel 2003 a pris plus dune anne et il nest toujours pas publi. Le rapport annuel 2004 na toujours pas t publi. En plus, les documents vrifis des units dexcution dcentralises sont inexistants. Tout ceci justifie une note C43. Le dispositif de passation des marchs contient des rgles peu prcises et inadaptes et son application effective laisse dsirer ; les tudes (cahiers des charges) sont insuffisantes ; lexpertise externe est rare ; les procdures actuelles ne favorisent pas la concurrence (ministre des Finances, 2006), ce qui donne lieu la note C. De nombreux cas de corruption suspecte ont t constats dans les lattribution des marchs publics, mais ont t peu suivis deffet.

10 (B).

Des enqutes de suivi des dpenses publiques (PETS) portant sur les fonds sont effectues titre exprimental pour suppler les insuffisances au niveau du contrle interne en guise de solution intermdiaire. Un rapprochement satisfaisant des comptes bancaires et budgtaires est effectu mensuellement.

11 (A).

Communication de rapports
12 (B). Les rapports internes dexcution du budget sont reus dans les deux ou quatre semaines suivant la priode concerne. C

13 (A).

La bonne classification des dpenses de rduction de la pauvret se traduit par des rapports budgtaires rguliers en cours dexercice. Les oprations de routine sont enregistres dans le systme comptable principal dans les deux mois suivant la fin de lexercice.

14 (A).

15 (B).

Un document vrifi relatif aux rsultats financiers doit tre prsent au Parlement dans les 6 12 mois prcdant la fin de lexercice budgtaire.

Passation de marchs
16 (A). Le dispositif de passation des marchs publics favorise lutilisation efficace et rationnelle des ressources publiques grce des rgles claires qui favorisent la concurrence, la transparence et loptimisation des ressources. C

Le nombre de critres de rfrence respects 5 (cest--dire, le nombre de notes A) Source : ROSC et CFAA, et enqute des quipes de la BM. Notes : a/ Un seul astrisque (*) et la prsentation en gras signifie que le critre de rfrence a t respect. b/ Les notes sont traduites comme suit : A = Bon. B = Moyen. C = Mdiocre.

43 Une analyse dtaille des procdures de contrle en Algrie est attendue depuis bien longtemps et nest pas le sujet abord ici. Pour une valuation officielle rcente, se reporter Ministre des Finances 2006.

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4.8 Dans la mme veine, les notes globales obtenues par lAlgrie en matire de gestion budgtaire sont infrieures la celles dun pays PPTE moyen. Le tableau 4.3 montre que lAlgrie enregistre de meilleurs rsultats que la moyenne seulement sur trois indicateurs. Elle obtient des rsultats similaires sur six autres indicateurs. Ses rsultats sont moins bons sur les sept indicateurs restants. Ceci situerait lAlgrie dans le Groupe C des pays PPTE ayant des systmes de gestion budgtaire moins avancs. Vingt-et-un des 25 pays du Groupe C sont situs en Afrique subsaharienne. Cependant, si lAlgrie continue de faire de solides efforts dans le cadre de ses rformes budgtaires en cours, lcart qui la spare des pays PPTE plus avancs se rduira au cours des trois prochaines annes. Ses rformes budgtaires actuelles sont loin dtre exhaustives et nont pas seulement besoin dtre acclres. Elles doivent galement tre axes sur dautres enjeux fondamentaux abords ci-aprs. Une comparaison avec le processus des rformes budgtaires des pays PPTE illustre galement les domaines de la performance budgtaire actuelle qui se rvlent relativement plus aiss rformer (Tableau 4.3). C. EXAMEN DE LA GESTION BUDGETAIRE DANS LADMINISTRATION CENTRALE

4.9 LAlgrie pourrait raliser une performance bien meilleure celle ralise actuellement en concentrant son attention sur des aspects bien dtermins de sa gestion budgtaire. La section prcdente fournit des clairages prcieux et des donnes de rfrence. La prsente section souligne les dfaillances majeures au niveau de la gestion budgtaire qui entravent particulirement lexcution des investissements.
Tableau 4.3 valuation de la GDP de lAlgrie par rapport aux indicateurs des pays PPTE Indicateur
/a

Algrie Modle (2004) PPTE

Rpartition dtaille entre les PPTE (25 pays, 2005/04 en %) (2005/04) B/b C/b A/b B A C B B A B C B B A C B A C B 32 52 0 16 20 56 28 36 4 4 48 16 28 56 0 0 56 36 40 80 64 24 52 20 92 52 20 36 48 20 28 72 12 12 60 4 16 20 20 44 4 44 32 48 24 24 72 28

Formulation 1. Bonne couverture de lAdministration centrale 2. Rapport complet sur les sources extrabudgtaires 3. Un budget fiable comme outil de programmation ** 4. Donnes enregistres sur les financements extrieurs ** 5. Classification rigoureuse des oprations 6. Marquage des dpenses de rduction de la pauvret 7. Intgration du budget pluriannuel et annuel * Excution 8. Remise de rapport dans les dlais requis sur les arrirs de paiement ** 9. Bonne qualit du systme de contrle interne * 10. Des enqutes rgulires de suivi des dpenses effectues 11. Rapprochement appropri des comptes Communication de rapports 12. Rapport budgtaire tabli dans les dlais requis ** 13. Rapport rgulier sur les dpenses en faveur des pauvres 14. Enregistrement et arrt des comptes dans les dlais requis 15. Des comptes vrifis tablis dans les dlais requis* Passation des marchs 16. Passation des marchs efficiente et efficace

C A** A* A* C B B** A* B** C A** C** C B C** C

Source : Banque mondiale et FMI (2005) et rponses des autorits algriennes lenqute Banque mondiale/FMI. Notes : a/ Signification des astrisques dans cette colonne : Pas dastrisque signifie une performance moins bonne pour lAlgrie. Un astrisque (*) signifie une meilleure performance pour lAlgrie Deux astrisques (**) signifient une performance semblable pour lAlgrie. b/ Les notes se traduisent comme suit : A = Bon ; B = Moyen ; C = Mdiocre.

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Formulation du budget 4.10 Plusieurs insuffisances techniques et institutionnelles font srieusement obstacle une gestion budgtaire efficace en Algrie. Il sagit notamment: a) dhypothses inexactes sur la formulation des budgets initiaux ; (b) des importantes raffectations au milieu de lanne ; c) certaines activits hors budget et, plus particulirement, les passifs ventuels, qui ne sont pas quantifis ; d) dun gradualisme, dmarche par incrments par laquelle les allocations au budget ordinaire et, dans une certaine mesure, les affectations au budget dinvestissement sont principalement dcids comme des ajustements semiautomatiques aux allocations du budget de lanne prcdente, faisant ainsi de ltablissement du budget un exercice de formule simple ; e) une trs longue priode complmentaire (3 mois) pour clturer les comptes la fin du cycle budgtaire ; f) la multiplicit des comptes spciaux de trsorerie destins contourner le cycle budgtaire annuel ; g) une bonne performance globale, avec des variations dans lexcution sectorielle du budget dinvestissement (se rapporter au Chapitre 3) ; h) labsence dun budget ax sur les rsultats, ce qui se traduit par labsence dindicateurs physiques et financiers et, plus gnralement ; et i) par labsence dun CDMT. 4.11 Labsence de rgles budgtaires et lexistence dhypothses budgtaires largement sousestimes et surestimes prvalent encore. Des objectifs budgtaires clairs ne sont pas dfinis, lexception du plafond impos sur les avances de la Banque centrale. En outre, il ny a aucune analyse dtaille des programmes ou projets de dpenses, ni dtude concernant leur viabilit moyen terme. Le budget nanalyse pas la sensibilit des estimations lvolution des variables conomiques telles que le prix du baril de ptrole (FMI 2005a). Les hypothses macroconomiques irralistes influent sur le processus budgtaire. Aucune modlisation macroconomique ou budgtaire labore nest employe pour la conception des scnarios fiscaux et budgtaires. Les estimations ne servent que de guides approximatifs. Cependant, le gouvernement publie une description dtaille de sa srie dhypothses macroconomiques (ce qui est appel cadrage). Dans la pratique, les carts par rapport aux taux de croissance prvus du PIB (en dessous de 5 %) ont t infrieurs ceux du taux dinflation (au-dessus de 50 %) au cours des deux dernires annes (Tableau 4.4). Les carts relatifs aux variables budgtaires ont considrablement augment. Du ct des recettes, sil est vrai que la sous-estimation des recettes fiscales a t infrieure un taux raisonnable de 10 %, la sous-estimation des recettes des hydrocarbures a t importante, oscillant entre 38 et 55 %. Cependant, cette dernire sous-estimation est surtout une consquence de la dcision officielle de maintenir le prix de 19 dollars le baril comme le prix de rfrence du budget. Du ct des dpenses, la sous-estimation des dpenses ordinaires est demeure en dessous dun niveau acceptable de 10 %, mais la surestimation des dpenses dinvestissement rvle une augmentation marque, de 11 % en 2004 44 % en 2005 (en ce qui concerne le budget complmentaire qui est approuv en milieu dexercice).

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Tableau 4.4 Loi de finances : Initiale et Supplmentaire hypothses et valeurs ralises 2004 2005 Initial Ralis Initial Supplment Ralis aire Croissance du PIB (%) Inflation en fin danne (%) Recettes des hydrocarbures (MMDA) Recettes fiscales (MMDA) Dpenses ordinaires (MMDA) Dpenses dinvestissement (MMDA) Dficit budgtaire () (en % du PIB) Prix du brut (en dollar le baril) Exportations dhydrocarbures (en milliards de dollars) 5,1 2 862 532 1 200 720 7,9 19,0 16 5,2 2,0 1571 580 1 245 646 6,9 38,5 31,6 5,2 3 899 597 1 200 750 6 19,0 17,8 5,4 3,5 899 n.a. 1 255 1 048 12,7 19,0 17,8 5,3 1,7 2,353 644 1 292 730 14,2 54,6 45,6

Source : Loi de finances du ministre des Finances 2004 et 2005, et FMI.

4.12 La pratique qui consiste tablir des budgets supplmentaires (appeles complmentaires) en milieu danne est largement applique et rpandue non pas en nombre, mais par limportance des ressources supplmentaires. En 2004, les ressources ajoutes titre de budget supplmentaire taient marginales ; en 2005, elles reprsentaient une hausse de 18 % par rapport au budget initial affect aux dpenses ordinaires et dinvestissement (Tableau 4.4). Le fait driger en rgle llaboration de budget supplmentaire rduit limportance du budget initial approuv par le Parlement, suscite au sein des ministres des espoirs quant lobtention de ressources supplmentaires en milieu danne et aboutit un rajustement des dpenses publiques, parfois de manire significative pour certaines entits en milieu dexercice44. Ltablissement des budgets supplmentaires a une autre signification importante : il modifie les priorits budgtaires dplaant les ressources lintrieur des postes de dpenses. Certes, dans la plupart des cas, il faut une justification raisonnable pour le faire. Cependant, lampleur significative de laugmentation du budget 2005 autorise penser que lintroduction dune rserve pour ventualits pourrait tre une solution plausible si elle est maintenue dans des limites raisonnables. Par ailleurs, mme si des budgets supplmentaires sont approuvs, les ministres ont une capacit dabsorption limite pour lexcution de leurs budgets dinvestissement complmentaires, ce qui a t le cas en 2005. 4.13 Lune des difficults dans la formulation du budget a trait lexistence de ressources hors budget (les recettes affectes surtout) et plus particulirement de passifs ventuels non dment quantifis. Laffectation des recettes de TVA aux administrations infranationales nest pas ncessairement une mauvaise pratique car elle garantit un flux constant de ressources. Cependant, cela favorise le morcellement du budget qui rduit la capacit du gouvernement dtablir un ordre de priorit entre les politiques et les dpenses. Il y a beaucoup dimpts fiscaux et parafiscaux qui sont affects des STA et qui ne sont pas quantifis, par exemple, la taxe sur les camions en surcharge (ce qui est appel charge lessieu pour lentretien des routes) et les taxes environnementales appliques aux hpitaux et industries polluants. Les autres passifs hors budget ou passifs ventuels peuvent tre assez importants. Il nexiste aucune estimation quantifiable des dpenses fiscales, des subventions et garanties implicites, et des activits quasi-budgtaires des banques publiques. De plus, plusieurs entits gouvernementales (Sonelgaz, Banque Algrienne de Dveloppement, Algrie Tlcom, et autres)
Parfois, limpact du financement supplmentaire peut mme aller au-del de simples hausses et raffectations budgtaires. Le lancement du LFC 2005 reprsentait le passage dune position modre une position plus expansive dans les politiques de dpense.
44

60

tranent des prts ou des crances improductives qui pourraient se chiffrer plus dun milliard de dollars, soit 1,2 % du PIB en 2004 (FMI 2005a). En ce qui concerne les recettes des hydrocarbures, les ressources de la Sonatrach sont exceptionnellement bien contrles et une partie de ces ressources sert alimenter le FRR ; cependant, cest loin dtre le cas avec les entreprises publiques algriennes.45 Les ressources du FRR sont dfinies en deux tapes : premirement, environ 2/3 des revenus dexportation dhydrocarbures de la Sonatrach et dautres compagnies trangres alimentent le budget ; et deuximement, sur ces ressources, tout montant suprieur au prix de rfrence de 19 dollars alimente le FRR. 4.14 Le processus budgtaire est archaque et morcel car, dans la pratique, lAlgrie est dot de deux budgets. Le budget de fonctionnement est class, de par sa nature, comme un budget administratif et financier, tandis que le budget dinvestissement est class par secteur et sous-secteur. En terme pratique, cette division empche une bonne programmation conjointe des dpenses de fonctionnement et des dpenses dinvestissement (voir le chapitre 3). Par ailleurs, labsence dune planification oprationnelle ou programmatique empche ltablissement dun lien entre les ressources et des objectifs de politique sectorielle spcifiques. 4.15 La programmation budgtaire est inertielle, mais pas par manque despace budgtaire. Linertie budgtaire peut tre considrable et due la rigidit du budget. Cependant, ce nest pas le cas en Algrie. En 2005, environ 2/3 du montant total des dpenses budgtaires tait rigide, rparties comme suit : 23 % pour les salaires et les pensions des Mudjahidins, 15 % pour le service de la dette, et 27 % pour les transferts. Selon les normes internationales, un ratio de rigidit budgtaire situ ce niveau est considr comme tant faible46. Ceci laisse une grande flexibilit dans dimportantes composantes du budget algrien, notamment en ce qui concerne les biens et services et les dpenses en capital. Ainsi, linertie budgtaire trouve plutt son origine dans les pratiques budgtaires traditionnelles. La programmation budgtaire est inertielle lorsque son affectation des postes budgtaires pour lanne n+1 augmente selon un taux de croissance constant (souvent linflation) par rapport son affectation pour lanne n. Si lon se rfre par exemple au rapport prsentant la loi de finances 2004, les dpenses de fonctionnement pour 2005 et 2006 ont t calcules en prvoyant une hausse de 2 % par an (FMI, 2004a). Selon les autorits gouvernementales, la hausse convenue pour la plupart des dpenses de fonctionnement tait de 3 % en 2005. Linertie budgtaire est galement souvent applique aux dpenses dinvestissement, et plus frquemment aux projets en cours. Cependant, ces dernires annes, les autorits du ministre des Finances ont rexamin les diffrentes enveloppes budgtaires alloues aux projets PSRE en cours et aux projets PCSC venir. Les tentatives pour rompre avec linertie budgtaire se heurtent trois limites importantes. Premirement, la reprogrammation des raffections budgtaires pour les projets au cours de lanne n+1 seffectuent sans avoir une ide prcise de leur degr dexcution physique et financire au cours de lanne n. Deuximement, les premires directives budgtaires communiques autour du mois davril de lanne n ne prvoient pas de plafonds prdtermins par institution, par secteur et par projet. Ceci impose au Directeur de loffice du budget dengager de trs longues ngociations en juin et en juillet. Troisimement, la programmation budgtaire devient totalement inutile dans le cas o lexcution des projets est dconcentre, ne laissant ainsi ladministration centrale aucun moyen de contrler lexcution qui est dcide par les autorits rgionales (walis) au niveau des wilayas. 4.16 Labsence dun cadre de dpenses moyen terme (CDMT) bien conu est une faille majeure au cur de la stratgie dinvestissement du gouvernement. Un CDMT est un instrument essentiel grce auquel le gouvernement peut clairement dfinir ses priorits de dpenses stratgiques dans les
45 46

Daprs Jeune Afrique (No.2373, July 2-8, 2006), 221 entreprises publiques on dj t privatises, et il reste un total de 950. Lon considre que les ratios de rigidit budgtaire levs sont les ratios suprieurs 80 %, que lon retrouve le plus souvent dans la plupart des pays de lAmrique latine et des PPTE.

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limites dune enveloppe de ressources budgtaires viable. Un CDMT vise trois objectifs : amlioration de la performance macroconomique, plus particulirement de la rigueur budgtaire ; meilleure rpartition des ressources entre les secteurs et lintrieur des secteurs ; et utilisation plus rationnelle des ressources publiques. Les objectifs complmentaires sont, entre autres : une meilleure prvisibilit budgtaire pour les ministres dexcution ; une responsabilit politique accrue en ce qui vis--vis des rsultats des dpenses publiques grce un processus de dcision plus lgitime et le renforcement de la crdibilit des dcisions budgtaires par la prise en compte effective des contraintes politiques qui ont t exprimes en amont. 4.17 Labsence dun CDMT rvle labsence dun cadre stratgique permettant aux dpenses dtre inspires par les priorits de politique gnrale et tempres par les ralits budgtaires. Un CDMT combine, dune part, une enveloppe de ressources budgtaires fixe du sommet la base et, dautre part, des affectations des ressources disponibles effectues de faon rationnelle et dans un souci dconomie, dcides de la base au sommet, et dans le cadre dune programmation budgtaire pluriannuelle. Lenveloppe de ressources fixe du sommet la base (souvent connue sous le nom plafond de dpenses ) est frquemment dtermine par un modle macroconomique qui tablit une projection des plafonds budgtaires et une estimation des recettes et des dpenses cibles pour les prochaines annes (le plus souvent les trois prochaines annes). ce titre, elle impose une dfinition pralable des priorits nationales. Lapproche de la base au sommet (souvent dsigne sous le nom de dpenses minimum plancher ) rsume lvaluation des secteurs concernant leurs principales priorits de programmes et de projets, en ayant en vue loptimisation des enveloppes minimales. Tandis que lapproche du sommet la base est conjointement dtermine par les autorits budgtaires et celles de la Banque centrale, les pays comme le Brsil et lOuganda ont mis au point une approche ascendante du CDMT travers un processus participatif en associant les administrations infranationales et la socit civile. Comme cela est dmontr lencadr 4.1, un CDMT couvre essentiellement six tapes. La variante la plus frquente de cette approche commence par une phase dexprimentation dans un nombre dtermin de ministres, comme cest le cas en Algrie. Le succs de lexprience pilote est ncessaire pour que la programmation moyen terme puisse acqurir une plus large crdibilit.
Encadr 4.1 Les six tapes dun cadre de dpenses moyen terme dtaill 1. laboration dun cadre budgtaire macroconomique. Un modle macroconomique qui incorpore des projections de recettes et de dpenses moyen terme (pluriannuel). 2. laboration de programmes sectoriels. Accord sur les objectifs sectoriels, les rsultats et valuation des activits, laboration de programmes et de sous-programmes et estimation prliminaire des cots. 3. laboration de cadres de dpense sectoriels (SFE). Analyse des arbitrages intrasectoriels et intersectoriels. 4. Dfinition des enveloppes de ressources par secteur. Fixation de plafonds budgtaires annuels et moyen terme. 5. laboration de budgets sectoriels. Slection de programmes cls annuels et moyen terme (avec des montants plancher) au niveau des secteurs, faisant ainsi correspondre les priorits intra-sectorielles spcifiques avec les plafonds budgtaires gnraux. 6. Approbation finale des autorits politiques. Prsentation destimations budgtaires au gouvernement et au parlement pour approbation.
Source : Banque mondiale, 1998b

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Excution et suivi du budget


Graphique 4.2 Comptes speciaux de 4.18 La Journe supplmentaire qui trsorerie en Algrie 35 300 clture chaque anne le processus 30 budgtaire dpasse actuellement trois mois 250 (et pour clturer le mois, plus de 10 jours). 25 200 Ainsi, le processus dexcution effective du 20 150 budget de lexercice ne dmarre que plus de 15 er trois mois aprs le 1 janvier. En outre, la 100 10 rengociation tardive des documents 50 5 dannexes budgtaires contenant les 0 0 affectations spcifiques ne permet pas la 2000 2001 2002 2003 2004 2005 disponibilit des crdits en dbut dexercice. Years Le fait que les ordonnateurs ne prescrivent pas # of Special Accounts Source : MoF Amounts (MMDA) de nouveaux crdits pendant louverture de la Journe supplmentaire engendre artificiellement de graves problmes de trsorerie qui ont une incidence sur le cycle dexcution. Au lieu de rgler le problme sa source, les autorits y ont par en crant une autre distorsion, savoir lexpansion significative des comptes daffectation spciale de Trsorerie.
# de comptes speciaux

4.19 Dans la pratique, les STA servent contourner linterdiction de reporter la loi de finances en maintenant les crdits annuels au-del du cycle budgtaire. Ceci explique pourquoi le nombre de ces reports et le volume des ressources transfres par ce moyen sont en augmentation. Les STA sont crs par une loi des finances et sont soumis des rglements bien dfinis. Il y a six types de STA pour a) les services commerciaux de ltat, b) les fonds affects, c) le financement des avances du Trsor, d) les prts, e) les transactions avec des gouvernements trangers ou les prts et, f) les participations et les obligations. Les rglements exigent que les oprations sur ces comptes ( lexception des services commerciaux de ltat) soient gres comme des oprations budgtaires gnrales. Ils sont plafonns un niveau de dcouvert maximum et doivent tre annexs au projet de loi des finances et tre accompagns dun rapport dtaill sur leur mode de fonctionnement. Nanmoins, ces rglements nont pas t mis en application, ce qui ne favorise pas suffisamment la transparence sur les oprations des STA. Le Parlement nest pas inform du montant total des dpenses et recettes prvues ou ralises sur ces comptes (IMF, 2004a). Les STA ont t galement utiliss comme moyen de prvenir des dficits de trsorerie artificiels pendant les premiers mois de lexercice budgtaire. Ainsi, de faon tout fait prvisible, les autorits publiques ont dcid en 2005 de placer un montant significatif des ressources approuves au titre du PCSC sous la gestion des comptes daffectation spciale. En consquence, les STA sont rapidement en train de gagner du terrain. Entre 2000 et 2005, leur nombre a presque doubl, passant de 18 32 %, tandis que le montant des transferts partir du budget a tripl, passant de 88 milliards de DA 268 milliards de DA (Graphique 4.2) 47. Les autorits sont conscientes de ceci, et ont amlior de faon significative la qualit et lenregistrement des donnes, ce qui permet un meilleur suivi de leurs oprations. 4.20 Ltat est probablement en train de payer des primes implicites aux fournisseurs en compensation pour ses carences en matire de gestion de la trsorerie. Ltat est rput tre un mauvais payeur (ministre des Finances, 2005). Les oprations sont enregistres selon la mthode de la comptabilit de caisse modifie qui permet de prendre en compte certains postes en attente de rglement (IMF, 2005). Aucun suivi nest assur concernant le dlai prcis de rglement48. En dehors de lirrgularit (par exemple, en ce qui concerne les salaires), les ministres ont point les retards dans le rglement des obligations qui sont de nature donner le plus souvent de ltat limage dun parasite aux
47

Le nombre rel des STA est plus lev. En effet, le rapport Ministre des Finances 2006a dnombr au total 64 STA pour 2005, tout en reconnaissant que 22 des STA existants nobissent pas une structure comptable conforme la loi. 48 Les dpenses sont enregistres sur la base des ordres de paiement et non sur la base des dcaissements.

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Montants en MMDAs

yeux des fournisseurs. Cela peut entraner une surfacturation des prestations rendues. Souvent, la mauvaise performance du systme bancaire sert de justification, lorsque les retards dans la compensation des virements bancaires atteignent environ deux mois en moyenne (ministre des Finances, 2005). 4.21 La fiabilit du budget est bonne, quoique les raffectations dsignent implicitement les gagnants et les perdants . En examinant quatre annes de dpenses ordinaires effectivement excutes par rapport aux dpenses initialement inscrites au budget, plusieurs constats notables se dgagent (Tableau 4.5). Premirement, la fiabilit du budget est trs bonne (le montant total des dpenses effectives reprsentait 103 % des dpenses inscrites au budget). Deuximement, il ny a pas un schma clair des excdents de dpenses ou de sous-utilisation des fonds, ni au niveau institutionnel, ni par priode. Troisimement, on note une nette persistance des excdents de dpenses ou des sous-utilisassions de fonds par les diffrents secteurs. Les secteurs affichant un excdent de dpenses suprieur 15 % sont : les services du chef du gouvernement, les charges communales, les travailleurs et la scurit sociale et la prsidence de la Rpublique. Les secteurs prsentant un volume important de fonds sous-utiliss sont le plus souvent ceux de la pche, des technologies de linformation et des postes, les relations avec le parlement, ainsi que lnergie et les mines. Pour sa part, le chapitre prcdent a examin la fiabilit des dpenses dinvestissement, o un taux dexcution globale de 95 % tait considr comme acceptable entre 2001 et 2004, quoique avec de grandes variations entre les secteurs (se reporter au Chapitre 3 pour une prsentation dtaille). 4.22 Le manque dindicateurs de performance et de suivi des objectifs de dpenses rvle labsence dun cadre budgtaire ax sur les rsultats. Le suivi de lexcution du budget est un processus de longue haleine et se limite la vrification des crdits, lobservation approprie des procdures et la rgularit des documents (avec approbation des bons de commande et contrle financier pour les dpenses). La prsentation du budget est extrmement simple. Elle ne contient ni ratio budgtaire, ni indicateurs physique et financier. Labsence dun CDMT qui tablirait le lien entre les priorits de dpenses et les politiques gouvernementales, empche galement le gouvernement daffecter les ressources conformment ses objectifs long terme. Il est donc presque impossible denvisager des arbitrages budgtaires sappuyant sur des politiques clairement dfinies et des propositions alternatives de cots. De mme, le respect des normes dans lengagement des ressources (telles que rparties entre les secteurs et lintrieur des secteurs) ne peut tre contrl par rapport des indicateurs de rsultats correspondants.

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Tableau 4.5 Excution du budget des dpenses institutionnelles, administration centrale 2001-2004 a/
Moyenne
Entits sectorielles Prsidence de la Rpublique Services du Chef du gouvernement Dfense nationale Justice Intrieur, administrations locales Affaires trangres Finances Ressources en eau Petites et moyennes entreprises et artisans nergie et mines ducation Communication et culture Enseignement suprieur et recherche scientifique Jeunesse et sports Commerce Technologies de linformation et services postaux Formation professionnelle Affaires religieuses Logement et urbanisme Industrie Travail et scurit sociale Emploi et solidarit nationale Moudjahidine Agriculture et dveloppement rural Relations avec le Parlement Sant, population, et rforme des hpitaux Travaux publics Rpartition territoriale et environnement Tourisme Transports Pche et ressources halieutiques Total partiel Charges communales
b/

2001 1,2 1,9 1,0 1,0 1,0 1,10 0,87 0,97 0,88 0,81 0,99 1,07 1,00 0,99 0,85 0,84 0,99 0,96 0,97 0,88 1,00 0,92 0,77 1,11 0,72 1,04 0,97 0,83 0,85 1,00 0,87 0,96 1,72

2002 1,2 2,7 1,0 1,0 1,0 1,16 0,88 1,16 0,98 0,79 1,00 1,52 1,00 1,05 0,84 0,84 0,99 0,94 0,93 0,95 1,00 1,03 0,94 1,29 0,76 1,05 0,96 0,78 1,09 0,99 0,64 1,00 0,91

2003 1,1 0,7 1,0 0,9 0,9 1,13 0,90 1,02 1,02 0,73 0,98 1,04 0,94 1,02 0,81 0,84 1,01 0,98 1,00 0,92 1,00 0,99 0,92 0,99 0,82 1,02 1,02 0,87 0,78 1,03 0,65 0,97 1,32

2004 1,1 1,1 1,0 1,0 1,0 1,05 0,87 1,09 0,81 0,80 1,12 1,41 1,04 1,21 0,89 0,43 1,02 1,10 1,01 0,97 1,76 1,10 1,16 1,06 0,68 1,04 1,13 0,96 0,88 1,06 0,77 1,07 0,90

2001-2004 1,17 1,61 1,01 0,95 0,97 1,11 0,88 1,06 0,92 0,78 1,02 1,26 0,99 1,07 0,85 0,74 1,00 0,99 0,98 0,93 1,19 1,01 0,95 1,11 0,74 1,04 1,02 0,86 0,90 1,02 0,73 1,00 1,21 1,03

Total 1,09 0,99 1,02 1,03 Source : Ministre des Finances. Notes : Les zones ombres reprsentent les excdents de dpenses ou les sous-utilisations de fonds suprieures 15 %. a/ Le ratio entre budget excut et budget initialement approuv (prvu) par an. b/ Comprend la participation et la promotion des investissements .

4.23 Les dfaillances en matire de suivi et de communication de rapports entranent une transparence budgtaire limite. LAlgrie na encore particip aucune tude comparative rigoureuse de la gestion budgtaire. Elle nest donc pas officiellement classe au plan de ses pratiques budgtaires globales49. Il serait trs utile que lAlgrie participe des classements mondiaux mis au point rcemment. Il y a le classement officiel de lOCDE et de la Banque mondiale. Il couvre lensemble des pays du monde et prend en compte les problmes de formulation, dexcution, de contrle comptable, de suivi, de
En fait, lAlgrie a peine rpondu deux des sept sections du questionnaire 2003 de lOCDE. ce jour, elle na pas rpondu lexercice de mise jour en cours pour 2006 (OCDE et Banque mondiale, 2003).
49

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documentation et de gestion de la performance budgtaire, les relations budgtaires entre les chelons de ladministration et les problmes particuliers.50 D. LA GESTION BUDGETAIRE PAR LES WILAYAS ET LES ADMINISTRATIONS COMMUNALES

4.24 Lautonomie limite rsultant des contraintes lies au financement apparat comme une faille dans la formulation des budgets par les administrations infranationales. Ceci est largement li aux particularits de la gestion des transferts entre les diffrents chelons de ladministration en Algrie. Les wilayas et les communes sont des personnes juridiques ayant leurs propres budgets. Ils sont administrs par des assembles lues. La loi de finances dfinit formellement une formule de partage des recettes qui prescrit ce qui suit : a) la part des recettes fiscales quils doivent recevoir directement, savoir 20 % des recettes de TVA ; b) le montant des transferts budgtaires provenant du Fonds commun des collectivits locales (FCCL), financ par les impts et les crdits de paiement51 ; c) leurs responsabilits en matire de dpense ; et d) les mcanismes par lesquels le gouvernement approuve et contrle leurs budgets. Comme on la vu, les subventions exceptionnelles entranent une intervention considrable de ladministration centrale dans llaboration des budgets communaux et labsorption des dettes des communes envers certaines entreprises publiques. Il ne serait pas surprenant de constater que les administrations infranationales, qui sont si dpendantes des transferts, se retrouvent par la suite face des difficults de trsorerie et soient moins capables de grer lexcution de leurs budgets. 4.25 La formulation du budget au niveau local reproduit les carences constates au niveau central. Le contrle des budgets des communes est exerc par les walis, qui sont les reprsentants de ladministration au niveau des wilayas. Les walis sont galement chargs dexcuter les budgets des wilayas. Peu de wilayas et de communes sont dots dun plan stratgique. La priorit en matire de gestion budgtaire est accorde lenregistrement des oprations plutt qu ltablissement de rapports ou la planification. En fait, ils semblent considrer la formulation du budget comme un autre mal ncessaire impos par lAdministration centrale, au mieux, comme un exercice de routine inertiel. Les wilayas et les communes formulent leurs budgets sans tenir compte des directives stratgiques nationales. Aucune disposition juridique ne les oblige faire autrement52. Mais si une telle disposition devait exister, les administrations infranationales seraient absolument contraintes de les appliquer, en raison de labsence gnrale de dfinition des objectifs nationaux. Cependant, quelques exceptions sont signaler. Comme les institutions nont pas formul dobjectifs nationaux, certaines wilayas et communes communiquent entre eux et ont ainsi abouti un consensus sur des objectifs locaux communs (se reporter au Chapitre 7 pour des exemples dans le secteur de lducation). Pour ce qui est des administrations infranationales, il nexiste aucun cadre garantissant la rigueur budgtaire. Le niveau de transfert annuel, qui revt lui-mme un caractre discrtionnaire et problmatique, constitue lunique contrainte budgtaire formelle pesant sur les wilayas et les communes. Aucune contrainte nest constate au niveau de lendettement ou de lobtention de dons. Ainsi, les administrations infranationales accumulent souvent des arrirs vis--vis des entreprises de services publics. Lexprience au plan international dmontre que cette pratique entrane souvent un endettement local peu soutenable. Les informations disponibles nont pas
En 2006 lAlgrie a particip au projet priv dnomm International Budget Project, qui concernait 25 pays au moment de son lancement en 2004, et qui devrait presque doubler sa couverture dici 2006. Il porte surtout sur plusieurs aspects de la transparence, notamment la participation des citoyens, les attributs du Parlement, les contrles du cycle budgtaire, les contrles interne et externe, lobligation de rendre compte, linformation concernant la dette publique, et la qualit et lactualit des donnes. Voir www.openbudgetindex.org. 51 Le FCCL vise compenser la rduction ventuelle des recettes fiscales des collectivits locales tout en assurant une rgularisation selon des critres tablis. Il dcaisse des subventions destines aider les communes financer des dficits (environ 1 200 sur 1 541 en 2004 (FMI, 2005a). 52 La Loi de finances organique ne fait aucune rfrence une telle disposition. Les wilayas rendent compte au ministre de lIntrieur, et non au Ministre des Finances.
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permis dvaluer le niveau dendettement des administrations locales vis--vis du systme bancaire public. La formulation du budget se fait court terme. Le processus budgtaire nest pas utilis pour amliorer lefficacit dans laffectation des ressources, ni pour faire correspondre les services publics aux priorits des citoyens. Labsence dune budgtisation pluriannuelle est galement caractristique des administrations infranationales. De plus, la budgtisation participative nexiste pas. Seul un petit nombre de communes consultent rgulirement les communauts sur les questions budgtaires court terme. Les prvisions des dpenses futures sont tablies sur la base des niveaux prcdents, et les considrations defficacit sont absentes. Les administrations infranationales reproduisent les pratiques de budgtisation inertielle de lAdministration centrale. Aucune mesure dincitation nest adopte lgard des dirigeants politiques locaux pour les inciter rechercher des solutions cratives pour la dtermination des cots afin damliorer leur efficacit budgtaire. 4.26 Il nexiste aucune information permettant de savoir si lexcution du budget est affecte par les arrirs de transferts, sur une base annuelle, mais aussi sur une base mensuelle. Les transferts pour le partage des recettes en Algrie sont effectus de faon irrgulire. Pour un mois donn, il pourrait y avoir plusieurs paiements, un paiement unique ou aucun paiement du tout. En consquence, le flux des paiements par virement est instable. Cette instabilit des virements menace la capacit des communes et des wilayas faire face aux cots des services rgulirement utiliss. Elle empche galement une fourniture efficace des services locaux dans les secteurs de leau, de lvacuation des eaux uses et des routes et entrane des interruptions dans la fourniture des services. 4.27 Le contrle et le suivi budgtaire dans les administrations infranationales sont peu dvelopps et difficiles assurer. Ni les communes ni les wilayas ne procdent rgulirement des contrles internes. En outre, le Ministre de lintrieur ne procde pas un contrle externe des wilayas et les walis ne contrlent pas les communes. La Cour des Comptes nimpose pas de sanctions administratives bien quelle en ait formellement le pouvoir. Les citoyens et les utilisateurs locaux ont encore moins de capacit pour assurer le suivi et de pouvoir pour assumer le contrle budgtaire. 4.28 La communication de rapports sur les budgets infranationaux et la dette est trs insuffisante. La fiscalit des administrations locales ne ressort pas dans les documents accessibles au public. Le ministre des Finances nexige pas de rapport sur lexcution du budget des communes et des provinces. Et lorsquelles sont invites le faire, les administrations locales envoient des informations incompltes. Bien quil nexiste aucune donne officielle sur les rapports, les responsables du ministre des Finances indiquent quune petite minorit de communes et de wilayas renvoient leurs budgets excuts au ministre des Finances, et lorsquils le font, cest souvent de manire tardive. E. RECOMMANDATIONS

4.29 La performance en matire de GDP mrite dtre amliore tous les stades (formulation, excution, suivi, contrle, passation de marchs et valuation). Heureusement, lAlgrie a dj entrepris lexcution dun plan daction pluriannuel visant moderniser son systme budgtaire (Projet de modernisation des systmes budgtairesMSB). Le MSB se rfre surtout au niveau central, bien quil y ait galement des prolongements au niveau infranational. La prsente section fournit un aperu des principales mesures prendre, tout en y incorporant celles qui sinscrivent dans le cadre du plan daction en cours. Elle tient galement compte des recommandations issues du Rapport 2005 sur lobservation des normes et codes (ROSC) du FMI. Dune manire gnrale, la priorit court terme devrait tre de maintenir sur les rails le processus de modernisation budgtaire en cours en sappuyant sur le systme actuel qui nest pas encore entirement informatis. Tout en procdant galement une remise niveau

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du cadre rglementaire, les autorits publiques tentent actuellement dlaborer des stratgies sectorielles afin dorienter les affectations budgtaires pluriannuelles sectorielles, ltablissement de priorits en matire de programmes et la dfinition de critres de rfrence. 4.30 Des enseignements intressants peuvent tre tirs des quatre ans de mise en uvre des plans daction de modernisation budgtaire semblables par les pays PPTE qui ont t examins par la Banque mondiale et le FMI (2005). Le domaine o une amlioration profonde sera la plus facile entreprendre semble tre celui de ltablissement de rapports budgtaires, notamment en ce qui concerne le suivi des dpenses de rduction de la pauvret (Indicateur 13), lenregistrement et la clture dans les dlais des oprations la fin de lexercice (Indicateur 14) et la communication temps dinformations vrifies (Indicateur 15). Par contre, aucun pays na respect le critre de rfrence relatif la passation de marchs. La formulation, lexcution et le contrle du budget entranent des rsultats ingaux. Lon constate des amliorations plus significatives dans la formulation du budget au niveau de la couverture du budget (Indicateur 11), la redfinition de la nomenclature budgtaire par fonction ou par programme (Indicateur 5), et lintgration des prvisions de dpenses pluriannuelles dans le cycle budgtaire (Indicateur 7). Lon observe des amliorations plus rapides dans lexcution budgtaire au niveau du rapprochement systmatique des documents budgtaires et des documents bancaires (Indicateur 11). Lidentification de ces domaines promet dtre une donne inestimable pour dfinir lordre de succession des actions possibles lavenir. 4.31 Une autre donne importante figure dans les recommandations du ROSC pour une gestion budgtaire transparente en Algrie. Les principales recommandations sont prsentes lencadr 4.2.
Encadr 4.2 Principales recommandations du Module transparence FMIROSC de lAlgrie En dcembre 2004, un rapport du FMI sur lObservation des normes et codes (ROSC) a valu les pratiques de transparence budgtaire de lAlgrie la lumire du Code de bonnes pratiques en matire de transparence dans les politiques montaires et financires du FMI (FMI, 2005a). Le ROSC a constat que lAlgrie est en train dexcuter des rformes qui ont permis de clarifier les rles des parties prenantes dans le secteur public et dlucider la manire dont les autorits gouvernementales peuvent intervenir dans lconomie. En revanche, des progrs importants devront tre accomplis pour atteindre un niveau de transparence satisfaisant dans le secteur budgtaire. On peut citer au nombre des principaux problmes : a) dimportantes oprations quasi-budgtaires au niveau des banques et entreprises publiques ne sont pas values de faon prcise ; b) des donnes budgtaires qui se rfrent essentiellement lAdministration centrale ; c) un cadre juridique rgissant llaboration et lexcution du budget, laissant ainsi peu de place lamlioration de la comptabilit, de la budgtisation et de lobservation des normes par lAdministration ; et d) trs peu dinformations mises la disposition du Parlement et du grand public concernant les options budgtaires et ltat des finances publiques. Le ROSC a recommand quatre mesures essentielles : 1. Les informations fournies au Parlement et au public doivent tre amliores en rvisant les documents budgtaires et en faisant une large diffusion des donnes budgtaires qui sont nettement plus faciles comprendre. Les informations quil est propos dinclure sont : des comptes daffectation spciale pour les fonds affects : les oprations de liquidit temporaire, les prvisions de remboursement au titre du principal de la dette, le solde primaire et le solde hors hydrocarbure, les dpenses fiscales et les comptes dtaills des actifs financiers, les garanties gouvernementales et les subventions implicites. 2. Une nouvelle loi de finances organique doit tre approuve, rglementant le systme financier. Elle remplacerait les activits quasi-budgtaires des entits du secteur public par un systme de subvention budgtaire direct. Elle rformerait galement le financement des administrations locales. 3. La gestion doit tre renforce, dabord et avant tout, en modernisant le systme de classification budgtaire, le cadre comptable et les contrles budgtaires. 4. Le nombre des comptes daffectation spciale doit tre rduit.
Source : IMF 2005a

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4.32 court terme, il y a un lien logique entre, premirement, le travail en cours visant moderniser llaboration du budget et la classification des dpenses ; deuximement, lamlioration du circuit de la dpense ; et troisimement, linformatisation de la gestion budgtaire. La srie dactions visant moderniser llaboration du budget et la classification des dpenses permettra de : a) rorganiser le budget par programme ; b) faciliter la prsentation du budget sous des formes varies, notamment conomique, administratif, financier, oprationnel, par programme c) mieux dfinir les objectifs sectoriels de chaque programme ; et d) identifier un ensemble restreint dindicateurs de performance budgtaire axe sur des rsultats. La srie dactions visant amliorer le circuit de la dpense permettra de simplifier les procdures dexcution et de contrle des dpenses, tout en surveillant les dpenses lorsque le besoin se fait sentir. Ces deux sries dactions sont lies un systme de gestion budgtaire informatis qui intgrera de manire virtuelle les systmes de gestion budgtaire et comptable, facilitant ainsi un suivi dtaill des dpenses. 4.33 Pendant la dure du processus de modernisation budgtaire en cours, plusieurs rsultats doivent tre raliss dici la fin de lanne 2007. Il sagit entre autres: a) dune nouvelle nomenclature budgtaire ; b) des budgets de fonctionnement (rcurrents) et dinvestissement intgrs, ainsi que la rorganisation de la structure de programme; c) plusieurs stratgies sectorielles actualises soutenant llaboration du budget 2008 ; et d) des rapports rguliers sur le suivi des projets PCSC. Le changement doit tre graduel. En tenant compte du temps normalement ncessaire pour la mise en place et la mise en service des systmes informatiques, lon ne peut sattendre ce que le systme comptable et dexcution budgtaire intgr soit oprationnel dici 2009. Lexcution et le contrle du budget seront nanmoins assurs dici cette date sur la base de la nouvelle nomenclature. cet gard, les principales recommandations suivantes sont formules : Achever de faon prioritaire la nouvelle nomenclature budgtaire conomique en cours dans les dlais fixs (c'est--dire dici la fin 2006). La nouvelle nomenclature sera conforme au Manuel des finances publiques du FMI. Rorganiser les documents du budget pour 2008 au moyen de nouveaux rglements instaurant la nouvelle classification conomique (a) intgrant les dpenses de fonctionnement et les dpenses dinvestissement ; et (b) rorganisant la structure des programmes chez les ministres pilotes et puis au reste des ministres. Les ministres pilotes doivent avoir fini avec leur nouvelle structure des programmes la fin de 2006. Ceux-ci sont : Sant, Education suprieure, Travaux publics, Transports et Finance. tablir un rapport annuel sur lexcution des projets PCSC en 2007, tout en utilisant les systmes dinformation existants. A partir de 2008, ce rapport-ci pourrait devenir biannuel. Introduire au Parlement le projet de nouvelle loi de finances organique la fin 2006. Son avantprojet actuel a pour but de restructurer la prsentation du budget ; rduire et mieux rglementer les comptes spciaux de trsorerie ; prciser et tendre les annexes de la loi de finances ; amliorer la transparence des ressources hors budget ; instaurer de nouvelles procdures pour lapprobation des supplments budgtaires en cas dimprvus, et introduire des nouvelles rglementations pour les finances des collectivits locales. La loi dfinira galement dimportantes spcifications juridiques (par exemple, une nomenclature budgtaire unique, des dfinitions actualises des recettes et dpenses, une dfinition commune des dpenses en capital et des investissements en capital (qui sont en fait diffrents ; se reporter au Chapitre 3), et les tableaux types incorporer comme annexe dans la loi de finances annuelle (ministre des Finances, 2006b). 4.34 moyen terme, lAlgrie doit acclrer la mise en place dun CDMT. Du ct positif, lespace budgtaire de lAlgrie reprsente un avantage certain pour llaboration dun CDMT. Toutefois, lexprience au plan international a amplement dmontr que les mauvaises pratiques en matire de gestion des dpenses publiques peuvent empcher de tirer pleinement avantage de lutilisation de lespace budgtaire disponible pour financer un CDMT. Dans tous les cas, lamlioration de la formulation du

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budget suivant une formule pluriannuelle devrait savrer extrmement importante pour le PCSC, quoique cela ne devrait pas tre considr comme une panace la multitude de problmes lis la gestion des dpenses publiques qui existent par ailleurs. Quelle que soit son importance, un CDMT ne doit pas dtourner lattention des autres insuffisances. Plus fondamentalement, lAlgrie doit sattaquer plusieurs autres problmes cruciaux en vue de les rsoudre : Complter, dans lordre, la restructuration des programmes budgtaires et la dfinition des indicateurs de performance pour des ministres pilotes, tout en enregistrant les premires donnes sur des rsultats de ces programmes-ci. Cette dmarche devrait permettre dtablir des liens entre les affectations budgtaires et la performance des institutions. Mener des consultations avec les units dpensires sur des exercices de calcul des cots bien documents et effectus ex ante en vue de raliser des objectifs bien dtermins. Approfondir le contenu stratgique des ngociations budgtaires entre les organismes dexcution et le ministre des Finances. Approfondissement sous-entend plus de discussions techniques sur les compromis, les dcisions bases sur le bien-fond des diffrents cas, et un recours encore plus limit la prise de dcisions budgtaires au moyen daffectations inertielles. Ce processus a dj dmarr dans les ministres pilotes qui sont en train de dfinir leurs indicateurs des rsultats axs sur leur budget programme. Intgrer progressivement dautres ministres pilotes dans le CDMT. Ces ministres pilotes doivent laborer des cadres de dpense sectorielle, comprenant la dfinition dune stratgie, des objectifs, des programmes cls et des cots connexes, et les indicateurs de performance. Au dbut de lanne 2005, cinq ministres ont t choisis dans un premier temps (Finance, ducation, Travaux publics, Transports et Sant). Fixer un calendrier clair entre les processus de budgtisation pluriannuelle et annuelle pendant le cycle de formulation budgtaire de chaque exercice. Les pays qui ont russi dans la mise en uvre du CDMT laborent un premier avant-projet en avril au plus tard, qui est utilis ensuite comme ligne directrice pour aider les ministres dexcution dans llaboration de leurs budgets annuels. 4.35 Le CDMT doit tre considr comme un complment (et non se substituer) la rforme budgtaire fondamentale. En prcdant la formulation des directives initiales des budgets annuels (communiques avant la fin du mois de mars ou dbut avril), le CDMT peut progressivement avoir un impact plus important au moment de la formulation du budget. Il peut commencer par dfinir les plafonds des principales variables budgtaires globales et les dpenses sectorielles cls. Il pourrait ensuite tre expriment dans les ministres o la prvisibilit des financements et la transparence des rsultats garantiraient un suivi de qualit. Ces bases ncessaires doivent dabord tre mises en place avant dessayer davancer vers des tapes plus avances dun CDMT. 4.36 Le prsent chapitre dgage plusieurs autres recommandations moyen terme. Il sagit, entre autres, de : llaboration dun model macroconomique qui serve amliorer la qualit des prvisions budgtaires (cadrage) ; la rduction progressive de la dure de la Journe supplmentaire annuelle de trois mois un mois et en mme temps, lapprobation des crdits de paiement ds le dbut de lexercice ; rduire effectivement le nombre des STA et veiller lapplication stricte des rglements relatifs la communication rgulire de rapports ; llaboration dun registre de toutes les activits hors budget et des passifs ventuels ; renforcer les procdures de contrle interne et externe. La premire tape consiste vrifier lobservation des procdures requises. Les contrles internes et externes doivent bnficier de llaboration dindicateurs destins mesurer la performance ;

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parachever le systme informatis de gestion financire intgre dici 2009. En attendant, le ministre a trouv une solution transitoirea software nomm SIGBUD. Ce systme doit tre test et valid de faon urgente. 4.37 Concernant la passation de marchs, il conviendrait de procder une valuation complte des codes et procdures de passation des marchs publics. Cela suppose la prise en compte des recommandations formules par la Banque mondiale dans le cadre de lexamen de la passation des marchs (Banque mondiale 2002), et les actions suivantes entreprises. Il sagit de : la fourniture permanente dune formation et de stages de perfectionnement en matire de passation de marchs au profit du personnel comptent tous les niveaux ; lutilisation de critres quantitatifs de qualification a posteriori clairs, vrifiables et adapts ltendue du march et la dure dexcution de manire remplacer le systme actuel de classification. Ceci facilitera llimination des soumissionnaires non qualifis et la slection subsquente de loffre la moins disante rpondant aux besoins essentiels, sagissant des marchs de travaux et de fourniture ; dfinition de spcifications types et de documents types dvaluation des offres (semblables ceux tablis par la Sonatrach), ainsi que de directives et de circulaires dexcution. Il faudrait amliorer les spcifications techniques, ainsi que le suivi et la supervision troits de tous les marchs afin dassurer une meilleure qualit des travaux et services. Cela aidera trs probablement le personnel mieux prparer les documents et de faon plus rapide, et facilitera galement les activits dvaluation et de supervision. La prslection prliminaire des entreprises au moment de la finalisation des tudes et de la prparation des cahiers de charge pour les grands projets. Ceci garantira la participation dun plus grand nombre dentreprises qualifies et permettra de gagner du temps dans le processus de prospection. La prslection doit seffectuer sur la base de critres techniques quantifiables, clairs et transparents en fonction du travail effectuer et des fournitures livrer. 4.38 Concernant la gestion budgtaire dans les wilayas et les administrations communales, il est essentiel de revenir des processus viables. Les recommandations essentielles ce niveau sont : concevoir un cadre rglementaire et institutionnel robuste qui rpartit clairement les responsabilits en matire de dpenses suivant la capacit administrative des administrations infranationales. Ce cadre doit envisager la mise en place dincitations pour le transfert des ressources en change de nouvelles responsabilits en matire de dpenses ( titre dexemple, le recours des critres types par lve comme base pour laffectation de budgets lducation) ; une fois dfinies, communiquer les priorits nationales qui amnent les communes aligner leurs budgets ; subordonner la fourniture effective des transferts la communication de rapports budgtaires dans les dlais, fiables, uniformiss par les wilayas et les administrations locales. Ceci pourrait faire partie de la nouvelle Loi de finances organique ; promouvoir des emprunts responsables au niveau infranational. Ceci suppose ladoption de nouvelles lois en vertu desquelles ladministration centrale pourrait intervenir dans les wilayas et les administrations locales qui contractent des dettes peu soutenables. La nouvelle Loi de finance organique doit prciser les principaux lments des dettes reprogrammes et exclure la possibilit de sauvetage au niveau infranational ; moyen terme, la transparence budgtaire doit tre institutionnalise tous les niveaux de ladministration, y compris au niveau des administrations infranationales. La

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participation de la socit civile doit tre encourage53. Ceci pourrait inclure ventuellement la mise en place dun Observatoire des finances publiques, qui assumera la fonction dun organe de surveillance et de plaidoyer mieux inform et plus efficace. Un futur systme de suivi/valuation diffrents niveaux (wilayas, ministres, entits locales) doit tre mis en uvre. Il devrait galement permettre dvaluer lefficacit des passations de marchs et la gestion des marchs et ladoption de mesures correctives transparentes.

La Commission de lutte contre la corruption a t cre en 1999. Elle a t cre sous la forme dune entit indpendante chappant au contrle de lexcutif. Son prsident est lu par les organisations de la socit civile tous les quatre ans sous la supervision du Tribunal lectoral suprieur. Elle est finance 95 % par les fonds publics, les 5 % restants tant financs par des bailleurs de fonds internationaux.

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CHAPITRE 5 : REMEDIER AUX INSUFFISANCES DES INFRASTRUCTURES EN MATIERE DE TRANSPORTS ET TRAVAUX PUBLICS
Ce chapitre commence par une valuation des performances du secteur des transports54 en termes de patrimoine dinfrastructures ainsi que defficacit dans lallocation des ressources et les capacits techniques par rapport aux normes rgionales. La deuxime section dcrit les dispositions institutionnelles dans le secteur, y compris les responsabilits respectives du ministre des Transports, du ministre des Travaux publics et des entreprises et tablissements publics. Elle passe en revue ltat davancement des stratgies sectorielles refltes dans les schmas directeurs sous-sectoriels. La troisime section se penche sur les dpenses publiques dans le secteur, plus particulirement sur les impacts de la politique dinvestissement sur les infrastructures et les dpenses en cours. La quatrime section dpeint la situation budgtaire des entreprises et tablissements publics du secteur. Des recommandations sont proposes dans la dernire section. Lanalyse est complte par un diagnostic de chaque sous-secteur : chemins de fer, routes, ports et aviation civile. Il sagit des annexes D, E, F et G. A. PERFORMANCES DES SECTEURS DE TRANSPORTS ET DES TRAVAUX PUBLICS

5.1 En matire de patrimoine dinfrastructures, lAlgrie soutient bien la comparaison avec les autres pays de la rgion. Toutefois, certains goulets dtranglement freinent encore les mesures prises dans le secteur pour faire face aux besoins conomiques et sociaux. Des investissements considrables ont t consentis pour construire des infrastructures de grande ampleur dans le domaine des transports, refltes par des indicateurs positifs de densit du rseau (tableau 5.1). LAlgrie compte 107 000 km de routes (dont 72 % sont revtues) ; 4 940 km de voies ferres ; 10 ports commerciaux le long de la cte ; 11 aroports internationaux et 22 aroports nationaux. moins d1 million dunits de trafic par km (schma 5.1), les chemins de fer sont loin dtre utiliss leur pleine capacit. De nombreux aroports connaissent la mme situation : 3/4 dentre eux enregistrent moins de 10 mouvements daronefs par jour. Certains goulets dtranglement perdurent ; par exemple, lencombrement chronique de la route reliant les grandes villes du Nord. Le projet dautoroute est-ouest dune longueur de 1 260 km devrait permettre de rgler ce problme mais peine 125 km sont en service et seulement 169 km sont en cours de construction. La croissance dmographique et lurbanisation psent lourdement sur les infrastructures de transport en zones urbaines, notamment Alger o la construction du premier mtro a t lance en 1982 pour finir, selon les prvisions, en 2008.

Toute rfrence au secteur des transports couvre les activits du ministre des Transports (transport maritime et ports, aviation civile et aroports, chemins de fer, transports urbains et transport routier) et celles du ministre des Travaux publics (secteur routier et investissements dans les infrastructures aroportuaires et portuaires).

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Tableau 5.1 tat et utilisation des infrastructures routires et ferroviaires : comparaison rgionale Routes Routes revtues 72 % 66 % 56 % 78 % 93 % Chemins de fer tat Densit du rseau Densit du trafic Bon/Moyen (km/1 000 hab.) (1 000 units de trafic/km) 39 % / 35 % 47 % / 18 % 52 % / 20 % 33 % / 19 % 0,15 2,15 0,06 0,07 0,12 896 1 871 3 733 11 069 1 799

(km/1 000 hab.) Algrie Tunisie Maroc gypte Turquie 3,3 1,9 1,9 0,9 0,9

Source : Estimations de la Banque mondiale

5.2 Le secteur des transports et travaux publics a fortement souffert de la crise scuritaire de la dcennie 1990. LAlgrie a connu une grave crise de violence et de terrorisme lis aux mouvements fondamentalistes extrmistes. Cette crise scuritaire a eu un impact important sur le secteur des transports que ce soit sur le choix des modes, limpossibilit dinstaller des chantiers dentretien routier dans de nombreuses rgions, ou par les dgts directs causs aux infrastructures, notamment dans le secteur ferroviaire. 5.3 Le manque dentretien et les retards technologiques entranent un vieillissement des quipements. En 2003, seul 39 % du rseau routier tait signal en bon tat. Linsuffisance dentretien rgulier porte particulirement prjudice aux routes rurales dont 70 % sont dans un tat jug moyen ou mauvais. Le matriel roulant ferroviaire prend de lge et a besoin dtre rnov : la Socit Nationale des Transports Ferroviaires (SNTF) rend compte dun taux de disponibilit des locomotives de 53 % en 2004. Lobsolescence des installations portuaires ne permet pas une exploitation performante aligne sur les normes internationales actuelles. Le terminal de conteneurs dAlger ne peut pas offrir plus de 7 dplacements par grue lheure, alors quun terminal moderne quip de grues portiques permet entre 15 et 45 dplacements lheure. Or, le bassin conomique dAlger a cruellement besoin dun terminal de conteneurs de calibre international pour faire face la croissance de son trafic. Sagissant des aroports, le ministre des Travaux publics signale quen moyenne les pistes nont pas subi dentretien adquat depuis 15 ans alors que la norme de sret accepte lchelle internationale est de 10 ans. 5.4 Les services de transport affichent des performances disparates dont certaines freinent la croissance et la productivit dautres secteurs conomiques. La qualit, la rgularit et les cots des services de transport ont un impact direct sur la productivit de lconomie car ils sont au centre de la chane logistique. Dune part, des amliorations importantes ont t apportes la manutention des marchandises par les entreprises portuaires algriennes, le temps de rotation moyen par navire tant pass de 5,5 jours en 2003 3,2 jours en 2004 (chiffres fournis par le ministre des Transports). Le temps dattente des porte-conteneurs dans les ports algriens est galement encourageant, en moyenne 6 heures en 2004 par rapport lAfrique ou lEurope o la moyenne est de 48 et 2 heures, respectivement55. Dautre part, la dure dentreposage des marchandises dans les ports algriens en raison de retards la douane tait de 12 jours en moyenne (contre 3 au Maroc) et pouvait aller jusqu 44 jours en 2001 tel quindiqu dans le rapport Evaluation du Climat de lInvestissement de la Banque mondiale (2006a). Le secteur ferroviaire prsente une efficacit technique relativement faible : les indicateurs de productivit relatifs linfrastructure, au personnel, aux locomotives, aux wagons marchandises et aux voitures de passagers sont deux trois fois infrieurs ceux observs en Tunisie et au Maroc (Graphique 5.1). Ces carences augmentent considrablement les cots des biens et des services. De mme, certains goulets

55 Les chiffres sur le temps dattente par porte-conteneurs ont t fournis par le Ministre des Transport (2005). noter que ces chiffres paraissent optimistes par rapport limpression des usagers, Banque mondiale (2006a)

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dtranglement dans les ports et lencombrement des routes en certains endroits constituent un frein la productivit de lconomie. 5.5 Les services de transport public ne rpondent pas pleinement aux besoins de la population. Alger, une enqute sur le transport effectue en 2004 auprs des mnages a indiqu que 80 % de la population trouvaient que la qualit des transports laissait dsirer. Les dplacements urbains individuels prennent en moyenne 80 mn par jour. Sur la base de ces donnes, il est clair quil y a encore de la marge pour amliorer la qualit des services de transport dans lagglomration dAlger. De mme, ces dernires annes, la socit de chemins de fer publique, la SNTF, ne parvenait pas assurer aux voyageurs des services et des horaires vraiment fiables. En consquence, le trafic voyageur a baiss de 17 % entre 2000 et 2004 (Ministre des Transports 2005). Pareillement, le trafic voyageurs arien interne tait 45 % plus bas en 2004 quen 2002, Air Algrie, monopole dtat, tant dans lincapacit de combler le dficit de loffre hrit de la disparition de Khalifa Airways56, la compagnie prive qui contrlait 52 % du trafic interne en 2002. Graphique 5.1 Productivit du chemin de fer algrien : comparaison rgionale
Densit d'Utilisation des Infrastructures (millier d'units de traf ic par km de ligne)
Egypte France Iran M aro c Tunisie Turquie A lgrie
1,871 1 ,427 896 4,199 3,971 3,733 11 ,069

Productivit du Personnel (milliers d'units de trafic par agent)


Iran Egypte M aro c France Tunisie Turquie A lgrie
332 282 595 543 809 726 1 ,600

Productivit des Locom otives (millions d'units de traf ic par locomotive)


Egypte Iran M aro c France Turquie A lgrie Tunisie
27 26 33 51 62 75 85

Productivit des Wagons de Fret (milliers de tonnes-km par w agon)


France Iran M aro c Tunisie Turquie Egypte A lgrie
224 506 441 359 811 941 1 203

Productivit des Voitures Voyageurs (millions de voyageurs-km par voiture )


Egypte Iran M aro c France Tunisie Turquie A lgrie
2.3 4.7 4.4 3.8 6.8 6.4 14.7

Source : Union internationale des chemins de fer, statistiques de 2003 (except pour lgypte, 2004)
56

Cre en 1999, Khalifa Airways a disparu en 2003.

75

B. CADRE INSTITUTIONNEL ET STRATEGIE SECTORIELLE Cadre institutionnel 5.6 La fourniture dinfrastructures et de services de transports est rpartie entre le ministre des Transports et le ministre des Travaux publics. Le ministre des Transports est responsable de lorientation gnrale, de la planification, de la rglementation et de la supervision des activits visant au transport des biens et des passagers par voie terrestre (routes ou chemins de fer), par mer ou par air. Il est galement charg de la planification, de la conception, de la construction et de lentretien des infrastructures ferroviaires. Le ministre des Travaux publics est responsable de la planification, de la conception, de la construction et de lentretien des infrastructures routires57, portuaires et aroportuaires. Le tableau 5.2 montre la rpartition, pour chaque sous-secteur des transports, des rles de ladministration centrale, des tablissements publics et des entreprises publiques, des autorits locales et du secteur priv.
Tableau 5.2 Rpartition des rles en matire de services et de fourniture dinfrastructures dans le secteur des transports Sous-secteur Routes Infrastructure Administration centrale MTP/DTP Construction et entretien des routes nationales Etablissements publics et Entreprises publiques EPIC/a EPE/b ANA Construction des autoroutes AGAexploitation et entretien des autoroutes Autorits locales Secteur priv

Services Chemins de fer Infrastructure Services Ports Infrastructure

Wilayas et communes construction et entretien des chemins de wilayas et des chemins communaux

Oprateurs de bus privs

ANESRIF SNTF MTP/DTP Construction et entretien des quais, des mles, etc.

Superstructure et services Transport maritime

Entreprises portuaires Entreprises de transport maritime

Socits maritimes prives

La responsabilit du ministre des Travaux publics en matire de routes se limite aux autoroutes et aux routes nationales ; les chemins de wilayas et les chemins communaux sont la charge des wilayas et des communes, respectivement, le ministre des Travaux publics assurant tout de mme la construction et lentretien.

57

76

Sous-secteur Infrastructure pour le transport arien Infrastructure

Administration centrale

Etablissements publics et Entreprises publiques EPIC/a EPE/b

Autorits locales

Secteur priv

MTP/DTP Construction et entretien des arodromes et des pistes EGSA Construction et exploitation des arogares ENNAnavigation arienne ONM Mtorologie Air Algrie Socits prives Charter et services internes; march international

Superstructure et services

Transport arien Transport urbain Infrastructure Services ETUSA exploitation des bus ETU Oran, Constantine, Annaba

EMA Construction du mtro et du tramway Oprateurs de bus privs

Source : Equipe de la Banque mondiale. Notes: a/ EPIC dsigne ltablissement Public Caractre Industriel et Commercial b/ EPE dsigne lEntreprise Publique conomique. Il est prvu de privatiser les EPE.

5.7 Pour lheure, la participation du secteur priv se limite lexploitation de quelques services de transport. Depuis la fin des annes 80, le cadre juridique et rglementaire a t considrablement modifi pour encourager la participation du secteur priv dans les infrastructures et services de transports. La loi 88-17 sur les transports terrestres a introduit la drglementation des services routiers. La loi 98-06 sur laviation civile a en partie libralis les services de transport arien et ouvert la voie pour les concessions aroportuaires. De mme, la loi 98-05 sur le transport maritime a adopt le modle dit de port propritaire58 (Landlord Port). Malgr les efforts dploys rcemment par le gouvernement pour appliquer les rformes sous-jacentes prvues, il ny a eu aucune concession dinfrastructure dans le secteur des transports59. La concession de laroport dAlger prvue pour 2002 a chou en labsence de proposition acceptable. De mme, la concession de lautoroute est-ouest na pas suscit un grand intrt.
58

Le modle de port propritaire assigne les fonctions de rglementation, planification et utilisation du terrain aux organismes publics tandis que la prestation des services se fait sur la base de la concurrence entre les entits commerciales. Voir encadr 5.1. 59 ce jour, le seul cas de financement par le secteur priv dans les infrastructures de transports est une entreprise conjointe pour la construction dun terminal conteneurs dans le port de Bejaia. Portek, compagnie singapourienne, dtient 49 % des actions (les dispositions juridiques et rglementaires nautorisent pas une compagnie trangre dtenir plus de 49 % des actions).

77

Finalement, ces deux projets ont donc t financs sur le budget de lEtat. Actuellement, grce aux nouvelles drglementations, le secteur priv assure la prestation de quelques services de transport. Il sagit essentiellement du transport routier urbain et interurbain, secteur dans lequel les oprateurs privs ont pris de plus en plus de parts de march aux oprateurs publics. En 2004, le secteur priv dtenait 97 et 93 % des capacits publiques de transport des marchandises et des voyageurs, respectivement. Les oprateurs de bus privs Alger ont une capacit quatre fois plus importante que celle de lETUSA, loprateur public. En 2004, le secteur priv reprsentait 30 % du transport arien international et 93 % des parts du march du transport maritime hors ptrole. 5.8 Le Ministre des Transports a formul des projets de rformes en vue dobtenir des services de transports plus efficaces par rapport au cot. Le ministre a prpar une feuille de route qui ouvre la voie des rformes institutionnelles dans chaque sous-secteur. Les principes au centre de ces rformes font lobjet de lencadr 5.1. Ces rformes suivent trois axes stratgiques : Rorganiser le march des services de transports en vue dintroduire la concurrence et augmenter la participation du secteur priv. Recentrer le Ministre des Transports sur ses attributs essentiels. Etablir des dispositions rglementaires et des instances de rgulation, notamment dans le transport maritime et le secteur portuaire, ainsi que dans laviation civile et dans les aroports.

Encadr 5.1 Principes de base des rformes institutionnelles figurant dans la Feuille de Route Rorganiser le march des services de transports et introduire la concurrence et la participation du secteur priv Ltat devrait tre dessaisi des activits commerciales. Dans la mesure du possible, la concurrence devrait tre introduite entre les oprateurs commerciaux, ainsi quun certain degr de participation du secteur priv. Dans le secteur des ports, le modle du port propritaire doit tre appliqu. Le transport arien devrait progressivement souvrir la concurrence et la participation du secteur priv, et le secteur priv devrait galement prendre part lexploitation des services aroportuaires. Les activits commerciales dans le secteur ferroviaire devraient seffectuer sur le mode de la concurrence sans intervention de ltat. Les obligations du secteur public devraient tre tablies distinctement et compenses par des subventions dans le cadre dun contrat avec ltat. La gestion de la socit des chemins de fer devrait tre considrablement amliore. Des autorits organisatrices des transports urbains devraient tre tablies dabord Alger, ensuite dans les grandes villes. Elles devraient tre charges de la planification, du financement et de la coordination des transports urbains. Le secteur priv devrait participer progressivement lexploitation des services portuaires, aroportuaires, et assurer lexploitation du mtro dAlger et des tramways dans les grandes villes. Recentrer le ministre des Transports sur ses attributs essentiels Le ministre des Transports devrait sattacher remplir ses responsabilits essentielles telles que la politique gnrale des transports et la planification, et les fonctions rgaliennes telles que la construction dinfrastructures et la police du domaine public. La planification dans son ensemble devrait tre dcentralise en tenant compte de la rentabilit conomique des investissements, en privilgiant lentretien et la prservation du patrimoine dinfrastructures et en encourageant une meilleure coordination entre les modes de transport. Permettre la rgulation et ltablissement de dispositions rglementaires Des organes de rgulation autonomes et indpendants devraient tre crs afin de superviser lexploitation des services de transport, notamment quand il sagit doprateurs privs.
Source : Quinet 2005. Banque mondiale (2005a).

78

Stratgie sectorielle : tat des schmas directeurs 5.9 Des schmas directeurs remontant aux annes 70 et 80 continuent dorienter les investissements actuels dans le secteur des transports. Rcemment, les ministres des Transports et des Travaux publics se sont employs passer en revue et mettre jour les schmas directeurs des ports, aroports et routes (voir tat des lieux au tableau 5.3). Une tude nationale des transports labore en 1992, a expos des programmes dinvestissements dtaills pour lensemble du secteur. Toutefois, le schma directeur utilis pour les chemins de fer, sur lequel repose ltude de 1992, remonte aux annes 70. Il a t conu autour dun ambitieux modle industriel comprenant des industries lourdes justifiant lutilisation de voies ferres, mais qui ne sest finalement pas matrialis. Les projets au titre du PCSC dans le secteur ferroviaire sont principalement axs sur la rnovation et la modernisation du rseau. Seulement 14 % de lenveloppe destine au secteur ferroviaire est consacr la construction de nouvelles voies ferres. Dans labsolu, toutefois, les investissements au titre de constructions nouvelles sont deux fois plus importants quen 2000-2004. Dans le secteur routier, la construction de lautoroute est-ouest, prvue dans les annes 80, reprsente 57 % du programme dinvestissement de 2005-2009. Le projet du mtro dAlger remonte aussi au dbut des annes 80. Dans lensemble, en raison des retards dexcution, danciens schmas directeurs ont t conservs sans avoir t mis jour. 5.10 La planification intgre des rseaux de transports est limite par certaines dispositions du cadre institutionnel. La politique des transports incombe entirement au ministre des Transports. La planification relve du Ministre des Transports pour ce qui est des chemins de fer, et du Ministre des Travaux publics pour ce qui est des routes60. Un comit de coordination des ministres a t cr en 1977 ; toutefois, il arrive que la complmentarit des modes de transport laisse dsirer. Par exemple, daprs le Ministre des Travaux publics (MTP), le Schma Directeur Routier pour 2005-2025, lanc en 2002 et en cour dexamen, ne prend pas en compte les gros programmes dinvestissements dans le secteur ferroviaire au-del de 2005-2009. Il y a parfois des problmes non rsolus de chevauchements. Dans les secteurs portuaire et aroportuaire, le ministre des Travaux publics prpare les schmas directeurs relatifs linfrastructure tandis que le ministre des Transports (MT) prpare paralllement les plans de dveloppement (tableau 5.3). De manire gnrale, les mesures incitatives en faveur dune planification plus rationnelle semblent faibles dans le circuit de coordination MPT/MT. Les besoins en ressources pour les constructions nouvelles et lentretien des infrastructures dans ces sous-secteurs sont exprims par des entreprises et tablissements publics exploitant les installations tandis que les investissements sont raliss par le Ministre des Travaux publics sur budget de lEtat. Dans lensemble, une plus grande coordination institutionnelle permettrait certainement damliorer la planification dans le secteur.

Lordonnance de 1989 tablissant les rles et attributs du Ministre des Transports stipule ce qui suit : Sagissant de la planification, le Ministre des Transports est charg de [] proposer, en coordination avec les autorits concernes, des plans directeur relatifs linfrastructure ferroviaire ; et de participer, avec les autorits concernes, la prparation des tudes de conception et de faisabilit des plans directeurs relatifs linfrastructure des ports, aroports et routes ; et la prparation de plans court, moyen et long terme.

60

79

Tableau 5.3 tat davancement des schmas directeurs de transports et allocation budgtaire correspondante pour la construction dinfrastructures nouvelles dans le cadre du PCSC Soussecteur Multimodal Chemins de fer Routes Autoroutes Ports Ports Aroports Aroports Schmas directeurs tude nationale des transports Schma directeur des chemins de fer Schma directeur routier pour 2005-2025 Trac de lautoroute estouest Stratgie nationale de dveloppement portuaire Schma directeur portuaire Stratgie aroportuaire nationale Schma directeur aroportuaire
Commanditaire tat davancement de la prparation du schma directeur

Investissements PCSC prvus

MT MT/SNTF MTP MTP MT MTP MT MTP

Achev, 1992 Achev, 1970s Projet en cours dexamen (commenc, 2002) Achev, annes 80 Projet en cours dexamen (commenc, 2004) En cours (commenc, 2006) commencer En cours (commenc, 2005)

S/O
1,2 milliard de dollars US 5,3 milliards de dollars 11 milliards de dollars 0,5 milliard de dollars 0,3 milliard de dollars Aucun Aucun

Source : Ministre des Transports, ministre des Travaux publics

C.

CARACTERISTIQUES GENERALES DES DEPENSES PUBLIQUES

5.11 Les investissements publics rcents dans le secteur des transports ont t dune bonne ampleur, mais suivant une tendance pro cyclique. Entre 2001 et 2004, les investissements publics dans le secteur des transports en Algrie se sont levs en moyenne 1,4 % du PIB (Graphique 5.2a) (soit 2,1 % du PIB hors hydrocarbures). Cette situation soutient plutt bien la comparaison avec les 15 pays de lUnion europenne, qui sont arrivs une moyenne de 1,2 % du PIB ces dix dernires annes (Carruthers 2004). La tendance des investissements publics dans le secteur des transports suit une courbe cyclique. Slevant au dpart 1,4 % du PIB en 1994 (soit 1,8 % du PIB hors hydrocarbures), les investissements publics dans le secteur des transports ont t en moyenne de moins de 1 % du PIB au cours de 1994200061 (soit moins de 1,4% du PIB hors hydrocarbures). Cette priode pendant laquelle les investissements ont chut peut sexpliquer par les restrictions budgtaires gnrales. Par la suite, depuis 2001, la politique budgtaire ayant retrouv une tendance expansionniste avec le PSRE, les investissements publics ont repris avec force dans le secteur des transports. Malgr cette tendance, les efforts consentis dans le secteur des transports ont t significatifs au cours des annes. De 1992 2004, la part dinvestissement budgtaire alloue aux infrastructures de transports sest constamment maintenue au-del de 12 %, except 1998, 2000 et 2004, tel quindiqu dans le graphique 5.2b.

61 Ne sont pas inclus les investissements la charge des wilayas et des communes dans leurs propres rseaux routiers (les donnes ne sont pas disponibles). Toutefois, lentretien des routes nationales nest pas inclus.

80

Graphique 5.2 Evolution des dpenses dinvestissements publics dans le secteur des transports, 19922004 (5.2a en pourcentage du PIB) (5.2b en pourcentage de linvestissement budgtaire)
1.6% 1.4% 1.2% 1.0% 0.8% 0.6% 0.4% 0.2% 0.0%
19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04

18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%


19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04

Source : Banque mondiale (199295) ; FMI (199697) ; Ministre des Finances (19982004)

5.12 En consquence, les investissements dans le secteur des transports ont augment avec le PSRE et vont continuer daugmenter dans le cadre du PCSC. Au cours de 2001-2004, le PSRE a allou de grands investissements dans le secteur des transports 21,5 % de lenveloppe totale de 7 milliards de dollars (outre les autres programmes dinvestissements en cours). Do la moyenne de 1,4 % du PIB (2,1 % du PIB hors hydrocarbures) constate pendant ces annes. Environ 42 % des larges ressources du PCSC ont t alloues aux transports et aux travaux publics, soit environ 27 milliards de dollars. Ce montant marque une forte hausse par rapport aux prcdents investissements dans le secteur (Graphique 5.3b). Dans labsolu, il sagit de plus de 4 % du PIB annuel moyen prvu pour la priode 2005-09 (soit plus de 7 % du PIB hors hydrocarbures). Comme rfrence, les prvisions de Fay et Yepes (2003) en matire de besoins dinvestissements annuels pour les routes et les chemins de fer au MoyenOrient et en Afrique du Nord sont de 1,2 % du PIB pendant la priode 2005-2010. Dans le cadre du PCSC, les projets de transport ont pour but de remettre en place une politique dentretien du rseau routier national digne de ce nom, dachever la construction de lautoroute est-ouest, de rhabiliter et moderniser les chemins de fer, dachever le projet de mtro et de construire des lignes de tramway dans les grandes villes. 5.13 Cela dit, les infrastructures de transports ne se sont pas entirement remises des restrictions budgtaires de la deuxime moiti des annes 90.
Graphique 5.3 Investissements publics dans le secteur des transports par catgorie (5.3a Dpenses effectives de 1998 2004)
100,000 80,000 Million DA 60,000 40,000 20,000 0 1998 Million DA
Rail Aroports Ports Routes

(5.3b Autorisations de programme pour 200107)


1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 0 Rail Aroports Ports Routes

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Source : Ministre des Finances. Note : 2005, 2006 et 2007 sont des prvisions du Ministre des Finances, excuter pendant 200509. Les donnes ntant pas disponibles pour le secteur aroportuaire, celui-ci nest pas inclus. Par rail, on entend aussi mtro et tramway.

81

Par exemple, les restrictions budgtaires se sont Graphique 5.4 volution du budget consacr lentretien des routes au cours de la priode 19932003 traduites par des budgets dentretien des routes rduits (Graphique 5.4)62. Ces budgets ont diminu 0.30% de 33 % en termes rels entre 1993 et 1999, 0.25% entranant une dgradation considrable du rseau 0.20% routier. En 1999, les besoins budgtaires annuels 0.15% au titre de lentretien adquat des routes 0.10% dpassaient la somme de tous les investissements dans le secteur des transports, y compris les routes, 0.05% les chemins de fer, les ports et aroports (Banque 0.00% mondiale, 1999b)63. Ainsi, les restrictions 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 budgtaires appliques lentretien ont galement Source : Ministre des Travaux publics pos des problmes pour les secteurs des ports et des aroports, qui ont vu leur budget chuter de 22 % entre 1993 et 1996 en termes rels. De mme, labsence dentretien des infrastructures ferroviaires au cours de la deuxime moiti des annes 90 a entran un vieillissement important des quipements. Mis part les problmes macroconomiques, la rduction des budgets dentretien est galement le fruit dune politique intra sectorielle de dpenses publiques non optimale : rapide dprciation des quipements existants et investissements futurs plus coteux. 5.14 Dans une certaine mesure, la priorit donne aux nouveaux investissements aux dpens dun entretien rgulier a entran un besoin coteux de rhabilitation. En 2003, 46 % des routes nationales, 65 % des chemins de wilayas et 70 % des chemins communaux taient dans un tat jug mauvais ou moyen, daprs le Ministre des Travaux publics. Labsence dentretien rgulier se traduit dsormais par un besoin considrable et plus coteux dinvestir dans des activits de rhabilitation. En prenant comme rfrence les cots encourus pour une route rgulirement entretenue, lAutorit routire nationale de lAfrique du Sud (SANRAL 2004) affirme, dans son rapport annuel de 2004, quils sont multiplis par six quand lentretien est diffr pendant trois ans, et par 18 aprs cinq ans dabandon ! 5.15 Des schmas directeurs sous-sectoriels des chemins de fer figs et la faible importance accorde lvaluation conomique ont entran des investissements peu conomiques. Des schmas directeurs des chemins de fer ont t labors la fin des annes 70. Ils prvoyaient des investissements majeurs, sur la base de la politique industrielle ambitieuse de lpoque. Bien que ces plans de dveloppement industriel aient finalement t abandonns, quelques projets peu justifis ont t conduits64. Dautre part lvaluation conomique des projets nest pas conduite judicieusement ou insuffisamment prise en compte au moment de la dcision. titre dexemple, les lignes ferroviaires des Hauts Plateaux qui figurent toujours sur les cartes comme des projets moyen termeaffichent des projections trs faibles (voire ngatives) de taux de rentabilit conomique, et peu de trafic prvisible. 5.16 Il y a une orientation marque de la politique des transports en faveur de linvestissement dans le secteur ferroviaire. Entre 1998 et 2004, les dpenses publiques de transport se rpartissent comme suit : 55 % pour les routes, 10 % pour les ports, 14 % pour les aroports et 20 % pour les chemins
Autorisations de Programme (% of GDP)

Un fonds routier a t cr pour exclure lentretien des routes des coupes du budget national au milieu des annes 90 mais il na jamais servi. 63 Ce rapport Banque mondiale recommandait galement dinterrompre tous les projets de construction de routes afin de rallouer tous les fonds disponibles lentretien. 64 Lexemple le plus frappant est la construction du port de Djen Djen et la ligne de chemin de fer Ramdane Djamel-Jijel. Ces deux projets ont t raliss pour desservir une acirie Jijel qui na jamais vu le jour. De mme, la ligne de chemin de fer Bordj Bou AreridjMSila, en cours de construction, devait desservir une usine dlectrolyse daluminium MSila, projet qui lui a t abandonn depuis. Dans les deux cas, il ny a pas eu derreur de planification commise par le Ministre des Transports. Mais le manque de coordination intersectorielle a pu conduire une allocation des ressources publiques peu efficace. Les consquences ont t coteuses pour lconomie algrienne.

62

82

de fer (Graphique 5.3a)65. Le PCSC de 200509 met nettement plus laccent sur le rail, portant sa part 36 % du budget dquipement du ministre des Transports et du ministre des Travaux publics. Ce chiffre ninclut pas les 9 % du budget dquipement consacrs au mtro et aux tramways algrois. Cest dire que les investissements dans le secteur du rail (interurbain, suburbain et urbain) se hisseraient aux alentours de 2 % du PIB algrien dans les prochaines annes (soit environ 3,5 % du PIB hors hydrocarbures). Cest un chiffre trs lev qui, non seulement, absorbe prs de la moiti de lensemble des investissements dans le secteur des transports et travaux publics, mais dpasse dune vingtaine de fois les moyennes rgionales. Fay et Yepes (2003) estiment le besoin annuel dinvestissements dans les chemins de fer au MoyenOrient et en Afrique du Nord 0,1 % environ du PIB pour la priode 200510 contre 1,1 % du PIB pour linfrastructure routire. Les investissements actuels et projets dans le secteur ferroviaire en Algrie mritent un examen au plan conomique de faon optimiser lallocation des ressources publiques. 5.17 Le rle venir du chemin de fer dans lconomie algrienne est repenser sans tarder. Dans la transition progressive vers lconomie de march en Algrie, les chemins de fer sont en concurrence avec dautres modes de transport, principalement les routes. Le secteur ferroviaire algrien a ainsi vu une part de march considrable lui chapper au dbut des annes 90 reculant de 4 % du service passagers et de 16 % du trafic de fret en 1990 0,5 % environ et moins de 10 % respectivement des mmes marchs de transport en 2004 (Banque mondiale 2004b). Dans la plupart des conomies de march, de nos jours, le chemin de fer sefface devant les routes en tant que mode de transport gnraliste. Il ne prsente pas de vertu particulire, et nest gnralement pas un incubateur dessor conomique (comme il le fut dans lOuest des tats-Unis au XIXe sicle lorsque le chemin de fer tait roi , tant sur le plan technique quconomique). Le chemin de fer devient en fait un moyen de transport spcialis qui opre dans des crneaux de march relativement troits o il est en mesure de fournir des services adquats moyennant un avantage comparatif au plan des cots. Ainsi, une situation o le gouvernement algrien provoquerait des distorsions de concurrence par des investissements massifs dans des lignes nouvelles suivis de subventions dans un mode de transport moins rentable conomiquement ne serait pas durable. Dans ces conditions, le rle du chemin de fer algrien est repenser et toute construction de ligne nouvelle value soigneusement sous langle dune valuation cot-avantage. 5.18 Les dpenses publiques dans le secteur des transports sont forte intensit capitalistique. Le budget des dpenses rcurrentes na pas dpass 24 % du budget total (de fonctionnement et dinvestissement) au Ministre des Transports et 5 % du budget total au Ministre des Travaux publics (Graphique 5.5a et graphique 5.5b), ce qui traduit lintensit capitalistique des dpenses dans le secteur. Le faible niveau des dpenses de fonctionnement (rcurrentes) sexplique aussi par le fait que les chemins de fer, les ports et les aroports sont traits comme des dpenses hors budget et finances par les budgets des entreprises dtat. Les subventions publiques certaines de ces entreprises publiques ne sont pas incluses. En outre, les cots de lentretien des routes et des tudes de projets sont financs dans le cadre des budgets dquipement.

65 Ce montant pour les chemins de fer englobe les investissements dans le mtro dAlger qui nont pas dpass 15 % du programme total pour le secteur ferroviaire en 2002-04.

83

Graphique 5.5 Budgets dinvestissement et rcurrent pour 200004 (5.5a Ministre des Transports) (5.5b Ministre des Travaux publics)
60,000 50,000 Million de DA 40,000 30,000 20,000 10,000 0 2000 2001 2002 2003 2004 Budget d'Equipement Million de DA Budget Courant 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 2000 2001 2002 2003 2004 Budget d'Equipement Budget Courant

Source : Ministre des Finances, FMI. N.B. : Le budget de fonctionnement (rcurrent) du Ministre des Transports englobe les subventions la SNTF mais la restructuration financire nest pas prise en compte.

5.19 La progression marque des dpenses dinvestissement (quipement) au titre du PCSC pourrait dpasser les capacits dabsorption. Entre 1998 et 2004, le taux dexcution du budget dquipement dans le secteur des transports tait lev, atteignant, en moyenne, 93 %. La ventilation par sous-secteur montre que, dans les chemins de fer, le taux dexcution budgtaire tait, dans lensemble, plus faible. Le pourcentage dexcution budgtaire annuelle pour le rail tait de 83 % compar 100 %, 90 % et 92 % respectivement pour les routes, les ports et les aroports (Graphique 5.6). Des chiffres qui refltent des capacits dexcution satisfaisantes dans les deux ministres et les entreprises dtat qui en dpendent. Pour autant, les budgets dquipement allous aux deux ministres au titre du PCSC pour 200509 dpassent de 2100 et de 800 %, respectivement, ceux de 2000-04 (tableau 5.4) alors que les budgets des dpenses de fonctionnement (rcurrentes) du Ministre des Transports (y compris les subventions la SNTF) et du Ministre des Travaux publics augmentent peine, de 17 et de 19 % respectivement entre 2004 et 2006. Cette progression plus faible des budgets de dpenses de fonctionnement (rcurrentes) donne penser que la capacit de mise en uvre sera sous pression. Les deux ministres ont pris des mesures et sollicit une assistance technique extrieure pour terminer lautoroute est-ouest et grer le programme ferroviaire. Ceux-ci constituent, plutt, des actions innovatrices.
Graphique 5.6 Taux dexcution du budget annuel dinvestissement par sous-secteur entre 1998 et 2004

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Routes Ports Aroports Rail

Source : Ministre des Finances

84

Tableau 5.4 volution des budgets dinvestissement et rcurrente entre 2000-2004 et 2005-2009 (milliards de DA) Budget rcurrent (moyenne an) Budgets dinvestissement (moyenne an) 2000-04 Ministre des Travaux publics Routes Ports Aroports Ministre des Transports Chemins de fer Ports Aroports Services de transport routier 64,1 48,9 9,2 5,2 24,4 19,8 0,0 4,6 0,3 2005-09 1447 1389 39,62 18,3 188,1 172,3 5,5 2,6 7,6 4,1 6,9 2000-04 2,3 2006 2,8

Source : Ministre des Finances, Ministre des Transports, Ministre des Travaux Publics N.B. : Le budget courant 2006 du ministre des Transports qui figure dans ce tableau prend en compte les subventions destines la SNTF. Donnes actualises au 30/11/06. Des variations existent par rapport aux Tableaux du Volume II.

5.20 A lavenir, les besoins en budgets dentretien et dexploitation vont saccrotre. En rgle gnrale, les besoins dentretien annuel se chiffrent 2 % du cot encourir pour remplacer les infrastructures et quipements ferroviaires et routiers (Fay et Yepes 2003). Il sagit du montant minimal moyen dpenser par an pour lentretien, seuil en de duquel la fonctionnalit du rseau est compromise. Appliquer ces prvisions aux patrimoines dinfrastructures supplmentaires et dquipement de transports supplmentaires issus des nouvelles constructions66 et acquisitions de matriel roulant dans les routes, chemins de fer et transports urbains au titre du PCSC porterait les besoins dentretien supplmentaires quelque 25 milliards de dinars algriens (DA) (soit environ 350 million de dollars) jusquen 2009. Ce montant quivalent environ 0.3 % du PIB, est deux fois suprieur la somme moyenne annuelle de dix milliards de dinars que le ministre des Travaux publics a affecte lentretien des routes entre 2000 et 2004. Ces estimations sont lgrement compenses par le fait que les cots dentretien des infrastructures de transport supplmentaires seront financs, en majeure partie, par des entreprises dtat par lAlgrienne de Gestion des Autoroutes pour lautoroute est-ouest (par voie de redevances dutilisation dterminer), par la SNTF pour les chemins de fer et par lEntreprise du Mtro dAlger pour le mtro et les tramways. Vu quil sagit de cas particuliers et que les entreprises dtat nont pas, dans le pass, support les cots dentretien67, il est fort probable que de nouveaux investissements dans le secteur finiront par peser lourdement sur les futurs budgets de dpenses rcurrentes. D. IMPACT BUDGETAIRE DES ENTREPRISES DTAT

5.21 Dans les secteurs portuaire et aroportuaire, les entreprises et tablissements publics maintiennent leur rentabilit. Dans le sous-secteur des ports, les entreprises portuaires affichent de solides bnfices dexploitation ces dernires annes, le revenu dexploitation consolid atteignant, en moyenne, 52 % du chiffre daffaires entre 2002 et 2004. Chacune des dix entreprises portuaires ralise un bnfice dexploitation au cours de cette priode, Alger, Oran, Arzew, Bejaia et Skikda se taillant la part du lion. La seule exception est Djen Djen, qui accuse un dficit dexploitation quivalant 38 % de son

Hormis les travaux de rhabilitation et de modernisation qui, vraisemblablement, nentraneront pas de besoins dentretien supplmentaires. 67 LAGA a t cre en 2005 en vue dexploiter et dentretenir lautoroute est-ouest mais les mcanismes de financement correspondants nont pas encore t arrts. Ce cas de figure rappelle celui de lEMA pour lexploitation et la maintenance du mtro et des tramways. Sur un autre sujet, la SNTF a rgulirement affich un dficit dexploitation dans le pass en raison, partiellement, dun surinvestissement dans le rseau ferroviaire.

66

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chiffre daffaires en 2004.68 Pour leur part, les socits grant les infrastructures de transport arien (Etablissement de Gestion des Services Aroportuaires Alger, Oran et Constantine, tablissement National de la Navigation Arienne et Office National de la Mtorologie) restent globalement rentables. Des subventions croises dampleur non ngligeable sont consenties au sein du secteur pour compenser le manque de rentabilit des petits aroports, daprs le Ministre des Transports. Nanmoins, malgr les bnfices, ces tablissements publics ne sont pas en mesure dautofinancer leurs programmes dinvestissement, qui continuent sortir du budget de ltat. 5.22 De leur part, la SNTF, ETUSA et Air Algrie, entreprises publiques o ltat intervienne, psent lourdement sur les finances publiques. Entre 2000 et 2004, la SNTF69 et lETUSA70 ont accus un dficit dexploitation gal, en moyenne, -39 et -202 % respectivement de leurs recettes dexploitation (tableau 5.5). Les subventions publiques dexploitation octroyes ces socits ont atteint quelque 3 milliards de dinars par an au cours de la mme priode (soit 2,5 milliards de dinars pour la SNTF et 0,5 milliard de dinars pour ETUSA). Ces subventions reprsentent un montant quivalent 0,12 % du PIB (tableau 5.5) en sus des investissements financs sur le budget public dquipement. Ces subventions publiques nont pourtant pas empch ces socits de sombrer dans le dsarroi financier et de solliciter lintervention de ltat pour les renflouer. La SNTF a subi une restructuration financire grce linjection par le Ministre des Finances de 33 milliards de dinars en 2005 (en dinars constants de 2005). Une somme non ngligeable quivalant 0,5 % du PIB (soit 0,9 % du PIB hors hydrocarbures). De mme, ETUSA a profit dune restructuration de sa dette en 2003 recevant du ministre des Finances quelque cinq milliards de dinars (environ 0,1 % du PIB). Pour sa part, Air Algrie, continuellement en difficult financire, a reu une subvention publique de 12 milliards de dinars pour renouveler sa flotte en 2004 ; par ailleurs, une aide publique de 2,5 milliards de dinars a t budgtise en 2005 pour compenser les obligations de service public de la compagnie arienne (tableau 5.6). 5.23 Les mcanismes de compensation financire des obligations de service public ne sont que partiellement tablis. Conformment leurs statuts, la SNTF, ETUSA et Air Algrie sont charges de fournir certains services publics, lhypothse tant quelles recevront une compensation financire en contrepartie. Or, lesdits services publics ne sont pas toujours clairement dfinis, ce qui peut donner un caractre arbitraire ces compensations financires. Les subventions publiques dexploitation et dentretien la SNTF ont atteint 2,5 milliards de dinars pour chacune des cinq dernires annes. Un demi milliard de ce montant a t caractris de rmunration au titre de lobligation de service public, indpendamment des prestations offertes et sans contrat affrent ladite obligation. En remontant dans le pass, lon constate que les subventions loprateur des chemins de fer ntaient tout simplement pas transfres avec rgularit. Dans le cas dETUSA, ltat a intgralement financ les dficits nets de lentreprise entre 2000 et 2004, comme indiqu au tableau 5.5. Sagissant dAir Algrie, la situation est diffrente puisque les 2,5 milliards de dinars de subventions dexploitation octroys la compagnie arienne qui sont ports au budget de 2005 dcoulent dun contrat dobligation de service public tabli par dcret en 2004, le montant exact de rmunration financire devant tre ngoci avec ltat compte tenu des services effectivement fournis. Globalement, la conclusion est que ces mcanismes, bien que trs diffrents les uns des autres, naient pas donn satisfaction pour amliorer la situation financire des entreprises publiques, comme en tmoignent les transferts coteux de capitaux ces entreprises. De surcrot, vu que ces mcanismes de compensation ne reposent ni sur des cots de rfrence ni sur des cots-cibles de rentabilit pour la fourniture de groupes de services bien dfinis, ils nincitent gure lefficacit financire. Au contraire, ltat en vient subventionner les inefficiences de ces entreprises publiques. moins de pallier systmatiquement ce problme, il risquerait de gagner les socits exploitant le mtro dAlger et les lignes de tramways dans les grandes villes. Un cas de figure qui, pour
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Avec 1,4 million de tonnes en 2004, le dbit Djen Djen reste relativement faible par rapport aux capacits physiques du port puisquil avait initialement t conu comme voie daccs une acirie Jijel qui na jamais vu le jour. En labsence dune demande conomique de substitution provenant de larrire-pays et vu la pntration notable des vagues qui perturbe la manutention du fret, le port nest pas encore parvenu raliser des bnfices. 69 Socit Nationale des Transports Ferroviaires. 70 Entreprise des Transports Urbains et Suburbains dAlger.

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finir, se traduirait par des pertes dexploitation considrables lavenir tant donn les obligations implicites de service public pour ces socits.
Tableau 5.5 Rcapitulatifs des comptes financiers de la SNTF et dETUSA pour 2000-2004 (en millions de dinars)
SNTF Recettes dexploitation Charges dexploitation Rsultat dexploitation Autres revenus Rsultat net Subventions publiques 2000 4 272 (6 326) (2,055) 647 (1 407) 2 500 2001 4 359 (6 394) (2,035) (3 270) (5 305) 2 500 (2 805) 2002 4 668 (6 957) (2,290) 97 (2 193) 2 500 307 2003 4 395 (6 492) (2,096) (4 629) (6 726) 2 500 (4 226) 2004 4 320 (4 372) (53) (5 838) (5 890) 2 500 (3 390) ETUSA 2000 292 (655) (363) 60 (303) 303 0 2001 271 (812) (541) (103) (645) 645 0 2002 2003 290 (1 044) (754) (57) (811) 811 0 2004 361 (1 194) (833) 346 (488) 488 0

(763) (506) 210 (297) 297 0

Rsultat net aprs subventions 1 093

Source : SNTF, ETUSA.

Tableau 5.6 Subventions reues par la SNTF, ETUSA et Air Algrie en 200005 (en milliards de dinars)
(milliards de DA) SNTF Subventions dexploitation Assainissement financier ETUSA Subventions dexploitation Assainissement financier 2000 2,5 0,3 2001 2,5 0,6 N/D 3,1 0,07 % 2002 2,5 0,3 N/D 2,8 0,06 % 2003 2,5 0,8 5 8,3 0,16 % 2004 2,5 0,5 12 15 0,25 % 2005 2,5 33 N/D 2,5 38 0,50 %

Air Algrie Subventions dexploitation N/D Programme de renouvellement de la flotte Total (en milliards de DA) Total (en % du PIB) 2,8 0,07 %

Total (en % du PIB hors HC) 0,12 %

0,11 %

0,09 %

0,25 %

0,40 %

0,90 %

Source : SNTF, ETUSA, Ministre des Finances, Ministre des Transports

E.

MESURES RECOMMANDEES

Rationaliser la politique dinvestissements 5.24 Une des priorits consisterait renforcer la fonction de planification en lappuyant sur un schma directeur du transport multimodal actualis. Une fonction de planification renforce et mieux coordonne rglerait les grandes dcisions concernant les investissements mais, pour obtenir de bons rsultats, il faudrait actualiser les schmas directeurs, faute de quoi les investissements ne seraient pas conomiques (paragraphe 12). Or, les schmas directeurs actuels ont, au moins, 15 ans dge (sauf le schma directeur routier qui est en cours dexamen, ceux des ports et aroports, sont en phases de prparation), do lurgence de les actualiser. Cette mise jour pourrait seffectuer sous forme de plan de transport multimodal englobant les routes, les chemins de fer, les ports et aroports.

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La mise jour de ltude sur les transports nationaux de 1992 pourrait fournir un excellent point de dpart. En outre, les routes et les chemins de fer couvrant essentiellement les mmes marchs de transports, il conviendrait de dresser leurs schmas directeurs en parallle. Sur cette base, la planification des infrastructures de base devrait tre replace au cur des missions continuelles de lEtat central dans le secteur, tandis que les investissements dans les installations pourraient, de plus en plus, tre confis aux entreprises dtat et au secteur priv. Il faudrait associer le ministre des Travaux publics et dautres services de ladministration la prparation de ces plans, mais cest au ministre des Transports que reviendrait le principal rle de coordination. Quelques suggestions gnrales sont proposes dans lencadr 5.2 pour renforcer la planification intersectorielle.
Encadr 5.2 Arguments en faveur dune planification multimodale coordonne Veiller la coordination des schmas directeurs entre routes et chemins de fer La fonction de planification devrait assurer une meilleure coordination multimodale. la prsente rpartition entre modes de transport devrait se substituer une rpartition effectue selon les marchs conomiques. Faire la distinction entre transport maritime, arien et terrestre se justifie dans la mesure o ces trois secteurs sont en faible concurrence du point de vue des usagers et correspondent des segments de march distincts. De plus, les techniques sous-jacentes et leur organisation peuvent varier. Pour autant, il est peu justifi de sparer les fonctions de planification concernant les chemins de fer et les routes tant donn quils visent pratiquement les mmes marchs. Veiller la cohrence entre la politique des transports, la planification des infrastructures et lexploitation des services La planification des infrastructures de transport implique les services de plusieurs ministres dont ceux de lamnagement du territoire, des travaux publics et de lintrieur. Toutefois, il est essentiel que le ministre des Transports assume un rle central puisque le transport est le dnominateur commun. De plus, il est impossible darrter une politique de transport cohrente si lon spare linfrastructure des services de transports. En effet, pourquoi construire de nouvelles infrastructures routires, ferroviaires et aroportuaires si les investissements dexploitation ne sont pas prvus en consquence ? Comment dresser un schma directeur en dcalage avec les prvisions de rpartition modale sur lesquelles le ministre des Transports fonde sa politique ou les prvisions de trafic tires de lvolution projete des impts et des redevances usagers, qui influeront considrablement sur les volumes de trafic ?
Sources : Quinet, E., 2005, dans Algrie : La Rforme du Secteur des Transports, Note politique de la Banque mondiale, Washington DC.

5.25 Les critres de viabilit conomique devraient guider les dcisions dinvestissement et la CNED est appele jouer un rle central en ce sens. Les analyses conomiques qui tablissent les taux de rentabilit conomique des projets de transport nont pas fait lobjet dune attention suffisante. Il en a rsult des tudes de faisabilit de pitre qualit, une ngligence des taux de rentabilit dans la prise de dcision et, en dfinitive, lentretien et lexploitation perte dactifs sous-utiliss, surtout dans les chemins de fer et les aroports. La CNED, qui vient dtre tablie rcemment, devrait permettre, tout dabord, de prparer correctement les grands projets dinfrastructure de transport et, ensuite, de budgtiser uniquement ceux qui respectent les critres requis de rendement conomique minimum (cf. le chapitre 3), moins quils naient une justification sociale. Les mmes principes directeurs devraient sappliquer tout le portefeuille de projets entrepris par le ministre des Transports et le ministre des Travaux publics. En particulier, les projets de lignes ferroviaires des Hauts Plateaux et de Djelfa Ouargla, labors dans les annes 70 et qui figurent toujours sur les cartes dinvestissements futurs, sont dune viabilit conomique faible court terme, vu la minceur du trafic projet, et sont de bons candidats une valuation conomique approfondie avant leur considration dans les programmes dinvestissements. La Revue reconnat cependant que la rentabilit conomique moyen terme peut amliorer et que des impratifs non-conomiques pourraient justifier des tels investissements.

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5.26 lavenir, il sagirait de privilgier progressivement les investissements qui visent prserver le patrimoine dinfrastructures existant et dgager les goulots dtranglement, sans toutefois dpasser 3 3,5 % du PIB. supposer que lessentiel des retards enregistrs dans lextension, la modernisation et la rhabilitation des infrastructures soit rgl par le PCSC, il faudrait que les dpenses dinvestissement dans les transports se concentrent sur lentretien, sans aller, pour autant, au-del de 3 3,5 % du PIB71 (selon les capacits supplmentaires requises par la croissance conomique partir de 2009). Ce niveau dinvestissement tant consquent pour les finances publiques, il faudrait nergiquement sattacher recouvrer ces frais par le biais de redevances dutilisation. Cette estimation nous vient de lexprience internationale, laquelle suggre que les investissements dans le secteur du transport se dcomposent, globalement, comme suit (Carruthers 2004) : 1 % du PIB pour lentretien du rseau routier, 1 % du PIB pour lentretien du reste du rseau de transport (voies ferres, ports et aroports pris ensemble), un quart du taux de croissance du PIB exprim en pourcentage, pour construire les infrastructures nouvelles permettant de rpondre la progression de lconomie, les montants requis pour atteindre le degr de rhabilitation ncessaire et porter linfrastructure existante un tat de fonctionnement acceptable. 5.27 Des priorits dinvestissements moyen terme peuvent tre dfinies pour chaque soussecteur : Routes. La construction de lautoroute est-ouest et des priphriques dAlger programms dans le PCSC constitue une priorit, dailleurs le processus de passation des marchs t achev avec succs, tant bien rparti entre deux compagnies trangres ; notamment de la Chine et du Japon. En principe lachvement des travaux est prvu pour janvier 2010. En outre, les travaux de rhabilitation prvus devraient porter le rseau un niveau de qualit acceptable. lavenir, les besoins dinvestissement devraient donc tre axs, en premier, sur lentretien adquat de tout le rseau, dont les voies rapides, les routes nationales, les chemins de wilayas et les chemins communaux. Il conviendrait de porter une attention particulire aux deux dernires catgories qui ont souffert ces dernires annes dun manque dentretien chronique. Chemins de fer. La rhabilitation, les travaux de modernisation et le renouvellement du matriel roulant sont programms dans le PCSC. Le rseau devrait tre ainsi modernis et port un niveau satisfaisant mme si tous les projets ne sont pas prioritaires. Hormis lextension du rseau entre Touggourt et Hassi-Messaoud autorise au titre du PCSC, il nexiste aujourdhui aucun itinraire qui ne soit dj desservi par le rail sur lequel le volume prvisible de trafic moyen terme justifierait au plan conomique la construction dune nouvelle ligne. Par consquent, les investissements dans les chemins de fer devraient diminuer de manire marque au cours du PCSC et, pour lessentiel, se borner lentretien requis sur les lignes dj en exploitation. Ports. Le PCSC devrait rpondre aux besoins dentretien et de modernisation court terme, 72 dont les complments de capacit Djen Djen , utilisant ainsi les actifs existants de manire optimale. Pour autant, le PCSC ne prvoit pas de terminal conteneurs de calibre
71 Les estimations tiennent compte de 2 % pour la maintenance, plus un quart des 4 6 % de taux de croissance conomique projet. Ces chiffres englobent les investissements approuvs dans le budget de ltat et ceux consentis par les entreprises publiques ou le secteur priv. 72 Ltat envisage de faire construire une digue dans le port de Djen Djen pour rduire la pntration des vagues qui, pour lheure, perturbe la manutention du fret. En outre, les pouvoirs publics construiront les infrastructures supplmentaires dun terminal maritime au titre dun accord PPP pour tirer au mieux parti de linfrastructure portuaire de base actuelle (trs fortement sous-utilise jusqu prsent).

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international pour larrire-pays dAlger. Pour lheure, le terminal conteneurs dAlger ne 73 permet quun dbit de 500 000 EVP par an (soit deux tiers du dbit national actuel de conteneurs). Or Global Insight (2005) prvoit un dbit annuel compris entre 900 000 et 1,8 million dEVP moyen terme pour larrire-pays conomique de la capitale. Infrastructures de transport arien. Le PCSC prvoit lentretien et la modernisation ncessaire court terme de linfrastructure de base (les pistes principalement) ainsi que la mise niveau des arogares et des superstructures de navigation arienne. Les travaux de larogare internationale dAlger devant tre termins dici 2007, aucun besoin supplmentaire dextension daroport ne se fait sentir court terme. Par consquent, les besoins moyen terme devraient tre valus laune dune stratgie actualise pour les aroports du pays que va prparer le ministre des Transports. Transport urbain. Le PCSC comprend, comme il convient, un budget tabli autour de trois grandes priorits : lextension du mtro dAlger (77 milliards de dinars, soit 1,1 milliard de dollars environ) ; la construction de lignes de tramway et de bretelles dextensions Alger, Oran, Constantine et Annaba (89 milliards de dinars, soit 1,2 milliard de dollars environ) ; et la construction et la rhabilitation de tlphriques, lachat dautobus et la construction de stations de bus dans de grandes villes du pays (37 milliards de dinars, soit environ 500 millions de dollars).

Cela dit, tant donn la congestion croissante en milieu urbain ainsi que les pressions conomiques et sociales grandissantes, les besoins dinvestissement dans les transports 74 urbains devraient faire lobjet dune valuation minutieuse . Dans le cadre du processus de prparation de plans de dplacements pour les grandes villes il sagira dvaluer avec attention les compromis consentir entre investissements lourds (mtros et tramways par exemple) et les investissements lgers (les services dautobus rapides de type BRT 75 et les autobus en gnral, par exemple). 5.28 Des financements non budgtaires pourraient tre mobiliss, et le recouvrement des cots tendu. On pourrait progressivement envisager dajuster les tarifs dans le but de parvenir, progressivement, au recouvrement des cots et tablir des mcanismes financiers non budgtaires comme les redevances dutilisation et le recours aux financements en provenance du secteur priv. Plusieurs options sont possibles. Un Fonds routier76. Les usagers de la route paieraient une redevance distincte des taxes gnrales prleves par ltat, qui pourrait prendre la forme (a) dune vignette annuelle pour laccs au rseau routier, (b) dune taxe ajoute au prix du carburant pour lutilisation du rseau routier, (c) dune taxe dencombrement77, le cas chant. LAGA pourrait tester ces formules avec lexploitation de lautoroute est-ouest.

Un EVP reprsente une unit quivalant vingt pieds (6,7 mtres). Un projet de plan de transport et de circulation concernant Alger pour 2007, 2010 et 2020 prpar par le Ministre des Transports fait aujourdhui lobjet de discussions. 75 BRT: Bus Rapid Transit 76 Il serait bon dexaminer dautres options visant le mme objectif par exemple, prvoir des rubriques protges sur plusieurs annes dans le budget national. 77 Lobjectif dune taxe dencombrement est avant tout de grer la demande pour viter lencombrement de certaines portions du rseau. Mais il est logique que les recettes correspondantes soient utilises pour le financement du secteur routier.
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Un Fond de transport urbain. Ce fond apporterait des moyens financiers supplmentaires pour entretenir et exploiter linfrastructure de transport urbain78, notamment pour compenser les obligations de service public. Il sagirait dun compte spcial aliment par le budget de ltat central, des collectivits locales et les redevances perues auprs des bnficiaires des moyens de transport79. Rvision et ajustement, si besoin est, des tarifs portuaires et aroportuaires. Ces tarifs devraient prcisment tenir compte des cots de rfrence 80 lis la fourniture de services ou au financement des investissements. Les taxes daroport en Algrie sont nettement plus faibles que celles pratiques dans dautres pays de la Mditerrane, mme une fois la qualit de services prise en compte. Ce niveau de tarification excessivement bas, qui peut se justifier par lobligation de service public au profit des passagers du pays, se justifie beaucoup moins pour ce qui concerne les voyageurs des autres pays81. loppos, les usagers des ports algriens ont tendance se plaindre du niveau prohibitif des tarifs portuaires par rapport ceux pratiqus dans dautres pays de la rgion. Le bien-fond de cette affirmation mriterait dtre vrifi par le biais dune tude comparative. Concessions pilotes. Il serait bon de les encourager dans des crneaux bien identifis. Il semblerait que le secteur priv ait t dcourag de participer au financement des infrastructures de transport en raison du climat de linvestissement (qui, du reste, samliore peu peu) et des tentatives prcdemment infructueuses de concessions de lautoroute estouest et de laroport dAlger. Il nen demeure pas moins que le succs de la concession du terminal portuaire de Bejaia coentreprise dont 49 % des parts appartiennent dsormais Portek, un oprateur de Singapour82 a ouvert la voie une participation accrue du secteur priv dans les oprations et les investissements portuaires. La construction dun terminal de conteneurs dans le port de Djen Djen pourrait servir dexemple positif. Amliorer lefficacit allocative et technique des services de transports 5.29 Il est capital dengager des rformes institutionnelles cls pour augmenter lefficacit. Le ministre des Transports a prpar une feuille de route exhaustive en 2005 qui inclut, en particulier, les volets ci-aprs. Dans les ports. Un projet de loi qui fait aujourdhui lobjet de discussions interministrielles devrait (a) instituer une Autorit maritime et portuaire aux fins de rguler et de superviser ce secteur et (b) scinder les entreprises portuaires existantes83 en (i) autorits portuaires locales autonomes investies de responsabilit publique selon le modle de port propritaire et en (ii) socits dexploitation portuaires charges dexploiter les activits commerciales jusqu ce que des concessions soient attribues par voie dadjudication concurrentielle, avec introduction progressive du secteur priv. Dans laviation civile. Un projet de loi qui fait aujourdhui lobjet de discussions interministrielles devrait (a) instituer une autorit de rgulation et de supervision de

Les investissements dans les infrastructures lourdes de transport urbain (mtro, tramways, funiculaire, chemins de fer de banlieue) devraient continuer provenir du budget public consacr aux biens dquipement. 79 Ces bnficiaires se distinguent des usagers au sens strict, ils bnficient du systme de transport public sans lutiliser, par exemple les employeurs et les automobilistes. 80 Les cots de rfrence devraient reposer sur des objectifs defficacit. 81 Les investissements dans les arogares proviennent effectivement pour lessentiel du budget de ltat. 26 Le terminal mditerranen de Bejaia est un terminal de conteneurs et de transit de crales dans lequel Portek a investi une dizaine de millions de dollars. Les oprations ont commenc en 2005. Pour lheure, la cadence de dchargement dans ce terminal est de 13 prises de grue, lheure, soit le double environ de la capacit du terminal de conteneurs dAlger. 83 lheure actuelle, il y a dix entreprises portuaires locales qui assurent, la fois, des fonctions relevant des pouvoirs publics et des activits commerciales.

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laviation civile et (b) scinder les EGSA actuels.84 Sur le plan gographique, il en rsultera des plateformes aroportuaires autonomes composes dun grand aroport et de plusieurs autres de petite taille. Sur le plan fonctionnel, des socits dexploitation aroportuaires exploiteraient des activits commerciales en vertu de contrats passs avec les autorits aroportuaires locales. Dans le transport urbain. La loi de 2001 sur les transports tablit un primtre de transport urbain. Pour autant, les rformes institutionnelles prvues tardent tre mises en uvre. Elles prvoient, entre autres, la cration dautorits organisatrices des transports urbains, tout particulirement Alger, qui seront charges (a) de planifier les transports urbains, (b) de dfinir les services, leurs tarifs ainsi que les obligations de service public, (c) de passer des contrats avec des socits pour lexploitation des services et (d) dadministrer les ressources du Fonds de transports urbains propos plus haut. 5.30 Plus de concurrence permettrait une affectation des ressources plus efficiente. Encourager une concurrence dynamique dans la fourniture des services de transports serait un moyen de mieux faire cadrer loffre avec la demande, damliorer la qualit de service et de rduire nettement les cots. Dmonstration dj faite en Algrie avec loctroi dune deuxime et troisime licence dexploitation dans le secteur de la tlphonie mobile. Dans les transports, la concurrence devrait tre encourage comme suit : Entre modes de transport. Les oprateurs de transport par voie ferre, route, air et, dans une moindre mesure, mer devraient pouvoir se mesurer aux oprateurs dautres modes de dplacement, tant sur les marchs de transport des passagers que du fret. Pour cela, les oprateurs doivent tre libres dtablir les prix et les services fournir, la politique tarifaire ne doit pas dformer le march et les obligations de service public et leur barme de rmunration doivent tre clairement tablies. Au sein dun mme mode de transport. Sagissant des transports urbains et routiers, les oprateurs se font dj concurrence pour les services dautobus et dautocar. Il conviendrait, dans une certaine mesure, dintroduire plus de concurrence dans les services portuaires et aroportuaires, et davantage encore dans les services de transport arien intrieur. Une rglementation adquate devrait tre tablie dans le mme temps. Concurrence pour lobtention du march. Il est conseill de promouvoir systmatiquement la concurrence pour choisir les oprateurs du mtro dAlger, des tramways et des chemins de fer de banlieue ainsi que pour lexploitation des services portuaires et aroportuaires. 5.31 Une plus grande participation du secteur priv dans les services de transport devrait aussi se traduire par plus defficacit technique. La participation du secteur priv devrait aussi apporter les comptences de gestion, et contribuer rduire les cots des services et les pertes des entreprises dtat, ce qui aurait un impact marqu sur les dpenses publiques courantes (cf. ci-aprs). En parallle, des entreprises publiques comme Air Algrie devraient conclure des partenariats avec des investisseurs privs stratgiques pour mobiliser du capital et redevenir comptitives. 5.32 Assurer la viabilit financire des entreprises et tablissements publics du secteur en redfinissant leurs relations contractuelles avec lEtat savre ncessaire. Les mcanismes actuels de subvention la SNTF et lETUSA sont inoprants puisquils nvitent pas la dbcle financire chronique et, compte tenu de lala moral dcoulant du sauvetage financier attendu de ltat, nincitent pas plus defficacit. Or, parvenir une sant financire durable et plus defficacit de la SNTF et de lETUSA demande de :

84 lheure actuelle, les aroports sont regroups par zone gographique, sous lgide de trois autorits aroportuaires (EGSA Alger, Oran et Constantine), qui assurent la fois des fonctions relevant des pouvoirs publics et des activits commerciales.

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dfinir avec clart les services ou les groupes de services qui remplissent les critres se rapportant aux obligations de service public ; valuer les cots de rfrence ou les cots-cibles des services ou groupes de services dfinis, qui serviront de base dans la formule de compensation financire au titre des obligations de service public arrtes par ltat (lencadr 5.3 donne un exemple dune telle formule en Tunisie) ; passer un contrat obligeant ltat ou dans le cas dETUSA, lAutorit Organisatrice des Transports Urbains verser une rmunration financire aux oprateurs en contrepartie de la fourniture dun niveau dfini de services publics ; passer un contrat-programme entre ltat, en sa qualit dactionnaire, et lentreprise publique, compte tenu dindicateurs de performance bien dfinis puis excuter comme il se doit ledit contrat. Des principes similaires devraient servir lorganisation des rapports entre ltat et les socits de transport qui assureront les services de tramway et dautobus, aux fins dhonorer leurs obligations de service public dans dautres villes.

Encadr 5.3 Compensation offerte par le Gouvernement tunisien la Socit Nationale des Chemins de Fer Tunisiens (SNCFT) pour respect des obligations de service public dans les services de transport des passagers en banlieue Le contrat rgissant les services de transport ferroviaire des passagers dans les banlieues sud prvoit ce qui suit : 1. Ltat finance les investissements requis pour la fourniture des services et la sret des passagers pour ce qui est (a) de construire et damnager les aires dattente destines aux passagers (quais, gares, aires de stationnement et gares intermodales), (b) driger des cltures aux fins disoler le primtre ferroviaire et (c) de construire des passerelles et des croisements ferroviaires ; 2. La socit nationale des chemins de fer finance les investissements requis pour le renouvellement des infrastructures et les travaux damnagement (voies, signalisation, tlcommunications et quipements dentretien) ainsi que les acquisitions de stock roulant et leur renouvellement ; 3. Ltat est tenu de payer une compensation trimestrielle pour respect de lobligation de service public dans les services fournis. Ce montant est fonction de la capacit de transport effective, des recettes, du respect des horaires et de lestimation tablie par contrat du cot encouru par les chemins de fer pour assurer la capacit de transport. La formule de calcul de ce montant prvoit une incitation financire pour promouvoir une gestion des oprations efficace au plan cot.
Source : Banque mondiale, projet de contrat entre le Gouvernement tunisien et la SNCFT pour la fourniture de services de transport passagers dans les banlieues sud de Tunis au titre de lobligation de service public.

93

CHAPITRE 6 : MISE A NIVEAU DE LADMINISTRATION DES RESSOURCES DE LEAU


Au cours du sicle dernier, notre plante a vu sa population tripler tandis que la consommation deau tait multiplie par six. Cette augmentation des volumes deau utiliss a eu de lourdes consquences sur lenvironnement : certains cours deau natteignent plus la mer, 50 % des terres humides du monde ont t perdues au sicle dernier et 20 % des poissons deau douce ont disparu ou sont menacs dextinction. Enfin, un grand nombre daquifres de premire importance sont surexploits : le niveau de la nappe phratique, dj bas, sabaisse de plusieurs mtres par an, et certains aquifres sont atteints dun phnomne de salinisation irrmdiable. Selon la Commission mondiale sur leau, la consommation deau devrait augmenter denviron 50 % au cours des 30 prochaines annes. On estime que 4 milliards de personnes soit la moiti de la population de la Terre vivront dans une situation de stress hydrique grave en 2025, les rgions les plus touches tant lAfrique, le Moyen-Orient et lAsie du Sud. Cette pnurie annonce va saccompagner dune hausse des cots tout aussi alarmante. Les solutions bon march, souvent de proximit, peuvent et doivent tre exploites le plus possible, mais dans lensemble, tout ce qui pouvait dj tre fait de simple et pas cher pour mobiliser de nouvelles sources dapprovisionnement en eau importantes pour les besoins humains a dj t ralis. Aujourdhui, nombreux sont les pays confronts une hausse vertigineuse des cots unitaires. Les tensions provoques par les droits sur leau sexacerbent au niveau des villages, des villes et des bassins. La modification du rgime des prcipitations et des coulements due lvolution du climat aggrave encore la situation. Dans les dcennies venir, beaucoup de pays en dveloppement vont devoir supporter des cots trs levs en raison de leur incapacit prvoir et grer la quantit et la qualit de leau et les effets des scheresses, des inondations et des variations climatiques. La Commission mondiale sur leau

Ce chapitre sur leau porte presque exclusivement sur le nord de lAlgrie.85 Il recense les principaux problmes auxquels les gouvernants et les planificateurs sont confronts. Il analyse les grandes composantes et orientations dune stratgie nonces par les pouvoirs publics pour le secteur de leau, et examine le schma gnral des dpenses publiques, et analyse le contenu du PCSC et les projets prvus dans le cadre de ce programme. Enfin, il propose des solutions pour rpondre aux besoins prioritaires en matire dinvestissements compte tenu de lespace budgtaire actuel, et donne des pistes pour amliorer lefficacit et la pertinence des interventions publiques. A. INTRODUCTION

6.1 LAlgrie est confronte de graves difficults pour grer lune de ses ressources naturelles les plus vitales. Mme si les chiffres peuvent ne pas sembler inquitants dans le contexte national, la situation nen est pas moins tendue et proccupante. Ce constat se retrouve dans plusieurs rapports dvaluation stratgique sur les perspectives futures du secteur de leau, raliss notamment par le Conseil conomique et social national (2000) et la Banque mondiale (2003c). lchelon national, le pays dispose dune quantit deau renouvelable relativement satisfaisante, mais il existe des carts considrables entre les rgions et dune anne sur lautre. LAlgrie est trs dpendante des eaux souterraines non renouvelables et a recours au dessalement de leau de mer pour augmenter ses ressources. Il lui faut donc optimiser la rpartition spatiale et temporelle de leau, tout en prservant lenvironnement et en grant les prlvements des aquifres de manire ne pas puiser ses ressources. 6.2 Comme beaucoup dautres pays de la rgion MENA, lAlgrie na pas assez deau pour assurer son autosuffisance alimentaire, le commerce constituant de ce fait une activit
85

Le sud de lAlgrie nest pratiquement pas couvert dans ce chapitre, faute dinformations et de donnes suffisantes.

94

conomique essentielle. Bien que lagriculture consomme 65 % des prlvements deau du pays, les volumes disponibles ne suffisent pas produire de quoi nourrir toute la population, en particulier parce que les techniques dirrigation les plus performantes sont relativement peu employes. LAlgrie est importatrice nette deau contenue dans les aliments. Environ 40 % du total des besoins en eau sont imports dans des produits alimentaires ce que lon appelle l eau virtuelle (Graphiques 6.1 et 6.2). On trouvera lannexe H des donnes de base sur les ressources hydriques et la demande deau nationales. Lannexe M prsente une fiche dinformation sur leau en Algrie.
Graphique 6.1 Eau renouvelable disponible par habitant : Algrie et rgion MENA
160.0

140.0

Virtual Water Non-renewable ground water External renewable water resources Internal renewable water resources

120.0

100.0

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80.0

60.0

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S yr S ia au Qa n A di A tar ra b ra R bia ep U ub ni lic te d A ra T b un W E is es m ia tB ira an te s k & G az a

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M or oc co O m an

Source : Aquastat (FAO). Les chiffres sur les eaux souterraines non renouvelables proviennent de diffrentes publications. Note : les ressources en eau renouvelables extrieures sont les eaux de surface et les eaux souterraines renouvelables provenant dautres pays, nettes de la consommation de ces pays. Leau virtuelle correspond leau consomme pour produire les produits alimentaires imports, nette des exportations.

6.3 Les investissements raliss jusquici pour augmenter les volumes deau disponibles afin de rpondre aux besoins en eau potable et en eau industrielle et dtendre les zones irrigues nont pas permis de satisfaire la demande deau croissante. Les scheresses rcentes ont mis en vidence la vulnrabilit du systme dirrigation grande chelle et la pression de plus en plus forte qui sexerce sur les ressources en eaux souterraines. Elles ont attir lattention sur la ncessit de disposer de capacits de stockage supplmentaires et de nouvelles sources deau afin damliorer la scurit, daccrotre les ressources disponibles et de bnficier dune souplesse et dune scurit de fonctionnement suprieures. En mme temps, lassainissement gnre de nouvelles demandes. LAlgrie doit investir massivement dans lpuration des eaux uses si elle veut assurer la viabilit long terme de ses ressources hydriques. En rsum, le pays doit consentir de nouveaux investissements dans la mise en valeur de ses ressources en eau.

95

Y em en

Graphique 6.2 Pourcentage deau disponible ou consomme par type deau : Algrie et rgion MENA
100%

80%

60%

40%

20%

0%

Internal renew able water res ources Non-renew able ground w ater

Source : MENA 2006b.

6.4 La mthode classique qui consiste investir davantage dans les infrastructures, en particulier dans des installations de stockage coteuses, dans lexpansion de lirrigation et dans lpuration des eaux uses ne suffit plus pour rpondre aux multiples enjeux du secteur de leau. En 2005, le Gouvernement a lanc le PCSC, qui comporte un important programme dinvestissements dans les ressources hydriques (barrages et transferts) et lalimentation en eau. Il sagit essentiellement dun nouveau portefeuille de projets portant sur cinq grands barrages,86 huit transferts,87 six nouveaux primtres dirrigation, et 350 retenues collinaires. Pour le mettre en uvre, lAlgrie doit choisir avec soin lordre et le calendrier des investissements proposs afin de maximiser leurs effets sur la croissance et la lutte contre la pauvret. 6.5 Lexamen des dpenses publiques dans le secteur de leau doit prendre en compte trois circonstances particulires : Leau est une ressource naturelle partage par diffrentes communauts. Cet tat de fait entrane des conflits entre usagers de lamont et usagers de laval, entre de riches propritaires et des groupes de population qui sopposent sur laccs aux eaux souterraines, et entre la gnration actuelle et les gnrations futures concernant le partage intergnrationnel des ressources hydriques souterraines et de surface. Tous les droits sur leau sont usufruitiers par nature. Mais dans un pays dpourvu de cadre juridique rigoureux et o les institutions rglementaires ne fonctionnent pas correctement, ils risquent de se rsumer aux droits de fait, souvent au dtriment des droits traditionnels des communauts. Le pouvoir relatif des individus et des groupes est renforc par les
86

Selon le Programme centralis, les cinq projets de grands barrages sont les suivants : Boussiaba, Tallizerdane, Kessir, Saf Saf, et Kef Eddir. Tous ces projets ont t lancs en appel doffres. Le problme est frquent : thoriquement, ils doivent tre jugs matures mais, en pratique, ce nest pas toujours le cas. 87 Les trois grands transferts de MAO (155 millions of mtres cube par an Mm3/an), Beni Haroun (504 Mm3/an) et AlgerTaksebt (178 Mm3/an) nont pas t inclus au dpart dans le PCSC car ils ont t lancs avant 2005 ; le PCSC comprenait donc initialement plusieurs infrastructures daval. Ces diffrents projets sont en train dtre rassembls dans un portefeuille PCSC unique.

Ir a q Is ra e Jo l rd an Li by Ku an w ai A t ra L e ba b Ja n m on ah ir i ya M or oc co O m an Sy S Q r ia a u at a d n Ar i A r ab ra R bi a ep U ub ni te li c d A ra T un b W E isia es t B m ir at an es k & G az a Ye m en

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External renew able w ater resourc es Virtual W ater

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subventions accordes aux produits agricoles, lnergie et aux autres facteurs de production, et par les barrires douanires. Les dpenses publiques dans le secteur de leau sont souvent illustres par les investissements de ltat algrien dans les grandes infrastructures telles que barrages, systmes de transfert et usines de dessalement, qui sont tous des biens publics. Les raisons invoques pour justifier les dpenses publiques massives ralises dans des infrastructures hydrauliques sont laridit du climat et la variabilit des prcipitations. Les ressources en eau ainsi gnres sont rparties entre les secteurs par le Gouvernement qui, face aux importantes mutations dmographiques en cours, se trouve plac devant des choix politiquement difficiles. Se pose par exemple la question de raffecter les ressources en eau entre une agriculture irrigue peu performante et une demande urbaine en pleine croissance, et celle de continuer privilgier les investissements dans les barrages et les usines de dessalement. Sur ce deuxime point, lAlgrie a commenc dinvestir massivement dans le dessalement au lieu doptimiser lutilisation de leau disponible dans ses nombreux grands rservoirs. Bien que les services de leau fournis aux agriculteurs, aux mnages et aux entreprises industrielles aient un caractre de biens privs, pour des raisons politiques, il na jamais t envisag de les facturer leur cot rel. Leurs recettes tant par consquent limites, les compagnies de distribution deau et dirrigation ne sont pas en mesure de financer le traitement de la charge de pollution quelles gnrent. Le budget de ltat en est fortement alourdi. B. PERFORMANCE DU SECTEUR DE LEAU

6.6 Le pays est confront des difficults importantes dans le secteur de leau. Trois dfis se dtachent en particulier : Une pnurie deau dans le nord de lAlgrie. Les rgions occidentales du pays ont beaucoup de mal satisfaire leurs besoins partir des ressources locales. Les estimations des ressources en eaux souterraines disponibles (loffre) slvent en moyenne 2,7 milliards de mtres cube (Gm3), tandis que les prlvements (la demande) pour lirrigation et leau de boisson des populations rurales et urbaines sont valus 3 Gm3. Encourags par les subventions lnergie et lquipement, les agriculteurs ont commenc prlever de leau des nappes souterraines. Il serait peut-tre possible dy remdier partiellement en mobilisant un volume plus important deaux de surface (potentiel estim 12,3 Gm3, dont la moiti dans lest du pays). Cependant, les grandes infrastructures construites par le pass nont pas donn les rsultats attendus. Ces dernires annes, les barrages nont t remplis qu 14 % de leur capacit totale (El Moujahid, mars 2006). Les scheresses ont galement oblig les planificateurs et les responsables du secteur de leau fermer le robinet de lirrigation pour alimenter les villes. Des services de distribution peu performants. LAlgrie est prise dans un cercle vicieux : qui dit mauvais entretien dit niveau de service insuffisant, donc refus des usagers de payer plus cher, le rsultat tant que loprateur na pas les moyens dentretenir le systme. Les oprateurs des grands rseaux de distribution et dirrigation sont loin de satisfaire les critres de qualit standard. Si laccs leau est relativement bon, la qualit du service laisse beaucoup dsirer. Malgr les niveaux levs daccs certains services (alimentation en eau et assainissement dans les villes, irrigation), les zones rurales sont mal desservies en services deau potable et dassainissement, et la part des dpenses dexploitation et dentretien couvertes par les redevances des usagers y est plus basse

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quailleurs. Cette situation incite les pouvoirs publics maintenir les exploitants sous perfusion par un systme de subventions. Enfin, les tarifs bas de leau nencouragent pas prserver ou utiliser rationnellement cette ressource rare Des problmes de gouvernance. Dans le secteur de leau, les planificateurs et les dcideurs sintressent avant tout au hardware, cest--dire aux systmes physiques, et pas assez au software, cest--dire la gestion et au renforcement des institutions. La planification des infrastructures et le portefeuille dinvestissements sont donc considrs sous un angle purement technique. Les problmes institutionnels, notamment le peu de contrle et de transparence et la faible participation des usagers, ne sont pas rsolus. Le secteur souffre ainsi du plus grave problme qui est le manque de coordination entre les institutions concernes tous les niveaux. La planification et la gestion de la mise en valeur de leau se font selon une mthode centralise impose par le haut, essentiellement base sur de grands investissements. La gestion intgre et lentretien sont des aspects peu pris en compte, de mme que lavis des parties prenantes locales. Dautre part, ltat a une double casquette de rgulateur et de prestataire de services. Les prestataires fonctionnent sans rendre de comptes aux usagers. Les critres techniques ne sont pas privilgis dans les dcisions dinvestissements. Les administrations du secteur de leau nont pas toutes les capacits ncessaires pour grer les enveloppes budgtaires importantes des grands investissements. De ce fait, le taux dexcution du budget et le contrle exerc sont insuffisants dans les projets financement public. Par ailleurs, il est encore plus inquitant de constater que les rformes semblent avoir pris un caractre moins urgent avec lassouplissement des contraintes budgtaires. 6.7 Combien vaut une eau propre, laccs un systme dassainissement et Graphique 6.3 Cot de la gestion une bonne hygine ? Si le cot des inapproprie de leau pour la sant investissements ncessaires est Cost of Environmental Degradation of Water relativement bien connu, les bienfaits associs sont plus difficiles mesurer. Des 3 tudes rcentes (Sarraf 2004) conduites 2.5 dans la rgion Moyen-Orient et Afrique du 2 Nord ont tent de quantifier ces bienfaits 1.5 ainsi que les cots vits par une 1 bonne gestion des ressources en eau, des installations dassainissement correctes et 0.5 une amlioration de lhygine (Graphique 0 6.3). Les cots associs une mauvaise gestion de leau peuvent tre rpartis en trois catgories : tout dabord, le cot sur la sant et le bien-tre de la population Source : Banque mondiale (2005) pour lIran, et Sarraf (2004) pour les autres pays de la rgion MENA. (par exemple, les dcs prmaturs et la morbidit lis aux maladies transmises par leau) ; deuximement, le cot sur la production (par exemple, la baisse de la productivit agricole imputable laugmentation de la salinit de leau, ou la diminution de la production halieutique) ; et troisimement, le cot sur les services cologiques (par exemple, la dprciation des lacs, des zones humides et du littoral en tant quespaces de loisirs). Les cots supports par la socit algrienne du fait de la mauvaise gestion de leau, sur le plan de la sant uniquement, sont estims88 environ 0,7 % du PIB (MATE 2002).
Share of GDP
pt rd an Ir a n ria co ia Le

Lexistence de cots de la dgradation levs nimplique pas ncessairement quun investissement visant mitiger ces cots soit bnfique.

88

98

Tu ni sia

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6.8 La surexploitation des eaux Graphique 6.4 Exploitation des eaux souterraines de souterraines dans beaucoup de rgions laquifre de la Mitidja 400 entrane une dtrioration de la qualit de 350 leau. Actuellement, le niveau des Irrigation prlvements deaux souterraines est 300 suprieur au rendement durable (Graphique M 250 Urban Water C 6.4). La surexploitation des eaux Supply+Industry M/ 200 souterraines a abaiss le niveau de la nappe ye 150 ar phratique, par exemple dans laquifre de la 100 Mitidja. Lexploitation des eaux souterraines 50 reprsente prs de la moiti du total des prlvements deau et prs de trois fois le 0 Sustainable Withdraw volume deaux de surface prlev.89
Source : MRE-DEAH (2005a).

6.9 Les capacits de stockage de leau de lAlgrie sont insuffisantes, do la ncessit dinvestir dans de nouveaux grands barrages controverss et coteux. Dans la rgion sudmditerranenne, les flux des oueds sont tellement variables que les pays doivent possder des rservoirs de stockage pour pouvoir mieux rpondre aux demandes deau. Les tats-Unis et lAustralie disposent de plus de 5 000 m3 de capacit de stockage par habitant, la Chine en a 2 200 m3, le Maroc 500 m3 et la Tunisie 360 m3, alors que lAlgrie ne dispose que de 190 m3 par habitant, peine plus que les 150 m3 du Pakistan. Pour remdier cette situation, lAlgrie compte lancer un ambitieux programme de 740 milliards de dinars (10,3 milliards de dollars) qui permettra dassurer la population une capacit de stockage denviron 9 Gm3. Il faudra pour cela construire 80 nouveaux barrages et des transferts raccords aux Graphique 6.5 tat des barrages en 2004 60 barrages existants (ANBT 2005).90 6.10 Une bonne partie des infrastructures hydrauliques sont en mauvais tat ou inutilisables. Une bonne partie des infrastructures de mobilisation 7 et de transfert sont vtustes, mal conues ou mal entretenues et doivent tre 6 rnoves. Comme on peut le voir ci5 dessous, dimportants travaux de remise 4 en tat sont ncessaires sur plusieurs BCM barrages (Graphique 6.5) et grands 3 primtres dirrigation (tableau 6.1) si lon 2 veut quils assurent les fonctions pour lesquelles ils ont t construits. Mais la 1 rhabilitation ne doit pas tre automatique de dveloppement en matire dans la mesure o seuls les Source :0 ANRH, Situation et besoinCapacity lost to siltation Current dam capacity investissements productifs doivent tre dirrigation et de drainage en Algrie (2005). inclus dans le programme public dinvestissement futur. Par exemple, un investissement dans une
89 Lors dune prsentation par le MRE au cours du sminaire sur la gestion intgre des ressources en eau (Rabat, janvier 2006), le chiffre de 6,5 Gm3 a t cit pour la consommation totale deau, dont 48 % provenant des eaux souterraines (3,15 Gm3) et 15,6 % des eaux de surface (1,03 Gm3). Des donnes officielles plus rcentes ont tabli la capacit de mobilisation de leau de surface contenue dans des 57 barrages 5.7 Gm3 et en eau souterraine 3,4 Gm3, pour un total combin de 9.1 Gm3. 90 ANBT (2005a).

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structure dirrigation ne peut tre justifi que si la nouvelle technologie dirrigation mettre en place est en mesure de rpondre de nouvelles opportunits de marchs offertes aux agriculteurs. Tableau 6.1 tat des grands primtres dirrigation
Oranie Primtres anciens Habra : vtuste Sig : vtuste Chleff Mina : canaux secondaires en mauvais tat Bas Cheliff : canaux primaires rnovs ; canaux secondaires en cours Haut Cheliff : rnov Moyen Cheliff : en cours de rnovation Primtres rcents Maghnia : en mauvais tat Mitidja Ouest : surexploit par des industries (Reagia) qui captent les eaux souterraines sans autorisation ou sans rien payer Arribs : oprationnel Mchedellah : bon Bounemmoussa : moyen Algrois Hamiz : vtuste Ksob : rnov Constantinois

Ain Skhouna : vtuste

Saf Saf : bon en moyenne Guelma : fuites

Source : Banque mondiale (1998a)

6.11 Lensemble du systme de gestion de leau nest pas viable sur le plan financier. Le financement des infrastructures soulve trois questions fondamentales : qui paye ? combien ? et quoi largent est-il employ ? En ce qui concerne Graphique 6.6 Rpartition des cots de le qui , les raisons ne manquent pas pour l'eau par redevance d'utilisation considrer quune part importante des cots de leau et plus particulirement les ouvrages 0.9 publics fournissant des services individuels, tels Urba n Wa te r S upply 0.8 que leau dirrigation devrait tre paye par Irriga tio n 0.7 ceux qui bnficient des services. Les usagers des grands rseaux publics dirrigation algriens ne 0.6 payent pourtant quune petite partie de la facture. 0.5 Pour ce qui est de combien , daprs les 0.4 autorits, le recouvrement des cots moyens pour 0.3 les services deau (et dassainissement) slevait 0.2 80 % aprs le relvement des tarifs de 0.1 janvier 2005 (voir graphique 6.6).91 Entre 1984 et 0 2004, la facture des grands primtres dirrigation Mobilisation + O&M Costs O&M Costs Only 3 (environ 215 Mm ) avoisinait les 27,5 milliards de
Hypothses utilises pour construire le graphique 6.6 : i) le cot moyen de mobilisation de 20,5 dinars/m3 correspond la moyenne calcule sur quatre grands primtres : Renem, Ain Dalia, Foum El Khanga ; Skikda-Azzaba ; Hammam DebaghKoudiat Haricha ; Sud SHO-Koudiat Acerdoune (source : MRE-PNE 2005a) ; ii) les cots moyens dexploitation et dentretien des systmes dalimentation en eau slvent 25,5 dinars/ m3, et le tarif moyen factur de leau est de 21 dinars/ m3 (source : ADE) ; iii) les cots moyens dexploitation et dentretien pour lirrigation slvent 10,3 dinars/m3 (sur la base de leau effectivement fournie, et non de laffectation thorique) et le tarif moyen pour 12 grands primtres est de 2,98 dinars/m3 (source : MRE-DEAH/ 2006).
91

100

dinars, soit 380 millions de dollars par an.92 Si lon regarde maintenant quoi largent est employ, les administrations sont les premires servies, et ce qui reste ne suffit pas pour lexploitation et lentretien. Cest ainsi que le cercle vicieux se perptue : la qualit du service diminue et les usagers sont encore moins enclins payer. De ce fait, les agriculteurs ont tendance se tourner vers des sources dapprovisionnement souterraines, non renouvelables, entranant une surexploitation comme cest le cas avec de laquifre de la Mitidja. 6.12 Un pourcentage important de la population algrienne a aujourdhui accs une source deau amliore et des services dassainissement lmentaires, mais les zones rurales restent trs mal desservies. Quatre-vingt-douze pour cent de la population urbaine a maintenant accs une source deau amliore, et la quasi-totalit de la population du pays a accs un systme dassainissement amlior (tableau 6.2).93 Les donnes officielles montrent que 1,040 municipalits sur 1,541 ( peu prs deux-tiers) ont accs aux services de leau chaque jour. Comme dans de nombreuses rgions du monde et en particulier dans dautres pays de la rgion MENA les services sont moins dvelopps dans les zones rurales que dans les villes. Daprs les chiffres officiels, le taux de couverture national atteint 89 % pour lalimentation en eau et 85 % pour lassainissement en milieu rural. Ces deux coefficients-ci doivent augmenter 96% et 90% en 2009. Donc, actuellement, prs de 2,5 millions dhabitants des campagnes nont pas accs une source deau amliore ni des services dassainissement lmentaires, tandis que 1,5 million de citadins ne bnficient pas dune source deau amliore et 0,19 million nont pas de systme dassainissement convenable. 6.13 LAlgrie devrait normalement atteindre les objectifs de dveloppement pour le Millnaire (ODM), mais cela nempchera pas un grand nombre dhabitants de rester privs des services deau lmentaires. LAlgrie est bien partie pour atteindre lobjectif de rduire de moiti, dici 2015, le nombre dhabitants nayant pas accs de faon durable une source deau amliore et des installations dassainissement lmentaires. Malgr cela, 630 000 personnes ne seront toujours pas desservies en eau potable et 1,68 million nauront pas accs des services dassainissement lmentaires 94 % de la population rurale.94

Le rsultat ne comprend pas la rnovation et lentretien des quipements. Il est calcul sur la base des chiffres suivants : 10 % et 46 % provenant des redevances payes par les usagers pour lirrigation et lalimentation en eau, respectivement, et la fourniture relle deau potable par lADE en 2005 (autour de 860 Mm3). 93 Selon les Indicateurs du dveloppement mondial (WDI, 2005), laccs une eau amliore est dfinie comment tant le pourcentage de la population ayant raisonnablement accs une quantit deau adquate provenant dune source amliore : raccordement de lhabitation au rseau, fontaine publique, trou de sonde, puits protg ou fontaine protge, ou citerne deau de pluie. Les sources non amliores comprennent les vendeurs deau, les camions-citernes, et les puits et sources non protgs. Laccs raisonnable est dfini comme la disponibilit dau moins 20 litres par personne et par jour provenant dune source situe moins dun kilomtre de lhabitation. Laccs des installations sanitaires amliores fait rfrence au pourcentage de la population disposant dau moins un accs adquat des installations dvacuation des djections pouvant rellement empcher le contact des humains, des animaux et des insectes avec les excrments. Les installations amliores vont des fosses simples mais protges aux toilettes avec chasse deau relies un systme dvacuation des eaux uses. 94 Les estimations de la Banque mondiale se fondent sur les donnes collectes pour le MENA Water Development Report (2005e), en prenant pour base une population urbaine estime 19,23 millions dhabitants et une population rurale estime 13,15 millions dhabitants

92

101

Tableau 6.2 : Pourcentage de la population ayant accs une source deau amliore et des services dassainissement lmentaires, 2004
Eau villes Eau campagn es Assainissement villes Assainissement campagnes

Bahren 100 Bahren 100 gypte 100 Kowet 100 Kowet 100 Liban 100 Liban 100 Qatar 100 Qatar 100 AU 100 AU 100 gypte 97 Maroc 99 Arabie saoudite 97 Iran 98 Jordanie 91 Arabie saoudite 97 Iran 83 Syrie 94 Algrie 80 Tunisie 94 Oman 72 Algrie 92 Ymen 68 Jordanie 91 Djibouti 67 Djibouti 82 Syrie 64 Oman 81 Tunisie 60 Ymen 74 Maroc 56 Source : Indicateurs du dveloppement mondial 2005.

Bahren Kowet Liban Qatar Arabie saoudite AU Algrie Oman Syrie Jordanie Tunisie Iran gypte Maroc Ymen Djibouti

100 100 100 100 100 100 99 97 97 94 90 86 84 83 76 55

Bahren Kowet Qatar Arabie saoudite AU Liban Jordanie Algrie Iran Tunisie Oman gypte Syrie Maroc Djibouti Ymen

100 100 100 100 100 87 85 82 78 62 61 56 56 31 27 14

6.14 Ensuite, les installations dassainissement existantes ne fonctionnent pas toujours. Toutefois, il arrive souvent que les installations dassainissement ne fonctionnent pas leur capacit nominale et mme quelles ne soient pas oprationnelles parce que la source deau est assche, ou que la qualit de leau est trop dgrade par rapport la capacit dpuration de lusine. Dautres tudes et des visites sur le terrain confirment que la couverture de lAlgrie et dautres pays de la rgion en quipements oprationnels est infrieure aux estimations officielles (tableau 6.3).
Tableau 6.3 Estimations officielles et estimations ralistes de la desserte des zones rurales (%) Eau Assainissement Estimations Estimations Estimations Estimations Pays officielles ralistes officielles ralistes Algrie 82 80 81 47 Djibouti 100 23 50 6 gypte 96 82 96 78 Iran 83 58 79 47 Iraq 48 46 Maroc 56 40 Tunisie 62 18 Ymen 68 25 21 20
Source: Banque mondiale, (2005e, 2003c); OMS/UNICEF, Sanitation (1999).

6.15 Les compagnies algriennes de distribution deau fonctionnent mal. Les entreprises publiques de distribution deau ne sont pas soumises des contraintes budgtaires strictes. Les pouvoirs politiques interviennent couramment dans les dcisions relatives aux investissements, aux recrutements, aux salaires et la tarification des services. Comme on peut sy attendre, cette situation conduit des projets bancals, des effectifs plthoriques et des tarifs trop bas. Du coup, les compagnies de distribution offrent des services de mauvaise qualit et ngligent lentretien. Au

102

regard des critres internationaux de bonnes pratiques par exemple par rapport aux compagnies de distribution deau chiliennes les performances oprationnelles des compagnies algriennes sont faibles (tableau 6.4). Daprs des donnes officielles, le pourcentage deau non comptabilise (correspondant aux pertes physiques et commerciales) est estim environ 54 %. La compagnie nationale de distribution deau (ADE) pratique la distribution intermittente lorsque la demande est suprieure leau disponible (comme cest le cas Oran : les barrages sont presque vides, et lADE doit rationner la distribution deau). Lorsque lADE rpare une fuite, leau peut tre coupe pendant plusieurs heures ou, dans une partie de certaines villes, pendant plusieurs jours heures fixes.95 La compagnie coupe leau la fois lors des oprations de rparation de fuite et pour rationner leau quand la demande excde loffre.
Tableau 6.4 Comparaison de diffrents indicateurs de performance nationaux Indicateur Iran Maroc Algrie Tunisie Chili Eau non comptabilise (en %) Nombre demploys par millier dabonns aux services deau et dassainissement Ratio cots dexploitation/recettes dexploitation (en %) 32 3,5 90 33 3 132 50 7,9 108 19 9,6 116 33 1,1 59

Source : tudes sectorielles de la Banque mondiale. Note : lADE avait 19 765 employs pour 2,51 millions dabonns en 2002. Les cots slevaient 9,21 milliards de dinars, pour 8,58 milliards de dinars de recettes (ADE, Budget consolid , fvrier 2003).

6.16 LAlgrie nexploite pas au mieux les systmes dirrigation dj en place. LAlgrie a environ 800 000 hectares de terres quipes pour lirrigation, mais seulement 53 % sont effectivement irrigus. Il y a plusieurs raisons cela : les droits thoriques sur leau ne sont pas respects, les quipements sont en mauvais tat, etc. En outre, un quart seulement des grands primtres dirrigation financs par ltat est rellement irrigu. 6.17 Au regard des normes internationales, le secteur de leau en Algrie se caractrise par des niveaux daccs et gestion devant tre amliors. Le tableau 6.5 ci-dessous montre un indice composite daccs au service dans la rgion.

Graphique 6.7 Pourcentage de superficie irrigue par rapport la superficie quipe

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Large Scale Irrigation Small and Medium Irrigation

Source : Donnes de lONID et Messahel-Benhafid (2005)

Dans la ville dOran, leau est distribue un jour sur deux les annes de scheresse. Celles-ci sont plus frquentes que les annes sans scheresse il y a eu 7 ou 8 annes de scheresse au cours de la dernire dcennie.

95

103

C.

STRATEGIE POUR LE SECTEUR DE LEAU

6.18 Compte tenu du fonctionnement de son secteur de leau et des problmes rsoudre, que peut faire lAlgrie pour mieux tirer parti des interventions publiques dans le secteur de leau ? Si lon regarde ce qui se passe ailleurs dans le monde, on trouve des systmes de planification lchelon national, provincial ou local, mais aussi des processus restreints moins sophistiqus, dicts par lurgence et les contraintes de la planification budgtaire. Dune manire ou dune autre, la planification sappuie sur lnonc dune politique, dune mission, dobjectifs, de valeurs et de stratgies. Les objectifs servent galement de donnes de rfrence pour valuer lvolution dans le temps des cots et des bnfices associs la mobilisation de ressources en eau, de la performance des oprateurs, de lefficacit du service fourni, de la couverture, etc. La ncessit de dfinir un cadre de planification stratgique en Algrie a t expressment admise (CNES 2000).
Tableau 6.5 Indice composite de la gestion de leau dans la rgion MENA
Accs leau et lassainissement /a Algrie Bahren Djibouti gypte Iran Jordanie Kowet Liban Maroc Oman Qatar Arabie saoudite Syrie Tunisie AU 0,76 1,00 0,71 0,72 0,92 0,95 1,00 0,99 0,8 0,92 1,00 0,82 0,69 0,87 1,00 Gestion de la distribution /b deau urbaine 0,49 0,77 0,56 0,5 0,68 0,55 0,62 0,60 0,8 0,65 0,65 0,72 0,55 0,83 0,70 Couverture des besoins en eau
/c

0,368 0,53 0,32 0,38 0,40 0,37 0,43 0,45 0,54 -

Indice composite de la gestion de /d leau 0,54 0,89 0,64 0,58 0,64 0,63 0,81 0,67 0,66 0,79 0,83 0,66 0,56 0,75 0,85

Ymen 0,30 0,64 0,40 0,45 Source : Banque mondiale (2006b) Notes : a Indice composite englobant laccs une source deau amliore, laccs des installations dassainissement, et les heures daccs leau courante dans les villes de plus dun million dhabitants. b Pourcentage deau facture par rapport au volume total deau utilise. Sert mesurer la qualit de la gestion des compagnies de distribution deau urbaine. Moyenne des compagnies desservant les villes de plus dun million dhabitants. c Rapport du volume deau ncessaire pour lirrigation dans le pays une anne donne, sur le volume deau effectivement utilis pour lirrigation. d Moyenne des trois indicateurs.

6.19 Le ministre des Ressources en eau (MRE) est la principale institution de la fourniture des infrastructures et des services relatifs leau. Le MRE est charg de lorientation de la politique de leau, de la planification, de la rglementation et de la supervision des activits. Dautres entits soccupent de la planification, des tudes, de la construction et de lentretien des quipements et de la fourniture des services deau et dassainissement ainsi que des services dirrigation (voir annexe K). Gnralement, les municipalits assurent la fourniture des services dalimentation en eau

104

et dassainissement dans les petites villes et les zones rurales. Le tableau 6.6 prsente une synthse de la rpartition actuelle des rles entre les pouvoirs centraux, les agences gouvernementales, les autorits locales et le secteur priv, pour chaque sous-secteur. Cette rpartition a toutefois t plusieurs fois modifie au cours des dix dernires annes. Lalimentation en eau a t centralise, dcentralise et recentralise plusieurs fois. Lirrigation relevait du ministre de lAgriculture avant dtre transfre au MRE. Ces changements incessants nont pas facilit laccumulation des savoirfaire et la consolidation des institutions.
Tableau 6.6 Arrangements institutionnels dans le secteur de leau
Sous-secteur Grandes infrastructures Pouvoirs centraux DPAE /dpartement technique DMRE (planification) Agences gouvernementales (EPIC)/a ANBT tudes de faisabilit Ralisation Gestion Irrigation quipements DHA (planification, rglementation) ONID (irrigation grande chelle) OPI (gestion des GPI) Services Alimentation en eau quipements Agriculteurs DAEP (planification, rglementation) ADE tudes de faisabilit Ralisation ADE DAPE (planification, rglementation, etc.) ONA DHW PMH Autorits locales Secteur priv

Services Assainissement quipements Services Bassins hydrographiques DEAH (planification, rglementation, etc.)

Municipalits DHW

Secteur priv Alger

Secteur priv ONA ABH Municipalits

ANRH (niveau national, plusieurs fonctions) a EPIC = tablissement public caractre industriel et commercial

6.20 LAlgrie a vot une loi sur leau en 2005 (annexes I et J). Elle fait suite lamendement de 1996 la loi sur leau de 1983, lequel intgrait les conclusions des Assises de leau tenues en 1995. Ces assises avaient mis en vidence le faible niveau de qualit de la gestion de leau et des bassins hydrographiques. La cration dagences de bassin a t propose mais pas totalement mise en uvre. Les amendements de 2005 ont introduit de nouvelles rgles et de nouveaux principes pour rgir la gestion et la prservation des ressources en eau. Des nouvelles rglementations de la loi sur leau sont en train dtre prpares. 6.21 Larticle 59 de la loi sur leau de 2005 prvoit llaboration dun nouveau plan directeur pour le secteur de leau. Lobjectif premier du Plan national de leau (PNE) est dtablir un cadre de base pour assurer la planification intgre des programmes et projets dans le domaine de leau et

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permettre leur bonne excution. Il sagit de mettre en place une gestion rationnelle des ressources hydriques en accord avec les objectifs du dveloppement national. En application de cette loi, lAlgrie est en train dactualiser son Plan national de leau. En mai 2006, la DEAH du MRE avait rdig un projet de plan pour chacune des quatre rgions hydrauliques. Chaque projet comprend trois parties : une description de la quantit et de la qualit des ressources en eau, savoir les eaux de surface, les eaux souterraines et les autres ressources ; une description de la demande deau actuelle et future, rpartie par groupes dusagers, usages prvus et populations probables ; une prsentation des mesures techniques (physiques) et oprationnelles de gestion de leau ncessaires pour rpondre la demande future, en tenant compte des variations spatiales et temporelles ainsi que des considrations dordre social, environnemental et conomique. 6.22 En rgle gnrale, la finalit dune stratgie pour le secteur de leau est damliorer les conditions de vie, et dagir pour cela diffrents niveaux, savoir : utiliser durablement et protger efficacement les ressources en eau, en particulier les eaux souterraines ; assurer la scurit alimentaire travers la scurit de lapprovisionnement en eau et en augmentant la production et la productivit dans le secteur agricole ; assurer la population laccs une eau potable et des installations dassainissement afin de lui garantir de bonnes conditions dhygine ; fournir au secteur industriel et aux autres secteurs conomiques leau dont ils ont besoin aujourdhui et dont ils auront besoin demain ; lutter contre les catastrophes lies leau, attnuer leurs effets et protger lenvironnement. 6.23 Ces objectifs gnraux ne peuvent tre atteints que si des rsultats sont obtenus dans dautres domaines connexes. Il importe, entre autres, de : adopter une approche intgre de la gestion des ressources en eau en crant une autorit charge dadministrer tout le bassin hydrographique, et en chargeant le ministre des Ressources en eau de coordonner lensemble des activits de gestion de leau et de la distribution ; promouvoir la dcentralisation des services de distribution et de gestion de leau au moyen dun ensemble dassociations autonomes dusagers de leau (publiques, prives et communautaires) ayant une obligation de rendre des comptes ; anticiper les scheresses et les inondations afin de prvenir les effets ngatifs sur lenvironnement ainsi que les pertes et les dplacements de population dans les zones affectes ; promouvoir la prservation des ressources en eau et la collecte de leau tout en protgeant lenvironnement des nouvelles agressions, et rtablir un quilibre viable entre les avantages conomiques et la protection de lenvironnement ; amliorer laffectation des ressources en eau et rviser les barmes de prix. 6.24 LAlgrie a inscrit ces principes gnraux dans sa lgislation, et a commenc les appliquer dans ses politiques tout en faisant de lutilisation durable de leau une priorit. Toutefois, le pays na pas adopt officiellement ou largement diffus une stratgie globale dans ce domaine. Le MRE a

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rdig un plan directeur pour le secteur de leau (voir ci-dessous) prsentant les grands objectifs atteindre par un programme dinvestissements et de rformes des institutions. Malheureusement, ce plan nest pas formellement appliqu, pas mme de faon officieuse, et nest encore suivi par aucune autorit. Ces projets quantifient les ressources (leau disponible) et la demande (leau ncessaire) par rgion et par grand centre consommateur deau, en tenant compte de la priode (valeurs mensuelles daprs des projections diffrentes), du lieu, du type de source (oueds, rservoirs et lacs, eaux souterraines), du type de demande (mnages, industrie et irrigation) ainsi que de diffrents scnarios de dveloppement.96 6.25 La politique algrienne de leau sappuie sur plusieurs mesures concrtes adoptes ces dernires annes. Ces mesures concernent : la ncessit reconnue dune gestion intgre des ressources en eau. Le ministre des Ressources en eau a t charg de coordonner la gestion de loffre et de la demande deau (dcret n2000-325) ; ladoption dune approche par bassin hydrographique pour la gestion des ressources en eau. Cinq agences de bassin et cinq comits de bassin ont t crs par le dcret n96-280, et un fonds spcial pour la gestion intgre des ressources en eau a t institu pour aider ces agences remplir leurs mandats ;97 lattention porte la prservation et la collecte de leau. La prservation des ressources en eau et de lenvironnement sera prise en compte dans les tudes des projets de remise en tat (par exemple, la Circulaire interministrielle n294/SPM/86, qui reflte limportance accorde au Programme de retenues collinaires) ; la dcentralisation des services de distribution deau. Il est prvu davoir recours plusieurs agences autonomes et responsables de leurs oprations, qui pourront tre des entits publiques ou prives et des associations locales dusagers de leau. LANBT, lONID, lADE, lONA et linstitut national pour les ressources en eau ont reu le nouveau statut dEPIC (voir ci-dessus) ; la rforme de la tarification de leau pour la distribution, lassainissement et lpuration des eaux uses et lagriculture. Le dcret n05-13 pour les services dalimentation en eau et dassainissement, et le dcret n05-15 pour leau agricole, ont t adopts le 9 janvier 2005. 6.26 La stratgie et la politique de leau se trouvent donc aujourdhui dans une phase de transition. Progressivement, le pays soriente vers un systme de participation des parties concernes dans lequel les notions de qualit, defficacit conomique, de globalit et de gestion intgre au niveau des entits ministrielles excutantes interviennent pour faire le choix de lintervention publique (ou pour lcarter). Nanmoins, la responsabilit et la transparence sont des concepts encore trs rcents dans le fonctionnement des institutions. Labsence de mcanisme de coordination pour la gestion de leau reprsente un problme majeur dans la mesure o plusieurs secteurs conomiques, et les usagers eux-mmes, ne sont pas impliqus dans laffectation de leau. Les graves pnuries deau qui frappent certaines rgions du pays et la ncessit de mettre en uvre rapidement le PCSC sont des
96 Des scnarios ont t prpars pour les rgions centre et est uniquement. Le scnario volontariste matris correspond une politique de construction acclre dinfrastructures, des amliorations rapides du mode de gestion, une rduction des pertes afin dassurer dici 2030 les besoins prioritaires en eau potable de tout le pays, et daugmenter au maximum les superficies irrigues. Le scnario tendanciel pessimiste se caractrise par un programme dquipement modeste et une gestion moins performante des rservoirs, des transferts et des canaux de transport. 97 Le Fonds national de gestion intgre des ressources en eau (FNGIRE) figure dans la loi du budget depuis 1996. Ce fonds reoit des contributions de deux types de redevances (qualit et protection des ressources). Les redevances sont actuellement collectes par les agences charges de la production et de la distribution de leau.

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raisons suffisantes pour rassembler les diffrents sous-secteurs autour dune stratgie commune. Cest l lune des plus importantes recommandations nonces dans la Stratgie du Secteur de lEau en Algrie (Banque mondiale, 2003) (voir les annexes N et O). Pour accompagner ce processus, le tableau 6.7 rcapitule quelques-unes des grandes questions auxquelles les stratgies des diffrents sous-secteurs devront rpondre moyen terme.
Tableau 6.7 Aspects et problmes examiner pour laborer des stratgies nationales et sous-sectorielles en matire deau Alimentation en eau Quelle quantit deau peut tre conomise par une meilleure gestion (au lieu daugmenter les volumes livrs) ? Combien cote de transporter de leau depuis des barrages conus au dpart pour lirrigation ? Comment les projets de dessalement sont-ils slectionns ? Sur quels critres les grands projets dalimentation en eau sont-ils choisis, et comment viter leur surdimensionnement (exemple des barrages de Beni Haroun et Saf Saf, dj construits, et du transfert In Salah-Tamanrasset, dont le lancement est prvu en 2006) ? Assainissement Dans quelle mesure les ouvrages dassainissement devraient-ils tre combins des installations de rutilisation ? les travaux dans ce domaine tant principalement grs par les municipalits, qui ne disposent pas des fonds minimum pour les raliser, quel financement minimal serait-il ncessaire ? Quelle part faut-il consacrer la remise en tat des installations anciennes et la construction de nouvelles ? Comment faire en sorte que des dotations budgtaires suffisantes soient affectes lassainissement ? Mobilisation deau La capacit de stockage doit-elle tre augmente ? Quel volume de stockage doit tre construit et dans quel ordre ? Comment ces nouvelles sources dapprovisionnement doivent-elles tre affectes et distribues ? Quelles sont les consquences long terme dun dficit de stockage prolong ? Les gains conomiques sont-ils la mesure des cots de mobilisation ? Que se passe-t-il lorsquon se rapproche des limites des ressources en eau ? Quel niveau de capacit faudrait-il viser pour assurer la scurit et la fiabilit de lapprovisionnement ? Des niveaux diffrents de scurit doivent-ils tre associs des droits sur leau diffrents ? Irrigation et De quelles solutions les pouvoirs publics disposent-ils pour atteindre leurs objectifs agriculture de scurit alimentaire et de dveloppement rural ? Quels sont les cots et les risques respectifs ? Faut-il augmenter la superficie irrigue et les volumes deau dirrigation distribus ? Si oui, dans quelles proportions ? Faut-il envisager ou prvoir une transformation importante des cultures ? Quels changements sont ncessaires dans lagriculture irrigue et la gestion de leau sur le plan des infrastructures, des incitations et de la gouvernance ? Quels types de technologies doivent tre mis en place dans les systmes dirrigation, et quelles sont les retombes conomiques et financires en attendre ? Conservation et protecQuels champ et rle recouvre la conservation de la ressource ? Quelle politique doit tion de la ressource, tre mise en place pour viter le gaspillage et, par consquent, les allocations qualit de leau certains usagers ? Que faire pour remdier aux fuites ? Grands barrages et Comment attnuer les effets environnementaux et sociaux occasionns par la mise transferts en valeur des ressources en eau et des transferts entre les plaines ctires et les hauts plateaux ? Planification entre les Le processus de planification doit tre renforc afin que les dcisions, souvent secteurs, affectation des prises pour parer des situations durgence ou rpondre des impratifs politiques, ressources en eau, et obissent davantage des stratgies ou des analyses de faisabilit. La demande future deau peut-elle tre satisfaite par des augmentations graduelles des gestion approvisionnements ? Quels autres changements seraient ncessaires du point de vue des droits sur leau, de laffectation de leau et des oprations, de la tarification et du partage des recettes, de la tarification de llectricit dans lagriculture, etc. ? Lirrigation et lalimentation en eau peuvent-elles tre mieux intgres aux

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Rglementation et gestion des eaux souterraines Ressources en eau non conventionnelles Eau industrielle

politiques dassainissement ? Qui doit financer quels programmes et quels nouveaux projets ? Comment intgrer les attentes et les voix des utilisateurs dans le processus de planification ? Le nouveau cadre politique et lgislatif permet-il de grer correctement les eaux souterraines ? Quels seraient les mcanismes de rglementation et de contrle mettre en place ? Quelle importance faut-il donner au dessalement doit-il constituer une rserve dappoint pour les situations durgence, ou tre une source dapprovisionnement comme une autre ? Quelles mesures dincitation lconomie deau doivent tre intgres la politique relative leau industrielle par exemple, le recyclage ou la modification des processus ? Quelles mesures rglementaires en matire de protection de lenvironnement doit-on renforcer ?

6.27 Si lAlgrie devait adopter des stratgies pour chaque sous-secteur, le choix des projets parmi un portefeuille comme le PCSC pourrait se faire plus facilement sil se rduisait la rsolution dun problme doptimisation simplifi, de la manire suivante :
Bnfice total maximis des investissements, des rformes de la politique publique et des changements institutionnels. + w1 * Augmentation de lOffre (augmentation de la capacit de stockage, cest--dire Saf Saf, Ourkis, Boussiaba, Kissir, Kef Eddir, et autres nouveaux barrages ; petits barrages ; amlioration de la capacit et du fonctionnement des ouvrages de dtournement ; amlioration du fonctionnement gnral du systme ; amliorations sur le plan de la prservation et de lutilisation rationnelle de leau)

+ +

w2 * Augmentation de la Couverture (ex. : transferts de Kissir, Koudiat Rosfa, et Kramis ; remise en tat et extension du rseau dalimentation en eau urbaine pour laxe Koudiat Acerdoune-Boughzoul ; primtre dirrigation Hennaya) w3 * Gestion (ex. : revtement des conduites de distribution et nivellement, remise en tat et modernisation des installations hydrauliques ; protection contre les inondations ; choix faire entre amliorer le fonctionnement et lentretien de lexistant ou procder de nouveaux investissements ; amlioration de laffectation et de la programmation des approvisionnements en eau ; amlioration de lquit au niveau du systme et de la distribution ; incitations cibles sur la gestion des eaux souterraines ; introduction de nouvelles technologies agricoles et dirrigation ; meilleur accs aux marchs, aux savoirs et linformation ; dveloppement des ressources humaines et tudes) w4 * Durabilit et environnement (salinit, rduction du surplus drainable, qualit de leau, prservation des milieux cologiques en amont et en aval des barrages, collecte et puration des eaux uses) w5 * Productivit (choix des cultures, droits sur leau et marchs, tarification de leau, affectation entre les diffrents secteurs et les diffrents bassins) w6 * Gouvernance et rforme des institutions (meilleur fonctionnement de la fonction publique et responsabilisation accrue des fonctionnaires ; rduction des cots, dcentralisation ; renforcement du rle des usagers ; financement des biens publics ou privs, etc.) en fonction des contraintes lies au budget, leau, la main duvre, aux quipements, et aux autres ressources employes.

6.28 Les coefficients de prfrence, wi, et le choix des interventions lintrieur de chaque composante du modle ne sont pas dtermins uniquement par des critres dintrt conomique, defficacit ou dquit. Ils sont aussi trs influencs par des considrations dconomie politique (World bank 2006b). Le dlai dobtention des effets de chaque investissement intervient galement (court terme, moyen terme ou long terme). Les choix peuvent aussi tre limits

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par les ressources totales en eau, lenveloppe financire accessible au secteur et le gigantisme de certains investissements. Il est important de rflchir la manire dchelonner et hirarchiser au mieux les investissements pour tre en accord avec la stratgie dfinie. Les pouvoirs publics peuvent ainsi slectionner les interventions et les coefficients, et faire de sorte que les diffrents objectifs sociaux et conomiques soient atteints dans un dlai raisonnable. 6.29 Les pouvoirs publics doivent adopter une stratgie nuance permettant de considrer et dvaluer les diffrentes options de faon quilibre. Pour agir au bon moment et bon escient en matire dconomie politique, ltat doit sappuyer sur des tudes de planification et des analyses techniques srieuses. En dehors des conflits politiques et de la complexit des problmes en jeu, la planification du secteur mme les tentatives simplifies est un exercice dautant plus difficile que le pays souffre de nombreuses carences sur le plan de lanalyse conomique, des mesures conomiques et des tudes conomiques en gnral. On manque dtudes de qualit sur le cadre institutionnel, juges moins importantes que les tudes techniques gnralement considres comme les vritables outils danalyse pour le secteur de leau. Il nexiste actuellement aucune tude sur les investissements dans le secteur de leau, ni de modles nationaux de gestion des bassins 98 hydrographiques. 6.30 Deux autres mesures doivent tre prises. Tout dabord, les bases de donnes de savoirs, les 99 outils danalyse et les systmes dinformation doivent tre amliors. Ensuite, il faut mettre en place un nouveau mcanisme de conciliation entre toutes les parties concernes au niveau des wilayas, des bassins hydrographiques et de ltat tout entier. D. TENDANCES GENERALES DES DEPENSES PUBLIQUES

6.31 La prsente section examine lutilisation des ressources publiques dans le secteur de leau. Elle prsente les tendances en matire de dpenses, et du processus daffectation des ressources. Les tendances des investissements dans le PCSC sont analyses. Les rsultats des interventions publiques sont valus pour lirrigation grande chelle afin dillustrer les difficults rencontres par les agences publiques. En conclusion, des solutions sont suggres pour tirer davantage de bnfices des interventions publiques dans le secteur de leau. Tendances des dpenses 6.32 Les dpenses publiques lies leau ont augment rgulirement dans les annes 2000. En pourcentage du PIB, les autorisations budgtaires dinvestissements dans le secteur de leau (et de lagriculture) ont doubl pour passer de 1,3 % en 1999 2,6 % en 2006.100 Cette progression reflte limportance des efforts dploys pour mobiliser davantage de ressources en eau et augmenter laccs aux services de leau dans le cadre du PSRE et les premires annes du PCSC. La part de ces dpenses dans le budget total a suivi la mme volution. Les dpenses de fonctionnement ont reprsent environ un vingtime seulement des dpenses totales dinvestissement en 2005.

Certains modles ont t actualiss au niveau rgional tout rcemment, le PNE a t actualis pour les rgions centre et est. Mais il ny a pas de cadre global permettant de traiter les problmes lchelon national. Actuellement, il est extrmement difficile de rapprocher les travaux de 2005 sur lactualisation du PNE pour les rgions centre et est et ceux raliss pour les trois autres rgions. 99 Il faut reconnatre que lAlgrie est sur la bonne voie sur le plan des informations techniques. Le MRE a mis sur pied un rseau dinformations techniques dans lequel les informations provenant des bases de donnes institutionnelles (DHW, ANRH, ANBT, ONID, ADE, ONA, et dautres) sont transmises aux bases de donnes rgionales (ABH) avant dtre regroupes dans des bases de donns sectorielles (au niveau du MRE). 100 Lagriculture a reprsent en moyenne environ 10 % du total des dpenses pendant cette priode.

98

110

6.33 Les dotations budgtaires ont t conformes aux objectifs noncs pour le secteur de leau. Les priorits ont vis, par ordre dimportance, mobiliser davantage de ressources au moyen dinfrastructures de surface pour satisfaire les besoins en eau potable et en eau industrielle, protger leau, et enfin rpondre aux besoins de lagriculture (Graphique 6.8). Entre 1995 et 2004, les dpenses deau se sont rparties de faon gale entre la mobilisation des ressources en eau (barrages et petite hydraulique) et les installations de distribution et dpuration (alimentation en eau, assainissement et irrigation). Les grandes infrastructures de mobilisation (barrages) et lalimentation en eau restent les deux plus gros postes de dpenses. En moyenne, ils reprsentent 43% et 29 % des dpenses, respectivement. Lassainissement arrive la troisime place avec 16 % des dpenses pour le secteur de leau. Si elles ne reprsentent quune petite part du total (seulement 7 %), les dpenses dirrigation ont augment le plus rapidement. Ce sous-secteur, qui navait bnfici daucunes dotations budgtaires entre 1995 et 1999, sest vu allouer entre 10 et 11 % du budget entre 2000 et 2003 (Graphique 6.9), signe du regain dintrt suscit par un facteur essentiel de la production agricole.
Graphique 6.8 Rpartition des dpenses dquipement dans le secteur de leau, moyennes 19952004 Graphique 6.9 volution de la rpartition des dpenses dquipement, 19952004

Dams
100%

Wells/Hill Dams

Water Supply

Sanitation

Irrigation

Irrigation 7% Sanitation 16% Dams 43%


80%

60%

40%

Water Supply 29% Wells/Hill Dams 5%

20%

0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Source : Chiffres calculs partir des donnes du MRE.

Source : Chiffres calculs partir des donnes du MRE.

6.34 Le niveau dexcution sur les dotations budgtaires annuelles au secteur de leau a t lev, ce qui tmoigne une certaine capacit dabsorption du secteur. Lcart moyen entre le ralis et le budget appropri a peine dpass les 5 % entre 1999 et 2004 (tableau 3.4, chapitre 3). Ce rsulte concorde avec les taux dexcution levs enregistrs dans les autres secteurs (voir le chapitre 3).

111

6.35 Toutefois, la sous-utilisation des autorisations de programmes reste forte, en particulier pour les projets relatifs leau, aux barrages, lassainissement et lirrigation.101 Dans les annes 2000, les pouvoirs publics ont vot des engagements de dpenses levs, suprieurs ce que le secteur pouvait effectivement absorber. Depuis 1999, le cumul des dpenses dquipement dans le secteur de leau et le ratio des dpenses dquipement ralises sur les dpenses dquipement autorises ont suivi une progression nettement inverse (Graphique 6.10). Nous pouvons en conclure que la capacit dabsorption du secteur nest pas fondamentalement dtermine par le niveau des ressources budgtaires autorises mais par les contraintes institutionnelles. De fait, plus le volume des engagements est lev, plus les fonds sont sous-utiliss. Le graphique 6.10 montre que lcart ralis/budget a eu tendance se rduire entre 1995 et 1999, et quil a augment ensuite entre 2000 et 2003. Cette volution varie trs peu en 2004, peut-tre en partie cause du PSRE. Lorientation la hausse des annes 2000 est largement due au comportement des dpenses dans les deux principaux postes : lalimentation en eau et les barrages. Nanmoins, la sous-utilisation des dotations budgtaires est galement importante dans les projets dirrigation, dassainissement et de construction de puits (Graphique 6.11).
Graphique 6.10 volution des dpenses cumules deau et des ratios dpenses ralises/autorises, 1995-2004
Total Water Expenditures
800000

Graphique 6.11 Sous-utilisation des dotations budgtaires par grande catgorie de projets, moyenne pour
60.0%

Deviations Actual/Budgeted 70.0%

700000

60.0%

50.0%

600000

Ratio Actual/Budgeted

50.0%

40.0%

500000

Millions DA

40.0%
400000

30.0%

30.0%
300000

20.0%

200000

20.0%

10.0%
100000

10.0%
0.0%

0.0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Dams

Wells/Hill Dams Water Supply

Sanitation

Irrigation

1995-2004
Source : Chiffres calculs partir des donnes du MRE.

6.36 Les carts importants par rapport aux autorisations de dpenses montrent que ltablissement du budget est un processus encore ttonnant, et que la manire dont les programmes et les projets sont planifis et excuts dans le secteur de leau est loin dtre au point. Les dpartements centraux la DPAE au MRE et la DBG au MFP ont attir lattention, premirement, sur labsence dvaluations techniques, financires et conomiques convenables ; deuximement, sur le fait que les priorits ntaient pas dfinies en accord avec les objectifs de dveloppement conomique et social ; troisimement, sur lurgence quil y a combler certains carts entre loffre et la demande et attnuer les tensions qui existent dans certains sous-secteurs de leau ; et quatrimement, sur le cycle construction-mauvais entretien-reconstruction qui caractrise la gestion des infrastructures du secteur de leau (MRE-DPAE 2005b).

On trouvera aux chapitres 3 et 4 des explications dtailles sur la diffrence entre les autorisations budgtaires (crdits de paiement) et les autorisations de programmes.

101

112

6.37 En outre, les directives existantes ne sont pas appliques pour linscription au budget, le financement et le suivi des projets. Ainsi, la slection des projets ne se fait pas selon des procdures de planification et de programmation en fonction dobjectifs particuliers. Elle se rduit un processus de ngociation soumis aux contraintes budgtaires. En fait, les projets slectionns pour tre inscrits au budget sont transfrs aux entits charges de la gestion des projets (des ordonnateurs, comme lANBT ou lADE) en fonction de critres discrtionnaires qui ne sont relis aucune priorit soussectorielle ou gographique. Et une fois quils sont approuvs, leur suivi est faible. Il en rsulte de nombreux dcalages entre les ressources disponibles et les infrastructures de fourniture de services, et entre les cots projets et raliss. Cette situation est illustre pour plusieurs cas au tableau 6.8.
Tableau 6.8 Exemples de projets affects par des retards et des problmes de coordination importants Barrages achevs Irrigation acheve Irrigation inacheve Zit Emba (6 500 hectares) Bas Cheliff (9 200 hectares) Jijel (4 500 hectares) Barrages ou transferts inachevs Transfert de la Chiffa (achevs 80 % ; livraison prvue en fvrier 2007) ; transfert de loued Djer pour la Mitidjaouest Barrage de Koudiat Acerdoune : livraison prvue en 2007, 32 % raliss (mai 2006). Projet de la Mitidja-est (3 400 hectares) non inclus dans le PCSC.

Source : Brochure des programmes de lANBT, 2005 ; PCSC, MRE-Secteur de leau , octobre 2005 ; MRE, Rapport du Groupe de rflexion MFP-MRE , septembre 2002.

Planification des investissements dans le secteur de leau 6.38 Les programmes et la planification des projets dans le secteur de leau doivent suivre lapproche pluriannuelle de planification des investissements qui a t rintroduite par le PSRE en 2001 et est rgie par le dcret n 98227 relatif toutes les dpenses dquipement. Ce dcret dfinit les procdures dinscription des programmes et des projets au budget lchelon central, dconcentr et communal. Le tableau 6.9 dcrit les diffrentes tapes dlaboration de la proposition de budget annuelle sur les projets dans le secteur de leau.102
Tableau 6.9 Droulement de la planification budgtaire des projets sur leau en Algrie tape 1 tape 2 valuation des rsultats financiers et physiques des projets excuts la clture des exercices (n-2) et (n-1) Propositions autorises pour lanne (n) : Rvaluations ou modifications et restructuration des projets du Programme en cours Nouvelles oprations pour le nouveau programme, classes par ordre de priorit Propositions dfinitives de lanne (n) pour les projets anciens et nouveaux.

tape 3

Source : MRE-DPAE 2005b.

6.39 Dans le secteur de leau, la DPAE conduit le processus de planification pour les programmes et les projets ainsi que la prparation du budget dquipement. Ces oprations sont ralises selon un calendrier fix par le ministre des Finances. En pratique, le processus sarticule autour dune srie de procdures ngocies sur laffectation de ressources financires (autorisations budgtaires ou autorisations de programmes) aux diffrents matres douvrage dans le secteur (par exemple lANBT, lONID, lADE et lONA). Le montant allou est calcul en tenant compte du
Voir le chapitre 3 pour une description complte du processus budgtaire pour les investissements, et le chapitre 4 pour lensemble des dpenses.
102

113

degr dachvement des projets du Programme en cours et en fonction de la priorit des nouveaux projets. Les projets du secteur de leau ont ceci de particulier que certains ont des priorits prtablies (par exemple les usines dpuration, les retenues collinaires et la remise en tat des rseaux de distribution). Dautres projets sont valus en fonction dinvestissements en cours en amont, par exemple des transferts partir de barrages ou de forages. Les ngociations budgtaires sont conduites par le biais dune srie de confrences multipartites.103 Pour les projets dconcentrs, les propositions de la DHW sont valides lors de discussions prliminaires lchelon local (Wali/DPAE) durant lesquelles lavancement des projets en cours et les propositions de nouveaux projets sont examins. En fonction des rsultats, la Direction gnrale du budget (DGB) et la DPAE prparent un plan annuel et finalisent leurs listes de nouveaux projets et de projets. Le ministre des Finances notifie les dcisions finales dautorisation et approuve les crdits de paiement. 6.40 Le tableau 6.10 rcapitule le contenu initial du portefeuille dinvestissements du PCSC dans le secteur de leau pour la priode 20052009. Le montant du portefeuille slve 520 milliards de dinars (environ 7,22 milliards de dollars), soit 12,4 % du total du PCSC. Cela reprsente une lgre diminution par rapport aux 13,4 % enregistrs pendant la priode 2001-2004.
Tableau 6.10 Programme initial du PCSC dans le secteur de leau (20052009) Type de programme Alimentation en eau DA 127 milliards USD 1,76 milliard eau Contenu 10 nouvelles installations dalimentation en eau potable Remise en tat de 18 installations dalimentation en 1 280 projets dalimentation en eau 1 150 forages 230 rservoirs et chteaux deau 8 barrages 8 transferts 9 nouvelles usines dpuration des eaux uses Remise en tat de 11 usines dpuration des eaux uses 6 primtres dirrigation 350 retenues collinaires Travaux dentretien sur des barrages en service Travaux de dvasement de barrages Valle de lOuargla (remonte des eaux) Oued Souf (remonte des eaux)

Infrastructures hydrauliques DA 393 milliards USD 5,46 milliards

Source : MRE et PCSC

Laffectation des ressources au Programme centralis (exception faite des programmes dconcentrs) dans le cadre du portefeuille du PCSC est rsume la graphique 6.12 et au tableau 6.11. Si lon reprend les coefficients prsents au paragraphe 6.27 et si lon applique la mthode propose de planification stratgique, ces chiffres montrent que laugmentation de la capacit de stockage et de la couverture (w1) reprsente 89 % des dpenses dquipement, tandis que quelques usines dpuration des eaux uses (w4) sont prvues hauteur de 9 % des dpenses au poste viabilit Le budget fait peu de place aux infrastructures et aux investissements dans la gestion de leau (w3) ou aux amliorations apporter aux services dirrigation(w2), la distribution deau potable(w2), la productivit (w5) ou aux rformes des institutions (w6). Il ny a donc pas rellement de correspondance entre le portefeuille du PCSC et ses objectifs gnraux dans le secteur de leau (voir le chapitre 3).

103 Il y a des dpartements centraux (DGB/MFP-DPAE/MRE), des organismes dexcution des projets (EPA, EPIC, DHW), et les administrations centrales du MRE charges dactivits particulires (par exemple la DHA pour lirrigation, la DMRE pour les barrages et les transferts, la DAEP pour lalimentation en eau, et la DAPE pour lassainissement).

114

Tableau 6.11 Rpartition des projets centraliss du PCSC dans le secteur de leau, par finalit
2005 (Md DA) Augmentation de lOffre Augmentation de la Couverture Gestion Viabilit Productivit Rformes des institutions 4,7 36,5 0,1 2,8 0 0 2006 (Md DA) 62,8 56,5 5,0 3,6 0 0 2007 (Md DA) 0 21 0 12 0 0 Total (Md DA) 67,5 114 5,1 18,4 0 0 Cot, % total 20052007 33 56 2 9 0 0

Source: MRE, Programme complmentaire 2005-2009, Secteur eau, octobre 2005.

Graphique 6.12 Projets de la loi de finances supplmentaires (LFC) 2005-2007 (Md DA, % du total)
sanitation, 18.35, 9%

Graphique 6.13 Dpenses ralises sur deux barrages : carts entre les estimations du PNE et les dotations du PCSC

PNE Estimates

PCSC Allocation

water supply, 40.3, 20% water mobilisation, 104.3, 51% irrigation, 5, 2%

9000 8000 7000 6000 DA Millions 5000 4000 3000

desalinisation, 37, 18%

2000 1000 0 Kessir Boussiaba

Source : Banque mondiale selon les donnes du MRE. Note : Il ne sagit ici que du Programme centralis

Source : Actualisation du PNE pour la Rgion Centre-Est (rapport de la mission 5, p. 56), pour les estimations du PNE. MRE, pour les dotations du PSCS

6.41 On constate des carts importants entre les estimations originales du PNE pour certains projets et les fonds effectivement allous dans le PCSC. Le graphique 6.13 illustre ces carts dans le cas de deux grands barrages du programme : les travaux du barrage de Kerrir (wilaya de Jijel), dune capacit de 68 milliards de m3, devaient dmarrer en dcembre 2005, et ceux du barrage de Boussiaba (wilaya de Mila), dune capacit de 120 milliards de m3, en mars 2006.104

104

ANBT, note sur la Mise au point de situation des projets , octobre 2005.

115

Dpenses dexploitation et dentretien : le cas des installations dirrigation 6.42 Pour que lagriculture irrigue donne de bons rsultats, il est essentiel que les installations dirrigation et de drainage soient bien gres, exploites avec efficacit et correctement entretenues. Cela permet dobtenir de meilleures performances, des rendements agricoles plus levs et une production durable. Malheureusement, la gestion, lexploitation et lentretien des grands primtres dirrigation laissent beaucoup dsirer en Algrie. Cette situation est gnralement attribue avant tout une insuffisance de fonds, bien que le manque deau ait galement t avanc pour justifier la diminution des budgets dentretien. Les cots dexploitation et dentretien des installations dirrigation grande chelle se dcomposent en quatre grands postes : premirement, les frais de fonctionnement, comprenant le personnel, les impts, les achats dintrants, et le cot des btiments et des vhicules ; deuximement, lnergie de pompage ; troisimement, les cots indirects (par exemple, les frais gnraux) ; et quatrimement, lentretien courant, souvent le parent pauvre du budget. Une fois les frais de fonctionnement couverts la plus grande part allant au personnel (tableau 6.12), il ne reste pas grand chose pour lentretien ou la remise en tat des quipements (jusqu un niveau compatible avec leur fonctionnement normal ).
Tableau 6.12 Quelques indicateurs sur des projets dirrigation grande chelle Primtre Superficie Frais de Frais dentretien Ratio personnel (M DA) dirrigation irrigue (ha) personnel cot/total (M DA) Habra 5 263 16,5 0,31 98 Oued Rhir 3 303 16,3 0,33 98 Sig La Mina Moyen Cheliff Arribs Hamiz Haut Cheliff Ksob Bechar El Outaya 3 610 3 626 5 290 837 5 121 5 161 1 659 1 257 1 059 12,8 18,2 23,2 5,8 25,4 22,9 10,9 6,2 8,5 0,52 0,77 1,69 0,53 2,42 3,51 2,42 2,32 8,08 96 96 93 92 91 87 82 73 51

Source : MRE-DEAH (2005e).

6.43 Les dpenses dentretien en Algrie sont dramatiquement faibles. Les travaux dentretien peuvent tre rpartis en trois catgories : lentretien prventif, lentretien correctif et la remise en tat.105 Contrairement aux dpenses que lon peut budgter en examinant les dpenses passes, les cots dentretien doivent tre calculs sur une base normative, au moyen de ratios dentretien et de cots de remplacement standard (voir lannexe L). Daprs les normes internationales106 et rgionales,107 les besoins dentretien sont estims entre 100 et 150 dollars par hectare quip. Les donnes disponibles (MRE-DEAH 2005) montrent que les dpenses dentretien dans ce sous-secteur
Lentretien correctif intervient dans la priode qui suit la mise en service dune installation dirrigation et relve souvent de la responsabilit du constructeur. Lentretien prventif est gnralement ralis dans un deuxime temps pour maintenir les quipements en tat de marche. Le troisime stade est caractris par des dysfonctionnements frquents lis lutilisation normale du matriel, donnant lieu des oprations dentretien correctif ou de remise en tat selon les besoins. Lentretien prventif contribue retarder la ncessit dune remise en tat. 106 Daprs les normes de lONID, les besoins de cration et dextension slvent 1 million de dinars (MRE-DEAHe 2005). Si les cots dentretien rels reprsentent, disons, 0,5 % de la valeur du stock dinfrastructures (le chiffre de rfrence international est 1 %), les cots annuels dentretien du systme stabliraient autour de 5 000 dinars, soit 70 dollars, par hectare. 107 Lannexe L indique les ratios dentretien pour diffrentes composantes dun systme dirrigation au Maroc.
105

116

ont t pratiquement nulles, lexception des nouveaux projets de grands primtres de El Outaya (105 dollars par hectare), Bechar (25 dollars par hectare) et Ksob (20 dollars par hectare). (Voir graphique 6.14.)
Graphique 6.14 Cots dentretien de quelques GPI
USD/hectare
120,0

Cot/ha quip

Cot/ha irrigu

100,0

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0

El Bechar Ksob Arribs Haut Hamiz Outaya (1974) (1954) (1988) Cheliff (1937) (1941)

Oued La Mina Moyen Sig Habra Rhir (1943) Cheliff (1946) (1942) (1936)

Primtre dirrigation (date de cration)

Source: MRE-DEAH, tude tarification de leau agricole (2005) Note : Les cots dentretien pour El Outaya sont des estimations sur la base des bonnes pratiques et non des cots rels.

6.44 Le ratio des cots de personnel varie considrablement entre diffrents grands primtres dirrigation (graphique 6.15) et entre des primtres quips dun mode dirrigation comparable (systmes sous pression ou aspersion) En ce qui concerne les primtres actuellement en service et pour lesquels on dispose de donnes, les cots moyens vont de 35 110 dollars par hectare irrigu, et de 10 110 dollars par hectare quip. La composition du personnel (cadres pour matrise dexcution) varie beaucoup galement dun primtre dirrigation lautre (tableau 6.13). Par exemple, il y a un cadre pour deux agents dexcution Sig, contre un pour dix sur le primtre de Bas-Cheliff. Au vu de ces variations importantes, il est vident que lONID doit harmoniser et rationaliser les frais de personnel, et valuer convenablement les besoins de main duvre pour chaque projet dirrigation grande chelle. 6.45 En rsum, lAlgrie possde un stock de grandes infrastructures dirrigation relativement limit, dont le cot de remplacement est estim autour de 2,7 milliards de dollars.108 Les deux tiers de ces infrastructures, construites avant 1962, ont largement dpass leur dure de vie nominale. Comme il est indiqu dans le PNE, les services fournis par ces quipements sont indispensables au bien-tre des populations rurales. Cependant, les avantages de lirrigation ne pourront se faire sentir que si les canaux et le matriel associ sont entretenus, et remplacs une fois arrivs en fin de vie.

108

Cette estimation se fonde sur une superficie de 191 300 hectares et un cot de remplacement dun million de dinars par hectare daprs les normes dfinies pour lAGID, comme indiqu dans le PNE (MRE-DEAH 2005e).

117

Tableau 6.13 Rpartition des effectifs dans les GPI GPI Habra Sig Maghnia Haut Cheliff Moyen Cheliff Bas Cheliff La Mina Mitidja Ouest II Hamiz Mitidja Ouest I Ksob Arribs Bechar Oued Rhir El Outaya Cadres 10 11 0 7 11 7 5 3 8 8 6 4 2 11 4 Agents de matrise 26 18 0 11 16 8 11 5 29 16 4 6 2 12 6 Agents dexcution 40 23 3 78 70 66 61 66 58 39 51 9 11 26 35
Ratio cadres/ agents dexcution

0,25 0,48 0 0,09 0,16 0,11 0,08 0,05 0,14 0,21 0,12 0,44 0,18 0,42 0,11

Source : donnes de la MRE-DEAH 2005e.

Graphique 6.15 Charges de personnel actuelles dans les primtres


Cost/ha equiped 120 Cost/ha irrigated

100

80 Staff costs (USD/ha)

60

40

20

0 El Outaya Oued Rhir Arribs (1988) La Mina (1943) Ksob (1954) Hamiz (1937) Sig (1946) Moyen Cheliff (1936) Bechar (1974) Haut Cheliff (1941) Habra (1942)

Scheme (Year established)

Source : MRE-DHA, Etude tarification de lEau Agricole (2005e).

6.46 LAlgrie, qui est en train de sengager dans un grand programme dinfrastructures, doit veiller mettre en place un plan de gestion des quipements moderne. Le pays doit sortir du cycle construction-mauvais entretien-reconstruction . Il ny a pas actuellement de programme damortissement pour les infrastructures du secteur de leau, ni dinventaire des quipements, ni de cadastre. Ensuite, les organismes dexcution reoivent 4 % de chaque nouveau projet dinvestissement pour engager des matres douvrage, ce qui ne les incite pas consacrer des

118

ressources lexploitation et lentretien. En premier lieu, le MRE doit prparer des estimations fiables des cots annualiss du remplacement et de lentretien des infrastructures. Daprs lexprience internationale et considrant un niveau dentretien normal, les cots de remplacement et dentretien stablissent environ 3 % de la valeur du stock dinfrastructures dirrigation, le remplacement et lentretien y contribuant parts gales.109 Dans le cas de lAlgrie, les cots de remplacement et dentretien pour les grands primtres dirrigation slveraient ainsi environ 8,1 millions de dollars par an. Avec les ratios de rfrence, cela signifierait que lONID devrait investir en moyenne 2,05 millions de dollars par an pour remplacer des quipements, et le mme montant pour les oprations dentretien. Dans la ralit, aucun poste remplacement nest prvu dans le budget, et les dpenses dentretien en 20032004 nont pas dpass 200 000 dollars110, soit environ 10 % du niveau de rfrence estim. Plusieurs raisons pourraient expliquer que les cots de remplacement et dentretien soient infrieurs au niveau de rfrence, par exemple une pnurie deau due la scheresse ou un dtournement de leau potable, ou des questions de scurit. Mais la vrit est que seule une petite fraction des sommes ncessaires a t dpense pour remplacer et entretenir les quipements. 6.47 Enfin, la situation financire dj dramatique des grands primtres dirrigation est aggrave par les sureffectifs, les bas tarifs et dautres facteurs dfavorables. Tout dabord, une grande part des dpenses rcurrentes des offices des primtres dirrigation (OPI) sert payer le personnel. La politique de ces EPIC veut que les salaires soient trs levs (par rapport au traitement des fonctionnaires des ministres)111. Les dpenses dentretien occupent la dernire place dans la liste des priorits. Ensuite, les recettes collectes sont non seulement faibles mais en baisse. Bien que lon ne dispose pas de chiffres sur les tarifs permettant de raliser des analyses dtailles des recettes. Les Autorits disent quen rgle gnrale, les OPI ne parviennent pas couvrir ne serait-ce que leurs frais de personnel. Au total, les services dirrigation ont perdu 34 millions de dinars sur lexercice 2002, 67,2 millions de dinars en 2003, et 118,7 millions de dinars en 2004. Ces montants rvlent lexistence dengagements conditionnels explicites. En outre, le nouveau barme tarifaire, qui a doubl les redevances sur leau, ne permettra pas ( quelques exceptions prs) de rduire significativement lcart entre les recettes et les niveaux appropris de cots dexploitation et dentretien (tableau 6.14).

Ces chiffres se fondent sur lexprience australienne, expose dans un rapport publi en 2005 par la Banque mondiale sur la stratgie du Pakistan dans le secteur de leau. Lexprience australienne montre que l annuit de remplacement moyenne, qui comprend les cots de remplacement, dexploitation et dentretien, est denviron 3 4 % pour les quipements anciens, et denviron 2 3 % pour les quipements plus rcents. 110 Daprs les donnes connues, peu nombreuses, des OPI des primtres de Bechar, Arribs, Msila, Habra, Sig, Haut Cheliff, Moyen-Cheliff, La Mina, Hammiz, et Oued Rhir, telles que fournies par la DHA/MRE (2005). Le total des cots indiqus slve 14,8 millions de dinars. 111 Daprs des fonctionnaires des ministres, lcart de salaire entre des catgories demplois comparables dans lEPIC et au ministre est suprieur 200 % pour un ingnieur (lemploy du ministre gagnant 12 000 dinars) et de 140 % dans le cas dun directeur (120 000 dinars contre 50 000 dinars).

109

119

Tableau 6.14 Part des dpenses dexploitation et dentretien couvertes avec le nouveau barme tarifaire de janvier 2005
Rgion hydraulique Primtre Redevance volumtrique/a (DA/m3) Redevance fixe /b (DA/l/s/ha) Recettes des redevances/c (DA/ha) Recettes des redevances /d (USD/ha) Part des dpenses dexploitation et dentretien (%) (200 USD/ha) couvertes par les redevances /e 172 150 107 104 102 87 85 80 79 78 63 55 55 54 52 51 45 41 32

RH5 RH5 RH2 RH2 RH2 RH5 RH2 RH3 RH3 RH3 RH4 RH1 RH4 RH3 RH1 RH3 RH1 RH4 RH3
a b

Oued Rhir Bechar Bas Cheliff Moyen Cheliff La Mina El Outaya Haut Cheliff Hamiz Mitidja Ouest I Mitidja Ouest II Bounemmoussa Sig Guelma Ksob Maghnia Arribs Habra Saf Saf Mchedellah

2 2 2 2 2 2 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2 2 2 2,5 2 2

250 250 250 250 250 250 400 400 400 400 400 250 400 250 250 250 250 400 250

24 790 21 550 15 360 14 930 14 755 12 550 12 305 11 580 11 395 11 285 9 080 7 985 7 890 7 770 7 460 7 365 6 415 5 840 4 615

344 299 213 207 205 174 171 161 158 157 126 111 110 108 104 102 89 81 64

Redevances volumtriques de leau dfinies par le dcret n5-14 du 9 janvier 2005. Redevances fixes de leau dfinies par le dcret n5-14 du 9 janvier 2005. c Estimations ralises par la MRE-DEAH (2005ee) sur les consommations deau moyennes et standard. d Taux de change : 72 DA pour 1 USD. e En supposant un minimum de 200 dollars de dpenses dexploitation et dentretien par hectare sur la base de 5 000 dinars par hectare, ou 70 dollars par hectare au maximum en termes de cots de personnel (MRE-DEAH 2005e, p. 30) et 9 400 dinars par hectare, ou 130 dollars par hectare pour les autres cots y compris lentretien.

E.

RECOMMANDATIONS

6.48 Ce constat permet raisonnablement de tirer les conclusions suivantes. LAlgrie pourrait amliorer lefficacit conomique de ses investissements publics. Des investissements suffisants sont dj prvus dans des quipements hydrauliques pour les quatre prochaines annes, mais une partie de ces ressources pourrait tre redirige vers des biens rellement publics par exemple des rformes rglementaires et institutionnelles pour rpondre aux besoins de ressources et de services, la collecte et le drainage des eaux uses, et des incitations pour conomiser leau dirrigation. Cependant, dimportants dfis persistent : Lexploitation des eaux souterraines est un problme surveiller de trs prs. Il faut supprimer progressivement les subventions pernicieuses accordes lagriculture et lnergie, et les distorsions dans le commerce extrieur qui ont pour effet dencourager la surexploitation des eaux souterraines. De nouvelles approches privilgiant la participation des parties prenantes dans la rgulation de lutilisation des eaux souterraines devraient tre adoptes pour une meilleure gestion de la ressource.

120

Il est temps de permettre aux compagnies de services des eaux de fonctionner de faon autonome, avec des budgets prvisibles, une comptabilit saine, des mcanismes de communication de donnes satisfaisants, et des normes de qualit de service claires. Lamlioration de la gouvernance est une ncessit absolue. La garantie daccs leau pour les populations pauvres et vulnrables doit tre davantage prise en compte. Au lieu de subventionner la fois lirrigation et lalimentation en eau et lassainissement dune manire globale, il serait prfrable daccorder des subventions cibles, par exemple, sur les populations pauvres des villes et des campagnes, sur la pollution urbaine, etc. Le transfert de certains pouvoirs de dcision aux agences de bassin pourrait permettre aux parties prenantes locales de faire davantage entendre leur voix sur la qualit et la couverture des services deau, ce qui reprsenterait une volution importante allant de pair avec le relvement progressif des redevances des usagers afin damliorer le recouvrement des cots. 6.49 LAlgrie a pris des mesures importantes pour remdier ces dfis. Elle est en train de changer sa faon denvisager la conduite des affaires publiques. Cette dmarche consiste notamment : commencer moderniser ses rglements et ses lois sur leau. Diffrents changements sont intervenus ou prvus dans la mise en valeur et la gestion des ressources en eau. Ils portent sur la gestion intgre des ressources hydriques, les agences de bassins hydrographiques, la participation du secteur priv dans le cadre de concessions, lajustement des prix de leau (le plus rcent date de janvier 2005), et le lancement de nouvelles tudes sur le relvement des tarifs de leau potable et de lirrigation, la transformation des entreprises publiques conomiques du secteur de leau (par exemple lANB et lAGID) en EPIC, lactualisation du PNE pour les rgions centre et est. Des services de leau locale ont t mis en place en Octobre 2005 et le transfert de la gestion doit tre complt en 2007. affecter une part importante de son budget dquipement aux infrastructures hydrauliques (plus de 12 % depuis le dbut du PSRE) ; commencer dfinir des objectifs concrets refltant sa politique de leau, par exemple satisfaire 100 % des besoins deau potable et raffecter le reste lagriculture et lindustrie ; rechercher de nouveaux partenariats secteur public-secteur priv pour la fourniture des services urbains dalimentation en eau Alger (avec loprateur franais Suez), Oran, Constantine, et Annaba, ce qui doit tre achev la fin 2006. Les autorits ont lintention dassocier encore huit villes cette modalit de gestion. lancer un grand programme de mobilisation deaux de surface (en vue datteindre 67 barrages dici 2009) et de dessalement (12 stations) pour remdier la pnurie deau. 6.50 Ces mesures vont apporter des amliorations concrtes en contribuant diminuer la pnurie et attnuer les problmes de performance et de gouvernance, mais les initiatives rcentes ne vont pas assez loin. Les compagnies des eaux sont devenues plus dpendantes dun appui budgtaire pour leur survie, la part des dpenses couvertes par leurs propres recettes ntant pas suffisante. Les projets engags dans le secteur de leau restent lourdement handicaps par le manque de viabilit financire et les retards dexcution. Les usagers des zones rurales subissent des coupures deau. Le suivi et lvaluation des oprations sont trs limits. Pour que les interventions publiques soient plus productives, il ne sagit pas dobtenir plus dargent mais davoir la volont de faire mieux. Toutefois, les choses nvolueront que si lAlgrie change sensiblement la manire dont elle met en

121

valeur et gre ses ressources en eau et dont elle utilise les actions et les deniers publics. Trs schmatiquement, le Gouvernement a deux groupes de choix importants et interdpendants faire en matire de politique publique : Il doit amliorer sa stratgie dinvestissement, pas uniquement du point de vue de la quantit des nouvelles ressources en eau mettre en valeur, mais aussi de la priorit accorder aux diffrents problmes stratgiques rsoudre, en tablissant un programme dinvestissements rflchi sur le long terme. Par exemple, le pays doit-il dabord se proccuper dassurer des services complets et fiables dalimentation en eau potable et dassainissement aux populations urbaines et rurales ? De combler les dficits gographiques ? De moderniser le systme existant ? Ou dtendre lirrigation de nouvelles rgions ? Dans ce contexte, quel serait le meilleur calendrier pour augmenter la capacit de stockage, comment cette capacit supplmentaire devrait tre attribue et quel devrait tre le mode de fonctionnement des rservoirs ? Actuellement, il y a un dcalage entre la lenteur de la prparation des projets et lenveloppe non ngligeable alloue au titre du PSRE et du PCSC, ce qui conditionne la programmation des investissements sectoriels. Il doit laborer des politiques publiques qui encouragent utiliser leau de faon plus rationnelle et plus productive, tout en assurant une couverture satisfaisante et durable des dpenses dexploitation et dentretien. Il sagit de dfinir les principes et les arrangements institutionnels qui rgiront la distribution deau entre la source et le point de destination ; de mettre en place une nouvelle tarification de leau pour les prestataires de services (par exemple lADE et lONID, mais aussi lANBT, au dpart de la chane dapprovisionnement) 112; dajuster les tarifs de llectricit dans le secteur agricole (voie peut-tre la plus efficace pour commencer grer et rguler lutilisation des eaux souterraines) ; et concder des droits sur leau pour permettre aux associations agricoles et aux agriculteurs dutiliser leur eau de manire plus rationnelle et plus productive. Il serait peut-tre utile galement de prvoir un poste budgtaire pour identifier clairement les cots dexploitation et dentretien. 6.51 Par ailleurs, les pouvoirs publics algriens doivent envisager les mesures suivantes : Ralentir le processus de construction de barrages jusqu ce quune tude soit ralise prochainement sur les quipements existants et que le portefeuille de projets soit bien planifi, ainsi que la matrise douvrage soit amliore en consquence. Laugmentation de la capacit des barrages reprsente un lment important dune stratgie intgre, mais elle doit tre planifie trs soigneusement. On a pu voir, dans cette rgion comme ailleurs (en Iran, au Maroc, au Ymen), que la dynamique institutionnelle et politique de la construction de barrages pouvait produire des incitations dfavorables, aboutissant des situations extrmement inefficaces sur le plan hydrologique et conomique. Des efforts dans la matrise douvrage sont essentiels pour la rduction des cots et lamlioration de la qualit de linfrastructure. Ceci est un domaine o la formation et lassistance technique peuvent savrer efficaces. Mettre en place un plan de gestion intgre des ressources en eau fond sur une stratgie et assurant la planification et la budgtisation des investissements dans lensemble du secteur. Cela implique de : rapprocher toutes les actualisations du PNE, qui nexistent pour linstant que pour les rgions centre et est ;

Les autorits ont indiqu que subsidiaires de lANBT compltement autonomes et avec du personnel hautement qualifie seront cres en 2007.

112

122

prparer des stratgies pour chaque sous-secteur, qui seront rassembles dans une stratgie nationale de mise en valeur et de gestion des ressources en eau adopte par toutes les parties prenantes ; renforcer notablement les capacits, en affectant des ressources humaines et financires appropries la DPAE/MRE afin quelle soit en mesure de superviser la planification des ressources en eau et la coordination des programmes et des projets. Un systme de planification intgre des ressources en eau et dvaluation des projets est en cours de cration avec laide de lAgence allemande pour la coopration technique (GTZ) ;113 Daprs les autorits, le nouveau systme permettra lintgration des trois cycles de programmation (long, moyen et court), ce qui est essentiel pour faire des choix rationnels au secteur. Faire un inventaire complet et prparer un plan de gestion des actifs pour lensemble des grandes infrastructures de leau du pays, avec les mesures prvues en matire de volumes disponibles et de couverture, denvironnement et de gestion ; prparer un plan dinvestissement consolid, classant les investissements publics en eau par ordre de priorit moyen terme et anticipant les futures obligations budgtaires. Celles-ci comprendront les financements de contrepartie et les dpenses dexploitation et dentretien gnres par le plan dinvestissement ; raffecter des ressources lintrieur des programmes en cours dans le secteur de leau afin de privilgier ceux qui portent sur la gestion, la productivit et la gouvernance. Cela impliquera peut-tre de dtourner des ressources prvues pour des programmes daugmentation des volumes disponibles ou de la couverture au profit de programmes cibls sur le fonctionnement des institutions et la gestion, en accord avec les objectifs de la nouvelle loi sur leau. Le ralentissement du programme de grandes infrastructures ne mettra pas ncessairement en pril lensemble du plan. Les projets seront retards dune faon ou dune autre, cause du manque de capacits administratives et de la taille mme du programme actuel.

laborer une rforme de leau qui sappuie sur des mesures dincitation lencontre de lactuelle stratgie de rationnement. Cela suppose la prparation des rglementations techniques, des contrles, et des instruments pour mettre en uvre la loi de leau 2005. Ils doivent permettre une bonne gestion technique des services. Prvoir plusieurs dcennies de scheresse. Il faudra veiller ce que les donnes hydrologiques sur lesquels se fondent les investissements portent sur une priode suffisamment longue. Pratiquement toutes les prvisions saccordent sur une diminution des prcipitations. Quelles se ralisent ou non, il convient den tenir compte pour planifier la capacit de stockage ncessaire. Dfinir avec soin les priorits en matire dalimentation en eau urbaine et faire en sorte que les villes soient aussi incites conomiser leau pendant les annes sches. Lide de considrer lagriculture comme un usager secondaire est bonne, mais ce choix doit tre souple. Les barrages stockent des quantits deau diffrente chaque anne. Si leau est utilise pendant une anne sche, elle nest plus disponible pour lagriculture lanne suivante.114 Dans un systme mieux conu, une anne normale fournirait la ville 100 units deau. En cas de scheresse, cette quantit serait rduite en proportion, et la ville devrait ddommager les agriculteurs si elle ne parvenait pas diminuer sa consommation.
113 114

Projet sur la gestion intgre de leau Phase I (200306). Au Maroc, un accord de bassin exclusif sur 20 ans a t conclu avec un oprateur priv qui doit fournir chaque anne une quantit deau donne pour lalimentation des villes.

123

6.52 Les pouvoirs publics ont galement plusieurs problmes rsoudre dans le domaine de lirrigation. Le dveloppement de lirrigation est sans conteste lune des priorits majeures long terme pour le secteur agricole et ce, malgr lattrait suscit par les systmes dirrigation bas cot grs par les agriculteurs, dont tmoigne la forte progression de la petite et moyenne hydraulique (PMH) utilisant les eaux souterraines. Le plan dinvestissements publics prvoit de nouveaux ouvrages forte intensit de capital dans six projets du PCSC. Dans loptique dune utilisation plus rationnelle des ressources, la remise en tat et lentretien des installations existantes devraient aussi figurer lordre du jour. Le Gouvernement doit : Ralentir linvestissement dans de nouvelles infrastructures dirrigation grande chelle tant quune stratgie dirrigation na pas t adopte par lensemble des parties prenantes. Si de nouvelles installations doivent tre envisages, il faut revoir leur dimension la baisse de manire que la gestion et lentretien puissent tre pris en charge sur le terrain par des groupes dusagers. Plusieurs pays de la rgion ont construit des installations dirrigation surdimensionnes par rapport la quantit deau quils pouvaient fournir de faon fiable, en partie parce quils ont surestim les volumes deau qui seraient stocks dans les barrages. Ils sont obligs de recourir au rationnement, qui entrane un manque defficacit et gnre des cots conomiques et sociaux levs. Sans visibilit sur leau disponible, les agriculteurs seront obligs de prlever de leau des nappes souterraines ou, plus souvent, de cultiver des cultures moins sensibles aux variations dapport deau mais qui rapportent moins. Envisager diffrentes formes de transfert de la gestion de lirrigation. Elles peuvent comprendre, entre autres, des contrats de BOT (construction-exploitation-transfert), de concession et daffermage. Cette dmarche va en fait dans le sens du processus de libralisation conomique et du Code des investissements. Lors des travaux de remise en tat ou de construction de nouvelles installations dirrigation, opter directement pour des systmes sous pression, beaucoup plus conomes en eau. La Tunisie a instaur des mesures dincitation pour convertir les systmes dirrigation publics des mthodes plus conomes en eau telles que le goutte-goutte115, et le Maroc et lgypte sont en train de mettre en place le mme type dincitations. Fournir les subventions prvues par lONID explicites et les accorder uniquement dans le cadre dun contrat de performance associ des objectifs. Ce contrat doit prciser les responsabilits des parties sur le plan des services fournis et de laide financire. Le systme doit comporter dune part (i) des subventions dquilibre pour couvrir la diminution des quotas deau thoriquement allous afin de satisfaire les besoins de lirrigation grande chelle, et dautre part (ii) des subventions de compensation tarifaire pour couvrir le diffrentiel existant entre le cot de production de leau et le prix factur aux usagers. Les subventions devront tre verses en fonction des rsultats obtenus.

Cette solution est chre et nest pas conomiquement efficace si elle est mise en uvre de faon isole (chaque agriculteur doit construire un bassin de stockage ce qui lui fait perdre une surface de terre productive et entrane des pertes par vaporation et acheter et faire fonctionner une pompe). Il est plus rationnel de construire des systmes sous pression ds lorigine. Les agriculteurs qui souhaitent passer au goutte--goutte peuvent alors simplement se raccorder au systme. Les cots dexploitation et dentretien sont suprieurs mais, sur le long terme, le goutte--goutte est beaucoup plus intressant.

115

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CHAPITRE 7 : DES INVESTISSEMENTS ADEQUATS A LA REFORME DE LDUCATION


Comment fonctionne le systme ducatif en Algrie ? Quels rsultats majeurs produit-il ? Et comment les ressources publiques sont-elles utilises diffrents niveaux de lducation ? Aprs une brve prsentation du systme ducatif algrien, le prsent chapitre examine les tendances et la rpartition des dpenses publiques, notamment la structure des cots unitaires, les disparits entre les rgions et lefficacit de lutilisation des ressources, ainsi que la stratgie sectorielle, dfinie par la rforme de 2003. Ce chapitre analyse ensuite le programme dinvestissement dans le secteur de lducation dans le cadre du Programme complmentaire de soutien la croissance (PCSC), notamment les besoins en ressources sectorielles pour le financement des dpenses de fonctionnement et dquipement, suivant trois scnarios diffrents. La dernire section du chapitre dcrit les principales mesures recommandes sur la base de cette analyse. A. GENERALITES

7.1 LAlgrie a remport des succs notables dans la gnralisation de lenseignement primaire et dans llargissement de laccs dautres niveaux de lenseignement, qui ont t presque entirement financs par des fonds publics. Le secteur priv a de tout temps jou un rle ngligeable dans le financement et la prestation de services denseignement, la constitution garantissant la gratuit de lenseignement qui est, daprs la loi, obligatoire jusqu lge de 16 ans. Bien que lon ne dispose pas dinformations prcises, les dpenses que les mnages consacrent lducation seraient relativement faibles et essentiellement destines lachat de manuels scolaires qui, depuis 2001, ne sont plus fournis gratuitement par ltat. 7.2 Le systme ducatif algrien comprend quatre niveaux, savoir : a) lenseignement prscolaire, essentiellement assur jusqu une priode rcente par le secteur priv et les jardins denfants locaux ; b) lenseignement fondamental obligatoire, dune dure de neuf ans, comprenant lenseignement primaire, qui dure cinq ans, et le premier cycle de lenseignement secondaire (enseignement moyen), qui dure quatre ans ; c) lenseignement post-obligatoire qui comprend deux branches le second cycle du secondaire, qui dure trois ans, assur par les tablissements secondaires, et la formation professionnelle, dure variable, qui est dispense par les centres de formation professionnelle ; et d) lenseignement suprieur, assur par les universits et les instituts spcialiss nationaux. Les coles prives ont t abolies en 1976. Jusqu ce quelles soient nouveau autorises ouvrir en 2004, tout enseignement autre que la formation professionnelle tait financ et dispens par le secteur public. La gestion administrative du secteur de lducation est assure par le ministre de lducation nationale (MEN) et par le ministre de lEnseignement suprieur et de la Recherche scientifique (MESRS). La formation professionnelle est un axe essentiel du systme ducatif algrien et quant elle est supervise par le ministre de la Formation et de lEnseignement professionnels (MEFP). Les fonctions correspondant aux diffrents chelons administratifs sont dcrites lannexe R. 7.3 La rforme en cours, en vigueur depuis lanne scolaire 2003-2004, a permis de rorganiser lancienne structure du primaire et du premier cycle du secondaire qui duraient respectivement 6 et 3 ans, et qui aujourdhui durent 5 et 4 ans respectivement. La population du primaire ayant baiss, et des salles de classe et des enseignants ayant t librs du fait du raccourcissement de la dure du cycle primaire, le gouvernement a dcid doffrir, progressivement, une anne denseignement pr-primaire (finance par ltat) dans toutes les coles primaires. Laccent

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est mis sur la gnralisation de lachvement du premier cycle du secondaire, llargissement de laccs au second cycle du secondaire, et lamlioration de la qualit. Il reste encore dfinir une vision claire dune filire de formation professionnelle dans le cadre de la nouvelle stratgie dextension de lenseignement secondaire post-obligatoire. La formation professionnelle sert traditionnellement de filet de scurit aux lves qui ont des rsultats scolaires mdiocres et ne peuvent accder au second cycle du secondaire, aux lves qui sort du second cycle post-obligatoire qui ne sont pas entrs en enseignement suprieur et aux travailleurs mis au chmage ou qui dsirent largir leurs outils de formation moyennant une formation adapte au march du travail. Au niveau de lenseignement suprieur, la rforme vise en premier lieu une croissance quantitative rapide et, en second lieu, lalignement sur le Processus de Bologne, en harmonisant les diplmes en Europe moyennant des cursus de licence en trois ans, de master en deux ans, et de doctorat en trois ans (Licence-Master-Doctorat ou LMD). B. PERFORMANCE DU SECTEUR DE LEDUCATION

7.4 Depuis lanne 2000, la scolarisation primaire a chut du fait de la forte baisse des taux de fertilit et de la diminution de la population ge de 0 5 ans. Au cours des cinq dernires annes, la scolarisation primaire a diminu au rythme de 2 % par an. En revanche, durant la dernire dcennie, les inscriptions dans le secondaire ont augment denviron 3,4 % par an. La scolarisation universitaire a progress de 12,4 % par an, le nombre dtudiants ayant t multipli par trois entre 1994 et 2004, et par deux depuis 1999. Par consquent, en 2004-2005, on comptait 4,36 millions dlves au primaire, 2,26 millions au premier cycle du secondaire, et 1,11 million au second cycle du secondaire. Le nombre dinscrits dans lenseignement suprieur se chiffrait 722 000 tudiants pour le niveau graduation et 33 600 tudiants pour le niveau post-licence (voir graphiques 7.1a-7.1c).
Graphique 7.1a Scolarisation primaire (19622004)
5 000 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 778 1 000 500 0 (1000) 4 843 4 362

Graphique 7.1b Scolarisation secondaire premier et second cycles (1962-2004


2 2 2 1 1 1 1 1 400 200 000 800 600 400 200 000 800 600 400 200 0 Enseignement Moyen Enseignement Secondaire 1 423 805 192 35 212 976 1 113 2 256 2 015

4 189 3 119 1 851

752

31

(1000)

1962-63 1964-65 1966-67 1968-69 1970-71 1972-73 1974-75 1976-77 1978-79 1980-81 1982-83 1984-85 1986-87 1988-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000-01 2002-03 2004-05

126

1962-63 1964-65 1966-67 1968-69 1970-71 1972-73 1974-75 1976-77 1978-79 1980-81 1982-83 1984-85 1986-87 1988-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000-01 2002-03 2004-05

Graphique 7.1c Scolarisation universitaire (1994-004)


800 700 600 500 400 300 200 100 0 1993-94 1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2002-02 2002-03 2003-04 2004-05 (1000) 72,7 Postgraduation 65,2 79,8 34 78,0 Graduation 26 30 52,8 Diplms 26 44,5 23 39,5 35,7 37,3 21 32,6 29,3 18 19 17 14 15 13 590 623 722 373 408 466 544 238 238 252 286 340 80 70 60 50 40 30 20 10 0 (1000)

Source : MEN, Donnes Statistiques, diverses annes

7.5 Ces tendances traduisent lexpansion progressive du systme ducatif en dpit des troubles politiques des annes 90. Il est en outre notable que la participation des filles tous les niveaux denseignement est reste forte. La proportion de garons admis en premire anne du primaire est lgrement suprieure celle des filles (97 % et 94 % respectivement), ce qui explique que les filles reprsentent 48 % des effectifs des neuf premires annes scolaires ; cette proportion augmente toutefois environ 58 % au second cycle du secondaire et 55 % au niveau de lenseignement tertiaire.

7.6 Le dveloppement de linfrastructure scolaire a t particulirement rapide au premier et au second cycle du secondaire, et dans une moindre mesure au primaire. Au cours de la dernire dcennie, le nombre dtablissements secondaires du premier et second cycles, a augment de 36 et 44 %, et le nombre dcoles primaires de 15 % (Tableau 7.1).
Tableau 7.1 volution du systme ducatif au cours de la dernire dcennie tablissements (mille)
1994-1995 2004-2005

Enseignants (mille)
1994-1995

lves/tudiants (millions)

Filles (%)
2004-2005

2004-2005 1994-1995 2004-2005

Primaire

14,8 coles 109,7 salles de classe 2,8 coles

17 coles 128,6 salles de classe 3,8 coles 55,6 salles de classe 1,4 cole 29,1 salles de classe 6,4 laboratoires 0,83 0,06

166,8

171,5

4,55

4,36

47

Premier cycle du secondaire Second cycle du secondaire

96,5

107,9

1,65

2,26

48,7

0,97

53,2

0,82

1,11

57,5

Enseignement professionnel/ technique Enseignement suprieur

0,39

8,5 14,6

11,1 25,3

0,22 0,24

0,40 0,76

44,7 54,9

Source : MEN, Donnes statistiques ; MFEP, Donnes statistiques ; MESRS, Donnes statistiques.

7.7 LAlgrie est parvenue instaurer une scolarisation quasi-universelle au primaire et une participation relativement forte au premier cycle du secondaire ; mais en comparaison dautres pays, les taux de scolarisation au second cycle du secondaire et lenseignement suprieur restent bas (tableau 7.2). Le taux brut de scolarisation (TBS) au premier cycle du secondaire, qui est de 105 %, indique quune forte proportion dlves est plus ge que la normale

127

ce niveau. Dans le deuxime cycle du secondaire, le TBS est suprieur celui du Maroc et similaire celui du Venezuela, de la Malaisie, et de lIndonsie ; mais il est nettement infrieur celui dautres pays. Les pays TBS relativement lev ont de fortes proportions dlves inscrits aux programmes de formation technique et professionnelle. Ainsi en est-il de lIndonsie dont le TBS pour le second cycle du secondaire est similaire celui de lAlgrie, malgr un revenu par habitant beaucoup plus faible. Au niveau de lenseignement suprieur, le taux de scolarisation de lAlgrie est sensiblement infrieur ceux de la Tunisie et de la Jordanie (qui ont des revenus par habitant comparables) et celui de lgypte (dont le revenu par habitant est plus faible). LAlgrie est largement devance par les pays dAsie (Malaisie) et dAmrique latine (Argentine) ayant un revenu plus lev. 7.8 Bien que le taux de rtention dans le primaire soit trs lev, le taux de passage au premier cycle du secondaire est relativement bas116. En 2002-2003, le taux de passage au premier cycle du secondaire slevait seulement 79 %, chiffre similaire celui des pays moyen revenu tels que le Maroc et lIndonsie, mais nettement infrieur celui de beaucoup de pays dun niveau de revenu similaire (tableau 7.3). Le taux brut dentre dans lenseignement suprieur (cest--dire le pourcentage des sujets gs de 18 19 ans admis dans lenseignement suprieur) qui est de 14 % donne une ide des taux de passage du second cycle du secondaire au suprieur. LAlgrie se rapproche ainsi de lIndonsie, quoique bien en dessous de beaucoup de pays dont les donnes sont disponibles.
Tableau 7.2 Taux de scolarisation par sous-secteur en Algrie et dans des pays comparables 2002-2003
RNB par habitant (dollar actuel) TNS primaire (%) TBS TBS premier cycle second cycle du du secondaire secondaire (%) (%) Enseignement suprieur tudiants/100 000 habitantsa TBS (2004-2005) (%)

Algrie 1930 95 Autres pays revenu intermdiaire Tunisie 2240 97 Maroc 1310 90 gypte 1390 97 Iran 2010 87 Jordanie 1910 100 Indonsie 940 92 Malaisie 3380 95 Argentine 3840 100 Venezuela 3470 91
(EDSTATS).

105 98 59 95 91 90 76 94 119 83

55 62 31 75 68 77 46 52 80 50

21 27 11 29 21 39 16 29 60 40

2300 3226 959 2910 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Sources : Institut de statistique de lUNESCO, 2005 ; Banque mondiale, Base de donnes de statistiques sur lducation NB : Le TNS pour le primaire est tir de la base de donnes EDSTATS ; le TBS pour le premier et le second cycles du secondaire tient compte des inscriptions dans tous les programmes, y compris ceux de formation technique/professionnelle. Toutes les autres donnes proviennent de lInstitut de statistique de lUNESCO ; labrviation n.d. signifie non disponible . a Calculs effectus par les services de la Banque.

116 Le taux de rtention dans le primaire renvoie au pourcentage dcoliers qui commencent la premire anne du cycle et parviennent la dernire anne. Il a t calcul ici au moyen de la mthode de la cohorte reconstitue, qui sappuie sur les donnes relatives aux inscriptions et aux redoublements chaque classe du primaire pendant deux annes conscutives. La mthode consiste diviser le nombre total dcoliers appartenant une cohorte qui atteignent chaque classe successive du niveau denseignement considr par le nombre dcoliers de la cohorte (dans ce cas, il sagit des coliers initialement inscrits en premire anne du primaire) et multiplier le rsultat par 100.

128

7.9 Le taux dachvement du cycle primaire de 96 % traduit une amlioration considrable par rapport aux 80 % de 1995117. Au regard de ce taux et de la proportion de filles inscrites au secondaire, qui dpasse les 50 %, lAlgrie devrait rapidement atteindre ses Objectifs de dveloppement pour le Millnaire dans le domaine de lducation. Les principales difficults concernant la progression des lves et les taux dachvement sont releves aux niveaux postprimaires, do le faible nombre des lves parvenant franchir les diffrents paliers du systme ducatif. En 2003, environ 83% de ceux qui entrent en premire anne du primaire, atteignent la premire anne du premier cycle du secondaire (la 7e anne du primaire de lancien systme) ; 39 % atteignent la premire anne du second cycle du secondaire (classe de seconde) ; et 11 % parviennent la premire anne du suprieur118.
Tableau 7.3 Taux de progression et dachvement des tudes en Algrie et dans des pays comparables, 2002-2003 Taux de passage Taux brut dentre Taux de Taux rtention au dachvement du au premier cycle dans lenseignement du secondaire suprieurb primaire cycle primairea Algrie 94 96 79 14c Autres pays revenu intermdiaire Tunisie 93 n.d. 88 36 Maroc 76 59 79 n.d. gypte 98 91 84 31 Iran 95 123 96 n.d. Jordanie 96 98 97 39 Indonsie 86 107 81 14 Malaisie 84 n.d. 100 32 Argentine 90 100 94 56 Venezuela 80 n.d. 97 n.d.
Sources : Institut de statistique de lUNESCO, 2005 ; Banque mondiale, Base de donnes de statistiques sur lducation (EDSTATS) ; Services du Bureau de la Banque mondiale en Algrie (Taux brut dentre au suprieur). NB : Voir les sources pour les dfinitions et les mthodes de calcul des indicateurs de progression et des taux dachvement des tudes ; labrviation n.d. signifie non disponible . a Taux dachvement du cycle primaire provenant de la base de donnes EDSTATS. b Par enseignement suprieur, on entend un programme dune dure dau moins trois ans selon la Classification internationale type de lducation (CITE). c Taux brut dentre dans lenseignement suprieur en Algrie pour lanne 2003-2004, bas sur les calculs des services de la Banque.

7.10 Lenseignement post-primaire est marqu par un taux dabandon lev aprs la dernire anne de chaque cycle, par suite de lchec aux examens et des multiples redoublements. Cette situation contraste avec celle du primaire o chaque wilaya conoit habituellement ses propres examens de fin de cycle et o les taux de russite avoisinent gnralement les 80 %. Cependant, en 2004-2005, un nouvel examen national a t introduit dans lenseignement primaire, avec un taux de russite de seulement 53 %. Les abandons scolaires sont particulirement notables dans le premier et le second cycle du secondaire. Le taux dabandon slve environ 16 % au premier et au second cycle de lenseignement gnral pour les garons, et 10% 11% pour les filles. Pendant les dernires

117

Le taux dachvement du cycle primaire reprsente le pourcentage dcoliers qui terminent la dernire anne du primaire, exprim en pourcentage de la population ayant achev 6 annes dducation primaire lge prvu (11 ans). 118 Calculs des services de la Banque, fonds sur la mthode de la cohorte reconstitue, en sappuyant sur les donnes du ministre de lducation.

129

annes, au premier comme au second cycle, le taux dabandon est lgrement plus lev (tableau 7.4). Les abandons sont plus nombreux chez les garons que chez les filles119.
Tableau 7.4 Taux dabandon et taux de redoublement par anne et niveau dtudes, 2003-2004 Taux dabandon au primaire (%) 1e 2e 3e 4e 5e 6e Global Anne dtude Garons 1,3 1,5 0,3 2,1 2,5 5,6 2,3 Filles 3,7 0,4 0,8 1,2 1,9 5 2,2 Taux de redoublement au primaire (%) Garons 12,9 8,7 10,8 13,5 14,1 18,2 13,2 Filles 9 5,6 6,2 7,7 7,8 11,8 8,1 Taux dabandon au premier cycle du secondaire (%) 7e 8e 9e Global Anne dtude Garons 13,2 11,5 23,9 16,2 Filles 6,5 5,1 19,3 10,8 Taux de redoublement au premier cycle du secondaire (%) Garons 24 19 30.7 24,7 Filles 15,6 6,8 30,2 18,4 Taux dabandon au second cycle du secondaire (%) 10 e 11 e 12 e Global Anne dtude Garons 8,9 11,9 20,7 15,5 Filles 5,1 5,9 17,3 10,3 Taux de redoublement au second cycle du secondaire (%) Garons 29,1 17,4 39,1 29.4 Filles 19,7 12,3 37,9 23,6
NB : Calculs des services de la Banque fonds sur la cohorte reconstitue, en sappuyant sur les donnes du MEN (Donnes statistiques).

7.11 Les taux de redoublement sont infrieurs 13 % dans les premires annes du primaire, mais ils augmentent aux points de passage en classe suprieure, la premire et la dernire anne de chaque cycle. En 2003-2004, ces taux slevaient 15 % la dernire anne du primaire (6e anne dtude de lancienne structure), 20 % et 30 % respectivement la premire (7e anne dtude) et la dernire (9e anne dtude) annes du premier cycle du secondaire, et 19 % et 38 % respectivement la premire (10e anne dtude) et la dernire anne du second cycle du secondaire. On constate que les taux de redoublement sont plus levs chez les garons que chez les filles tous les niveaux denseignement120. 7.12 Le taux de redoublement lev au dbut de chaque cycle post-primaire rvle les difficults des lves sadapter un nouvel environnement dapprentissage et au changement des programmes. Ces taux demeurent plus levs la fin de chaque cycle refltant ainsi des taux
119

Labsence dtablissements secondaires du premier cycle proximit du lieu de rsidence semble en tre galement une raison. Une tude mene en 2002-2003 auprs des lves de la 8e anne dtude (donc des lves de la classe de cinquime de lancienne structure) a rvl que 65 % des lves vivent dans un primtre de trois kilomtres de leur cole, mais environ 16 % habitent au-del ; tous les enfants se rendent lcole pied (MEN, 2004 tude MLA 2). Cependant, on ne voit pas bien pourquoi les difficults daccs lcole affecteraient plus les garons que les filles. 120 Comme dans dautres pays qui appliquent le systme ducatif franais, le redoublement est peru comme un outil pdagogique dapprofondissement de la matrise de la matire. La cause des taux de redoublement levs chez les garons est inconnue ; cependant, les jeunes garons trouvent en gnral un emploi dans le secteur informel plus facilement que les filles. Le cot dopportunit priv du redoublement pourrait donc tre plus lev pour les garons que pour les filles. Au lieu de leur permettre daccrotre le niveau de leurs rsultats scolaires, le redoublement peut tout simplement les pousser abandonner lcole.

130

dchec levs dans les classes de fin de cycle et lincapacit passer au cycle suivant. la fin du premier cycle du secondaire, le taux de russite lexamen du Brevet de lenseignement fondamental (BEF) (qui sera rebaptis Brevet de lenseignement moyen (BEM)) atteint environ 40 % (Graphique 7.2). Le nouveau systme dvaluation donne un plus grand poids lexamen de fin de cycle quaux rsultats obtenus en classe. Le taux de passage en second cycle du secondaire devrait donc diminuer, moins que la performance lexamen ne samliore de faon significative121. Historiquement, le taux de russite au baccalaurat se situe aux alentours de 20 30 %. Nanmoins, en 2003-2004, il ressortait environ 44 %, soit nettement au-dessus de la tendance ; et en 2004-2005, il est lgrement retomb environ 40 %.
Graphique 7.2 Taux de russite aux examens du primaire, du BEF et du baccalaurat
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1962-63 1964-65 1966-67 1968-69 1970-71 1972-73 1974-75 1976-77 1978-79 1980-81 1982-83 1984-85 1986-87 1988-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000-01 2002-03 19,2% 45,0% 59,1% 45,8% 40,9% 37,7% 41,5% 35,0% 29,0% 34,5% 26,0% 63,0% Taux de russite la fin du primaire Taux de russite au BEF Taux de russite au baccalaurat 63,0% 80,5% 78,8% 78,9%

Source : MEN, Donnes statistiques, divers numros

Graphique 7.3 Redoublements la dernire anne du 7.13 En raison du faible taux de second cycle du secondaire russite lexamen du baccalaurat, Redoublants en troisime anne spciale le taux de redoublement est 250 60% Redoublants en troisime anne extrmement lev la dernire Taux de redoublement 50% anne du second cycle du secondaire, 200 45,6% 43,4% 45,0% 45,6% 45,4% 38,8% 38,3% oscillant entre 38 et 46 % pendant la 36,0% 45,5% 35,1% 40% 42,2% 41,9% 44,6% 43,4% dernire dcennie (Graphique 7.3). 150 31,6% 39 33 30 Prs dun quart des lves recals au 33 29 30% 38 55 46 43 28 baccalaurat appartiennent la 32 44 100 19 24 catgorie de la troisime anne 20% 14 spciale, qui est celle des candidats qui 50 10% redoublent plus dune fois. Beaucoup dlves reprennent cette anne 0% 0 plusieurs fois. Le nombre dlves qui redoublent la dernire anne du (1000) secondaire a doubl au cours des quinze dernires annes. Source : MEN et calculs des services de la Banque
135 118 106 113 89 79 77 1990-91 59 1991-92 1992-93 1993-94 1994-95 77 1995-96 88 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 101 92 95 2002-03 123 2003-04 2004-05 125

Ceux qui russissent lexamen passent automatiquement au second cycle. Pour ceux qui ne russissent pas, une moyenne est calcule en appliquant 3 comme coefficient de pondration la note dexamen et 1 la note de classe. Autrefois, le coefficient de pondration tait de 2 :1.

121

131

7.14 Les disparits rgionales au plan des taux de russite au primaire et au premier cycle du secondaire sont assez prononces et ont tendance tre troitement corrles. Les wilayas les moins performantes se trouvent en gnral dans le sud du pays, la frontire avec le Sahara. Les performances des wilayas sont plus disparates au primaire (50 75 % de taux de russite) quau premier cycle du secondaire (37 50 % de taux de russite) (Graphique 7.4a). En revanche, il existe une corrlation ngative entre le taux de russite au primaire et le taux danalphabtisme des femmes (Graphique 7.4b). La forte corrlation ngative entre le taux net de scolarisation des sujets gs de 6 14 ans (y compris donc la scolarisation au premier cycle du secondaire) et le taux danalphabtisme des femmes par commune est encore plus saisissante (bien que ces analyses se fondent sur les donnes du recensement de 1998) (Graphique 7.4c). En dautres termes, malgr la large couverture gographique des tablissements scolaires, les disparits passes dans le domaine de lducation conditionnent laccs ultrieur lenseignement de troisime cycle et la poursuite dtudes suprieures.
Graphique 7.4a Taux de russite au primaire et lexamen du BEF par wilaya, 2004
60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 20%
37 33 11

Graphique 7.4b Taux de russite au primaire (2004) et taux danalphabtisme des femmes par wilaya, 2004
65%

Taux de russite au BEF

Taux d'analphabtisme des femmes


1 7 1 1 33 01 28 07 39 30 35 40 02 44 38 27 26 48

32

20 23

60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 30% 40%

34 46 38 31 48 36 24 19 45 4 44 43 8 21 12 22 17 7 5 M oyenne 27 47 15 42 13 10 18 25 1 41 16 29 30 40 2 6 3 35 9 26 28 14 39

1 2 1 4 4134 03 32 29 05 06 1 0 04 43 1 9 1 8 M 1 3 5 45 1 24 21 36 42 47 22 46 09 08 31 25 1 6

20

23

Taux de russite l'examen du fin du primaire


40% 50% 60% 70% 80% 90%

Taux de russite l'examen du fin du primaire


50% 60% 70% 80% 90%

30%

Source : MEN Donnes Statistiques.


01 Adrar, 02 Chlef, 03 Laghouat, 04 Oum El Bouaghi, 05 Batna, 06 Bja, 07 Biskra, 08 Bchar, 09 Blida, 10 Bouira, 11 Tamanrasset, 12 Tbessa, 13 Tlemcen, 14 Tiaret, 15 Tizi-Ouzou, 16 Alger, 17 Djelfa, 18 Jijel, 19 Setif, 20 Saida, 21 Skikda, 22 Sidi Bel Abbs, 23 Annaba, 24 Guelma, 25 Constantine, 26 Mda, 27 Mostaganem, 28 M'Sila, 29 Mascara, 30 Ouargla, 31 Oran, 32 El-Bayadh, 33 Illizi, 34 Borj Bou Arreridj, 35 Boumerds, 36 El-Tarf, 37 Tindouf, 38 Tissemsilt, 39 El Oued, 40 Khenchela, 41 Souk-Ahras, 42 Tipaza, 43 Mila, 44 Ain-Defla, 45 Naama, 46 An-Tmouchent, 47 Ghardaa, 48 Relizane, M Moyenne nationale.

Graphique 7.4c TNS des sujets gs de 6 14 ans et taux danalphabtisme des femmes par commune, 1998
Taux d'analphabtisme des femmes y = -1,0311x + 130 100 R2 = 0,7205 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 80 100 TNS 6-14 ans

Source : Calculs effectus partir des donnes du recensement de 1998, ONS

132

7.15 Compte tenu de linsuffisance des donnes sur les rsultats scolaires, il est difficile de mesurer le niveau dinstruction des lves par rapport aux objectifs des programmes dtudes, ou de comparer leurs performances celles des lves dautres pays. Les seules donnes rcentes sur les rsultats scolaires pour lAlgrie qui soient disponibles, sont celles de lUNESCO-UNICEF122. En 2002-2003, des lves algriens de la 8e anne dtude ont subi des tests de mathmatiques et de sciences dans le cadre de la deuxime tude sur le suivi des acquis de lapprentissage (Monitoring of Learning Achievement MLA 2), permettant dtablir des comparaisons avec dautres pays123. Ils ont obtenu une note moyenne de 38,2 % en mathmatiques et 52 % en sciences, confirmant ainsi la mdiocrit des performances que laissaient supposer les faibles taux de russite lexamen du Brevet dtudes fondamentales (BEF) qui sanctionne la fin du premier cycle de lenseignement secondaire. Leur performance en mathmatiques se caractrisait par de faibles notes moyennes et de grands carts entre les notes, tandis que les rsultats en sciences taient mieux nots et moins disperss (Suchaut 2006). 7.16 La performance de lAlgrie aux tests MLA tait suprieure celle des pays dAfrique subsaharienne, plus pauvres, mais infrieure la performance attendue au regard de son revenu par habitant. Le graphique 7.5 confronte les rsultats que les pays participants ont obtenus en mathmatiques et en sciences avec leur revenu par habitant, ce qui met en lumire une corrlation positive entre ces deux aspects. Toutefois, lAlgrie scarte de cette relation statistique, en raison de sa pitre performance en mathmatiques. titre dexemple, Madagascar obtient une note totale comparable celle de lAlgrie, bien que son revenu par habitant ne reprsente quun sixime de celui de lAlgrie. En outre, les notes varient largement entre les wilayas algriennes, avec des carts plus importants en mathmatiques quen sciences, mais une corrlation modre entre les deux tests (Graphique 7.6). Abstraction faite de la wilaya de Tamanrasset, dont la performance au test de mathmatique est exceptionnellement faible, la corrlation est denviron 0,52.

122

Ce sont au total 6513 lves qui ont subi le test en Algrie, choisis partir dun chantillon alatoire stratifi de 189 tablissements secondaires du premier cycle de 20 wilayas des quatre rgions. 123 Les tests MLA ne sont pas normaliss comme les tests raliss dans le cadre des tudes sur les tendances dans l'tude des mathmatiques et des sciences (TIMSS) ou du programme international de lOCDE pour le suivi des acquis des lves (PISA). Les tests MLA sont bass sur les programmes dtudes nationaux. Les rsultats servent moins comparer les performances entre pays qu montrer quel niveau se situe la performance moyenne dun pays par rapport ses propres programmes dtudes. Dans la mesure o les programmes dtudes de ces pays sont similaires pour la 8e anne dtude, probablement parce quils appliquent le systme ducatif franais, les notes offrent une base de comparaison internationale des rsultats scolaires.

133

Graphique 7.5 Rsultats aux tests MLA et revenu par habitant pour lAlgrie et dautres pays
60 Tunisie Note moyenne obtenue en mathmatiques (%)

Graphique 7.6 Rsultats moyens aux tests MLA en mathmatiques et en sciences, par wilaya
44 Sada Alger 42 Boumerdes Ghardaia Tiaret Souk Ahras Naama 38 Mostaganem 36 M'sila Bchar Ain Tmouchent El Oued Mda Batna Tipaza Ain Dfla Annaba

Note totale mathmatiques-science (%)

55 Maroc 50

40

45

Madagascar

Algrie

Stif

Blida

Burkina Faso 40 Sngal Cameroun

34

Mauritanie 35 Niger

32

Tamanrasset

Mali 30 0 250 500 750 1000 1250 1500 1750 Revenu par habitant 2003 (dollars) 2000 2250 2500

30 46 48 50 52 Note moyenne obtenue en sciences (%) 54 56

Source : Suchaut (2006). Source : Suchaut (2006).

Formation et enseignement professionnels : Efficacit interne et externe 7.17 La scolarisation au plan de la formation et de lenseignement professionnels a connu une progression constante et a plus que doubl au cours de la dernire dcennie. En 2004-2005, ces programmes comptaient environ 400 000 lves, soit prs dun tiers des effectifs scolariss dans lenseignement post-obligatoire. De surcrot, entre 35 000 et 40 000 lves sont inscrits des cours du soir ou des cours distance. Ces tendances refltent en partie laccs restreint au second cycle du secondaire. Plus de la moiti des inscriptions concerne les programmes de la formation rsidentielle, qui offrent cinq types de qualifications : ouvriers semi-qualifis, ouvriers qualifis, agents de matrise (niveaux 1 3), techniciens et techniciens suprieurs (niveaux 4 et 5). Les autres inscriptions portent sur des programmes dapprentissage (niveaux 1 5). En fin, la formation distance peut prendre en charge un effectif important des stagiaires. Tout ceci est aussi facilit par la modernisation en cours du secteur, due lintroduction des nouvelles technologies de linformation, ce qui permet en plus de prendre en charge certaines populations handicapes et dautres en difficult. 7.18 En 2002-2003, les taux dabandon en apprentissage avoisinaient 18 % dans les programmes de formation des niveaux 1 3, et 10 % dans les niveaux 4 et 5. En principe, ces programmes forment les apprentis directement pour le march de lemploi. Les taux dabandon levs traduisent soit linadquation du contenu de la formation, soit linsuffisance de la prparation des apprentis ces programmes, soit linsuffisance de lencadrement en milieu professionnel (niveaux 4 et 5), soit le manque de motivation des matres dapprentissage, ou soit que certains jeunes quittent leur formation ds lobtention dun certificat de scolarit leur permettant dobtenir un sursis pour le service national avant de sinsrer dans linformel. . 7.19 La faible prsence sur le march de lemploi des personnes formes est encore plus frappante. Des tudes sur le devenir des diplms sont rgulirement menes par le Centre d'tudes et de recherche sur les professions et les qualifications (CERPEQ)124. Une tude mene rcemment sur des lves qui avaient obtenu leurs diplmes en 1999 a montr que seulement un quart de ces diplms avaient obtenu un emploi dans le secteur formel en 2003 (soit quatre ans aprs lobtention du

124

Les rsultats du CERPEQ ne sont pas rendus publics ni utiliss pour ajuster les programmes dtudes.

134

diplme), tandis que moins de 10 % avaient trouv un emploi un an aprs lobtention du diplme125. Cette tude a rvl quil ny avait presque pas de diffrence entre le taux demploi des programmes dapprentissage et celui des programmes de formation rsidentielle aprs une priode de cinq ans, bien quune plus large proportion dapprentis aient t employs aprs la premire anne. Les emplois ne correspondaient pas aux domaines de spcialisation des lves ; le niveau du diplme semblait cependant faire la diffrence. Le taux demploi tait plus lev chez les diplms ayant les niveaux de formation les plus levs environ 54 % pour les diplms de niveau 5, contre 43 % pour le niveau 1, et 20 25 % pour les niveaux 2 4126. 7.20 La pitre efficacit externe des programmes de formation soulve des proccupations quant leur contenu et leur qualit. Le systme de formation et denseignement professionnels se doit dtre plus sensible aux changements de lenvironnement externe. La souplesse simpose pour augmenter, rduire ou changer le contenu des programmes actuels, ou pour introduire des programmes novateurs pour des mtiers mergents. Il est difficile de parvenir cette souplesse en raison de lorientation sectorielle des programmes traditionnels de formation et denseignement professionnels, qui ont bnfici de lourds investissements fonds perdus dans les installations, les quipements et les enseignants permanents. Certains nouveaux programmes ont t introduits rcemment, mais la faiblesse des taux demploi des sujets forms qui est encore plus accuse dans leurs domaines de formation spcifique tmoigne du gaspillage des ressources publiques. De plus, les programmes denseignement et de formation professionnels ne sont pas orients vers le secteur informel, qui accueille la majorit des entrants sur le march de lemploi. Efficacit de lenseignement suprieur 7.21 Conformment la politique dlargissement de laccs lenseignement suprieur, presque toutes les villes de taille moyenne se sont dotes dinstitutions universitaires dans les chefs-lieux de la quasi-totalit des wilayas au cours des 15 dernires annes. Les universits comptent 84 % des tudiants du premier cycle universitaire et 89 % des tudiants du niveau postlicence, ainsi que 84 % des enseignants. Les centres universitaires comptent 12,5 % des tudiants, et les grandes coles et instituts nationaux en comptent 3,5 %. 7.22 La technologie et les sciences sont enseignes dans la quasi-totalit des universits et reprsentent 31 % de la population du premier cycle universitaire, un taux similaire celui dautres pays. Il sagit-l dun changement radical par rapport aux deux dernires dcennies au cours desquelles environ 70 % de lensemble des tudiants taient inscrits ces disciplines. Le droit est galement enseign dans la plupart des villes et compte 16 % des tudiants. Quelques disciplines, telles que les sciences mdicales, larchitecture et les sciences vtrinaires, sont enseignes par un nombre restreint dtablissements (8 % du total). Dautre part, les sciences conomiques, sociales et politiques et les langues occupent une place intermdiaire. Elles sont enseignes dans nombre dinstitutions et reprsentent globalement 45 % des inscrits. Quatre-vingt-dix % des tudiants sont inscrits des programmes longue dure du premier cycle universitaire (de quatre sept ans). Prs de 60 % des tudiants inscrits aux programmes courte dure (trois ans) tudient la technologie et les sciences de linformation. En 2002-2003, environ 64 000 tudiants ont obtenu une licence (cycle long), et 15 000 tudiants ont obtenu un diplme de cycle court.

125

Le CERPEQ a mis ces donnes la disposition de la mission en charge de la Revue des dpenses publiques sous la forme dun court extrait du rapport dtude de 2003. 126 Donnes doivent tre traites avec rserve compte tenu du faible taux de rponse (environ 45 %), qui pourrait considrablement influencer les conclusions, et de laccent mis sur le secteur formel.

135

7.23 Les ratios du niveau post-licence sont galement similaires ceux des pays ayant le mme niveau de dveloppement. Les tudiants post-licence reprsentent moins de 5 % de la population estudiantine. Leur proportion ne dpasse 10 % dans aucune universit et, sauf dans les huit plus grandes, elle est infrieure 3 % (mme taux que les centres universitaires). Pour lanne universitaire 2003-2004, le nombre total dtudiants en cycle de doctorat dpassait peine 9 600, soit 1,2 % du total des tudiants. Les filires scientifiques et technologiques sont prdominantes, reprsentant pratiquement la moiti des inscriptions. Toutefois, le nombre dtudiants obtenant le doctorat sur 1 000 personnes ges de 25 29 ans est de 1,4, ce qui est beaucoup plus bas que la moyenne de lUnion europenne qui est de 2,9127. 7.24 Les informations sur lefficacit interne ou externe des systmes de lenseignement suprieur ne sont ni recueillies ni systmatiquement analyses. Les taux de redoublement sont levs, surtout au niveau du tronc commun que constitue la premire anne du premier cycle universitaire. lUniversit des sciences et de la technologie Houari Boumedienne (USTHB), lun des instituts technologiques les plus respects du pays, seulement 30 50 % des tudiants de la premire anne russissent lexamen dans certaines disciplines ; et parce quun tudiant ne peut redoubler quune seule fois, le taux dabandon est lev. Daprs les estimations du ministre, les taux de russite en premire anne vont de 15 20 % dans les filires scientifiques et technologiques et de 41,9 % en sciences sociales, et ils atteignent 50 % en mdecine. En premire anne ces taux atteignent 52% pour les troncs communs et le cycle court, toutes filires confondues. Ce taux dchec lev sexplique notamment par le passage lutilisation du franais comme langue dinstruction dans les filires scientifiques et technologiques. Il sexplique aussi par la rduction des travaux pratiques en laboratoire, les tudiants tant trop nombreux pour les installations existantes. Dans les annes suivantes, le systme centralis et le fait quune proportion importante dtudiants le tiers lUSTHB par exemple ne parvient pas sinscrire dans la discipline de son choix et se dsintresse donc plus rapidement sont des raisons des checs. Des mesures cependant, ont t prises pour mieux orienter les nouveaux postulants ainsi que pour un traitement informatis des applications. Un projet damendement de la loi No.99-05 portant sur lorientation de lenseignement suprieur est en cours dadoption, ce qui permettra la cration dun organe dvaluation de lefficacit interne ou externe du systme denseignement suprieur. 7.25 La gestion des effectifs travers les disciplines, y compris son corollaire quest lutilisation rationnelle du temps denseignement et dautres ressources, pose des difficults particulires aux universits algriennes. En dehors des disciplines proposes dans les instituts nationaux ou des disciplines spcialises la mdecine par exemple qui ne sont enseignes que dans certaines universits, le ministre de lEnseignement suprieur attribue des quotas pour chaque discipline chaque universit. Chaque universit prend en charge les tudiants des wilayas environnantes. Ladmission chaque discipline est fonction des matires choisies lexamen du baccalaurat et de la moyenne obtenue. Les futurs tudiants indiquent les disciplines de leur choix par ordre de prfrence luniversit laquelle ils sont affects. Comme le nombre dinscriptions et les taux de russite varient en fonction des disciplines dune wilaya une autre et dune anne une autre, cette dmarche peut entraner des dsquilibres dans la demande des disciplines par rapport loffre128. Par ailleurs, les candidats ladmission ayant de faibles moyennes ne sont en gnral pas admis la discipline de leur choix et laquelle ils seraient autrement admissibles. Ce systme dattribution centralise des places fonde sur les quotas rgionaux devra tre adapt de manire
Pour lAlgrie, les estimations des services de la Banque se fondent sur les thses annuelles de doctorat sanctionnes et sur la population ge de 25 29 ans. 128 titre dexemple, en 2005-2006, lUniversit Mentouri de Constantine, la deuxime plus grande du pays, avait obtenu, sur la base dune estimation du corps professoral et dautres ressources, un quota de 11 450 entrants, dont 6 000 en sciences sociales et lettres. Cependant, 8 917 tudiants seulement avaient russi lexamen du baccalaurat dans les deux wilayas de Constantine et de Mila quelle dessert, soit une baisse denviron 28 % par rapport 2004. En outre, la baisse dans les disciplines littraires tait denviron 63 %, alors que les sciences enregistraient une augmentation de 18 %.
127

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permettre aux universits de mieux satisfaire la demande des tudiants et les besoins du march de lemploi. C. TENDANCES GENERALES DES DEPENSES PUBLIQUES

7.26 Les dcisions budgtaires concernant le secteur de lenseignement scolaire sont fortement concentres au niveau du ministre de tutelle. Ces dcisions concernent notamment la planification du service, la conception des programmes dtudes, la prparation du budget, lallocation des ressources aux wilayas, et la gestion du personnel (annexe R). Toutefois, au cours de la prparation du budget, les wilayas valuent le nombre de salles de classe et denseignants supplmentaires quil leur faut, en procdant des exercices de cartographie scolaire et de projection des inscriptions. Une fois les ressources alloues, la wilaya dcide de leur affectation concrte des services dingnierie ou des travaux de construction ou de rhabilitation majeure dans les tablissements secondaires. Le suivi assur par le ministre se fait travers les rapports communiqus par les wilayas. Les municipalits, quant elles, sont censes financer les rparations des coles primaires et supporter les dpenses ordinaires non salariales, mais, dans la pratique, ces actions sont souvent limites par linsuffisance des ressources. Pour ce qui est des dpenses courantes, les salaires des enseignants sont dcaisss au niveau des wilayas, tandis que les tablissements secondaires supportent les dpenses extraordinaires, telles que les frais dentretien sur la base des montants budgtaires qui leurs sont notifis suivant des normes bien tablies. Les comptes sont tenus par chaque wilaya. 7.27 Si ce systme offre un moyen raisonnablement efficace dassurer une rpartition gographique quitable des ressources, il ne favorise pas lefficacit de la gestion des dpenses. En fait, il nexiste aucun stade de la prise de dcision de mesures qui incitent amliorer la qualit ou atteindre les rsultats souhaits. LAlgrie est dote dun systme fiable et assez moderne de collecte de donnes, dont la couverture stend jusquau primaire et au secondaire. Mais il nest pas tenu compte de variables comme la rduction du taux de redoublement et du taux dabandon scolaire ou lamlioration des taux de russite pour suivre les performances ou dterminer les ressources budgtaires supplmentaires affecter. Les budgets institutionnels ne sont donc pas lis aux objectifs ducationnels plus globaux. Par ailleurs, les wilayas et les institutions nassurent pas le suivi des cots unitaires des infrastructures dhbergement, des cantines, du transport ou de la qualit des services, et elles ne sont pas encourages le faire. 7.28 Les universits jouissent dune autonomie limite pour dcider du contenu des cursus et du nombre dtudiants admis. Les programmes denseignement pour chaque spcialit sont labors par les comits pdagogiques nationaux (CPNs). Le rle de ladministration consiste allouer les moyens ncessaires au bon fonctionnement de ces comits. Les offres de formation et les besoins des postes budgtaires pour des positions permanentes sont labores par les tablissement universitaires, arbitres et accordes par le ministre de finances. Ainsi, le ministre dcide des postes denseignement pourvoir, mais ladministration centrale fait plusieurs concessions importantes au plan de la gestion financire. Les universits recrutent les enseignants, mais les salaires sont fixs selon le statut gnral de la fonction publique. Trois innovations importantes ont t introduites rcemment. Tout dabord, le contrle a priori des dpenses par le ministre des Finances a t remplac par un contrle a posteriori. Cette mesure donne une plus grande marge de manuvre aux administrateurs dans la gestion du budget de fonctionnement hors salaires et a permis de rduire les dlais de paiement. Ensuite, une plus grande autonomie a t accorde aux institutions, qui peuvent dsormais fournir des prestations de conseil et conserver les honoraires perus ce titre. Ces honoraires ne sont pas dduits de leurs budgets129. Finalement, un organe distinct, lOffice national des
129

La rpartition des honoraires est rglemente. La moiti revient aux consultants ayant fourni les prestations, 35 % sont verss linstitution, 10 % sont verss au dpartement concern, et 5 % sont consacrs aux dpenses sociales.

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uvres universitaires (ONOU), a t cr, pour assurer la direction des uvres sociales universitaires dans le but de sassurer une meilleure prestation des conditions dhbergement, restauration, transport, activits scientifiques et culturelles, sportives et de loisir, et des bourses. Cette disposition permet ladministration universitaire de se concentrer sur les questions acadmiques. 7.29 Les budgets ne sont lis ni au rendement ni aux rsultats, quil sagisse des universits ou de lONOU. Ils sont rgis par les mmes rgles applicables au budget de ltat. Le principal dfaut est que les budgets de fonctionnement sont spars des budgets dquipement. Les prvisions des besoins sont figes au lieu dtre fondes sur une valuation du cot intgral et des rsultats escompts. Cependant, les tentatives pour passer une budgtisation axe sur les rsultats sont un stade pilote depuis le mois de mars 2006 (voir chapitre 4). volution des dpenses 7.30 Les dpenses relles consacres lducation ont augment denviron 34 % entre 2000 et 2005, (tableau 7.5). Ces tendances se refltent aussi bien dans les dpenses de fonctionnement que dans les dpenses dquipement130 qui ont augment de 80% en termes rels. Laugmentation des dpenses de fonctionnement sexplique par le recrutement de nouveaux enseignants plus qualifis, y compris au primaire et au premier cycle du secondaire justifiant dun Bac + 4 au lieu dun Bac + 2. La rpartition des dpenses est reste pratiquement la mme, les quatre cinquimes tant consacrs au fonctionnement. Dans lensemble, la priorit accorde lducation dans le cadre du budget national na pas chang. Lducation reprsente en effet 18 19 % du total des dpenses et plus de 6 % du PIB en moyenne. Les dpenses par tte ont augment de 58 % entre 2000 et 2004. 7.31 Les allocations budgtaires en 2005 et 2006 traduisent une diminution en termes rels, ce qui donne penser lexistence dun changement de priorits pour lducation au cours des deux premires annes du PCSC. Tout dabord, la part des dpenses publiques consacres au secteur a t ramene denviron 20% en 2004 environ 15 % en 2006. Exprimes en proportion du PIB hors hydrocarbures les dpenses publiques dducation ont reprsent une proportion approximativement constate de lordre de 10%. Ensuite, la rpartition des dpenses a bascul en faveur de lquipement, plus du quart du budget de lducation lui tant consacr en 2006, contre plus du cinquime en 2000131. 7.32 Les ressources alloues aux sous-secteurs refltent les objectifs stratgiques lhorizon 2025 et indiquent que lenseignement suprieur reste une priorit. La proportion du budget de lducation consacre ce niveau denseignement est passe du cinquime en 2000 au tiers en 2006 (tableau 7.6). La proportion du budget de lducation consacre au primaire et aux deux cycles du secondaire est tombe environ 60 %, et la proportion consacre la formation technique et professionnelle na presque pas chang. Cette tendance gnrale sexplique par les changements importants oprs dans le budget dquipement en faveur de lenseignement suprieur. En 2006, plus de la moiti du budget dquipement est consacre lenseignement suprieur, contre un quart en 2000. La proportion des dpenses de fonctionnement du suprieur a galement progress pour reprsenter environ un quart du total des dpenses de fonctionnement du secteur de lducation. Les objectifs de lenseignement suprieur sont les suivants : accueils de 1.4 million dtudiants partir de lanne 2009-10 ; gnralisation de la rforme de lenseignement ; qualit, promotion des ples dexcellence, dveloppement de la recherche scientifique, ouverture de luniversit lenvironnement international, gnralisation de lutilisation des nouvelles technologies de linformation, et bonne gouvernance des tablissements suprieurs.
130 En 2004, on a constat une baisse surprenante des dpenses dquipement de lordre de 2 %, malgr le Plan de soutien la relance conomique (PSRE). 131 La rpartition dfinitive des crdits budgtaires peut encore tre modifie. Les budgets de 2006 ont t approuvs, alors que ceux des exercices prcdents sont excuts.

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Tableau 7.5 volution des dpenses publiques dducation en Algrie, 2000-2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Dpenses totales dducation (milliard de DA) 223 274 302 338 376 400 Dpenses totales dducation (rel, milliard DA)a 223 263 285 312 335 350 Croissance annuelle relle (%) n.d. 17,9 8,4 9,4 7,3 -7,7 ducation en % des dpenses totales de ltat 19 20,8 19,5 20 19,9 16,7 ducation en % du PIB 5,5 6,5 6,8 6,4 6,2 5,4 ducation en % du PIB (hors hydrocarbures) 9,1 9,7 9,8 10,0 9,9 9,7 Dpenses publiques par tte (nominal) Dinar algrien 7 340 8 881 9 621 10 624 11 627 12 155 Dollar 98 115 121 137 161 166 Rpartition des dpenses totales dducation Fonctionnement (%) 80,8 77 77,9 78,8 77,6 78 quipement (%) 19,2 23 22,1 21,2 22,4 22

2006 439 n.d -4.4 15,3 4,9 n.d 13 156 171 73,8 26,2

Sources : Donnes sur lducation : MEN, MEFP, MESRS et ministre des Finances ; Donnes dmographiques : ONS ; Budget de ltat, PIB et taux de change : FMI. NB : Dpenses relles jusquen 2004 ; donnes budgtaires initiales pour 2005 et 2006. a Les dpenses relles sont calcules en utilisant un indice des prix la consommation (2000 = 100).

Tableau 7.6 Dpenses publiques dducation par sous-secteur, 2000-2006 2000 2001 2002 2003 2004 Total (milliards de DA) 223 274 301 338 376 Enseignement scolairea (% du total) 71,6 68,7 66,2 66,3 67,6 Ens. technique et professionnel (% du total) 6,7 7,4 7,4 7,9 6,2 Enseignement suprieur (% du total) 21,8 23,9 26,4 25,8 26,1 Fonctionnement (milliards de dollars) 180 211 235 267 299 Enseignement scolaire (% de fonctionnement) 74,5 72,7 69,9 70,8 71,8 Ens. technique et profes. (% fonctionnement) 4,6 5 5,1 5,4 5,1 Enseignement suprieur (% fonctionnement) 20,9 22,3 25 23,8 23 quipement (milliards de dollars) 43 63 67 72 77 Enseignement scolaire (% dquipement) 59,2 55,3 53,3 49,7 51,4 Ens. technique et profes. (% dquipement) 15,5 15,3 15,3 17,2 10,5 Enseignement suprieur (% dquipement) 25,3 29,4 31,4 33,1 38,2

2005 400 65,1 7,8 27,1 312 69,5 5,3 25,2 88 49,4 16,7 33,9

2006 439 59,3 7,5 33,2 324 68,5 5,2 26,3 115 33,4 14 52,6

Source : MEN, MEFP, MESRS et ministre des Finances. NB : Les dpenses pour lenseignement primaire et secondaire englobent le primaire et les deux cycles du secondaire, ce qui correspond au budget du MEN. a Dpenses relles jusquen 2004 ; donnes budgtaires initiales de 2005 et 2006.

Rpartition des dpenses de fonctionnement et des cots unitaires 7.33 LAlgrie consacre une proportion relativement faible de son budget de fonctionnement au cycle primaire qui dure 6 ans. La classification budgtaire ne fournit pas de srie chronologique des dpenses par niveau denseignement. Les estimations pour 2003 des dpenses de fonctionnement du primaire et des deux cycles du secondaire tablies pour le prsent Examen des dpenses publiques sont fondes sur les donnes relatives aux enseignants, aux salaires moyens et aux normes applicables aux dpenses autres que les salaires chaque niveau. Si lon considre le budget de fonctionnement total de lenseignement scolaire, le primaire reprsentait environ 40 %, le premier cycle du secondaire 37 %, et le second cycle 23 % (Graphique 7.7).

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Graphique 7.7 Rpartition des dpenses consacres lenseignement primaire et secondaire en Algrie, 2003

Source : Calculs effectus par les services de la Banque

7.34 La rpartition des dpenses de fonctionnement par sous-secteur rvle dimportants dsquilibres en 2003. En Algrie, la proportion que reprsentent les salaires dans les dpenses de fonctionnement se situe bien au-dessus de 66 %, la norme internationale pour ce qui est de lducation (Crouch 2006). Environ 85 90 % des dpenses de fonctionnement sont en effet consacrs aux salaires. Ce nest que dans lenseignement technique secondaire que cette proportion est denviron 73 % (tableau 7.7). Au primaire, les dpenses autres que les salaires reprsentent moins de 1 % des dpenses de fonctionnement (hormis lappui aux lves), soit 2 dollars par lve par an. En principe, les municipalits financent les dpenses de fonctionnement des coles primaires. On ne dispose daucune donne sur ces dpenses, mais les informations fournies par le ministre de lducation nationale indiquent que la plupart des communes disposent de ressources limites. Hormis les manuels scolaires, dont le cot est support par les mnages, il nexiste pratiquement aucun autre support didactique/dapprentissage au niveau du primaire, sauf dans les communes qui consacrent des ressources aux coles, ce qui a videmment un impact sur la qualit. 7.35 Les dsquilibres observs dans les dpenses son salariales, hors transferts, entre le premier et le second cycles de lenseignement secondaire (gnral et technique) sont galement frappants. Les dpenses par lve au titre des fournitures scolaires au premier cycle du secondaire (23 dollars) sont en fait plus leves quau second cycle gnral, o elles slvent au chiffre tonnamment bas de 14 dollars par an132. loppos, les dpenses par lve au second cycle technique sont presque vingt fois plus leves, se chiffrant 285 dollars par an. Ces moyennes incluent les dpenses de fonctionnement non salariales au titre de charges administratives, si bien que le montant qui parvient lcole est encore plus petit. Les ressources de base, telles quune petite bibliothque, du matriel de laboratoire, des dictionnaires, des cartes, etc., sont fournies lorsque lcole est tablie ; lenseignant a donc gnralement accs aux supports pdagogiques courants. Toutefois, linsuffisance des dpenses de fonctionnement pour lacquisition des supports pdagogiques/dapprentissage limite ltendue et la varit des supports ncessaires llve et lenseignant pour une ducation de qualit. En outre, elle limite la capacit de ladministration scolaire adapter les programmes aux besoins spcifiques des lves et des coles.

132

Cette observation a t confirme au cours dune visite sur le terrain effectue par la mission en charge de la Revue des dpenses publiques. En se rfrant aux donnes fournies par les autorits scolaires locales, on estime 5 dollars par lve les dpenses non salariales consacres linstruction par an.

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Tableau 7.7 Rpartition des dpenses de fonctionnement par sous-secteur, 2003 Second Second Premier cycle cycle Primaire cycle du gnral technique secondaire Salaires (% du total) 85,2 86,4 88,5 72,9 Administration centrale 0,1 0,1 0,1 0,1 Services rgionaux 2,2 2,2 2,3 1,9 coles 82,9 84,1 86,1 71 Fournitures et services (% du total) 0,9 5,4 3,6 18,2 Administration centrale 0 0 0 0 Services rgionaux 0,2 0,2 0,2 0,2 coles 0 4,5 2,7 17,4 Autres institutionsa 0,7 0,7 0,7 0,6 Transferts (% du total) 13,9 8,2 7,9 8,9 Subventions pour hbergement et restauration 0,1 3,4 3,4 6,6 Bourses 0 0.2 0.4 0.2 Cantines des coles primaires 4,8 0 0 0 Autresb 8,9 4,5 4 2,1 Total des dpenses de fonctionnement (%) 100 100 100 100 Total des dpenses. de fonctionnement (milliards DA) 75,18 70,20 34,98 8,43 Dpenses non salariales par lve (dollars) 2 23 14 285 Dpenses par lve au titre de transferts (dollars) 29 35 32 140
Source : Calculs des services de la Banque fonds sur les donnes du MEN sur les dpenses relles (crdits consomms). a La catgorie autres institutions englobe lappui pdagogique, les organismes de recherche, la formation, llaboration des programmes dtudes, etc. b Les autres transferts incluent les allocations spciales au titre de laide lenfance dmunie, les programmes de sant scolaire, et les activits sportives, culturelles et parascolaires.

7.36 Les dpenses lies lappui aux lves (transferts) dpassent celles consacres au fonctionnement des coles (biens et services). Les transferts avoisinent 30 dollars par lve en moyenne au primaire, ainsi quau premier et au second cycle de lenseignement gnral. Hormis les dpenses lies lhbergement et la restauration, une part importante des 6 milliards de DA reprsentant les autres transferts couvre des interventions au nombre desquelles figurent les allocations au titre de laide lenfance dmunie (qui, en 2003, comptaient pour prs de la moiti du total), la sant scolaire et les activits parascolaires. 7.37 Ainsi, les ressources consacres lappui la gestion administrative et pdagogique du systme sont svrement insuffisantes reprsentant environ 3,5 % du total des dpenses de fonctionnement actuelles. Il nexiste pas de donnes de rfrence videntes permettant de dterminer si un tel niveau de dpense ou mme laffectation de la majorit des ressources aux coles est une bonne politique. Toutefois, pour lavenir, ces questions doivent tre rsolues si on entend amliorer la gestion scolaire et la qualit du systme. 7.38 Dans un cas similaire, trs peu de ressources sont consacres lentretien rgulier des btiments scolaires, bien quune grande rnovation des coles primaires ait t entreprise dans le cadre du Programme de soutien la relance conomique (PRSE). Les municipalits sont supposes assurer lentretien et la rparation des coles primaires sur leurs propres fonds. Ce nest pas toujours le cas. Cet aspect des choses est rarement une priorit, et les communes les moins nanties nont pas souvent le minimum de ressources ncessaires. Pour les tablissements secondaires, les fonds dentretien sont prvus dans le budget de ltablissement. Ils sont fonction de lge du btiment et varient denviron 300 dollars pour un btiment de moins de 5 ans 1 000 dollars pour un btiment de plus de 25 ans. Compte tenu de la difficult financer lentretien au moyen des fonds du budget de

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fonctionnement, notamment dans le cas des coles primaires, une dotation de 3,2 milliards de DA a t prvue dans le budget dinvestissement du PSRE. Environ 15 % des tablissements primaires ont t entirement rnovs, et des travaux dentretien ont t effectus sur la majorit des tablissements restants. Lexercice consistant dterminer les tablissements devant bnficier en priorit de travaux de rnovation a t entrepris en consultation avec les wilayas, avec pour point de dpart lge du btiment et la classification des rparations ncessaires. Les btiments prsentant un risque physique ou sanitaire pour les lves (problmes de suintement par exemple) taient les premiers viss, suivis de ceux qui ncessitaient des rparations du chauffage et des travaux dassainissement. L'exprience internationale montre que labsence dun entretien rgulier appelle prcocement la ncessit dune rnovation et de rparations grande chelle et rduit la dure de vie effective des btiments. 7.39 La fourniture des infrastructures dhbergement dans les zones recules a permis de renforcer la stratgie visant assurer un accs quitable. Les dpenses non salariales pour un lve bnficiant dune pension complte sont environ 12,3 fois suprieures celles dun lve externe, et 6,6 fois suprieures celles consacres un lve du premier et du second cycle du secondaire bnficiant dune demi-pension. Ces ratios sont lgrement plus levs pour le second cycle et plus bas pour le second cycle de lenseignement technique (Graphique 7.8). Dans lensemble, le ciblage a russi limiter la proportion des lves bnficiant de ces infrastructures qui parviennent des zones faible densit de population et moyens de transport limits. Seulement 5 % des lves du second cycle du secondaire bnficient dune pension complte et 12 % dune demi-pension ; pareillement 11 % des lves du premier cycle du secondaire bnficient dune pension complte ou dune demipension.
Graphique 7.8 Dpenses non salariales par lve au primaire et aux premier et second cycles du secondaire, 2003
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 DA 0 19 674 17 341 17 268 11 612 9 270 9 206 3 717 1 412 1 311

Interne

Demi- Ex terne Interne

Demi- Ex terne Interne

Demi- Ex terne

pensionnaire Ecoles primaires et collges

pensionnaire Ly ces

pensionnaire Technicums

Source : Pour les normes par cole : MEN, Sous-direction de la tutelle. NB : Ces chiffres refltent les calculs des services de la Banque

7.40 En terme de parit du pouvoir dachat en dollars, les dpenses rcurrentes par lve au primaire en Algrie (779 dollars) sont peu prs semblables celles des pays de rfrence de la rgion (667 805 dollars), except les montants beaucoup plus levs de la Tunisie (Graphique 7.9). Les cots unitaires du premier et du second cycle du secondaire sont galement similaires ceux de la Tunisie et du Maroc, mais suprieurs ceux de la Jordanie et de lgypte. Cependant, les dpenses unitaires de lAlgrie dans lenseignement suprieur dpassent largement celles des autres pays de la rgion, et se situent environ 20 % au-dessus du pays qui la suit immdiatement, la Tunisie.

142

Graphique 7.9 Dpenses ordinaires par lve selon le niveau denseignement en dollars PPP en Algrie et dans dautres pays, 2002-03
US $ (PPP) 11,000 10,000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 ,0 Jordanie Tunisie Algerie Maroc Egypte OCDE 2,262 805 830 852 1,278 1,421 1,845 Primaire Second cycle Univestit 4,803 779 1,534 1,943 5,805 747 1,698 3,136 4,321 3,419 5,313 6,089 7,121 667 704 856 Premier cycle 10,655

Source : OCDE, Banque mondiale et calculs de lquipe de la Banque mondiale Note : Donnes pour les pays de la rgion MENA sont de 2003 ; Donns de lOCDE sont de 2002

7.41 Le ratio des cots unitaires du secondaire par rapport au primaire est suprieur celui des autres pays de la rgion (exception faite du Maroc). Les dpenses par tudiant au suprieur reprsentent un plus grand multiple (7.5) des dpenses du primaire, compar aux pays voisins (3,8 en Tunisie et 5,8 au Maroc) ou ceux de lOCDE (2.0).
Tableau 7.8 Dpenses de fonctionnement par lve et composantes par niveau denseignement 2003-2004
Ratio lves/ enseignant Primaire 27 Ratio enseignants/p ersonnel admin. 13,4 Ratio lves/ pers. admin. 354 Taille moyenne de la classe 30 Salaire annuel moyen des enseignants (dollars) 4 890

Premier cycle du 21 1,6 32 38 5 263 secondaire Second cycle du 19 1,2 23 36 6 007 secondaire 12 1 16 n.d. n.d. Ens. professionnel /6 29 n.d. 10 925/c 29 1 Suprieur Source : Calculs des services de la Banque fonds sur les donns budgtaires et sur les statistiques sur lducation des diffrents ministres. NB : 1. Les donnes sur les lves et les enseignants se rapportent 2003-2004.
Le salaire annuel moyen se rapporte 2004. 2. Le ratio enseignants/personnel administratif et le salaire moyen lenseignement suprieur rsultent dune c/ estimation ; le personnel administratif exclut les personnes finances au titre des dpenses sociales. Le salaire moyen des enseignants des universits a t estim sur la base des crdits consomms par lUSTHB pour lexercice 2004. Malgr quil sagisse dune universit technologique, le salaire moyen ne peut en aucun cas tre suprieur celui des universits en gnral.
a/

7.42 Les diffrences dans les dpenses par lve dans lenseignement scolaire sont dues aux variations des ratios lves/personnel, la composition du personnel et aux salaires moyens (tableau 7.8). La taille moyenne de la classe est petite au primaire (31) et grande au secondaire (38) pour ces niveaux denseignement ; et la diffrence dans les ratios lves/enseignant est due au fait quun plus grand nombre denseignants spcialiss est requis au premier cycle du secondaire. Lcart

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entre les salaires moyens des enseignants est faible plus lev denviron 18 % seulement dans les tablissements secondaires du premier. Les tablissements du premier cycle affichent galement un ratio lves/personnel administratif beaucoup plus bas environ 32/1, contre 354/1 au primaire (le personnel administratif du primaire est suppos tre rmunr par les municipalits)133. 7.43 Les ratios des gains sont similaires ceux des pays asiatiques (ayant un PIB par habitant infrieur 2 000 dollars), mais lgrement infrieurs ceux des pays du Moyen-Orient et de lAfrique du Nord134. En 2004, les salaires des enseignants (rmunrations et avantages compris) quivalaient environ 2,1 fois le PIB par habitant dans le primaire et environ 2,6 fois le PIB par habitant dans le second cycle du secondaire. Le salaire de base est faible et reprsente gnralement environ 40 % de la rmunration totale. Les allocations spciales (telles que lindemnit pdagogique, qui est lie au grade et lexprience), les cotisations au titre de lassurance sociale et les allocations familiales constituent le reste de la rmunration (tableau 7.9).
Tableau 7.9 Rpartition des salaires des enseignants par grade, 2004 Rmunration En pourcentage de la rmunration totale
totale (DA) Salaire de base Allocations spciales Allocations familiales Scurit sociale Autres

Instructeur Matre de lenseignement fondamental Professeur certifi de lenseignement. fondamental Directeur d'AEF

352 208 379 272 432 839 423 227

38 39 38 38

36 35 36 37

4 3 3 3

19 19 19 19

3 3 3 3

Source : MEN, Direction gnrale de la Planification (Sous-direction du budget).

7.44 Les tablissements scolaires algriens du premier et du second cycle du secondaire comptent une forte proportion de personnel administratif par rapport au corps enseignant. Le ratio personnel enseignant/personnel administratif est de 13.4/1 au primaire, 1,6/1 au premier cycle de lenseignement, et 1,2/1 au second cycle (Tableau 7.8). La composition du personnel reflte une proportion relativement faible dassistants techniques (3 %) et dassistants de laboratoire (6 %) au premier cycle du secondaire. La proportion de personnel administratif gnral non qualifi et dagents de scurit (prs de 45 %) est leve au premier cycle du secondaire (tableau 7.10). Situation semblable pour le second cycle. Ces ratios sexpliquent en partie par les conditions de scurit difficiles observes au cours de la dernire dcennie, ayant entran le recrutement dun nombre considrable de vigiles. Toutefois, les ratios levs des autres catgories demploys indiquent que les effectifs sont plthoriques. Les salaires moyens de ces catgories de personnel tant extrmement bas, ces ratios levs nentranent pas une augmentation sensible des cots unitaires ; du point de vue de lefficacit cependant, ils ont des implications sur la gestion du personnel au niveau de lcole (ainsi que sur les cots unitaires en cas daugmentation ventuelle des salaires).

133

Cela ne contribue cependant pas au diffrentiel total des cots unitaires puisque les salaires du personnel administratif sont trs bas. 134 Banque mondiale (2002a) indique que les salaires des enseignants sont trs bas, reprsentant en moyenne environ 1,02 fois le PIB par habitant ; mais il ne prcise pas si les calculs effectus tiennent compte de lensemble des lments de la rmunration. Aucune rvision majeure des salaires de la fonction publique na t ralise, jusquen juillet 2006, lorsque les salaires de la fonction publique avaient augment de 15%.

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Tableau 7.10 Enseignement scolaire, Rpartition du personnel administratif, 2003 Premier cycle du Second cycle Primaire secondaire du secondaire Total du personnel administratif 12 730 68 810 47 877 Pourcentage du total du personnel 9,8 53,2 37 administratif Gestion scolaire 31 32 Personnel de bureau 16,7 14,2 Techniciens et agents de laboratoire 3 6,5 Personnel en charge de lhbergement et de 4,7 8,1 la restauration Autres employs/a 24,9 24,4 Agents de scurit 19,7 14,8
Source : MEN, Donnes statistiques, 2003-2004. NB : a/Les autres employs incluent ceux qui nont pas pu tre classs par fonction.

7.45 LAlgrie dpense relativement plus dans lenseignement suprieur que plusieurs pays de rfrence ; mais cela est essentiellement d aux dpenses sociales, non lies linstruction, qui sont leves. Les dpenses sociales englobent lhbergement, les bourses, la restauration et le transport. Tout cela mis ensemble reprsente aujourdhui peu prs 50 % des dpenses de fonctionnement de lenseignement suprieur, contre environ 40 % en 2001 (tableau 7.11). Laugmentation en 2003 de la part des dpenses sociales dans le budget de fonctionnement, par rapport lanne 2001, sexplique par laccroissement des effectifs tudiants et des infrastructures duvres universitaires. En termes absolus, abstraction faite des dpenses sociales, les dpenses par tudiant ont en ralit chut entre 2001 et 2004. Contrairement lenseignement secondaire, ces dpenses sont peu cibles, dans le but manifeste dlargir laccs lenseignement suprieur. Prs de 90 % des tudiants bnficient dune bourse. La moiti des tudiants a droit une chambre et une pension gratuites, et tous les tudiants ont droit un repas subventionn. Entre 2001 et 2005, les dpenses en restauration reprsentaient 30 40 % du total des dpenses sociales ; et pourtant il semblerait que les repas proposs dans les cantines universitaires soient de qualit mdiocre. Les bourses reprsentaient seulement 20 % des dpenses sociales car, bien que tous les tudiants y aient droit, les montants attribus sont relativement faibles. Le transport reprsentait plus de 10 % des dpenses sociales. Les cots unitaires levs dans lenseignement suprieur sexpliquent aussi par le ratio personnel administratif/personnel enseignant qui est lev (soit 1/1, tel quindiqu ci-dessus dans le tableau 7.10). Les salaires des enseignants des universits ne sont pourtant pas levs si on les compare ceux des pays ayant un revenu par habitant similaire. Ils reprsentent environ 4,8 fois le revenu par habitant en moyenne.

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Tableau 7.11 Rpartition des dpenses de fonctionnement dans lenseignement Suprieur 2001-2005 2001 2002 2003 2004 Total des dpenses de fonctionnement (millions de DA) 47 103 58 716 63 495 68 908 Dpenses sociales (millions de DA) 18 745 27 757 32 045 33 595 Dpenses sociales (en pourcentage du total) Dpenses sociales par tudiant (DA) Toutes autres dpenses par tudiant (DA) Rpartition des dpenses sociales (en pourcentage) Salaires et autres avantages Matriels et entretien Activits culturelles et sportives Bourses Restauration Transport 20,5 9,1 0,9 22,9 38,8 7,7 17,6 21,1 1,5 18,7 32,9 8,3 15,8 25,1 1,8 15,9 31,2 10,2 17,4 22,5 1,5 18,2 28,6 11,8 39,8 38 363 58 036 47,3 48 703 54 321 50,5 51 998 51 033 48,5 51 431 54 061

2005 78 671 37 475 47,8 51 904 57 058 17,3 9,7 1,8 20,0 40,0 11,2

Source : Donnes budgtaires du MESRS, et Annuaire statistique 2003-2004. NB : Par dpenses sociales on entend les dpenses courantes lies lhbergement des tudiants, la restauration, au transport, aux bourses et aux activits culturelles.

7.46 Laugmentation des dpenses sociales lies lexpansion rapide de la scolarisation a affect la qualit de linstruction. On a matris les dpenses en salaires du personnel enseignant en laissant le ratio tudiant/enseignant augmenter. Le ratio moyen tudiants/enseignant est en ralit plus lev que dans lenseignement primaire (et nettement plus lev que dans lenseignement secondaire tableau 7.8). 7.47 Contrairement aux ratios des autres niveaux denseignement, les ratios tudiants/enseignant augmentent progressivement. Au cours de la dernire dcennie, le ratio tudiant/enseignant (licenciature) est pass 29, tandis que le ratio tudiants/professeur (matrisedoctorat) est pass 175 (Graphique 7.10). 7.48 Ces ratios moyens masquent les trs grandes disparits qui existent entre les disciplines (tableau 7.12). Au niveau du premier cycle universitaire, le ratio tudiants/enseignant varie entre 12 pour les sciences naturelles et 75 pour le droit, lconomie et la gestion. Au niveau post-licence, ces ratios vont de 14 44. Sil est vrai que cette situation peut sexpliquer par les faiblesses de loffre lies au recrutement de nouveaux enseignants dans certaines disciplines (informatique, langue trangre, droit, sciences conomiques et de gestion) pour faire face laccroissement des effectifs scolariss, il nen demeure pas moins quelle traduit linsuffisance des ressources financires de lenseignement suprieur au regard de la pression constante pour un plus large accs ce niveau denseignement. Pour faire face ceci, le secteur a mis en place une stratgie de renforcement de la coopration internationale, multiplication des coles doctorales, accueil denseignants visiteurs, octroi des bourses ltranger, etc.

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Tableau 7.12 Ratios tudiants/enseignant par discipline dans lenseignement suprieur, 2003-2004 Premier cycle universitaire Niveau post-licence
% du total Ratio tudiants par enseignant % du total Ratio tudiants par professeur

Sciences naturelles Technologie et sciences de linformation Sciences mdicales et vtrinaires Sciences sociales Lettres, langues et civilisation conomie, gestion, commerce Droit Total (nombre et ratios, toutes disciplines confondues)

12,8 18,3 8,2 9,8 15,3 20,2 15,4 100,0 622 380

12 19 18 36 40 76 75 27

21,5 23,7 17,2 9,6 12,7 6,8 8,5 100,0 30 221

14 40 11 33 40 44 32 21

Source : MESRS, Annuaire statistique. NB : Le premier cycle universitaire englobe les tudiants inscrits au cycle long et au cycle court. Seules les facults o enseignent des professeurs ont t prises compte pour calculer le ratio tudiants/professeur au niveau post-licence.

7.49 Les dpenses non salariales consacres au matriel pdagogique sont 35 172 185 183 180 175 190 170 180 trs faibles au niveau de lenseignement 158 156 159 155 153 151 28,2 28,4 27,5 28,6 170 30 160 26,2 suprieur au regard des normes 150 140 22,9 23,4 25 internationales135. Dans le budget 2005, les 130 21,5 120 19,6 110 dpenses moyennes par tudiant pour le 20 16,8 17,5 16,3 100 90 matriel pdagogique tous cycles 15 80 70 universitaires confondus slevaient 60 10 50 Ratio Etudiant/enseignant environ 7 000 DA (95 dollars) seulement, un 40 30 Ratio Etudiants/Prof esseur 5 20 montant gure plus lev que celui de 10 0 0 lenseignement secondaire. Cependant, les laboratoires denseignement dans les tablissement universitaires ont bnfici des Source : MESRS, Annuaires statistiques crdits supplmentaires de 1.5 milliards de DA en budget dquipement pour rhabiliter les travaux pratiques et amliorer la qualit de la formation. Dans la loi du budget supplmentaire 2006, le PCSC consacre financement pluriannuel ces activits.
1993-94 1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2002-01 2002-02 2002-03 2003-04

Graphique 7.10 Ratios tudiants/enseignant au suprieur

Cots de construction des coles 7.50 Daprs le peu dinformations disponibles, les cots unitaires lis la construction des coles semblent relativement levs. Le cot unitaire dune salle de classe du primaire slve plus de 17 000 dollars, soit prs du double du cot moyen actuel en Amrique latine et lquivalent de celui de lAmrique latine et de lAsie au dbut de la dcennie 90 (Theunyck 2002). Cela semble en partie sexpliquer par les diffrences dans les normes architecturales et les standards techniques, et par les cots de construction qui sont plus levs en Algrie. La norme en Algrie est denviron 62 mtres carr par salle de classe, pour un effectif moyen de 30 coliers par classe, au primaire cest--dire une superficie apprciable de 2,1 mtres carrs par colier. La norme, lchelle internationale, varie en gnral de 1 1,5 mtre carr par colier, la valeur maximale de cette fourchette tant gnralement considre comme approprie pour un enseignement actif ou pour des travaux en groupe ou individuels. En outre, le cot de construction reste lev 274 dollars par mtre carr contre environ
135

Certaines dpenses courantes consacres linstruction peuvent tre imputes au budget dquipement ou aux laboratoires de recherche rattachs aux universits.

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2004-05

200 dollars dans les pays revenu intermdiaire dAmrique latine et environ 100 dollars dans les pays asiatiques. Cette diffrence pourrait sexpliquer par les exigences techniques de la construction antisismique, introduite aprs le dernier sisme qui a touch le pays. Il se pourrait que le cot de la main duvre soit aussi lev. Les mauvaises pratiques lies la passation des marchs peuvent galement entraner la hausse des cots. Lexprience montre que, dans le cadre des projets financs par des bailleurs de fonds, les procdures de passation de marchs peuvent contribuer augmenter les cots, mais, inversement, avec de la formation et de lassistance technique dans de bonnes procdures, une concurrence plus importante permet de rduire les cots. Finalement, daprs les autorits, les cots plus levs peuvent aussi tre associs une structure bureaucratique qui empche davoir un contrle strict des cots de construction par la matrise douvrage. Au cours des deux dernires dcennies, nombre de pays revenu intermdiaire dAmrique latine et de pays faible revenu dAfrique ont sensiblement rduit les cots unitaires de construction, partant de niveaux similaires ceux de lAlgrie aujourdhui. Ces aspects devraient faire lobjet dune tude plus approfondie. Bien quil y ait relativement peu dcoles primaires nouvellement construites, de grands travaux de rhabilitation sont en cours ; et un examen des normes, des standards et des pratiques concernant la passation des marchs serait bnfique cet effort. 7.51 Le prix dun tablissement secondaire du premier cycle est le double de celui dune cole primaire de mme taille. Les surcots sont prvisibles en raison des besoins supplmentaires en laboratoires, bibliothques et salles de personnel que requirent les programmes dtudes. Il est difficile de trouver des donnes de rfrence internationales permettant dvaluer les diffrences de cots. Il serait nanmoins indiqu de revoir les normes et les standards. Les conomies ralises sur les cots de construction pourraient servir doter les tablissements scolaires de plus dordinateurs, de technologies de linformation et de matriel de laboratoire. Enfin, pour les coles primaires comme pour les tablissements secondaires, des normes techniques inappropries contribuent galement augmenter les charges courantes, notamment celles lies au chauffage et l'entretien. Dpenses et quilibre gographique 7.52 Malgr les normes nationales qui rgissent le dploiement des enseignants et la rpartition des dpenses non salariales, les dpenses publiques lies lducation contribuent aggraver les disparits conomiques. Il existe, entre les wilayas, des carts importants dans les dpenses de fonctionnement par lve effectues dans les tablissements scolaires. Dans une large mesure, il existe une corrlation positive entre ces disparits et la variation du ratio moyen lves/enseignant plus faible est le ratio lves/enseignant, plus importantes sont les dpenses de fonctionnement par lve (Graphique 7.11a). Toutefois, dans certaines wilayas les dpenses par lve sont nettement plus leves quon ne sy attendrait au regard du ratio lves/enseignant. Cest notamment le cas dIllizi, Naama, Tindouf, Tamanrasset et Adrar, qui reoivent plus de ressources hors enseignants que les autres wilayas. Les ratios lves/enseignant sont bas cause de facteurs tels que la densit de la population et la taille rduite des coles ncessaires pour assurer laccs lducation des habitations disperses. Toutes les wilayas nont cependant pas un ratio lves/enseignant bas qui tombe dans cette catgorie. De mme, il existe une corrlation positive entre les dpenses par lve et le niveau de revenu de la wilaya mesur sur la base des transferts de ressources financires par habitant (Graphique 7.11b). 7.53 Une large proportion dcoles manque dintrants scolaires de base. La fourniture dintrants scolaires est subordonne aux normes de construction qui sont uniformes et appliques dans tout le pays. Lanalyse de ltude MLA 2 indique que la quasi-totalit des tablissements du premier cycle du secondaire sont dots du mobilier essentiel pour les lves et les enseignants, ainsi que des fournitures de bureaux telles que machines crire, photocopieuses et tlphone. Une proportion considrable dtablissements manque toutefois de matriel pdagogique essentiel (Suchaut 2006). En outre, dans deux tiers des tablissements, les enseignants ne disposent pas dune armoire dans leurs

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salles de classe, et un tiers ne dispose pas dquipements scientifiques, de maquettes et de matriels pour les travaux pratiques.
Graphique 7.11a Dpenses de fonctionnement par lve et ratio lves/enseignant par wilaya, 2004
33000 32000 31 000 30000 29000 28000 27000 26000 25000 24000 23000 22000 21 000 20000 1 9000 1 8000 1 7

Graphique 7.11b Dpenses de fonctionnement par lve et ressources financires des wilayas par habitant, 2004
33000 Dpenses unitaires par lve (DA) 32000 45 11 (41120) 37 31000 30000 Illizi 8 32 29000 (11635) 46 1 36 20 28000 10 15 24 27000 23 22 13 26000 41 38 47 16 25000 26 25 29 4 18 40 24000 21 27 6 34 30 23000 35 48 542 3 14 12 31 22000 39 43 19 9 44 2 21000 7 28 20000 19000 17 Ressources fiscales locales par habitant (DA) 18000 0 500 1000 1500 2000 2500 3000

Dpenses unitaires par lve (DA )


45 Illizi (41120) 8 20 36 15 10 24 22 23 13 41 25 29 46 37 11

32 1

38 16 26 47 18 21 4 40 6 27 34 3 42 5 14 35 48 12 43 31 19 9 2 44

30 39 28 7 17

Raio Elve / Enseignant


18 1 9 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

30

Source : Calculs des services de la Banque fonds sur les donnes du MEN.
NB : Les dpenses par lve et les ratios lves/enseignant reprsentent les moyennes pour le primaire et pour le premier et le second cycle du secondaire.

Source : Donnes du MEN et Carte de pauvret.


NB : Les donnes sur les ressources financires par habitant proviennent de la carte de pauvret. Les donnes concernant 1 541 communes ont t consolides au niveau des wilayas aprs avoir t pondres par la population de chaque commune au sein dune wilaya.

01 Adrar, 02 Chlef, 03 Laghouat, 04 Oum El Bouaghi, 05 Batna, 06 Bja, 07 Biskra, 08 Bchar, 09 Blida, 10 Bouira, 11 Tamanrasset, 12 Tbessa, 13 Tlemcen, 14 Tiaret, 15 Tizi-Ouzou, 16 Alger, 17 Djelfa, 18 Jijel, 19 Setif, 20 Saida, 21 Skikda, 22 Sidi Bel Abbs, 23 Annaba, 24 Guelma, 25 Constantine, 26 Mda, 27 Mostaganem, 28 M'Sila, 29 Mascara, 30 Ouargla, 31 Oran, 32 El-Bayadh, 33 Illizi, 34 Borj Bou Arreridj, 35 Boumerds, 36 El-Tarf, 37 Tindouf, 38 Tissemsilt, 39 El Oued, 40 Khenchela, 41 Souk-Ahras, 42 Tipaza, 43 Mila, 44 AinDefla, 45 Naama, 46 An-Tmouchent, 47 Ghardaa, 48 Relizane,

7.54. Ltude rvle un tonnant manque de ressources plus modernes, telles que des ordinateurs et lInternet, dont un pays revenu intermdiaire devrait disposer. Cela confirme lanalyse des donnes budgtaires sur les dpenses marginales en matriels didactiques (paragraphe 7.37). Prs de deux tiers des tablissements du premier cycle du secondaire ne disposent pas dordinateurs pour les lves, et 23 % ne disposent que dun seul ordinateur. Environ 82 % des tablissements scolaires ne disposent pas dun ordinateur exclusivement rserv aux enseignants, et 95 % nont pas accs lInternet. Il existe aussi des disparits dans la disponibilit des manuels. Sil est vrai que plus de 85 % des lves de la plupart des wilayas possdent des manuels scolaires, ceux-ci manquent srieusement Tamanrasset (28 %), Mostaganem (45 %), et Ghardaia (58 %). Les manuels tant achets titre priv ou lous auprs des tablissements scolaires, ces chiffres traduisent soit lincapacit des lves les moins nantis acheter ou louer les manuels, soit linsuffisance des manuels mis disposition dans certains tablissements. Accrotre le cot-avantage des ressources publiques 7.55 Le cot unitaire de production de diplms chaque niveau de lenseignement est trs lev. cause des redoublements et des abandons scolaires, les charges courantes sont beaucoup plus leves que le cot moyen par an multipli par le nombre dannes comprises dans un cycle. Au primaire, le cot de production dun diplm est de 30 % suprieur celui dun systme sans abandon ni redoublement. Au premier cycle du secondaire, ce cot est plus de deux fois plus lev ; et au second cycle du secondaire il est 2,3 fois plus lev (traduisant des taux de redoublement et dabandon plus levs au secondaire). Le cot de production dun diplm professionnel est particulirement

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lev en raison de linefficacit interne et externe de la formation dans ce sous-secteur, ce qui accrot le gaspillage des ressources publiques (paragraphes 7.19 et 7.20). 7.56 Ltude MLA 2 propose des domaines o les ressources pourraient tre utilises avec plus defficacit. En gnral, le nombre denseignants varie en fonction du nombre dlves (encadr 7.1, premier graphique). Une gestion plus rationnelle du dploiement des enseignants permettrait damliorer lutilisation des ressources existantes. Lanalyse des charges salariales par lve suggre quon ralise des conomies dchelle jusqu ce que ltablissement scolaire atteigne une taille de 400 lves (encadr 7.1, deuxime graphique). Les tablissements scolaires de grande taille ne permettent pas de raliser des conomies importantes ; et il se trouve que prs de 80 % des tablissements chantillons dpassent cette taille. De mme, les directives actuelles du ministre de lducation concernant la construction dcoles indiquent que les tablissements de grande taille ne permettent pas de raliser des conomies significatives. Donc, moins quil ne soit dmontr que les tablissements de grande taille sont plus efficaces en termes de rsultats scolaires, lide de rduire la taille des tablissements scolaires pour accrotre laccs au premier cycle du secondaire peut se dfendre. 7.57 Il nexiste pas de corrlation entre les rsultats scolaires et les ressources didactiques/dapprentissage de base (telles que la taille de la classe, qui varie de 16 60 dans les coles chantillons, comme le montre le troisime graphique de lencadr 7.1), ou avec le ratio lves/enseignant (Suchaut 2006). Une analyse des rsultats scolaires fonde sur une modlisation variables multiples (sur plusieurs niveaux) rvle des carts de seulement 8 9 % entre les notes obtenues par les coles (pour les deux tests). En revanche, plus de 90 % des carts se situent entre les lves dun mme tablissement ou dune mme classe en dautres termes, les diffrences se situent principalement entre les lves. Les rsultats des deux tests sont lis quatre facteurs tout dabord lge (les lves les plus gs ont de moins bonnes notes) ; ensuite, le type dhabitation (ceux qui vivent dans des maisons en matriau provisoire obtiennent des notes plus faibles) ; viennent ensuite les dpenses consacres par les parents lachat des fournitures scolaires (positif) ; et enfin, les devoirs (positif). Dautres facteurs ont un impact significatif sur les rsultats de seulement un des deux tests le genre (impact ngatif pour les filles en mathmatiques) ; le redoublement (ngatif pour les sciences) ; linfluence de lducation familiale linstruction universitaire (positif pour le test de mathmatiques), lutilisation de la langue franaise domicile (positif pour le test de sciences) ; dpenses en droits de scolarit et statut financier familial (positif pour les sciences) (voir annexe P pour les rsultats de la modlisation). 7.58 Les facteurs scolaires associs aux meilleures performances ne sont pas lis aux intrants ni aux qualifications ou la formation des enseignants. Parmi les multiples variables utilises pour mesurer ces facteurs, une seule a eu un effet positif dans les deux tests, savoir le pourcentage de femmes enseignantes dans ltablissement. Pour les notes du test de sciences, certaines variables ont produit un effet ngatif par exemple, la disponibilit des quipements de base dans ltablissement ou le degr dautonomie (une variable dindice cre partir des rponses des principaux dtablissements aux questions sur la prise de dcisions). En mathmatiques, la disponibilit des manuels pour plus de 75 % des lves et la prsence dun principal de sexe fminin ont produit un effet positif, alors les enseignants plus gs (plus de 45 ans) taient associs des rsultats plus faibles. La participation des enseignants de mathmatiques un stage pdagogique sur cette matire na produit aucun effet sur les rsultats scolaires. Au total, le jumelage de tous les facteurs explique les quelque 22 % dcart entre les tablissements scolaires et seulement 2 4 % dcart au sein dun mme tablissement. Dans les deux cas, les caractristiques socioconomiques des lves expliquent relativement peu dcarts dans les notes. En outre, il existe peu de relation entre les rsultats scolaires et les intrants physiques mesurables, une conclusion rcurrente dans des analyses similaires effectues pour les pays revenu intermdiaire et les pays plus riches. Certaines variables dont on suppose quelles auraient une influence sur les rsultats obtenus par les lves ont trait des mesures telles que lenvironnement scolaire et la prise en main par le principal de ltablissement. Soit ces variables ont

150

t mal mesures soit elles nont pas t prises en compte par les instruments de ltude. Les rsultats prsents servent souligner le fait que lamlioration de la qualit ncessitera des efforts allant audel de la fourniture dintrants physiques ou des qualifications et de la formation des enseignants.
Encadr 7.1 Utilisation des ressources dans les tablissements secondaires du premier cycle en Algrie : Rsultats de lanalyse des donnes globales de ltude MLA
S catterPlot of Teachers and S tudents
80 70 N m e of teac e u br h rs 60 50 40 30 20 10 0 0 500 1000 Nu m be r of stu de n ts 1500 2000

y = 0.0366x + 8.2707 R2 = 0.7562

Ce diagramme de dispersion prsente le nombre denseignants et dlves de chaque tablissement secondaire du premier cycle de lchantillon (dix tablissements dont les donnes taient aberrantes ou non disponibles ont t limins). En gnral, le nombre denseignants augmente avec le nombre dlves, mais environ 25 % de la variation dans le nombre denseignants ne sont pas dus au nombre dlves. La charge salariale unitaire baisse alors que la taille de ltablissement scolaire augmente de 400 lves. Mais peu dconomies dchelle sont ralises lorsque les tablissements dpassent cette taille.

Per pupil teacher salary cost and school size


Per pupil teacher salary 1200 1000 cost(DA) 800 600 400 200 0
15 0 25 0 60 0 40 0 80 0 12 00 16 00 10 00 14 00 18 00 50

Numbe r of stude nts

Average math score and 8th grade class size


60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 C lass siz e of 8th grade y = -0.0351x + 39.418 R2 = 0.0018

Average math score (%)

La corrlation entre la note moyenne obtenue en mathmatiques et la taille des classes est ngligeable. La taille des classes varie entre environ 16 et 60 lves.

D.

LA STRATEGIE SECTORIELLE

7.59 LAlgrie a mis en place une stratgie globale de rforme du systme ducatif. En 2001, le gouvernement a mis sur pied la Commission nationale pour lducation, dont le rapport et les recommandations constituent le socle de la nouvelle stratgie de rforme adopte par le Conseil des Ministres en 2002. La mise en uvre de cette stratgie a dbut en 2003-2004. Le tableau prsent lannexe Q rcapitule les principaux lments concernant chaque niveau de lenseignement, tandis que lannexe Y, fournie par les autorits, dcrit les rsultats et indicateurs important qui figurent sur la Carte Scolaire. La stratgie de rforme sarticule autour de trois grands axes pour lducation de base et lenseignement secondaire, savoir : augmenter la qualit de lenseignement en amliorant les qualifications des enseignants ; moderniser les programmes dtudes, les manuels scolaires, les mthodes pdagogiques et le systme dvaluation des lves, suivant essentiellement une approche axe sur les comptences ; et

151

restructurer le primaire et le second cycle du secondaire. 7.60 Dans le contexte du PCSC pour la priode 2005-2009, la stratgie du gouvernement en matire dducation consiste assurer un plus large accs aux niveaux post-primaires de lenseignement tout en amliorant la qualit tous les niveaux. Trois objectifs ambitieux doivent tre atteints lhorizon 2010 : ladmission de 90 % des lves en classe de 3e, dernire anne du premier cycle du secondaire (contre 63 % en 2004-05) ; linscription de 75 % des lves ayant termin la 3e dans le second cycle du secondaire ou en formation professionnelle (contre 42 % en 2004-05) ; et un taux de russite de 70 % lexamen de fin de second cycle du secondaire (contre 40 % en 2004-05) 7.61 Au niveau de lenseignement suprieur, la nouvelle stratgie met laccent tout dabord sur llargissement rapide de laccs et laugmentation des taux de russite lexamen du baccalaurat136, puis sur lintroduction du systme Licence-Master-Doctorat (LMD). Les objectifs chiffrs sont les suivants : doubler le nombre de places universitaires (inscriptions) lhorizon 2010, ce qui demandera dimportants investissements dans les infrastructures universitaires (y compris la construction de nouvelles universits) et dans lhbergement des tudiants ; recruter 25000 nouveaux enseignants en trois ans si les ratios tudiants/corps professoral actuels doivent tre maintenus ; et encourager les universits adopter le systme LMD, qui introduira un rgime de crdits et donnera aux tudiants une plus grande marge de manuvre et un plus large ventail de choix. Au nombre des lments de la stratgie de rforme figurait lamlioration de larticulation entre le second cycle du secondaire et le suprieur. Pour viter les spcialisations outrance, le nombre de sries du baccalaurat a t ramen de 15 6. On sattend ce que le systme LMD concoure rduire davantage les redoublements en accordant aux tudiants plus de choix dans les dcisions concernant leur carrire. Actuellement, chaque programme denseignement universitaire doit tre approuv par le ministre de lEnseignement suprieur et de la Recherche scientifique. Ce dernier encouragerait une plus grande autonomie en permettant aux quipes denseignants dlaborer de nouveaux programmes dtudes. Ce passage une plus grande autonomie pourrait saccompagner de la cration dun organisme externe charg de contrler la qualit, qui valuerait la performance et les programmes de chaque institution. 7.62 Dans lensemble, la stratgie globale repose sur une base solide, notamment en ce qui concerne les liens entre les composantes et les niveaux de lenseignement. Plusieurs composantes peuvent cependant tre amliores, en rduisant leurs cots et en amliorant leur faisabilit et leur efficacit. Le projet de renforcement des qualifications des enseignants reprsente le programme le plus important, aussi la premire anne de sa mise en uvre doit-elle tre soigneusement value. Le contenu des modules de formation a t labor par les universits en consultation avec le Ministre de lEnseignement suprieur et de la Recherche scientifique. Ces modules seront communiqus par les universits dans chaque chef-lieu de wilaya. Les cots du programme ntant pas inclus dans le budget dquipement, ils ne sont prvus ni dans le PCSC, ni dans le document de stratgie. Toutefois, le ministre estime quelque 600 millions de dollars le cot global pour une priode de dix ans, apprentissage
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Aux termes de la loi, le MESRS doit assurer une place universitaire tous les lves ayant pass lexamen du baccalaurat. Toujours aux termes de la loi, 50 % des tudiants doivent bnficier de lhbergement dans une rsidence universitaire, la priorit tant accorde aux tudiants trop loigns de luniversit pour faire la navette quotidienne.

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distance et apprentissage traditionnel y compris137. Ce montant significatif reflte aussi bien la vaste envergure du programme (environ 214 000 sur 280 000 enseignants du primaire et du premier cycle du secondaire seront forms) que la dure de la formation. Ce programme vise amliorer la matrise du contenu des programmes scolaires par les enseignants. Dautre part, lamlioration des qualifications nest pas ncessairement la meilleure approche pour amliorer la connaissance du contenu. Dautres alternatives dapprentissage devraient tre envisages afin de permettre aux enseignants davoir plus de choix parmi les cours dispenser138. La participation au programme est volontaire, mais elle a t insuffisante jusquici, dnotant le peu dintrt apparent qui lui serait accord. Le Ministre a donc t amen envisager de rendre la participation obligatoire. 7.63 En outre, la stratgie arrte accorde peu dattention lamlioration de lefficacit du systme. La stratgie ducative de lAlgrie ne traite pas de la ncessit de rduire les taux de redoublement et les taux dabandon, qui sont levs. Bien au contraire, le ministre propose une approche axe sur les comptences en sappuyant sur un changement des politiques concernant les examens et le passage aux classes suprieures. Cette dmarche est plus susceptible daccrotre les flux dlves lintrieur dun cycle et dun cycle lautre, mais uniquement sur le court terme. 7.64 Le projet de dveloppement de la formation et de lenseignement professionnels pour largir la couverture de lenseignement post-obligatoire et comme alternative au second cycle de lenseignement secondaire gnral nest pas bien cible. Ses principaux objectifs devraient tre de satisfaire les besoins du march de lemploi et de rguler le flux dlves au second cycle du secondaire. Le vritable choix pour les dcideurs consiste soit rduire le cot des programmes denseignement et de formation professionnels pour servir plus dlves soit permettre une plus grande proportion dlves de passer par l'enseignement secondaire gnral cot rduit (et ventuellement daccder lenseignement suprieur). Les principaux lments qui entrent en ligne de compte dans la rduction des cots de l'enseignement et de la formation professionnels sont la multiplication des choix en termes de spcialisation professionnelle, llimination des programmes longue dure, et une plus grande marge de manuvre accorde aux lves dans les programmes courte dure. Aujourdhui le secteur priv participe considrablement dans ce sous-secteur. Par consquent, le secteur public doit valuer loffre du secteur priv tout en mettant le doigt sur les domaines de comptence et les zones gographiques o le secteur priv ne peut pas fournir des services efficients. Une question essentielle qui se pose est celle de savoir comment les informations sur le march de lemploi peuvent tre intgres dans la planification et lorientation de l'enseignement et la formation professionnels. Il faudrait dlguer plus de pouvoir afin dassouplir davantage la fourniture des prestations de formation tout en amliorant la rentabilit. Des mesures incitatives doivent tre prvues pour accrotre l'efficacit de l'utilisation des ressources et le suivi des rsultats. Par ailleurs, lexprience internationale suggre que le rle du gouvernement pourrait tre recadr. Les normes professionnelles et le contrle de la qualit pourraient tre sensiblement renforcs. Des programmes de formation et des schmas pdagogiques pourraient tre labors. Des mcanismes de suivi des exigences du march de lemploi pourraient tre mis en place. Des innovations pourraient tre introduites dans les programmes de prparation du personnel de formation professionnelle et dans les institutions de lenseignement tertiaire. Enfin, des mesures incitatives devraient tre cres pour que les entreprises dispensent des formations spcialises au profit des employs. Ce travail a dj commenc, avec lappui des bailleurs de fonds. 7.65 La vision gnrale lhorizon 2025, les objectifs et la stratgie pour la modernisation de l'enseignement suprieur, lamlioration de son efficacit et le renforcement de sa contribution la
137 Cette estimation ne tient pas compte des surcots au budget salarial dus au passage de ces enseignants un grade suprieur. Un enseignant qui arrive au terme de ce programme de formation devrait, dans le cadre de la grille des salaires de la fonction publique, tre considr comme ayant un niveau quivalant celui dun diplm d'universit. 138 Au lieu dun programme de formation unique et en un seul temps obligatoire pour tous les enseignants, le moment serait indiqu dlaborer un cadre de dveloppement professionnel continu, en mettant laccent sur la diversification des connaissances et des comptences des enseignants, et en les formant lutilisation doutils de prises de dcisions scolaires.

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croissance et au dveloppement social, sont dfinis. Ceci permettra une meilleure valuation des investissements publics grande chelle dans lducation, ainsi quune valuation du poids accord llargissement de laccs et lamlioration de la qualit. Les taux de scolarisation lenseignement tertiaire sont bas et doivent tre augments pour que lAlgrie dispose dune main duvre hautement qualifie. Mais le financement exclusif par le secteur public nest pas ncessairement la meilleure solution. Paradoxalement, le financement public exclusif affecte la qualit. Comme en Algrie et dans certains pays europens, le financement excessif par rapport aux ratios tudiants/corps professoral a parfois entran la diminution de la qualit. Pour rellement amliorer laccs et la qualit de lducation, il faudrait diversifier les sources de financement, tout en sachant que ceci lui tout seul ne garantit pas lamlioration directe de la qualit de lenseignement. On sinquite du fait que la diversification des sources de financement et la ncessit daccrotre le partage des cots puissent saper les objectifs dquit et limiter laccs des lves socio-conomiquement dfavoriss. Dautre part, lexprience des pays de lOCDE a prouv que les pays faible scolarisation et faible taux de russite sont ceux o la rpartition socioconomique du corps estudiantin est moins quitable que dans les pays qui accroissent laccs en permettant une plus grande participation financire du secteur priv (Education Policy Institute, 2005). Dans le moyen terme, la stratgie considre aussi l'option d'importer de services dtudes suprieures pour affronter le dfi de laccroissement rapide de laccs en particulier quand il sagit dune capacit daccueil limite face une demande croissante manant dun nombre grandissant dtudiants. Le dveloppement de nouvelles formes institutionnelles dchange dans les tudes suprieures a permis beaucoup de pays en voie de dveloppement de construire leurs comptences court terme et de contribuer consolider leurs capacits nationales dans le secteur des tudes suprieures. Les exemples de la Malaisie, de la Chine et de beaucoup de pays latino-amricaine peuvent tre valus en cette matire. Limportation de services des tudes suprieures peut prendre la forme d'envoyer l'tranger des tudiants travers des programmes de bourses d'tudes ou de facilits et arrangements de jumelages ou d'autres formes de collaboration institutionnelle. La globalisation des tudes suprieures a permis aux pays de chercher le cot le plus faible et la valeur la plus leve offerts par plusieurs pays. Cette option devrait tre value pour assouplir les contraintes qui psent moyen terme sur le secteur de lenseignement, pendant que la capacit daccueil se dveloppe un rythme raisonnable et rflchi. 7.66 Lamlioration de la qualit de lenseignement suprieur requiert non seulement des investissements plus importants dans les enseignants et les quipements, mais aussi des changements dans la gouvernance et la gestion des universits. Plusieurs pays ont accord une plus grande autonomie aux universits dans plusieurs domaines dfinir la structure acadmique et dterminer le contenu des cursus ; dcider du nombre dtudiants admettre ; donner aux institutions une plus grande responsabilit dans la gestion des ressources supplmentaires pour atteindre leurs objectifs ; et renforcer le contrle pour une utilisation efficace des ressources publiques. De nouveaux modles de gouvernance institutionnelle ont t labors qui donnent plus de pouvoir excutif aux administrateurs professionnels. Certaines de ces rformes font lobjet de discussions en Algrie ; cependant les mesures prises ce jour telles que permettre aux universits dintroduire des programmes post-licence spcialiss en fonction des demandes spcifiques des entreprises prives et publiques, et permettre aux professeurs duniversits de fournir des prestations de services consultatifs restent encore trop timides pour produire un impact significatif, bien quelles pourraient constituer des avances dans la bonne direction. 7.67 Enfin, le volume et la rpartition des ressources financires affectes aux diffrents soussecteurs dans le cadre du PCSC ont des rpercussions importantes sur la mise en uvre de la rforme du secteur de lducation. Les objectifs spcifiques du PCSC dans le secteur de lducation ont t expliqus ci-dessus. Il sagit dassurer la prise en charge dun effectif avoisinant 1.4 millions dtudiants lhorizon 2009-10. Dans ce dimensionnement, le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche scientifique tient compte des facteurs damlioration des conditions denseignement et de formation daprs des normes universellement admises, et du fait quenviron un tiers de la capacit daccueil installs est hrite dautres secteurs, et ne correspond pas souvent aux normes pdagogiques denseignement suprieur. Ainsi, notre analyse met en vidence des incohrences entre la stratgie arrte

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et la mise en uvre du PCSC (encadr 7.2). La principale lacune dans les prvisions de dpense au titre du PCSC est lie au fait que le total des financements sectoriels ncessaires, couvrant aussi bien les charges de fonctionnement que dquipement, nont pas fait lobjet dune estimation dtaille. En outre, les compromis et les choix politiques ne sont pas explicitement examins du point de vue de leur impact financier ou de l'atteinte des objectifs sectoriels. Des prvisions de dpenses ont t ralises pour le prsent Examen des dpenses publiques en utilisant des objectifs politiques et des scnarios diffrents (annexe S). Quatre grandes conclusions sen dgagent. Lobjectif du doublement de la scolarisation du PCSC pour lenseignement suprieur ne peut tre atteints, moins que lefficacit interne aux premier et second cycles de lenseignement secondaire naugmente, assortie de taux de russite plus levs aux examens de fin de cycle. Cela exige la prise dun certain nombre de mesures politiques et llargissement de laccs lenseignement secondaire. Deuximement, le budget du secteur de lducation devra augmenter pour financer llargissement de laccs suivant les paramtres de fourniture de service existants (ratios lves/enseignant, taille de classe, etc.). Le programme dinvestissement du PCSC sous-estime les besoins d'investissement de l'enseignement scolaire 80 milliards de DA pour la priode 2005-2009 si on veut atteindre les objectifs sectoriels. Cette situation rsulterait de la sous-estimation du nombre supplmentaire dtablissements scolaires construire ou rhabiliter. Dautre part, les besoins au niveau universitaire et pour la formation professionnelle ont t surestims denviron 50 milliards de DA. Le secteur pourrait raliser des conomies denviron 0,5 % du PIB en limitant 30 % la proportion dtudiants admis bnficier de lhbergement gratuit et en ciblant mieux lattribution des bourses, qui est dj sujet dune rflexion de la part des autorits.

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Encadr 7.2 Aligner la stratgie de lducation sur le PCSC La principale lacune du PCSC est lie au fait que le total des financements sectoriels ncessaires, couvrant aussi bien les charges de fonctionnement que dquipement, nont pas fait lobjet dune estimation, et les compromis et les choix politiques nont pas t explicitement examins du point de vue de leur impact financier ou de latteinte des objectifs sectoriels. Plusieurs scnarios sont envisags pour valuer le ralisme des prvisions du PCSC et limpact du partage des cots au niveau de lenseignement suprieur (annexe S). Plusieurs conclusions se dgagent de lexercice de lvaluation de ladquation des prvisions de dpenses consacres lducation dans le cadre du PCSC au regard de la stratgie de rforme : Toute valuation est limite puisque le programme ne fait des prvisions de dpenses dquipement que pour la priode 2005-2009, hors les mesures de contrle de la qualit ncessitent lextension et la restructuration du budget de fonctionnement, ce qui nest pas prvu dans le PCSC. Le programme dinvestissement est largement favorable lenseignement suprieur (plus de 50 % des ressources totales) ; alors que prs de 40 % des ressources vont lenseignement scolaire et 10 % lenseignement et la formation professionnels. En examinant les dpenses du point de vue llargissement de laccs, notamment lenseignement suprieur, on note quenviron 40 % des ressources du PCSC sont consacrs la construction des infrastructures universitaires, dont plus de la moiti est ddie lenseignement suprieur et la recherche. Quarante % vont aussi la construction de dortoirs, de rfectoires et dinstallations sportives, dont les neuf diximes sont rservs lenseignement suprieur, et seulement 20 % sont consacres aux quipements et matriels didactiques, dont prs de deux tiers pour lenseignement suprieur. En sappuyant sur les tendances antrieures pour valuer la faisabilit de la ralisation de ces prvisions dinvestissement, lon note que les objectifs de lenseignement scolaire et de la formation professionnelle sont plus susceptibles dtre atteints que ceux de lenseignement suprieur : Les taux dexcution levs supposs pour lenseignement scolaire et pour la formation professionnelle sont ralisables. Lobjectif pour lenseignement scolaire est de construire 120 tablissements secondaires du premier cycle et 58 tablissements secondaires du second cycle par an, soit un peu plus que la moyenne de 110 et 44 respectivement ralise au cours des trois dernires annes. Lobjectif pour la formation professionnelle est de crer 6 000 nouvelles places pdagogiques par an. Pour la seule anne de 2002, le ministre charg de la formation et de lenseignement professionnels en a ajout 13 000. Ce nest pas le cas de lenseignement suprieur, qui bnficie dune forte augmentation des ressources propose au regard des dpenses antrieures. Ce qui reprsente un bond dans la consommation annuelle moyenne des crdits budgtaires de 13,7 milliards de DA des prvisions annuelles de 48,5 milliards de DA dans le cadre du PCSC. Et pour ce qui est des installations physiques, le PCSC envisage la construction de 93 400 places pdagogiques par an, soit une augmentation de 50 % par rapport aux 61 000 places par an ralises en 20012004. En outre, le PCSC est particulirement ambitieux dans ses plans pour les logements universitaires : 70 000 places envisages par an, contre 27 700 ralises par an entre 2001 et 2004 soit une augmentation de 152 %. Louverture du march aux entreprises de construction trangres, envisage par le ministre, pourrait permettre dacclrer la ralisation des infrastructures proposes ; mais elle ne rsoudra pas lpineux problme que pose linsuffisance des capacits managriales pour prparer et lancer les appels doffres, finaliser les contrats et assurer une supervision technique approprie. Dans le cas improbable o les limites lies aux capacits de construction seraient surmontes, il serait toujours ncessaire de dterminer si les objectifs a) de doublement de la scolarisation lhorizon 2010 et b) de recrutement de 25 000 enseignants supplmentaires peuvent tre atteints. Le premier requiert lamlioration de lefficacit interne au niveau du premier cycle du secondaire et laugmentation des taux de russite lexamen du baccalaurat. Le second est encore plus difficile raliser. Le problme est moins li aux contraintes financires qu la capacit du systme produire un nombre suffisant denseignants, puisque 2 000 2 500 enseignants environ ont t recruts au cours de chacune des cinq dernires annes, et le recrutement annuel devra doubler. Dans le mme temps, la production annuelle dtudiants du cycle de doctorat slve seulement 900, un nombre qui ne peut tre accru court terme. Le ministre propose dimportantes incitations aux professeurs pour chaque thse acheve (100 000 DA, lquivalent denviron deux mois de salaire), les poussant encourager les tudiants du niveau post-licence achever leur thse plus rapidement, mme au risque de diminuer la qualit. Une solution alternative serait de recruter des enseignants ltranger, surtout auprs de la diaspora, mais cela signifierait proposer des salaires comptitifs qui augmenteraient le cot global de lextension du programme.

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E.

RECOMMANDATIONS

7.68 Concernant la performance sectorielle en matire denseignement scolaire, les priorits consistent amliorer a) lefficacit interne de lenseignement scolaire en rduisant les taux de redoublement et les taux dabandon, surtout pour les garons, et amliorer les taux de passage aux classes suprieures entre les cycles ; et b) lapprentissage. Pour cela, il faudrait : Utilisation des mcanismes d'valuation comme outils dassurance qualit pour amliorer les ratios de flux et de progression des lves, une plus grande responsabilit et la dotation dun plus grand support destin aux coles les moins performantes. Il faut encore tablir un systme de suivi et dvaluation des rsultats des lves ainsi quun effet de retour (feedback) et dappui aux enseignants pour amliorer les rsultats. moderniser les programmes dtudes, diversifier les matires, et amliorer les mthodes denseignement et le dveloppement professionnel des enseignants, toutes choses qui ncessiteront laugmentation des ressources pour des intrants non salariaux. mettre davantage laccent sur le renforcement des processus internes des tablissements et la prise en main par les directeurs dtablissements du suivi et de lamlioration des rsultats des tablissements et des lves. 7.69 En ce qui concerne la stratgie sectorielle, il sagit en priorit de travailler davantage sur a) les implications des objectifs visant accrotre laccs chaque niveau denseignement et b) les approches spcifiques pour amliorer la qualit. Il faudra cet effet : tablir des prvisions de scolarisation pour dterminer avec ralisme les objectifs et les instruments de leur ralisation, ainsi que les besoins matriels satisfaire chaque niveau en termes dcoles, denseignants et dautres ressources. dans le cas de lenseignement suprieur, reconsidrer la vitesse dexpansion des universits et valuer les stratgies alternatives pour faciliter laccs travers la diversification des institutions et des programmes universitaires et limportation des services de lenseignement suprieurs. prciser les objectifs de la formation et lenseignement professionnels, pour rpondre aux besoins de main duvre qualifie et clarifier la relation avec l'enseignement secondaire gnral, et modifier au besoin la conception des programmes. En effet, un compte rendu du Conseil de Gouvernement du 15-16 novembre 2006 fait tat de la dcision du secteur de procder un programme de mise niveau, tout en proposant la ralisation dune tude avec quatre objectifs : (a) valuation de la demande de formation ; (b) valuation de loffre de formation et ses dysfonctionnements ; (c) projection de loffre moyen terme ; et (d) esquisse du projet de schma directeur lhorizon 2025. Ltude sera conclue en 2007. valuer la rentabilit de la formation pdagogique actuelle afin dlaborer un cadre de dveloppement professionnel durable des enseignants. crer un systme pour suivre et valuer priodiquement lapprentissage dans les tablissements scolaires. Si lon veut amliorer la qualit et la pertinence de lenseignement suprieur, il faut que la stratgie identifie les rformes cls entreprendre en matire de gouvernance, de gestion institutionnelle et de financement pour que les universits soient plus en prise sur lconomie et le march du travail. 7.70 En ce qui concerne les montants et la rpartition des dpenses publiques et le financement du secteur, les priorits sont a) daugmenter les ressources consacres lducation tout

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en rquilibrant la rpartition entre les sous-secteurs et les rgions afin de raliser les objectifs de la stratgie qui sont daccrotre laccs et damliorer la qualit ; b) de rduire la proportion de dpenses sociales au niveau de lenseignement suprieur afin de librer des ressources devant servir amliorer linstruction ; c) daccrotre les ressources hors personnel consacres linstruction ; et d) de rechercher une plus grande efficacit dans les dpenses publiques, notamment dans le domaine de la construction et de la fourniture de services dappui. Dans le moyen terme, la nouvelle classification budgtaireconomique et par programmes (voir Chapitre 4) va intgrer les dpenses de fonctionnement et de capital, et aligner ressources (intrants) avec des rsultats (outputs). Concrtement, cela signifie : augmenter les ressources affectes au secteur de lducation sur le moyen terme. augmenter les ressources affectes aux deux cycles de l'enseignement secondaire (en plus des ressources actuelles du PCSC) pour construire de nouveaux tablissements scolaires et recruter des enseignants. sattaquer aux ingalits des dpenses scolaires entre les wilayas et les communes en augmentant le nombre denseignants affects et en fournissant des fonds supplmentaires aux communauts les moins nanties. cibler lhbergement gratuit (ou les nouveaux mcanismes de partage des cots), les bourses et dautres services sociaux fournis lenseignement suprieur sur les tudiants de familles/rgions les plus dmunies. Viser le recours l'importations des tudes suprieures travers lemploi de facults spcialises, de programmes de bourse d'tudes ltranger, darrangements de jumelages ou d'autres formes de collaboration institutionnelle dans les domaines spcialiss et/ou prioritaires afin dassouplir les contraintes pesant sur la capacit daccueil nationale. L'effort dimportation devrait viser le meilleur rapport cotefficacit dans le march mondial dtudes suprieures. Des exemples en la matire tels que celui de la Malaisie et de la Chine devraient tre tudis. tablir des normes plus rigoureuses pour les dpenses par lve lies aux intrants pdagogiques. examiner les standards et normes techniques de construction des tablissements scolaires afin de rduire les cots unitaires de construction et les dpenses de fonctionnement associes lexploitation et lentretien. valuer les taux dutilisation relle et les besoins des lves en termes dinfrastructures dhbergement et de restauration et sous-traiter si possible ces services. 7.71 Pour amliorer la programmation des dpenses sectorielles, il faudrait constituer un service de planification compos de planificateurs, dexperts et dconomistes spcialistes de lducation, qui serait charg de planifier les dpenses moyen terme, danalyser les consquences des choix oprs aussi bien pour les dpenses de fonctionnement que pour les dpenses dquipement, et dlaborer le budget annuel sur la base des conclusions tires. Dans la mesure o la programmation des dpenses sapplique lensemble du secteur et couvre les trois dpartements ministriels concerns, la structure institutionnelle de ce service et ses relations avec le Ministre des Finances doivent tre soigneusement analyss. 7.72 Pour encourager les wilayas assurer le suivi des rsultats en matire dducation et faire preuve dune efficacit accrue, il conviendrait de fournir des ressources non lies pour amliorer les rsultats obtenus en classe et encourager les systmes scolaires oprer avec plus defficacit. Une liste de dpenses autorises permettrait dorienter lutilisation des ressources (y compris le dveloppement professionnel des enseignants et des outils pdagogiques supplmentaires

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pour satisfaire les besoins spcifiques des coles). Le suivi des indicateurs tels que les taux dentre/de passage au premier et au second cycles du secondaire, les taux de redoublement, les taux de russite aux examens, ainsi que lvaluation des performances des lves dans les matires principales sont autant de dispositions qui peuvent tre prises pour mesurer les progrs dans les coles et travers lensemble du systme. Il pourrait en outre tre demand aux wilayas dintroduire des indicateurs tels que des taux dutilisation, des cots unitaires et des normes de qualit de service pour amliorer lefficacit de lutilisation des ressources qui leur sont affectes pour lexploitation des installations dhbergement, de restauration et de transport. Le processus pourrait tre engag par les services centraux du Ministre en dfinissant les indicateurs cls et en publiant les rsultats des wilayas et en fournissant lappui ncessaire aux wilayas pour lvaluation des indicateurs et le suivi des rsultats. Dventuelles formules de financement motivantes fournissant des subventions pour les dpenses extra-salariales devraient tre dveloppes pour permettre aux wilayas de capturer et de raliser des gains defficacit. 7.73 Pour amliorer la planification et le financement de lentretien des tablissements scolaires, les prvisions des dpenses doivent tre fondes sur un processus de planification de lducation, impliquant les wilayas et les municipalits, les informations pourraient provenir des donnes rgulirement transmises par les coles sur la qualit de leurs infrastructures et des valuations priodiques entreprises par le personnel technique des wilayas. Sil est vrai que des ressources pour lentretien/les rparations courants doivent tre incluses dans les budgets des tablissements secondaires, il nen demeure pas moins que des ressources budgtaires doivent tre affectes chaque wilaya pour les rparations importantes, et ces dpenses doivent faire lobjet dun contrle. En attendant que les communes disposent dautres sources de revenus fiables, lentretien des coles primaires doit rester la charge du budget du ministre et les dpenses y affrentes doivent faire lobjet dun contrle. 7.74 Pour pouvoir accorder une plus grande autonomie financire aux institutions ducatives et exiger delles plus de transparence dans lutilisation des fonds publics, lAlgrie doit engager des rformes une autre chelle. Des diverses institutions universitaires la pratiquent dj suivant les recommandations dune tude de lentit CREAD portant dfinition des cls de rpartition des crdits de fonctionnement. La conception et la mise en uvre relvent dun processus pluriannuel. Certaines des mesures spcifiques qui peuvent tre dfinies et mises en uvre titre exprimental pour faire avancer ce processus sont prsentes ci-aprs. Pour les tablissements secondaires du second cycle, fournir des ressources supplmentaires (pour les dpenses hors personnel) afin damliorer les pratiques pdagogiques en laborant des plans triennaux ou quadriennaux qui mettent laccent sur lamlioration des performances et des rsultats obtenus par les lves, en particulier la baisse des taux de redoublement et des taux dabandon, et sur une meilleure utilisation/un meilleur redploiement du personnel non enseignant. Ces ressources pourraient tre administres au niveau des wilayas suivant des directives et des procdures labores en consultation avec le ministre de tutelle. Les institutions seraient autorises conserver les conomies ralises sur les charges administratives pour les rinvestir dans linstruction et lentretien. Pour les universits, et dans le cadre des rformes de la gouvernance dans lenseignement suprieur, crer un environnement financier qui renforce lefficacit oprationnelle et soit propice linnovation et la gnration dun systme priv concurrentiel. . Plusieurs mesures peuvent tre envisages. On pourrait tout dabord, fournir un financement de base travers une subvention globale pour les dpenses hors personnel, de sorte que les institutions aient la latitude de distribuer des ressources aux dpartements ou par filire, en fonction de leurs priorits stratgiques. Ce financement devrait tre li au nombre et au type dtudiants et assorti de critres simples et

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transparents qui tiennent compte des diffrences de cots entre les disciplines et de la composition des programmes dtudes. Un mcanisme de financement plus complexe pourrait intgrer des indicateurs de performance, bass sur un benchmarking international, tels que le taux de russite ou le temps pris pour achever un cycle. Il sagirait ensuite, pour les nouvelles initiatives, de fournir un financement pluriannuel couvrant aussi bien les dpenses de fonctionnement que les dpenses dquipement, conformment des plans institutionnels approuvs assortis dindicateurs de performance. Une fois que les nouveaux programmes auront t valus aux plans de la pertinence et de la qualit et jugs conformes aux critres tablis, une partie de leur financement pourrait tre rserve afin de les encourager mieux utiliser le personnel, les installations et les outils technologiques ou rduire tout dsquilibre dans la composition du personnel administratif. Enfin, les institutions devraient tre autorises gnrer des excdents et les reporter nouveau pour constituer des rserves qui leur permettent dassurer lentretien long terme des btiments, de supporter les cots de remplacement des quipements et du mobilier, ou dinvestir dans de nouvelles activits denvergure. Avec le temps, une plus grande autonomie en matire de prises de dcisions concernant le personnel devra tre envisage, surtout dans les principales universits, qui ont besoin de recruter du personnel pour pouvoir excuter leurs plans institutionnels et de bnficier dune plus grande marge de manuvre dans la gestion des salaires afin de pourvoir des vacances de postes, notamment dans les disciplines manquant denseignants. Finalement, en ce qui concerne le financement priv concurrentiel, quelques observations transmises par le ministre nous semblent valides. Tout dabord il nexiste pas encore une demande forte du priv pour investir dans ce secteur, ensuite, au cas o elle existerait, elle devrait se guider par dautres critres que celui de la rentabilit court terme ; finalement, dans ce systme priv concurrentiel, il faudrait considrer comme introduire des actions visant ne pas accentuer les ingalits sociales.

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CHAPITRE 8 : AMELIORATION DE LEFFICACITE DES DEPENSES DE SANT


Ce chapitre examine l'opportunit de rformes dans le secteur de la sant. La premire partie donne un bref aperu du secteur. La deuxime partie prsente le contexte institutionnel et la stratgie gouvernementale. La troisime partie analyse la structure des dpenses au cours de la dernire dcennie. Une attention particulire est porte sur l'origine et l'emploi des ressources, ainsi que sur leur impact du point de vue de lefficacit, de l'quit et du cot-avantage`. Les principales conclusions et recommandations sont rsumes dans la dernire partie. A. INTRODUCTION

8.1 Le droit de tous les citoyens la sant est consacr par les Constitutions de la Rpublique algrienne dmocratique et populaire de 1989 et 1996. Cela sest traduit par la prdominance du secteur public avec une participation limite mais grandissante du secteur priv. Le ministre de la Sant, de la Population et de la Rforme hospitalire gre lensemble du systme de sant public et rglemente l'offre de soins prive. 8.2 LAlgrie continue de dployer des efforts considrables en vue dassurer tous laccs aux services de sant, mais elle doit encore relever d'importants dfis. Le taux daccessibilit gographique des tablissements de sant est de 98 % et toute la population bnficie d'une couverture maladie, tout au moins pour les soins prodigus dans le secteur public. En consquence, les indicateurs de sant se sont beaucoup amliors. Cependant, l'offre de soins demeure peu efficiente, la qualit des services dans lensemble nest pas optimale, et des ingalits persistent. Laccs aux soins dans les zones rurales est entrav par le manque dquipements, de mdicaments et de personnel mdical. La plupart des indicateurs de sant et de nutrition dans ces zones, notamment dans le sud du pays, sont proccupants. La mortalit maternelle varie de 43,3 pour 100 000 232 pour 100 000 entre les wilayas. Environ 18,2 % des enfants de moins de cinq ans ont un faible poids pour leur ge dans le Sud, contre 5 % dans le Nord. Par ailleurs, le secteur priv connat un essor rapide en raison de la faible qualit de l'offre publique de soins. Les malades qui font appel au secteur priv paient de leur poche la plupart des frais, ce qui constitue une source importante dingalit. Les contraintes financires du systme de sant vont augmenter pour plusieurs raisonsinsuffisance des recettes, couverture mdicale gnreuse, inefficience de l'offre de soins, importance des dpenses de mdicament et volution du fardeau de la morbidit lie la transition pidmiologique. 8.3 Pour relever ces dfis, une rforme globale est ncessaire. En 2002, le ministre de la Sant, de la Population et de la Rforme hospitalire a lanc un programme de rformes ambitieux. Un avant-projet de loi sanitaire139 a t labor pour faire lobjet de suivi de consultation en fvrier 2003. Cependant, ce processus de rforme n'a pour l'instant pas abouti. Pour bien grer son systme de sant, lAlgrie doit beaucoup investir dans le renforcement de ses capacits en matire de ressources humaines et d'quipement, aussi bien que dans la mise en place dun systme dinformation, de suivi et dvaluation pour faciliter la prise de dcision.

139

Une version rvise de ce texte, lAvant-projet de loi relative la sant, a t labore plus rcemment.

161

B.

APERU DU SECTEUR DE LA SANTE

Profil dmographique et tat de sant de la population

Sa population est denviron 32 millions dhabitants. Le pourcentage des

8.4 LAlgrie est en transition dmographique.

pleine

Graphique 8.1 Population par tranche dge et ratio de dpendance, 19752003


120

Ages 15-64 Algriens de moins de 15 ans baisse 100 (% of population) constamment depuis 1975, tandis que Ages 0-14 80 celui de la tranche dge comprise entre (% of 15 et 64 ans augmente (Graphique 8.1). population) 60 Ages 65 and Cette ralit est caractristique dun pays above (% of qui a connu une baisse significative de la population) 40 fcondit (de 7 enfants par femme en 1977 Dependency ratio 20 2,7 enfants par femme en 2003). Avec un pourcentage de personnes ges (plus 0 de 65 ans) qui avoisine les 4 %, le ratio de 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 dpendance (pourcentage de la Year population inactive , cest--dire les Source: Banque mondiale, base de donnes des IDM, 2005. moins de 15 ans et les plus de 65 ans), a considrablement baiss entre 1975 et 2004. 8.5 Les indicateurs de sant se sont amliors, mais tous les ODM ne seront pas atteints. Lesprance de vie la naissance est passe de 53,5 ans en 1970 71 ans en 2004140, soit un niveau suprieur celui dautres pays revenu moyen infrieur. De mme, le taux de mortalit infantile a chut de 94 pour 1 000 en 1980 35 pour 1 000 en 2004 (source : IDM 2006)141. Ce taux est comparable ceux dautres pays revenu moyen infrieur (Graphique 8.2). Pour ce qui est de la mortalit juvno-infantile, lAlgrie a accompli des progrs remarquables, avec un taux de 41 pour 1 000 naissances vivantes en 2003. Il apparat, la mi-2006, que lAlgrie peut atteindre lODM li la mortalit infantile si la tendance actuelle se poursuit au mme rythme (Graphique 8.4)142. Toutefois, lODM concernant la sant maternelle ne sera pas atteint143. Le taux de mortalit maternelle (TMM) na pas connu de progrs significatif et il est plus lev que dans les pays ayant un niveau de revenu comparable (Graphique 8.3). En 2000, le TMM tait de 140 pour 100 000 contre 160 pour 100 000 en 1990 (Graphique 8.5)144.

8.6 Comme la plupart des pays revenu moyen infrieur, lAlgrie connat une transition pidmiologique. Cette situation expose le pays des pathologies caractristiques la fois des pays dvelopps et des pays en dveloppement. En 2002 en effet, les maladies non transmissibles taient devenues la premire cause de mortalit (55 %). Si les maladies transmissibles ont connu une baisse constante, elles sont encore lorigine de 28 % des dcs. Selon une tude rcente mene dans 12 wilayas, la principale cause de mortalit en Algrie est lie aux pathologies de lappareil circulatoire
D'aprs des donnes algriennes, l'esprance de vie se situerait mme 74.8 ans en 2004 (source : Ministre de la sant). Il serait mme de 30.4 pour mille en 2004 d'aprs le Ministre de la sant. 142 Pour lODM li la mortalit infantile, l'objectif est de rduire le taux de mortalit juvno-infantile des deux tiers entre 1990 et 2015. Le taux de mortalit juvno-infantile tait de 69 pour 1 000 naissances vivantes en 1990. Donc, il faut le ramener 23 pour 1 000 en 2015. 143 En ce qui concerne l'ODM relatif la mortalit maternelle, l'objectif est de rduire le taux de mortalit maternelle des trois quarts entre 1990 et 2015. Ce taux en Algrie tait de 160 pour 100 000 naissances vivantes en 1990. Donc, il faut le ramener 40 pour 100 000 dici 2015. 144 Le TMM est particulirement difficile mesurer et il est le plus souvent sous-estim, mme dans les pays haut niveau de revenu. Pour tenter de pallier cette difficult, l'OMS, l'UNICEF et l'UNFPA ont dvelopp une mthode d'estimation du TMM. Ce sont les chiffres issus de ces calculs qui sont retenus ici, notamment par souci de comparaison internationale. Les chiffres algriens quant eux sont bien meilleurs (230 /100 000 en 1989, 117.4 en 1999 et 96.8 en 2004, d'aprs le ministre de la sant).
141 140

162

(INSP 2005). En outre, lincidence des cancers et des accidents de la circulation augmente rapidement. Le nombre daccidents de la circulation est pass de 27 500 en 1982 43 500 en 2003, soit un accroissement de lordre de 60 %. En rponse, le gouvernement a mis en place une politique de scurit routire, y compris lobligation de porter la ceinture de scurit.
Graphique 8.2 : Taux de mortalit infantile, 2002
200 Maroc 150 100 50 Jordanie 0 10 100 1,000 10,000 Liban EAU 100,000 gypte Algrie R 2 = 0.7959

Tunisie

PIB par habitant, 2002 (en USD)

Source : Indicateurs du dveloppement dans le monde, 2004

Graphique 8.3 : Taux de mortalit maternelle, 2000

2000

1500 -0.8658 y = 67118x R 2 = 0.6633 1000 Morocco


Algeria

Colombia

500 Egypt 0
100 1,000 10,000 100,000

Romania

Tunisia

Per capita GDP, 2000 (exchange rate US$)

Source : Indicateurs du dveloppement dans le monde, 2005

8.7 Les donnes fiables sur lincidence et la prvalence des maladies non transmissibles sont relativement peu nombreuses. Les maladies non transmissibles reviennent plus chres traiter. Par consquent, le gouvernement doit consacrer des investissements importants son systme dinformation sanitaire afin de pouvoir collecter des donnes plus exactes sur la mortalit et les causes de dcs. Cela permettrait de rationaliser les investissements et damliorer l'estimation des dpenses

163

futures. Ceci est dautant plus important que des maladies non transmissibles, telles que lhypertension artrielle et le diabte sucr, ainsi que les comportements risque, tels que la consommation de cigarettes, deviennent de plus en plus rpandus (Tableau A 7.3). 8.8 De faon gnrale, les maladies transmissibles rgressent ; la diphtrie, le ttanos et le cholra ont ainsi t matriss (tableau A.7.4). Cependant, on enregistre prs de 20 000 nouveaux cas de tuberculose chaque anne, ce qui reprsente plus du double du niveau de 1990. Lincidence de la tuberculose saccrot malgr le taux lev de couverture vaccinale par le BCG145 qui tait de 98 % en 2003. Les taux de couverture pour la rougeole et le DTP (diphtrie, ttanos, coqueluche) ont connu une forte croissance entre 1986 et 1999 avant de baisser au cours des cinq dernires annes. Le taux dinfection au VIH est encore faible, avec 266 nouveaux cas enregistrs en 2004, mais il progresse rgulirement depuis 2001. En raison des comportements risque observs au sein des groupes vulnrables et de la diversit des taux de prvalence entre les rgions, il apparat ncessaire de prendre des mesures pour limiter la propagation de cette pandmie.
Graphique 8.4 ODM: Sant maternelle
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1990 2000 2015

Graphique 8.5 ODM: Mortalit infantile


80 70 60 50 40

Progrs accompli Progrs ncessaire pour raliser l'objectif

Progs accompli Progrs ncessaire pour raliser l'objectif

30 20 10 0 1990 2003 2015

Source : Indicateurs du dveloppement dans le monde, 2005

Source : Indicateurs du dveloppement dans le monde, 2005

8.9 Lorganisation des services de sant repose sur un rseau dense et trs structur146. Avant lmergence rcente du secteur priv, le systme de sant algrien reposait presque exclusivement sur un rseau dtablissements publics de sant fortement dvelopp et structur. Mme aujourdhui, le secteur public demeure le secteur dominant. Le territoire algrien est divis en 185 secteurs sanitaires qui ont pour mission la prise en charge de l'ensemble des problmes de sant du bassin de population plac sous leur responsabilit. Chaque secteur sanitaire comprend habituellement au moins un hpital gnral et plusieurs polycliniques, centres de sant et salles de soins regroupes en sous secteurs sanitaires. Les polycliniques et les centres de sant dlivrent des soins primaires et secondaires : consultations de mdecine gnrale et de mdecine spcialise, explorations de base. Certaines de ces structures comprennent des lits d'hospitalisation. Les salles de soins ne disposent normalement pas de mdecins. Elles assurent des soins trs simples de type injections ou pansements. Nanmoins, dans certaines rgions o les polycliniques et centres de sant sont trop loigns de la population, les secteurs sanitaires ont d mdicaliser certaines salles de soins (dans le sud du pays notamment). L'ensemble de ces tablissements sont censs rfrer leurs patients vers l'hpital du secteur sanitaire, voire vers un tablissement hospitalier spcialis (EHS) ou un centre hospitalo-universitaire (CHU), si leur tat l'exige. Au total 13 CHU et 32 EHS dispensent les soins secondaires et tertiaires. Ils reoivent des patients venant de plusieurs wilayas voire, pour certains d'entre eux, de toute l'Algrie. Les CHU assurent des tches de formation et de recherche, en plus de la dlivrance des soins. Les EHS
145

Le Bacille Calette Gurin (BCG) est le vaccin le plus utilis dans le monde. Il a t mis au point dans les annes 30 et reste aujourdhui le seul vaccin disponible contre la tuberculose. 146 Sauf indication contraire, toutes les donnes figurant dans la prsente section portent sur lanne 2004. Elles sont tires de la carte sanitaire labore par le ministre de la Sant.

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comprennent des hpitaux psychiatriques et des hpitaux centrs sur une spcialit (cardiologie, nphrologie, ...). 8.10 Avec 1,77 lit public / 1 000 habitants en 2004, l'Algrie a un ratio plus faible que les pays de niveau de revenu comparable147 mais plus favorable que les pays voisins (ratio de 1,73 en 2002 en Tunisie et 0,78 en 2004 au Maroc). Malgr le dveloppement rapide du secteur priv, la trs grande majorit des lits se trouve dans le secteur public (96% en 2001). Le nombre de mdecins par rapport la population affiche une tendance analogue. En effet, le ratio de 1,2 mdecin pour 1 000 habitants est infrieur la moyenne des pays revenu moyen infrieur (1,49 en 2004), mais reste lgrement suprieur la moyenne des pays MENA (1, 18) en 2004. En 2003, il y avait 23 416 mdecins et chirurgiens dentistes exerant dans le secteur public (MOHPR 2003c). Ce nombre est en augmentation lente, mais constante, depuis le dbut des annes 90. En 1991, on comptait 19 801 mdecins et chirurgiens dentistes dans le secteur public (chiffre qui a augment de 18 % entre 1991 et 2003). Au cours de cette priode, la population algrienne a progress exactement au mme rythme, si bien que le nombre de mdecins publics pour 1 000 habitants est demeur pratiquement inchang (baissant de 0,77 0,74). La forte hausse des mdecins exerant dans le priv (voir ci-dessous) a toutefois permis de faire augmenter le ratio global de mdecins / 1000 habitants de 1,05 1,21 entre 1991 et 2003. 8.11 Lmergence du secteur priv est un phnomne rcent. Il a fallu attendre lanne 1998 pour que soit adopte une loi permettant le dveloppement des cliniques prives (Loi du 3 mai 1998). Le nombre de cliniques avec possibilit dhospitalisation est pass de 2 en 1990 69 en 2004 (Tableau A.7.9). Auparavant, seule tait autorise l'exploitation de cabinets mdicaux, de laboratoires d'analyse et de maternits. Des prestataires de soins privs se sont implants progressivement sur l'ensemble du pays, mme s'ils sont beaucoup plus nombreux dans les principales villes des wilayas du nord du pays (Alger, Oran, Annaba et Tizi-Ouzou). Le secteur priv reste toutefois assez mal connu des autorits algriennes et les donnes le concernant sont rares et souvent incompltes. Une fois l'autorisation d'exercer accorde, les pouvoirs publics n'exercent aucun contrle sur son activit et sur la qualit des soins qui y sont dispenss. 8.12 La croissance du nombre de mdecins exerant dans le secteur priv a t spectaculaire au cours des annes rcentes. Le nombre de mdecins a plus que doubl en passant de 7 240 en 1991 15 268 en 2003 (soit un accroissement de 110 %). En 2003, 44 % des mdecins spcialistes et 34 % des gnralistes exeraient dans le secteur priv. Les carts de rmunrations entre le secteur public et le secteur priv, surtout pour les spcialistes, font que de plus en plus de professionnels de sant choisissent d'exercer dans le priv. 8.13 En matire de lits d'hospitalisation, l'apport du secteur priv progresse mais reste faible. En revanche, le secteur priv dispose d'une part significative des quipements d'imagerie mdicale, surtout les plus coteux : en 2000, il possdait 89% des scanners, 45% des chographes et 17% des appareils de radio en tat de marche. Il disposait galement de 14% des blocs chirurgicaux. 8.14 Les autres prestataires de soins jouent un rle mineur. En dehors des structures qui relvent du ministre de la sant et du secteur priv, il existe des tablissements de soins qui relvent d'autres ministres (ministre de dfense en particulier) ou d'autres institutions et entreprises publiques. Ces tablissements sont destins soigner le personnel des organismes concerns. En 2001, on dnombrait ainsi 464 centres mdicaux -sociaux et 94 centres de mdecine du travail regroupant 935 mdecins et chirurgiens dentistes et 949 infirmiers et aide soignants. La CNAS, quant elle, gre
147

Les comparaisons ne sont toutefois pas videntes, dans la mesure o les donnes WDI 2005 concernant le ratio lits / 1000 habitants datent de 1996. Elles permettent toutefois de donner des ordres de grandeur (ratio de 3 pour les pays revenu moyen infrieur en 1996).

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en direct un hpital et un rseau de polycliniques. L'importance de ce rseau s'est considrablement rduite depuis 1987, anne au cours de laquelle l'essentiel du rseau de la CNAS a t transfr au ministre de la sant. Couverture maladie 8.15 En principe, tous les Algriens bnficient dune couverture maladie. Le systme de scurit sociale prend en charge les personnes qui remplissent les critres d'assujettissement. Il existe deux caisses dassurance maladiela CNAS et la Caisse nationale de scurit sociale des non-salaris (CASNOS).

La CNAS couvre les salaris, leurs ayants droit et certaines catgories de la population qui lui ont t rattaches par la loi (tudiants, handicaps sans activit professionnelle et bnficiaires du soutien de l'Etat aux dmunis). Six millions de personnes sont affilies la CNAS, dont trois millions d'assurs actifs. En prenant en compte les ayants-droit, prs de 24 millions de personnes seraient couvertes par la CNAS, soit environ 73% de la population totale en 2004. Elle est finance, titre principal, par une partie des 34,5% de cotisations sociales pays par les employeurs et les salaris.148. La CASNOS, quant elle, couvre les travailleurs indpendants et leurs ayant droit (commerants, artisans, agriculteurs, professions librales...). Le taux de cotisation est de 15%, dont 7,5% reviennent la branche maladie. Sur les 1,2 million d'affilis potentiels, seuls 450 000 seraient jour de leur cotisation.

8.16 Le panier de soins pris en charge par les caisses est dfini de faon trs large, si bien quil inclut quasiment tous les soins curatifs et prventifs possibles (cf. loi du 2 juillet 1983 sur les assurances sociales). Les caisses couvrent l'ensemble des soins dlivrs dans les structures publiques leurs affilis par l'intermdiaire du "forfait hpitaux" (voir ci-dessous). Les soins reus dans le priv et les mdicaments remboursables, quant eux, sont rembourss hauteur de 80% des tarifs rglementaires. Dans certains cas, - maladies chroniques, hospitalisation suprieure 30 jours, retraits touchant une faible retraite...-, le taux est port 100%. Toutefois, les tarifs rglementaires n'ont pas t revus depuis 1987. Leur montant est donc aujourd'hui trs infrieur aux tarifs pratiqus dans le priv, si bien que les remboursements de la scurit sociale ont une valeur quasiment "symbolique". 8.17 Enfin, les dmunis qui ne sont pas rattachs la CNAS sont pris en charge directement par lEtat (ministre de lemploi et de la solidarit nationale). Leurs dpenses de soins sont couvertes par la part de la dotation de fonctionnement des tablissements finance par lEtat (voir cidessous). Aucun panier de soins n'est dfini et tous les soins dispenss dans le secteur public sont pris en charge. En revanche, les dpenses que pourraient supporter les dmunis dans le secteur priv ne sont pas rembourses par l'Etat.

Ces cotisations couvrent des prestations retraites, chmage, accidents du travail et l'ensemble maladie / maternit / invalidit / dcs qui correspond au champ de la CNAS. La dernire rpartition date d'un dcret de 2000. Il attribue 14% sur les 34,5% la CNAS (12,5% la charge de l'employeur et 1,5% la charge de l'employ). S'agissant des assurs "non salaris", l'Etat verse pour leur compte une cotisation taux rduit : 6% du salaire national minimum garanti (SNMG) pour les dmunis (cotisation prise en charge par l'Etat), 2% du SNMG pour les tudiants...

148

166

C.

CADRE INSTITUTIONNEL ET STRATEGIE SECTORIELLE

Le cadre institutionnel actuel ne permet pas une bonne gestion du systme de sant149

Le manque de coopration entre les services dadministration centrale nuit au 8.18 pilotage du systme. Plusieurs dpartements ministriels interviennent dans la gestion du systme de sant. Les dpartements les plus impliqus sont le ministre de la Sant, qui donne les grandes orientations et assure la gestion globale du systme ; le ministre du Travail et de la Scurit sociale, qui assure la tutelle des caisses d'assurance maladie ; le ministre des Finances qui, avec le ministre de la Sant, ngocie le budget de la sant publique ; et le ministre de lEnseignement suprieur, qui incombe au premier chef la formation des mdecins. Pour que le systme fonctionne correctement, ces institutions doivent collaborer de faon satisfaisante. Malheureusement, la collaboration interministrielle est trs limite. En outre, les rapports entre le ministre de la Sant et le ministre du Travail et de la Scurit sociale sont rendus difficiles par le problme non rsolu des modalits de partage des cots de fonctionnement des tablissements publics de soins. Par ailleurs, le ministre de l'enseignement suprieur fixe le contenu du programme des facults de mdecine sans que le ministre de la sant puisse rellement influencer sa dcision, alors qu'il est sans doute le mieux mme d'apprcier les besoins.
8.18 La coordination est galement peu satisfaisante au sein des principaux dpartements ministriels. Le ministre de la Sant, par exemple, fixe les priorits en matire de sant publique sans tenir compte des ressources financires rellement disponibles. Il y a lieu de renforcer les contacts et le partage de linformation entre les institutions responsables de ces questions. 8.19 Une autre source de difficult est la sparation entre lautorit charge des dpenses dinvestissement et celle responsable des dpenses de fonctionnement des tablissements publics de sant. L'organisation retenue au sein du ministre de la sant est le reflet de celle qui existe au sein du ministre des finances o, jusqu' prsent, deux sous-directions diffrentes de la direction du budget s'occupent des investissements et des dpenses de fonctionnement. De mme, les ngociations portant sur les crdits dinvestissement et les crdits de fonctionnement se droulent sparment. Ds lors, les charges rcurrentes ncessaires au bon fonctionnement d'un projet d'investissement ne sont pas toujours prvues ds le premier exercice au cours duquel un investissement est achev, avec des consquences ngatives sur l'utilisation des nouveaux centres de soins ou quipements financs. Par ailleurs, il n'y a pas de vision globale du secteur au sein du ministre des finances. Chacun des responsable "investissements" et "fonctionnement" suit un trs grand nombre de secteurs diffrents puisqu'il ne couvre qu'une partie d'entre eux. Ils ont donc du mal connatre dans le dtail les trs nombreux dossiers dont ils ont la charge, ce qui ne leur permet pas d'exercer au mieux leur rle de financeur du systme. 8.20 Les efforts entrepris par le Ministre des Finances pour mettre en place des systmes de budgtisation par programme et par objectif contribuent amliorer la coordination. Lefficacit du systme de gestion est entrave par la fragmentation institutionnelle 8.21 Labsence dacteur fort au niveau local porte prjudice la gestion du systme (voir Annexe T). Il existe cinq rgions sanitaires (Centre, Est, Ouest, Sud-Est et Sud-Ouest). Au niveau de chacune d'entre elle, a t mis en place un conseil rgional de la sant (1997). Ces organismes regroupent les principaux acteurs du systme (Etat, caisses de scurit sociale, mdecins,
149

La description des fonctions par institution dans le systme de sant figure lAnnexe T.

167

associations...) et constituent une structure de coordination et de concertation dans le domaine de la sant. Ils remplissent un rle essentiellement consultatif et leurs responsabilits oprationnelles sont trs limites. Par ailleurs, chacune des 48 wilayas est dote dune Direction de la sant et de la population (DSP), qui reprsente le ministre de la Sant au niveau dconcentr. Le dcret du 14 juillet 1997 qui rgit leur organisation et leur fonctionnement leur donne des missions trs larges: pilotage et coordination des actions de sant publique, action en faveur de la hirarchisation des soins, rpartition des ressources des tablissements de soins, valuation et contrle de leur action, suivi des investissements, des programmes de formation.. Cependant, elles ne disposent pas des moyens suffisants pour excuter dans de bonnes conditions l'ensemble de ces tches et tre un relais efficace du ministre de la sant au niveau local. De plus, lchelon wilaya ne possde sans doute pas une taille critique suffisante pour traiter des questions relatives l'organisation de loffre de soins. 8.22 La dcentralisation du systme de sant est trs limite. De ce fait, l'administration centrale est incapable daccomplir ce qui doit tre sa mission premire, savoir, le pilotage global du systme. 8.23 La gestion des hpitaux est excessivement rigide. Les hpitaux sont des tablissements publics administratifs (EPA). Les EPA sapparentent une administration classique : ils appliquent les rgles standards de la comptabilit publique et leur personnel est rgi par le statut de la fonction publique. Dans le domaine budgtaire, les gestionnaires ont trs peu dautonomie. En matire de dpenses courantes, si le gestionnaire d'un hpital souhaite effectuer des transferts de crdits d'un titre l'autre ( l'exception des dpenses de personnel auxquelles il est interdit de toucher), il doit obtenir un accord du ministre de la sant au niveau central, accord qui se matrialise par un arrt ministriel. 8.24 Les rapports entre les hpitaux et ladministration centrale ne sont pas satisfaisants. Les gestionnaires d'hpitaux sont soumis une tutelle trs stricte en raison de leur statut (nombreux contrles a priori...), ce qui limite leur capacit d'initiative. Dans le mme temps, ils ne disposent pas d'objectifs prcis de la part de l'Etat qui permettraient d'orienter leur action. Il n'existe ainsi pas de dispositif de contractualisation entre les DSP ou le ministre et les tablissements de sant qui permettraient de dfinir les rsultats atteindre et les moyens mettre en uvre. Enfin, leur activit et leurs performances ne sont quasiment pas values par la tutelle. 8.25 La procdure budgtaire ne repose pas sur l'application d'orientations stratgiques. Du fait de la fragmentation institutionnelle, la prparation du budget de fonctionnement sopre de faon

assez mcanique , sans forcment de lien avec les besoins rels des tablissements.
Les hpitaux reoivent trs peu dorientations des DSP ou de ladministration centrale lors de la prparation de leurs prvisions budgtaires. Il ny a pas dindications concernant le rythme daccroissement des dpenses, les activits prioritaires, etc. Les budgets des hpitaux sont essentiellement bass sur le budget de lanne prcdente avec une lgre augmentation. Les DSP reoivent les demandes de crdits budgtaires des hpitaux et les transmettent au ministre de la Sant sans modifications importantes. Le ministre de la Sant ngocie avec le ministre des Finances sur la base de ces propositions budgtaires. 8.26 En ce qui concerne le budget dinvestissement, il convient dtablir une distinction entre les projets dinvestissement grs au niveau central et ceux qui sont dcentraliss. Seuls les investissements concernant les centres hospitalo-universitaires (CHU) et certaines structures hospitalires spcialises sont grs au niveau central. Pour ce type d'investissements, le circuit de dcision est relativement simple et cohrent : le ministre slectionne des projets qu'il estime utile sur

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la base des informations dont il dispose et de ses priorits. Les difficults susceptibles de survenir ne sont donc directement pas lies la procdure budgtaire mais d'autres facteurs : lacunes de la carte sanitaire, manque d'information prcise sur l'activit et la performance des tablissements, capacits insuffisantes de prparation des projets (voir plus loin). En revanche, pour les investissements grs au niveau local (DSP et Wali), la procdure budgtaire souffre de nombreuses insuffisances : Les hpitaux soumettent leurs besoins aux DSP et au wali. Le wali prend la dcision, le DSP jouant essentiellement un rle de conseiller technique. Les projets retenus peuvent donc tre influencs autant par le contexte politique local que par des considrations techniques. Une fois arriv au ministre de la Sant, le projet dinvestissement propos est transmis au ministre des Finances. Les budgets dinvestissement sont allous aux wilayas de faon globale. Stratgie sectorielle 8.27 Malgr les efforts des autorits pour esquisser des stratgies partielles, ce nest que jusquau mois doctobre 2006 que les nombreux travaux de rflexion stratgique dvelopps au ministre de la sant ont t synthtiss dans un document stratgique global pour le secteur. Le document prcdant est lavant-projet de loi sanitaire, qui a t labor en 2003150. L'expos des motifs de ce texte montre en quoi le contexte a chang depuis la loi sanitaire de 1985 et pourquoi des rformes savrent ncessaires. Il prsente les principaux objectifs de la rforme prconise ainsi que les mesures contenues dans la loi (Encadr 8.1). Il constitue un excellent point de dpart. Ensuite, la stratgie complte est approuve le 7 octobre 2006 (Politique nationale de la santMinistre de la sant, 2006).151 8.28 Un effort considrable est accompli pour la collecte des donnes et lanalyse du systme de sant. Un annuaire statistique annuel est publi par le ministre de la sant. Il regroupe des donnes sur les ressources du systme et sur leur utilisation. Le document La sant des Algriennes et des Algriens, permet quant lui de disposer chaque anne d'une assez bonne photographie de l'tat de sant de la population et du systme de soin. La "carte sanitaire" a t partiellement actualise en 2005. Le rapport sur la rforme hospitalire, non encore rendu public ce jour, comprend de nombreuses analyses et propositions de rformes particulirement utiles. Enfin, pour la premire fois en mai 2003, des comptes nationaux de la sant ont t publis. A cet gard, il sera important de russir renouveler cet exercice de faon rgulire, ce qui ncessitera de dgager les moyens ncessaires, comme le souligne en conclusion le rapport sur les CNS.

150 151

Le premier projet a t rvis sans modificationa majeures. Toutefois, lavenir de ce projet de loi apparat incertain. La rapide finalisation de la strategie peut tre un rsultat indirect des discussions prliminaires de la revue avec les autorits du ministre pendant le sminaire du mois de juillet 2006. A ce stade-l, les autorits avaient dj fait part de leur prparations conduisant sa finalisation urgente.

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Encadr 8.1 Contenu de lavant-projet de loi sanitaire (fvrier 2003) Le prambule de ce projet de loi insiste sur la ncessit dadapter le systme de sant aux nouveaux dfisnotamment, les transitions pidmiologique et dmographique et les attentes croissantes de la population er matire de protection et de qualit des soins. Il expose en dtail les principes qui soustendent le projet de loi, lesquels refltent les principaux objectifs du systme de sant, savoir : luniversalit et lquit dans laccs aux soins la solidarit, lquit et la continuit des soins lutilisation rationnelle des tablissements de soins la dcentralisation et l intersectorialit lvaluation et le contrle Plusieurs mesures sont proposes pour relever les nouveaux dfis et raliser ces objectifs. 1. Crer un Conseil national de la sant avec pour mission de dfinir les priorits de sant publique et de prparer des rapports sur ltat de sant de la population. 2. Mettre en uvre une srie de mesures telles que le dpistage et le traitement gratuits des maladies non transmissibles. 3. Concevoir des programmes de sant spcifiques pour les groupes vulnrables tels que les mres et enfants, les femmes, les adolescents, les personnes ges et les indigents. 4. Dcentraliser le systme de sant travers la cration de rgions sanitaires, dagences rgionales sanitaires et de programmes rgionaux de sant. 5. Intgrer le secteur priv dans la politique gouvernementale en soumettant les prestataires privs aux mmes rgles gnrales que les tablissements de sant publique et en subordonnant l'exercice de leur activit la signature de contrats avec le ministre de la Sant. 6. Dvelopper des systmes dinformation tous les niveaux du secteur de la sant. 7. Crer un organe charg daccrditer et dvaluer les services de sant. 8. Crer un nouveau statut pour les tablissements de sant publics pour leur donner une autonomie plus large. 9. Obliger les hpitaux publics signer des contrats avec les agences rgionales de sant pour pouvoir bnficier des subventions de ltat. 10. Prparer des comptes nationaux de la sant chaque anne.
Source : Banque mondiale

8.29 Mais certaines lacunes rendent difficiles llaboration d'une stratgie efficace. La carte sanitaire ne contient pas de donnes pidmiologiques. Il est donc impossible dtablir le lien entre les tablissements et les quipements dune part, et les besoins en matire de sant publique dautre part. Elle contient, depuis 2005, des donnes sur les capacits du secteur priv mais elle ne le prend toujours pas en compte sans ces projections. Enfin les normes ambitieuses quelle contient en matire de taux dquipement (ratio lits/habitant notamment) nont pas t actualises depuis les annes 1980 et mritent un rexamen. A notre connaissance, il n'existe pas non plus d'analyse de l'utilisation du systme de soins en fonction du niveau de revenu. Les comptes nationaux de la sant n'en comportent pas. Pourtant, de telles donnes permettraient de savoir si des efforts particuliers doivent tre faits pour amliorer l'accs la sant des plus dmunis. Enfin, il existe trs peu de donnes sur l'activit des tablissements et sur la qualit des soins qui y sont dispenss. 8.30 Les donns ne sont pas largement diffuses. Certains documents semblent parfois tre connus et/ou utiliss par les seuls services qui les ont labors alors qu'ils devraient servir orienter l'action de l'ensemble du ministre de la sant (cas de la carte sanitaire par exemple). Dans le domaine de la sant publique, de nombreux programmes thmatiques sont dfinis en fonction notamment des problmes relevs dans les wilayas : lutte contre les infections nosocomiales ou encore programme

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national de lutte contre la tuberculose, pour prendre deux exemples rcents. Cependant, le lien entre ces programmes et les financements mobiliser pour les mettre en uvre n'est pas toujours fait. 8.31 Pour finir, il faut insister sur le fait que la plupart des difficults dcrites peuvent sexpliquer par une insuffisance de moyens en termes de systmes dinformation et de personnels qualifis, tant au niveau central quau niveau des wilayas. A titre d'illustration, la direction de la Planification au sein du ministre dispose dun seul expert en technologie de linformation et dun statisticien, alors que l'informatisation du systme et le recueil et l'exploitation de donnes statistiques font partie de ses missions.
Tableau 8.1 volution des dpenses de sant (% du PIB sauf indication contraire) 1998 106 3,8 1,3 2,5 2 782 1999 117 3,7 1,2 2,5 3 168 2000 145 3,6 1,1 2,5 4 023 2001 165 3, 9 1 2,9 4 236 2002 192 4,3 1,1 3,2 4 455

Dpenses de sant (milliards de dinars) Dpenses de sant Dpenses prives de sant Dpenses publiques de sant Mmo : PIB (milliards de dinars)
Source : IDM 2005

Tableau 8.2 Comparaisons internationales des dpenses de sant (donnes de 2002)


PIB par habitant (USD) Dpenses de Dpenses de sant par sant Dpenses Dpenses prives de Dpenses totales habitant par habitant (en publiques de (USD) 2002 USD PPP) sant (% PIB) sant (% PIB) de sant (% PIB)

Pays

Algrie gypte Iran Jordanie Maroc Tunisie Rgion MENA Pays revenu intermdiaire Pays revenu intermdiaire, tranche infrieure

1 823 1 600 1 630 1 796 1 234 2 122 1 789 1 829 1 324

77 59 104 165 55 126 80 107 75

249 174 340 375 172 396 n.c. n.c. n.c.

3, 2 1,8 2,9 4,3 1,5 2,9 2,5 2,9 2, 5

1,1 3,1 3, 1 5,0 3,1 2, 9 2,9 3,1 3, 3

4,3 4,9 6,0 9,3 4,6 5,8 5,4 6,0 5, 8

Source : Indicateurs du dveloppement dans le monde, 2005 NB : n.c. = non connu

171

D.

TENDANCES GENERALES DES DEPENSES PUBLIQUES

volution des dpenses152 8.32 Dans lensemble, les ressources consacres la sant se situent un niveau relativement faible. Les dpenses de sant sont passes de 106 milliards de dinars en 1998 192

milliards de dinars en 2002, soit un accroissement de 81 % (Tableau 8.1). Limportance de cet accroissement doit toutefois tre replace dans son contexte : en proportion du PIB, ces dpenses nont augment que de 3,8 % 4,3 % au cours de cette priode (de 4,9 6,3% par rapport au PIB hors hydrocarbures). Le niveau de dpenses totales de sant est donc relativement faible par rapport celui dautres pays ayant des niveaux de revenu comparables. (Tableau 8.2). 8.33 LAlgrie est confronte une forte hausse des besoins en matire de sant qui ncessitent des efforts soutenus pour matriser les dpenses et les rformes permettant de gnrer des marges de manoeuvre budgtaires. Selon les estimations de la Banque mondiale la transition dmographique elle seule fera augmenter les dpenses de sant de 60 % en valeur relle entre 2000 et 2020 (Graphique 8.6)153. Mais dautres facteurs entreront galement en jeu : La transition pidmiologique est en cours. LAlgrie sera confronte des cots considrables mesure que la proportion des maladies chroniques augmentera et elle devra en mme temps poursuivre la lutte contre les maladies transmissibles telle que la tuberculose. Les progrs de la mdecine vont, quant eux, entraner lintroduction de nouvelles technologies et de nouvelles molcules coteuses pour rpondre aux attentes des populations. Dans le domaine du mdicament par exemple, 3 000 prsentations sont aujourdhui rembourses en ville ou fournies lhpital. A titre de comparaison, la France rembourse 6 057 prsentations en ville (2 804 sont enregistres mais non rembourses) et les prsentations pour usage hospitalier slvent 5 677. Les professionnels de sant du secteur public revendiquent des hausses de salaires, sur la base notamment de comparaisons avec les rmunrations pratiques dans le priv. Les augmentations consquentes intervenues au cours des dernires annes pourraient se poursuivre avec, l encore, un impact sur les dpenses publiques (Voir lanalyse des dpenses de fonctionnement au Tableau 8.6). Enfin, les actes effectus dans le priv sont actuellement rembourss par la scurit sociale sur la base de tarifs qui nont pas t rviss depuis 1987, ce qui rduit artificiellement les dpenses publiques. Le tarif sur la base duquel est rembourse une consultation chez un gnraliste slve ainsi 50 DA alors que ce type de consultation est factur environ 400 DA aux patients. Pour une consultation chez un spcialiste, le tarif est de 100 DA, l o le patient doit payer environ 700 DA. La rvision de ces tarifs est en cours, ce qui pourrait conduire une hausse des dpenses publiques de sant, voire une hausse des dpenses globales si, comme cela est probable, de meilleures conditions de remboursement font augmenter le nombre dactes dispenss dans le secteur priv.
Les chiffres utiliss dans cette section sont tirs du WDI (2005). LAlgrie a labor les comptes nationaux de la sant pour la premire fois en 2003. Ce rapport couvre seulement les annes 2000 et 2001, et ne permet pas la comparaison des dpenses totales de sant sur des priodes plus longues, ni la rpartition des dpenses entre les secteurs public et priv. Lutilisation des donnes de ce rapport facilite galement des comparaisons internationales. Dans la suite de la prsente tude, les donnes plus dtailles sur lAlgrie sont utilises de faon gnrale pour des analyses plus approfondies de la rpartition, de lefficacit et de lquit des dpenses publiques de sant. 153 Cette estimation suppose que les dpenses de sant par ge et par sexe restent constantes. tant donn que les donnes sur les dpenses de sant par ge et par sexe ne sont gnralement pas disponibles pour les pays revenu intermdiare et les pays faible revenu, lunit de mesure utilise est pour les tats-Unis. En consquence, limpact de lge pourrait tre surestim, compte tenu du niveau trs lev de la technologie et des ressources qui, aux Etats-Unis, sont consacres prioritairement aux plus ges.
152

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Graphique 8.6 Impact des changements dmographiques futurs sur les dpenses de sant dans la rgion MENA
120 100 80 60 40 20 0 Arabie saoudite Bahren reinain Djibouti gypte Algrie Oman Qatar Iran Jordanie Tunisie Territoires palestiniens Kuwait mirats arabes unis Maroc Liban Ymen Irak Syrie
Effets des changements affectant la structure de la population par ge et par sexe Effets de la croissance dmographique (2000-2020)

Source : Banque mondiale, 2002b

Financement partag entre lEtat et le Scurit Sociale 8.34 La loi de finances de 1992 prvoit que le financement des tablissements de sant publique soit partag "sur la base de rapports contractuels liant la scurit sociale et le ministre de la sant". Les modalits de tels contrats doivent tre fixes par voie rglementaire. Par ailleurs, le partage opr depuis la loi de finances 1994 et raffirm chaque anne par les lois de finances est clair : l'Etat doit financer "les dpenses de prvention, de formation, de recherche mdicale et les soins prodigus aux dmunis non assurs sociaux". La scurit sociale, quant elle, est cense couvrir la "charge mdicale des assurs sociaux et de leurs ayants-droit". Enfin, il est galement prvu que les dpenses relatives aux dmunis soient finances par des crdits inscrits au budget du ministre de l'emploi et de la solidarit nationale. Celui-ci utiliserait chaque anne ces crdits pour verser une dotation au ministre de la sant, de la population et de la rforme hospitalire154 reprsentative du cot des soins dlivrs aux dmunis. 8.35 Toutefois, en pratique, ces dispositions juridiques nont jamais t appliques. Chaque anne, la contribution de la scurit sociale est fixe par le ministre des finances de faon forfaitaire, sans prise en compte du cot pour les tablissements li la prise en charge de patients assurs sociaux. En ralit, les modalits de partage du financement entre l'Etat et la scurit sociale tiennent essentiellement compte des besoins de financement, tels quexprims par les tablissements de soins, et des capacits contributives de chacun des deux financeurs. Ceci explique que l'on observe des variations importantes au cours du temps sans lien avec l'volution des effectifs couverts par les deux financeurs (voir tableau A.7.5 pour l'volution au cours des 25 dernires annes). Enfin, le partage du financement est rendu encore plus complexe et opaque par le fait quune partie des dmunis sont pris en charge par la CNAS moyennant une cotisation forfaitaire verse par l'Etat. 8.36 Le retard pris dans la mise en place de la contractualisation est dommageable pour le systme de financement des dpenses de sant. D'une part, lEtat ignore sil subventionne le systme de scurit sociale et, si cest le cas, quelle hauteur il le subventionne. D'autre part, la scurit sociale
154 Dans la suite du rapport, par souci de simplicit, le ministre de la sant, de la population et de la rforme hospitalire est appel "ministre de la sant".

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se comporte en acheteur de soins aveugle et il ny a pas de relle sparation financeur / fournisseur de soins capable dinciter les tablissements de sant amliorer leur efficacit et la qualit des soins. Enfin, cette situation gnre des tensions entre le ministre du travail et de la scurit sociale, le ministre des finances et le ministre de la sant. 8.37 Les efforts visant mettre en place la contractualisation se heurtent de nombreux obstacles. Faute de fichiers constitues et/ou jour, il n'est pas possible d'identifier de faon prcise les dmunis et les assurs sociaux. A supposer que cette tape soit franchie, il faudrait ensuite fournir des cartes diffrentes chacune des personnes appartenant ces deux groupes, pouvoir suivre les cots lis chaque patient dans les tablissements publics de soins et dfinir une mthode de tarification pour facturer les cots aux diffrents financeurs. Sur ce dernier point, le ministre de la sant et le ministre du travail et de la scurit sociale sont encore dans une phase de discussion. Le ministre de la sant dfend une mthode reposant sur l'utilisation de "cots moyens de journe", tandis que le ministre du travail et de la scurit sociale prne la mise en place d'une tarification la pathologie. En fait, le ministre de la sant cherche viter une mthode trop complexe que les hpitaux ne pourraient pas appliquer faute de moyens techniques (systmes d'information) et humains suffisants. Le ministre du travail et de la scurit sociale quant lui, souhaite retenir une mthode qui lui vite de devoir supporter le cot li l'inefficacit de certains tablissements de sant. Il prfrerait donc aller vers la dfinition de normes comme base de facturation. Quelle que soit la mthode finalement retenue, la mise en uvre de la contractualisation constituera une grande avance dans la gestion dun systme de sant algrien o les cots unitaires ne sont gnralement pas valus. Sources de financement 8.38 La rpartition du financement de la sant rvle un pourcentage lev de dpenses publiques (tat et Scurit sociale) et un trs faible pourcentage de dpenses prives. Une estimation a t effectue lors de la prparation des comptes nationaux de la sant pour lanne 2001 (Tableau 8.3)155. En 2001, les dpenses publiques reprsentaient 74 % des dpenses totales de sant, contre 26 % pour les dpenses prives. Pour la rgion du Moyen-Orient et de lAfrique du nord, ces chiffres taient respectivement de 46 % et 54 % ; et pour les pays revenu intermdiaire, de 48 % et 52 % (Indicateurs du dveloppement dans le monde 2005). Bien que rvlateurs, ces chiffres appellent des rserves156. Le systme de scurit sociale est la principale source de financement public. Il a contribu 41,6 % des ressources du secteur de la sant, tandis que les ressources budgtaires reprsentaient 33 %. Toutefois cette constatation doit galement faire lobjet de rserves. En effet, si lon considre les activits de soins et de prvention lexclusion des paiements en espces financs par le systme de scurit sociale (indemnits maladie, pensions dinvalidit), la situation est relativement plus quilibre. L'Etat financerait toujours 33% des dpenses de sant ainsi dfinies mais la scurit sociale seulement 30%.

Au-del de 2001, les donnes notre disposition pour des besoins dinterprtation sont beaucoup plus dtailles pour les principales sources de financement (Ministre de la Sant et la Scurit sociale) que pour les autres sources de financement (ministres autres que le ministre de la Sant et les mnages). 156 Les dpenses prives concernent avant tout les dpenses effectues par les prestataires privs. Toutefois, il est particulirement difficile de trouver des chiffres fiables, parce que le gouvernement ne collecte pas systmatiquement les donnes sur cette activit. De faon gnrale, le secteur est assez mal connu des autorits et peu rglment. La part des dpenses prives peut donc tre sous-estime dans les statistiques officielles. Une solution consiterait mener rgulirement des enqutes sur les dpenses de sant des mnages. Le rapport des Comptes nationaux de la sant, publi en mai 2003, a galement recommend que l'office national des statistiques sintresse cette question.

155

174

Tableau 8.3 Sources de financement du systme de sant, 2001 Dpenses Budget Ministre de la Sant (budget de Fonctionnement Autres Ministres (budgets de fonctionnement) Dpenses totales de fonctionnement Ministre de la Sant (budget d'investissement Autres Ministres (budgets d'investissement) Budget total d'investissement BUDGET TOTAL Scurit sociale Dpenses publiques totales Dpenses prives Mutuelles (coopratives d'assurance) Entreprises Investissement du secteur priv Mnages Dpenses prives totales Coopration internationale Sources totales
Source : Comptes nationaux de la sant, Mai 2003. Note : Les dpenses sont en milliards de dinars.

% total

% PIB

% PIB HH

43,9 6,9 50,8 5,95 0,6 6,6 57,37 72,4 129,75 1,96 1,90 5,21 35,15 44,22 0,2 174,18

25,2% 4,0% 29,2% 3,4% 0,3% 3,8% 32,9% 41,6% 74,5% 1,1% 1,1% 3,0% 20,2% 25,4% 0,1% 100%

1,0% 0,2% 1,2% 0,14% 0,01% 0,15% 1,35% 1,7% 0,00% 0,05% 0,04% 0,1% 0,8% 1,04% 0% 4,09%

1,56% 0,24% 1,80% 0,21% 0,02% 0,23% 2,04% 2,57% 4,61% 0,07% 0,07% 0,18% 1,25% 1,57% 0% 6%

8.39 La plus grande partie du financement budgtaire du secteur de la sant, soit 87 % en 2001, provient du ministre de la Sant. Dautres dpartements ministriels apportent galement leurs contributions : le ministre de la Dfense finance les hpitaux militaires ; le ministre de lEnseignement suprieur et de la Recherche prend en charge les salaires des mdecins des CHU ; le ministre de lducation et le ministre de la Jeunesse et des Sports mnent les activits de prvention; dautres ministres financent les tablissements de sant destins des groupes sociaux bien prcis. Toutefois, il nexiste pas de document officiel qui prsente avec prcision et tous les dtails, les efforts consentis par ltat dans le secteur de la sant157. 8.40 La part des dpenses du ministre de la Sant dans le budget de ltat est faible. La part des dpenses de fonctionnement totales a vari entre 3,9 % en 1996 et 5,2 % en 2005. Les donnes sur les dpenses dinvestissement ne sont disponibles que pour 2001 et 2002. Ces donnes rvlent une trs faible proportion des dpenses en capital du ministre de la sant par rapport au total des dpenses en capital de l'Etat, 2 % et 1,2 % respectivement. En outre, si les investissements dans le secteur de la sant vont sintensifier de faon significative en raison du programme quinquennal 2005-2009, la part de ce secteur dans le programme nest que de 2 % (soit 85 milliards de dinars sur un total initial allou par le PCSC de 4202.7 milliards de dinars). Cette situation tient en partie au fait que les investissements dans le secteur de la sant ( lexception de quelques grands projets dhpitaux) sont par nature moins onreux que ceux de secteurs tels que les transports et le logement.
157

Cette question nest aborde que dans les comptes nationaux de la sant ; et les auteurs de ce rapport navaient pas toutes les informations ncessaires. Ils ont notamment d estimer les dpenses de sant du ministre de la Dfense, ce dernier nayant pas fourni de donnes financires prcises. Cette situation est susceptible de crer des difficults de pilotage et de programmation, voire de crer certains problmes de coordination entre les actions menes par tel ou tel ministre. Il serait donc souhaitable, l'avenir, d'tablir un document de synthse annuel recensant l'ensemble des contributions de l'Etat au financement du secteur de la sant.

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Les dpenses de sant du systme de scurit sociale ont, quant elles, fortement augment ces dernires annes. Elles ont augment de 70 % entre 2000 et 2004 (Tableau 8.4). Elles proviennent pour l'essentiel de la CNAS, qui a fourni presque 96,5 % du montant total en 2004 contre 3,5 % pour la CASNOS.
2000 45,33 1,17 46,50 2001 49,33 8,8 1,47 25,6 50,80 9,2 2002 57,59 16,7 1,63 1,9 59,22 16,6 2003 67,43 17,1 2,18 33,7 69,61 17,5 2004 77,12 1,4 2,89 32,6 80,01 14,9

CNAS Tendance n+1/n (%) CASNOS Tendance n+1/n (%) Total Tendance n+1/n (%)

Source : Ministre du Travail et de la Scurit sociale NB : Les dpenses sont en milliards de dinars.

8.41 Il est peu probable que les ressources de la Scurit sociale consacres la sant continuent daugmenter moyen terme au mme rythme quau cours des dernires annes. Le systme de scurit sociale doit faire face un certain nombre de difficults : L'vasion sociale est trs rpandue en Algrie, mme s'il n'existe pas d'tude chiffre prcise permettant d'valuer l'ampleur de la "sous-dclaration" et de la "non-dclaration". Ce phnomne concerne principalement la CASNOS qui prend en charge les non-salaris, mme s'il est possible que la CNAS soit galement touche, notamment par la sous-dclaration. Lors de la revue des dpenses publiques des secteurs sociaux de 2002, il avait ainsi t estim que seuls 20% des personnes qui devraient tre affilies la CASNOS l'taient rellement. Le ministre du travail et de la scurit sociale, quant lui, estime que seuls 450 000 cotisants sont jour de leurs cotisations sur 1,2 million recenss. Plusieurs dizaines de milliards de dinars chapperaient ainsi au systme de scurit sociale. Ceci explique le fait que la CASNOS ne soit pas en mesure de contribuer au financement des hpitaux contrairement ce que prvoient les textes. L'importance de l'vasion sociale cre galement des problmes en termes d'quit puisque ceux qui ne payent pas leurs cotisations sont soigns dans les mmes conditions, du moins dans le secteur public, que ceux qui contribuent. En effet, part dans certains hpitaux "pilotes", les tablissements publics de soins ne vrifient pas si les patients qu'ils reoivent sont jour de leurs cotisations ou non. Au-del de ce phnomne d vasion sociale , le taux lev de chmage pse sur les ressources de la scurit sociale. Par ailleurs, le systme public des pensions a presque toujours t dficitaire depuis le dbut des annes 90 (ce dficit tait de 6,35 milliards de dinars en 2004), essentiellement parce que les cotisations ne suivent pas le rythme des prestations, dans un contexte o les ratios de dpendance sont croissants 158. Enfin, le taux de cotisation de 34,5% pour l'ensemble du systme de scurit sociale est particulirement important. Il semble trs difficile d'envisager de l'augmenter sans peser sur l'emploi, alors que le taux de chmage est dj trs lev. 8.42 La contribution des usagers au financement des services de sant du secteur public est faible. Le systme de sant algrien est encore profondment influenc par la doctrine de la gratuit des soins. Ce principe figurait dans la constitution jusqu'en 1996. La constitution de 1996 ne
158

Voir Banque Mondiale 2002a pour une analyse de cette question.

176

mentionne toutefois plus la gratuit des soins159. En revanche, la loi du 17 fvrier 1985 continue y faire rfrence (article 20 et 22) mme si, de faon contradictoire, elle prvoit la possibilit de faire contribuer les usagers (article 231). Indpendamment de ces considrations juridiques, le principe de la gratuit des soins dans le secteur public est profondment ancr dans les mentalits tant des patients que du personnel du systme de sant. Seule une modeste contribution est demande aux patients dans le secteur public. En thorie, chaque personne traite dans un tablissement public de soins doit acquitter une somme l'acte. Cette somme correspond aux tarifs fixs en 1987 pour servir de base aux remboursements de la scurit sociale dans le secteur priv. Ils sont trs faibles par rapport au cot rel des soins et il existe de nombreuses exceptions lgales (malades chroniques, enfants, dmunis...) et non lgales (sommes non rclames lorsque le patient connat des agents de l'hpital, par exemple) permettant de ne pas payer cette participation. C'est pourquoi, la part des ressources propres des tablissements publics de soins correspondant aux paiements directs des mnages reste systmatiquement trs faible (1,5 % du budget de fonctionnement des tablissements de sant publique en 2003 (Tableau A.7.6). 8.43 Pour tenter d'accrotre les ressources du secteur public, un arrt de revalorisation de la contribution demande aux usagers avait t pris en janvier 2002, mais les dispositions de cet arrt nont pas t mises en uvre en raison dune forte rsistance de la population. Il faut dire que les augmentations envisages taient considrables (contributions de 250 DA contre 50 DA auparavant pour une consultation de mdecine gnrale, de 450 DA contre 100 DA auparavant pour une consultation de mdecine spcialise). Par ailleurs, l'arrt avait, semble-t-il, t prpar sans tre soumis la concertation avec les usagers du systme de soins ou les professionnels de sant. Cette exprience "malheureuse" a, en tout tat de cause, rendu trs prudentes les autorits algriennes s'agissant d'une revalorisation de la participation des patients aux frais de sant. 8.44 Les dpenses prives finanant des prestations dans le secteur priv sont de trois ordres. Il s'agit tout d'abord des dpenses des mutuelles. Celles-ci sont au nombre de 35 et elles comptent 1,6 million d'adhrents. Elles compltent les prestations des caisses de scurit sociale dans la limite de 100% du tarif rglementaire. Il s'agit ensuite des dpenses de sant de certaines grandes entreprises au profit de leurs salaris (financement de centres mdico-sociaux et de centres de mdecine du travail). Enfin, l'essentiel de ces dpenses vient des dpenses effectues par les mnages qui se font soigner dans le secteur priv (Tableau A.7.7). Comme cela a t soulign prcdemment, ces dpenses sont peu connues, faute de recensement systmatique. Toutefois, il est probable que ces dpenses aient fortement augment au cours de ces dernires annes, comme en tmoigne le dveloppement trs rapide des prestataires de soins privs. Par ailleurs, lappui international au secteur de sant a jusquici t faible (2,7 millions de dollars US en 2001)160. Cet appui vient simplement en appui certains programmes nationaux (lutte contre le SIDA...). Rpartition entre dpenses de fonctionnement et dpenses dinvestissement

8.45 Les dpenses dinvestissement ne reprsentent quune faible part des dpenses totales de sant. Les comptes nationaux de la sant de 2003 ont estim que les dpenses dinvestissement reprsentaient peine 6,7 % des dpenses totales de sant en 2001. Daprs la mme source, le secteur priv a financ 45 % des investissements dans le secteur de la sant en 2001. Si ces chiffres doivent tre considrs avec rserve, ils dmontrent nanmoins combien il est ncessaire de tenir compte du secteur priv dans la planification de la sant et den rglementer l'activit. En outre, les valuations des investissements raliss par le secteur priv ont concern uniquement les nouveaux investissements, excluant ainsi les investissements portant sur la remise en tat et le remplacement dquipements existants, ainsi que la rhabilitation des locaux. Il est donc possible que ces chiffres
159

L'article 54 indique simplement que "Tous les citoyens ont droit la protection de leur sant. L'Etat assure la prvention et la lutte contre les maladies pidmiques et endmiques". 160 Aide en provenance de lOMS, du FNUAP et de lUNICEF.

177

aient sous-estim le poids du secteur priv. Enfin, depuis 2001, les investissements de ltat ont connu une forte augmentation, ce qui peut avoir pour effet dattnuer le poids du secteur priv. Toutefois, le nombre de cliniques prives augmente rapidement et il est fort probable que les investissements privs continuent aussi daugmenter en volume. Lessentiel des investissements de lEtat dans le secteur de la sant sont financs par des crdits inscrits au budget du ministre de la Sant. Les donnes de 2001 rvlent que les investissements publics dans le domaine de la sant, mesurs en termes de crdits de paiement, reprsentaient 11 % des dpenses totales de sant de ltat, et que 91 % de ces dpenses taient imputes sur le budget du ministre de la Sant, le reliquat tant affect dautres ministres.

8.46

8.47 Pour satisfaire des besoins sans cesse croissants, le volume des crdits dinvestissement a augment considrablement depuis 1999 (Tableau 8.5). Pendant la majeure partie des annes 90, la politique dajustement fiscal et les moments difficiles qua traverss lAlgrie ont entran une baisse des investissements publics dans le domaine de la sant, ce qui a eu un impact ngatif sur les infrastructures, la qualit et la quantit des tablissements de sant. Les investissements ont repris depuis 1999. La sant est devenue un secteur prioritaire, notamment dans le cadre du Programme de soutien la relance conomique (PSRE) en 2001 et du Programme complmentaire de soutien la croissance (PCSC) en 2005 (Encadr 8.2).
Tableau 8.5 Autorisations de programmes du Ministre de la Sant, 1998-2007 (milliards de dinars)
1998 Autorisations de programmes volution n+1/n (%) Source : Ministre de la Sant 1 465 n.c. 1999 2 777 90 2000 2 966 7 2001 12 517 322 2002 13 254 6 2003 14 799 12 2004 12 349 -17 2005 16 250 32 2006 37 440 130 2007 27 810 -26

8.48 Mais il serait souhaitable de remdier aux faiblesses releves dans le processus dinvestissement. Outre les difficults mentionnes dans lEncadr 8.2, les carences de la carte sanitaire comme outil de planification, et les problmes lis la procdure budgtaire, il parat ncessaire d'insister sur les problmes de suivi et de gestion suivants : Personne ne dispose dune vision globale des investissements raliss par des institutions diffrentes. Le ministre de la sant suit bien les investissements "centraliss" mais il ignore souvent le dtail des investissements "dconcentrs". Il n'y a pas de synthse des investissements raliss par les autres ministres. Et les projets financs par la scurit sociale ne sont pas toujours connus du ministre de la sant. Cette situation est susceptible de gnrer des problmes de pilotage des investissements et de coordination entre les projets raliss. La politique de maintenance est dfaillante ainsi qu'en tmoigne les taux de panne des quipements trs levs enregistrs dans les tablissements de sant. A titre d'illustration, en 2003, 24% des chographes, 34% des endoscopes et 23% des incinrateurs taient hors d'tat de fonctionner161. Lorsque des quipements mdicaux sont dfectueux, ils ne sont gnralement pas rpars. Si des crdits sont disponibles, ils sont remplacs par du matriel neuf. Ce phnomne a plusieurs explications : a) la maintenance nest pas une priorit dans beaucoup dhpitaux ; b) il nexiste pas de politique de passation de marchs efficace ; c) lAlgrie manque de techniciens et de pices de rechange dans le domaine de lquipement mdical. Pour tenter d'amliorer la situation, le ministre de la sant a pris des mesures partir du 1er septembre 2005 obligeant prvoir dans les contrats d'achat de matriel, des clauses renforant les obligations des fournisseurs en matire de maintenance (engagement disposer de techniciens comptents en Algrie, dure minimum de l'obligation de maintenance...).
161

Source : Statistiques sanitaires Anne 2003, ministre de la sant.

178

Encadr 8.2 Investissements dans le secteur de la sant dans le cadre du PCSC valus 81,5 milliards de dinars, les crdits affects au secteur de la sant reprsentent peine 2 % de lenveloppe du PCSC. Moins de la moiti des autorisations de programmes pour la priode 2005-2007 sont destines la construction de nouveaux tablissements de sant, la plus grande partie tant consacre la modernisation des structures existantes (rhabilitation, acquisition dquipements mdicaux). Nanmoins, le montant de ces autorisations de programmes est important lorsquon le compare celui des annes prcdentes. En effet, le montant total pour 2006 et 2007 est presque quivalent celui des cinq annes prcdentes. Par ailleurs, le programme prvoit des projets grande chelle pour un montant total de 30 milliards de dinars, tels que la construction de sept hpitaux, quatre centres du cancer, cinq centres de griatrie, 50 polycliniques et 100 maternits, ainsi que lacquisition de matriel mdical. Il y a donc un grand risque que la mise en uvre du PCSC exacerbe les lacunes constates dans la gestion des projets dinvestissement du secteur de la sant. La planification des investissements se fait de faon relativement empirique. Le choix global des projets financer au titre du PCSC reflte une logique sousjacente : harmoniser autant que possible le rapport lits/population dans lensemble du pays et crer des tablissements spcialiss dans les domaines o les besoins sont plus pressants (notamment loncologie, lorthopdie, la griatrie et la psychiatrie). Mais aucune analyse dtaille des nombreuses donnes disponibles na t mene pour justifier ces choix plus en dtail. En outre, la planification des investissements telle quelle est ralise par le ministre de la Sant comporte beaucoup de lacunes. Tout dabord, dans le but den acclrer la mise en uvre, de nombreux projets sont lancs sans une bonne tude de faisabilit. Ensuite, il nexiste pas en Algrie un cabinet d'tudes qui ait pour rle daider le gouvernement planifier et excuter les grands projets dinvestissements hospitaliers. Par ailleurs, trs peu dentrepreneurs en btiment tant spcialiss dans ce domaine, le processus dappel doffres est trs souvent infructueux. Enfin, les services comptents au niveau des wilayas et du ministre de la Sant mme nont pas suffisamment de personnel form pour concevoir les grands projets, en valuer les cots, suivre leur excution, et terme, valuer leur qualit et leur impact. Toutes ces lacunes peuvent crer de srieux problmes lors de la mise en uvre du PCSC. En consquence, les grands projets dinvestissement auront besoin dun renforcement des capacits pour tre bien valus, coordonns et grs par le ministre de la Sant et les wilayas. Source : Banque mondiale

Les tablissements de soins ne comptabilisent pas les amortissements. Il est donc difficile
danticiper leurs besoins en investissements et de disposer d'une situation prcise du patrimoine des hpitaux. 8.49 En revanche, rapportes au PIB, les dpenses de fonctionnement ont diminu de faon continue au cours de la dernire dcennie. Les dpenses de fonctionnement sont classes en neuf titres dans le budget de ladministration centrale (Tableau 8.6). De 1994 1999, cette hausse s'expliquait principalement par la trs forte inflation que connaissait l'Algrie. Sur cette priode, l'inflation a t d'environ 75% en 5 ans. Dans le mme temps, les dpenses de fonctionnement ont augment d'environ 78%. En revanche, depuis 1999, l'inflation a t relativement matrise et la progression des dpenses correspond essentiellement une dynamique propre au secteur de la sant : +76% pour les dpenses de fonctionnement entre 1999 et 2004, alors que la hausse des prix n'a t que de 12,6% sur la priode. Les principaux postes de dpenses l'origine de cette hausse sont :

179

Tableau 8.6 Dpenses de fonctionnement, 1994-2004 (en milliards de dinars et en %) 1994 Catgorie de dpense Personnel Formation Alimentation Mdicaments Prvention Matriel mdical Maintenance Services sociaux Autres Recherche mdicale Total % du total 70,5 3,0 2,3 13,3 1,5 2,7 1,5 1,2 3,9 0,1 100 % du PIB 1,44 0,06 0,05 0,27 0,03 0,06 0,03 0,02 0,08 0,002 2,05 % PIB HH 1,86% 0,08% 0,06% 0,35% 0,04% 0,07% 0,04% 0,03% 0,10% 0,003% 2,64% 1999 % du total 66,9 2,5 1,7 17,1 2,1 3,4 1,5 1,1 3,7 0,04 100 % du PIB 1,12 0,04 0,03 0,29 0,04 0,06 0,02 0,02 0,06 0,001 1,68 % PIB HH 1,68% 0,06% 0,04% 0,43% 0,05% 0,09% 0,04% 0,03% 0,09% 0,00% 2,52% 2004 % du total 60,6 2,3 1,9 18,4 2,7 5,2 2,9 1,1 4,9 0,04 100 % du PIB 0,95 0,04 0,03 0,29 0,04 0,08 0,04 0,02 0,08 0 1,56 % PIB HH 1,53% 0,06% 0,05% 0,46% 0,07% 0,13% 0,07% 0,03% 0,12% 0,00% 2,52%
Tendance sur 10 ans en valeur nominale
(%)

Montant 21,503 910 700 4,057 470 823 450 370 1,200 30 30,513

Montant 36,313 1,338 938 9,258 1,161 1,861 800 609 1,998 20 54,296

Montant 58,057 2,187 1,828 17,633 2,609 4,953 2,730 1,037 4,701 40 95,775

170 140 161 335 455 502 507 180 292 33 214

Source : Ministre de la Sant.

180

les dpenses de personnel, les dpenses de mdicaments et les dpenses de matriel mdical qui expliquent eux trois 80% de l'augmentation enregistre sur la priode.162. Toutefois, en termes de PIB, les dpenses de fonctionnement ont diminu, passant de 2 % en 1994 1,6 % en 2004 (rapporte au PIB hors hydrocarbures, la baisse est toutefois beaucoup moins marque de 2,6% 2,5%). 8.50. Laccroissement des cots salariaux a t matris. Entre 1994 et 2004, les cots salariaux en pourcentage des dpenses de fonctionnement totales on baiss de 10 % mais, avec 61 % du total, ils restent de loin la rubrique de dpenses la plus importante. Au plan international, ce taux nest cependant pas particulirement lev (par exemple, la France avait 73 % en 2004 et le Maroc 76 % en 2003). La baisse rcente des cots salariaux peut sexpliquer par les accroissements substantiels quont connus dautres rubriques de dpenses (notamment les mdicaments), aussi bien que par lvolution des effectifs et des salaires. En effet, au cours des 15 dernires annes, les effectifs ont volu de faon lente, mais constante : +9,4 % entre 1991 et 2003 (Tableau 8.7). En consquence, le nombre de professionnels dans les tablissements de sant publique pour 1 000 habitants a baiss pendant cette priode. La rpartition des personnels entre les diffrentes grandes catgories est stable et semble relativement quilibre. En particulier, la proportion des personnels administratif et techniquesoit 34 %se situe un niveau acceptable ( titre de comparaison, ces catgories reprsentent 29 % des personnels des hpitaux publics en France, o de nombreuses tches telles que lalimentation et la blanchisserie sont soustraites, ce qui nest pas le cas en Algrie).
Tableau 8.7 Effectifs dans le secteur public 1991 1996
Nombre % total Nombre % total

2000
% total

2003
Nombre % total

Nombre

Personnel mdical Personnel paramdical Personnels administratif, technique et dappui Total

24 365 83 362 51 036 158 763

15,3 52,5 32,2 100

24 286 84 065 58 514 166 865

14,6 50,4 35 100

26 734 85 717 57 793 170 244

15,7 50,3 34 100

29 024 86 205 58 478 173 707

16,7 49,6 34 100

Source : Ministre de la Sant (Sant des Algriens 2003, pour le personnel mdical ; Annuaires statistiques, pour les autres catgories de personnel)

8.51 Les augmentations de salaires ont t trs modestes au cours des 15 dernires annes. Le pouvoir dachat des personnels des tablissements de sant sest dtrior entre 1994 et 1999 : les cots salariaux ont augment de 69 %, tandis que linflation a progress de 75 %, et les recrutements dans les tablissements de sant ont augment. Depuis 1999, un certain effort de rattrapage a t entrepris. Les frais de personnel ont ainsi augment de 60% entre 1999 et 2004, tandis que l'inflation tait de 12,6% sur la priode et que les effectifs augmentaient d'environ 5%. A titre d'exemple, les salaires dans un tablissement hospitalier spcialis ont augment de 44% pour un professeur, 49% pour un spcialiste, 34% pour une infirmire diplme d'Etat entre 2002 et 2005.

8.52 En dpit de ces augmentations rcentes, essentiellement dues aux primes introduites en 2002 au profit de certaines catgories de personnel, les salaires dans les tablissements publics de sant restent faibles, surtout lorsquon les compare ceux du secteur priv. Malgr cette hausse rcente, permise notamment par l'introduction de primes d'intressement depuis 2002 pour certaines catgories de personnel, les salaires dans les tablissements publics de soins restent bas, surtout si on les compare ceux perus dans le secteur priv. Ceci explique que
En revanche, aucun niveau de soins en particulier ne semble tre l'origine de la hausse des dpenses. En effet, la rpartition des dpenses par niveau de soin est relativement stable, si l'on considre que les CHU et les EHS dlivrent tous deux des soins secondaires et tertiaires (voir Tableau A.7.10).
162

181

pour compenser la faiblesse de leurs rmunrations dans le secteur public, de nombreux mdecins profitent de la possibilit qui leur a t offerte par la loi du 19 aot 1998 d'exercer une "activit complmentaire" dans le secteur priv. Toutefois, ce dispositif ne permet pas d'amliorer le niveau de vie de l'ensemble des personnels puisqu'il est rserv au seul "corps des spcialistes hospitalo-universitaires". Surtout, le fonctionnement des hpitaux publics est perturb par le fait quune partie des professionnels concerns ne respectent pas la limite d'une journe par semaine que leur impose la loi et que leur double appartenance les incite parfois orienter les patients en mesure de payer vers le secteur priv. Aucune tude grande chelle n'a t mene sur ces pratiques, mais elles sont voques tant dans la presse algrienne que dans les documents officiels du gouvernement. Le rapport 2003 sur La sant des Algriennes et des Algriens indique ainsi que "depuis la mise en application des textes concernant le temps complmentaire, les activits des tablissements sont considrablement rduites partir de 12h". Ainsi, la matrise des cots de fonctionnement ne se traduit pas ncessairement par une amlioration de lefficacit des tablissements de sant. La mise en relation des dpenses avec la quantit et la qualit des soins fournis montre que la performance du systme est relativement insatisfaisante. 8.54 Les dpenses de mdicament ont beaucoup augment au cours des 10 dernires annes. Les dpenses de mdicaments constituent la deuxime catgorie de dpenses de fonctionnement la plus importante, avec 18,4 % des dpenses totales. Cette croissance est similaire dans son volution comme dans ces causes celle observe pour les mdicaments fournies en ville et rembourss par l'assurance maladie (voir Encadr 8.3). Encadr 8.3 Le dynamisme des dpenses de mdicaments
Ces dernires annes, les dpenses de mdicament finances par la scurit sociale et l'Etat ont connu une trs forte hausse (Graphique 8.8). Les remboursements de la CNAS sont passs de 0,4 % 0,7 % du PIB entre 1994 et 2004 (de 0,56 1,08% du PIB hors hydrocarbures). Les dpenses de mdicament dans les hpitaux sont passes de 0,27 % 0,29 % du PIB au cours de la mme Graphique 8.7 Dpenses dachat de mdicaments, % du PIB priode (de 0,35 0,46% du PIB hors CNAS Drug 1.20% expenditures hydrocarbures). Les dpenses de Health establishments mdicaments par habitant sont Drug expenditures toutefois restes un niveau trs 1.00% TOTAL faible : environ 28 dollars de dpenses annuelles par personne en 0.80% 2004. En consquence, dautres augmentations sont possibles, compte 0.60% tenu de lvolution des maladies chroniques dont le traitement est 0.40% coteux, du trs bon niveau de prise en charge publique des mdicaments 0.20% en Algrie et de l'introduction probable de nouvelles molcules dans 0.00% les spcialits rembourses par la 1994 1999 2004 scurit sociale ou dlivres l'hpital Source : Ministre de la Sant, Ministre du Travail Les ventes de mdicaments en ville augmentent galement de faon spectaculaire et mettent la CNAS et la CASNOS rude preuve. Labsence de systme dinformation performant empche une analyse dtaille de la structure des dpenses, mais on peut attribuer cette augmentation plusieurs facteurs, notamment : a) la transition pidmiologique, avec une plus grande incidence des maladies chroniques, b) les cots des nouveaux produits qui sont plus levs (anticholestrol et antihypertensifs, inhibiteurs de la pompe proton, etc.) c) la bonne prise en charge des mdicaments par l'assurance maladie; d) une politique du

8.53

182

mdicament gnrique inadapte ; e) labsence de politique de matrise des prescriptions ; f) le transfert sur la ville des prescriptions hospitalires ; et g) les fraudes au remboursement. Cette progression a cependant t freine par des mesures visant restreindre larrive sur le march de mdicaments innovants, puisque lenregistrement des mdicaments a t interrompu pendant plusieurs annes et ne reprend que lentement. Dautre part, des mesures restreignant limportation des mdicaments ont galement provoqu de nombreuses ruptures de stock. Dans les hpitaux, les dpenses de mdicaments ont t multiplies par vingt en 14 ans, passant de 800 millions de dinars en 1984 17,6 milliards de dinars en 2004, avec des variations trs fortes dune anne lautre (les accroissements annuels vont de 10 % 100 %). De la mme faon quen ville, les variations sont difficiles analyser en raison de labsence de systme dinformation efficace. Cependant certains facteurs communs peuvent expliquer cette croissance : a) la transition pidmiologique, b) le cot lev des nouveaux mdicaments (anticancreux, drivs sanguins, mdicaments mis au point au moyen de la biotechnologie, etc.), et c) une mauvaise politique du mdicament gnrique. Dautres facteurs comprendraient d) labsence dune politique d'achat, e) la mauvaise gestion des mdicaments, f) la baisse du nombre de pharmaciens, et g) le coulage. Source : Banque mondiale

Dpenses de scurit sociale163. Il y a eu une forte augmentation des dpenses effectues par les caisses dassurance-maladie au cours des dernires annes, aussi bien en valeur nominale que rapportes au PIB. La CNAS intervient pour 96 % dans lensemble des dpenses de sant effectues au titre de la scurit sociale. Il convient ici de faire plusieurs remarques :
Tableau 8.8 Dpenses de sant des caisses de scurit sociale, 2000-2004 2000 2001 2002 2003 CNAS 45.33 49.33 57.59 67.43 1,10% 1,16% 1,27% 1,28% % PIB 1,84% 1,75% 1,88% 1,99% % PIB HH Tendance n+1/n (%) 8,8% 16,7% 17,1% - actes mdicaux 1.51 1.65 1.59 1.8 Tendance n+1 / n (%) 9,3% -3,6% 13,2% - produits pharmaceutiques 19.67 22.77 25.54 33.33 0,48% 0,53% 0,56% 0,63% % PIB 0,80% 0,81% 0,83% 0,98% % PIB HH Tendance n+1 / n( %) 24,2% 15,8% 12,2% 30,5% prestations en nature (appareillages, centres de sant) 1.48 1.49 1.83 2.4 Tendance n+1 / n (%) 0,7% 22,8% 31,1% - forfait hospitalier 20.6 21.5 24 25 0,50% 0,50% 0,53% 0,47% % PIB 0,84% 0,76% 0,78% 0,74% % PIB HH Tendance n+1 / n (%) 4,4% 11,6% 4,2% - transfers pour prise en charge l'tranger 1.8 1.92 3.13 2.6 Tendance n+1 / n (%) 6,7% 63,0% -16,9% - financement des institutions contractualises 0.274 0.0002 1.5 2.3 Tendance n+1 / n (%) -99,9% x7500 53,3% CASNOS 1.17 1.47 1.63 2.18 Tendance n+1/n (%) 44,4% 25,6% 10,9% 33,7% TOTAL 46.5 50.8 59.22 69.61 Tendance n+1/n (%) 9,2% 16,6% 17,5% PIB 4,123.5 4,260.8 4,546.1 5,264.3 PIB HH 2,464.3 2,816.9 3,069.1 3,391.1
Source : Ministre du Travail et de la Scurit Sociale

2004 77.12 1,26% 2,03% 14,4% 2 11,1% 41 0,67% 1,08% 23,0% 3 25,0% 27.02 0,44% 0,71% 8,1% 2.1 -19,2% 2 -13,0% 2.89 32,6% 80.01 14,9% 6,126.7 3,797.4

163

Les donnes du systme de scurit sociale sont moins compltes que celles de ltat. Il ny avait pas de donnes disponibles sur les dpenses de sant du systme de scurit sociale avant 2000, ni sur la tendance des effectifs dassurs sociaux, ni mme sur les recettes et les bnfices/pertes des caisses dassurance-maladie.

183

Notes: Les chiffres en gras sont en milliards de dinars, les chiffres et pourcentages pour 2004 sont des estimations

Les dpenses de mdicaments elles seules reprsentent 67 % de laccroissement des dpenses de sant de la CNAS entre 2000 et 2004. Le mouvement de hausse des dpenses pharmaceutiques est beaucoup plus ancien puisque entre 1991 et 2004, elles ont t multiplies par 30 (lanalyse de la hausse des dpenses figure au Tableau 8.8). Elles reprsentent aujourdhui 53 % des dpenses de sant de la CNAS, et 0,67 % du PIB contre 0,5 % en 2000 (respectivement 0,8 %et 1,08 % du PIB hors hydrocarbures). L'autre poste de dpenses important de la CNAS est celui du forfait hpitaux, qui reprsente 35% du total des dpenses de sant en 2004. Il a t multipli par un peu plus de trois entre 1989 et 2004, la fois pour faire face aux besoins croissants des tablissements, mais aussi pour viter une hausse trop forte de la contribution de l'Etat (voir 2.2 pour une analyse de ce point). Toutefois, en termes de PIB (comme de PIB hors hydrocarbures), cette subvention a baiss au cours des quatre dernires annes. Le poste "actes mdicaux", quant lui, est relativement stable, dans la mesure o les tarifs servant de base au remboursement des actes se situent un niveau trs faible. Les efforts visant rviser les tarifs de 1987 pourraient cependant aboutir un accroissement de ces dpenses.
Enfin, le poste "transfert pour soins l'tranger" continue se situer un niveau lev : 3,13 milliards de dinars en 2002 et 2,6 en 2003. Par ailleurs, le chiffre dfinitif pour 2004 serait plus lev que prvu : de l'ordre de 3,8 milliards de dinars164 contre 2,1 dans les prvisions qui nous ont t communiques. Pourtant, des mesures ont t prises pour rduire ce poste de dpenses. En particulier, le nombre de conventions avec des tablissements de soins algriens a augment de faon significative au cours des dernires annes (8 cliniques prives de chirurgie cardio-vasculaires conventionnes en 2004 contre 1 en 2000, 36 cliniques prives d'hmodialyse en 2004 contre 4 en 2000). Malgr cela, le nombre de patients traits l'tranger n'a pas baiss de faon significative (1441 en 2000, 1512 en 2002, 727 au premier semestre 2004) et le cot unitaire des traitements a augment, entranant une poursuite de la hausse des dpenses. L'effort pour rduire le cot des transferts doit donc tre poursuivi en amplifiant les mesures adoptes (augmentation des conventionnements, rduction du nombre de pathologies donnant droit au transfert, diversification des pays d'accueil et incitation la venue en Algrie d'quipes mdicales trangres).

Efficacit des dpenses 8.55 Il est trs difficile de porter un jugement clair sur lefficacit des dpenses de sant, compte tenu du manque de donnes sur les activits des tablissements de sant et la qualit des soins en Algrie. L'efficacit globale du systme peut tre considre comme relativement satisfaisante si l'on considre que l'Algrie possde des indicateurs de sant globalement positifs pour son niveau de revenu et si l'on rapproche ces rsultats du niveau assez faible des dpenses de sant rapport au PIB. Cette observation doit cependant tre nuance par les considrations suivantes. 8.56 La qualit des soins est loin dtre optimale. Des tudes menes dans deux centres hospitaliers universitaires en 1991 et 2000 rvlent un taux lev dinfections nosocomiales (16 %), signe de dysfonctionnements internes. D'autres lments dj voqus vont dans le mme sens et laissent penser que la qualit des soins dlivrs dans les tablissements publics est insuffisante: pnurie de mdicaments et de moyens de fonctionnement dans certains
164

Source : intervention du ministre du travail et de la scurit sociale devant la commission des finances et du budget de l'assemble populaire nationale (APN) du 27 octobre 2005.

184

tablissements, taux de panne des quipements mdicaux lev, mcontentement et dmotivation des personnels de sant en raison de la faiblesse de leur rmunration qui se traduit par un certain absentisme etc. 8.57 Lutilisation des diffrents niveaux de soins nest pas satisfaisante. La dure moyenne de sjour dans les tablissements publics de soins est satisfaisante. En revanche, les taux d'occupation sont trs faibles (voir tableau ci-dessous). Par ailleurs, ils se sont dgrads dans la priode rcente. Le taux global est ainsi pass de 57% en 2000 50% en 2003. Les taux sont insuffisants pour les CHU et les EHS, mais la situation est surtout critique pour les secteurs sanitaires o le taux d'occupation est de 44% en 2003, contre 50% en 2000 (Tableau 8.9). Le nombre de consultation par habitant dans le secteur public se situe galement un faible niveau : 1,3 consultation par habitant, tous prestataires publics confondus et 1,13 au niveau des seuls secteurs sanitaires. Ces chiffres semblent confirmer le manque de confiance des patients l'gard des tablissements des secteurs sanitaires. De nombreux malades prfrent aller se faire soigner directement dans des CHU ou des EHS ou dans le secteur priv, ce qui entrane des cots supplmentaires pour le systme de sant. Le manque de personnel mdical qualifi et les pnuries de mdicaments et de matriel, notamment dans les zones rurales, sont vraisemblablement l'origine de cette sous-utilisation des moyens des secteurs sanitaires.
Tableau 8.9 Donnes sur l'activit des tablissements publics de soins, anne 2003
Journes dhospitalisation Taux doccupation (%) DMS (jours)

Lits

Hospitalisations

Consultations

Secteurs sanitaires EHS CHU Total

32 970 5 961 12 375 51 306

1 343 828 117 988 429 242 1 891 058

5 255 761 1 422 469 2 757 099 9 435 329

37 237 607 1 111 688 4 120 792 42 470 087

44 65 61 50

3,9 12,1 6,4 5,0

Source : Statistiques sanitaires, anne 2003. NB : DMS = dure moyenne du sjour.

Equit des dpenses

Les ingalits daccs aux soins entre zones gographiques restent importantes. Les autorits algriennes ont consenti dimportants efforts pour doter lensemble
8.58 du pays dinfrastructures de sant. Ainsi, le nombre de lits pour 1 000 habitants est suprieur la moyenne nationale dans le Sud-ouest, et proche de la moyenne nationale dans le Sud-est (Tableau 8.10). Toutefois, il existe encore de grandes diffrences entre les wilayas. titre illustratif, dans la rgion du centre, Alger a 2,89 lits pour 1 000 habitants, alors que Mda na que 40 % de ce chiffre (1.17). Par ailleurs, dans le Sud, des ratios satisfaisants ne doivent pas masquer le fait que les populations se trouvent parfois trs loin des centres de sant et que les moyens en quipes mobiles permettant d'aller au devant des patients sont peu dvelopps. Enfin, le dveloppement actuel des cliniques prives qui se concentrent dans les wilayas les plus riches est susceptible d'accrotre encore les ingalits d'accs l'hospitalisation. Sur 152 cliniques recenses en 2003, 110 se trouvaient dans le Centre et lEst et 42 dans lOuest et le Sud.

185

Tableau 8.10 Rpartition de l'offre de soins sur le territoire, donnes 2004


Population Nombre de lits Nombre de mdecins Lits/1 000 Mdecins/1 000

Centre Est Ouest Sud-est Sud-ouest Total

10 624 293 9 616 633 7 477 354 2 610 160 898 901 31 227 341

18 543 15 214 6 561 3 431 1 998 45 747

16 164 14 177 8 413 2 102 839 41 695

1,75 1,58 0,88 1,31 2,22 1,46

1,52 1,47 1,13 0,81 0,93 1,34

Source : Carte sanitaire a. Seuls les lits du secteur public sont pris en compte, le nombre des lits du secteur priv, qui est probablement encore faible, ntant pas connu. b . Mdecins des secteurs public et priv

8.59 Toutefois, les ingalits les plus criantes sobservent dans la rpartition des professionnels de sant. Il existe de grandes disparits entre les rgions : de 0,81 mdecin pour 1 000 habitants dans le Sud-est 1,52 mdecin pour 1 000 habitants, ou presque deux fois ce chiffre, dans le Centre. Ces carts s'expliquent par le fait que les mdecins ne souhaitent pas s'implanter dans les rgions rurales et/ou enclaves et se concentrent dans les grandes villes. Cela est vrai videmment pour les mdecins exerant dans le priv, mais galement pour les mdecins du secteur public qui ne souhaitent pas tre affects dans le Sud ou l'Ouest du pays. Pour tenter de remdier partiellement cette situation, le ministre de la sant n'a inscrit aucun poste au Nord du pays pour les mdecins diplms en 2005 et qui doivent accomplir un service civil obligatoire. Malgr cela et malgr une dure rduite de service et des primes supplmentaires, de nombreux mdecins, en particulier, des femmes, ont prfr renoncer exercer plutt que de devoir quitter la zone ctire. Les graphiques 8.8 et 8.9 illustrent trs bien ce phnomne. Elles montrent que des tablissements publics de sant (lits) existent maintenant dans les wilayas les plus pauvres, mais que trs peu de mdecins acceptent dy travailler.

8.60 Le dveloppement rapide du secteur priv, notamment pour pallier les dficiences du secteur public, est susceptible d'accrotre de faon significative les ingalits. Le niveau de revenu influe peu sur laccs aux soins dans le secteur public. A l'inverse, les dpenses de sant dans le secteur priv sont mal couvertes par le systme de scurit sociale, dans la mesure o les taux de remboursement sont trs faibles (Voir paragraphe 8.34). Seuls les plus riches peuvent se faire soigner dans le secteur priv. Pour ne pas accentuer cette tendance, il faudra soit amliorer la qualit des soins dans le secteur public, soit amliorer la couverture des services privs par la Scurit sociale.
Graphique 8.8 Nombre de lits/1 000 habitants dans les wilayas les plus pauvres , 2004.
2 1.6 1.2 0.8 0.4 0
Bodj Bou Arreridj Lagh ouat El Oued Tissemsilt Chlef Medea Ain Defla Relizane Tebessa Batna Djelfa Msila Adrar Tiaret Tipaza Moyenne nationale

1.46

Source : Ministre du Travail (Carte sanitaire), ONS (2001). Note : De gauche droite, par ordre dcroissant (du plus pauvre au plus riche ).

186

Graphique 8.9 Nombre de mdecins pour 1 000 habitants dans les wilayas les plus pauvres , 2004.

1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Chlef Medea Ain Defla Djelfa Batna Adrar Tebessa Tissemsilt Relizane

1.34

Moyenne nationale Tipaza

Msila

Source : Ministre du Travail et ONS Carte sanitaire (2001).

E.

RECOMMANDATIONS

8.61 Les autorits algriennes sont tout fait conscientes des dfis auxquels est confront le systme de sant, ainsi quen tmoignent les nombreuses rformes en cours de prparation. Cependant, la plupart de ces travaux ne dbouche que lentement sur des mesures concrtes. Outre les obstacles techniques qui restent lever dans certains domaines, ceci s'explique notamment par une certaine instabilit la tte du ministre de la sant. En effet, depuis 2002, trois ministres se sont succds la tte de ce dpartement. De faon logique, chaque nouveau responsable souhaite bien s'imprgner de la situation avant de dcider de mettre en uvre des rformes. C'est pourquoi, lessentiel des recommandations formules lors de la revue des dpenses consacre aux secteurs sociaux (Banque Mondiale 2002a) nont pas t appliques, quelques exceptions prs (Encadr 8.4). Ces recommandations sont dactualit.

8.62 Un accroissement des ressources alloues de faon non optimale ne pourra pas rsoudre les problmes du secteur. Les problmes du systme de sant algrien sont en partie imputables la relative inadquation des ressources. Mais les insuffisances lies lorganisation et la gestion du systme jouent un grand rle. Il est donc important de mener simultanment des actions sur quatre fronts.
Renforcer le pilotage et la gestion du systme 8.63 En se basant sur les travaux prliminaires prpars par les Algriens, la stratgie sectorielle a t complte et doit tre supporte. Plusieurs efforts ont dj t lancs : (a) la rorganisation et ramnagement de lorganigramme de ladministration centrale ; (b) lamorce du processus de rforme de la gestion de 4 hpitaux ; (c) le dveloppement du systme dinformations (mise en place de lintranet entre le ministre et les tablissements de la sant) ; et (d) louverture du champ hospitalier au secteur priv (tendu des services aux operateurs privs). Il serait souhaitable dadopter une approche concerte pour llaboration de cette stratgie pour obtenir un consensus entre les principaux acteurs du systme. cette fin un comit ad hoc pourrait tre mis en place, prsid par le ministre de la Sant. Ce comit comprendrait des reprsentants des principales directions du ministre, et des autres ministres concerns (notamment les ministres de la Scurit sociale, des Finances, de la Solidarit nationale, de lEnseignement suprieur). La stratgie ainsi dfinie pourrait ensuite tre utilise pour actualiser

187

Bodj Bou Arreridj Laghouat

El Oued

Tiaret

le volet "prospectif" de la carte sanitaire, et prparer des schmas dorganisation des soins au niveau de chaque rgion. 8.64 Les capacits de pilotage et de gestion doivent tre renforces. Au niveau central, renforcer les ressources humaines ncessaires pour le pilotage du systme (informaticiens, statisticiens, actuaires, conomistes de la sant). Le renforcement de ces moyens est indispensable si le ministre veut pouvoir exercer sa mission premire de pilote du systme : dfinition d'une stratgie sectorielle, gestion des grands quilibres financiers, valuation de l'activit des tablissements.
Encadr 8.4 tat de mise en uvre des recommandations de lExamen des dpenses publiques du secteur social, 2002 1. laborer un schma directeur du secteur de la sant qui dterminera la taille optimale et la fonction du systme de sant au cours de la prochaine dcenniecontribuant ainsi rationaliser le systme des prestations pour les besoins futurs de la population algrienne. Statut de la recommandation : pas mise en uvre. Rviser les normes actuelles de traitement pour les tablissements et le personnel de sant, dans le but dinstaurer une hirarchisation des soins qui tienne compte du niveau de chaque tablissement de sant. Statut de la recommandation : pas mise en uvre. laborer et mettre en uvre un systme de contractualisation entre le ministre de la Sant et la CNAS, qui permettra au ministre de soumettre des factures par acte mdical et par malade assur, plutt que de fournir une somme forfaitaire comme cest le cas actuellement. Statut de la recommandation : mise en uvre en cours Rviser les tarifs de remboursement pour les soins privsces tarifs nont pas t actualiss depuis 1987 et se situent bien en dessous des prix du march. Statut de la recommandation : mise en uvre en cours Maintenir et renforcer laccs un ensemble de soins essentielscomprenant les soins prventifs, la contraception et les services curatifs les plus efficaces en termes de cots. Statut de la recommandation : mise en uvre en cours Mener une analyse du secteur pharmaceutique, rationaliser la consommation de mdicaments et matriser les dpenses de produits pharmaceutiques. Statut de la recommandation : mise en uvre en cours Mener une tude des comptes nationaux de la sant. Les comptes nationaux de la sant donnent des informations sur les ressources totales (publiques et prives) consacres au secteur de la sant, leurs sources, et les types de services financs. Statut de la recommandation : mise en uvre acheve

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Source : Banque mondiale

Amliorer la formation des gestionnaires du systme. Des actions doivent tre menes sur deux fronts en particulier. Tout dabord, les comptences financires et managriales des gestionnaires des tablissements de sant doivent tre renforces. Cela est fondamental si lon veut accrotre lautonomie de ces tablissements. Ensuite, des modules de gestion et dconomie de la sant doivent tre inclus dans le programme de formation des mdecins, afin de les sensibiliser la matrise des cots et les prparer leurs responsabilits de chef de service. Dvelopper des systmes dinformation tous les niveaux. Des liaisons intranet et internet entre les tablissements de sant, les DSP et le ministre viennent d'tre mises

188

en place. Malgr ce progrs notable, le systme de sant algrien souffre encore d'importantes carences en matire de systme d'information. Il serait donc souhaitable de dvelopper les outils suivants : fichiers des assurs /dmunis; systmes de gestion avec des donnes sur les prestataires, la demande de soins, les mdicaments; systme permettant de faire fonctionner un dispositif dvaluation de la qualit des soins; systme de suivi de lactivit des tablissements et dimputation des cots permettant de faire fonctionner le systme de tarification qui sera retenu. Crer une agence charge de lvaluation des activits des tablissements de sant et de la qualit des soins. La cration dune agence en charge de l'valuation des tablissements est souhaitable pour assurer une sparation entre l'institution charge d'valuer les tablissements et celle responsable de leur gestion. Cette agence pourrait galement tre charge de mettre en uvre un dispositif d'accrditation des tablissements. Amliorer le cadre institutionnel 8.65 Lamlioration du cadre institutionnel implique trois actions principales : Rorganiser la structure centrale du ministre de la Sant afin de promouvoir une plus grande cohrence des politiques et amliorer la coordination. Le regroupement des directions actuelles en deux blocs pourrait ainsi tre envisag : un bloc "sant publique" et un bloc "tablissements de sant". Ainsi, il y aurait un seul responsable pour les deux grands champs d'action du ministre, ce qui permettrait d'amliorer grandement la cohrence des politiques dans chacun de ces domaines. En cette direction, les autorits ont dj rorganis la structure centrale du ministre. Mettre en place des agences rgionales de sant. Ces agences serviraient de relais local l'administration centrale pour la mise en uvre de la politique de sant. Celle-ci pourrait ainsi se consacrer aux tches de pilotage du systme, la mise en uvre des politiques tant trs largement dlgue au niveau rgional. Ces agences devraient associer des reprsentants du ministre de la sant et du ministre de la scurit sociale, afin de prendre en compte les proccupations des deux principaux acteurs du systme. Les principales tches qu'il semblerait utile de leur confier sont les suivantes : a) dfinir et mettre en uvre la politique rgionale de loffre de soins en adquation avec les besoins de la population (tablissement des schmas rgionaux), b) analyser et coordonner lactivit des tablissements de sant publics et privs (contractualisation avec les tablissements) et c) dterminer leurs ressources. Rendre les hpitaux plus autonomes. Le nouveau statut des hpitaux dOran et dAin Tmouchent constitue une volution positive (voir dcret prsidentiel du 3 aot 2003 pour Oran, et le dcret excutif du 30 novembre 2005 pour Ain Tmouchent)165 et il pourrait tre souhaitable de l'appliquer dautres hpitaux, une fois qu'il aura fait la preuve de son efficacit dans les deux hpitaux concerns par la rforme actuelle. Le nouveau rgime associe une autonomie de gestion renforce avec l'obligation d'tablir des projets dtablissement et de passer des contrats dobjectifs avec l'autorit sanitaire comptente. Il faudrait galement rexaminer les modalits de rmunration du personnel hospitalier, afin de pouvoir faire varier une partie de leur salaire en fonction de leurs performances. Une telle mesure serait susceptible de renforcer la motivation des professionnels de sant et des gestionnaires les plus mritants

165

Il est d'ores et dj prvu d'appliquer ce statut deux autres hpitaux.

189

Rationaliser lutilisation du systme de sant 8.66 Afin dutiliser les diffrents niveaux de soins de faon plus rationnelle, deux mesures complmentaires sont envisageables : Renforcer les niveaux primaire et secondaire. Les centres de sant et les hpitaux locaux ont besoin dtre redynamiss afin dattirer davantage de malades. Cela signifie quil faudrait leur affecter plus de mdecins, notamment de spcialistes, et sassurer quils sont dots de lquipement mdical ncessaire. Toute solution ncessiterait de nouvelles mesures incitatives (par exemple, verser des primes plus leves aux personnels qui acceptent de travailler dans les zones rurales). Mettre en place un systme de "mdecin rfrent". Cette mesure concerne deux cas de figure. Le premier est celui d'un patient qui se fait soigner dans le secteur priv. L'objectif du mdecin rfrent est alors d'viter un recours abusifs des spcialistes avec des consquences ngatives pour les finances de la scurit sociale qui prend en charge les soins. Le second cas de figure, concerne le cas d'un patient trait dans le secteur public et qui se rend directement dans un hpital gnral, voire un CHU pour des soins peu complexes. Un dispositif de mdecin rfrent aurait pour but d'obliger les patients se faire examiner dans un centre de sant ou une polyclinique (hors cas d'urgence mdicale videmment) pour tre autoriss accder un niveau de soins suprieur. 8.67 Envisager lorganisation et la rgulation de loffre de soins de faon globale, cest-dire en prenant en compte le secteur priv. Les prestataires de soins privs doivent respecter un minimum de normes en matire de scurit, de qualit et de suivi des malades, aussi bien que les normes financires et comptables (transparence et prcision dans la tenue des registres). Une dmarche utile pour atteindre cet objectif consisterait introduire des procdures pour accrditer les prestataires de soins et dfinir leurs droits et obligations de faon contractuelle. En outre, des inspections et la supervision rgulires permettraient de sassurer que les prestataires privs respectent les rgles dfinies lors de laccrditation ou de la contractualisation. Pour amliorer lefficacit du systme, les prestataires privs doivent galement tre inclus dans les projections de la carte sanitaire et la planification rgionale. Cependant, ladhsion des professionnels ne pourra tre obtenue que s'ils obtiennent des contreparties aux contraintes supplmentaires qui leur seront imposes. Ceci ne pourra tre le cas que si une part plus importante de leurs revenus vient de la scurit sociale, ce qui est videmment li une rvision la hausse des tarifs de 1987 (voir ci-dessous). Rformer le systme de financement 8.68 Une meilleure matrise des dpenses devrait viter laccroissement des contributions du gouvernement et de la Scurit sociale au financement du systme de sant. Formuler de nouveaux taux pour les soins ambulatoires. La rvision des tarifs de 1987 ne doit pas porter atteinte la viabilit financire du systme de sant. Les travaux prparatoires doivent inclure des tudes actuarielles pour valuer limpact financier de la rforme. Par ailleurs, l'augmentation des tarifs permettra de rflchir la dfinition de relations contractuelles avec les professions de sant et une utilisation stratgique de loutil contractuel. Enfin, il serait bon d'tudier les conditions de mise en place de mcanismes de paiement des prestataires permettant de matriser les cots, par exemple des mthodes bases sur la capitation166. La rvision des tarifs de base de 1987 permettra
166 La capitation signifie quun montant fixe est pay pour assurer un ensemble dfini de services un malade donn pendant une priode de temps dtermine. Lexprience montre que le paiement lacte peut savrer inflationniste

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de rexaminer toutes ces questions. Il est important de ne pas rater cette opportunit car les expriences trangres montrent quil est ensuite difficile de revenir sur des avantages accords aux professions de sant. Externaliser les services des tablissements publics de sant. La qualit des soins et le rapport cot/efficacit ne pourront pas samliorer sans des rformes structurelles significatives comme celles analyses plus haut. L'externalisation de certains services (alimentation, lessive, nettoyage) qui ne font pas partie du "cur" de l'activit des hpitaux pourrait galement tre envisage, mais seulement si cela permet de raliser des conomies importantes et damliorer la qualit du service. La sous-traitance de certains services pourrait se faire, dans un premier temps, sur une base exprimentale. Matriser le cot des mdicaments. Il est trs peu probable de voir le montant des dpenses de mdicaments dcrotre dans les annes venir. Le faible niveau de dpenses actuelles, larrive de nouveaux mdicaments plus chers, le caractre gnreux du systme de prise en charge, la transition pidmiologique sont des facteurs daugmentation inluctable des dpenses. Cependant, cette progression pourra tre freine grce une politique active portant en priorit sur les points voqus ci-aprs. En ville : Mdicaments gnriques. Adopter une politique du mdicament gnrique, avec la ralisation dun rpertoire des mdicaments gnriques et de leurs rfrents permettant dencadrer la substitution ; revoir le systme des marges bnficiaires afin dencourager la substitution ; instituer une politique de communication avec les mdecins, les pharmaciens et les malades ; tablir des objectifs contractuels de substitution avec les pharmaciens et les rgles dapplication des taux de remboursement fixs. Prix. Revoir le mcanisme de fixation des prix des mdicaments sur la base de leur valeur ajoute thrapeutique, plutt que sur la base des prix appliqus dans le pays dorigine, stabiliser et publier les prix des mdicaments. Systme dinformation. Doter les caisses dassurance-maladie de systmes dinformation susceptibles de faciliter lanalyse dtaille de la structure et de lvolution des dpenses. Matrise des prescriptions. La revalorisation des honoraires des mdecins et la contractualisation avec les caisses sont loccasion de mettre en place une matrise des dpenses de prescriptions par mdecin. Lexprience internationale a montr que les budgets de prescriptions limits par mdecin constituent un excellent moyen de limiter les dpenses. A lhpital Achats. Les rgles de passation des marchs doivent tre appliques dans les hpitaux pour sassurer que les mdicaments sont achets au meilleur prix possible. cette fin, les gestionnaires doivent tre forms la nouvelle procdure. Gestion des mdicaments. Le rle du pharmacien en tant que gestionnaire du mdicament doit tre consolid, afin de lui permettre dtablir avec les comits du mdicament une nomenclature, justifie sur le plan mdico-conomique, des mdicaments disponibles lhpital. Linformatisation de la chane du mdicament (de la prescription la

dans la mesure o il encourage pratiquer plus dactes que cela nest ncessaire. En outre, tout mcanisme de paiement, pris isolment, peut avoir des effets pervers, que ce soit sur le nombre dactes, sur le contrle des cots, ou sur la qualit des service. Pour cette raison, les systmes de paiement les plus efficaces pour les services de sant sont souvent ceux qui combinent plusieurs mcanismes.

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dispensation) doit tre lobjectif atteindre afin de connatre et matriser les consommations. Fourniture de mdicaments aux malades hospitaliss. Afin de ne pas reporter sur les dpenses de ville les dpenses de mdicament des patients hospitaliss, les pharmacies des hpitaux doivent fournir lensemble des mdicaments ncessaires aux patients hospitaliss. Ceci permettra une meilleure gestion des achats de mdicaments. 8.69 Combattre l vasion sociale. Lutter contre lvasion sociale constitue le meilleur moyen daccrotre les ressources du systme de scurit sociale sachant quune hausse du taux de cotisation semble politiquement difficile. 8.70 Envisager linstitution dun panier de soins. Aujourd'hui, les textes ne fixent pas de limite aux soins pris en charge par la scurit sociale ou l'Etat. Toutefois, la gnrosit du systme est, pour partie, thorique. Tous les frais mdicaux sont en principe couverts mais, comme les ressources sont limites, le rationnement des soins qui s'opre n'est pas matris par les autorits algriennes, avec des consquences alatoires sur lquit et lefficacit des dpenses, comme sur la qualit des soins. Dfinir un panier de soins permettrait de dgager des marges de manuvre financires pour utiliser les fonds publics en fonction des priorits choisies par le gouvernement. La cration dune commission charge de faire des propositions sur le sujet tait recommande par la revue de la Banque mondiale sur les dpenses publiques des secteurs sociaux de 2002. 8.71 Etudier la possibilit daccrotre la participation des mnages. La gratuit des soins prsente de nombreux inconvnients. Tout dabord, il y a un risque de recours abusif aux soins par les malades. Par ailleurs, la gratuit des soins pour tous ne permet pas dutiliser les fonds publics pour faire face aux priorits gouvernementales. Comme la montr la tentative avorte de rvision des tarifs en 2002, la participation des usagers est une question sensible. Il serait donc souhaitable de procder avec prudence, sans pnaliser les populations les plus vulnrables (indigents, enfants, personnes ges et malades chroniques). 8.72 Rexaminer les modalits de partage du financement entre les diffrents financeurs. Comme on l'a vu prcdemment, la mise en place de la contractualisation se heurte encore certains obstacles techniques. En outre, les diffrentes parties prenantes ont des vues parfois diffrentes la fois sur l'tat des lieux et sur les options retenir. Pour sortir de cette impasse, il pourrait tre utile de raliser un audit prcis et rapide (3 mois) de ce dossier analysant lensemble des points essentiels la mise en uvre de la rforme. Concernant la question plus prcise de la tarification, toute la difficult de lexercice consistera rconcilier plusieurs impratifs tout aussi importants : Les tablissements publics de soins doivent disposer des comptences humaines et techniques pour appliquer la mthode de tarification, ce qui implique de ne pas retenir de mthode trop complexe ; Les tablissements publics de soins ne doivent pas tre totalement dstabiliss par la mthode de tarification : il faut donc prendre en compte le fait qu'ils ont leur charge des missions de service public spcifiques (prsence dans des rgions peu peuples, permanence des soins) ; La mthode retenue doit inciter les tablissements se montrer plus efficients : il ne faut pas se contenter denregistrer les cots de chaque tablissement tels quils sont mais aller vers la dfinition de normes La mthode retenue doit avoir un impact positif sur la sant de la population, ce qui implique d'adapter les tarifs en fonction des priorits de sant publique et de faon valoriser les actions de prvention.

192

Mthode et calendrier des rformes 8.73 Les expriences trangres montrent que de nombreuses rformes, totalement justifies sur le fond, ont chou pour des questions de mthode ou de calendrier. Un facteur cl du succs sera la capacit des autorits algriennes tablir des priorits, dterminer les rformes qui peuvent et doivent tre mises en uvre immdiatement, et celles qui peuvent attendre, notamment parce qu'un important travail dexpertise pralable est ncessaire. Dans lensemble, une attention particulire doit tre accorde aux points suivants : Etablir un calendrier de prparation et de mise en uvre prcis et contraignant. Dfinir une mthode de travail. La mthode retenue au Maroc pour prparer la rforme du systme de sant peut fournir un exemple intressant. Des commissions thmatiques ont t mises en place avec lensemble des acteurs concerns (ministres, reprsentants des professionnels de sant...). Le travail de ces commissions tait supervis par le cabinet du premier ministre. Elles avaient un calendrier prcis respecter et pouvaient commander des travaux d'experts pour les assister. Communiquer toutes les tapes du processus et favoriser autant que possible la concertation. Tester les rformes par des projets pilotes lchelle dune rgion, dune Wilaya, dun ou plusieurs hpitaux. Mettre en place des dispositifs dvaluation en continu des rformes de manire pouvoir amliorer les mesures prises.

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REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES
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