Vous êtes sur la page 1sur 357

l

evaluation des politiques publiques, avatar de la


planification
Vincent Spenlehauer

To cite this version:


Vincent Spenlehauer. levaluation des politiques publiques, avatar de la planification. Humanities and Social Sciences. Universite Pierre Mend`es-France - Grenoble II, 1998. French.
<tel-00342592>

HAL Id: tel-00342592


https://tel.archives-ouvertes.fr/tel-00342592
Submitted on 27 Nov 2008

HAL is a multi-disciplinary open access


archive for the deposit and dissemination of scientific research documents, whether they are published or not. The documents may come from
teaching and research institutions in France or
abroad, or from public or private research centers.

Larchive ouverte pluridisciplinaire HAL, est


destinee au depot et `a la diffusion de documents
scientifiques de niveau recherche, publies ou non,
emanant des etablissements denseignement et de
recherche francais ou etrangers, des laboratoires
publics ou prives.

UNIVERSITE GRENOBLE II PIERRE MENDES-FRANCE


INSTITUT DETUDES POLITIQUES DE GRENOBLE

Lvaluation des politiques publiques,


avatar de la planification

Thse pour lobtention du doctorat de science politique de lUniversit


Pierre Mends-France de Grenoble,
prsente et soutenue publiquement par :
Vincent SPENLEHAUER
le 8 dcembre 1998

Directeur de thse :
Membres du jury :

Franois dArcy (Directeur)


Gilles Pollet (Prsident)
Alain Desrosires
Pierre Grmion
Pierre Muller (Rapporteur)
Jean-Claude Thoenig (Rapporteur)

(Aprs soutenance et dlibrations, cette thse a obtenu les flicitations du jury


lunanimit)

Cette thse a t ralise au sein du laboratoire RIVES


de lEcole Nationale des Travaux Publics de lEtat.
2, rue Maurice Audin, 69518 Vaulx en Velin cedex.

I keep six honest serving men.


They taught me all I Knew :
Their names are What and Why and When
And How and Where and Who.
R. Kipling

Remerciements

Si pour le pote la Solitude seule est la source des inspirations (Vigny), il nen va pas de
mme pour le chercheur en sciences sociales. Aussi cest pour moi un plaisir autant quun
devoir de remercier tous ceux qui mont aid mener bien ce travail.
Je voudrais dabord exprimer toute ma gratitude aux nombreuses personnes qui se sont
prtes de bonne grce aux entretiens approfondis requis par ma mthode denqute. En
particulier, Andr Bruston, Bernard Cazes, Alain Desrosires, Paul Dubois, Pierre Grmion,
Jean-Pierre Nioche et Jean-Claude Thoenig nont jamais compt leur temps pour me guider
dans mon exploration des arcanes de lintelligence tatique. Merci aussi eux pour les
perspectives quils mont ouvertes sur les divers sujets abords dans ma thse.
Mes remerciements vont galement Franois dArcy, mon directeur de thse, Pierre
Muller, mon co-directeur officieux de thse, Didier Renard, mon ancien directeur de thse,
et Gilles Pollet, mon mentor lyonnais , pour leur aide claire, leurs prcieux conseils et
lintrt motivant quils ont port ce travail tout au long de sa ralisation.
Pour lingnieur des travaux publics que je suis, la rdaction de la thse ne sest pas faite
sans peine. Anak Purenne, Nadge Bouquin, Jean Spenlehauer et Didier Chabanet, qui ont
corrig les premires versions du texte, en savent quelque chose. Je leur dois une fire
chandelle.
Je remercie enfin mes collgues de laxe 3 du laboratoire RIVES, et en particulier Xavier
Piechaczyk, Florence Dejoux et Chantal Salson, pour leur soutien moral et logistique.
Remercier lensemble institutionnel auquel jappartiens sonne bizarrement mon oreille
sociologique. Que soient en tout cas remercies les personnes qui rendent ou ont rendu
possible la fabrication dune thse de science politique dans une des coles dingnieurs du
ministre de lEquipement.

Rsum

Cette thse retrace lhistoire du thme de l'valuation des politiques publiques au sein de
lEtat central franais. La priode tudie stend de 1946 nos jours. Lobjectif du travail
est dapporter des lments de comprhension et dexplication lchec de la politique
nationale de dveloppement de l'valuation lance officiellement en 1990 linitiative du
Premier Ministre Michel Rocard. Ce travail nonce et valide lhypothse descriptive
suivante. Le thme de l'valuation, import des Etats-Unis par les planificateurs centraux
franais ds les annes 1960, a t faonn et reste fortement marqu par les diverses formes
de mythification de la planification nationale performes par les acteurs de lEtat central
franais. Le caractre aujourdhui globalement ngatif que prennent ces entreprises centrales
de mythification est lorigine de lchec de la politique nationale d'valuation voque cidessus. Cette thse fonde finalement lhypothse interprtative suivante. En matire de
technologies franaises de rationalisation de la conduite des affaires publiques, linfluence
amricaine a t grande ds la fin de la seconde guerre mondiale. Cependant, cette
spcificit politico-administrative franaise que constitue lexistence des grands corps de
lEtat a opr un filtrage de plus en plus fin des techno-sciences gouvernementales
amricaines, au point quaujourdhui les sciences sociales franaises contribuent peu
lvolution des cadres rationnels de laction publique.

Table des Matires


Chapitre zro Introduction _________________________________________________ 13
1.

Les raisons et les significations de lchec de la politique nationale dvaluation ____ 13

2.

Du faible pragmatisme de l'valuation limportance gntique de la planification


15

3.

Elments de mthodologie et de mthode_____________________________________ 22

4.

Mouvement gnral de la thse _____________________________________________ 26

Chapitre un la prise en compte des politiques gouvernementales et de leurs


consquences dans la planification des annes 1960 ____________________________ 29
1.

Laffirmation du Commissariat Gnral du Plan comme acteur collectif __________ 29


a.
Rappel historique sur les dbuts de la planification____________________________________ 29
b.
Discussion sur le statut despace social sans me gnralement attribu au Commissariat Gnral
du Plan __________________________________________________________________________ 32
c.
Une capacit dauto-fonctionnalisation gouvernementale au Commissariat Gnral du Plan____ 34
d.
La politique des revenus , un exemple daction hors-Plan du Commissariat Gnral du Plan_ 37
e.
Le groupe 1985 , tentative de dgagement du carcan de lexpertise macro-conomique du SEEF
et de lINSEE _____________________________________________________________________ 38

2.

Mutations intellectuelles au Commissariat Gnral du Plan _____________________ 40


a.
Claude Gruson : la science macro-conomique keynsienne rige en morale transcendantale pour
la politique conomique franaise______________________________________________________ 41
b.
Pierre Mass : composer avec le politique___________________________________________ 45
c.
Passage dune planification macro-conomique nationale une planification des politiques
publiques prenant modle sur la Caisse des Dpts et Consignations __________________________ 50
d.
Des planificateurs des politiques publiques soucieux de lier lefficacit des actions publiques leur
lgitimit _________________________________________________________________________ 55
e.
La prospective et la modlisation macro-conomtrique _______________________________ 58
f.
La prospective, premire brche dans le monopole intellectuel de la science conomique______ 61

3.

Difficile rencontre entre planification et sciences sociales franaises ______________ 65


a.
b.

Des hommes dtudes rticents par rapport une approche pragmatique des politiques publiques 67
Une exception : Pierre Bourdieu et les rformateurs sociaux de lINSEE __________________ 70

Chapitre deux
France
1.

La technologie valuative amricaine et ses tentatives dimportation en


83

Introduction ____________________________________________________________ 83

2.

Bernard Cazes, importateur du modle amricain _____________________________ 85


a.
b.

3.

Itinraire ____________________________________________________________________ 85
Premire prise de contact directe avec la recherche amricaine __________________________ 89

Les ides et pratiques amricaines de rationalisation de laction publique _________ 94


a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.

Les limites institutionnelles du PPBS ______________________________________________ 94


Lide des indicateurs sociaux____________________________________________________ 95
Dbats sur linstitutionnalisation des indicateurs sociaux _______________________________ 98
Le rapport toward a social report ______________________________________________ 99
Avortement et rebondissements du projet dinstitutionnalisation des indicateurs sociaux _____ 104
Lmergence dun compromis entre scientisme et servitude____________________________ 107
Lvaluation : la fin des grands systmes dexpertise _________________________________ 108

4. Le dbat franais sur les indicateurs sociaux et son ouverture sur lvaluation des
politiques publiques__________________________________________________________ 111
a.
Les contraintes et les opportunits lies limportation en France de la controverse amricaine sur
les indicateurs sociaux______________________________________________________________ 112

b.
Un vnement-cl : le sminaire indicateurs sociaux anim par Jacques Delors lEcole
Nationale dAdministration__________________________________________________________ 118

5.

Les grands sociologues franais et lide dun systme de comptes sociaux _____124
a.

Limportance de Claude Gruson, emblmatique dune planification tendancieusement totalitaire


124
b.
Le cas Michel Crozier ______________________________________________________ 131
c.
Le cas Raymond Boudon ____________________________________________________ 132
d.
Conclusion sur la dsaffection des sociologues par rapport la perspective dune comptabilit
sociale en indicateurs ______________________________________________________________ 137

6.

Mai 68 casse en deux lissue network des indicateurs sociaux ____________________138


a.
b.

Les gauchistes du SAS et le divorce entre Bernard Cazes et Jacques Delors. ____________ 138
Jacques Delors et les vertus valuatives attachables aux indicateurs sociaux _______________ 141

7. Le premier programme de dveloppement de lvaluation des politiques publiques en


France _____________________________________________________________________144
a.
Le tremplin des groupes dtudes prospectives du Commissariat Gnral du Plan________ 146
b.
Un projet dinstitutionnalisation de lvaluation _____________________________________ 147
c.
Le centre danalyse et de prvision du ministre des Affaires trangres : abrupte tombe de
rideau pour Bernard Cazes __________________________________________________________ 155

Chapitre trois Un projet avort dvaluation des politiques publiques lINSEE ____ 157
1.

Introduction ____________________________________________________________157

2.

Mtamorphose de la question sociale lINSEE dans les annes 1960 ____________159


a.
b.
c.

Remises en cause de la subordination du social lconomique_________________________ 159


Une nouvelle approche de la question sociale lINSEE : le colloque de Paris de 1967 ______ 161
Les implications institutionnelles du colloque de Paris pour lINSEE ____________________ 165

3. Le modus vivendi lINSEE entre comptables nationaux, statisticiens neutralistes et


rformateurs institutionnels ___________________________________________________169
a.
Premier branlement du modus vivendi : la question de lusage gouvernemental des statistiques
sociales _________________________________________________________________________ 169
b.
Second branlement du modus vivendi : la demande du CGP en statistiques sociales ________ 176

4.

Lvaluation des politiques publiques pour la premire et la dernire fois lINSEE181


a.
b.
c.

5.

Le groupe statistiques sociales de lINSEE ______________________________________ 181


Le projet valuatif contenu dans le n14c des collections de lINSEE davril 1972 __________ 184
Le n14c : lettre morte ou presque________________________________________________ 188

Les administrateurs de lINSEE, au del de la neutralit de leur administration ___193


a.
En disgrce gouvernementale, le CGP ne peut plus pousser lINSEE lvaluation _________ 193
b.
La rforme de la politique nationale du logement, rendez-vous valuatif manqu du couple CGPINSEE __________________________________________________________________________ 195
c.
litement de la planification et balkanisation drgule de lexpertise ____________________ 199

Chapitre quatre De la RCB lvaluation des politiques publiques________________ 203


1.

Introduction ____________________________________________________________203

2.

Dclin du keynsiannisme au ministre des Finances __________________________205


a.
b.
c.
d.
e.

3.

Historique de linstitutionnalisation de lexpertise conomique aux Finances ______________


Partage de la ligne du temps entre le SEEF et lINSEE, reprise en main du SEEF ___________
La direction de la Prvision tire vers la micro-conomie publique ______________________
Alliance entre Direction de la Prvision et Direction du Budget_________________________
La dcision dimporter le PPBS en France _________________________________________

205
208
211
214
217

Conception et mise en oeuvre de la RCB_____________________________________219


a.
b.
c.
d.
e.

La RCB : un moyen pour le ministre des Finances de combler ses retards ________________ 219
Le montage grand frais dune pseudo-corporation pluri-ministrielle rcbiste _____________ 223
Mai 68, un tournant contextuel peu favorable la RCB _______________________________ 226
Des problmes de pilotage de la RCB entre la Direction de la Prvision et la Direction du Budget
227
Nouvel accord DP-DB pour contrler le dispositif RCB_______________________________ 230

10

f.
g.

4.

La cration de deux instances de gestion et dunification du mouvement RCB _____________ 232


De la rationalit en abondance, mais pas systmatique ________________________________ 238

Dcomposition du systme RCB ___________________________________________ 241


a.
Opposition entre rationalisme ex ante de la SDRCB et apprciation ex post des dcisions publiques
de la DB ________________________________________________________________________ 241
b.
La DB se dsolidarise stratgiquement de la SDRCB _________________________________ 243
c.
Le management public et la sociologie des organisations discrditent les techniques traditionnelles
de la RCB _______________________________________________________________________ 245
d.
1974, le dclin inexorable de la RCB _____________________________________________ 248
e.
Pragmatisme ex post et pragmatisme dcisionnel ____________________________________ 253
f.
La politique institutionnelle de lINSEE visant rcuprer le rseau pluriministriel RCB ____ 255
g.
Lide dvaluation ex post pour les derniers rcbistes : un mode de relgitimation et un effet de
nostalgie _______________________________________________________________________ 258

5.

Mort de la RCB et naissance de lvaluation des politiques publiques ____________ 261


a.
La tentative de la Direction de la Prvision de remplacer la RCB par lvaluation des politiques
publiques ________________________________________________________________________ 261
b.
Le colloque O va la gestion publique ? , un tournant ______________________________ 263
c.
Derniers enttements rcbistes ___________________________________________________ 267
d.
De guerre lasse, lvaluation des politiques publiques ________________________________ 270
e.
Le premier colloque sur lvaluation des politiques publiques en dcembre 1983.___________ 276
f.
La DP quitte dfinitivement la scne______________________________________________ 283

Chapitre cinq Linstitutionnalisation de lvaluation (pilogue) __________________ 291


1.

Introduction ___________________________________________________________ 291

2.

Le thme de lvaluation hors dune ambition planificatrice dlgitime__________ 291


a.
Lassociation Services Publics et lvaluation____________________________________ 292
b.
Le Club Cambon pour une Cour des Comptes valuative ______________________________ 293
c.
Une conception souple et dcentralise du dveloppement de lvaluation dans ladministration
franaise ________________________________________________________________________ 295

3.

Lvaluation redevient une affaire dlite administrative_______________________ 299


a.
b.
c.

4.

Transformer lessai en dcret dinstitutionnalisation __________________________ 310


a.
b.
c.

5.

Le Commissariat Gnral du Plan face ladversit corporatiste ________________________ 310


Rupture prvisible des digues ___________________________________________________ 313
Une dernire joute avec la DP et le dcret est prt ___________________________________ 315

La mise en oeuvre du dcret du 22 janvier 1990 ______________________________ 318


a.
b.
c.

6.

Patrick Viveret : de lautogestion libertaire lEtat de droit en action ____________________ 299


La fabrication du rapport Viveret au Commissariat Gnral du Plan _____________________ 302
Le rapport Viveret ou la fin des illusions anti-technocratiques __________________________ 307

Une prennisation en demi-teinte du dispositif ______________________________________ 318


La formation du Conseil scientifique de lvaluation _________________________________ 319
L inauguration du CSE par le Prsident de la Rpublique _____________________________ 322

Quelques raisons circonstancielles dune dshrence __________________________ 323

Conclusion_____________________________________________________________ 327
Liste des personnes interroges ____________________________________________ 337
Bibliographie ___________________________________________________________ 343
1.

Ouvrages ______________________________________________________________ 343

2.

Articles de revue ou douvrages ___________________________________________ 347

3.

Thses et mmoire de DEA _______________________________________________ 352

4.

Rapports ______________________________________________________________ 352

5.

Littrature dite grise ____________________________________________________ 353

Liste des sigles __________________________________________________________ 355


11

12

Chapitre zro
Introduction
1. Les raisons et les significations de lchec de la politique nationale
dvaluation
"Evaluer les politiques publiques consiste mesurer les effets qu'elles engendrent et
chercher si les moyens juridiques, administratifs et financiers mis en oeuvre produisent les
effets qu'on en attend." Telle est la dfinition donne par le texte du dcret n90-82 du 22
janvier 1990 relatif l'valuation des politiques publiques sign par le Prsident de la
Rpublique Franois Mitterrand, et contresign par le Premier Ministre Michel Rocard, le
ministre de l'Economie et des Finances Pierre Brgovoy, le ministre de la Fonction
Publique et des rformes administratives Michel Durafour, le ministre de l'Intrieur Pierre
Joxe, le ministre du Budget Michel Charasse, et le secrtaire d'Etat auprs du Premier
Ministre charg du Plan, Lionel Stolru.
Ce dcret constitue lacte de naissance en France de la premire politique publique nationale
de dveloppement de la pratique de l'valuation des politiques publiques. Celle-ci est
prsente comme se situant au coeur dune double modernisation, rpublicaine et librale, de
lart de gouverner la France. Dune part, l'valuation rpond en effet une exigence de la
dmocratie en ce quelle permet de donner aux citoyens des informations et des
apprciations objectives qui leur permettent de mieux fonder leur jugement sur la marche
des services publics . Dautre part, elle constitue aussi un lment de modernisation de
lEtat, car une meilleure connaissance de lefficacit relle de laction de ladministration
exerce sur cette dernire une pression analogue celle que le march fait peser sur les
entreprises .
La politique dcrte en 1990 ne cherche pas uniquement produire un effet dannonce, pas
plus quelle ne se fonde seulement sur lnonciation dun voeu pieux. Elle affiche certes
clairement une forme de messianisme quant linstitutionnalisation de la pratique valuative
: [...] le Gouvernement [...] souhaite que la politique d'valuation puisse stendre aux
autres instances ayant concevoir ou mettre en oeuvre les politiques publiques, quil
sagisse du Parlement ou des collectivits locales . Mais elle porte galement cration
dune procdure et dun dispositif interministriels d'valuation articuls autour dun Comit
interministriel d'valuation (CIME) qui suscite, enregistre et arrte les projets d'valuation
raliser ; dun Fonds national de dveloppement de l'valuation (FNDE) dot de plusieurs
millions de francs et par rapport auquel le Conseil conomique et social dispose dun droit
de tirage consquent ; et dun Conseil scientifique de l'valuation (CSE) qui veille la
qualit mthodologique et dontologique des valuations conduites, et promeut cette
pratique dans ladministration dEtat voire dans lensemble du systme politique et
administratif franais. En stipulant dans le dcret que les "oprateurs publics ou privs
chargs de l'valuation [...] peuvent tre retenus l'intrieur d'une gamme trs large : corps
d'inspection, services d'tudes et de recherche des ministres, universits, cabinets d'audits,
etc.", les concepteurs de la politique nationale d'valuation affichent galement leur volont
dtablir une rgulation technique et scientifique de lactivit valuative.
Aujourdhui, la cause semble entendue : cette politique publique a essuy un chec. Les
symptmes de cette faillite sont en effet manifestes. Le dispositif interministriel na produit
quune douzaine d'valuations, le CIME ne sest pas runi depuis plusieurs annes, le
13

renouvellement des membres du CSE ne seffectue plus, etc. Le Parlement ne sest pas
quip en procdures ou dispositifs d'valuation.1 Quant aux collectivits locales, si un petit
nombre de Conseils Rgionaux ont institutionnalis la pratique de l'valuation en leur sein,
le bilan reste maigre.2 Si lon examine la partie immerge de liceberg gouvernemental,
cest--dire ladministration dEtat, la situation de la pratique valuative na gure volu,
cette pratique ne sy tant pas banalise .3 Hormis quelques changements de ltiquette
appose sur les rapports produits, les pratiques dexpertise des inspections, des services
dtudes ou de financement de la recherche sont restes sensiblement les mmes dans leur
ampleur et leurs modalits.
A lorientation rsolument valuative de la Direction de lanimation de la recherche, des
tudes et des statistiques (DARES, cre en 1993) du ministre du Travail rpond le
dmantlement en 1997 de la Direction de l'valuation et de la prospective (DEP) du
ministre de lEducation nationale, sur demande expresse du ministre. Il est vraisemblable
que lactuelle "judiciarisation" des affaires publiques ait donn le coup de grce aux projets
de professionnalisation valuative nourris par quelques magistrats de la Cour des Comptes,
inspecteurs des Finances, ou matres de requtes au Conseil dEtat lgard de leurs
institutions respectives. En effet, cette judiciarisation, de par le volume de travail quelle
implique et le potentiel de lgitimation institutionnelle quelle comporte, dtourne de
l'valuation ces trois grands corps dEtat globalement rticents du fait de leur fidlit
dancestrales traditions. Par ailleurs, si nombre de discours incantatoires dorigine centrale
sur la pratique valuative sont parvenus aux oreilles des agents de la plupart des services
dconcentrs de lEtat, les moyens (quels quils soient) nont pas suivi, empchant les
passages lacte. Faute dun volume de commandes suffisant, aucun march de l'valuation
des politiques publiques ne sest dvelopp et, malgr quelques initiatives parses et de plus
en plus rares, on na pas assist lavnement dune profession de l'valuation dans les
universits, les laboratoires du CNRS ou les cabinets privs de conseil.
Finalement, aucun des deux objectifs globaux de la politique nationale d'valuation na t
atteint. Dune part, cette politique na gure fait progresser chez les lecteurs et les lus un
dbat objectivant le rle et la fonction des politiques publiques dans la vie de la cit (polity).
Dautre part, elle na gure fait progresser le pragmatisme public , ou en dautres termes,
le souci des dcideurs publics lgard des consquences des actions quils investissent de
leur autorit.
Lobjectif gnral du prsent travail est dclairer les raisons de cet chec et sa signification
politico-administrative, et non de continuer le dcrire. En cela la brve description
effectue ci-dessus tient lieu de postulat empirique. Elle passe dlibrment sous silence un
ensemble de discours allant de lchec valuatif comme preuve supplmentaire de
lincomptence tatique la difficile mais relle monte en puissance de l'valuation des
politiques publiques .4 La teneur de ces discours tient davantage aux circonstances de leur
nonciation et litinraire socio-positionnel et socio-situationnel spcifique de leurs auteurs
qu un effort danalyse distancie du phnomne valuatif en France.
1

En raison du dsintrt global des parlementaires son endroit, lOffice parlementaire d'valuation des choix
scientifiques et technologiques (OPECST), cr en 1983, a vu sa dotation budgtaire baisser dun tiers en 1994.
Sur lOPECST, on pourra se rfrer Gorgeault (V.), Le Parlement franais et l'valuation des politiques
publiques (1981-1989), mmoire pour le DEA dtudes politiques de lIEP de Paris, septembre 1989.
2 Cest ce qui ressort de la recherche mene actuellement par Philippe Warin, Henri Comte et nous-mme sur
l'valuation dans les rgions franaises (recherche pour le compte de lAgence Rhne-Alpes des sciences de
lhomme et de la socit dans le cadre de son appel doffres de 1996).
3 Commentaire de Jean-Claude Thoenig, Que peut-on apprendre sagissant de la France, de la rencontre
franco-britannique ? , in CSE, 1998, Lvaluation en dveloppement 1997, Paris, La Documentation
Franaise, pp. 47-50.
4

Cf. Lettre du Management Public (PMP), n12, novembre-dcembre 1997, p. 1.

14

Comprendre lchec de la politique nationale de dveloppement de la pratique de


l'valuation des politiques publiques cest, pour nous, contribuer dune manire particulire
lanalyse des politiques publiques. Lvaluation des politiques publiques est ici considre
moins comme lobjet dune politique publique que comme un projet technologique visant
organiser, sur un plan institutionnel et mthodologique, un systme darticulation dun
savoir (lexpertise en politiques publiques dont les analystes des politiques publiques
ressortissent) et dun pouvoir (les autorits publiques nationales). Il sagit donc de chercher
savoir pourquoi les porteurs sociaux dun tel projet ne sont pas parvenus imposer
durablement ce mode particulier dexpertise en tant que lgitime raison pratique de la
gouvernementalit.

2. Du faible pragmatisme de l'valuation limportance gntique de


la planification
Avant de problmatiser linterrogation prcdente, il convient dexpliquer pourquoi nous la
posons au sommet de ldifice de la thse. En effet, lorsque nous nous sommes inscrit en
doctorat en dcembre 1992, la faillite de la politique nationale d'valuation tait loin davoir
le caractre dvidence quelle a aujourdhui. Une premire explication rside dans le fait
que lessentiel du propos de la thse dcoule de recherches menes partir de lt 1995. A
cette poque-ci, la fivre de l'valuation en France tait dj largement retombe, ce qui
laissait entrevoir sans dtour lindigence dans laquelle la pratique de l'valuation navait
gure cess de demeurer. Toutefois, la question au centre de la thse a commenc germer
la fin de lanne 1993. En tant que membre dun laboratoire de recherche spcialis en
valuation des politiques publiques (CEOPS-ENTPE), dirig par une personnalit sigeant
au Conseil scientifique de lEvaluation, et situ dans un ministre de lEquipement rput
pour son modernisme gestionnaire, nous pouvions clairement pressentir ds 1992 la faillite
de la politique nationale en question. Cependant, il est vrai que lorganisation de multiples
sminaires, colloques, stages de formation, publications communes, etc., consacrs
lvaluation jetait un voile pudique sur la ralit de sa pratique. Elle dissuadait les proslytes
de lvaluation (dont nous faisions partie) denvisager lexistence dun hiatus entre, dun
ct, le champ national5 de controverses sur le thme de l'valuation des politiques
publiques - champ dans lequel les concepteurs de la politique d'valuation ont puis leurs
conceptions de l'valuation -, et de lautre, le champ de la pratique valuative.
Faire lhypothse de lexistence dun tel hiatus et de lide travailler la recherche de ses
origines nous est venue lesprit la fin de lanne 1993, grce en particulier aux
discussions que nous avions alors avec Pierre Muller. Directeur de la collection Logiques
Politiques des ditions LHarmattan, ce dernier nous a pass commande dun ouvrage6
portant sur la sociologie de la pratique (relle) de l'valuation des politiques publiques, sur la
base empirique de notre mmoire de DEA.7 Le passage de ltude du rle des techniques
d'valuation dans les processus d'valuation ltude sociologique de ces mmes processus
5

Ainsi que nous le mentionnions plus haut, des champs rgionaux de controverses valuatives se sont
constitus au dbut des annes 1990, mais ils ont fait plus qucho au champ national, au sens ils en ont
reproduit le caractre thr et peu pragmatique ; si bien que lon peut tudier le champ national de controverse
valuative sans se soucier de ses avatars infra-nationaux. Cf. sur ce point Spenlehauer (V.), Quel
dveloppement, quelle professionnalisation de l'valuation ? , Pouvoirs Locaux, n38, III, septembre 1998,
pp.46-52.
6 Spenlehauer (V.), 1995, Evaluation de politique. Usages sociaux, Paris, LHarmattan, Coll. Logiques
Politiques.
7 Spenlehauer (V.), Des outils et des hommes. Les usages sociaux et politiques des outils formaliss
d'valuation des politiques publiques, mmoire de DEA de lIEP de Grenoble, septembre 1992.

15

nous a oblig nous lancer dans une analyse historiographique de la controverse valuative
franaise, dans lespoir de trouver de prcieux lments mthodologiques de sociologie de la
pratique valuative. De ce point de vue mthodologique, notre qute a t vaine8. Il en est
all tout autrement du point de vue de notre rflexion problmatique.
Quavons-nous en effet observ en nous faisant historiographe de l'valuation des politiques
publiques en France ? Lhistoriographe a constat dans un premier temps que l'observation
des pratiques d'valuation n'occupait qu'une place extrmement marginale dans la littrature
valuative. Le centre de gravit problmatique de l'ensemble de cette littrature semble se
situer assez clairement mi-chemin entre une interrogation macro-fonctionnaliste aempirique sur les conditions d'un possible dveloppement global de l'valuation en France et
une srie de questions-rponses oprationnelles sur les manires de dvelopper l'valuation
(par dcret, par le design institutionnel, par des actions pdagogiques, par la cration d'un
corps d'valuateurs, ...)9. Par ailleurs, la lecture des crits dorigine exclusivement
administrative consacrs l'valuation, le centre de gravit se dplace sensiblement vers ce
dernier ple de dfinition de l'valuation des politiques publiques, ce qui na rien dtonnant.
Dans un second temps lhistoriographe sest concentr sur les rares crits valuatifs existants
ayant trait des cas concrets d'valuation.10 Cette littrature peut tre dcompose en trois
catgories. La premire dentre elles regroupe les crits par lesquels des chercheurs ou
hommes dtudes affichent une expertise dans tel ou tel domaine de laction publique ; ils
ont valu ou peuvent valuer telle ou telle politique publique.11 Sous-tendue par une
volont dauto-lgitimation, cette catgorie littraire ne comporte aucune information sur la
substance sociologique et politologique des processus concrets d'valuation. Elle se
caractrise implicitement par une confusion entre analyse et valuation des politiques
publiques, et tient donc pour ngligeable le fait que lanalyse relve de la sphre scientifique
et que lvaluation quant elle renvoie au problme de linteraction entre sphre scientifique
8

Ds lors, nous avons d nous reporter sur dautres sources mthodologiques : sociologie gnrale, analyse
des politiques publiques, et aussi littrature amricaine sur la program evaluation, notamment Palumbo (D.J.)
(Ed.), 1987, The politics of program evaluation, Beverly Hills, Sage Publications. En juillet 1991, un
colloque de lInstitut international des sciences administratives Copenhague, nous avons rencontr Dennis
Palumbo. Nous intervenions la mme table ronde. Dans le dbat qui a suivi les interventions, nous nous
sommes peu peu coaliss contre un autre intervenant, Ray Rist, alors lvaluateur en second du General
Accounting Office amricain, qui, en conformit avec lethos collectif de son institution, dfendait haut et
fort un modle d'valuation la hussarde, mlant notamment valuation et contrle administrativo-financier. A
la leve de la sance, Palumbo sempresse de venir bavarder avec nous, son fortuit alli. Aprs quelques
minutes de discussions, Palumbo, qui commenait cerner qui nous tions, nous dclare : You may practice
evaluation in order to strengthen your argumentation , autrement dit Vous devriez faire de lvaluation, cela
renforcerait votre argumentation . Cest plus de deux annes plus tard que nous avons vraiment compris ce
quil voulait dire. Ce ntait pourtant gure compliqu, mais nous tions alors mentalement inapte recevoir ce
genre de conseils. Aux Etats-Unis, la plupart de ceux qui ont voix au chapitre en matire d'valuation des
politiques publiques ont une exprience de l'valuation ou de ltude de la pratique valuative. Cest la norme
sociale dominante dans le champ. En France, cest tout le contraire, les protagonistes de la controverse
valuative nont en gnral aucune exprience valuative.
9 On a donc affaire deux types d'activit de chercheur, deux types distincts mais aussi assez proches : le
pronostic scientifique et la prescription d'expert au sujet du dveloppement de l'valuation de politique en
France.
10 Cette analyse a t effectue en 1994 et na pas t ractualise. Cela ne nous a pas sembl ncessaire
compte tenu du fait que lengouement pour l'valuation avait dj suffisamment flchi pour exclure toute
relance de la politique nationale de l'valuation sur des bases plus pragmatiques. On notera nanmoins la
publication par le Commissariat Gnral du Plan du rapport Lascoumes (P.), Setbon (M.), Lvaluation
pluraliste des politiques publiques, janvier 1996, dont nous partageons largement les points de vue. Voir
galement Fontaine (J.), Evaluation des politiques publiques et sciences sociales utiles , Politix, n36, 19964, pp. 51-72.
11 Illustrations bibliographiques possibles : Le Pen (C.), "Une valuation du cot des politiques de cration
d'emplois publics", Politiques et Management Public, vol. n1, 1983 ; Terny (G.), "Un essai d'valuation de
quelques effets conomiques des politiques sociales", Politiques et Management Public, vol. n3, 1983.

16

et sphre politico-administrative. Une seconde catgorie de travaux traitant de la pratique de


l'valuation rassemble des textes dans lesquels les auteurs exposent leur savoir et savoirfaire en matire de pratique valuative, en marquant clairement la diffrence entre analyse et
valuation.12 Bien que fournissant des informations socio-politiques sur des cas concrets
d'valuation, cette catgorie littraire est pauvre en lments danalyse sociologique et
politologique de ces mmes cas, les auteurs qui lincarnent souhaitant par-dessus tout se
poser en tant quvaluateurs positifs en puissance. On trouve enfin une troisime
catgorie regroupant un nombre extrmement limit dcrits qui rompent avec leuphorie de
type dcouverte de loeuf de Colomb du reste de la littrature valuative, et proposent
dintressantes analyses de ce qui se joue dans les processus rels d'valuation.13
Au cours de notre exercice historiographique, il nous est donc apparu que la littrature
valuative prsentait la pratique de lvaluation comme un livre crire et non comme un
livre dj partiellement crit, quil aurait par consquent t utile de lire - muni dune grille
danalyse sociologique et politologique - avant den poursuivre la rdaction.
Dans un troisime et dernier temps, nous nous sommes demand (toujours en 1993-94) si la
grande indiffrence dans laquelle la controverse valuative nationale tenait la pratique mme
de l'valuation tait synonyme de mconnaissance de cette pratique.14 Rpondre cette
question revient valider ou invalider le paradoxe suivant : la logique de renforcement du
pragmatisme public dans laquelle sinscrit la politique nationale de dveloppement de la
pratique valuative nest pas pragmatique, si lon entend par ce terme quelle se serait
caractrise par une non-prise en considration des conditions sociales, politiques et
administratives de sa mise en oeuvre. Cest prcisment ce manque de pragmatisme qui
aurait obr sa faisabilit et expliquerait son chec. Pour rpondre cette question, notre
dmarche a t dabord de faire la sociologie comprhensive (au sens wberien du terme) de
quelques processus rels d'valuation15, puis dtudier si les thories de la pratique de
l'valuation qui se dgagent de sa controverse forment des modles pertinents de la pratique
de l'valuation et de ses enjeux politico-administratifs.
Daprs la recherche mene en vue de la rdaction de notre livre, la rponse est oui.
Indiffrence signifierait souvent mconnaissance. Pour rsumer, dans la controverse
valuative, deux thories daction distinctes mais non-exclusives lune de lautre staient
esquisses.
La premire de ces thories est scientiste : cest de sa scientificit que la pratique de
l'valuation tire lessentiel de son influence sur les politiques publiques et, plus
gnralement, sur les modalits et le contenu du dbat public. Selon une logique de
dmonstration par labsurde, deux conditions fondamentales doivent tre remplies pour que
cette thorie soit oprante. Premirement, il faudrait une rvolution des pouvoirs publics en
12 Illustration possible : Milet (H.), "Contribution de l'valuation aux ajustements institutionnels dans le cadre
des programmes de dveloppement social des quartiers (DSQ)", Actes du sminaire "valuation et dcision" de
septembre 1990, Plan Urbain/CEOPS, 1991 ; Simos (J.), 1990, Evaluer l'impact sur l'environnement : une
approche originale par l'analyse multicritre et la ngociation, Lausanne, Presses Polytechniques et
Universitaires Romandes. ; voire mme Barouch, (G.), "Ecologie et action publique", Politiques et
Management Public, vol.6, n4, dc. 1988, pp. 118-32) qui dcrit l'impossible comprhension entre acteurs
dans le cadre des incendies de fort en Corse. G. Barouch conclut qu'une dmarche d'audit valuatif de type
pluraliste est nanmoins possible.
13 On lira avec intrt Duran (P.), "L'environnement, une affaire d'Etat ? Le Parc National des Pyrnes
Occidentales ou les difficults de la ngociation institutionnalise", Annuaire des collectivits locales,
Librairies Techniques, 1993, pp. 5-32, et la monte en gnralit critique qui sensuit de la part du mme
auteur : Duran (P.), "Les ambiguts politiques de l'valuation", revue Pouvoirs, n67, 1993, pp. 137-49.
14 Aprs tout, une controverse donne nexprime pas la totalit des connaissances de ses acteurs.
15 Notre approche ntait pas monographique stricto sensu dans la mesure o il sagissait de faire plusieurs
monographies au moyen dun mme protocole denqute et dune mme problmatique, ce qui permettait la
comparaison des diffrents cas tudis.

17

France : ceux-ci devraient consensuellement accepter de sen remettre aux sciences sociales
empiriques. De telles rvolutions ou dbuts de rvolution ont exist16, mais aujourdhui la
configuration politico-administrative nationale est loin dtre propice. Deuximement, il
faudrait une rvolution fusionnelle des sciences sociales. Un valuateur peut prouver
scientifiquement que telle politique publique produit tel type deffets, mais il y aura toujours
un autre scientifique qui tablira scientifiquement, sans ncessairement contester le srieux
de son collgue, que cette mme politique produit dautres effets. Lacte dagencement de
ces deux valuations, le fait den rejeter une pour garder lautre ou den commander une
troisime, ne relve pas uniquement de la sphre scientifique. En dfinitive, cest parce
quelle repose sur trois ngations du rel que cette thorie daction est voue lchec
pratique : elle nie la polyarchie de la dcision politico-administrative, la diffrenciation des
sciences sociales, ainsi que la complexit de linterpntration du politique et du scientifique
dans lacte dexpertise en politiques publiques. Or, lobservation de la pratique de
l'valuation atteste quelle est fortement conditionne par ces trois phnomnes. Ainsi, ne
sappuyant sur aucune stratgie pour extirper l'valuation de ce conditionnement, la thorie
daction dcrite succinctement ci-dessus ne peut tre autre chose quune utopie faiblement
mobilisatrice ( lheure actuelle tout au moins).
La deuxime thorie daction de l'valuation apparat nettement moins utopique que la
premire. Dj elle carte ou remet plus tard lide dune rforme du dbat public par
l'valuation des politiques publiques. Dune part, lefficace de l'valuation des politiques
publiques ne porte ici que sur les politiques publiques. Dautre part, cette thorie
conditionne la capacit rformatrice de l'valuation lorganisation systmatique de
processus dapprentissage collectif dans les systmes daction des politiques values. Ces
processus seraient nourris par les interactions entre auteurs scientifiques dvaluations et
dcideurs politico-administratifs en charge de la commandite dvaluation. Ainsi, sur le
principe, cette thorie se distingue fortement de la premire parce que, prcisment, plutt
que de nier les trois ralits sus-mentionnes, elle les place au coeur du problme de lusage
politico-administratif de l'valuation. Lorsque lon examine non plus le principe mais le
mode dorganisation de lapprentissage collectif sur lequel sappuie cette seconde thorie
daction, on saperoit quelle est moins loigne quon ne le pense a priori de la premire.
Le procd sur lequel cette seconde thorie daction repose consiste crer, pour chaque
politique valuer, une instance pluraliste d'valuation , cest--dire un petit groupe de
personnes, gnralement haut places dans la hirarchie politico-administrative, se
runissant pour dbattre et dcider des actions valuatives mener, et pour dbattre et
dcider des suites pratiques donner aux rsultats des valuations menes (et videmment
pour dbattre et dcider de la publication dun rapport d'valuation). Ainsi, ce procd ne nie
certes pas les trois ralits voques plus haut, mais les rduit grandement. Cette
organisation de lapprentissage collectif par l'valuation - qui institutionnalise dune certaine
manire le modle de la poubelle dcisionnelle propos par J. March et J. Olsen17 sadresse principalement des hauts dcideurs. Or, la recherche que nous avons mene sur
la pratique valuative montre clairement que les poubelles valuatives centrales sont
sources de peu de changement dans les politiques publiques. En effet, les hirarques de la
politique value, qui ont le droit lgitime de fouille et contrlent lalimentation scientifique
de la poubelle, reprsentent, et sont donc tenus, par des structures dintrts tellement
lourdes et complexes quils sont enclins considrer l'valuation comme un risque. Leur
participation un processus d'valuation constitue alors une manire de limiter ce risque.
16 Cf. Dulong (D.), 1997, Moderniser la politique. Aux origines de la V Rpublique, Paris, LHarmattan, coll.
Logiques Politiques.
17 March (J.), Olsen (J.), "Garbage can models of decision making in organizations", in March (J.) et al.,
(Eds.), 1987, Ambiguity and command : organizational perspectives on military decision making, Cambridge
(Mass.), Ballinger, pp.11-35.

18

Eu gard lobjectif dun large dveloppement de la pratique de l'valuation des politiques


publiques, linvestissement de forme 18 institutionnel (la constitution dinstances
pluralistes centrales d'valuation) sur lequel la thorie daction fonde sa stratgie de
ralisation ne semble gure pertinent. Par ailleurs, il existe un autre fondement conceptuel de
cette thorie qui amoindrit galement sa porte pratique. Cest lide a priori indiscutable
que lorsque lon value une politique publique, on value effectivement cette politique
publique ! Ltude de la pratique concrte de lvaluation montre que les ressorts de
linvestissement des acteurs rsident souvent hors du cadre mthodologique tabli pour
rguler cette pratique et hors du cadre de la politique value. Par exemple, aucun cadre
mthodologique nempchera un valuateur dagir en prvision de laprs-valuation. En
gnral, sil y a incompatibilit entre le respect de normes mthodologiques et
ltablissement dune fructueuse relation de confiance avec ses clients (et sa future clientle,
par rputation), il choisira le second terme de lalternative. Par ailleurs, la pratique de
lvaluation est autant faonne par la spcificit de la politique value que par des
comportements sociaux qui nont quun rapport lointain avec cette politique publique. En
guise dillustration, nous avons rencontr lors de nos enqutes un fonctionnaire de
lAssemble Nationale portant bout de bras le processus dvaluation parlementaire dune
politique nationale, avec le double objectif de faire en sorte que son institution puisse non
seulement faire pice au gouvernement sur cette politique spcifique, mais galement faire
pice au gouvernement pour la conduite des affaires publiques en gnral, en habituant
ses dputs faire banalement appel des experts en politiques publiques.
Parce quelle vhicule une norme daction faisant des politiques values les thtres clos o
sexprimeront les capacits rformatrices de leurs processus respectifs dvaluation, la
controverse valuative nationale nglige toute une clientle potentielle de la pratique de
lvaluation. A quelque niveau hirarchique que ce soit, un acteur dune politique publique
valuer est loin de se vivre seulement comme acteur de cette politique. Il a une ou des
stratgies de carrire, il a des rapports affectifs avec ses collgues, il est syndiqu, il a des
convictions politiques,... Autant dlments sociologiques qui nont pas toujours grand lien
avec lacte de se positionner raisonnablement comme un maillon efficace de la politique
value et conceptuellement circonscrite par dautres. Cest pourtant cet acte qui, selon la
controverse valuative nationale, devrait rsumer le comportement de tout acteur politicoadministratif dans une valuation de politique le concernant.
Par exemple, au cours de nos recherches empiriques, nous avons observ comment un
valuateur amorait des processus de changement dans la politique quil valuait parce que,
indpendamment de cette politique, il prenait le temps19 dinteragir avec un certain nombre
dagents intermdiaires de la politique. Lvaluateur leur parlait des diffrentes mthodes
d'valuation envisageables (lies diffrenciation des sciences sociales) pour nimporte
quelle politique publique, des systmes de collecte dinformation facilement installables
dans leurs services,... Rciproquement, les agents intermdiaires de la politique lui parlaient
dautres politiques publiques dans lesquelles ils taient engags, de la vie interne de leurs
services ou dautres services avec lesquels ils taient en partenariat . Bref, ils participaient
sans le savoir la professionnalisation de lvaluateur.
Un grande partie de linterpntration complexe entre savoir et pouvoir par et pour le
dveloppement de la pratique de l'valuation passe par ce genre dactivits dchanges non
cadrs. Or, la controverse valuative nationale, bien quelle vante les vertus de
lapprentissage collectif par l'valuation, ne tient aucunement compte de ce type dactivits
qui confrent la pratique valuative un intrt certain pour ceux qui elle sadresse.
18 Thvenot (L.), "Les investissements de formes", in Thvenot (L.) (dir.), 1991, Conventions conomiques,
Cahiers du CEE, Paris, PUF, pp. 21-71.
19 ... ce qui, sur le court terme, lui cotait cher car ce temps ntait pas dcompt dans le cadre du contrat
d'valuation sign.

19

Lexamen sociologique de la pratique de l'valuation permet donc de fonder une distinction


analytique entre la controverse valuative nationale et la pratique de l'valuation des
politiques publiques en France. Si lon admet que cette controverse constitue le terreau
conceptuel de la politique nationale d'valuation dicte en 1990, on comprend mieux
dsormais que cette dernire, en endossant un cadre stratgique de mise en oeuvre faisant fi
des intrts banals des acteurs dans les processus rels d'valuation, nait pas pu fdrer,
tendre et systmatiser les pratiques valuatives qui lui pr-existaient par bribes dans le
systme politico-administratif franais. Pour autant, il ne sagit l que dune explication
superficielle de lchec.
Aprs avoir donn quelques fondements lide que lchec provient dun dfaut de
conception de la politique d'valuation, reste maintenant comprendre et expliquer la
construction sociale de ce dfaut de conception et sa signification en termes de raison
gouvernementale. Le dveloppement de la controverse nationale d'valuation est en effet
une nigme, que cette thse tente de rsoudre. En premire analyse, on peut dire que cette
controverse a dbut en dcembre 1983 lors de la tenue dans les locaux de lENA dun
grand colloque sur le thme de l'valuation des politiques publique sous lgide de la
Direction de la Prvision du ministre des Finances. Conceptuellement et concrtement
organis par un professeur de gestion dHEC, Jean-Pierre Nioche, et par un charg de
mission de la Direction de la Prvision, Robert Poinsard, ce colloque a runi pas moins de
500 participants, refusant mme beaucoup de monde. Nul besoin deffectuer de pointilleuses
enqutes, bibliomtriques notamment, pour certifier qu partir de cette date on assiste une
brutale inflation des discours crits et oraux - rapports, articles de revue, circulaires
administratives, communications des sminaires, interventions orales lors de runions de
travail, etc. - ayant trait lide d'valuation des politiques publiques. Autrement dit, on
assiste partir de l la naissance de la controverse valuative.
Sur la priode 1984-1990, une brve analyse du contexte de la controverse pointe les
lments potentiellement structurants suivants : 1) la crise de lEtat-Providence, la crise
budgtaire, lexplosion de la dette publique, la politique daustrit conomique et
budgtaire, etc., autant dobjets qui ont d presser les dcideurs publics se mettre sur la
voie dune recherche defficacit accrue dans leurs actions ; 2) la sophistication et la monte
en puissance de la pense no-librale, la rconciliation de la Gauche avec lentreprise , le
dveloppement du pantouflage dans la haute fonction publique franaise, etc., toutes
choses qui signalent un mouvement de rnovation technologique de la gestion publique par
importation de mthodes prouves dans le secteur dit concurrentiel ; 3) la promulgation des
lois de dcentralisation, le renforcement du niveau europen de gouvernement (politiques de
rgulation, politiques structurelles), larrive maturit de lanalyse des politiques publiques
la Franaise, etc., autant de phnomnes qui viennent donner corps lide dune
consolidation dun mode de gestion inluctablement polycentrique, voire miett, des
politiques publiques.20
Or, ce qui caractrise la politique nationale dvaluation et la controverse qui la prcde,
cest son fort tropisme centralisateur. Le dsintrt global pour les pratiques de lvaluation
pr-existantes la politique nationale sous-entend lendossement par une partie importante
des acteurs de la controverse valuative dune croyance en - ou dune allgeance nolens
volens, mais de toute faon intresse , - la capacit de lEtat central inventer un
modle centralis dvaluation qui peut marcher . Le dispositif interministriel
dvaluation institu en 1990, avec un bien-nomm CIME et un CSE compos pour moiti
de reprsentants des grands corps de lEtat, incarne sans partage lvaluation ct Etat. Bien
que la souverainet de ce dernier sarrte aux portes du Parlement et des collectivits

20 Duran (P.), Thoenig (J.-C.), LEtat et la gestion publique territoriale , Revue franaise de science
politique, n46, vol. 4, 1996, pp. 580-623.

20

locales, le chef de lEtat et le gouvernement, dans le texte du dcret du 22 janvier 1990, nen
conseillent pas moins ces institutions politiques souveraines de suivre lexemple de lEtat.
Tout ceci dtonne plutt par rapport au contexte que nous venons de rappeler. On ne peut
donc pas considrer simplement la controverse valuative des annes 1980 comme une
activit dnonciation dun nouveau mode dexpertise publique fonctionnellement adapt
cette nouvelle donne contextuelle et apte contribuer une adaptation fonctionnelle des
politiques publiques cette mme donne. Par consquent, sans nier limportance de grands
facteurs contextuels dans le processus plus ou moins accident qui mne du dbut de la
controverse lvnement valuatif de 1990, ce nest quen pntrant lintrieur du
droulement et du portage social de la controverse que lon pourra comprendre pourquoi la
construction controverse dune politique21 nationale d'valuation des politiques publiques22
a tourn court ou a pris la tournure inadquatement centralisatrice et finalement inefficace
que lon sait.
Cela veut dire aussi que lon ne peut pas approcher la politique nationale d'valuation en
appliquant tel quel le modle franais des politiques publiques dessin par Bruno Jobert et
Pierre Muller.23 On peut certes identifier un rfrentiel pour cette politique, avec sa
dimension cognitive (lEtat est un march de politiques publiques), sa dimension normative
(lEtat central rgule ce march par l'valuation), et sa dimension instrumentale (constitution
du dispositif national d'valuation, mise en place sous lgide du dispositif dinstances
pluralistes d'valuation dans les politiques values). Pour autant, ce rfrentiel ne peut tre
envisag comme le rsultat de mdiations (opres par des mdiateurs que seraient les
acteurs de la controverse valuative) sattachant produire un nouveau rapport globalsectoriel viable organisant ladaptation dun secteur (lexpertise en politiques publiques)
un rfrentiel global (le march 24).
En fait, eu gard ce modle danalyse, la politique nationale d'valuation est un cas limite,
et ce deux niveaux.
Dun ct, on voit que, dune part, il y a adaptation un rfrentiel global dans la mesure o
l'valuation est prsente comme un pseudo-mcanisme de march propre amliorer
lefficacit et lefficience des politiques publiques dans un contexte de raret budgtaire et
de lgitimation croissante de menaants projets de privatisation de fonctions collectives
institutionnalises et assures par lEtat. Et, dautre part, il ny a pas adaptation au sens o la
polycentralisation avre des modes daction publique nest incorpore dans la politique
nationale d'valuation quen termes extrmement rducteurs de polyarchie centrale.
Dun autre ct, le caractre inadapt du rfrentiel spcifique de la politique nationale
d'valuation ninfirme pas le modle des politiques publiques de Bruno Jobert et Pierre
Muller. Il signale seulement que cette politique ne doit pas tre approche comme une
politique sectorielle normale , ce qui na de facto rien dtonnant puisquelle sest
affiche comme une politique de rationalisation scientifique par lEtat central de toutes
les politiques sectorielles franaises. Or, prcisment, Bruno Jobert et Pierre Muller
affirment que le pendant de la sectorisation trs pousse de lorganisation franaise des
21 Sur la question de savoir si linstitutionnalisation de l'valuation peut tre considre comme une politique
institutionnelle , on pourra se rfrer utilement la longue note de bas de page quy consacre Luc Rouban
dans Rouban (L.), 1988, LEtat et la science : la politique publique de la science et de la technologie, Paris,
Editions du CNRS, pp. 167-168.
22 ... cest--dire, selon une perspective macro-fonctionnaliste, dune fonction dadaptation modernisatrice des
politiques publiques.
23 Jobert (B.), Muller (P.), 1987, LEtat en action, Paris, PUF.
24 Cest--dire un ensemble de reprsentations [dominantes] de la socit en tant quelle est un objet
dintervention publique , intervention devant tre rforme par lintroduction en son sein de mcanismes de
march et par labandon au profit du secteur concurrentiel de certaines de ses missions. (Cf. Muller (P.),
Les politiques publiques comme construction dun rapport au monde , in Faure (A.), Pollet (G.), Warin
(Ph.), 1995, La construction du sens dans les politiques publiques, Paris, LHarmattan, pp. 153-179).

21

politiques publiques, sectorisation combine une forte fragmentation des groupes dintrt
organiss, rside dans le constat de linexistence dune scne globale de ngociation 25
collective.
Cest cela qui nous a amen choisir dtudier le droulement et le portage social de la
controverse valuative comme un ensemble de processus sociaux structur par lenjeu
dominant suivant : lorganisation rationnelle, scientifiquement et politiquement lgitime,
dune gouvernementalit intersectorielle centrale.26 La question globale sous-tendant notre
tude est donc : pourquoi cette tentative dorganisation rationnelle sest-elle finalement
fourvoye dans une sorte dhyper-centralisme, alors que, stratgiquement parlant, le partage
dcentralis du pouvoir d'valuation par le centre aurait terme renforc ce dernier ? Au
regard de cette question, lhypothse gnrale que la prsente thse tente de valider et de
prciser tout la fois se formule comme suit.
Lhypothse gnrale de la thse
Pour de multiples raisons quil nous faudra donc lucider, lide et la pratique de l'valuation
ont depuis longtemps eu partie lie avec lide et la pratique de la planification nationale de
laction gouvernementale. Linoprante politique nationale d'valuation des annes 1990 est
le rsultat du dernier baroud dhonneur en date des tenants centraux de ce qui tait devenu
depuis plusieurs annes le mythe dune organisation rationnelle dune gouvernementalit
intersectorielle, baroud dhonneur men contre des acteurs politico-administratifs centraux
indiffrents ou opposs la ralisation de ce mythe. En dautre termes, cest parce que le
thtre de la bataille sest confin au niveau de lEtat central quelle a accouch dune
politique nationale d'valuation hyper-centraliste et inoprante.

3. Elments de mthodologie et de mthode


En apparence, lhypothse nonce ci-dessus semble procder de la conjugaison dune
recherche sociologique sur la pratique de l'valuation des politiques publiques, dune
recherche historiographique sur le statut de la pratique valuative dans la littrature de la
controverse valuative des annes 1980, et enfin dune premire rflexion thorique sur la
signification politico-administrative que pourrait revtir lchec de la politique nationale
d'valuation. Pourtant, tel nest pas tout fait le cas. En effet, lhypothse gnrale a t en
partie tablie en cours de thse et non pas seulement avant la thse. Il convient ici de mettre

25 Muller (P.), 1990, Les politiques publiques, Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, p. 101.
26 Le terme de gouvernementalit est ici emprunt Michel Foucault. Sans endosser lessentiel du complexe
conceptuel et mthodologique construit par ce dernier, nous considrons que la dfinition quil donne de la
gouvernementalit peut tre convenablement adapte notre objet. La gouvernementalit cest lensemble
constitu par les institutions, les procdures, analyses et rflexions, les calculs et les tactiques qui permettent
dexercer cette forme bien spcifique de pouvoir, qui a pour cible principale la population, pour forme
majeure de savoir lconomie politique, et pour instrument technique essentiel les dispositifs de scurit (Cf.
Foucault (M.), La gouvernementalit (1978), reproduit dans Foucault (M.), 1994, Dits et crits 1954-1988,
tome 3, Paris, Gallimard, p.655). Cette dfinition a t adapte notre objet de la manire suivante : 1) la cible
de notre gouvernementalit nest pas la population toute entire, mais la population des agents de la
Puissance Publique ; 2) linstrument de notre gouvernementalit ne renvoie pas des dispositifs de scurit,
mais aux politiques publiques, considres ainsi par nous comme des disciplines intellectuelles, juridiques
et pratiques simposant avec plus ou moins defficacit aux agents de la Puissance Publique ; 3) pour notre
objet, lconomie politique comme forme majeure de savoir convient relativement bien, mais on pourrait en
moderniser lacception et la remplacer par sciences sociales ayant une valeur dusage pour les acteurs
politico-administratifs de la gouvernementalit .

22

en relief la serendipity 27 de notre dmarche de recherche. Lide de placer lexprience


mythique de la planification au coeur de notre problmatique sest impose au fur et
mesure que nos recherches empiriques avanaient, ce qui a fait considrablement volu
lobjet empirique de la thse.
Notre objectif initial consistait effectuer une sociologie du champ social spcifique
regroupant les acteurs de la controverse valuative des annes 1980. Cette sociologie aurait
mis en rapport les rsultats de trois niveaux danalyse : une topologie des positions sociales
des acteurs (par la mthode dite prosopographique 28) ; une topologie des prises de
positions discursives des acteurs ; une analyse de lvolution dans le temps de ces deux
topologies. Notre hypothse de travail tait que lon pouvait envisager la controverse
valuative nationale comme un processus complexe d'valuation dune politique publique
termine qui avait t conduite de la fin des annes 1960 jusquen 1983 sous lintitul
officielle de Rationalisation des Choix Budgtaires (RCB). La controverse valuative
fourmille en effet de rfrences essentiellement ngatives vis--vis de la RCB, et la
Direction de la Prvision (DP) du ministre des Finances, qui ft le centre techniconvralgique de la RCB, a t, comme on la vu plus haut, lorigine du lancement de la
controverse valuative en France la fin de lanne 1983.
Cest en essayant de mieux comprendre ce quavait t la RCB - en allant donc au-del de
son vocation dans la controverse valuative - que nous avons fait la premire entorse
notre plan de travail initial. Aprs quelques entretiens avec les acteurs anciennement
impliqus dans la RCB, nous avons appris deux choses essentielles : quelques mois aprs
avoir lanc la controverse valuative nationale, premirement, la hirarchie de la DP a
demand ses valuologues de se retirer de toute rflexion collective sur l'valuation des
politiques publiques, au motif que cette dernire ne cadrait pas avec le positionnement que
devait avoir la DP au sein du ministre des Finances ; deuximement, la hirarchie de la DP
a intim lordre ses valuologues de passer au seul Commissariat Gnral du Plan le
flambeau de lorganisation de la controverse valuative nationale, qui nen tait dj plus
ses premiers balbutiements.
A partir de ces informations, il nous a sembl de plus en plus indispensable de laisser de
ct une dmarche sociologique de champ , pour nous orienter vers une sociologie
focalise sur les phnomnes intra-institutionnels et inter-institutionnels ayant structur la
controverse valuative. Nous avons donc progressivement choisi dtudier, dans la
perspective du no-institutionnalisme sociologique29, le rle dinstitutions administratives
telles que la Direction de la Prvision, le Commissariat Gnral du Plan, lINSEE, la
Direction du Budget, la Cour des Comptes, lInspection gnrale des Finances, lInspection

27 Le concept pistmologique de serendipity dsigne linfluence de donnes inattendues, aberrantes et


capitales sur llaboration dune thorie. [...] Ce mot est form sur le radical Serendip, ancien nom de lle de
Ceylan [aujourdhui Sri Lanka]. Horace Walpole le forgea daprs le titre dun conte de fe, The three princes
of Serendip, dont les hros were always making discoveries by accidents and sagacity, of things they were
not in quest of . in Merton (R.), 1965, Elments de thorie et de mthode sociologiques, Paris, Librairie
Plon, p. 47.
28 Analyse des profils sociaux des individus formant un groupe social.
29 March (J.), Olsen (J.), "The new institutionalism : organizational factors in political life", American
Political Science Review, vol 78, 1984, pp.734-49. Comme lexemplifie cet article, lorigine du vocable noinstitutionnalisme est amricaine. Aux Etats-Unis, ce terme constitue la bannire dun courant de pense n
la fin des annes 1970 et militant en faveur dun regain dintrt des sciences sociales pour lanalyse des
institutions. En France, ces dernires nont jamais t oublies, loin sen faut. Aussi pourrait-on traduire en
franais les termes new institutionalism en nemployant pas le suffixe no , ce qui donnerait
institutionnalisme tout court. Cela dit, cette traduction nous semble par trop minimiser les innovantes
contributions dauteurs comme James March ou Mary Douglas lanalyse sociologique des institutions..

23

gnrale des Affaires Sociales, le Secrtariat permanent du Plan Urbain et la Direction du


personnel du ministre de lEquipement30, dans la controverse valuative nationale.
A lvidence et avec le recul, nos ambitions taient dmesures mais, dune certaine
manire, elles se sont delles-mmes rvises la baisse, et ce en deux tapes.
Dabord sest affirme la ncessit dassumer mthodologiquement la dimension sociohistorique de notre objet. A ce titre, la vulgate anti-RCB de la controverse valuative est tout
fait loquente. Elle dnote lexistence dune mmoire collective slective (ou dune
amnsie partielle) par rapport un thme de lorganisation rationnelle dune
gouvernementalit intersectorielle centrale , dont nous devions donc reconnatre
limportance dans la controverse valuative et lpaisseur historique. Il apparaissait donc
ncessaire de faire lhistoire du thme de lorganisation rationnelle [...] dont la dernire
grande manifestation en France a t la politique nationale d'valuation. Plus nous avancions
dans lexploration du mouvement RCB, plus il devenait clair que la vulgate valuative antiRCB relevait de la lgende31 ou du mythe fondateur. En termes de diffusion dune rationalit
micro-conomiste modifiant le comportement administratif de nombreux agents des services
public32, lopration RCB navait pas dmrit. Ainsi, le fait quelle ait t consensuellement
prsente comme un chec nous est progressivement apparu comme tenant moins la
qualit des acteurs de la controverse valuative (par exemple, les tenants des sciences
sociales non-conomiques sont socialement enclins critiquer lconomisme de la RCB)
qu la dure exprience de lchec ressenti par le ministre des Finances dans le cadre du
projet dorganisation rationnelle [...] pr-valuatif que constitua en son temps la RCB.
Ceci nous a au passage confort dans notre hypothse de travail selon laquelle il fallait
chercher dcrypter la facult de certaines entits institutionnelles structurer la
controverse valuative nationale.
Cest en creusant le sillon historique de la RCB et de la configuration politico-administrative
dans laquelle elle avait t institutionnalise que nous avons dcouvert que la question de
lvaluation des politiques publiques stait pose au Commissariat Gnral du Plan et
lINSEE au tournant des annes 1960-1970, et que des projets dinstitutionnalisation de
lvaluation y avaient t explicitement caresss. Les enqutes que nous menions en
parallle sur des institutions hors triangle planificateur (CGP-DP-INSEE), si intressantes
fussent-elles, ne remontaient jamais aussi loin dans le temps. La formulation dune
hypothse gnrale sur le lien fondamental existant entre le thme de lvaluation et le
mythe de la planification sest ainsi impose. Plus prcisment, rappelons-le, notre
hypothse est que la politique nationale dvaluation des annes 1990 a chou parce quelle
a t globalement conue par ses porteurs et ses dtracteurs centraux comme une
rminiscence du mythe de la planification, ce qui la enferme dans une sorte dautisme
centraliste la privant ainsi defficacit au vu des objectifs qui lui taient officiellement
assigns.
Les enqutes empiriques conduites dans le cadre de la thse ont donc vis tablir une
socio-histoire du thme de l'valuation des politiques publiques lintrieur de lespace
socio-institutionnel de la planification nationale.
Lexpression mythe de la planification doit donc tre compris la fois dans un sens
anthropologique - lgende rgissant dans certaines situations la conduite des individus qui
souscrivent au mythe, en loccurrence les porteurs politico-administratifs centraux de la
planification - et dans un sens commun, cest--dire pjoratif - comme provoquant chez
30 Nous nexpliciterons pas ici les raisons de tels choix : le lecteur les comprendra en lisant le reste de la thse.
Nous ne dcrivons prsentement que la logique principale de lchafaudage problmatique, et donc
mthodologique, du travail.
31 Ce qui doit tre lu , Cf. Dictionnaire Petit Robert .
32 Chevallier (J.), Loschak (D.), "Rationalit juridique et rationalit managriale dans l'administration
franaise", in Revue Franaise d'Administration Publique, n24, 1982, pp. 679-720.

24

certains individus des ractions de rejet et de stigmatisation du mythe en tant que chimre ou
utopie irralisable. Bien entendu, entre ces deux figures du mythe existe un continuum
fluctuant, le positionnement des individus par rapport lide et la pratique de la
planification dpendant de leur position sociale (X appartient tel grand corps de lEtat, par
exemple), de leur situation sociale (X est charg dun certain type de travail dans telle
administration, par exemple) et de leur itinraire personnel (X a particip la
dconfessionnalisation de la CFTC, par exemple), toutes caractristiques sociales qui
doivent absolument tre considres comme variables dans le temps.
La thse tente de retracer et de comprendre les processus sociaux de mythification de la
planification qui ont objectiv et faonn le thme de l'valuation des politiques publiques
en France. Notre travail de collecte dinformation a ainsi t men sur trois fronts
empiriques la fois.
Premirement, le front contextuel. Il sagissait dacqurir une connaissance satisfaisante de
la priode au cours de laquelle se sont drouls ces processus, cest--dire 1945-1990. Bien
que cette priode soit relativement courte et surtout rcente, ce qui vite bien des
anachronismes (par exemple, le rpertoire smantique des hauts fonctionnaires de 1950 est
peu prs le mme quaujourdhui), il nous a sembl indispensable de dresser une toile de
fond des vnements de grande et moyenne porte ayant marqu lactualit sociale,
politique, conomique, internationale... de lpoque o sinsre notre objet. Ce dernier, eu
gard lconomie de notre travail de cadrage historique, prsente un avantage certain. En
effet, beaucoup des acteurs de notre objet sont ce que lon appelle de grands acteurs .
Ainsi, la manire dont ils conoivent leur place et leur rle dans lHistoire de la France
daprs-guerre, recoupe assez largement les nombreux travaux dhistoriens gnralistes
ayant trait cette mme priode. Cela nous a pargn une bonne part du fastidieux travail
drudition pointilleuse auquel doivent se livrer les socio-historiens dobjets plus
vernaculaires que le ntre.
Deuximement, notre enqute sest dploye sur un front institutionnel. Il sagissait de
comprendre les volutions de lordre institutionnel ternaire (CGP-DP-INSEE) qui
structurent la communaut des planificateurs franais, puisque, selon notre hypothse, les
processus dobjectivation par les acteurs politico-administratifs centraux du bon ou
mauvais fonctionnement de cet ordre sont au fondement du mythe dune organisation
rationnelle de la gouvernementalit. Ceci a impliqu lexamen de cet ordre selon plusieurs
perspectives. Nous avons en premier lieu isol chacun des trois composants principaux du
triangle planificateur, afin de rassembler le maximum dlments de monographie sociohistorique (cration de linstitution, anctres reconnus, volution des effectifs, volution des
origines socio-professionnelles du personnel, volution des missions officielles imparties
linstitution, volutions des organigrammes, etc.). Nous avons ensuite mis en rapport ces
trois sries dlments monographiques, ce qui a permis de problmatiser la question de la
constitution et de lintgration fonctionnelle de lordre ternaire en question. Par exemple,
pourquoi lINSEE ne rejoint-il que dans la seconde moiti des annes 1950 ce qui ntait
alors quun diple institutionnel ? Pourquoi le SEEF (Service des tudes conomiques et
financires), anctre de la DP, est-il en 1965 dtach de la Direction du Trsor pour devenir
Direction de la Prvision ? Cette dernire question renvoie celle, plus large, de
linscription de la DP au sein du ministre des Finances, et finalement la perspective interinstitutionnaliste hors triangle quil nous a fallu galement adopter. Ltude du triangle
planificateur passe ncessairement par une macro-histologie33 institutionnelle. Ainsi
peut-on faire par exemple lhypothse que lintgration fonctionnelle du triangle
planificateur est en partie conditionne par la stratgie du corps des administrateurs de

33 Histologie institutionnelle au sens dtude des tissus des tres institutionnels vivants .

25

lINSEE visant ouvrir des antennes statisticiennes au sein des ministres. Reste apprcier
limportance, la nature et limpact de ce conditionnement.
Troisimement, nous avons ouvert un front biographique. Louverture de ce front danalyse
na eu de vises quempiriques. Elle na pas t envisage comme entrant dans le cadre
dune discussion opposant, par exemple, les tenants du quasi-dterminisme sociologique aux
gardiens de lindividualisme mthodologique. Cette discussion relve notre avis dun
dbat dpistmologie des sciences sociales, dbat prsentant une forte dimension politique
(clivages politiques) et sectaire (constitution dcoles, de chapelles ) que nous avons
choisi dignorer dans le cadre de llaboration de notre dmarche mthodologique. Nous
avons donc prfr insister sur la complmentarit et/ou ladquation locale des outils
conceptuels des sciences sociales selon les configurations sociales spcifiques que nos
enqutes nous faisaient aborder. A notre niveau, lclectisme sociologique ne nous a pas
pos problme. Ainsi, concernant notre objet, recourir la notion d habitus ne sest pas
rvl incompatible avec lusage de concepts issus du choix rationnel .34 Par front
biographique, il faut donc simplement entendre une focalisation analytique dlibre sur
litinraire social des protagonistes - acteurs ou agents - de notre histoire. Son
ouverture trouve sa justification dans une des caractristiques principales de notre objet : sa
taille rduite. Jusquaux annes 1980, les porteurs et les dtracteurs de projets
dinstitutionnalisation de l'valuation des politiques publiques sont peu nombreux, ce qui
exige lusage dun filet mailles serres si lon veut comprendre leurs actions
respectives, leurs interactions ou leurs non-interactions. En outre, et au-del de cette
exigence, lemphase biographique de notre mthodologie permet de restituer la complexit
et la dimension parfois passionnelle des processus sociaux tudis ou, dit autrement, de
produire des lments de comprhension dune ralit qui ne peut pas tre totalement
explique en termes de liens de causalit.35
Le contenu de la thse se fonde sur une combinaison interprtative des donnes empiriques
collectes sur ces trois fronts denqute. Ces donnes sont de deux types : matriau crit
(ouvrages, articles, archives, rapports, textes officiels, etc.) et matriau oral (des entretiens,
essentiellement). Dans notre recherche, le croisement permanent de ces deux types de
matriau a t essentiel. Dans un sens, le matriau crit a permis de cadrer les entretiens
(questionnaire) et dempcher, si besoin est, la personne interroge de refaire
(ngligemment) lhistoire . Dans lautre sens, ces entretiens nous ont orient vers de
nouvelles pistes empiriques crites, et nous en ont fait abandonner certaines ou explorer plus
profondment dautres.

4. Mouvement gnral de la thse


Le corps de la thse se divise en cinq chapitres.
Le premier est consacr la proto-histoire de lvaluation des politiques publiques en
France. Il sagit plus prcisment didentifier et danalyser les conditions de possibilit de
lmergence de projets dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques
lintrieur de lespace politico-administratif de la planification franaise dans les annes
1960. Dans ce premier chapitre, nous tentons de donner corps lhypothse spcifique
suivante. Cest au Commissariat Gnral au Plan que se dveloppe dans les annes 1960 le
sens pratique dune ncessaire prise en compte - par la planification - des politiques
34 Pour une discussion constructive sur la manire de combiner ces deux approches sociologiques gnrales,
se rfrer Elias (N.), 1991, Quest-ce que la sociologie ?, La Tour dAigues, Editions de lAube.
35 Cest dailleurs pourquoi, selon une perspective comprhensive dexplicitation des sources empiriques, le
travail comporte de nombreuses et parfois longues citations issues dentretiens ou de documents divers. Est
ainsi donne au lecteur une libert interprtative permettant le cas chant de mettre lpreuve nos propres
interprtations et, partant, de nourrir un dbat empiriquement fond.

26

gouvernementales et de leurs consquences sociales, conomiques et politiques. Le


dveloppement de cette ide et de cette pratique prfigurent lmergence dun projet
valuatif dans cet organisme. Dans une premire tape, nous tayons la plausibilit de
lhypothse en montrant que le Commissariat Gnral au Plan peut tre envisag comme un
acteur collectif capable de re-fonctionnaliser la planification, cest--dire en
loccurrence, dadjoindre une dimension pr-valuative la planification. Au cours dune
seconde tape, est prcis ce que certains agents du CGP entendent pratiquement par prise
en compte des politiques gouvernementales et de leurs consquences . La troisime tape a
trait la question dune possible contribution des sciences sociales franaises la
formalisation institutionnelle et mthodologique de cette prise en compte.
Les sciences sociales vont effectivement contribuer cette formalisation, mais cest en fait
plus prcisment des sciences sociales amricaines dont il sagit. Le second chapitre de la
thse analyse comment et pourquoi un charg de mission du Commissariat Gnral au Plan
devient importateur de techno-sciences gouvernementales amricaines. Aprs avoir dcrit le
contenu de cette activit dimport-export, nous en tudions la rception au sein et dans la
sphre dinfluence du Commissariat Gnral au Plan. De cette phase de rception rsulte la
formulation dun projet dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques au
dbut des annes 1970.
Ce projet lui-mme ne se concrtise pas dans limmdiat. Il marque seulement la mmoire
slective de la planification. Dans le troisime chapitre est retrac le processus par lequel, au
dbut des annes 1970 galement, limportation de techno-sciences gouvernementales
amricaines enclenche, dans un autre ple du triangle planificateur, lINSEE, la formulation
dun second projet dinstitutionnalisation de lvaluation. Ce projet connatra un sort
analogue celui issu du Commissariat Gnral au Plan. Ltude de cet avortement permet
entre autres choses de comprendre le positionnement particulier des administrateurs de
lINSEE par rapport la perspective dune gouvernementalit centrale rationnelle dont, de
tous les grands corps dEtat, ils pourraient tre les principaux techniciens et experts. Les
raisons pour lesquelles les projets de lINSEE et du CGP ne se sont pas imbriqus, malgr
leur proximit institutionnelle et leur concomitance, sont explicites en divers endroits des
deuxime et troisime chapitres.
Il faut attendre dix ans, cest--dire le debut des annes 1980, pour que le thme de
l'valuation soit nouveau mis lagenda au sein du triangle planificateur. Cette rsurgence
a lieu la Direction de la Prvision du ministre des Finances, alors que les derniers tenants
dune Rationalisation des Choix Budgtaires en dcomposition envisagent un
aggiornamento technologique en direction dune institutionnalisation de la pratique de
l'valuation. Le quatrime chapitre de la thse est ainsi largement consacr au processus par
lequel sopre au sein de la Direction de la Prvision une tentative de relance de la RCB,
sous la forme de lvaluation des politiques publiques. Cette tentative atteint son paroxysme
avec lorganisation du colloque Nioche-Poinsard de dcembre 1983, colloque dont les
significations et implications politico-administratives sont analyses en fin de chapitre. En
1984, larrive aux commandes de la DP de hauts fonctionnaires nolibraux va provoquer
un dsinvestissement brutal de cette administration du thme de l'valuation des politiques
publiques. Lorchestration de la controverse sur ce thme change alors de mains et tombe,
en loccurrence, dans le giron du Commissariat Gnral du Plan la tte duquel vient dtre
plac un ancien charg dtudes RCB.
Le Commissariat Gnral du Plan ne pourra pourtant gure faire fructifier lhritage
valuatif que lui a lgu la DP. En effet, le premier gouvernement de cohabitation de la
Cinquime Rpublique met en veilleuse institutionnelle cet organisme dorigine gaullienne.
Aussi considrons-nous quen 1986 la configuration politico-administrative centrale relative
au thme de l'valuation se fige jusqu sa ractivation en 1988 par le Premier Ministre
Michel Rocard. Le cinquime et dernier chapitre de la thse analyse brivement ce que
27

devient le thme de l'valuation entre 1986 et 1988, hors du magistre mthodologique et


institutionnel du triangle planificateur qui sest fortement tiol. Le reste du chapitre est
entirement consacr la priode 1988-1990, cest--dire la remise en ordre hypercentraliste du thme par les acteurs politico-administratifs centraux de cette priode.

28

Chapitre un
la prise en compte des politiques gouvernementales et de
leurs consquences dans la planification des annes 1960
1. Laffirmation du Commissariat Gnral du Plan comme acteur collectif
a. Rappel historique sur les dbuts de la planification
A sa cration en dcembre 1945, le Commissariat Gnral du Plan et de la Productivit
reprsente avant lheure ce qui sera appel une administration dite de mission36 par
opposition une administration dite de gestion. La mission du CGP est alors de faire en
sorte que six branches industrielles de base37 forment un systme auto-reproductif de taille
croissante, mais aussi le socle du systme conomique national, la base de dpart tant
ainsi cre pour entreprendre dans une seconde tape les transformations des conditions de
vie, et notamment du logement 38. Afin de mener cette mission bien, le CGP procde de la
manire suivante : il runit les diffrents acteurs du systme et les convainc que sils se
coordonnent chacun doit y gagner.
Bien entendu, il existe des tensions dans le systme, notamment son dmarrage. La
dmission du Gnral De Gaulle en janvier 1946 et le retrait, lanne suivante, des
communistes et de la CGT du processus de planification, ainsi que les grandes grves qui
sensuivent dans la plupart des secteurs industriels de base mentionns plus haut, font peser
une lourde hypothque sur la ralisation des objectifs du premier Plan (1947-1953). Mais la
toute jeune IVme Rpublique tient bon. On fait intervenir la troupe, on aide la division de
la CGT (cration du syndicat Force Ouvrire), mais on achte galement la paix sociale en
concdant nombre davantages sociaux aux mineurs et aux travailleurs de la mtallurgie
(retraite, assurance-maladie, logement, etc.).
Cela dit, cest surtout lorsquune dlgation franaise, compose de chargs de mission du
Commissariat au Plan et de la direction du Trsor (alors dirige par Franois Bloch-Lain,
inspecteur des Finances, ancien trsorier de la Rsistance ), revient de Washington en
octobre 1947 avec un budget dinvestissement pour lEtat franais, que le Plan et les
planificateurs voient leur action lgitime plus ou moins explicitement par lensemble des
acteurs conomiques et politiques du pays. Nous parlons bien sr ici de laide accorde la
France par ladministration Truman - environ 8 milliards de dollars soit 2000 milliards de
francs de cette poque - dans le cadre du Plan dit Marshall39 du nom du gnral amricain,

36 Pisani (E.), "Administration de gestion, administration de mission", Revue Franaise de Science Politique,
avril-juin 1956.
37 Le charbon, l'acier, l'lectricit, le ciment, les transports, les machines agricoles.
38 Document retranscrivant la deuxime session du Plan en 1946.
39 Sans le Plan Marshall, le premier Plan n'aurait jamais t solvable donc ralisable. Sur ce point, voir
Margairaz (M.), 1991, LEtat, les finances et lconomie. Histoire dune conversion, Paris, Comit dhistoire
conomique et financire de la France. Voir aussi, malgr son caractre autobiographique donc sujet caution,
Bloch-Lain (F.), 1976, Profession : fonctionnaire, Paris, Editions du Seuil, en particulier le chapitre n4

29

devenu State Secretary of State (ministre des affaires trangres), connaissant bien et
estimant grandement Jean Monnet, le commissaire au Plan. Ce dernier avait t en effet un
des hauts responsables, en 1942, de la mise en place aux Etats-Unis du Victory Program40 et
avait rempli parfaitement sa mission.
La lgitimation du Plan par le Plan Marshall saccompagne institutionnellement dun
accroissement du pouvoir conomique concret du Commissariat du Plan et de la direction du
Trsor. En guise dillustration, on dira quil est effectivement plus facile aux planificateurs
de convaincre tel magnat malthusien de la sidrurgie dinvestir dans telle ou telle sous
branche dactivit lorsquune confortable incitation financire lui est accorde en change de
son obissance. En ce temps-l, le Bureau des statistiques conomiques et financires
(BSEF) de la direction du Trsor, mis en place linitiative de F. Bloch-Lain, tient lieu
dantichambre comptable et technique du Commissariat Gnral du Plan.
Le miracle conomique franais advient en 1948. Cette anne-l, la situation politique,
conomique et sociale se stabilise aprs trois ans de turbulences diverses. Les conditions
climatiques, trs favorables, permettent de superbes rcoltes, allgeant ainsi les privations
imposes aux Franais depuis 1940. Malgr la scheresse au cours de lt 1949, le Haut
Commissariat au Ravitaillement est supprim en novembre 1949, confirmant le
frmissement positif de lanne prcdente. La croissance du PNB dpasse 7%. Dans
lindustrie, les Franais travaillent dur, en moyenne quarante-cinq heures par semaine au
lieu des quarante heures lgales. Les salaires augmentent, tous les Franais senrichissent.
Au printemps 1949, les automobiles sont mises en vente libre et la demande est tellement
forte que les dlais de livraison dpassent une anne. Lesprit productiviste et dentreprise
qua voulu ds le dpart insuffler le CGP se traduit dans les faits et en bon ordre41.
Dans lesprit de Jean Monnet, le CGP doit exister sous la forme dune quipe lgre,
compose de prfrence de personnes nappartenant pas la fonction publique. Ce pari
institutionnel anti-bureaucratique a t tenu jusquau dpart de Jean Monnet pour la
prsidence de la Communaut europenne du charbon et de lacier (CECA) en 1953, date
qui concide par ailleurs avec la clture du premier Plan. Aprs cette priode fondatrice, le
CGP a d sadapter aux contraintes du succs politique, administratif et conomique de son
orchestration, cest--dire du processus de planification.
Plusieurs vnements vont converger pour largir et densifier lespace de mdiation politicoadministrative que constitue le commissariat, et finalement transformer celui-ci en une
administration publique - trs particulire certes, mais une administration publique tout de
mme - capable de gnrer en interne des projets dauto-contrle de son historicit
fonctionnelle au sein de ladministration publique.
Le premier de ces vnements est larrive de Claude Gruson la tte du Service des tudes
conomiques et financires (SEEF ; ancien BSEF), couple avec la cration de la
Commission des Comptes de la Nation dont le premier prsident est Pierre MendsFrance. Lapparition dun appareil statistique cohrent de comptabilit nationale va
permettre au Commissariat Gnral du Plan dtendre le processus de planification
lensemble des grands secteurs conomiques du pays, comme il tait prvu dans le premier
Plan. Le second Plan fut donc conu pour couvrir toutes les activits productives, y
compris lagriculture, les industries de transformation en gnral, la construction de

intitul "Un trsor pour le Plan". Le Plan Marshall permit l'Etat franais de raliser entre 1947 et 1955 plus de
la moiti de l'investissement total en France (point culminant en 1949 : 61,8%).
40 Schma dorganisation de l'industrie de guerre amricaine. C'est cette occasion que J. Monnet inventa la
clbre expression "L'Amrique, arsenal des dmocraties".
41 Rmond (R.), 1988, Notre sicle, 1918-1988, Fayard, Paris.

30

logements et les investissements ltranger42 . Ce mouvement planificateur de conqute


pan-sectorielle sera facilit par la dcision de Pierre Mends-France (Prsident du Conseil),
en 1954, de faire passer le CGP sous tutelle du ministre de lEconomie et des Finances, car
cela aura pour effet de cimenter le dispositif planificateur CGP-SEEF-INSEE (on reviendra
plus tard sur cette question capitale de lintgration du dispositif).
Par ailleurs, la mme anne, la signature des accords de Genve qui mettent fin la guerre
dIndochine induit une budgtisabilit de nouveaux champs (civils) dintervention
publique. Certains ministres comme celui de lIndustrie ou celui des Transports
entreprennent dinvestir les commissions du CGP avec un double dessein : dune part, ne
pas laisser le CGP seul matre du processus de planification et, dautre part, utiliser le CGP
comme dfenseur de leurs intrts budgtaires auprs du ministre des Finances. Alors que
J. Monnet souhaitait un CGP la charnire du priv et du public, la pression des
administrations aprs le premier Plan est telle que le CGP devient principalement un lieu o
se gre la mdiation entre secteurs administratifs. Par exemple, dans le domaine sensible du
logement43 et de lamnagement urbain, le CGP tirera parti de sa position darbitre
institutionnel entre le holding de la Caisse des Dpt et Consignations44 - mis en place et
prsid par F. Bloch-Lain qui a quitt le Trsor la suite dun dsaccord avec A. Pinay,
ministre des Finances - et le ministre de la Reconstruction pour sadjuger un rle central
dans la planification du dveloppement rgional45.
Le nombre de participants aux diffrentes commissions du Plan augmente fortement partir
du second Plan. Les effectifs progressent rgulirement de 1000 personnes sigeant dans les
commissions du premier Plan au point culminant de 3000 personnes lors du sixime Plan.
Ce chiffre retombe brutalement environ 1500 avec le septime Plan (1976-1980). Cette
croissance profite largement aux membres de la haute fonction publique. Sans que lon
dispose de chiffres trs prcis, on sait nanmoins que Jean Monnet souhaitait voir attribuer
la prsidence des commissions en majeure partie des chefs dentreprise : ces derniers
occupent 13 % de ces positions dans le premier Plan, ce chiffre tombant aux alentours de 6
% entre le second et le quatrime Plan, puis environ 4% aprs. Le comptage du nombre de
commissions suivant les Plans fournit aussi quelques lments de comprhension du
processus de planification. Il y a 24 commissions pour le premier Plan, 23 pour le second
Plan, 23 pour le troisime Plan, 28 pour le quatrime Plan, 33 pour le cinquime Plan, 28
pour le sixime Plan, 15 pour le septime Plan46. On constate ainsi un saut de palier avec le
quatrime Plan qui correspond la conqute du social par le CGP dirig alors par Pierre
Mass, Jacques Delors tant chef du service des affaires sociales. Lavnement de la
Cinquime Rpublique et le ferme soutien que le Gnral de Gaulle, Michel Debr et, dans
une moindre mesure, Georges Pompidou ont apport au processus de planification peut
galement expliquer son gonflement dmographique.
42 Mac Arthur (J.), Scott (B.), 1970, L'industrie franaise face aux plans, Paris, Les Editions d'Organisation, p.
43. Voir aussi Hayward (J.), Watson (M.), 1975, Planning, politics and public policy : the British, French and
Italian experience, London, Cambridge University Press.
43 Appel de l'Abb Pierre en fvrier 54.
44 La Socit centrale immobilire de la Caisse est cre en 1953 et la Socit centrale d'quipement du
territoire en 1954. La SCIC et la SCET (et son rseau territorial de socits d'conomie mixte) seront l'origine
de la construction des premiers grands ensembles, et, plus gnralement, d'un grand nombre d'quipements
urbains et autoroutiers.
45 La cration de la DATAR en 1963 stoppera toutefois le CGP dans son envol rgionaliste. La division
rgionale et urbaine du CGP (devenue service en 1965) ne disparatra pas pour autant. En fait, la multiplication
d'organismes de mission ou d'tude devant inscrire leurs travaux dans le cadre du Plan oblige le CGP se doter
d'un interlocuteur pour chacun de ces organismes.
46 Les chiffres prcdents ont pour la plupart t emprunts Margairaz (M.), Rousso (H.), "Le Plan, une
affaire d'Etat ? Les responsables des commissions du Ier au IX Plan", in Rousso (H.)(sld.), 1987, La
Planification en crise, 1965-1985, Paris, Editions du CNRS.

31

Une triple volution socio-institutionnelle peut tre constate lendroit du Commissariat du


Plan. Tout dabord, on constate une augmentation de son personnel dencadrement. A
nouveau, sans que lon dispose de donnes prcises ce propos, les dires danciens du CGP
ainsi que la lecture de quelques ouvrages corroborent lhypothse de cette augmentation,
particulirement visible durant le mandat de Pierre Mass (1959-1966) : le nombre de cadres
du CGP serait pass denviron 35 dans les annes 1950 environ 50 dans les annes 1960.
Ensuite, on assiste une professionnalisation de son personnel. Enfin, une perte
dautonomie du CGP par rapport au champ bureaucratique peut tre mentionne. Cette perte
se traduit, dune part, par une fonctionnarisation accrue de son personnel et par une
segmentation de son organisation, reprenant celle du reste de ladministration franaise.
Cela nous amne formuler une hypothse globale relative la question suivante : pourquoi
et comment certains chargs de mission du Commissariat Gnral du Plan ont-il pu tre
amens imaginer pour leur institution une fonction autre que celle de la planification :
lvaluation des politiques publiques ?
b. Discussion sur le statut despace social sans me gnralement attribu au Commissariat
Gnral du Plan
Les chercheurs qui ont adopt une approche sociologique de la planification sont en
dfinitive peu nombreux, et parmi ceux-ci aucun ne sest vritablement pos la question
dune fonction autre que planificatrice pour cet ensemble humain que constitue le
Commissariat Gnral du Plan47. En fait, nous voudrions ici tayer lide selon laquelle
lacte scientifique de poser la communaut des planificateurs 48 - comprenant les trois
ples institutionnels que sont le CGP, lINSEE et la Direction de la Prvision (nouvelle
version du SEEF partir de 1965) - comme acteur collectif central de la planification ne
permet pas de rendre compte de lensemble des fonctions politico-administratives du CGP et
de leur volution.
Les travaux sociologiques ou politologiques consacrs la planification traitent
gnralement du CGP comme dun lieu o se rencontrent, dbattent et ngocient les
segments litaires nationaux - notamment les hauts fonctionnaires - qui pensent et agissent
comme si la planification tait une action politique et administrative structurante.
Dans cette optique, le Commissariat prend lallure dune construction sociale et politique
essentiellement exogne. Le CGP nest pas abord en tant quensemble social, organis et
central de la planification. On prfre parler dune communaut des planificateurs qui
englobe, en partie seulement, le personnel du CGP ; on prfre analyser les multiples
commissions du Plan, composes en majeure partie de personnes ne travaillant pas au
Commissariat Gnral du Plan, etc. Il est vrai que, techniquement, le CGP est trs dpendant
de lINSEE, de la Direction de la Prvision et dautres organismes dtudes comme le CERC
(aujourdhui disparu ou profondment remodel) ou le CEPREMAP. A ce titre, le libell de
quelques lignes prsentant le troisime Plan, dans le premier annuaire du Plan dit par le
CGP en 1987, est trs rvlateur : III Plan (1958-1961). Le champ ouvert par le Plan
slargit grce dune part lutilisation du tableau dchanges interindustriels et
ltablissement de tableaux conomiques densemble, et dautre part lintgration des
dpenses dquipement collectif (en particulier quipements urbains et scolaires) 49.
Prsent ainsi, le CGP occupe un rle secondaire dans la planification : celui de salle de
47 Quelles soient trangres (amricaines et britanniques, pour lessentiel) ou franaises, les recherches sur la
planification franaise se sont focalises sur lefficacit politique et conomique du Plan et du processus
dlaboration du Plan.
48 Nizard (L.), 1974, Rapport introductif au colloque planification et socit, Grenoble, Presses Universitaires
de Grenoble.
49 CGP, Annuaire du Plan, dition 1987-88, p. 45.

32

classe o les techniciens clairs du Services des Etudes Economiques et Financires de la


direction du Trsor (ministre des Finances) viennent dispenser une parole de vrit macroconomique au sujet des volutions prvisibles et souhaitables des structures conomiques
franaises. Cette dpendance du CGP par rapport ses antennes techniques peut tre
comprise comme lhritage de Jean Monnet qui voulait que le CGP semploie davantage
faire faire qu faire lui-mme .
Il est galement exact que le turn-over des chargs de mission du CGP est lev : on y
restait en moyenne pendant plus de 8 ans dans les annes 1950, moins de 6 ans dans les
annes 1960, et moins de 5 ans dans les annes 197050.
Ainsi, la pense classique de la planification suggre que sil existe une spcificit
sociologique du Commissariat ou, plus prcisment, une spcificit comportementale des
individus que le CGP emploie, celle-ci consiste principalement en une libert de parole,
dchange et dapprentissage (de linterministriel pour parler vite) dont ces derniers
peuvent jouir. L encore, le CGP est prsent sous la forme dune zone franche idologique
et discursive. Cependant, le statut dacteur collectif, aussi fragile soit-il, lui est refus par les
analystes de la planification. Michel Margairaz et Henry Rousso formulent assez clairement
ce refus : Au fil des ans, et surtout avec le Vme Plan, est apparu un dcalage. La
technicit croissante, la spcialisation et la professionnalisation de la planification (comme
le souligne la prsence de plus en plus marque du CGP [dans les commissions du Plan51])
nont pas signifi, bien au contraire, un surcrot de puissance. Les reprsentants de
ladministration placs la tte de commissions sont de moins en moins ceux qui ont en
charge la gestion quotidienne ou, a fortiori, la dcision. Si la planification bnficie de
moyens et de comptences de plus en plus sophistiqus, elle semble, de ce fait, relgue dans
des travaux dexpertise prospective, lcart des administrations techniques ou
stratgiques . Ce nest pas le moindre des paradoxes de lhistoire du Plan que davoir
atteint son ge dor lorsque la technicit des personnels et des moyens du commissariat
taient encore balbutiants, preuve supplmentaire que limpact du Plan ne dpend pas de
seuls facteurs endognes 52. Ainsi, plus le CGP se pose en acteur de la planification, moins
il est intressant de ltudier car son actorisation correspond lessoufflement critique de
la planification.
Dans son livre Le social en Plan 53, Bruno Jobert est encore plus clair quant au statut
dacteur politico-administratif dont serait dpourvu le Commissariat du Plan. Il dcrit celuici comme modle rduit de ladministration franaise (p. 24) et affirme quil nest pas
intgr dans la structure bureaucratique (p. 22). Le CGP ne serait donc quune bote
ides place par le pouvoir gouvernemental au milieu des administrations centrales. Ds
que cette bote commence avoir une me et exprime quelques vellits dautonomie
politique par rapport au pouvoir politique ou ladministration, il y a rappel lordre qui
dissipe cette me : Il nest pas rare que des hauts fonctionnaires appartenant des milieux
dopposition soient tents par un stage au CGP. Mais cest souvent pour apprendre leurs
dpens les limites prcises assignes leur action. [...] On conoit ds lors le bnfice
politique que peut tirer le gouvernement de ces oprations dviantes, dans la mesure o
elles permettent dexplorer les contours des compromis possibles avec des organisations
gnralement opposes son action. [...] La trs forte mobilit qui caractrise le personnel
du CGP permet au commissaire de contrler largement la composition du personnel
50 Kahn (M.), 1978, Le personnel du Commissariat Gnral du Plan, 1946-1975, mmoire de DEA de
sociologie politique et administrative de Paris I.
51 Pour le premier Plan, aucun agent du Commissariat du Plan ne sige dans les commissions. Du second au
quatrime Plan, les commissions comprennent environ 6 % de chargs de mission du CGP. Du cinquime au
neuvime Plan, ce pourcentage grimpe jusqu' environ 14 %.
52 Margairaz (M.), Rousso (H.), op. cit., p. 49.
53 Jobert (B.), 1981, Le social en plan, Paris, Les Editions Ouvires.

33

travaillant sous ses ordres et par l mme les risques de dissidences politiques. Il reste que
ces risques extrmement limits ont t jugs suffisamment graves par Valry Giscard
dEstaing pour quil place le commissariat du Plan sous la tutelle dun comit
interministriel, dit Conseil central de planification, cr en octobre 197454. [...] Certains
planificateurs peuvent rver dexercer une sorte de magistrature morale dans le domaine de
la politique conomique et sociale. Le CGP est effectivement un des rares lieux o il est le
plus ais de faire apparatre des contradictions et des difficults des politiques pratiques.
Mais cette autonomie, ncessaire pour mettre en oeuvre la concertation sociale, sera
justement mine par des gouvernements qui hsitent de plus en plus sengager dans une
concertation globale (pp. 23-24).
On ne peut dnier toute validit au point de vue classique que nous venons de rsumer.
Bien au contraire, pour qui veut comprendre ce quest la planification la franaise, ses
volutions, sa monte en puissance et son dclin, une approche qui se garde de tout
substantialisme lgard du CGP est sans doute la plus judicieuse. Pour notre propos, le
problme de cette approche rside dans le biais tlologique qui lui est sous-jacent. Le CGP
ny est en effet analys quen fonction de sa finalit officielle, la planification. Les limites de
cette approche apparaissent donc lorsque lon veut explorer la face non directement
planificatrice du Commissariat Gnral au Plan. Or, non seulement cette face existe comme en tmoigne par exemple la cration en 1969 du Comit dorganisation des
recherches appliques sur le dveloppement conomique et social (CORDES), comit qui
institutionnalise le volet financement de la recherche en sciences sociales dans le cadre
de lactivit du CGP - mais lvaluation des politiques publiques semble en faire partie ds
la fin des annes 1960.
Comment expliquer cette prsence de lvaluation dans les registres fonctionnels potentiels
du CGP ds les annes 1960 ? Un premier lment de rponse concernant lhistoire sociale
de la communaut des planificateurs peut tre avanc. Il semble quau dbut des annes
1960, cette communaut ait commenc montrer des signes de dsintgration. Cette
tendance est alle de pair avec une autonomisation et une spcialisation fonctionnelle des
diffrentes sous-communauts institutionnalises de cette communaut.
c. Une capacit dauto-fonctionnalisation gouvernementale au Commissariat Gnral du
Plan
A la lecture douvrages tels que celui de Franois Fourquet ( Les comptes de la
puissance ) ou ceux dits sous la direction dHenry Rousso, on ne peut qutre frapp de
la connivence communautaire qui lie tous ces hauts et moins hauts planificateurs - C.
Gruson, P. Mass, Simon Nora, F. Bloch-Lain, Pierre Uri, etc. - tous anims dun mme
idal de rationalisation conomique et sociale de la course du navire France. Cependant,
54 On notera au passage que l'hypothse de B. Jobert concernant la volont de contention politique du CGP qui
sous-tendrait la cration du Conseil central de planification n'est assurment pas la seule plausible. Dans le
livre de Franois Fourquet, Les comptes de la puissance, (1981, Paris, Editions Recherches), Jean Sris
(ancien du SEEF, directeur de cabinet de Valry Giscard d'Estaing ministre des Finances 1969-70, directeur de
la Prvision 1968-70, charg de mission de Valry Giscard d'Estaing ministre des finances puis Prsident de la
Rpublique 1970-75) suggre que le Conseil central de planification a t institu dans le but de runir en une
seule instance les trois tutelles effectives du CGP savoir les Finances, Matignon et l'Elyse (pp. 293-295). On
peut galement envisager que, politiquement, V. Giscard d'Estaing n'ait pas souhait que l'interministrialit du
Plan soit la mme que celle du Premier Ministre, Jacques Chirac. Ainsi, la cration du Conseil correspondrait
plus une manoeuvre de contention de Jacques Chirac qu' une stratgie de muselage du CGP. Il convient de
mentionner galement que ce Conseil n'a rien d'une premire politico-administrative : la cration quasi
simultane en juillet 1961 d'un comit interministriel de Plan et d'un conseil suprieur du Plan annonce le
dtachement du CGP des Finances et son rattachement au Premier Ministre une anne plus tard. Quoiqu'il en
soit, il n'existe notre connaissance aucune tude approfondie portant sur cette affaire du Conseil central de
planification cr en 1974.

34

force est galement de constater le caractre parfois peu fusionnel de leurs actions
institutionnelles respectives. Par exemple, dans louvrage de F. Fourquet, Claude Gruson
dclare sans ambages avoir quitt par simple souci de carrire la direction du SEEF pour
prendre celle de lINSEE, dont il fera doubler les effectifs en quelques annes (en proposant
sa dmission chaque fois que le Budget faisait obstacle ses exigences expansionnistes55).
Dans son livre, Programmer lesprance (Stock, 1976), C. Gruson affirme que ds son
entre lINSEE, il vise le poste de Commissaire au Plan, ce qui expliquerait en partie le
soutien pour le moins ambigu quil apporte en 1963 au projet de politique des revenus
que Pierre Mass proposait au Premier Ministre Georges Pompidou.
Le dveloppement dun systme-communaut de planification tait sans doute un objectif
important pour chacun des principaux acteurs individuels impliqus, mais ceux-ci avaient
tous par ailleurs des prdispositions diffrentes et donc des positions et des dispositions
stratgiques par forcment convergentes. Ainsi, Pierre Mass, qui se trouve la tte du
Commissariat Gnral du Plan en 1959, venait dEDF et tait nettement moins attir par la
macro-conomie keynsienne que par la micro-conomie (applique aux entreprises
publiques), ce qui na pas manqu de susciter des tensions entre Claude Gruson et lui.
Le livre de Franois Fourquet contient une retranscription darchives du SEEF (anonyme,
dat du 18/12/1957) qui montre bien en quoi la notion de communaut des planificateurs
constitue certains gards une vue de lesprit : Dune manire gnrale, lobjectif du
SEEF consiste introduire plus de rationalit dans lensemble des dcisions conomiques.
Le service [...] est conduit miser surtout sur son avance technique et la qualit de son
travail pour prendre la place de premier plan qui devrait normalement lui correspondre au
milieu des administrations traditionnelles. En consquence, le SEEF doit effectuer les
investissements intellectuels ncessaires pour maintenir le caractre original de ses travaux
et ne pas perdre son avance technique. Par ailleurs, pour trouver audience auprs des
principales forces susceptibles de faciliter son action (cabinets ministriels clairs, grosses
entreprises
dynamiques,
syndicats,
bourgeoisie
intellectuelle,
organisations
internationales), il doit fournir tout instant et sous une forme intelligible, un minimum de
rsultats rpondants leurs proccupations. La tactique suivre pourrait tre la suivante :
ct entreprise, on assiste un dveloppement rapide des centres de recherche
oprationnelle et dtudes conomiques. Si nous sommes tenus lcart de ces centres, nous
serons toujours rduits un rle administratif mdiocre... (p. 193).
Curieusement, Franois Fourquet ne semble pas avoir cherch savoir qui tait lauteur de
ce plan de bataille. A notre avis, Claude Gruson a commis cette note stratgique, ou alors un
de ses hommes-lige ; mais cest probablement Claude Gruson en personne car qui dautre
que le responsable du SEEF aurait pu formuler dans un style aussi dtermin la marche
suivre pour lensemble du service ? Franois Fourquet interprte le contenu de cette note
comme lexpression dune inquitude des fonctionnaires du SEEF quant lavenir
administratif de leur structure. Ils la sentent fragile et susceptible dtre supprime, victime
du climat dltre de la fin de la Quatrime Rpublique. Nous pensons toutefois quil faut
complter cette analyse par trop conjoncturelle.
Que rvle cette note pas vraiment anonyme, hormis un instinct de conservation de la part
dun service qui se sent menac ? En premier lieu, le SEEF se considre comme le centre
lgitime de la planification : il dispose dune avance technique certaine, il veut et peut
diffuser des informations pertinentes aux vritables dcideurs de la vie conomique
franaise parmi lesquels on remarque que le commissariat du plan ne figure pas (est-ce une
omission anodine ?). En second lieu, le SEEF arbore une conception de la planification
radicalement diffrente de celle qui prvaut au Commissariat Gnral du Plan. La
planification doit se faire lintrieur de rseaux litaires trs slectifs quil sagit dinfiltrer
55 Entretiens avec des proches de C. Gruson.

35

et de soumettre lempire intellectuel du SEEF. Il ny a pas coordination des acteurs par le


truchement dun quelconque rituel de concertation comme cest le cas pour les commissions
du Plan. Cest la qualit de linformation et de son ciblage vers des acteurs stratgiques tris
sur le volet qui permet une bonne coordination du systme conomique.
On comprend ds lors que les relations entre Pierre Mass et Claude Gruson puissent tre
entaches (daccs) de mfiance et de concurrence institutionnelles56 rciproques, au dbut
des annes 1960. Pierre Mass veut une programmation conomique formalise par
laquelle la faisabilit conomique des grands choix collectifs explicites - car politiquement
dbattus au sein des commissions du Plan mais galement avec le gouvernement et
lAssemble Nationale qui vote la loi de finances chaque anne - est teste via lusage de
modles optimisants , doffre ou dquilibre gnral calcul . Dans la pense
planificatrice de Mass, il y a clairement subordination des techniques et des techniciens de
lanalyse conomique au dbat proprement politique sur les choix de socit. Cest pourquoi
Pierre Mass est frquemment irrit par la longueur des temps de raction du SEEF et de
lINSEE lorsquil leur est demand de tester telle ou telle orientation possible du Plan.
Claude Gruson, quant lui, est favorable une programmation discrtionnaire par
laquelle le SEEF, qui est au centre du ministre des Finances (lui-mme au centre de lEtat
keynsien), informe et duque les acteurs conomiques de manire ce quils ne puissent
pas mettre en danger la croissance, quils ne fabriquent pas trop de chmeurs et quils
rpondent peu prs dcemment aux demandes basiques supposes du consommateur
franais. La science et la technique conomiques dEtat encadrent le politique.
Si, dans un souci de cadrage de lobjet planification, il est probablement ncessaire de
postuler lexistence dune communaut des planificateurs, on ne doit donc pas pour autant
ignorer la question du degr dintgration de cette communaut.
Une diffrenciation centrifuge a accompagn le grossissement de la communaut en
question au cours des annes 1960. Processus centrifuge car si le Commissariat du Plan que lon peut considrer comme le centre nvralgique de la communaut - a vu ses effectifs
propres augmenter sensiblement, ses partenaires ou, plus prcisment, les investisseurs
de son espace de mdiation se sont, eux aussi, largement toffs. Au ministre des Finances,
le SEEF est atteint dun tel gonflement au dbut des annes 1960, quaprs le retrait du CGP
de la tutelle des Finances, Valry Giscard dEstaing le soustrait de la direction du Trsor
pour linstituer direction administrative part entire. La direction de la Prvision ainsi
cre en 1965 sengage en 1968, avec lappui intress de la direction du Budget, dans la
mise en place du dispositif de Rationalisation des Choix budgtaires , entreprise dont le
Commissariat sera largement exclu. Par ailleurs, comme on la voqu plus haut, lINSEE
enfle sous la houlette de Claude Gruson et, fort de ses nouvelles capacits, refuse de
rpondre docilement aux commandes de modlisation macro-conomtrique du CGP, qui
ragit alors en favorisant lmergence ses cts du CEPREMAP. En 1963, la cration de la
DATAR, qui empche le CGP de grer lui-mme la rgionalisation du Plan, constitue un
vnement politico-administratif qui participe aussi du processus de diffrenciation
aboutissant craqueler la communaut des planificateurs. Enfin, il ne faut pas oublier les
services dtudes et de planification qui naissent dans de nombreux ministres et sur lesquels
les cabinets ministriels - de plus en plus plthoriques depuis lavnement de la Cinquime
Rpublique - sappuient pour planifier leurs secteurs respectifs parfois sans le truchement du
CGP et en ngociation directe avec le Budget.
Nous faisons lhypothse que la dsintgration progressive de la communaut des
planificateurs amne Pierre Mass imaginer pour lorganisme dont il a la charge une
fonction autre que celle non-administrative et non-gouvernementale de salle de concert
des planificateurs de France. Lhistoire du projet de politique des revenus illustre
56 Ce qui n'empche pas une bonne entente sur le plan personnel.

36

parfaitement cette volont du commissaire au Plan de faire du CGP un acteur


gouvernemental part entire disposant dune capacit et dune stratgie daction
autonomes.
d. La politique des revenus , un exemple daction hors-Plan du Commissariat Gnral du
Plan
Tout commence avec la grve des mineurs de charbon en fvrier 1963. La profession
minire a compris que le ptrole se substitue peu peu au charbon dans la fourniture
nergtique du pays et quil sagit dune politique de rcession dlibre du gouvernement et
des responsables de la CECA qua prside Jean Monnet57. La grve des mineurs, motive
en premier lieu par une tendance conomique structurelle, trouve une raison dtre
supplmentaire dans la mise en oeuvre par le gouvernement, ds janvier 196358, dun plan
exceptionnel de stabilisation qui vise, entre autres choses, limiter les augmentations de
salaires notamment dans le secteur public.
A lpoque, le Gnral de Gaulle savoure encore sa victoire sur les parlementaristes au sujet
de la modification constitutionnelle relative llection au suffrage universel du Prsident
de la Rpublique (rfrendum du 28 octobre 1962). Le Prsident croit quil peut balayer
dun revers de main lgitime la grogne des houillres et ordonne au gouvernement de
nengager aucune ngociation. Il signe le 2 mars 1963 un dcret de rquisition des mineurs.
Mais ceux-ci refusent de se soumettre et de reprendre le travail. Ils ont lappui des Franais,
tandis que la cote de popularit du Gnral chute soudainement de prs de 20 points par
rapport au rfrendum doctobre 1962. Pierre Mass propose alors ses services afin doprer
une mdiation et de mettre un terme la crise. Georges Pompidou, Premier Ministre, le
nomme prsident dun comit de sages auquel participent MM. Bloch-Lain et Masselin. Le
comit russit rapidement rgler le conflit. En change principalement de garanties sur le
maintien de leur pouvoir dachat et sur les modalits de reconversion de lactivit minire,
les mineurs reprennent le travail le 5 avril 1963.
A loccasion de lintercession du comit quil prside, Mass dcouvre que, chez les
mineurs, et les ouvriers en gnral, laspiration la justice prend la forme lmentaire de
la parit ; que lopinion nadmet pas que les mineurs, dont le dur mtier attire la
sympathie, soient pnaliss parce que les charbonnages sont en crise ; mais quil nest pas
possible non plus de gnraliser la parit, car elle introduirait dans lconomie une
rigidit insupportable . [...] Faire adhrer lopinion la notion de disparits
acceptables 59 en en compensant les dsagrments par une politique sociale adapte, tel
est le projet que nourrissent Pierre Mass et la nouvelle recrue du CGP, Jacques Delors, pour
renouveler la planification partir du Commissariat Gnral du Plan. Ils obtiennent de
Georges Pompidou louverture dune confrence des revenus en octobre 1963 et en
57 Cf. par exemple, Spenlehauer (V.), Evaluation des politiques, usages sociaux, op. cit., chapitre IV
Lvaluation de la politique charbonnire franaise , pp. 155-218.
58 L'officialisation du Plan de stabilisation survient en septembre 1963. La facture de ce Plan est gnralement
attribue Valry Giscard d'Estaing. Entre autres choses, l'appartenance de ce dernier au Club de Rome a
permis nombre d'analystes d'asseoir une fois pour toute l'hypothse de la responsabilit entire de V. Giscard
d'Estaing quant la promulgation de ce plan de stabilisation. En ralit, le Gnral de Gaulle, Georges
Pompidou ainsi que la majeure partie de la sphre gouvernementale ont souhait ds le dbut de l'anne 1963
qu'un plan de stabilisation soit labor pour viter une trop importante surchauffe de l'conomie. Que, par la
suite, la direction du Budget ait profit de ce plan pour faire du zle et dbudgtiser un certain nombre
d'orientations inscrites dans le Vme Plan, avec l'aval de V. Giscard d'Estaing, est une autre histoire. On peut
d'ailleurs affirmer que c'est ce moment-l qu'une alliance commence se nouer entre la direction du Budget
et le SEEF (qui peu de temps aprs deviendra direction de la Prvision), ce qui aboutira quelques annes plus
tard au lancement de la Rationalisation des Choix Budgtaires.
59 Fourquet F., 1981, op. cit., p. 278. Les passages souligns indiquent des citations prises par Fourquet dans
le livre de Pierre Mass, 1973, La crise du dveloppement, Paris, Gallimard.

37

rdigent le rapport final quil remettent au Premier Ministre en janvier 1964. Dans ce
rapport, Pierre Mass suggre la constitution dun collge dtudes et dapprciation des
revenus charg de dfinir les normes compatibles avec lexigence de stabilit des prix et de
juger de la conformit ces normes des dcisions de prix ou de salaires 60. Le dessein
implicite de Pierre Mass consiste nantir le Commissariat du Plan dune nouvelle annexe
dtudes et de discussion indpendante de lINSEE ou du SEEF. Le Comit dtudes des
revenus et des cots (CERC) sera finalement cr fin 1964 mais naura quune modeste
dimension et pour cause, la mission laquelle il devait oeuvrer (llaboration concerte
dune politique des revenus) ne lui sera finalement pas confie.
Lexplication de ce phnomne de montagne qui accouche dune souris tient ce que
Georges Pompidou fait appel trois conomistes de renom, MM. Barre (no-classique de
droite), Gruson (keynsien de gauche), et Mathey, pour prciser lorganisation et les rgles
de la structure crer. Ce groupe de spcialistes prsente le projet de politique des revenus
de telle sorte que le gouvernement en place ne peut que lenterrer : Quand on rflchit aux
exigences logiques dune telle politique des revenus, on voit vite quelle nest pas
compatible avec lconomie de march. Linflation se manifeste par des mouvements de prix
et de revenus trs divers quil faut comparer aux normes fixes, faute de quoi elle stend
par contagion. Linstitution charge de cette comparaison est ncessairement lourde et ne
peut fonctionner en labsence de consensus politique. Cest pour cette raison quune
politique des revenus implique une mutation politique profonde, quasi-rvolutionnaire 61.
Or Georges Pompidou, comme on peut sen douter, ne veut pas dune rvolution antilibrale.
e. Le groupe 1985 , tentative de dgagement du carcan de lexpertise macro-conomique
du SEEF et de lINSEE
A travers ce projet avort de politique des revenus, on observe bien la correspondance qui
stablit entre une stratgie politique douverture dun nouveau champ daction publique
planifie et une stratgie institutionnelle dautonomisation du CGP, ces deux stratgies tant
endosses par Pierre Mass et Jacques Delors avec un rsultat certes dcevant, mais
nanmoins effectif62. Pierre Mass avait expriment cette dmarche stratgique double
niveau en oeuvrant petit petit, partir de 1963, au montage du groupe 1985 , dans le
cadre de la prparation du Cinquime Plan (1966-1970). Install au CGP, prsid par Pierre
Guillaumat, ce groupe dexperts, dont le secrtariat est assur par Robert Fraisse, est cr
linitiative de Pierre Mass la suite de laffaire du canal Rhin-Rhne. Au dbut des annes
1960, partisans et adversaires de la liaison entre les deux fleuves saffrontent tous les
niveaux : administratif, gouvernemental, parlementaire.
L encore, Pierre Mass monte au crneau afin de montrer sa capacit faire merger un
compromis entre des protagonistes trs divers : Mes relations avec le gouvernement
taient devenues suffisamment confiantes pour quil me demande de monter la tribune du
Snat ou de lAssemble, ce que jai fait 7 fois ! Jai t autoris ngocier un amendement
directement avec certains parlementaires sur la liaison Rhin-Rhne 63. Pierre Mass
devient de plus en plus convaincu quil existe des problmes de choix gouvernementaux
extrmement importants, qui sont toutefois trop spcifiques pour tre abords
convenablement dans un cadre macro-conomique par les comptables nationaux du SEEF et
de lINSEE. Avec davantage de prudence et de discrtion que pour la politique des revenus,
60 Gruson (C.), Programmer l'esprance, op. cit., p. 115.
61 Gruson (C.), op. cit., p. 116-117.
62 Sans pouvoir l'tayer ici, nous faisons l'hypothse que le CERC, de par la qualit de son personnel et de ses
rapports d'tude, a rayonn de manire non ngligeable dans le champ de l'action sociale.
63 Fourquet F., 1981, op. cit., p. 281.

38

Pierre Mass envisage ds 1963 de former, pour sa propre gouverne, un comit dexperts qui
puisse laider faire preuve dune certaine hauteur de vue prospective au sujet du
dveloppement conomique et social du pays.
Le choix des membres du groupe 1985 mrite quelques commentaires, car il dvoile certains
lments de la stratgie institutionnelle de Pierre Mass. Le Prsident, Pierre Guillaumat, est
polytechnicien comme le commissaire au Plan et ingnieur des Mines de Paris64, mais il a
surtout t le premier ministre des Armes de la Vme Rpublique et jouit dun accs direct
au Gnral de Gaulle. Le rformiste Georges Levard, prsident de la CFTC, fait galement
partie du Groupe. Il doit sa nomination au jeune chef de la division des affaires sociales,
Jacques Delors et au Commissaire adjoint de lpoque, Jean Ripert, tous deux impliqus
dans le processus de dconfessionnalisation de la CFTC. Quant Jean Fourasti et Bertrand
de Jouvenel, ils sont nomms en raison de leur rputation de pionniers de la prospective.
Lancien ministre de la Reconstruction et de lUrbanisme, Eugne Claudius-Petit, le
responsable des tudes gnrales du District de Paris, Michel Piquard, et Jrme Monod65,
doivent normalement permettre au commissaire de ne pas tre court darguments face la
toute rcente mais ambitieuse DATAR sur laquelle il doit officiellement exercer une tutelle
orientative.
Claude Gruson, dj directeur gnral de lINSEE, est le seul reprsentant de la sphre
Finances au sein du groupe. Les questions dintendance budgtaire nationale ne doivent
en effet pas entraver les rflexions du groupe. Claude Gruson est galement considr alors
comme un prospectiviste de premier ordre, mais lon peut supposer que sa nomination dans
le groupe 1985 relve dune volont de maintien dun contact professionnel sincre et
chaleureux de la part de Pierre Mass (entretien avec un proche de Mass). Lenjeu du
groupe 1985 consiste faire de la prospective. Aussi les antagonismes institutionnels entre
les deux hommes sont-ils mis de ct lintrieur du groupe, et, effectivement, aucune
hostilit ouverte ne se manifestera entre eux dans les annes suivantes66. Daprs certaines
personnes, le choix de Robert Fraisse comme secrtaire-rapporteur du groupe, ainsi que son
recrutement par le CGP cette occasion, rpondent aux critres suivants. Primo, cest un
homme jeune, tout juste libr de ses obligations militaires (en Algrie),
professionnellement vierge. Secundo, cest un polytechnicien dsirant vivement travailler
dans le secteur public un poste de rflexion, mais qui nappartient aucun grand corps de
lEtat. Il fait donc partie de llite scolaire franaise - ce qui lui permet de participer
pleinement aux rflexions du groupe - mais non de llite administrative - on ne peut donc le
souponner dtre la solde ou sous influence dun quelconque lobby administratif.
Hormis sa constitution a-finances et une sur-reprsentation de polytechniciens (un tiers des
membres), le think-tank non permanent mais rgulier quest le groupe 1985 se caractrise
par une certaine compltude sociologique : des jeunes hommes dynamiques ctoient de
vieux sages expriments, des personnalits ouvertement de gauche discutent avec leurs
homologues de droite, des hommes de terrain interagissent avec des hommes de sciences
dures et/ou molles, etc67. Selon nos informateurs, durant sa courte vie (1964-1966), le
groupe 1985 ntablit ni contact ni collaboration avec le reste du CGP (commissions,
64 Pierre Mass est ingnieur des Ponts et Chausses.
65 Jrme Monod est alors auditeur la Cour des Comptes mais il tait de 1961 1962 conseiller technique
auprs de Maurice Schumann, ministre dlgu l'amnagement du territoire. J. Monod deviendra dlgu
l'amnagement du territoire et l'action rgionale en 1968.
66 Entretien avec Claude Gruson.
67 Fait rarissime cette poque, on trouve mme une femme dans ce groupe de dix-huit personnes. Il s'agit du
professeur d'conomie Jane Krier, pouse dHenri Krier, lui aussi professeur dconomie la facult de droit
de Rennes et co-fondateur au dbut des annes 1950 du Comit dtudes et de liaison des intrts bretons
(CELIB), forum politico-administratif rgional qui a initi en France la premire exprience damnagement
planifi dun territoire infra-national et supra-dpartemental.

39

services, chargs de mission). Sa quasi-clandestinit dnote un souci de personnification du


CGP par Pierre Mass ; travers la cration du groupe 1985, ce dernier soffre un pseudocabinet fantme. Mais cela va de pair avec une standardisation administrative du CGP,
tendant vers une intgration accrue de lorganisme dans le reste de ladministration
franaise. Cest en effet en 1965 que Pierre Mass obtient du cabinet du Premier Ministre
que les divisions sectorielles du CGP accdent au rang de services. Dune part, cette monte
en grade administrative permet de justifier une augmentation du personnel du CGP. Dautre
part, dans la carrire dun fonctionnaire, le passage au CGP se fait ds lors un niveau
hirarchique plus lev, ce qui augmente la capacit de rayonnement administratif du CGP.
A partir du milieu des annes 1960, il devient administrativement concevable quun chef de
service au Plan puisse postuler la fonction de directeur dadministration.

2. Mutations intellectuelles au Commissariat Gnral du Plan


Contrairement la thse gnralement admise, le Commissariat Gnral du Plan montre
ainsi ds le dbut des annes 1960 des signes dauto-constitution en acteur collectif
gouvernemental organis, capable de dfinir pour lui-mme des fonctions sortant du cadre
strict de la fabrication du Plan.
Afin dexpliquer cela globalement, on peut supposer que lavnement de la Cinquime
Rpublique, faisant la part belle au pouvoir excutif et marque par la personnalit du
Gnral de Gaulle - dont le style gouvernemental sera constitutionnalis par llection au
suffrage universel dun Prsident de la Rpublique en 1962 -, modifie la balance entre
politics et policy de la gouvernementalit franaise en faveur du second terme. Il en rsulte
une politisation de la planification promue au rang dardente obligation
gouvernementale. Logiquement, cette variation de contexte politico-institutionnel a
bnfici lensemble de lappareil planificateur, et en particulier son lment le plus
politique et le moins technique : le Commissariat Gnral du Plan, qui, logiquement encore,
sera rattach au Premier Ministre en 1961. La stratgie daffaiblissement du ple
parlementaire mise en oeuvre par le Gnral de Gaulle68 a comme pendant ncessaire la
constitution dun systme politique non-lectif parallle dont le CGP et ses commissions
constituent le sommet. Cest l que le pouvoir en place [effectue] le reprage des tensions
et conflits menaant la cohsion sociale et la mise au point de normes de traitements des
conflits [...], explore ses possibilits daction, vrifie la cohrence de ses orientations, et
labore des normes moyen terme pour ses diffrentes politiques 69. Ds lors, les liens se
distendent entre, dune part, les comptables nationaux du SEEF et de lINSEE et, dautre
part, un CGP se situant au coeur de laction gouvernementale. Cette distanciation fait le lit
de linstitutionnalisation de la pense de Pierre Mass et de la constitution du CGP en tant
quacteur collectif disposant dune certaine marge de manoeuvre pour se doter dune
capacit mthodologique et humaine autonome permettant de grer et dorienter la
politisation de la planification.
Nous cherchons ici savoir si le Commissariat Gnral du Plan des annes 1960 offre un
terrain favorable lmergence dun projet de fonction spcifiquement valuative son
endroit. Le poste de Commissaire au Plan a t durant cette dcennie occup par Pierre
Mass jusquen 1966, puis par Franois-Xavier Ortoli pendant une anne et demi, et enfin
par Robert Montjoie de juillet 1967 jusquen 1974. F.-X. Ortoli, appel de plus hautes
fonctions, na gure eu le temps de marquer son passage au CGP. Quant R. Montjoie,
affaibli par une grave maladie, il na fait que grer cet organisme sans y changer quoique ce
68 ... ainsi que par Michel Debr, lartisan officiel de la constitution, et de Georges Pompidou qui, avant d'tre
nomm Premier Ministre n'avait pas occup de fonctions lectives.
69 Jobert (B.), op. cit., p. 16.

40

soit. Comme on peut le deviner au regard de ce qui a dj t dit, on ne peut tenir semblable
propos au sujet de Pierre Mass. Cest en effet lui qui a fait du CGP un acteur collectif
vritablement gouvernemental. La conception de la planification de Pierre Mass
comportait-elle les prmisses de lmergence dun projet de prise en charge dune fonction
dvaluation des politiques publiques par le Commissariat du Plan ?
Un dbut de rponse cette question peut tre trouv dans une comparaison des conceptions
de la planification portes par Pierre Mass et Claude Gruson. Lexamen de la philosophie
daction de ce dernier permettra de mieux faire ressortir les caractristiques de la
philosophie du premier. Dun point de vue philosophique, force est de constater que les deux
grandes figures de la pense planificatrice de lpoque, Claude Gruson et Pierre Mass, se
distinguent lune de lautre dans la mesure o la premire semble guide par une morale
scientifique kantienne et la seconde par un pragmatisme et un empirisme trs anglo-saxon
(mtins de doute cartsien). Notre hypothse est bien entendu que lorientation
politiquement pragmatique imprime et reprsente par Pierre Mass dans les activits du
Commissariat Gnral du Plan dnote au sein de cet organisme un climat idologique
favorable limportation et la culture de lide dvaluation des politiques publiques par
certains de ses chargs de mission.
a. Claude Gruson : la science macro-conomique keynsienne rige en morale
transcendantale pour la politique conomique franaise
Claude Gruson, polytechnicien et inspecteur des Finances, n Paris en 1910, devient
charg de mission auprs de Paul Reynaud (ministre des Finances) du dbut de lanne 1939
jusqu la dfaite en 1940. Il devient alors charg de mission auprs de Jean Bichelonne,
secrtaire gnral la production industrielle, technocrate vichyssois et pro-nazi notoire70.
Claude Gruson noccupe ce poste que quelques mois (jusquen avril 1941) car, malade de la
tuberculose, il sen va passer prs de six ans en sanatorium. La paix revenue, il est dautant
plus profondment branl par lampleur et lhorreur du gnocide juif que, durant son
passage au cabinet de Jean Bichelonne, il avait t fascin par le dynamisme et la puissance
desprit extraordinaires de ce dernier (Major de lX, promo 23). Cest ainsi que Claude
Gruson arrive la conclusion premire que la foi en un Dieu omnipotent et lthique
personnelle quil sest forges travers la pratique de la religion protestante, ne peuvent
suffire lutter contre les forces du Mal : Parmi les hommes qui ont introduit dans la
civilisation allemande les germes de la violence panouis dans lhitlrisme et finalement
Treblinka, beaucoup avaient entendu lenseignement dthique personnelle de Luther 71.
Claude Gruson dcide donc de changer doption thologique : La ncessit dune thique
politique est donc devenue pour moi imprieuse ; et imprieuse la ncessit de scruter les
liberts que nous pouvons saisir dans le monde actuel, pour y exprimer ce qui est au centre
de la foi : ce monde nest pas entran par les dterminations de violence et de dsespoir ; il
est au contraire promis un avenir de fraternit, de justice et damour (p. 48).

70 Alfred Sauvy, dans son livre De Paul Reynaud Charles de Gaulle. Scnes, tableaux, souvenirs (1974,
Paris, Casterman), raconte comment J. Bichelonne se met en qute du "fichier individuel des Franais" tabli
mcanographiquement par R. Carmille (responsable de la Statistique Gnrale de la France) dans le but d'en
extraire le fameux "fichier des juifs" et peut-tre galement afin dorganiser le Service du Travail Obligatoire.
71 Gruson (C.), Programmer l'esprance, op. cit. p. 48. On peut supposer galement que C. Gruson a pens
que s'il n'avait pas t tuberculeux, il aurait peut-tre continu travailler consciencieusement pour J.
Bichelonne. Parlant de ce dernier, Gruson crit "A force d'apolitisme, il s'est associ la pire des politiques.
[...] Au fur et mesure qu'il essayait de rsoudre les problmes, il devenait l'homme du STO, l'homme du
Commissariat aux Affaires Juives..." (p. 42). On lira galement avec intrt Bloch-Lain (F.), Gruson (C.),
1996, Hauts fonctionnaires sous lOccupation, Paris, Editions Odile Jacob, et plus particulirement le chapitre
2 consacr J. Bichelonne.

41

Scruter les liberts pour pouvoir en jouir collectivement, cest la mission que Claude Gruson
pense pouvoir assigner au dveloppement conjoint de la science macro-conomique et de la
comptabilit nationale, sil en est le chef dorchestre. En quoi peut-on dire quil sagit dune
profession de morale kantienne ? Dabord parce quelle procde dune critique de la raison
pure qui spare ce qui relve du domaine de la mtaphysique dogmatique (en loccurrence,
la foi protestante traditionnelle) de ce qui relve de la connaissance positive des ncessits
universelles (bornant ou dfinissant les liberts collectivement saisissables), savoir la
science macro-conomique et la comptabilit nationale72. Ensuite, parce que le dispositif de
la comptabilit nationale est conu par Claude Gruson comme support institutionnel la
science macro-conomique, elle-mme envisage comme une philosophie transcendantale73
dun dveloppement social pacifique, harmonieux et juste : La connaissance profonde
[non immdiate, non superficielle, non spontane] des mcanismes de lvolution, dont on
sapproche maintenant sans lavoir acquise, pourquoi nexistait-elle pas avant-guerre ?
Cette naissance tardive dune vritable science conomique tient au fait que pour obtenir
des schmas de reprsentation de la ralit qui ne soient pas grossirement imaginaires, il
faut un travail trs lourd dobservation systmatique qui ne peut tre artisanal. [...] Nous
navons gure le choix : il est absolument ncessaire de rendre plus clair ce monde
intelligible. Dans ce dessein, vue limportance des dcisions qui sont prendre et
intressent les structures les plus lourdes, la seule mthode envisageable consiste placer
la planification au coeur de la politique conomique 74. La rflexion et laction de Claude
Gruson sont orientes par un raisonnement et une thique kantiens dans la mesure o il lie le
dveloppement de la science et de la scientifisation des affaires publiques la constitution
dun trs lourd et systmatique corpus intellectuel aliment par lobservation de la ralit
(connaissance a posteriori, issue dun type de perception de lexprience) mais organis
selon des connaissances a priori dtaches des expriences perues75. A cet gard, le
frquent usage de lexpression exigences logiques par Claude Gruson dans son livre
Programmer lesprance est frappant. Les exigences logiques de la mise en place
ventuelle dune politique des revenus font dire Claude Gruson que celle-ci ne serait
possible que si lconomie de march tait abolie en France (p. 116). Autre exemple : A
cette priode de dmarrage du March Commun [dbut des annes 1960], les entreprises
franaises constataient quelles ne jouaient pas mal leur jeu dans la comptition
72 "Mais bien que la naissance de cette prtendue reine [la Mtaphysique] ait t drive (par Locke
[philosophe empiriste]) de la vulgaire exprience commune et quon et d pour cela, bon droit, mpriser
son usurpation [par les dogmatiques ou les conservateurs religieux], il arriva, cependant parce que cette
gnalogie quon lui avait fabrique tait fausse en ralit, quelle continua affirmer ses prtentions. Cest
pourquoi, de nouveau, tout retomba dans le vieux dogmatisme vermoulu et, par suite, dans le mpris o on
avait voulu soustraire la science. Aujourd'hui que l'on a (comme on le croit) tent en vain toutes les voies,
rgnent le dgot et l'entire indiffrence qui engendrent le chaos et les tnbres dans les sciences, mais qui
sont en mme temps la source, ou du moins le prlude, d'une transformation prochaine de ces mmes
sciences", in Kant (E.), Critique de la Raison pure, prface de la premire dition, 1993, Paris, PUF
Quadrige.
73 "J'appelle transcendentale toute connaissance qui, en gnral, s'occupe moins des objets que nos concepts
a priori des objets. Un systme de concepts de ce genre s'appellerait philosophie transcendentale." in Kant
(E.), op. cit., p.46.
74 Gruson (C.), Programmer l'esprance, op. cit., p. 51.
75 "Ainsi, chronologiquement, aucune connaissance ne prcde en nous lexprience et cest avec elle que tout
commence. Mais si toute notre connaissance dbute AVEC l'exprience, cela ne prouve pas qu'elle drive toute
DE l'exprience, car il se pourrait bien que mme notre connaissance par exprience ft un compos de ce que
nous recevons des impressions sensibles et de ce que notre propre pouvoir de connatre (simplement excit par
des impressions sensibles) produit lui-mme : addition que nous ne distinguons pas de la matire premire
jusqu' ce que notre attention y ait t porte par un long exercice [pour ce qui nous intresse, le
dveloppement simultan de la macro-conomie et de la comptabilit nationale] qui nous ait appris l'en
sparer." in Kant (E.), op. cit., pp. 31-32.

42

internationale. Une gnration nouvelle de chefs dentreprises arrivait, assez confiante dans
ses propres capacits. Elle navait pas entirement tort ; et lide que le management tait
la panace sest rpandue chez les jeunes-Turcs, qui lapprenaient de leurs homologues
amricains ou de leurs collaborateurs sortis de la Harvard Business School. Ils ne savaient
pas encore que le management moderne exigeait un dispositif central, un systme destin
laborer une image globale de lenvironnement des entreprises, quelque chose qui
sapparentait au dispositif franais de planification. Seulement, aux Etats-Unis, ce dispositif
prenait dautres formes quen France, moins visibles, moins concentres, de telle sorte quil
fallait connatre les exigences logiques auxquelles il rpondait pour lapercevoir (p. 92).
Claude Gruson, au fil de sa carrire daprs-guerre qui la amen dvelopper
institutionnellement, techniquement et scientifiquement le dispositif planificateur de la
comptabilit nationale, conoit ce dispositif comme de plus en plus transcendantal. Pour lui,
la forte croissance de lconomie franaise et laugmentation leve du niveau de vie des
Franais entre 1945 et 1960 sont en grande partie dues lentreprise de planification dont il
a t un des principaux moteurs partir de 1953 (date laquelle il devient chef du SEEF).
Pour Claude Gruson, lHistoire prouve concrtement quil avait raison. Le dispositif quil a
largement contribu construire est foncirement bon. Certes, la ralit lui envoie souvent
des signaux de dtresse humaine : non rduction des carts de revenus, grandes disparits
des conditions de vie entre classes bourgeoises et classes proltaires, mouvements de rvolte
de catgories de travailleurs prouvant un lgitime sentiment dinjustice, etc. Mais cela
nbranle pas le directeur gnral de lINSEE dans ses convictions planificatrices profondes.
Au contraire, la solution ces problmes socio-conomiques rside dune part dans un
dveloppement et un affinement du systme central dinformation usage planificateur et,
dautre part, dans un intrt plus grand port par les autorits politiques aux prconisations
de politique conomique produites par ce mme systme.
Dans son projet (relativement bien avanc) de constitution dun dispositif transcendantal de
planification, Claude Gruson est donc convaincu quil faut garder le cap, quitte doter son
navire dinstruments de navigation supplmentaires, plus prcis. Il fait ainsi sien le principe
de base de la morale kantienne. Au dbut de sa carrire de planificateur, Claude Gruson tait
guid par ce quE. Kant appelle des impratifs hypothtiques - [qui] reprsentent la
ncessit pratique dune action possible, en tant quelle constitue un moyen de parvenir un
quelque chose dautre que lon veut (ou en tout cas quil est possible que lon veuille)76 - :
Est-ce que le dveloppement de la comptabilit nationale et de la science macroconomique keynsienne peut permettre un dveloppement conomique et social de la
France ? . Cette hypothse ayant t, selon Claude Gruson, valide par lHistoire, le
dveloppement et le perfectionnement du dispositif de planification devient ce que Kant
appelle un impratif catgorique - qui reprsente une action comme ncessaire pour ellemme, et sans rapport un autre but, comme ncessaire objectivement (Kant (E.), ibid).
Claude Gruson agit comme lhomme moral kantien : Limpratif universel pourrait aussi
snoncer ainsi : Agis comme si la maxime de ton action devait tre rige par ta volont en
loi universelle de la nature 77.
Ainsi, cest pour peaufiner le dispositif scientifique central de la planification que Claude
Gruson lance, en fvrier 1964, un appel aux sociologues en sadressant aux plus minents
dentre eux lpoque (Raymond Aron, Michel Crozier, Pierre-Henri Chombart de Lauwe,
etc.). Il sagirait pour les sciences humaines daider les conomistes planificateurs mieux
saisir les attentes aussi bien que les rsistances au changement de la socit franaise, dans
le but de rendre compatibles et dharmoniser dveloppement social et croissance
conomique. Daprs le directeur gnral de lINSEE, seule une alliance transdisciplinaire
76 Kant (E.), Mtaphysique des Moeurs I (fondation et introduction), Paris, Garnier-Flammarion, 1994, p.88.
77 ibid. p.98.

43

entre chercheurs en sciences sociales (science conomique comprise) peut guider la France
vers la flicit. Dans cette perspective, le politique ordinaire nest pas digne de confiance :
On peut naturellement demander au Conseil conomique et social ou au Parlement de
trancher la question. Mais lorsque les dcisions auront t prises sur ce point, mme avec
ladhsion des leaders syndicaux, il nest pas bien sr quelles seront ratifies par les
comportements spontans [des Franais] 78. En rpondant Claude Gruson, Raymond Aron
rvle le scandale totalitaire que constituent les hypothses plus ou moins explicites du
planificateur quil a devant lui : Dans ltat actuel des choses, il me parat impossible de
dire que le taux de croissance possible de lconomie franaise dans les annes qui viennent
dpend du degr de connaissance que nous avons de lconomie franaise (p. 442). [...] Ce
que vous appelez dcision mtaphysique, je me demande si ce ne sont pas des choix
essentiellement politiques, et si ce que vous appelez liberts collectives, ce ne sont pas des
dcisions prises par la collectivit. Or, en cette matire, je ne crois pas que le sociologue
[sous-entendu : lconomiste est la mme enseigne] ait plus de comptence que tout autre
citoyen (p. 443).
Comme si Raymond Aron prouvait quelque peine faire descendre Claude Gruson de son
conomisme planificateur transcendantal, Paul-Henri Chombart de Lauwe avance lide
quil existe un foss entre la socit telle quelle est (et dont les sociologues sont en train de
sarroger le monopole de la description et de ltude, bref de la reprsentation scientifique de
la socit des fins qui peuvent tre politises) et la socit telle que les planificateurs
voudraient quelle soit : Ce qui nous gne actuellement, cest que le planificateur, la
plupart du temps, ne sintresse quau sujet quil a dfini lui-mme (p. 446). Toutefois,
contrairement R. Aron, P.-H. Chombart de Lauwe pense que la planification a des effets
rels indniables sur la socit79 mais que les planificateurs ne veulent pas les comprendre
en dehors de leur volont de pouvoir80 : Je pose alors la question des rapports entre le
sociologue et le pouvoir. Le sociologue doit tre l pour dire au pouvoir : il y a telle
recherche faire dans tel sens parce que si vous prenez telle dcision, il va se produire telle
ou telle consquence . Si, au contraire, le pouvoir veut diriger les sociologues et leur
imposer leur sujet de recherche, le sociologue fera un mauvais travail. [...][Entre le
sociologue et le pouvoir] il faut instaurer un dialogue, et non simplement passer
commande (p. 446). Par la suite, un dialogue sinstaurera mais il sagira pour lessentiel
dun dialogue de sourds, du moins avec Claude Gruson81. Celui-ci identifie la planification
au lourd dispositif technico-scientifique quil a fortement contribu construire au SEEF
puis lINSEE. Ce dispositif capte, trie et traite de linformation et lagrge sous la forme
dune politique conomique souhaitable. Lapport des sciences humaines dans le processus

78 Gruson (C.), 1964, "Planification conomique et recherches sociologiques", Revue Franaise de Sociologie,
V, p. 440. On notera qu'en ne distinguant pas le Conseil Economique et Social du Parlement, Claude Gruson
fait preuve d'un faible pragmatisme politique.
79 Il en a fait l'exprience lorsqu'il travaillait sur les grands ensembles d'habitation et les plans d'urbanisation
pour le compte du ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme et de la Caisse des Dpts et Consignations
dans les annes 1950 (Cf. Chombart de Lauwe (P.-H.), 1975, 25 ans de sociologie urbaine , Urbanisme).
80 Comme le note juste titre J. Leca, le pouvoir a gnralement comme corollaire le "pouvoir de ne pas
savoir" (Cf. Leca (J.), "Sur le rle de la connaissance dans la modernisation de lEtat et le statut de
l'valuation", Revue Franaise d'Administration Publique, n66, avril-juin 1993, pp. 185-196).
81 A une exception prs qui mrite d'tre souligne. Claude Gruson contribuera la prennisation de liens de
travail entre Pierre Bourdieu et toute une ligne de jeunes administrateurs de l'INSEE qui va dAlain Darbel et
Claude Seibel (directeur actuel de la DARES du ministre du Travail, et ancien membre du Conseil
Scientifique de l'Evaluation) Laurent Thvenot, en passant par Alain Desrosires. Pierre Bourdieu "plantera
son drapeau" l'INSEE en devenant charg d'un enseignement en sociologie l'ENSAE (dirig alors par
Edmond Malinvaud) de 1964 1967. Est-ce dire qu'il a pris part au processus de planification ou sa
sociologisation ? C'est trs discutable. Nous reviendrons sur cette question par la suite.

44

de planification se borne complter la marge et affiner le rseau de synapses du


dispositif de la comptabilit nationale.
On comprend ds lors que la conception de la planification que soutient Claude Gruson
constitue un cadre thorico-pratique peu propice lmergence dun projet dvaluation des
politiques publiques. Les effets sociaux de la politique conomique ou des interventions de
la Puissance Publique en gnral nintressent pas Claude Gruson, qui sest peu peu forg
la trs ferme conviction que le perfectionnement de lappareil de planification peut assurer la
bonne marche du systme conomique et social franais. Par exemple, le dbut des annes
1960 se caractrise par le passage dune socit de producteurs une socit de
consommateurs ; qu cela ne tienne ( !), les planificateurs sappuieront sur des sociologues
afin que lappareil de planification puisse coordonner la consommation, comme il est
parvenu coordonner la production dans les annes 1950.
Claude Gruson pense que les planificateurs, par le simple fait de leur comptence
scientifique et de la performance synthtique et analytique de leur appareil comptable, vont
bientt pouvoir faire triompher la raison et lharmonie sociale en France. Sans doute, le
double fait quil ait entran dans son sillage des dizaines de jeunes fonctionnaires et
contractuels de lEtat, et que le pouvoir politique et gouvernemental lui a, somme toute,
permis de mettre en branle ce formidable mouvement socio-administratif, nest pas tranger
cette ambitieuse croyance. Plus la tour divoire de Claude Gruson srigeait sur un plan
institutionnel et technologique, moins il avait de chance de la considrer comme une tour
divoire (vis--vis du social et surtout du politique).
b. Pierre Mass : composer avec le politique
Compar Claude Gruson, Pierre Mass apparat comme un empiriste pragmatique. Il est
dabord un homme de terrain. N en 1898, il devient ingnieur des Ponts et Chausses (XPonts) en plein milieu de la premire guerre mondiale laquelle il participe et sera bless.
Entre les deux guerres, il travaille dans lindustrie lectrique et se taille une solide rputation
dans le domaine de la construction dusines lectriques. Tout en tant moins en vue, il fait
partie de cette gnration trs particulire de grands ingnieurs tels que Louis Armand,
Marcel Boiteux, Raoul Dautry, Pierre Guillaumat ou Andr Giraud, Louis Loucheur, etc.,
dont certains accderont des fonctions politiques ou gouvernementales aprs la seconde
guerre mondiale et qui, ds les annes 1930, prfigurent la technicisation de la gestion des
affaires publiques. Pendant la seconde guerre mondiale, Pierre Mass participe avec son
collgue lectricien Cgtiste et communiste - mais non encart au PCF - Pierre Le Brun
des actions de rsistance intrieure (dans ldition clandestine82). Ayant pris part de manire
modeste mais relle une certaine victoire sur les forces du Mal, Pierre Mass nenvisage
pas, contrairement Claude Gruson, de consacrer le restant de ses jours les pourfendre. Il
ne sen fait pas une mystique.
Pour Claude Gruson, la guerre a t la priode au cours de laquelle il na rien fait de Bien,
o il a failli mal faire et a, en tout cas, laiss faire le Mal. Pierre Mass a fait, pendant la
guerre, ce quil lui semblait juste de faire et la victoire sur lOccupant ne peut pas provoquer
un aggiornamento moral en lui. En 1946, aprs la nationalisation des units de production
lectrique, il devient assez logiquement directeur de lEquipement dElectricit de France.
Cest sous sa houlette quun vaste rseau de barrages hydrauliques est construit et permet en
1955 la France de disposer dune capacit de production lectrique double de celle de
1939. Ce faisant, Pierre Mass gre un budget dinvestissement denviron 300 milliards de
francs, inscrit dans le cadre du premier Plan. En fait, avant de devenir commissaire au Plan
en 1959, Pierre Mass connat et participe principalement la planification franaise par le
82 Ce sont les dbuts des Editions de Minuit . Mass (P.), 1982, Alas et progrs. Entre Candide et
Cassandre, Paris, Editions Economica.

45

biais de lorganisme CGP. Cest travers un travail de planification sous-sectorielle et


inter-sous-sectorielle - en loccurrence la production dnergie lectrique lintrieur du
secteur de lnergie - que Pierre Mass aborde la planification.
De surcrot, la diffrence qui existe entre lactivit planificatrice sectorielle de Pierre Mass
et celle, pan-sectorielle, de Claude Gruson est redouble par le monde qui spare leurs
modes danalyse conomique respectifs. Dans la plus pure tradition des ingnieurs
intellectuels du corps des Ponts et Chausses83, le premier mne depuis le dbut de sa
carrire des recherches sur le calcul conomique (micro-conomie) appliques aux grandes
dcisions dinvestissement84 prises concrtement par des entreprises publiques ou prives.
Quant au second, il sattache construire un cadre indicatif macro-conomique susceptible
de guider un systme suppos structurellement stable dagrgats dcisionnels - cest--dire,
non pas des entreprises prises une une, mais des branches dactivits - vers une croissance
soutenue et quilibre.
Ces deux modes danalyse conomique ne concident que trs partiellement. Certes, force
est de constater que durant les trois premiers Plans, ils sarticulent au Commissariat gnral
du Plan dans un esprit qui relve davantage de la coopration que du rejet mutuel85. Dans
leurs crits, ni Claude Gruson ni Pierre Mass ne font tat de quelconques heurts de
doctrines dans les travaux du Plan. Il est clair que, pour une entreprise publique comme
EDF, il peut tre trs clairant dapprendre des gens du SEEF que lon peut tabler un
horizon de quatre ou cinq ans sur un taux de croissance de tant, de taux dintrt de tant, etc.
Ainsi que le note Pierre Mass : Jamais par exemple lElectricit de France, o jexerais
lpoque les fonctions de directeur de lEquipement, naurait dcid, en 1946, de prendre
pour objectif une production presque double de la meilleure anne davant-guerre sans une
perspective de dveloppement correspondante des autres branches dactivit 86.
Rciproquement, le SEEF ne peut que se rjouir que ses indications macro-conomiques
soient utilises par une importante entreprise publique telle quEDF. Mais, il faut souligner
que cette dernire ne peut absolument pas se contenter des informations que lui dispense le
systme global de la planification. Cest sur plus de vingt ans quelle doit penser ses
investissements et leur amortissement, ses choix technologiques, son systme de tarification,
etc. Elle doit galement grer un personnel fortement syndicalis et syndicalement fort du
fait de la pnurie de main-doeuvre qualifie qui caractrise lpoque dont nous parlons,
etc. : tout cela entrane bien videmment des cots quil faut prendre en compte.
La planification macro-conomique la mode Gruson ne couvre que trs partiellement les
besoins de planification dEDF. Est-ce dire que le calcul conomique est plus pragmatique
que la macroconomie keynsienne ? Ontologiquement, la rponse est ngative. Dune part,
comme la macroconomie keynsienne, le calcul conomique se fonde sur un ensemble de
connaissances a priori, dhypothses que lexprimentation a transformes petit petit en
postulats considrs comme acquis87. Comme elle, il fait appel au formalisme mathmatique
83 Pour des lments de cadrage de cette tradition, Cf. Etner (F.),1987, Histoire du calcul conomique en
France, Paris, Editions Economica.
84 En 1946, P. Mass publie aux ditions Hermann un ouvrage en deux tomes intitul : Les rserves et la
rgulation de l'avenir dans la vie conomique.
85 Il convient de noter tout de mme que Pierre Mass reprsentait EDF dans les commissions du Plan non pas
seulement pour prendre connaissance de projections macro-conomiques moyen terme tablies par le SEEF,
mais galement pour ngocier et signer une sorte de contrat de dveloppement planifi de l'entreprise, en
change de quoi celle-ci se voyait attribuer les moyens de sa politique de dveloppement (dans les annes
1950, EDF ne pouvait pas encore s'auto-financer).
86 Prface de Pierre Mass in Mac Arthur (J.), Scott (B.), op. cit., p. XXII.
87 Ces postulats ne cessent pas pour autant d'tre explicits formellement et se prtent des preuves de
falsification, ce qui les rend scientifiques au sens popperien du terme. Nanmoins, il convient de constater qu'il
existe une diffrence entre falsifiabilit et falsification effective. Parce que la thorie du calcul conomique est
pratique dans le cadre d'organisations sociales - EDF, SNCF, ministre des Transports - hirarchises et en

46

pour se doter dune cohrence interne objective. Le calcul conomique nest donc pas moins
thorique que la macroconomie keynsienne. Dautre part, si lon dfinit le pragmatisme
comme tant une doctrine qui pose la valeur pratique dune ide comme critre de sa
vracit, la construction du dispositif de la comptabilit nationale permet aux planificateurs
macro-conomiques tels que Claude Gruson de revendiquer juste titre une certaine forme
de pragmatisme. En consquence, la comparaison en eux-mmes des modes danalyse
conomique respectifs de Pierre Mass et Claude Gruson ne dnote pas une diffrence de
rapport au monde de lexprience et au monde de la pratique (action sur le monde de
lexprience) entre les deux hommes.
En revanche, on remarque que cest lchelle politique dapplication ou dusage de ces deux
modes danalyse par ces deux personnages au cours de leur vie professionnelle qui fait que
la planification la Mass est sous-tendue par un pragmatisme autre que celui de la
planification la Gruson. Ce dernier conoit la planification comme un processus
transcendantal et supra-politicien par lequel des hommes de science(s) indiquent la marche
suivre aux dcideurs. Ceux-ci peuvent ne pas tenir compte de ces injonctions mais Claude
Gruson suppose qutant donn les bienfaits globaux avrs de la planification, les dcideurs
finiront bien par se ranger du ct de la raison planificatrice : il prend le politique de haut.
Claude Gruson veut croire que la lgitimit et lefficacit de son projet politique de socit
damour et de libert peut reposer sur le pragmatisme cognitif - pragmatisme fond sur le
couple synergique [compatibilit nationale / macroconomie keynsienne] - de sa
conception de la planification, ce en quoi lHistoire des trente annes suivantes lui donnera
tort. Bref, Claude Gruson ne pense pas devoir faire de la politics pour imposer sa
policy car faire de la politique cest compromettre, cest perdre sa politique.
Pierre Mass, quant lui, na jamais envisag son action en dehors ou au-dessus du jeu
politique et des relations de pouvoir qui existent entre les hommes. Meneur dhommes,
matre doeuvre de grands projets industriels, ancien rsistant, les relations de pouvoir ont
toujours t son lot quotidien. Il est galement bien plac pour savoir quEDF, son champ
daction davant le CGP, doit son existence une dcision politique (les nationalisations). Il
utilise le calcul conomique parce quil croit en ses vertus rationalisantes, tout en
considrant que cet exercice doit tre imprativement accompagn de moments de
ngociation ou dchanges politiques si lon veut pouvoir le mettre en pratique : Je
connaissais le Commissariat gnral du Plan, o javais sig la toute premire
Commission de modernisation de llectricit, puis la Commission de lEnergie. Jy
assumais en outre, depuis lorigine, la prsentation et la dfense des dossiers dquipement
dElectricit de France. Ctaient de bons dossiers, o limagination technique tait
tempre par laspect conomique que javais cherch introduire chez les ingnieurs.
Javais en outre pris pour rgle de ne jamais rclamer autrui ce que, me mettant sa
place par la pense, jaurais refus daccorder. Il y avait eu quelques moments de tension,
quelques sances aigres-douces au Conseil dEDF88, mais le dveloppement des chantiers
na jamais t compromis 89.
En dfinitive, le pragmatisme de Claude Gruson est socital et peut se formuler ainsi : Il
faut approfondir notre connaissance du fonctionnement conomique de la socit franaise
pour prconiser des dcisions conomiques qui puissent tre ratifies par le comportement
prise avec des enjeux politico-conomiques concrets vidents, elle en pouse la structure, ce qui fait que
certains de ses lments sont falsifiables dans le principe mais peu falsifis dans la ralit car attachs des
schmes de lgitimit difficilement contestables. Ce sont ces lments, qui constituent ce que Imre Lakatos
appelle le "noyau dur" des programmes scientifiques, que nous considrons comme des postulats acquis.
88 A la fin de 1948, Pierre Mass devient directeur gnral adjoint d'EDF, tout en maintenant un droit de
regard et de dcision sur les programmes de modernisation et de construction du systme de production d'EDF.
89 In Cazes (B.), Mioche (Ph.), (sld.), 1990, Modernisation ou dcadence. Contribution l'histoire du Plan
Monnet et de la planification en France, Aix-en-Provence, Publications de l'Universit de Provence, p. 151.

47

des Franais . Claude Gruson raisonne comme si la prconisation de dcisions


scientifiquement fondes allait automatiquement se traduire par une prise de dcision fidle
cette prconisation. La dimension politique du processus de dcision, indpendante de sa
dimension scientifique, est nglige. Cest pourquoi le pragmatisme socital de Claude
Gruson est impossible ou, de faon plus nuance, politiquement contingent : il peut ne pas
tre selon les circonstances politiques que Claude Gruson ne veut pas prendre en
considration.
En revanche, Pierre Mass agit de faon claire sous lempire dune grande sensibilit la
dimension politique de la dcision publique et de la planification. On en trouve un exemple
travers le rcit quil fait de son arrive au poste de commissaire au Plan : En 1959,
jaffirmai sans dtour la continuit avec le pass [...] Dans la mme pense, javais
maintenu aux comptables nationaux [alors sous la houlette dynamique de C. Gruson] la
mission dtablir les projections associes au Plan. Cependant, lenvironnement du Plan
venait de subir des modifications profondes, dans la forme et dans le fond. La tragdie
algrienne avait ramen le gnral de Gaulle au pouvoir, la constitution de la Vme
Rpublique avait t approuve par le suffrage populaire [...] Cest laffaire personnelle du
Commissaire gnral de sy adapter, den tirer parti, et ventuellement de linflchir . A
mots couverts, Pierre Mass affirme que la perspective planificatrice de Claude Gruson est
inadapte la nouvelle donne politique, voire irrmdiablement ferme au nouvel
environnement politique de la planification. Il dit de Claude Gruson que ltre anglique,
quand il entre en contact avec la ralit, souffre et risque de dvier 90. Pour Pierre Mass,
les planificateurs ne peuvent rationaliser le politique ou la gestion des affaires collectives
que sils sy engagent volontairement et stratgiquement, cest--dire quils composent avec
le politique en sachant que les critres de choix des planificateurs ne reprsentent quune
partie de lensemble des critres prsidant la dcision collective.
Pierre Mass et Claude Gruson interprtent diffremment lavnement de la Vme
Rpublique. Le second pense que la faveur dont jouit la planification auprs du nouveau
pouvoir signale quun Etat fort et dtermin va finalement relayer vers la socit franaise la
politique conomique esquisse par les conomistes planificateurs. Tout ce que ceux-ci ont
faire consiste parfaire leur travail de rationalisation, et donc demander que davantage de
moyens soient mis leur disposition pour perfectionner leur quasi91 deus ex machina. Les
tmoignages des anciens du SEEF contenus dans le livre de Franois Fourquet expriment
bien ce mlange despoir et de soulagement dune part - tre enfin reconnus
institutionnellement et durablement - et de nostalgie par rapport aux temps fusionnels de la
petite quipe du SEEF davant 1958, dautre part.
A linverse de Claude Gruson, Pierre Mass relativise la puissance de lEtat et du Plan par
rapport la socit franaise : En marge de lactivit quotidienne se dveloppa un grand
dbat qui cherchait dfinir la nature et la signification du Plan. Les deux tendances
extrmes ne pouvaient tre retenues. Un plan indicatif eut t un document sans porte
[contrairement ce que pense C. Gruson]. Un plan impratif aurait t insupportable aux
Franais, sil avait t possible de le formuler. Suivant la boutade dOskar Lange, on ne
planifie pas le nombre de concombres au sel produire ni le nombre de livres tirer par
les chasseurs. Le dbat fut tranch par la formule de lardente obligation, dont la
connotation thique avait une force dentranement. Comme une audience en tte--tte le
confirma, De Gaulle ne prtendait pas (ou ne prtendait plus) diriger lconomie, mais la
conduire, lui tracer la voie vers de grands desseins. Au service de laction ainsi comprise, il
engagea son autorit .

90 Fourquet, op. cit., p. 282.


91 Le prfixe quasi marque la diffrence entre ce qui est transcendant et ce qui est transcendental.

48

Charles De Gaulle, nous dit Pierre Mass, a perdu une bonne part de ses illusions quant
lomnipotence de lEtat sur la course de lconomie franaise. Il ne les a pas toutes perdues
comme en tmoigne lpisode de la grve des mineurs de charbon en 1963. Mais, somme
toute, selon Pierre Mass, le Prsident de la Rpublique est sur la bonne voie, celle dun Etat
qui va accomplir des choses dans un certain nombre de domaines socio-conomiques
cruciaux (les grands desseins ), plutt que vouloir rgenter lconomie dans son
ensemble. L rside la principale diffrence entre Pierre Mass et Claude Gruson. Le
pragmatisme de Pierre Mass est politico-administratif avant dtre socital : Il faut
dabord bien connatre le fonctionnement conomique et politique dun champ
dintervention de la puissance publique pour prconiser des dcisions susceptibles dtre
prises et appliques dans un but de dveloppement conomique et social global . Lapport
de Pierre Mass la planification participe donc en premier lieu dun dsenchantement de
lEtat. Un des corollaires de ce dsenchantement peut se formuler ainsi : il est inutile
dorienter davantage le Commissariat du Plan vers le rle secondaire et formel de passeur de
consignes macro-conomiques que les planificateurs du type de Gruson veulent donner aux
acteurs conomiques nationaux. Pierre Mass valorise son exprience et ses comptences
technico-conomiques de planificateur mono-sectoriel pour que le CGP devienne la figure
de proue dun Etat fabricateur de politiques et de projets publics spcifiques, rationnels,
coordonns et efficaces pour la collectivit.
Avec larrive de Pierre Mass au poste de Commissaire au Plan, le CGP ne se contente plus
dtre le lieu de rencontre des planificateurs et des planifis, il se lance dans linvention,
linitiation, ou la coordination de programmes dintervention de la puissance publique
encadrs par la politique conomique de lEtat, mais ne sy fondant pas. Il y a l beaucoup
plus quune nuance. Lpisode malheureux de la politique des revenus , voqu plus haut
dans le texte, fournit une bonne illustration de la radicalit du changement dorientation
institutionnelle que Pierre Mass veut imprimer au Commissariat du Plan. Claude Gruson
voit la politique des revenus comme une extension rvolutionnaire mais logique et
ncessaire de la politique conomique de la France. Il sagit simplement de dduire de la
politique conomique des directives donner une ferme et souveraine police [nationale]
des salaires 92, et cest ce quil propose au Premier Ministre, Georges Pompidou, qui, bien
entendu, sempresse de classer le projet sans suite . Claude Gruson affirme avoir t trs
marqu par cet chec mais, ainsi que le note Pierre Mass, il est difficile de comprendre
que Gruson ait t affect par un chec quil aurait d prvoir [...] En sexprimant comme il
la fait, Gruson avait beaucoup diminu ses chances daccder au Commissariat du Plan.
Cest tout son honneur, et cest dune grande noblesse. Mais pour tre commissaire au
Plan, il faut un minimum de ralisme, dont Gruson parat avoir manqu en la
circonstance 93.
Pour Pierre Mass, la politique des revenus constituerait bien sr un instrument de la
politique conomique, mais pas uniquement. Son laboration ne peut pas seulement soprer
par prolongement logique de la politique conomique. Il ne suffit pas de dire que, le
fonctionnement de lconomie franaise tant ce quil est, la fixation dun objectif de
croissance raisonnable et quilibre implique que certaines branches dactivits doivent
accepter une faible augmentation des salaires par rapport dautres branches dactivits94.
Pierre Mass a en tte cet acte fondateur de lide de politique des revenus quest la grve
des mineurs de 1963. Il sait quune politique des revenus ne peut exister que si des
ngociations sont engages avec les partenaires sociaux, pied pied, branche par branche,
92 Nous citons ici un lapsus que Claude Gruson faisait, dit-on, lorsquil parlait dune politique des revenus.
93 Ibid, p. 279.
94 A plusieurs reprises, dans le cadre des activits du Club Jean-Moulin (dont il n'tait pas membre notre
connaissance), C. Gruson est all prcher la parole des exigences logiques de la politique des revenus devant
les cadres de la CFDT.

49

entreprise par entreprise, et quil ne suffit pas dinculquer aux partenaires sociaux les
exigences logiques et scientifiquement tablies du bon fonctionnement du systme
conomique national : La Confrence [des revenus] tint neuf sances de travail du 24
octobre 1963 au 14 janvier 1964. Les attitudes des participants allrent de lindiffrence
polie lhostilit dclare. Le rapport sur la Confrence proposa quelques amliorations
dordre statistique et suggra sans illusion un essai de programmation indicative en valeur
[P. Mass a une conscience pratique des limites de la stratgie ducative et/ou pseudomessianique de Claude Gruson]. [Le rapport de la Confrence] attachait plus dimportance
linstitution dun Collge dtude et dapprciation des revenus qui serait saisi, dans un
premier temps, des cas isols prsentant lapparence dabus manifestes, et dgagerait peu
peu par sa jurisprudence ces fameux lments de politique des revenus qui tardaient se
manifester spontanment. Cette proposition fut compromise tout autant par le zle de ses
partisans [C. Gruson] que par les attaques de ses adversaires. Les mots de collge et
dapprciation avaient un parfum de magistrature conomique qui ne plaisait pas tout le
monde. Ds lors le Commissaire du Plan jugea expdient de se replier sur un Centre
dtudes des revenus et des cots, plus modeste, mais en dfinitive plus efficace. 95.
Dans lesprit de Pierre Mass, une politique des revenus pourrait exister si lon en dgageait
les lments au gr dune stratgie politico-administrative la fois exprimentale et
incrmentale, et donc, eu gard ses moyens, relativement indpendante de la politique
conomique globale.
c. Passage dune planification macro-conomique nationale une planification des
politiques publiques prenant modle sur la Caisse des Dpts et Consignations
Larrive de Pierre Mass la tte du Commissariat Gnral du Plan annonce une adaptation
de la planification une mutation de lEtat de plus en plus perceptible travers des
politiques publiques dont la coordination et la mise en cohrence les unes par rapport aux
autres ne saurait faire oublier le problme stratgique et mthodologique de leur laboration,
de leur mise en oeuvre et de leur efficacit respective.
En raison de lintellectualisme et du centralisme qui caractrisent son exprience
administrative, mais galement parce que la socit franaise a toujours t lhorizon vers
lequel il a voulu dlibrment orienter sa rflexion et son action, Claude Gruson envisage,
de manire assez floue, lEtat comme un instrument monolithique, quasi-rgalien, et
socialement dsincarn de rgulation de lconomie nationale. Telle nest pas lide que sen
fait Pierre Mass. LEtat, selon le commissaire au Plan des dbuts de la Vme Rpublique,
est dabord un ensemble dadministrations, dorganismes parapublics, dentreprises
publiques dont il faut planifier les actions une une (tablissement de la liaison Rhin-Rhne,
par exemple) et/ou de manire coordonne (par exemple, laborer une politique
dquipements collectifs articulant, au niveau des villes, une politique de logements sociaux,
une politique de construction dinfrastructures de transports et une politique dquipements
scolaires).
Techniquement, il ne sagit pas vritablement dune invention. Les trois premiers Plans, les
matrices de Lontieff et les tableaux dchanges inter-industriels qui en constituaient le
socle formel, tenaient dj lieu de procdure de coordination inter-sectorielle. Mais ils
mettaient laccent sur la fixation dobjectifs quantitatifs rationnellement tablis comme
possibles ou ralisables, afin de faire souffler dans lconomie franaise un vent de
productivisme synonyme de croissance et de puissance nationale. Au tournant des annes
1950-1960, ce mode de coordination globale perd de sa raison dtre. Lconomie franaise
est florissante, plus de cinq points de croissance par an. Economiquement, la France se
porte trs bien, et mme trop bien. Dimportantes tensions inflationnistes se dclarent du fait
95 Tmoignage de Pierre Mass in Cazes (B.), Mioche (Ph.),(1990), op. cit., p. 163.

50

dune demande excessive par rapport loffre existante. Le patronat a acquis une autonomie
certaine par rapport lEtat. Les syndicats sont en position de force, compte tenu de la
pnurie de main-doeuvre qualifie ou non. En consquence, lexode rural et limmigration
sacclrent. La socit franaise se transfigure une vitesse dautant plus inquitante que
les sciences sociales non conomiques, qui dessinent avec prcision les contours du
phnomne, sont en train de dpasser un certain seuil de lgitimit institutionnelle ou
daudience attentive chez les dcideurs.
LEtat et ses fonctionnaires planificateurs se trouvent confronts un grave dilemme :
rviser drastiquement la baisse les objectifs de croissance pour mieux matriser le
changement socital, ou maintenir des objectifs de forte croissance en hypothquant
largement lavenir socio-structurel du pays. La solution ce dilemme va venir de ceux qui
proposent de rationaliser la gestion micro-conomique et laffectation qualitative des
moyens ou des ressources budgtaires et institutionnelles dont dispose lEtat.
Un haut fonctionnaire avait montr la voie ds le dbut des annes 1950. Il sagit de
Franois Bloch-Lain, qui devient directeur gnral de la Caisse des Dpts et
Consignations (CDC) en 1952. Il met profit la relative indpendance de la CDC par
rapport au gouvernement et les gigantesques moyens financiers dont elle dispose
(notamment lpargne populaire) pour btir une sorte de ministre du dveloppement
conomique et social sans ministre, un Etat interventionniste dans un Etat qui lest encore
peu. Avant de montrer la valeur de modle dEtat moyens-centr et interventionniste que
va acqurir la Caisse des Dpt sous la houlette de F. Bloch-Lain, il convient de rappeler
que son mergence a t facilite par un double phnomne de dpolitisation de la
planification et de monte en puissance des techniciens non-conomistes des Finances dans
les annes 1950.
Avec le premier Plan, la planification commence dans une perspective clairement dirigiste et
productiviste. Il faut relancer lconomie et, partant, dynamiser cote que cote les
industries dites de base y compris, si besoin est, par la force. On lit dans le rapport du
premier Plan que lexcution devra faire lobjet daccords contractuels entre les pouvoirs
publics et lindustrie intresse, lindustrie sengageant raliser le Plan et les pouvoirs
publics lui fournir les moyens ncessaires (crdits, matires,...) ou lui en faciliter
lobtention. [...] A dfaut daccords suffisants, il pourra tre fait application de la loi du 26
avril 1946 sur les programmes de production [le gouvernement donne aux industries des
ordres de production] 96. Les problmes de financement du Plan nentrent alors pas en ligne
de compte. Charles De Gaulle a plac Jean Monnet et la soutenu dans son entreprise. Mais,
dbut 1946, lauteur de lappel de Londres quitte le pouvoir. Heureusement pour le CGP, les
ministres communistes, dont celui de lIndustrie, sont l pour veiller la promulgation du
premier Plan. Mais ils sen vont leur tour en 1947 et le Plan, quil sagit maintenant
dexcuter, nest toujours pas solvable.
Alors que les appuis politiques la planification se font rares et alatoires - ce qui
caractrisera toute la IVme Rpublique -, Jean Monnet sauve finalement la mise en
obtenant laide financire du Plan Marshall. Le premier Plan peut commencer tre mis en
oeuvre sans rvision des objectifs de production quil comporte. Mais llan ne dure que
deux ou trois ans : entre 1947 et 1949. En effet, laide Marshall nest pas un chque en blanc
pour lconomie franaise. Il est au contraire limit. Cest dailleurs en vain quen 1953 le
Prsident du Conseil, Ren Mayer, et son ministre des Finances, M. Bourgs Maunoury,
entreprendront un voyage aux Etats-Unis pour tenter dobtenir une rallonge97.
96 Cit dans Andrieu (C.), "Le financement des investissements entre 1947 et 1974 : trois clairages sur les
relations entre le ministre des Finances, l'institut d'mission et le Plan", in Rousso (H.)(dir.), De Monnet
Mass, op. cit..
97 On peut faire lhypothse que les Etats-Unis ont dj dcid de prendre le relais de la France en Indochine,
aprs s'tre tout dabord limits l'envoi de matriel et de conseillers militaires pour l'Arme franaise dans

51

Au dbut des annes 1950, avec le tarissement de la source Marshall, sengage une lutte
doctrinaire ouverte entre les tenants de lquilibre budgtaire (Direction du Budget, Banque
de France, secteur bancaire, etc.) et ceux du dveloppement conomique via une forte dose
dinvestissement public (essentiellement le CGP et le SEEF). Les premiers ne veulent pas
dun Etat qui, par lalourdissement de la fiscalit, budgtise linvestissement dans le secteur
de lentreprise (prive ou publique) afin de compenser la terminaison du Plan Marshall. Pour
eux, il incombe au secteur bancaire, aux marchs financiers et aux organismes spcialiss de
crdit de rguler linvestissement et, en consquence, de contribuer principalement au
financement du Plan.
Les tenants du dveloppement conomique planifi veulent le contraire. Vous ne pensez
qu augmenter les impts et dvaluer le franc. Vous ne faites pas confiance aux
pargnants, aux mnagres. Mais cest eux qui nont pas confiance en vous, fonctionnaires
fiscalo-dirigistes. Je stopperai malgr vous la hausse des prix. Jmettrai les emprunts que
vous ne voulez pas ou ne pouvez pas placer. Je ferai rentrer les capitaux migrs ou
thsauriss que vous avez fait fuir... 98 : ainsi Franois Bloch-Lain retranscrit-il de
mmoire le discours libral dorthodoxie budgtaire quadresse Antoine Pinay - Prsident du
Conseil et ministre de lEconomie et des Finances de mars 1952 janvier 1953 - aux
planificateurs tatistes dont le directeur du Trsor fait, ses yeux, partie.
Par la voix dAntoine Pinay, les gardiens de lquilibre budgtaire suggrent un
positionnement de lEtat en retrait par rapport au financement de la planification. Pendant la
priode du Plan Marshall, soit entre 1947 et 1952, les fonds publics couvrent en moyenne
50% des investissements, tandis que les banques et les organismes spcialiss de crdit ny
participent qu hauteur de 10%. A la fin du Plan Marshall, la part des fonds publics tombe
brutalement 30% et finit par se stabiliser aux alentours de 20% dans les annes 1960. A
partir de 1952, la part des banques et des organismes spcialiss de crdit crot pour
plafonner environ 17%99. Ainsi, ds 1952, le quasi-monopole des macro-conomistes
planificateurs sur le financement de la planification de lconomie nationale par le budget de
lEtat stiole sensiblement, les financiers de la rue de Rivoli et du secteur bancaire
reprenant un avantage doctrinaire certain. Le fait que Claude Gruson, en prenant
officiellement les rnes du SEEF en 1952, se fasse fort dintgrer la dimension financire
dans sa problmatique macro-conomique100 ne modifie pas le pli financiro-libral qui
affaiblit la planification cette poque. Par rapport aux annes du Plan Marshall, le CGP et
le SEEF ont perdu une grande part des moyens budgtaires qui leur permettaient dexercer
un certain dirigisme conomique.
En 1953, Franois Bloch-Lain fait personnellement, en apparence, les frais de cette
atrophie budgtaire et structurelle de la planification de lconomie franaise. Considr par
son ministre, Antoine Pinay, comme un directeur du Trsor trop favorable au dirigisme
planificateur dEtat, il est oblig de quitter son poste pour devenir directeur gnral de la
Caisse des Dpts et Consignations. Sans doute le ministre espre-t-il ainsi se dbarrasser
dun homme qui entrave dlibrment le muselage des planificateurs de la premire heure.
Cet espoir ne sera pas du puisque la dbudgtisation du Plan va pouvoir se poursuivre.
Cela dit, Franois Bloch-Lain, sil nest plus en position de freiner laffaiblissement
budgtaire de la planification pan-conomique matrise par le couple CGP-SEEF, trouve
entre ses mains un outil qui, mis en valeur, va lui ouvrir les portes de la planification dun
cette zone du continent asiatique. Aussi, accorder un second Plan Marshall au gouvernement franais aurait
sans doute permis celui-ci d'envisager de se lancer dans la reconqute de ses positions coloniales ou
protectorales en Asie du Sud-Est, ce que les Etats-Unis ne souhaitaient en aucun manire.
98 Profession fonctionnaire, op. cit., p. 119-120.
99 Ces donnes chiffres sont issues de Andrieu (C.), op. cit. pp. 56-58.
100 Dans le langage de la ComptaNat , incorporation d'un tableau des oprations financires (TOF) dans le
tableau conomique densemble (TEE).

52

certain nombre de secteurs qui deviendront plus tard dintervention publique et que lon
peut regrouper sous le label amnagement du territoire . Tandis que lEtat dirige de
moins en moins lconomie travers le Plan, il sy investit de plus en plus travers la Caisse
des Dpts et Consignations et sa politique damnagement du territoire. Laction passe
de Jean Tannery [ancien directeur gnral de la Caisse des Dpts] me servait dexemple.
Pendant les annes trente, o lon ne faisait plus grand-chose en France, o
ladministration laissait des entreprises indolentes tout le soin dentreprendre, la Caisse,
anime par cet homme imaginatif, avait orient les fonds des caisses dpargne vers
dautres emplois que les rentes et les obligations bien garanties. Tannery donna aux prts
aux communes une extension quils navaient jamais eue. Il poussa lEtat et les collectivits
secondaires faire des grands travaux. Jai trouv dans ses archives une correspondance
avec linventif Andr Citron sur des projets dautoroutes, extraordinaires pour
lpoque 101.
F. Bloch-Lain sort ainsi des oubliettes et revendique lhritage interventionniste des
annes folles de la CDC dirige par Jean Tannery. Il faut lier ce stratgique et revigorant
retour aux sources lactivit intellectuelle que dploie le ministre de la Reconstruction et
de lUrbanisme (MRU) ds la fin des annes 1940 et laquelle F. Bloch-Lain participe :
A lorigine, il y a eu Eugne Claudius-Petit et la petite quipe quil runissait dans son
bureau, le jeudi soir, quand il tait ministre de la Reconstruction : Pierre Lefaucheux, Henri
Deroy, Robert Bordaz, Pierre Prothin. Jen tais. Le premier plan vert est sorti de l,
cependant que Jean-Franois Gravier crivait Paris et le dsert franais 102. A
lpoque, la tte du MRU103 prne lide que lindustrialisation et la planification
territorialise du logement et de lurbanisme sont la fois possibles et doublement rentables
macro-conomiquement - abaissement par conomies dchelle des cots de construction et
rehaussement des normes de confort induisant un gain de productivit chez les travailleurs.
Plus globalement, il faut mettre en place une politique nationale damnagement du territoire
pour dcongestionner la rgion parisienne et mettre en valeur les ressources de lensemble
du territoire national104.
Mais le MRU na pas les moyens de sa politique. La mission phmre, la reconstruction,
qui lui a t confie sa cration en 1944 le stigmatise institutionnellement105. Les grands
corps de lEtat ninvestissent pas le MRU, les ministres des Transports et des Travaux
Publics rechignent dautant plus cooprer avec lui que lurbain et les liaisons interurbaines
ne les intressent pas (encore). Les planificateurs du CGP et du SEEF font du logement et de
lurbanisme un objectif de second ordre et, de toute faon, les considrent comme un champ
dactivit implanifiable car socio-professionnellement trop clat et complexe. Quant aux
lus locaux, ils ne comprennent pas bien pourquoi lurbanisme et le logement deviendraient
101 Bloch-Lain (F.), op. cit., p. 128.
102 ibid p. 140.
103 Claude (V.), juin 1994, La fonction tude et ladministration de lurbanisme. Fonction centrale contre
fonction diffuse (1954-1969), rapport dtude pour le secrtariat permanent du Plan Construction et
Architecture du ministre de lEquipement.
104 Les penseurs du MRU ont eux-mmes adopt les ides du courant moderniste de la discipline
gographique de cette poque, celles de Jean-Franois Gravier tant considres comme un peu trop
ractionnaires (c'est--dire subversivement conservatrices) et donc ne cadrant que partiellement avec la volont
d'interventionnisme tatique qu'affichaient les intellectuels du MRU. Une des premires et principales
rfrences littraires des gographes modernistes est la suivante : Dessus (G.), Georges (P.), Weulerse (J.),
1949, Matriaux pour une gographie volontaire de l'industrie franaise (Cahier de la Fondation Nationale
des Sciences Politiques, n7). Ces gographes entrent en rsonance intellectuelle avec lconomiste Franois
Perroux qui prne la mise en place de ples de dveloppement conomique rgionaux (anctres des mtropoles
dquilibre de la DATAR des annes 1960).
105 Voldman (D.), 1997, La reconstruction des villes franaises de 1940 1954. Histoire dune politique,
Paris, Editions de lHarmattan.

53

une affaire dEtat central. Ils font la sourde oreille aux injonctions planificatrices de la
Direction de lamnagement foncier et de lurbanisme (DAFU) et de la Direction de
lhabitat de la construction (DHC) du MRU. Cette surdit politique locale bnficie souvent
de lappui tacite des architectes-urbanistes responsables des services dpartementaux du
MRU soucieux de leur paisible inclusion dans les rseaux notabiliaires locaux. Linstabilit
gouvernementale et le parlementarisme de la IVme Rpublique engendrent un climat
favorable ce type de relation centre-priphrie106.
En crant la Socit centrale immobilire de la CDC (la SCIC) en 1954, et la Socit
centrale dquipement du territoire (SCET) en 1955, Bloch-Lain va mettre en application,
tambour battant, les grandes lignes de la doctrine du MRU, sans que cela apparaisse trop
comme la mise en oeuvre dune ou de politiques publiques inities par lEtat central. Non
pas quil faille viter dtre accus de plagier le MRU. Il sagit de se donner les moyens de
ses objectifs avec lassentiment des univers politiques locaux et des secteurs administratifs
connexes ou concurrents. La technocratie est en train de renatre.
En apparence, le holding de la CDC na pas de politique, il mne simplement des projets l
o les conditions politiques et les moyens techniques et financiers le permettent. Mais si lon
prend un peu de recul, on saperoit quune logique interventionniste, intelligemment
mtine de procdures de concertation, rgit lensemble. Par exemple, la SCET, au conseil
dadministration de laquelle sigent intuitu personae le commissaire au Plan et le ministre
de la Reconstruction et de lUrbanisme, quadrille lensemble du territoire national au moyen
dantennes rgionales et de socits dconomie mixte (dpartementales, pour parler vite)
que prside le prfet, et au conseil dadministration desquelles participent des lus locaux et
des entrepreneurs privs. De mme, afin de faire bon voisinage, les socits dconomie
mixte de la SCET sous-traitent aux services dconcentrs du ministre des Travaux Publics
des travaux dtudes ou de construction dinfrastructures107.
En planifiant et en supervisant la construction des premiers grands ensembles dhabitation,
des premires autoroutes, des premiers grands rseaux dinfrastructures et de services
urbains, etc., le holding de la Caisse des Dpts et Consignations initie, en aiguisant un
certain dsir de puissance, lapptit de jeunes ingnieurs X-Ponts, de jeunes inspecteurs des
Finances, et en fait, dadministrations entires pour un modle dEtat et de service public
moderniste, entreprenant et pragmatique. On peut soutenir que ce modle tait dj prsent
dans certaines grandes entreprises publiques telles quEDF, la SNCF ou la RATP.
Cependant, il ntait pas diffusable en raison de la forte spcificit technologique,
administrative et corporative de ces trois entreprises. Le dispositif daction de la CDC, lui,
peut tre diffus car, travers une problmatique de lquipement collectif, il touche un
grand nombre de secteurs administratifs : logement, urbanisme, transports, travaux publics,
sant, ducation, Intrieur, industrie, agriculture, etc. Par raccourci, on dira quil est
intellectuellement plus acceptable, et donc socio-administrativement plus mobilisant, de
considrer lEtat comme un holding dadministrations plus ou moins spcialises, limage
du holding de la CDC, que comme une grosse entreprise spcialise.
Du fait de la diffusion administrative du modle de la CDC, lide dune planification par
laquelle lEtat fixe des objectifs de production lintention des acteurs conomiques publics
ou privs est complte par celle dune planification coordonnant et orientant lusage
polycentrique des ressources institutionnelles et budgtaires de lEtat. On commence donc
envisager lexistence de ce dernier sous la forme de politiques publiques prises en charge
par des ensembles circonscrits dentits administratives. Pierre Mass est lagent de cette
106 Claude (V.), op. cit..
107 Pour une analyse exhaustive du dispositif politico-administratif de la SCET et de ses rpercussions sur la
pratique de la dmocratie locale, on se rfrera Arcy (d')(F.), 1968, Structures administratives et
urbanisation. La socit centrale pour l'quipement du territoire (SCET), Paris, Editions Berger-Levrault,
1968.

54

transformation au niveau du Commissariat gnral du Plan. Au sein de la haute fonction


publique se dveloppe une raison pratique relative la conception et la mise en oeuvre des
politiques publiques. Dans de nombreux ministres producteurs de services, on assiste une
floraison de services dtudes conomiques chargs dune premire quantification des cots
et des avantages conomiques des actions publiques labores et proposes dotation
budgtaire. Car limagination politico-administrative va bon train. La cration en 1966 dun
grand ministre de lEquipement regroupant les deux ministres de la Reconstruction et
de lUrbanisme, des Transports et des Travaux Publics en est lexemple le plus connu.
Lampleur de cet vnement administratif est symptomatique de lavnement dun Etat
objectiv en action qui rend caducs, en les mlangeant, les concepts dadministration de
mission et dadministration de gestion. Modifier danciennes structures administratives pour
quelles puissent rpondre la ralisation dobjectifs collectifs est dsormais considr
comme possible. Bien entendu, comme la montr Jean-Claude Thoenig108, les lments
jeunes et modernistes du corps des Ponts et Chausses ne schinent pas restructurer tout
un ensemble de bureaucraties techniques dans le seul but de se mettre au service dune cause
collective dfinie par le gouvernement national. Ils prennent part la dfinition de cette
cause et leurs motivations ont une dimension corporatiste certaine. Nempche que ces hauts
fonctionnaires dveloppent et actent toute une rhtorique dorganisation de moyens
institutionnels et budgtaires au service de la mise en oeuvre de dcisions collectives.

d. Des planificateurs des politiques publiques soucieux de lier lefficacit des actions
publiques leur lgitimit
Dans la deuxime moiti des annes 1950, entre autres choses109, les interventions du
holding de la Caisse des Dpts et Consignations dans le domaine du logement et de
lurbanisme ou dans celui des infrastructures autoroutires ont peu peu donn corps et
lgitimit lide de dfaillance du march appelant lintervention de lEtat110. Le
secteur priv est en croissance rapide, la socit de consommation merge du fait de
laugmentation du revenu du plus grand nombre ; mais il subsiste des gisements defficacit
conomique inexploits par les acteurs du march. Et voil que des fonctionnaires
planificateurs montrent russite et adresse dans lexploitation de ces gisements, sans pour
autant remettre en cause les sacro-saints principes de la libert de commerce et dindustrie,
de lconomie de march et dune pression fiscale contenue. Avec le retour du Gnral de
Gaulle au pouvoir le premier juin 1958, cette ide spanouit et donne un second souffle la
planification. Certains partisans de cette dernire soutiennent quelle peut tre conue et
pratique non pas comme un dirigisme masqu mais comme un lment cl dun capitalisme
moderne, soucieux du dveloppement socio-conomique national long terme.

Pratique du capitalisme et esprit de la planification

108 Thoenig (J.-C.), 1973, L're des technocrates : le cas des Ponts et Chausses, Paris, Editions
d'Organisation.
109 La mise en service de l'avion commercial moyen courrier Caravelle en 1955, l'lectrification gnrale du
rseau SNCF et les records mondiaux des locomotives franaises, etc., participent aussi de cette image d'une
Puissance publique seule apte mener bien certains projets dans le secteur de la production et des services.
110 La notion de dfaillance du march avait dj connu, sous une autre appellation ( carence de linitiative
prive ), une concrtisation la fin du XIXme sicle avec la monte en puissance du socialisme municipal.

55

En 1959, Bernard Cazes rdige un article111 posant la question de la compatibilit du


capitalisme avec la planification. Il y rpond par laffirmative, sous rserve que certaines
conditions soient respectes. La principale est que lEtat accepte explicitement de jouer son
rle de rgulateur partiel du march en intervenant dans des domaines relevant de lintrt
gnral et non couverts par le secteur priv de lconomie : [...] la libert dentreprise rend
videmment trs malais le fonctionnement dune planification non autoritaire. Mais il faut
ajouter que ces difficults sont aggraves par la crise de lEtat, incapable de faire prvaloir
une certaine conception de lintrt gnral et notamment de rpartir les charges de la
croissance autrement que par linflation. Le Plan franais sest ainsi heurt au
particularisme de certaines administrations (Travaux Publics [peu coopratif en matire de
territorialisation du Plan], France dOutre Mer), et plus gnralement lincoordination des
diffrents instruments de politique conomique (crdit, secteur public industriel) (p. 143144). [...] la planification indicative [non-autoritaire] peut servir plusieurs fins :
rgulariser court terme la progression (cest le problme de ce que Franois Bloch-Lain
a appel la tour de contrle ) ; acclrer cette progression, objectif diffrent du
prcdent puisquil ne sagit plus ici daction anti-cyclique mais plutt de croissance
quilibre, par limination des goulots dtranglement tels que lnergie ou les devises ;
enfin elle peut servir orienter cette progression, cest--dire modifier la structure de la
demande finale et non plus seulement celle de la consommation intermdiaire. Cest la
faon dont la planification indicative transformera cette structure par linclusion
dinvestissements autonomes dont la productivit est calcule sur priodes longues, quelle
attestera que le capitalisme commence changer dessence. [En note de bas de page,
Bernard Cazes prcise que] la cration dun Centre International de Prospective en mai
1957, dont le but est dtudier les causes techniques, scientifiques, conomiques et
sociales qui acclrent lvolution du monde moderne et pour la prvision des situations qui
pourraient dcouler de leurs influences conjugues , rpond cette ncessit de voir
loin . (p. 157). En dautres termes, si lEtat faisait dj ce quil a faire dans les crneaux
dintervention laisss vacants par le capitalisme quotidien , il contribuerait de faon non
autoritaire mais nanmoins structurante la planification de lconomie nationale dans son
entier. Et la prospective constitue le cadre mthodologique pour assurer plus fermement le
pacte de quasi-non-ingrence rciproque entre forces conomiques prives et Puissance
publique.
Cest en partie sur la base de cette profession de foi no-planificatrice que Pierre Mass
recrute Bernard Cazes, administrateur civil du ministre des Finances, au Commissariat
Gnral du Plan en 1960. Leurs conceptions respectives de la planification concordent. Ds
son arrive au poste de Commissaire au Plan, Pierre Mass prend comme objectif de
stimuler linterventionnisme de lEtat ou, en dautres termes, de diffuser au sein de
ladministration et des entreprises publiques le modle daction dvelopp par le holding de
la Caisse des Dpts et Consignation de Franois Bloch-Lain. Il avait expriment ce
modle une chelle plus modeste dans le cadre de ses fonctions EDF ds la fin de la
seconde guerre mondiale. Ainsi dbute lpope de la politique nationale planifie de
construction dquipements collectifs. Dans les annes 1960, Mass avait critiqu la
comptabilit nationale qui, en focalisant lattention sur la production marchande, tait
daprs lui responsable des choix politiques accordant une importance excessive la
consommation marchande par rapport aux services et quipements collectifs 112.
111 Cazes (B), "Capitalisme et planification sont-ils compatibles ?", Cahiers de l'Institut de Science
Economiques Applique, srie "M" "Recherches et dialogues philosophiques et conomiques", avril 1959, n4,
pp. 113-160.
112 Tmoignage dAndr Vanoli dans Fourquet (F.), op. cit., p. 179.

56

Au dbut des annes 1960, le Commissariat Gnral du Plan peut satteler sans trop de
difficults sa nouvelle mission de coordination et de stimulation inter-administrative. Il a
lappui du gouvernement et celui de bon nombre de grands patrons qui considrent que
lEtat peut leur fournir une aide cruciale au dveloppement dune stratgie mondiale de
conqute pour leur entreprise. Il bnficie galement du soutien du ministre des Finances
dont il est encore un des services et qui, sous rserve que la fiscalit et la part des dpenses
publiques par rapport au PIB naugmentent pas, donne son assentiment lmergence dun
Etat interventionniste113.
Le Commissariat Gnral du Plan devient le lieu o slabore une thorie globale de la
construction dquipements collectifs par les diffrentes bureaucraties sectorielles.
Logements, infrastructures urbaines ou interurbaines, quipements culturels, sociaux,
scolaires, hospitaliers, etc., sont les lments dune seule et mme politique dont la thorie
daction peut tre rsume de la manire suivante.
La croissance conomique fonde sur le dveloppement industriel du pays saccompagne
dun phnomne durbanisation massive aussi anarchique quinquitante. Les grands
ensembles dhabitation permettent de nombreux nouveaux citadins de se loger mais non
pas de vivre heureux. Il est dit quil y a distension du lien social dans les nouveaux quartiers.
Les trajets logement-travail sont de plus en plus longs (embouteillage, saturation des
transports collectifs). Des bidonvilles prolifrent la priphrie de Paris. Le baby-boom qui a commenc en 1943 - oblige un dveloppement et une restructuration du systme
dducation. La constitution dune large classe moyenne saccompagne dune forte demande
en matire dactivits culturelles, etc. Construire des quipements collectifs de toute sorte,
notamment dans les villes, devient une urgence positive car permettant de faire dune pierre
trois coups. Tout dabord, il sagit dorganiser le phnomne durbanisation et donc de
faciliter une croissance quilibre de lconomie. En second lieu, les quipements collectifs
incarnent une redistribution populaire des fruits de la croissance, ce qui est politiquement
apprciable. Enfin, la construction dquipements collectifs donne corps au mythe dune
socit franaise qui se donne les moyens de rester culturellement unie, de demeurer une
civilisation tout en se modernisant (le Plan doit contribuer concrtiser une ide moins
partielle de lHomme ).
La dbudgtisation du Plan tout au long des annes 1950 avait largement mouss son
autorit vis--vis du monde de lentreprise prive. Contrairement Claude Gruson, Pierre
Mass pense que lamlioration de la qualit et de la finesse du socle informationnel macroconomique du Plan ninversera gure laffaiblissement politique de la planification par
rapport au secteur dit concurrentiel. Il a fait son deuil dune influence essentiellement directe
du Plan sur le comportement des grands acteurs de lconomie nationale. Plutt que de
tenter de recapitaliser le Plan, mieux vaut planifier le capitalisme dEtat, orienter la dpense
publique - dont le budget crot automatiquement en raison dune forte croissance
conomique - vers de grandes politiques publiques palliant certains manques du capitalisme
priv et visant un horizon socio-conomique se situant dans le long terme. Les planificateurs
doivent investir lEtat et son administration, et celle-ci ne doit pas empiter sur les platesbandes de la consommation individuelle et du profit court terme qui constituent le
territoire rserv de lentreprise prive.
En fin de printemps 1961, lElyse et Matignon prennent linitiative de conforter Pierre
Mass dans la nouvelle voie stato-centre quil a choisie pour la planification. Par exemple,
P. Mass rapporte cet entretien avec Michel Debr, Premier Ministre, en 1961 au cours
113 En outre, et c'est toujours vrai aujourd'hui, le ministre des Finances, et plus particulirement la direction
du Budget, sont davantage favorables la programmation pluriannuelle des dpenses d'quipement qu' celle
des dpenses de fonctionnement. Recruter un fonctionnaire quivaut un "investissement" de quarante ans,
tandis que la construction d'un collge ncessite un effort financier tal seulement sur une priode d'environ
trois ans.

57

dune promenade champtre : Maintenant le dernier obstacle est lev. Nous allons vers la
paix en Algrie [le putsch des gnraux a t mis en chec en mai 1961]. De Gaulle a t
jusquici tolr par le peuple qui lui a donn le mandat implicite de mettre fin la guerre
dAlgrie. Maintenant les oppositions vont devenir plus vives, et il ny aura rien pour
rassembler le peuple. Il faut trouver un objectif commun ; et cet objectif, il faudra le
construire autour du Plan, de lardente obligation 114.
Alors mme que souvre lre des technocrates quipementiers de la socit franaise, la
mission dvolue aux planificateurs par le gouvernement se voit encore revtue et ennoblie
dun sens nouveau. Avant dtre qualifie dardente obligation, lefficacit de la
planification relevait de critres de jugement principalement conomiques. Les
planificateurs sassignaient le devoir darraisonner conomiquement, autant que possible, le
bateau ivre de la politique politicienne et du grand patronat franais. En 1961, le Gnral de
Gaulle nexige pas des planificateurs quils cessent leur proslytisme conomiste, mais il
leur demande nanmoins de complter leur dontologie, leur morale professionnelle par des
critres defficacit socio-politique. Il ne sagit plus seulement de scruter froidement lavenir
macro-conomique du pays et de produire un Plan prconisant les objectifs et les moyens
dune croissance quilibre. Il importe aussi de formuler un projet de socit et de le
dcliner sous la forme de politiques publiques devant avoir des rsultats en termes de
cohsion nationale et de bien-tre social.
e. La prospective et la modlisation macro-conomtrique
La mise en oeuvre au CGP de la dmarche prospective par le biais de la cration du groupe
1985 reprsente une nouvelle procdure daide la planification des politiques publiques.
En 1961, Pierre Mass ragit en effet rapidement au souhait douverture socio-politique de
la planification quexpriment lElyse et Matignon. En automne de cette mme anne, il
crit une longue lettre au Premier Ministre pour lui faire part de ses doutes quant
lopportunit de la construction du canal Rhin-Rhne115. Il juge que ce formidable
(financirement) projet dinvestissement relve dun autre ge, le XIXme sicle, alors que
la France doit dj se prparer envisager rationnellement son entre dans le XXIme
sicle. Pierre Mass conclut habilement sa lettre en proposant de faire porter une rflexion
attentive sur un horizon qui pourrait tre 1985, lvolution ultrieure se dissolvant dans le
vague, et les chances plus rapproches ntant pas en rapport avec la dure des grands
investissements et la plnitude de leurs effets . Quelques mois plus tard, le groupe 1985,
voqu plus haut, sinstalle au Commissariat Gnral du Plan, et avec lui lide quune
rflexion prospective ouverte et comprhensive (au sens weberien du terme) peut contribuer
fortement mettre le bonheur de la collectivit nationale au coeur du processus de
planification.
La pense prospective na alors rien dune terra incognita pour Pierre Mass. Ds sa prise
de poste en tant que commissaire au Plan, il est approch par les membres du Centre
international de prospective, encore sous lautorit du pre de la prospective franaise,
Gaston-Berger. Pierre Mass entre au collge des directeurs du centre, au sein duquel
sigent des grands patrons (Saint-Gobain, Ciments Lafarge, etc.), des hommes de lettres et
114 Fourquet (F.), op. cit. p. 289.
115 De larges extraits de cette lettre sont retranscrits dans les pages 177-180 de Mass (P.), Alas et progrs,
op. cit.. On y trouve exprime la conception de la planification de Pierre Mass analyse plus haut : la
planification des politiques publiques une une est ncessaire car elle conditionne de fait la planification
macro-conomique (penser que cest linverse qui se produit est lillusion dont se berce Claude Gruson) : Une
dcision de principe, dissocie de tout calendrier dexcution, ne pourrait tre mon avis quun faux
semblant.[...] Cest parce que des mthodes de cet ordre ont t parfois pratiques dans le pass que les
ministres des Finances se trouvent devant des budgets obligs et que le commissaire au Plan ne peut
introduire dans ses programmes quune faible dose de volontarisme (p. 180).

58

des savants (Louis Armand, Andr Lallemand, Georges Balandier, etc.), et des hauts
fonctionnaires tels que Pierre Racine (auteur de la seule tentative dintroduction de
lconomie et des sciences humaines lENA au dbut des annes 1970), Franois BlochLain, ou Bertrand Schwartz (grand pionnier et missionnaire de la formation permanente, de
ladquation formation/emploi et des dispositifs locaux dinsertion professionnelle, jusqu
aujourdhui).
Avec la cration du groupe 1985116, Pierre Mass pose donc les premiers jalons de
linstitutionnalisation dans ladministration franaise dune dmarche intellectuelle quil
connat bien. La production du groupe, un rapport intitul Rflexions pour 1985 , est
intgre dans le document officiel du Vme Plan et recommande aux dpartements
ministriels dimiter le Commissariat Gnral du Plan, autrement dit de se doter de groupes
de rflexion prospective autonomes. Ainsi que lcrit Bernard Cazes dans son Histoire des
futurs 117, cette simple suggestion [...] nen fut pas moins efficace puisque entre 1964,
cration du Centre de Prospective et dEvaluation au ministre de la Dfense, et 1973, o
les Affaires trangres se dotent dun Centre dAnalyse et de Prvision, rares ont t les
ministres qui naient pas cherch disposer de moyens dexplorer lavenir long terme
(p. 349).
Il convient nanmoins de relativiser le rle de Pierre Mass et, plus gnralement, du groupe
1985, dans linstitutionnalisation administrative de la prospective dans les annes 1960. En
effet, la Caisse des Dpts et Consignations, la dlgation gnrale au district de Paris de
Paul Delouvrier, au Ministre de la Construction (nouvel intitul du MRU), etc., lexercice
prospectif avait dj commenc tre pratiqu avant la formation du groupe 1985. Dautre
part, la participation assidue de hauts fonctionnaires des groupes de rflexion tels que
lassociation Gaston-Berger ou le Club Jean-Moulin donne penser que le groupe 1985 ne
peut tre considr comme lunique point de dpart dun mouvement administrativointellectuel spcifique qui sappellerait la prospective planificatrice. Ainsi, la cration du
groupe 1985 et les recommandations institutionnelles qui en sont issues doivent tre
interprtes autant comme une totalisation ou systmatisation symbolique de la pratique
prospective dans ladministration que comme un des principaux actes fondateurs de cette
pratique.
En seconde analyse, il est possible dinfrer quen runissant le groupe 1985, Pierre Mass
rige la prospective en mthodologie centrale de la planification et, de ce fait, tente
dinstituer le Commissariat Gnral du Plan au rang de mthodologue possible de la
planification (au moins) au mme titre que le SEEF ou que lINSEE.
La cration du CEPREMAP comme unit de production de modles doptimisation macroconomique sinscrit galement dans cette volont de Pierre Mass de placer le
Commissariat la pointe mthodologique de la planification. Cest cette seconde nouvelle
procdure intellectuelle que les lignes qui suivent sont consacres.
Durant les premires annes de la planification, les macro-conomistes keynsiens avaient
rencontr peu de rsistance de la part du monde politique ou des milieux des affaires. Puis,
assez brutalement, les planificateurs sont dchus par les tenants de lorthodoxie budgtaire
allis aux libraux conomiques. On assiste une dbudgtisation du Plan et, du fait de
linstabilit gouvernementale de la IVme Rpublique, le politique se drobe largement aux
invectives rationnellement autorises des planificateurs. La configuration politico116 Sociologiquement, le groupe 1985 se distingue du collge des directeurs du Centre d'Etudes Prospectives
(appel galement "association Gaston-Berger" aprs la mort accidentelle de ce dernier en 1961) par une faible
reprsentation du grand patronat franais dans l'instance furtive du CGP, ce qui corrobore notre hypothse du
tournant "tatiste" que prend la planification avec l'arrive de Pierre Mass au poste de commande en 1959 et
avec l'lan planificateur du Prsident de Gaulle en 1961.
117 Cazes (B.), 1986, Histoire des futurs. Les figures de lavenir de Saint-Augustin au XXIme sicle, Paris,
Editions Seghers.

59

administrative propre la Vme Rpublique ainsi que le souhait de gouvernementalisation


du Plan exprim par le Gnral de Gaulle vont placer pour la premire fois les planificateurs
et le monde politique dans un face--face dont aucun des protagonistes ne peut schapper
facilement.
Dans le livre de Franois Fourquet (1980, op. cit.), Pierre Mass explique clairement
linconfort de sa fonction de Commissaire au Plan : Les experts ont eu du mal
comprendre laspect politique de ma fonction, qui me plaait dans un dilemme [...] Jtais
pris entre deux exigences contraires et amen chercher un compromis, et il me semble que
les comptables nationaux nont pas aperu la ncessit o jtais davoir des instruments
utilisables. Cest vrai pour la phase des options prcdant le Plan proprement dit :
malheureusement les experts mont prpar des options beaucoup trop dtailles (p. 286).
Jean Ripert, alors Commissaire adjoint, prcise utilement les propos de Pierre Mass :
Plusieurs choses ont impatient Mass [...] Chaque fois quon voulait tudier une variante,
on faisait venir un des comptables nationaux : Voil, nous voudrions avoir une ide de
telle variante , Bon, eh bien, je reviendrai dans 10 jours . Parce quils travaillaient la
main. Dix jours ctait long pour un homme press de discuter avec le ministre des Finances
ou le Premier Ministre (p. 287).
Pour Pierre Mass, disposer dinstruments utilisables consiste par exemple pouvoir tester
la pertinence macro-conomique de la politique dquipements collectifs : Pour rsoudre
le problme de la place des quipements collectifs et des prestations sociales dans
lquilibre gnral, jai recherch [...] ce que modestement on appellerait un compromis ou
une approximation, en utilisant la modlisation tendance optimisante. Mais [...] les experts
taient trs rticents. (p. 286). Disposer dinstruments utilisables signifie galement que
planificateurs scientifiques et planificateurs politiques puissent dialoguer sur les dcisions
prendre : Sur ma dcision de faire appel des modles, [...] javais t invit
comparatre devant la section des investissements et du Plan du Conseil Economique et
social, et javais demand un expert de maccompagner, je suis peu prs sr que ctait
Blanc [ lpoque directeur des synthses conomiques lINSEE]. Javais dit cet expert :
exposez votre esquisse. Aprs quoi un conseiller conomique lui avait dit : Je vois que
vous avez fait des calculs complexes, je ne les matrise pas. Aussi jaimerais que, sans
calculs, vous me rsumiez en 5 minutes les hypothses qui sont la base de votre travail.
Et Blanc lui avait rpondu : Je ne peux pas le faire. Il faudrait que je reprenne devant
vous tout mon calcul dapproximations successives, parce que jy ai introduit des retouches
chaque tape, et il aurait fallu que vous les notiez au fur et mesure. [...] Cela ne
mallait pas du tout. (p. 287).
En dfinitive, Pierre Mass souhaite que les techniciens de la planification assument
pleinement la dimension politique de leur travail et sadaptent technologiquement en
fonction de stratgies efficaces de conviction : Il ne sagissait pas de querelles subalternes
avec des hommes que jestimais, mais de problmes lis lvolution de lconomie, la
conception dun plan dmocratique, lapparition de lordinateur, une diffrence
dthique entre le chercheur et le dcideur 118.
Pierre Mass raconte en particulier comment la rvolution informatique quil se rjouit de
voir poindre lhorizon lui donne lide dune meilleure vulgarisation politique de la
planification : Avec le perfectionnement des ordinateurs, javais dj rsolu EDF des
programmes linaires de 300 variables et 300 inconnues, et avait t un avantage
considrable : on met les hypothses au dpart, on trouve des rsultats larrive, on ne
sinterroge pas sur le calcul intermdiaire [...][Ainsi] on peut faire la critique des
hypothses, ce qui oblige les experts les formuler avec prcision. [...] Mes fantaisies

118 Mass (P.), Alas et progrs, op. cit, p. 183.

60

mathmatiques avaient justement pour but de prsenter les problmes dune manire qui les
rende accessibles tout le monde (Fourquet, p. 287).
Parfois, ce souci de vulgarisation se teinte dun objectif conscient de manipulation des
dcideurs. Jean Ripert se souvient ainsi dune critique apparemment anodine - mais en fait
trs rvlatrice - que Pierre Mass adresse aux gestionnaires scientifiques de la comptabilit
nationale : Les comptes quon projetait taient toujours quilibrs. Mass souhaitait faire
apparatre des dsquilibres... (p. 287). Et Pierre Mass dexposer ses raisons : Jai t
accroch par le rcit qua fait Pierre Uri du bilan national [fabrication du Ier Plan]. Il le fait
avec beaucoup de verve et dintelligence. Mais au-del, il y a quelque chose de trs
important : Uri prsente un bilan de lanne 1948 qui se solde par un dsquilibre.
Lquilibre nest pas naturel ; ce qui est mobilisateur et justifie les mesures, cest le
dsquilibre. (p. 288).
f. La prospective, premire brche dans le monopole intellectuel de la science conomique
Lpisode de la prospective au Commissariat Gnral du Plan prsente une analogie avec la
dispute que suscite Pierre Mass au sein du triangle INSEE-SEEF-CGP propos des
modles variantiels. Ces modles reprsentent en effet une tentative dorientation de la
science macro-conomique vers une perspective de pragmatisme politique. Or, la
prospective du groupe 1985 constitue en partie une manire dinstrumentaliser les sciences
sociales non conomiques - qui sont tout juste en train de perdre dfinitivement la noble
mais peu crdible appellation dhumanits - des fins planificatrices au sens de Pierre
Mass (cest--dire politiquement pragmatique). Bien entendu, ce parallle entre
macroconomie et sciences sociales non conomiques trouve vite ses limites en raison des
diffrences de lgitimit institutionnelle et sociale qui plaait lconomie dans une position
dominante dans le champ des sciences sociales. Par ailleurs, Pierre Mass est enclin, du fait
mme de sa comptence originelle en micro-conomie mathmatique, instrumentaliser
bien davantage la science macro-conomique que les sciences sociales non conomiques
telles que la sociologie ou lanthropologie. Cest pourquoi la sophistication technique ou
mthodologique de la prospective pratique au sein du groupe 1985 na jamais atteint
celle loeuvre dans le cadre du CEPREMAP119. Il nen demeure pas moins quen faisant
intervenir dans son cercle des sommits intellectuelles telles que Claude Lvi-Strauss ou
Raymond Aron le groupe 1985 ouvre une brche pour les sciences sociales nonconomiques dans lexpertise planificatrice120.
Pierre Mass pose ainsi plus ou moins explicitement au Commissariat Gnral du Plan la
question de lusage des sciences sociales non conomiques des fins de planification, et y
apporte un dbut de rponse : la prospective peut constituer le cadre de production dun
discours savant permettant dclairer les actions publiques devant tre engages pour
conduire le changement social.
Les premiers mots exposant la raison sociale de lAssociation Gaston-Berger (autrement
appele Centre dtudes prospectives ), dont Pierre Mass est membre, sont les suivants :
Il est apparu un certain nombre de personnalits de milieux diffrents que la vue,
gnralement admise, de lvolution mondiale sinspirait trop de ltude du pass, comme si
119 Ainsi le terme d'utilisation ou d'usage spcifique (en l'occurrence, politiquement pragmatique) serait peuttre prfrable celui d'instrumentalisation en ce qui concerne le rapport existant entre prospective et science
sociales.
120 Les raisons de cette ouverture demeurent cependant mal connues et demanderaient tre tudies de faon
plus approfondie. La socialisation croissante des discours issus des sciences sociales non conomiques au
dbut des annes 1960 ne suffit pas notre sens expliquer que ceux-ci deviennent dans le mme temps
incontournables aux yeux des planificateurs.

61

celui-ci avait davance contenu et prfigur lavenir. Il leur a sembl quune autre attitude,
essentiellement proccupe du futur que les hommes participent construire, en effet, tous
les jours, serait plus efficace . Cest cette attitude que les planificateurs prospectivistes tels
que Pierre Mass voudraient que les hommes de sciences adoptent un peu plus souvent afin
de pouvoir leur venir en aide, eux, hommes daction publique, hauts fonctionnaires
faonneurs de la socit de demain. Observons, par exemple, avec quelle vhmence
Franois Bloch-Lain, un autre membre de lAssociation Gaston-Berger, parle en 1976 des
chercheurs en sciences sociales auxquels il a gracieusement permis dtudier ses productions
de planificateur la tte de la Caisse des Dpts et Consignations : Franoise Carrire
[linterviewer] : Vous venez dvoquer Sarcelles. Cest devenu un symbole . Franois
Bloch-Lain : Les sociologues, que jai toujours attendus au rendez-vous, seront-ils
meilleurs dans lexplication rtrospective quils ne lont t pour lobservation immdiate et
pour la prvention. En effet, on a fait de Sarcelles un symbole avec une lgret contre
laquelle les habitants de cette ville nouvelle sinsurgent maintenant de faon difiante. Il
nest pas question de nier les dfauts, vitables ou non, dune opration champignon. Ce
que je stigmatise, mon tour, ce sont les moeurs des observateurs pseudo-scientifiques, des
journalistes et des salonnards. [Mais, poursuit-il] Le temps nest plus loin o lon pourra,
avec les enfants qui ont grandi l et qui sont devenus des animateurs adultes, responsables
de leurs quartiers, crire un Vive Sarcelles trs instructif 121.
A linstar de Pierre Mass dans ses rapports avec les experts de la Comptabilit Nationale,
Franois Bloch-Lain regrette amrement que les sociologues se considrent comme des
penseurs non responsables et nassument pas les consquences de leurs actes discursifs, en
loccurrence, la caution scientifique quils apportent, pour lamplifier, la stigmatisation
journalistique et politicienne des grands ensembles dhabitation sarcellois. Toutefois, on
peut mettre lhypothse que Franois Bloch-Lain joue ici au naf quil nest videmment
pas. Extrmement politiss ( lpoque), les agents de ce champ scientifique particulier
communment appel recherche urbaine sont tout fait conscients de leurs actes
discursifs et ils les assument pleinement. Le problme de Franois Bloch-Lain est que ces
chercheurs sont financs au gr de dcisions manant de structures tatiques dont ils
critiquent et dconstruisent allgrement laction. Le directeur de la CDC aimerait que les
chercheurs fassent davantage montre de respect pour les commanditaires et leurs
questionnements oprationnels.
Dun autre ct, la recherche applique en sciences sociales est un service, issu dun
processus de co-production impliquant chercheurs et commanditaires122, et non un produit.
Ainsi est-il difficile pour les commanditaires de savoir ce quils achtent. La concidence
entre lapprciation du service rendu et le prix effectivement pratiqu na rien dvident. Ce
problme que pose la recherche aux commanditaires publics gagne en acuit lorsquil est
politis.
En stigmatisant lopration urbaine de Sarcelles, en dnonant la prtendue inconsquence
sociale et urbanistique des planificateurs de la Caisse des Dpts, la recherche urbaine
srige, entre autres choses, en porte-parole des masses laborieuses et silencieuses
considres comme commanditaires de fait (par le vote, par limpt...) du service public. Les
rles sen trouvent alors inverss et, partant, complexifis. Les chercheurs rendent service
des commanditaires publics qui sont eux-mmes au service de populations que les
chercheurs disent reprsenter scientifiquement. Sous cet angle, la prospective peut
logiquement constituer un arrangement rsolvant le paradoxe de la recherche applique en
sciences sociales. En devenant des militants de la dmarche prospective, Franois Bloch-

121 Bloch-Lain, (F.), op. cit. p. 137.


122 Gadrey (J.), "Le service n'est pas un produit : quelques implications pour l'analyse conomique et pour la
gestion", revue Politiques et Management Public, volume 9, n1, mars 1991.

62

Lain et Pierre Mass tentent en fait dimposer un compromis minimal, dpolitis et serein,
dans lequel planificateurs et chercheurs en sciences sociales pourraient collaborer pour le
bien commun : Ne nous disputons plus au sujet du prsent ou du pass, unissons-nous pour
envisager lavenir, pour envisager, rationaliser et, au bout du compte, bonifier linfluence de
laction publique sur la socit franaise , ainsi pourrait-on rsumer leur stratgie de
pacification de leurs liens avec les sciences sociales.
Au dbut des annes 1960, la prospective fait entrer la planification dans un champ de
questionnements relatifs aux effets conomiques, technologiques, sociaux et finalement
politiques des actions publiques menes par lEtat franais. Ces questionnements renvoient
donc in fine lefficacit sociale de ces dernires. Un document peut illustrer
convenablement cette rforme pistmologique dans les milieux planificateurs : le numro
11 de la revue (non priodique) Prospective 123 consacr la politique urbaine, publi au
printemps 1964124.
Le numro 11 de Prospective est le rsultat des travaux de lAssociation Gaston-Berger
sur le thme de lurbanisme. On remarquera tout dabord que ces travaux ont eu comme
point de dpart une recherche mene par le Professeur Jean Gottman (membre de
lassociation) sur Mgalopolis, cette vaste rgion urbaine qui stend de Boston
Washington . Or, Jean Gottman na rdig personnellement quune dizaine de pages de
cette parution de Prospective qui en compte prs de deux cents. La majorit des autres
textes composant le document a t rdigs par des personnalits non universitaires. En fait,
un tiers des pages du numro est consacr un expos gnral, crit plusieurs mains, et qui
fait la synthse des travaux de lassociation sur le thme de lurbanisme. Du ct des
dcideurs co-auteurs de cet expos gnral on trouve Pierre Mass, Paul Delouvrier,
Franois Bloch-Lain, Andr Laure (X-Ponts, spcialiste en titre de lurbanisme au
Commissariat du Plan), Paul Huvelin, pdg. de Klber-Colombes et futur prsident du CNPF,
etc. Du ct des savants on trouve bien videmment le Professeur de gographie J. Gottman,
mais galement Philippe Pinchemel, directeur de lInstitut de Gographie, Michel
Phliponneau125, lui-aussi professeur de gographie et grand militant de la cause rgionaliste
bretonne, et enfin Henri Lefebvre, seul sociologue et chercheur critique du lot126.
La co-production de cet expos gnral, lment central du numro 11 de la revue
Prospective , exprime le mode de collaboration police et non conflictuelle entre
chercheurs et dcideurs souhait de les hauts fonctionnaires prospectivistes tels que Pierre
Mass ou Franois Bloch-Lain.
123 "Prospective" est la revue de l'Association Gaston-Berger.
124 En revanche, Rflexions pour 1985 dit par le groupe 1985, paru lui aussi en 1964 la Documentation
Franaise, ne peut tre utilis pour alimenter notre propos. Ce rapport se prsente comme le rsultat dune
nouvelle procdure intellectuelle daide au processus de planification et contient trs peu de rflexions sur la
pertinence de cette procdure et de ses modalits pratiques. Autrement dit, il ne sagit aucunement dune
profession de foi prospectiviste argumente. Destin tre diffus trs largement, ce rapport prend bien soin de
ne pas empiter sur les prrogatives des dcideurs politiques et des planificateurs classiques (tourns vers un
horizon court terme). Il se contente didentifier certaines tendances lourdes dans le long terme, des faits
porteurs davenir qui devront bientt tre pris en compte dans la formulation des objectifs ainsi que dans
laffectation des moyens de certaines politiques publiques telles que lducation, la sant ou lagriculture.
Cest, pour parler vite, davantage la lecture dun Plan civilisationnel que dun Plan gouvernemental que
nous convient les rdacteurs de Rflexions pour 1985 . On y trouve cependant quelques lments de
proposition sur la rforme de la gestion publique comme par exemple : Les structures et les habitudes de
lAdministration devront de leur ct tre amnages pour quelle puisse, non seulement sadapter
lvolution rapide de son domaine daction, mais encore dans certains cas provoquer cette volution. Il faudra
pour cela quelle adopte certaines mthodes et structures du secteur priv, comportant notamment le sens de
linitiative, de la responsabilit, de lefficacit, du service du client (p. 20).
125 Fondateur avec le Pr. Krier voqu plus haut du Comit dtudes et de liaison des intrts bretons
(CELIB).
126 Initiateur de la sociologie urbaine marxiste.

63

Les sociologues127 font lobjet dun traitement particulier dans le discours des
prospectivistes sexprimant dans le numro en question. Ainsi, Andr Laure, dans un texte
intitul De lurbaniste lquipe pluridisciplinaire (pp. 163-170) dfinit le rle de
larchitecte, de lingnieur, de lconomiste, du gographe, du financier, et du sociologue
dans llaboration de politiques urbaines efficaces. Les sociologues ont droit quinze lignes
esquissant la place qui leur revient, contre deux ou trois lignes pour les autres. Sans doute
cette emphase discursive est-elle en partie due au fait que les sociologues sont considrs
comme les plus proches de la socit128 quil faut planifier et galement parce quils sont les
plus rticents collaborer avec les grands intendants de lEtat (contrairement aux
gographes et aux conomistes).
Mais la raison principale tient ce que le savoir sociologique apparat au dbut des annes
1960 comme le plus adapt la fondation dun pragmatisme socio-politique de laction
publique ou, en termes plus actuels, dun ralisme des politiques publiques : [le
sociologue] dtectera les lites dirigeantes, apprciera leur aptitude promouvoir un
certain dveloppement et examinera de quelle manire la population pourra suivre .
Grce une analyse du milieu et des forces sociales en prsence, le sociologue pourra
contribuer efficacement la dfinition dune politique de logement et dquipement public :
caractristiques de lhabitat, principes de restructuration des quartiers anciens, besoins en
quipements socio-ducatifs, culturels, etc. De mme, le sociologue pourra sattaquer
certains problmes particuliers [comprendre : trop ardus pour les autres professions de
lurbanisme (ingnieurs, gographes, etc.)] comme celui de la dlinquance juvnile, des
minorits ethniques, etc. (p. 165).
La pratique prospective rvle que les no-planificateurs qui sy adonnent cessent
denvisager llaboration des interventions de la Puissance Publique sous les seuls angles
technique, conomique et financier (les moyens tatiques de laction). Bien entendu, ils ne
se dparent pas du jour au lendemain de leur approche professionnelle spcifique, ainsi que
lexprime Pierre Mass dans son introduction : Lurbanisation comme la politique
implique une ide de lhomme. Un homme dont rien nest plus difficile que de connatre
les vritables intrts, quil ne faut pas confondre avec ses voeux (P. Valry) (p. 8). Mais
lvocation mme dune diffrence entre voeux et intrts ne revient-elle pas dune certaine
manire reconnatre les limites du rationalisme planificateur ? Prcisment, la conclusion
de lexpos gnral, Participation et responsabilit du citoyen , approfondit cette
question problmatique du mariage contre nature entre technocratie et dmocratie.
Y est dabord dfendue une conception technocratique de la participation du citoyen. Celuici, parce quil ne doit pas devenir un assist, un non-acteur conomique, doit participer au
financement des investissements collectifs (par exemple, les autoroutes pages) dautant
plus que la direction du Budget pose cette participation comme condition sine qua non de sa
bienveillance. Linterventionnisme public peut faire le bien de la collectivit en palliant les
dfaillances du march, mais les forces conservatrices du pays ainsi que les gardiens
127 Entendre : chercheurs en sciences sociales non conomiques. Sauf notice particulire, dans la suite du
texte, nous retenons cette acception extensive du terme de sociologue. La licence de sociologie n'a t
institue qu'en 1962 en France. Jusqu'au dbut des annes 1970, nombreux sont les chercheurs en sciences
sociales se revendiquant "sociologues" sans pouvoir en exhiber les diplmes. Les grandes figures de la
sociologie de l'poque (Aron, Bourdieu, Chombart de Lauwe, Crozier, Touraine, etc.) n'ont aucun diplme en
sociologie et institutionnalisent d'abord la discipline en recrutant autour d'eux des non-sociologues (historiens,
philosophes, etc.) qui veulent faire de la sociologie telle que leur recruteur la conoient. Il y a donc dans les
annes 1960, une premire professionnalisation sans diplme de la sociologie. Temoin de cette poque, JeanClaude Thoenig rsume bien la situation "Je suis arriv au CSO en 1964 par le hasard du march du travail et
il est important de souligner qu'au Centre de Sociologie des Organisations j'tais le seul sociologue [diplm
de l'Universit de Lausanne en Suisse]" (entretien).
128 Au sens o ils se font reconnatre socialement comme les spcialistes de la socit et o ils srigent
galement en porte-parole de celle-ci.

64

tatiques de lorthodoxie budgtaire ne le laisseront faire que sil ne tue pas compltement
lide de march. Grosso modo, une diffrence doit tre marque entre interventionnisme et
collectivisme : Il faudra que le citoyen accepte de balayer devant sa porte, cest--dire
nattende pas tout de la collectivit et en particulier quil consente payer les services dont
une partie du cot peut lui tre directement attribue en fonction de lusage quil en fait [...]
La vie sociale impose un ordre qui se traduit dabord pour chacun par des contraintes. Mais
cest lexistence de cet ordre qui permet daccder des liberts plus importantes un
niveau suprieur. Il faut savoir consentir de petits sacrifices pour procurer autrui de
grands avantages (pp. 71-72).
Les no-saint-simoniens tatiques voudraient se faire convaincants en direction des libraux
et surtout, en mme temps, vulgarisateurs de leur doctrine en direction du peuple. Mais cette
rhtorique est-elle coute de part et dautre ? Les politiques publiques mises en oeuvre
sont-elles suffisamment intelligibles pour que le citoyen y concoure positivement ?
Ralistes, les co-auteurs de lexpos gnral du numro 11 de Prospective rpondent
ces deux questions par la ngative : Il va sans dire que le citoyen ne consentira de bon gr
ces limitations et ces charges que sil prouve un vritable sentiment de participation.
Or il ne semble pas que cela soit le cas. Lurbanisation est en France subie plus quelle
nest comprise et souhaite. Le citadin souffre des troubles de la croissance urbaine,
proteste contre labsence de crdits, laction ou linaction des responsables, observe en
passant des chantiers dont il ne sait exactement ce quon y fait ou quel projet ils
correspondent, en bref ne se sent gure de possibilits dtre consult ou dexercer un
pouvoir (p. 72).
Il est dit un peu plus loin dans le texte que labsence de sentiment de participation chez le
citoyen met la fois la pratique actuelle de la technocratie et celle de la dmocratie en chec.
Alors que faire ? Un court passage du texte est consacr la piste dcentralisatrice et
associative exprimente de longue date aux Etats-Unis : [Ces derniers] offrent cet gard
un essai de solution. Dabord par une dcentralisation assez profonde, ils russissent
dmultiplier les problmes et les pouvoirs lchelle du quartier ou mme de lunit de
voisinage. La prolifration des associations de toute nature, conforme au temprament
anglo-saxon, offre dautre part des cadres spontans o les questions peuvent tre
largement et librement dbattues (p. 73). Toutefois, les rdacteurs reconnaissent que les
autorits publiques et les [grands] groupes privs [amricains] gardent la plupart du temps
linitiative des grands projets mme si leur dsir de mobilisation dmocratique et de
communication avec les masses semble sincre et mrite dtre salu comme un mode
relativement efficace de gestion des affaires urbaines129.
Le texte examin ici ne peut alors se conclure que par un retour la case dpart : Si la
solution idale reste inventer, cest que la socit moderne est prise entre deux ncessits
contradictoires : celle de donner plus de pouvoir aux masses et celle de possder des
connaissances spcialises qui sont par essence le fait dun petit nombre, pour exercer ce
pouvoir (p. 73). Dune certaine manire, la conclusion de lexpos gnral donne aux
technocrates prospectivistes qui lont rdige lopportunit de mettre en scne leurs tats
dme dmocratique, dexalter le non technocrate qui sommeille en eux, et donc de se
rapprocher, du moins par le discours, de lhumaine condition.

3. Difficile rencontre entre planification et sciences sociales franaises


129 Il convient de rappeler ici qu'en 1964, l'Amrique constitue pour nombre d'observateurs, tels que les
prospectivistes de l'Association Gaston-Berger, le futur la fois effrayant et presque inluctable - et donc
intellectuellement attirant - qui attend la France urbaine. L'assassinat de Malcom X et les meutes de Watts,
l'anne suivante en 1965, conforteront les prospectivistes franais dans ce sentiment mitig par rapport la
modernit amricaine.

65

On vient de voir que du ct du Commissariat Gnral du Plan, la prospective recouvre un


projet de procdure intellectuelle organisant de manire spcifique le recours aux sciences
sociales. Plus globalement, le contexte dune France qui se modernise dsormais de faon
non planifie incite les grandes personnalits de la planification - lgitimement investies
dune mission gouvernementale - envisager un recours aux sciences sociales non
conomiques afin de relever le dfi que la socit franaise leur lance.
En ce dbut des annes 1960, les sciences sociales font preuve dune tonnante vigueur. Les
structures de dveloppement cres au sortir de la deuxime guerre mondiale (Centre
dtudes sociologiques du CNRS130, VIme section de lEcole Pratique des Hautes Etudes131,
chaires de sociologie dans les universits franaise, etc.) commencent porter leurs fruits.
Cependant ces derniers, malgr leur tat de maturit, apparaissent acides, amers ou
inaccessibles aux grands planificateurs.
Inaccessibles car la plupart des chercheurs en sciences sociales entendent prserver et
consolider une autonomie scientifique et institutionnelle quils ont eu tant de mal
construire.
Amer comme lest par exemple le sociologue rformiste chrtien Pierre-Henri Chombart de
Lauwe, auteur de ce volumineux ouvrage succs Paris et lagglomration parisienne
(1952, PUF, deux tomes), qui, au dbut des annes 1960, coupe les ponts avec les
planificateurs urbains qui finanaient ses recherches (notamment avec le holding de la
Caisse des Dpts et Consignations) : Le fait que jai ralis une tude sur la Cit
Radieuse [Marseille] a conduit nos dtracteurs dire que naturellement nous tions des
adeptes de Le Corbusier et que nous ne voyions lutilisation de la sociologie que pour
construire des grands ensembles, etc. Alors qu propos des Grands Ensembles, nous nous
sommes battus pour critiquer trs violemment ce qui avait t fait ailleurs. Les trois cits
que nous avions tudies avaient un intrt en dehors des Grands Ensembles parce que
chacune tait une exprience de recherche, on pouvait tre daccord ou pas mais il y avait
recherche, alors que les barres et les tours ont t ralises partout sans aucune
proccupation urbanistique relle. Cette prcipitation due au manque de logements a t
catastrophique. Il y a eu, l aussi, une dception de la sociologie urbaine. On na pas pu
enrayer ce mouvement parce que les gouvernements et les techniciens disaient quil fallait
de toute faon loger les gens et quil fallait mieux les loger mal que ne pas les loger du tout.
Nos tudes nont donc pas t trs coutes, et cest aussi une des raisons pour lesquelles
jai abandonn le Centre dEtudes des Groupes Sociaux [P.-H. Chombart de Lauwe avait
fond le CEGS pour abriter des contrats de recherche dtermine (on dirait tudes
aujourdhui) financs par la CDC, le MRU, le Centre Scientifique et Technique du Btiment
(CSTB), etc.] 132.

130 Drouard (A.), Rflexions sur une chronologie : le dveloppement des sciences sociales en France de
1945 la fin des annes 1960 , Revue Franaise de Sociologie, XXIII, 1982, pp. 55-85.
131 Mazon (B.), 1988, Aux origines de lEHESS. Le rle du mcnat amricain, Paris, Les Editions du CERF,
Paris. On y apprend notamment que Gaston Berger, le convertisseur de P. Mass la prospective, avait pris,
dans les annes 1950, en tant que directeur de lenseignement suprieur et de la recherche lEducation
nationale, une part dcisive au dveloppement de la VIme section de lEcole Pratique des Hautes Etudes
(attribution de locaux, dveloppement de la documentation, etc.).
132 Entretien ralis par Pierre Lassave (Cf. Lassave (P.), Le ministre urbain des sociologues. Approche
d'une configuration intellectuelle dans la France des annes 1980, Thse de doctorat de l'EHESS (sociologie)
sous la direction de J.-C. Chamboredon, soutenue publiquement le 9 juin 1995. Pourtant une des postures
thoriques principales d'H. Chombart de Lauwe a consist proposer une mesure de l'cart entre les aspirations
et les "besoins rels" des groupes sociaux, ce qui aurait d le rendre "intressant" pour les planificateurs
urbains (Cf. Pour une sociologie des aspirations, 1971). En fait, H. Chombart de Lauwe les a intresss une
dizaine d'annes, jusqu'au moment o le fracas technocratique des oprations d'urbanisme qui se multipliaient a
couvert les paroles de raison du pre de la sociologie urbaine d'aprs-guerre.

66

Mais les sciences sociales en pleine maturation restent galement acides, comme le sont les
courants intellectuels structuralistes, marxistes ou anarchistes (anti-institutionnels) qui
irriguent de plus en plus la pense de nombreux chercheurs en sciences sociales. En 1962, en
publiant Le totmisme aujourdhui et surtout La pense sauvage , Claude LviStrauss suggre que lon peut tendre certains principes de son mode danalyse ethnostructuraliste aux socits occidentales qui, la rflexion, ne sont pas moins sauvages que
celles dites primitives ; elles sont simplement plus ouvertes, plus chaudes . A la
mme poque, dbute le reflux dethnologues des anciennes colonies. Les populations
rcemment immigres en France deviennent logiquement leurs terrains de prdilection, et
leurs conditions de vie sont mises au grand jour par les nouveaux ethnologues des socits
modernes. En 1963, Michel Foucault achve sa Naissance de la clinique . La mme
anne, Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron sattachent une minutieuse et mthodique
analyse du systme dducation franais, ce qui donnera Les hritiers (1964), ouvrage
critique dont les aspects constructifs seront occults par la nouveaut de ce type de travail et
par le verbe haut des auteurs. Dans la foule, Pierre Bourdieu sattelle la grande
synthse (Marx, Weber, Durkheim)133. Egalement en 1964, Jean-Paul Sartre dfie lordre
institutionnel capitaliste en refusant le Prix Nobel de littrature.
Ainsi, cest au moment o le gouvernement met institutionnellement les planificateurs en
position dexercer, presque sans partage, leur pouvoir de rationalisation du changement
socio-conomique national que le doute simmisce en eux quant la ralit effective de ce
pouvoir. Les nouvelles sciences sociales leur disent quils croient faire le bien du peuple
sans savoir ce qui est le bien pour le peuple. Elles leurs disent quils croient penser et agir
selon leur libre arbitre alors quils sont penss et agis par des enceintes mentales
intrioriss individuellement et institutionnalises collectivement, par une inconscience ou
une fausse conscience de classe , selon les intrts de structures sociales dominantes, etc.
Et lvolution en cours de la socit franaise semble ne pas donner totalement tort aux
thses de leurs censeurs intellectuels.
Ainsi, dun ct, on peut supposer que de par sa charge critique lgard de la
modernisation de la socit franaise et de ceux qui entendent planifier cette modernisation,
la monte en puissance des sciences sociales en France partir du dbut des annes 1960
instaure un climat favorable au dveloppement dune fonction valuative des politiques
publiques lintrieur du processus de planification. Dun autre ct, de par leur caractre
indpendantiste par rapport au pouvoir dEtat, les sciences sociales ont toute chance de
refuser dtre instrumentalises par ce pouvoir en tant que foyer dexpertise en valuation
des politiques publiques. La question est donc de savoir comment cette ambigut globale
rsidant la base des rapports entre planificateurs et chercheurs en sciences sociales se
concrtise dans les annes 1960 pour ce qui est de lmergence du thme de lvaluation des
politiques publiques en France.
a. Des hommes dtudes rticents par rapport une approche pragmatique des politiques
publiques
Les grandes figures de la planification ragissent de manire diffrencie aux critiques qui
leur sont adresses, car elles noccupent pas les mmes positions dans lappareil de
planification.
On a dj eu un aperu de la position de F. Bloch-Lain, grand planificateur oprationnel,
vis--vis des sociologues de mtier (cest--dire employs par le CNRS ou lUniversit). Il
sen dtournera autant que possible ou alors les recrutera dans des bureaux dtudes
spcialiss dpendant de la Caisse des Dpts. Entours par des ingnieurs, des micro133 En 1964, l'ouvrage de Max Weber "L'thique protestante et l'esprit du capitalisme" est traduit en franais.
La publication de "Les essais sur la thorie de la science" interviendra l'anne suivante.

67

conomistes, des architectes, les sociologues devenus hommes dtudes voient leur libert
nettement diminue. Une nouvelle fois, la Caisse des Dpts et Consignations montrera
lexemple dautres administrations oprationnelles quant au recrutement et la gestion de
sociologues spcialisables. Le pouvoir critique des sociologues chargs dtudes sera en
effet circonscrit, endigu en fonction de la division du travail administratif : sociologues des
transports urbains, sociologues du logement des vieillards, sociologues du droit du travail,
sociologues des jeunes agriculteurs, etc. Chaque bout dEtat ainsi la possibilit, si besoin
est, dopposer aux sociologues acadmiques ses sociologues organiques, le savoir expert des
seconds pouvant facilement submerger ou tenir en respect le savoir gnraliste des premiers.
On pourrait penser que cest de cette sociologie para-tatique en miettes qua merg lide
dvaluation des politiques publiques. Cette hypothse ne nous semble gure plausible.
Ces sociologues spcialiss dEtat sont davantage ports, en raison de leur pratique
professionnelle de sociologues mais galement du fait de leur hirarchie et de lmulation
avec leur collgues chargs dtudes issus dautres disciplines (conomie, finances,
ingnierie), tudier fond la parcelle de socit que les dcideurs administratifs offrent
leur regard, qu approcher ltat de cette parcelle de socit comme affect par des actions
administratives auxquelles ils participent et quil faudrait comprendre pour les valuer. Dans
la dcennie 1960 et jusqu la dmission du Premier Ministre Jacques Chaban-Delmas134, la
banalisation du cadre danalyse marxiste (production dune vulgate marxiste) a comme
corollaire lide, trs rpandue chez les jeunes sociologues, selon laquelle la fonction sociale
et le devoir du sociologue et de lconomiste seraient de dcrire comment les classes
conomiquement, politiquement et culturellement dominantes (la bourgeoisie) dominent les
classes sociales rellement productives et utiles (le proltariat, cest--dire les travailleurs
salaris). Cette nonciation va galement de pair avec une dnonciation globale dun Etat
occultant par lidologie (ou par la violence symbolique, concept par lequel P. Bourdieu
rconcilie Marx et Weber) des rapports sociaux de production globalement favorables aux
capitalistes. Etre un sociologue ou un conomiste marxisant employ par lEtat ou, tout
simplement, un charg dtudes voulant lutter en toute bonne foi contre lalination de sa
force de travail, cest tre au coeur dune machine de production idologique que lon peut
inflchir coup darguments empiriquement, scientifiquement fonds135. Ces actes de
sabotage idologique orienteraient alors lEtat vers le service des classes domines et
acclreraient ds lors la dialectique historique menant inluctablement leur prise de
pouvoir sur elles-mmes.
On entrevoit ds lors pourquoi les hommes dtudes recruts ou financs par
ladministration dans les annes 1960 nont pas t lorigine dune rflexion
mthodologique sur lvaluation des politiques publiques. Leur position dans un appareil
fonctionnellement et socialement cloisonn les empchait dtudier finement cet appareil

134 Destitution qui marque trs clairement que les droites au pouvoir ne font politiquement plus grand cas de
ce qu'ont pu signifier les rvoltes de mai 68, et ne prennent plus gure au srieux l'annonce d'une rvolution
proltarienne.
135 Rappel : K. Marx, la diffrence de Max Weber, rcuse toute sparation hermtique entre sciences
sociales et engagement politique : "Le question de lattribution la pense humaine dune vrit objective n'est
pas une question de thorie mais une question pratique. C'est dans la pratique que l'homme a faire la preuve
de la vrit, c'est--dire de la ralit, et de la puissance de sa pense, la preuve quelle est de ce monde. [...]
La doctrine matrialiste qui veut que les hommes soient des produits des circonstances et de l'ducation, que,
par consquent, des hommes transforms soient des produits de circonstances autres et d'une ducation
modifie, oublie que ce sont prcisment les hommes qui transforment les circonstances [...] et que l'ducateur
a lui-mme besoin d'tre duqu. [...] La concidence de la modification des circonstances et de l'activit
humaine ou autotransformation ne peut tre saisie et comprise rationnellement qu'en tant que pratique
rvolutionnaire. [...] Les philosophes n'ont fait qu'interprter diversement le monde de diffrentes manires,
mais ce qui importe, cest de le transformer". in Marx (K), Thses sur Feuerbach , in Marx (K), Engels (F.),
1992, Lidologie allemande, Paris, Editions sociales, pp. 49-54.

68

quils ne voulaient de toute faon pas tudier mais critiquer, influencer et orienter en bloc
par un discours concernant des ralits sociales considres comme la fois extrieures et
largement exognes lappareil. Or, valuer les politiques publiques consiste accepter de
dcouper ladministration en sous-ensembles organiss dont il faut analyser le
fonctionnement. On peut ainsi en identifier les productions et examiner leurs interactions
avec le corps social pour en dduire les effets propres. Cette algorithme analytique saccorde
mal avec un intellectualisme administratif marxisant se sentant dattaque pour drober lEtat
tout entier des mains de ses matres capitalistes. Pourquoi laborer un discours de la
mthode dvaluation des politiques publiques alors que lvaluation de la Politique
moderne (bourgeoisie, Etat, socit proltarienne) est dj effectue, fonde et argumente,
et que lEtat, en soffrant les services de nombreux intellectuels marxisants, semble valider
cette mga-valuation et tre dsireux de sen inspirer pour agir autrement ?
Il convient toutefois dapporter un lger bmol notre postulat dune incompatibilit entre
lvaluation des politiques publiques et cette vague de jeunes sociologuesrecruts par
ladministration ou financs sur fonds public. Un certain nombre dentre eux, gauchistes
dclars ou pas, apporteront, dans les annes 1980, un ferme soutien lide dune
valuation des politiques publiques en tant que procdure dmocratique ou
dmocratisante lgitime. Nous pensons par exemple Michel Rocard136 qui, en 1988,
rpondra positivement au souhait de son compagnon de route du PSU, Patrick Viveret, de
politiser et dinstitutionnaliser davantage la question de lvaluation telle quelle avait t
pose, quelques annes auparavant, au travers de louvrage de J.-P. Nioche et R. Poinsard.
Mais nous avons galement lesprit des gestionnaires de recherches tels que Lucien Brams,
Robert Fraisse ou Michel Conan. Par exemple, ce dernier, ingnieur civil des Ponts et
Chausses, grand lecteur de recherches sociologiques, commence en 1968 sa carrire au
Service technique central de lamnagement et de lurbanisme du ministre de
lEquipement. En 1973, il devient responsable de la Mission de la Recherche Urbaine de ce
ministre. En duo avec son homologue de la DGRST de lpoque, Loc Le Floch-Prigent, il
sera le grand financeur et animateur de la recherche urbaine marxiste, no-marxiste puis
foucaldienne. Michel Conan deviendra en 1979 chef du dpartement des sciences humaines
et sociales du Centre Scientifique et Technique du Btiment. Cest ce poste quil recrutera
Eric Monnier (ancien marxiste-maoste) et incitera ce dernier sinvestir sur le thme de

136 Le fait d'inclure Michel Rocard dans la population d'agents administratifs chargs d'tudes exige quelques
explications. Le futur Premier Ministre de Franois Mitterrand n'a pas t recrut en tant que charg d'tude par
l'Etat puisqu'il est inspecteur des Finances (admis dans le corps en 1962). Cela dit, Michel Rocard a fait en
1963 le choix dlibr de devenir un homme d'tudes en suivant les enseignements du Centre d'Etudes et de
Programmation Economique (CEPE) et en prenant un poste de charg d'tude au SEEF puis la Direction de
la Prvision. Par ailleurs, on pourrait penser que parce qu'il tait un des dirigeants du PSU et un assez fameux
chroniqueur politique (sous le pseudonyme de Georges Servet) dans les annes 1960, Michel Rocard n'avait
pas intrt se comporter "en plus" comme un infiltrateur rvolutionnaire de l'Etat, attitude que nous prtons
aux hommes d'tudes voqus plus haut. C'est peut-tre vrai ; en fait, tout est question de nuance. Il est en tout
cas certain que Michel Rocard a incarn cette culture d'opposition aux gouvernements de droite, culture qui a
caractris le SEEF et la DP depuis l're Gruson (1953-1961) jusque pendant l're Cortesse (19741982). Enfin, sur la question de savoir si le Michel Rocard des annes 1960 tait marxiste, plusieurs lments
doivent tre pris considration. Si le jeune dirigeant du PSU a idologiquement positionn son parti en rupture
avec le marxisme-lninisme, cette rupture doit tre nanmoins considre comme un essai d'ouverture du
marxisme d'autres types d'alination que celle essentiellement conomique analyse par Marx. Par exemple,
Michel Rocard, pour qui les livres de Michel Crozier, "Les employs de bureau" (1964) et "Le phnomne
bureaucratique" (1966), ont t des rvlations (entretien avec Michel Rocard), considre que la bureaucratie
est une forme d'alination politique qui touche tout autant les employs de bureau que la classe ouvrire
prisonnire des appareils bureaucratiques que sont le PC et la CGT. Il ne nous semble donc pas imprudent
d'envisager le Michel Rocard des annes 1960 comme un no-marxiste, mme s'il a principalement soutenu
cette ligne politique au sein de son parti et non au sein de la DP.

69

lvaluation des politiques publiques,137 avec un succs certain puisque Eric Monnier crira
en 1987 louvrage138 qui reste encore la plus cite des rfrences franaises en matire
dvaluation.
Nanmoins, pour lheure, considrons que le germe valuatif, qui peut tre envisag comme
un avatar de lintellectualisme marxien dun certain nombre de chargs dtudes travaillant
pour ou dans ladministration franaise, est lui-mme en gestation jusqu la fin des annes
1970.
Poursuivons notre analyse concernant les rapports des tnors de la planification aux sciences
sociales critiques dont le dveloppement marque la dcennie 1960, rapports qui pourraient
avoir jou un rle dans lmergence du thme de lvaluation des politiques publiques.

b. Une exception : Pierre Bourdieu et les rformateurs sociaux de lINSEE


Claude Gruson, solidement install la tte de lempire statistique national quil a
dvelopp au-del de toute esprance, ne se sent gure tenu par les exigences defficacit
sociale et politique formules par le pouvoir en place lendroit des planificateurs. Il
travaille pour lintrt gnral et non pour le maintien au pouvoir du gouvernement. Il
partage par ailleurs les valeurs rformistes de gauche sous-jacentes aux discours de certains
jeunes chercheurs en sciences sociales. Il accorde sans difficult ces derniers le statut
dhommes de science en les acceptant tels quels. En mars 1964, devant quelques membres
minents de la Socit franaise de sociologie139, il se dclare prt engager une
collaboration avec les sciences de la socit. Il essuie un premier refus de la part de ses
interlocuteurs.
Plusieurs raisons ont t avances pour expliquer ce refus140, elles oscillent entre
lindividualisme et lindpendantisme forcens des chercheurs en sciences sociales. Il en est
une qui semble avoir t oublie et nous parat importante : lincompatibilit technique entre
les conomistes statisticiens de lINSEE et la plupart des mandarins sociologues franais de
cette poque. Claude Gruson se trouve en effet confront la premire et dj vieillissante
garde des sociologues autonomistes, ceux qui ont bataill dans les annes 1950 pour faire
accepter la sociologie comme discipline universitaire part entire et indpendante de la
philosophie. Lobjectif de cette premire garde consiste ce que leurs jeunes suivants
labourent les lopins de terre si pniblement acquis et dfrichs. Rpondre positivement aux
avances de Claude Gruson reviendrait tenter un type de semis (la statistique) quils ne
matrisent pas bien, la diffrence des techniciens du chiffre formant les troupes, trs
fournies, de Claude Gruson. Ainsi, contrairement Michel Amiot, nous pensons que ce nest
pas seulement le Gruson planificateur qui offusque R. Aron, M. Crozier, etc., mais
galement le Gruson directeur gnral de lINSEE mme si, dans la dispute du 8 mars 1964,
seul le Gruson planificateur est explicitement mis en cause.
A lpoque, Pierre Bourdieu est lun des seuls comprendre tout le bnfice quil peut tirer
dune transformation de cette incompatibilit technique en complmentarit scientifique. A
la fin des annes 1950, en Algrie, cest--dire loin des mandarins de la mtropole, le jeune
137 Dans sa thse de doctorat en urbanisme soutenue en 1996 ( La coproduction des biens publics ,
Universit de Paris XII, avril 1996) Michel Conan sinterroge notamment sur la place et la fonction de
diffrents modles d'valuation des services publics urbains (aux Etats-Unis et en Scandinavie) dans une
possible coproduction (agents publics - usagers) de ces mmes services.
138 Monnier (E.), 1987, Lvaluation de laction des pouvoirs publics, Paris, Editions Economica.
139 Fonde en 1962. La Revue Franaise de Sociologie, Sociologie du Travail, et les Annales Europennes de
Sociologie sont lances en 1960. La mme anne, Raymond Aron fonde le Centre de Sociologie Europenne
lEPHE.
140 Amiot (M.), op.cit..

70

normalien agrg de philosophie a saisi, au contact de deux jeunes administrateurs de


lINSEE, le fort potentiel heuristique et lgitimant des techniques statistiques appliques aux
faits sociaux. Le deux jeunes statisticiens en question, Alain Darbel et Claude Seibel, jeunes
chrtiens sociaux, ont russi quelques annes plus tt le concours dentre lEcole
Polytechnique. Ils veulent faire partie dune lite qui se met au service des autres, et entrent
dans le service public en devenant administrateurs de lINSEE. Ils accomplissent leur
service national dans une Algrie ensanglante et socialement disloque. De par un mtier
quils ont encore peu expriment et des convictions politiques qui se prcisent la faveur
des vnements dramatiques quils vivent, ils se posent alors des questions sur la situation et
lvolution socio-conomique de la population indigne intgre de fait (et de force) dans la
destine de la France. Cest ainsi quils font appel notamment un jeune enseignant de la
facult de lettres dAlger, Pierre Bourdieu, pour aller mener des enqutes sociales dans les
rgions relativement recules de la Kabylie.
De cette rencontre va merger une pense hybride, la fois sociologique et conomique141,
qui dmythifie le miracle dune socit guide par des planificateurs-technocrates neutres et
justes, laquelle se dirigerait comme un seul homme vers des lendemains qui chantent. La
stratgie intellectuelle de Pierre Bourdieu prend alors un virage rsolument antiphilosophique. Dautre part, le futur sociologue dcouvre quil peut se servir de lappareil
statistique national plutt que dtre menac den devenir le serviteur. Cest pourquoi, en
mars 1964, il nest pas effarouch par lappel que Claude Gruson adresse aux sociologues. Il
considre son offre non pas comme une tentative dinstrumentalisation de la sociologie par
la planification, mais clairement comme une opportunit pour dvelopper son entreprise
scientifique comme il lentend.
A cette poque, la sociologie empirique amricaine traverse lAtlantique grce notamment
laction du sociologue Jean Stoetzel, fondateur de lIFOP en 1938. Pierre Bourdieu
considre quil sagit l dune sociologie capitaliste, au service des possdants142. Je veux
battre Lazarsfeld sur son propre terrain (entretien avec X) lentendait-on proclamer aux
futurs fonctionnaires de lINSEE, qui auront bientt choisir entre servir les structures
sociales de domination ou les inflchir. Il pense que Claude Gruson lui fournira les moyens
de son combat scientifique ; et il ne se trompe pas. Lt 1964, Claude Gruson donne sans
rserve son aval sa nomination comme responsable des enseignements en sociologie
lEcole Nationale de la Statistique et de lAdministration Economique (ENSAE). Claude
Gruson parraine linstitutionnalisation lINSEE de lalliance Bourdieu-Darbel-Seibel. Les
deux premiers organisent en juin 1965 Arras143, un colloque de deux jours prenant pour
thme les transformations qua connues la socit franaise depuis la deuxime guerre
mondiale .
Claude Seibel est lpoque largement accapar par lactivit de modlisation macroconomtrique que Pierre Mass a command lINSEE. Il laisse donc Alain Darbel le
soin dorganiser le colloque dArras avec Pierre Bourdieu. Il convient nanmoins de relever
que lengagement politique dAlain Darbel est alors nettement plus affirm que celui de
Claude Seibel. Ceci explique le fort investissement du premier dans un colloque qui donne
141 "une sociologie complexe de l'intrt" comme elle sera qualifie bien des annes plus tard dans Caill (A.),
La sociologie de l'intrt est-elle intressante ? , Sociologie du travail, n3, 1981.
142 Il souscrit l'analyse trs critique de la sociologie empirique dveloppe par C. Wright Mills dans
L'imagination sociologique, 1967 (publi en amricain en 1963) et pense comme C. Gruson que d'tre
"apolitique c'est tre de droite" (Programmer l'esprance, op. cit.).
143 Le maire d'Arras tait l'poque Guy Mollet, mais cet lment n'a aucun lien direct avec l'organisation de
ce colloque. En fait, celui-ci avait t commandit par le "Cercle Noroit", un club de rflexion actif dans la
rgion lilloise. Or, l'poque, Pierre Bourdieu tait encore matre assistant l'Universit de Lille et certains
membres du Cercle Noroit avaient eu vent de ses problmatiques sociologiques. Le colloque s'est tenu Arras
pour de simples raisons logistiques : l'existence d'un confortable chteau amnag pour de telles
manifestations.

71

un fondement empirique et scientifique la non-corrlation entre croissance conomique et


justice sociale. Participent ce colloque, du ct des sociologues, Pierre Bourdieu, JeanClaude Chamboredon, Jacques Lautman et Renaud Sainsaulieu et, du ct des conomistes
statisticiens, Alain Darbel (dcd accidentellement en 1975), Claude Seibel144, Paul
Dubois145, et Michel Praderie146.
Louvrage Le partage des bnfices 147 nest pas proprement parler une retranscription
des actes de ce colloque. Les actes en eux-mmes ont fait lobjet de nombreuses discussions
et de sensibles transformations au cours de quelques sances de travail aprs le colloque,
avant de figurer dans Le partage des bnfices . Cela indique la volont et le soin
apports par Pierre Bourdieu et Alain Darbel produire un ouvrage dans lequel chaque
texte, dune part, dploie une argumentation scientifique trs dense, laissant peu
dhypothses au hasard, et, dautre part, fait partie dun ensemble cohrent. Ce livre nest
donc pas quune juxtaposition de textes scientifiques, il dispense un message en quelque
sorte subliminal pour le planificateur des annes 1960. Le partage des bnfices tient
en effet lieu de manifeste scientifique interdisciplinaire contre leuphorie prospectiviste de la
premire moiti des annes soixante. Il dmontre avec force le potentiel cognitif dune
contribution anti-prospectiviste des sciences sociales au processus de planification.
Dj, le thme explicitement rtrospectif du colloque dArras, les transformations de la
socit franaise depuis... , sinscrit en porte--faux par rapport la dmarche prospective
que Pierre Mass, fort de lexcellente rception du rapport Rflexions pour 1985 par la
presse nationale, a intgre aux travaux des commissions du Vme Plan (1966-1970). Mais
au-del de la formulation du thme du colloque, Le partage des bnfices est jalonn
dattaques cinglantes prenant pour cible le principe mme de la prospective. Cest Pierre
Bourdieu qui, dans son introduction louvrage148, tire les premires salves : Sil est vrai
que la pratique des projections conomiques a contribu rpandre ladhsion une
philosophie du progrs domine par la vision eschatologique de la socit de labondance,
est-il certain que tous les groupes sociaux adhrent galement cette reprsentation de la
socit et de son avenir (p. 18). P. Bourdieu se fait ainsi fort daffirmer la prminence
absolue de lanalyse socio-conomique du prsent et du pass sur la prospective quil
considre comme une exploration essayiste et idologiquement oriente de lavenir : Sil
est vrai que notre socit oriente objectivement ses activits par rfrence deux fins,
144 Claude Seibel deviendra le "reprsentant" du corps de X-ENSAE au Conseil Scientifique de l'Evaluation
de 1990 1996.
145 Paul Dubois est pressenti en 1990, comme Claude Seibel, pour reprsenter les X-ENSAE au CSE,
responsable en 1989 de la mise en place d'un service d'inspection gnrale l'INSEE charg, entre autres
choses, d'valuer la pertinence et l'efficacit des dispositifs statistiques de l'INSEE. Il a t un membre actif du
Conseil Scientifique de l'Evalution du Conseil Rgional Rhne-Alpes de 1993 1998. Il a t le premier des
membres de ce conseil dmissionner la suite de llection de Charles Millon la prsident du Conseil
Rgional Rhne-Alpes avec lappui des voix des lus du Front National. Voir aussi son billet d'humeur antinolibral dans le supplment conomie du Monde du mardi 14/01/1997.
146 Michel Praderie est ingnieur des Mines de Paris, diplm de l'ENSAE, et devient administrateur de
l'INSEE en 1963 et spcialiste des questions de "main-d'oeuvre" l'INSEE. En 1966, il est dtach au
ministre de l'Education dont il devient, en 1969, le responsable du service de la programmation et des tudes
conomiques qu'il dveloppe la faveur du lancement de la Rationalisation des Choix Budgtaires. Il quitte
l'Education en 1973 et se roriente vers les problmes de l'emploi et de la formation pour l'Unesco, puis
l'OCDE, devient adjoint au chef du SAS du CGP (1977-80), puis directeur de cabinet du ministre du Travail
(1981-82). Il quitte en 1984 l'administration pour devenir directeur des ressources humaines la Rgie Renault.
147 La rfrence exacte de l'ouvrage est Darras, 1966, Le partage des bnfices, Les ditions de Minuit, Paris,
444 p.. "Darras" n'est videmment pas une personne physique mais dsigne les auteurs de l'ouvrage qui se sont
constitus en groupe l'issue du colloque d'Arras. Par ailleurs, notons que jusqu'au dbut des annes 1980,
Pierre Bourdieu a fait paratre la majeure partie de ses crits aux ditions de Minuit.
148 Lintroduction est en ralit anonyme mais on reconnat toutefois sans difficult le style inimitable de
Pierre Bourdieu.

72

laccroissement de la production et la rduction des ingalits, pourquoi la ralisation du


premier objectif nentrane-t-elle pas automatiquement la ralisation (au moins partielle) du
second ? Il faut donc examiner comment se transmettent dune gnration une autre les
privilges conomiques et sociaux qui font obstacle lgalisation des chances [...] De la
rponse cette question dpendent le jugement que lon peut porter sur la neutralit des
dispositifs institutionnels de rgulation conomique et aussi les prvisions que lon peut
faire sur lavenir de la socit franaise (p. 18).
Claude Gruson ne sy trompe pas. Il a fait partie du groupe 1985 et a donc tous les
lments en main pour comparer, dune part, la volont pragmatique caractrisant la pratique
prospective du Commissariat Gnral du Plan et, dautre part, la prudence interprtative
toute scientifique dont font preuve les auteurs de Le partage des bnfices lorsquil
savancent dans lexploration de lavenir. Dans sa prface louvrage en question, par
laquelle il rend hommage cette heureuse collaboration entre statisticiens-conomistes
planificateurs et sociologues quil avait appele de ses voeux en mars 1964, le directeur
gnral de lINSEE nen tente pas moins, sur prs de deux pages dune prface qui en
compte quatre, de convaincre les sociologues de donner leur approche des phnomnes de
socit une orientation un tant soit peu prospective : Par exemple, lexplication des
phnomnes qui sont la base de la croissance conomique doit faire apparatre, dans
chaque branche de la production, les innovations qui constituent le moteur du progrs
technique. [...] le progrs que mesure le comptable national et dont il dcrit les principales
implications est fait de lenchevtrement de mcanismes divers, parmi lesquels le
mcanisme initial, celui qui dtermine lensemble, est le plus souvent petit et difficile
mettre en lumire [...] Celui qui cherche expliquer et prvoir les phnomnes
conomiques et sociaux ne doit donc pas se contenter de tracer les lignes gnrales et de
mesurer les phnomnes densemble [...] il doit chercher aussi reprer les germes
microscopiques de lavenir. Cette rgle de conduite simpose lconomiste et au
dmographe [...] Elle simpose aussi au sociologue [...] Le risque que prsente lunion du
sociologue et de lconomiste, cest quelle se fasse dans une contemplation des phnomnes
globaux [...] Il faut se hter de dire que ce risque ne parat pas redoutable, la lumire des
pages qui suivent [...] Mais cest parce que le signataire de ces lignes croit la ncessit de
la multidisciplinarit dans les sciences humaines, parce quil en salue avec joie une
manifestation remarquable, quil croit devoir aussi en souligner une condition defficacit
(pp. III-V).
Le jugement que porte le directeur de lINSEE sur la production du groupe dArras pourrait
tre moins conciliant. Dun ct, on comprend que Claude Gruson puisse tre agrablement
surpris par lintelligence rigoureuse et empiriquement fonde qui se dgage de louvrage.
Mais, dun autre ct, les propos tenus dans ce dernier lui montrent combien les
planificateurs sont encore loin davoir franchi le Rubicon. Pour un planificateur, et Claude
Gruson en est un de tout premier ordre, les mots que prononce, non sans une certaine
arrogance scientiste, Pierre Bourdieu pour clore le colloque dArras sont dcourageants :
sans avoir rsolu autant de questions quils en avaient pos, ils avaient au moins substitu
aux questions simplistes qui flottent dans lre du temps des questions complexes qui, par l
mme, sont moins aises rsoudre . Ils frisent mme leffronterie et laccusation
ravageuse la fin de louvrage : Les conomistes qui, au terme dune comparaison des
mthodes et des rsultats conomiques de divers pays, concluent lquivalence des
systmes de rgulations, agissent en savants ou en experts : pour avoir cart au dpart la
politique et ses conflits, ils ne peuvent la retrouver au terme que sous la forme dune
inquitude morale. Et la tentation est grande pour eux de confondre lobjectivisme ou
lindiffrentisme avec lobjectivit et den faire le principe dune exhortation au consensus
social et politique qui se croit impartiale et se veut bienveillante. Lorsque le Fonds national
de lemploi parvient viter la mise pied collective dune centaine douvriers, est-ce assez
73

pour convaincre les dix dizaines dindividus, dbauchs en dix endroits diffrents, de
lexcellence de leur sort ? Pangloss conomtre nest peut-tre pas moins ridicule que
Pangloss mtaphysicien (p. 425).
Mais Claude Gruson ne prend pas ombrage des vigoureuses interpellations des sociologues.
Imprgn de morale kantienne, il admet loyalement la pertinence logique et empirique des
arguments dvelopps par les sociologues trouble-fte de la planification conomique
traditionnelle. Quimporte si les sociologues allis certains statisticiens-conomistes de
lINSEE dconstruisent les prsupposs pratiques des planificateurs et en lzardent les
certitudes. Si ce quils disent est vrai, il faut laccepter : Question : Quelles ont t vos
ractions louvrage Le partage des bnfices ? Rponse : Trs bonnes, jai trouv cela
trs intressant. Ctait lpoque o on sapercevait que la croissance ne signifiait pas
automatiquement davantage de justice ou dharmonie sociale (lpisode de la politique des
revenus par exemple), et que des sociologues srieux nous aident rflchir, je trouvais
cela trs bien. Il faut voir aussi que Darbel tait un de mes plus proches collaborateurs, il
ma prsent Bourdieu avec qui jai toujours t par la suite en trs bons termes. Question :
Pourtant il fait des remarques assez acides sur lidologie des planificateurs, la mystique du
progrs qui fonde la planification ? Rponse : La critique est le jeu normal de la discussion
scientifique, et il me semble que lhistoire a montr que ce qui t dit dans ce livre tait
dune grande justesse, non ? 149.
Il convient dajouter que Claude Gruson a par ailleurs quelques raisons circonstancielles de
se ranger rsolument du ct de la raison scientifique, fut-elle dorigine trangre comme la
sociologie. Sa prface Le partage des bnfices est date du 10 mars 1966. Or, la
nomination de Franois-Xavier Ortoli au poste de Commissaire au Plan est intervenue le 22
janvier 1966. Comme nous lvoquions plus haut, Claude Gruson avait nourri le projet de
terminer sa carrire la tte du Commissariat Gnral du Plan, organisme se situant au
sommet dune sorte de triangle de fer de la rationalit socio-conomique rige au rang de
mta-projet politique national. Au-del de lamertume personnelle, larrive de F.-X.
Ortoli150 aux commandes du CGP signifie pour C. Gruson une drationalisation, une
dscientifisation mais galement un appauvrissement politique de la planification, une
planification qui devient politicienne : Question : Que pouvez-vous me dire sur votre
dpart de lINSEE ? Rponse : Je nai pas t dmissionn. Je suis parti de moi-mme.
Quand Ortoli a t nomm Commissaire au Plan, jai pens que ctait une aberration.
Question : Pourquoi, parce quil manquait de comptences srieuses en conomie ou en
sociologie, bref en sciences sociales ? Rponse : Oui, oui, mais aussi parce que cest un
homme sans culture, trs courtois, intelligent, mais sans culture. Jai en tout cas compris
que je ne serais jamais Commissaire au Plan. Lorsque Ortoli a d partir lEquipement fin
66, je ntais dj plus candidat sa succession. Ctait vraiment devenu trop difficile de
continuer dvelopper lINSEE et le systme de planification comme avant. Les industriels,
le ministre de lIndustrie et dautres tranaient des pieds chaque fois que lon voulait faire

149 Entretien avec C. Gruson.


150 Franois-Xavier Ortoli a fait partie de la premire promotion de l'ENA (1947). Il en sort inspecteur des
Finances. Avant d'accder la direction du Plan, F.-X. Ortoli a t membre de nombreux cabinets ministriels,
puis directeur gnral la Commission des communauts europennes, et enfin directeur de cabinet de
Georges Pompidou. Etre commissaire au Plan reprsentait pour lui une position d'attente. Et il n'a pas
attendre longtemps : en avril 1967, le premier ministre de l'Equipement, Edgar Pisani, dmissionne avec fracas
du quatrime gouvernement Pompidou, et F.-X. Ortoli le remplace immdiatement. Il deviendra ds lors le
"ministrable par commodit en cas de crise" : ministre de l'Education nationale de mai juillet 1968, ministre
des Finances de juillet 1968 juin 1969, puis ministre du dveloppement industriel et scientifique jusqu' la
chute du gouvernement Chaban-Delmas en 1972. A partir de l, il ne sera plus jamais ministre, G. Pompidou,
Michel Debr et Pierre Messmer s'tant fatigus de son opportunisme ministriel, de mme que Valry Giscard
d'Estaing (voir Debr (M.), 1996, Entretiens avec Georges Pompidou 1971-1974, Paris, Albin Michel ).

74

quelque chose [...]. Bon, ds le dbut 1966, javais pris la dcision darrter et je me suis
attach grer mon dpart au mieux. (entretien avec C. Gruson).
Lconomie discursive de Le partage des bnfices est habilement organise. La
premire partie de louvrage, Prosprit et disparits , se veut assez descriptive et
gnrale. Elle pose le dcor pour les discussions analytiques davantage focalises sur des
objets sociaux spcifiques qui composent les parties suivantes de louvrage. La premire
partie souvre ainsi par un article de Paul Dubois au titre vocateur : La croissance en
question . Ce texte tait lorigine un document de travail produit au dbut de lanne
1964, dans le cadre de la prparation du Vme Plan en matire de projections macroconomiques long terme. Paul Dubois y dmontrait que lvolution de lconomie
franaise aprs-guerre laissait penser que la croissance allait se ralentir ds 1965. Ainsi, les
planificateurs de laction publique feraient bien de penser des rformes de structure
plutt que de compter uniquement sur lusage optimal des fruits de la croissance. Le
groupe 1985 avait fait venir Paul Dubois afin que ce dernier expose ses travaux devant la
sage assemble. Grande fut la dception et la surprise du jeune administrateur de lINSEE
lorsquil constata que le rapport Rflexion pour 1985 ne faisait aucune mention de son
travail, pourtant srieux sil en fut151. Le colloque dArras et ldition de Le partage des
bnfices constituent alors pour lui une opportunit de revenir la charge de lirrationnel
optimisme ambiant qui rgnait lpoque.
Toujours dans la premire partie de louvrage en question, on trouve, aprs la critique
chiffre, effectue par P. Dubois, de lide de croissance ternelle, un texte de J.-P. Pag qui
met mal un autre mythe de la planification : la politique dquipements collectifs comme
productrice du bonheur social : Il ne suffit pas de rendre la scolarit gratuite [...] Il ne
suffit pas de rendre les muses gratuits le dimanche pour que toutes les classes sociales
aient un gal accs au patrimoine culturel [...] Il sensuit quune politique qui se donne pour
seul objectif daccrotre la quantit et la qualit des biens et des services offerts la
consommation et qui ne saccompagne pas dun effort parallle pour produire les
utilisateurs adquats de ces biens et de ces services nest dmocratique quen apparence.
(p. 116).
Dans un texte qui suit celui de J.-P. Pag, P. Bourdieu renchrit en soutenant lide non
seulement quil existe un usage socialement diffrenci des produits de la croissance, mais
aussi que cet usage obit une logique de reproduction des ingalits sociales. Alors que
dans la conclusion du Phnomne bureaucratique (1963), Michel Crozier soutient quil
151 A l'poque, une anecdote circulait dans le milieu des comptables nationaux. V. Giscard dEstaing et P.
Mass se seraient disputs poliment propos du taux de croissance qu'il fallait afficher pour toute la dure du
Vme Plan. Giscard voulait que ce taux ne soit pas trop lev afin que l'quilibre budgtaire ne soit pas menac
et que l'inflation soit matrise. Grosso modo, Valry Giscard d'Estaing voulait prolonger les principes de son
plan de stabilisation, tandis que Mass souhaitait plutt leur assouplissement. Selon la rumeur, les deux
hommes auraient convenu d'un rendez-vous de type "marchandage" dans le bureau lambriss du ministre des
Finances. Ce dernier avait donc l'avantage du lieu mais Mass, en fin ngociateur, s'adjugea le choix des
armes. Il obtint que la ngociation porte non pas sur les taux de croissance des cinq premires annes mais sur
leurs effets cumuls exprim sous la forme d'un "indice de croissance base cent sur cinq ans" (par exemple,
5% de croissance sur cinq ans donne un indice 128, puisque 1.05 puissance 5 = 1.28). C'tait logique mais cela
prenait Giscard au dpourvu. Il n'existait pas l'poque de machines calculer de poche comme aujourd'hui.
Les collaborateurs de Giscard disposaient seulement de tables et de rgles calcul convertissant des taux de
croissance trois dcimales en indice de croissance, alors que Mass avait dj imagin diverses combinaisons
de taux de croissance annuels et avait apport avec lui des tables et une rgle calcul cinq dcimales. Furieux
contre lui-mme et contre ses collaborateurs sous-quips, Giscard abrgea la runion et laissa Pierre Mass
partir avec un indice de croissance sur cinq ans un tout petit peu moins lev que celui qu'il proposait.
Cette histoire nous a t raconte par plusieurs personnes dont Paul Dubois. En dmontrant la dsinvolture
des technocrates qui font de la politique , elle rvle le sentiment d'agacement et de frustration qu'un
comptable national comme Paul Dubois pouvait prouver lorsqu'il tentait de raisonner les membres du "Groupe
1985".

75

existe en France une culture gnrale de la stratification sociale, Pierre Bourdieu affirme que
les clivages sociaux sont le produit dun usage capitalistique des biens culturels et
symboliques coupl avec un usage capitalistique des biens conomiques.
Tout le reste de louvrage nest que dclinaison plus ou moins fidle de cette problmatique
sur des objets sociaux spcifiques. Les diffrentes contributions analysent en particulier
comment se construisent, se dplacent ou se transforment les clivages sociaux entre
coupes statistiques de la socit telles que les paysans, les femmes, les parents, les
jeunes, les employs, les tudiants, etc. Toutes ces catgories sont assujetties des actions
publiques spcifiques. Prcisment, le sens commun qui naturalise chacune de ces catgories
dans le jeu social est systmatiquement dconstruit et reproblmatis par les auteurs du
Partage des bnfices . Dune certaine manire, travers ce livre collectif, grce laide
de jeunes sociologues franais, de tout aussi jeunes statisticiens conomistes de lINSEE se
sentent en mesure de convaincre nimporte quelle administration de linconsquence sociale
de son action du fait de ses oeillres sectorielles et idologiques.
La plupart des jeunes administrateurs de lINSEE qui ont contribu ldition de Le
partage des bnfices sont des proches de Claude Gruson et pensent comme lui qu lEtat
choit la responsabilit du dveloppement conomique et de la rduction des ingalits
sociales. Nanmoins, la diffrence de Claude Gruson, ils ont surtout fait lexprience de la
multiplicit, de la diversit et de la force des rsistances politiques un tel projet de socit.
De 1953 o il prend la tte du SEEF 1966 o il quitte la direction de lINSEE, Claude
Gruson a fait la promotion immobilire dun imposant panoptikon conomique national.
Il a rencontr sur sa route quelques ornires et mme subi de gros revers tels que la mort-ne
politique des revenus. Mais le bilan est globalement positif. A. Darbel, C. macroconomie et
P. Dubois, tous entrs lINSEE-Paris au dbut des annes 1960, ne peuvent avoir le mme
point de vue. Ils nont pas pu tre griss par la majest administrativo-scientifique des
ralisations du directeur gnral de lINSEE. Bien au contraire, ils ont un avis plutt objectif
sur les effets socitaux conjugus de la Comptabilit Nationale et de la planification.
Lchec de la politique des revenus constitue pour eux une exprience idologiquement
fondatrice et ngative.
Par ailleurs, la cration dun CERC indpendant de lINSEE les a passablement choqus.
Quun CERC normatif - qui dicte des normes en matire de rgulation des niveaux de
salaires dans les branches de lconomie - soit sous tutelle du Commissariat Gnral du Plan
leur semble tout fait normal. Mais le CERC institu en 1964 nest quinformatif et aurait
donc d tre intgr la structure de lINSEE. Les statisticiens conomistes coauteurs de
Le partage des bnfices , bien que proches de C. Gruson, ne comprennent ou nacceptent
gure que celui-ci ne fasse rien pour rcuprer le CERC dans le giron de ladministration
statistique nationale, quand bien mme C. Gruson espre le rcuprer en devenant
Commissaire au Plan.
Pour ces jeunes administrateurs de lINSEE, le schma davantage de Comptabilit
Nationale permettant une meilleure planification permettant une socit plus heureuse
dfendu par Claude Gruson a perdu une grande part de ses facults mobilisatrices, en raison
de son simplisme rvl par lactualit sociale, politique et administrative de la premire
moiti des annes 1960. Jean Ripert, qui est alors commissaire adjoint au Plan et qui
succdera Claude Gruson au dbut de lanne 1967, rsume avec clart les fondements du
dsenchantement de la Comptabilit Nationale qui sopre dans lesprit des jeunes
comptables nationaux dont il est question ici : Le systme dinformation lourde dont parle
Gruson, cest un contresens qui est li une philosophie de la vie politique et du travail
dEtat. Et au ct missionnaire de Gruson, moi qui suis catholique, jai fortement tendance
lier a son origine protestante. Cest lide que si les gens sont bien informs, les choses
iront dans le bon sens. Peut-tre que jai une vue un peu pessimiste, mais les gens nont pas

76

toujours envie dtre bien informs. Et dautre part, linformation nest pas neutre 152. Le
doute qui sempare de la jeune garde entourant Claude Gruson nest pas non plus exempt de
critiques vis--vis de lappareil de planification quelle contribue faire fonctionner.
Dans Le partage des bnfices , ces critiques sont formules dans lintroduction
anonyme153 de louvrage. On trouve ainsi la page 16 de louvrage ici tudi lesquisse
dun projet dvaluation sociologique et politologique des politiques publiques : De tous
les systmes dagents, les institutions publiques ont laction la plus visible : pour mesurer
lefficacit propre des dcisions administratives et en particulier de la planification, il
faudrait dcrire mthodiquement les instruments dont disposent les administrations dEtat,
tant en matire dinformation (statistiques, Comptabilit Nationale, instruments de
prvision) quen matire daction (investissements, crdits, fiscalit et incitations), les
thories et les idologies qui les animent, les relations quelles entretiennent avec les
groupes de pression, syndicats de salaris et groupements professionnels. . Nanmoins, on
saperoit rapidement que cette surprenante pousse valuative nest que prtexte
llaboration dun discours critique lencontre du rle global de lEtat dans la socit :
Les progrs de la connaissance conomique et le perfectionnement des techniques
dintervention ont-ils confr aux responsables de la politique conomique une position
darbitre qui, par des dcisions mesures une ralit scientifiquement apprhende,
orienteraient toute la socit vers ce qui constituerait indiscutablement son intrt ? Les
conflits de forces feront-ils place la juste pondration des raisons et la rationalisation
des choix ? Autrement dit, les luttes politiques entre groupes de pression ne sont-elles
quune apparence trompeuse ou un stade historique dpass et doivent-elles laisser la place
la fusion harmonieuse des contraires que le technocrate, la faon du royal tisserand
dont parlait Platon dans Le Politique , oprerait par les techniques rigoureuses de
loptimalisation ? Ou bien le savoir conomique et ceux qui sen rclament restent-ils
objectivement au service dun ordre social et de ceux qui tiennent ou se tiennent la
perptuation de cet ordre ? .
Si les jeunes administrateurs de lINSEE ayant commis Le partage des bnfices
endossent la charge critique chafaude ci-dessus, celle-ci ne peut former pour eux un cadre
oprationnel de travail. Ils sont sans doute extrmement bien placs pour dcrire
mthodiquement les instruments... , mais cela quivaudrait un suicide professionnel que
de sattacher professionnellement un tel projet dvaluation des politiques publiques et,
notamment, de la politique publique reine quest le processus de planification.
Principalement, il sagit pour eux dun cadre intellectuel auquel ils prtent discrtement
serment. Cela dit, dans la conclusion de louvrage, Pierre Bourdieu incite implicitement ses
amis de lINSEE remodeler le dispositif concret de fabrication de statistiques sociales au
sein de linstitut. Ce dispositif doit certes produire de linformation statistique relevant de
domaines sociaux circonscrits par les actions publiques, mais il doit tre aussi rflchi par un
effort de thorisation globalisante du systme social : Si lon passe dun exemple
particulier [la lutte contre linflation] la croissance conomique dans son ensemble, les
questions sappellent comme linfini. Quelle part la diffusion de linformation conomique
a-t-elle dans les processus sociaux qui rendent possible la croissance ? Comment rendre
compte du fait que la rpartition des revenus dans la population active selon les catgories
socioprofessionnelles reste pratiquement stable durant toute la priode considre ?
Comment se composent, dans lexode agricole, mutation professionnelle et migration de la
campagne vers la ville ? Comment expliquer les contradictions du march du logement ?
[...] [Mais la] sociologie empirique doit-elle se limiter dlibrment ltablissement de

152 Fourquet, op. cit., p. 283.


153 Pierre Bourdieu accepte en fait la responsabilit floue de dire tout haut ce que les statisticiens conomistes
de l'INSEE pensent tout bas tout en souhaitant tre entendus.

77

propositions prcises, valables dans un champ fix et pour une priode dfinie, et refuser
daborder [...] les problmes relatifs la socit globale ? Ce serait renoncer chercher
des points de passage entre lexplication conomique qui est celle des ingalits comptables,
[...], des tendances statistiquement dcelables, des modles macro-conomiques, et
lexplication sociologique pour qui le phnomne social est dabord loeuvre des groupes
qui doivent leur unit leur situation dans la socit globale. La sociologie des petits faits
vrais et la philosophie sociale [...] ont en commun de [...] dissimuler labsence comme
lurgence dune thorie du systme social. 154 (p. 422).
En fait, il est ais de dceler, dans Le partage des bnfices , sous la plume de jeunes
administrateurs de lINSEE, une volont de sociologisation holiste de lappareil de
production de statistiques sociales lINSEE. Il importe, par ailleurs, de noter quen
filigrane de cette volont se trouve une discrte ambition de produire des donnes objectives
et des schmas dintelligibilit empiriquement fonds propres rationaliser la dimension
sociale de laction publique. Il ne sagit pas den dduire demble lexistence dune
pratique masque de lvaluation des politiques publiques, mais dy reconnatre les
prodromes de son avnement. Saisissons-nous par exemple du texte Changement demploi
et changements dans lemploi crit par Michel Praderie, administrateur de lINSEE alors
en poste la division enqutes de consommation, comptes des mnages de lINSEE. A
grand renfort de chiffres et de schmas, M. Praderie dcortique le phnomne de mobilit
professionnelle, de louvrier non qualifi au cadre suprieur. Le texte se conclut sur une
demi-litote valuative : Il est bien vident que toutes les modifications qui interviennent
dans la vie professionnelle sont dimportance ingale ; toutes ne ncessitent pas un effort
dadaptation considrable au nouvel emploi. Cependant, si on limine les individus qui
nont fait que changer dtablissement employeur, on constate que seuls 30% dentre eux
ont bnfici dune formation postscolaire qui, de prs ou de loin, a pu faciliter cette
reconversion. On peut donc lgitimement se demander quelle aurait t lampleur de cette
mobilit si elle avait t vritablement organise (p. 253). En lespce, ce quvalue et
fustige en mme temps M. Praderie, cest un systme denseignement qui, en ne
dveloppant aucune politique de formation professionnelle, ignore et minore trs largement
son rle potentiellement positif en termes la fois de flexibilit (facteur de modernisation de
lappareil productif) et de promotion socioprofessionnelle reposant, si possible, sur un
principe de mritocratie (pour parler vite).
Nous formulons ici lhypothse155 qu loccasion du colloque dArras, un certain nombre
de jeunes administrateurs de lINSEE, convaincus de la non-quivalence entre
dveloppement conomique et dveloppement social, commencent nourrir le projet
citoyen que lon peut dcrire de la manire suivante : produire des statistiques sociales
qui, dune part, aident au dveloppement de la recherche en sciences sociales et, dautre part,
contribuent la rationalisation de laction publique. Cest au dbut des annes 1970, que le
second volet du projet citoyen voqu comprendra furtivement une dimension
valuative. Mais nous nen sommes pas encore l. Au milieu des annes 1960, le principal
obstacle156 socio-administratif au dveloppement institutionnel de ce projet rside dans le
fait que le plus important ple de production de statistiques sociales lINSEE se situe
cette poque (milieu des annes 1960) dans le dpartement population et mnages
154 Quelques annes plus tard, Raymond Boudon et Jean-Gustave Padioleau formuleront, de manire plus
explicite et plus prcise (le Commissariat du Plan et l'INSEE ayant dj bien avanc dans leurs travaux
respectifs de remodelage de la production de statistiques sociales), la mme demande l'adresse des
statisticiens et dmographes, Cf. "Une macro-sociologie est-elle possible ?", in Boudon (R.), 1971, La crise de
la sociologie, Paris, Droz, pp. 49-74.
155 Cette hypothse sera prcise et valide dans le chapitre 3 de la thse.
156 Obstacle qu'il faut galement considrer comme la source d'une fconde frustration pour les conomistes
statisticiens dont nous venons de parler.

78

(DPM) - dont la division enqutes de consommation, comptes des mnages o travaillait


Michel Praderie - au fonctionnement de laquelle prsidait une logique darsenal . Questce dire ?
Ds le dbut des annes 1950, ce dpartement de lINSEE (qui ntait alors quune division)
stait illustr dans la formalisation, la technicisation et le dveloppement systmatique des
enqutes sociales par sondage : mettre en statistiques les bourgeois autant que les
ouvriers, dfinir des chantillons reprsentatifs, laborer des questionnaires, tablir un
rseau denquteurs bien forms, mathmatiser et mcaniser le dpouillement des enqutes,
etc. Limmense effort de rationalisation des techniques de description de la socit dploy
par le dpartement la dtourn dun investissement plus substantiel en matire danalyse et
dinterprtation des donnes produites. Les chercheurs du CREDOC157 se plaisaient
dailleurs jouer le rle dexploiteurs intelligents des donnes sociales fabriques par
lINSEE.
Lorsquen 1962, Jacques Delors prend la tte de la division des affaires sociales du Plan
(DAS qui deviendra Service des Affaires Sociales en 1965), il sappuie logiquement sur le
dpartement population et mnages (DPM) de lINSEE et sur le CREDOC, afin de
socialiser le Plan158. Cest partir de ce moment que le DPM et le CREDOC sloignent
irrmdiablement lun de lautre. Le CREDOC opre un tournant sociologique, qui cadre
bien avec le contexte de monte en puissance de la sociologie caractristique des annes
1960. De son ct, le DPM, dans un nouvel lan, sengage dans le dveloppement de son
arsenal de description de la socit, en rcuprant notamment une des quipes du
CREDOC spcialise dans ltablissement des sries de consommations des mnages 159,
qui devient la division tableaux et conjoncture de la consommation du DPM. Les
budgets de famille sont approfondis au moyen de grandes enqutes portant
spcifiquement sur lhabillement, lquipement mnager, les vacances, le logement, les
transports, etc. Lutilisation des premiers ordinateurs a videmment facilit cette course
laffinement du quadrillage statistique de la socit franaise, dont daucuns au CGP disent
quelle a loign jamais lINSEE de toute ide de synthse (on verra que cest plus
complexe que cela).
Un homme incarne parfaitement la logique darsenal dans laquelle le dpartement
population et mnages se lance corps perdu dans les annes 1960. Il sagit du chef et
fondateur du dpartement, Jacques Desabie. Cest un homme de la droite assez
conservatrice160, qui pense que le rsultat de son travail ne peut tre utilis que par un petit
nombre de spcialistes tels que les comptables nationaux ou les techniciens de la
planification nationale : Un jour, vers 1970 [alors que Jean Ripert sengage dans une
politique douverture tous azimuts de lINSEE], il ma dit un truc qui ma marqu : Tout
ces chiffres que vous voulez balancer dans la nature, dans le grand public, cest comme si
vous donniez des lames de rasoir des enfants pour quils jouent avec. (entretien avec X).
157 Centre de recherche pour l'tude et l'observation des conditions de vie, cr en 1953 l'initiative du
Commissariat Gnral du Plan.
158 Pour des cadrages sociaux trs globaux, le CGP fait parfois appel aux deux instituts de sondage d'opinions
que sont la SOFRES et l'IFOP.
159 Les sries de consommations des mnages sont chronologiques. Chaque srie correspond un bien de
consommation dont on tudie les variations physiques et montaires de consommation au cours du temps. C'est
approximativement 300 sries qui sont alimentes. Leur mise en rapport avec les statistiques concernant le
budget des mnages permet entre autres choses la dfinition du fameux "panier de la mnagre" et de l'indice
des prix. La rcupration par l'INSEE du groupe de chercheurs du CREDOC charg d'instruire ces sries est
bien entendu lie au vif apptit de Claude Gruson lorsque celui-ci prend la tte de l'INSEE en 1961.
160 Anecdote rvlatrice : "Il avait t incroyablement outr par les vnements de mai 68. Le jour de la
manifestation des tudiants sur les Champs-Elyses, il y a eu une assemble gnrale l'INSEE, Desabie est
arriv avec quelques collgues du mme bord que lui, et ils ont entonn la Marseillaise tue-tte, ctait un
grand moment [rires]" (entretien X).

79

Jacques Desabie considre galement quil faut se mfier des sociologues empiriques qui
dduisent des statistiques des choses qui peuvent tre abracadabrantes (entretien avec Y).
Ainsi, le mouvement dides relatif aux statistiques sociales qui prend forme au sein dun
petit groupe de jeunes administrateurs de lINSEE la suite du colloque dArras ne peut
gure trouver dcho au sein du dpartement population et mnages de lINSEE. Ce
dpartement est organis et dirig de telle sorte que son outil de production de statistiques
sociales ne puisse servir analyser le fonctionnement social et clairer le rle de laction
publique dans lvolution de ce fonctionnement. Cest par ailleurs une des raisons pour
lesquelles Michel Praderie, qui fait partie de ce dpartement, le quitte en 1966 pour devenir
chef adjoint du service de la programmation et des tudes conomiques du ministre de
lEducation Nationale. Peu de temps aprs, Alain Darbel quitte galement lINSEE pour
lEducation Nationale afin doeuvrer la mise en place de ce qui deviendra en 1971 le
CEREQ (centre dtudes et de recherches sur les qualifications161).
Claude Gruson na pas cherch empcher ltouffement - temporaire, puisquil y aura
rsurgence - du mouvement dides n loccasion de ldition de Le partage des
bnfices . Malgr la bienveillance quil accorde au principe de lintroduction dune
intelligence sociologique empirique dans le processus de planification, il a tout intrt ce
que le dpartement de Jacques Desabie shabitue alimenter en donnes brutes lappareil de
Comptabilit Nationale. Il faut en effet revenir brivement la configuration politique et
institutionnelle de la seconde moiti des annes 1960.
Au dbut de lanne 1966, le gouvernement en place stoppe Claude Gruson dans sa course
lintgration mthodologico-politique du triangle planificateur CGP-DP-INSEE, en ne le
nommant pas Commissaire au Plan. C. Gruson considre que la nomination de F.-X. Ortoli
quivaut une avance ennemie. Il riposte et tente de la stopper son tour en plaant pour
lui succder une personne qui connat parfaitement le fonctionnement du CGP et qui pourra
donc contenir, voire renverser, le processus de drationalisation du Plan. Afin de
verrouiller davantage le systme, il impose intelligemment aux cts du Commissaire au
Plan celui de ses collaborateurs lINSEE qui est le plus conforme lide quil se fait de la
planification et de son rle dans la socit162 ( clairer des actions qui ne sont jamais
purement techniques, qui sont sociales et politiques ). Ainsi, ds que Georges Pompidou
choisit de remplacer Pierre Mass par F.-X. Ortoli, Claude Gruson consacre le plus clair de
son temps sauver ce qui lui tient le plus coeur : le maintien de relations organiques entre
les comptables nationaux de lINSEE et le service conomique du Commissariat du Plan, et
la constitution dun vaste systme de statistiques industrielles gr de faon centralise
lINSEE. Ldification dune comptabilit sociale aux fondements thoriques distincts de
ceux de la Comptabilit Nationale passe au second plan dans lagenda de Claude Gruson,
qui sait la fin de son rgne arrive. La question de savoir quelles suites planificatrices il
convient de donner lheureuse collaboration entre jeunes sociologues et jeunes statisticiens
conomistes nest plus lordre du jour dans son esprit.
Cest en ralit avec larrive de Jean Ripert la tte de lINSEE en janvier 1967 que les
ides exposes dans Le partage des bnfices vont peu peu tre dveloppes
institutionnellement au sein de lINSEE. Le nouveau directeur gnral de lINSEE entend
limiter sensiblement le tropisme planificateur et macro-conomique que son prdcesseur
avait imprim linstitut. Ainsi que sen ouvre Jean Ripert Franois Fourquet : La vision
de Gruson est une espce de sur-exaltation de la Comptabilit Nationale (enfin, je simplifie,
car la pense de Gruson est plus complexe que a) ; mais cette vision grandiose dun Plan
utilisant la Comptabilit Nationale et servant de cadre de rfrence lintrieur duquel
161 Etablissement public sous tutelle du ministre de l'Education Nationale, tutelle partage avec le ministre
du Travail partir de 1989.
162 On se souvient du "grusonnisme" de Louis-Pierre Blanc relev par Pierre Mass lorsqu'il le fait intervenir
au Conseil Economique et Social.

80

sopre un arbitrage entre les Franais, cette vision, lexprience la montr, rencontre les
limites du dialogue politique et de la concertation (p. 284).
Au milieu des annes 1960, lenvironnement politico-administratif de la planification est
parvenu un tournant de son histoire. Lardente obligation, dj vieille de cinq ans, se fait
moins pressante. F.-X Ortoli na gure entretenu le feu et il est remplac en juin 67 par un
homme qui se rvle tre tout sauf un entrepreneur. La croissance sest ralentie, rabaissant
quelque peu les espoirs de ceux qui voulaient planifier la distribution de ses fruits. Le
gaullisme a indniablement perdu de sa superbe. Le Gnral De Gaulle na obtenu que 55%
des suffrages au second tour de llection prsidentielle du 19 dcembre 1965. Son
adversaire, Franois Mitterrand, sil nest pas un inconnu, na pourtant pas cinquante ans et
na dispos que de 3 mois pour conqurir 45% de llectorat franais (il a annonc sa
candidature le 9 septembre 1966). Au surplus, le proche entourage du Prsident de la
Rpublique veut trouver en Valry Giscard dEstaing le bouc missaire de la perte de vitesse
politique qui touche le mouvement gaulliste. La responsabilit du plan de stabilisation et de
linflchissement de la croissance conomique est attribue sa seule personne, et il nest
pas reconduit dans ses fonctions de ministre des Finances dans le nouveau gouvernement de
Georges Pompidou. Lorsque ce dernier propose V. Giscard dEstaing de prendre la tte
dun grand ministre de lEquipement qui nexiste encore pas et quil pourra donc
faonner sa guise, il considre que lon joint lhumiliation au blme. Les gaullistes se sont
un peu maladroitement construit un adversaire qui leur fera payer extrmement cher sa mise
lcart.
Plus globalement, lanne 1966 est celle o la page de laprs-guerre semble tre
dfinitivement tourne. En 1965, les premires cohortes du baby-boom (amorc ds 1943)
arrivent en nombre sur le march du travail, imprgnes dune autre culture, formulant des
aspirations et des besoins diffrents. LUnion des tudiants communistes rompt avec le parti
pre. La direction des jeunesses chrtiennes franaises se saborde. En termes de statistiques
sociales, trois phnomnes marquent lanne 1966 : la baisse de la natalit jusqualors
constamment en hausse depuis 1943, la hausse du travail fminin, la hausse
conomiquement inexplicable du taux de suicide.
Cest dans ce contexte de nouvelle donne sociale, conomique et politique qui relativise
limportance du Plan conomiste dans la conduite de la Nation, que Jean Ripert dcide de
repositionner lINSEE. En 1968, la cration du dpartement de la recherche (avec Edmond
Malinvaud comme premier responsable) et celle concomitante du dpartement de
linformatique tmoignent de la monte en puissance scientifique et technique de linstitut
ainsi que de son autonomisation par rapport au Commissariat Gnral du Plan. Ce dernier ne
doit plus tre le seul client de lINSEE. En 1967, la DATAR finance la mise en place sous
lgide de lINSEE dobservatoires conomiques rgionaux censs satisfaire les besoins en
informations statistiques des acteurs conomiques locaux.
Mais avant de nous atteler ltude dtaille de cette acclration historique (chapitre 3), il
nous faut revenir au Commissariat Gnral du Plan ; cest en effet dans cet organisme que
les principaux agents de prcipitation se situent. Notons donc que nous abandonnons, le
temps dun chapitre, la piste de la construction dun systme de comptes sociaux au sein de
lINSEE, pour mieux y revenir. Cette piste revt une grande importance dans notre propos
puisque, en ce dbut des annes 1970, llaboration institutionnelle de statistiques sociales
couple avec lappareil de la Comptabilit Nationale peut techniquement permettre
lmergence dune pratique codifie de lvaluation des politiques publiques en France.
Autrement dit, partir de cette poque, la Puissance Publique peut dj trouver sa
disposition des outils et des agents de maintenance et de perfectionnement de ces outils lINSEE - capables de linformer de ltat du corps social ainsi que des effets produits par
ses politiques publiques sur ce mme corps social.

81

Au moment o, sur le plan politique, les gaullistes au pouvoir perdent du terrain et craignent
dtre dmocratiquement dsavous, ces outils et ces techniciens peuvent tre mobiliss afin
de former le socle technique dune technologie gouvernementale, appele valuation des
politiques publiques , capable darticuler de manire rationnelle les deux grandes
dimensions de laction politique que sont son efficacit et sa lgitimit.
Prcisment, au mme moment, un petit nombre de chargs de mission du Commissariat
Gnral du Plan travaillent sur les mmes ides que les nouveaux statisticiens sociaux de
lINSEE. On peut donc dire quau dbut des annes 1970 la configuration politicoadministrative runit un certain nombre de conditions propres enclencher un processus
dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques en tant que nouvel outil de la
planification de lintervention des pouvoirs publics sur la socit franaise.
Pourtant, rien de cela ne se produit. Globalement la raison tient au processus de dlitement
qui touche le triangle planificateur CGP-DP-INSEE. Nous expliquons les dtails de ce
dlitement dans la suite du texte.

82

Chapitre deux
La technologie valuative amricaine et ses tentatives
dimportation en France
1. Introduction
Tout dabord, rcapitulons, car notre histoire est complique du fait que le rcit de son
objet, la socio-gense institutionnelle du thme de lvaluation des politiques publiques,
ne peut tre fait de faon linaire.
Rcapitulation
 Notre objectif est de raconter et dexpliquer en termes sociologiques lmergence de
lide dune fonction valuative au sein du milieu de la planification, et en particulier
lintrieur du Commissariat Gnral du Plan et de lINSEE au dbut des annes 1970.
 Pour ce faire, nous avons montr que le Commissariat Gnral du Plan pouvait tre
considr comme un acteur collectif au sens o des gens comme Pierre Mass ou Jacques
Delors (pour ne parler que des plus connus) sinvestissent dans cet organisme pour le
constituer en acteur collectif disposant dune certaine autonomie pour dfinir sa fonction
dans la sphre gouvernementale franaise. Ainsi, la dfinition par un ou plusieurs agents du
CGP dune fonction valuative dlibrment attache au CGP se situe dans le domaine du
possible ds les annes 1960.
 Prcisment, nous avons ensuite avanc lide que cette priode-l est marque, en ce qui
concerne le CGP, par lendossement dun modle dEtat en actions publiques , distinct
dun Etat en structures administratives dabord pas ou peu pris en considration par les
planificateurs. Dans les annes 1950, au fur et mesure que samenuisent les moyens
idologiques, politiques, et budgtaires dont disposent les planificateurs pour diriger
lconomie franaise, ces derniers objectivent les structures administratives publiques
comme des moyens daction (indirecte) sur le systme conomique et sengagent
progressivement dans une planification et une rationalisation de lusage de ces moyens. En
1962, le Gnral de Gaulle et son quipe gouvernementale, dchargs du problme algrien,
placeront cette nouvelle stratgie de planification nationale sur les fonts baptismaux. Le Plan
continue certes indiquer une vitesse idale pour le dveloppement conomique dun certain
nombre de branches de lconomie nationale. Mais il se charge galement de coordonner
llaboration et la mise en oeuvre de politiques damnagement du territoire, dquipement
urbains, dducation, daction sociale, etc.
 Lobjectivation et la mobilisation par les planificateurs dun Etat pouvant et devant
tre socialement et politiquement efficace va de pair avec lobjectivation des espaces-temps
sociaux et politiques rceptionnant les actions publiques. La planification des annes 1950
sadressait aux producteurs conomiques organiss sous forme de grandes entreprises, de
grands syndicats, de grands secteurs, etc., auxquels on intimait lordre conomique
national . Celle des annes 1960 prend acte dun phnomne de consommation de masse
trs diffrencie quelle na jusqu lors planifie que de faon trs indirecte (par les
producteurs) et grossire (agrgats de produits consomms). La planification des annes
1960 complte son rgime daction en sorientant vers un monde de consommateurs dont
lordonnancement socio-conomique la dpasse et dont elle tente dsormais de prvoir les
volutions plus ou moins long terme afin de pouvoir le planifier un tant soit peu (par
83

exemple : la planification de la construction et de la localisation des centres hospitaliers


quivaut faire en sorte que la sant en tant que fonction collective cote moins cher et soit
conomiquement plus performante que si elle ntait quun bien de consommation
strictement individuelle). Pour rsumer, on dira donc que la planification premire
manire suscitait directement le changement conomique dans un petit nombre de secteurs
fondamentaux de production. La planification deuxime manire veut anticiper le
changement socio-conomique pour pouvoir le planifier indirectement tout au plus. Cest
pourquoi Pierre Mass introduit notamment la pratique de la prospective dans la prparation
du Plan. La production dun discours prospectif constitue galement une manire de
responsabiliser les participants au processus de planification quant aux consquences
possibles de leurs choix sur lavenir de la collectivit. Ce discours suggre la ncessit dune
valuation ex ante des dcisions publiques. Faire de la prospective dans le cadre de la
planification, cest sobliger re-connatre les limites de laction publique en termes de
contribution planifie au changement socio-conomique.
 Enfin, nous avons vu que la dcouverte par les planificateurs dun Etat
potentiellement multi-interventionniste et rationnel, et de la difficult de prvoir et de
planifier au moyen de la science macro-conomique son impact sur la ralit socioconomique nationale, est galement lie au dveloppement rapide des sciences sociales non
conomiques partir du dbut des annes 1960. Nous avons alors choisi de laisser de ct
pour un temps le Commissariat Gnral du Plan et de nous intresser la rencontre qui
sopre, se consolide et finalement sinstitutionnalise entre un petit groupe de jeunes
administrateurs de lINSEE et un sociologue comme Pierre Bourdieu. Nous voudrions
prsent retourner au Commissariat Gnral du Plan pour faire le rcit circonstanci de
lmergence de lide dvaluation des politiques publiques dans cette institution.
Au Commissariat Gnral du Plan comme lINSEE, il est beaucoup plus facile de raconter
que dexpliquer pourquoi un ou des fonctionnaires vont chercher des ides en dehors du
cadre strict de leur travail, les traduisent et les diffusent dans leur institution dappartenance
et parviennent, partir dun certain moment, formuler lide dune technologie
darticulation du savoir et du pouvoir, telle que lvaluation ex post des politiques publiques.
De plus, le Commissariat Gnral du Plan est un organisme trs extraverti, ce qui donne lieu
un important brassage intellectuel en son sein. La question est ds lors de comprendre
pourquoi un maelstrm permanent dides cohabite avec, voire alimente un processus
parallle de stabilisation et de culture institutionnelle de certaines ides lintrieur de la
mme institution. On a brivement vu qu lINSEE, ce type de processus tait port par des
acteurs rpondant plusieurs caractristiques sociales acquises au gr des circonstances de
leurs parcours personnels. Si lon cherche un vnement fondateur on ne peut quindiquer le
coup de foudre professionnel et idologique qui sest produit, en Algrie et en pleine
guerre dAlgrie, entre, dune part, Pierre Bourdieu et, dautre part, Alain Darbel et Claude
macroconomie Ces derniers introduiront alors dans le milieu des statisticiens publics lide
dune nouvelle statistique sociale, ide qui rallie dautres jeunes administrateurs de lINSEE,
MM. Dubois et Praderie notamment. On assiste ensuite un phnomne de rsonance entre,
dune part, MM. Dubois et macroconomie qui restent lINSEE et assurent en quelque
sorte la promotion de cette nouvelle statistique sociale linstitut, et, dautre part, la
politique douverture porte par Jean Ripert. Nous dcrirons et analyserons dans le dtail,
dans le prochain chapitre, comment de cette rsonance va merger un repositionnement de
lINSEE par rapport la question de linstitutionnalisation de lvaluation des politiques
publiques.
Au sujet du Commissariat Gnral du Plan, nous proposons de fonder notre rcit sur
litinraire intellectuel et administratif dun acteur qui nous est apparu, au terme de nos
travaux denqute et de reprage prliminaires, occuper une place tout fait centrale dans le
84

processus dmergence du thme de lvaluation. Il sagit de Bernard Cazes, lpoque


jeune charg de mission au Commissariat Gnral du Plan. Bernard Cazes nous intresse car
il est historiquement lorigine de la constitution dun rseau socio-technologique,
intellectuellement intgr et institutionnellement dsintgr, portant lide dvaluation des
politiques publiques, dans un contexte plus ou moins propice au dveloppement de ce rseau
(dlitement progressif de la communaut des planificateurs , entre en scne des sciences
sociales critiques et/ou indpendantistes, avnement dun Etat interventionniste en politiques
publiques, etc.).
Le prsent chapitre comporte deux grandes sections. La premire expose pourquoi et
comment Bernard Cazes est devenu limportateur de cette technologie gouvernementale
amricaine quest lvaluation des politiques publiques. La seconde traite de la rception au
Commissariat Gnral au Plan de ce que Bernard Cazes a import des Etats-Unis.

2. Bernard Cazes, importateur du modle amricain


a. Itinraire
Bernard Cazes est recrut au Commissariat Gnral du Plan par Pierre Mass en 1960, en
raison notamment de larticle que ce jeune narque du ministre des Finances a crit en
1959 : Capitalisme et planification sont-ils compatibles 163. Tout rcemment arriv au
CGP, Pierre Mass est plutt la recherche de quelquun qui puisse travailler
loptimisation macro-conomtrique du Plan, cest--dire quelquun runissant de solides
comptences en mathmatiques, en micro-conomie et en macroconomie Lionel Stolru
(X-Mines, licence dconomie applique) correspond bien au profil recherch, mais Pierre
Mass ne russit pas le dissuader de sinscrire en doctorat dconomie lUniversit de
Stanford (Californie)164. A dfaut de trouver lhomme dont il a besoin sur un plan technique,
le commissaire au Plan a devant lui la candidature extrmement motive dun gnraliste
de la planification, qui peut lui tre de bon conseil sur un plan politique ou stratgique. Or,
les temps sont troubles pour le CGP, qui subit les incertitudes de la situation nationale et
internationale.
Charles de Gaulle exprime sa volont dtendre davantage la raison dEtat dans le domaine
conomique, ne cesse de prendre ses distances avec le gouvernement amricain, sengage
avec rticence dans la construction dune Europe librale qui lui semble trop rduire la
souverainet nationale, et lance lide de coexistence pacifique avec le bloc sovitique.
Claude Gruson, Alfred Sauvy (directeur de lINED), Robert Bordaz dclarent frquemment
que lconomie sovitique pourrait bientt atteindre les niveaux defficacit de celles du
bloc occidental. La fin des annes 1950 se caractrise en partie par leffet rapport
Kroutchev qui fait opter de larges segments de llite politico-administrative pour une
position neutraliste entre lEst et lOuest, position dont on ne sait si elle est stable ou
instable.
Dans son article en forme de double profession de foi, Bernard Cazes soutient avec moult
arguments que le Gosplan nest pas lavenir inluctable du Plan franais, et quau contraire
ce dernier devrait permettre lavnement dun capitalisme clair, juste et efficace, le
capitalisme sans Plan tant qualifi de palolithique . Cela ne peut que ravir Pierre
Mass, qui pense que trop dambiguts politiques psent sur un Plan franais quil veut
concevoir comme la rsultante, rationnellement instruite et procduralement construite, des
163 Paru dans les "cahiers de l'Institut de science conomique applique" dirigs (les cahiers et l'institut) par
Franois Perroux, proche ami de Claude Gruson et grand pourvoyeur de jeunes conomistes pour le SEEF de
la direction du Trsor du temps de Claude Gruson.
164 L. Stoleru ne revient des Etats-Unis qu'en 1962 et intgrera le CGP en 1965.

85

forces conomiques et politiques en prsence dans le cadre dun systme conomique


fondamentalement capitaliste et dun systme politique foncirement pluraliste, bref dans le
cadre dun systme conomique et politique plus proche de celui des Etats-Unis que de celui
de lURSS. Aussi est-ce principalement pour sa ligne politique que Bernard Cazes est
embauch au CGP.
Par ailleurs, son arrive au poste de Premier Ministre en 1958, Michel Debr supprime, par
souci de simplification administrative et galement par anti-amricanisme gaullien, le
Commissariat la Productivit. Cette instance grait les missions de productivit , grce
auxquelles hauts fonctionnaires, chefs dentreprise et syndicalistes non-communistes
effectuaient des voyages dtudes de quelques semaines aux Etats-Unis. Bien que certaines
personnes qui travaillaient dans cette structure soient, aprs sa disparition, intgres au
Commissariat Gnral du Plan, le dernier lien qui unissait le Plan franais avec le nouveau
monde disparat de fait. Or, Bernard Cazes parle parfaitement langlais - chose plutt rare
lpoque, mme chez les hauts fonctionnaires franais. Il porte galement un grand intrt
lactualit planificatrice internationale et, en particulier, anglo-saxonne. En consquence,
Pierre Mass engage aussi Bernard Cazes afin quil assure une fonction de veille
technologique en matire de planification lchelle internationale. Il est officiellement
affect la commission du commerce du Plan qui dpend du service industriel du CGP.
Prcisment, la trs relative importance de cette commission dans llaboration du Plan lui
laisse grand loisir pour sacquitter avec ferveur des deux missions officieuses que lon vient
de mentionner.
Moins dun an aprs larrive de Bernard Cazes au Commissariat Gnral du Plan, Claude
Gruson prend la tte de lINSEE et cultive de plus en plus ouvertement ses divergences
conceptuelles et institutionnelles avec Pierre Mass. Bernard Cazes dcouvre alors le
directeur de lINSEE sous un jour nouveau. Jusquen 1961, la jeune recrue du CGP tait
reste trs favorablement impressionne par un article de Claude Gruson paru en 1957 dans
les cahiers de lISEA : La prvision conomique aux Etats-Unis (srie K, n2). Dune
part, celui qui tait alors chef du SEEF y dfinissait lconomie planifie comme une
conomie dont le dveloppement serait assur et rgularis, non par la contrainte comme
dans une planification autoritaire, mais par ladhsion libre une conception commune des
modalits prvisibles du dveloppement . Dautre part, Claude Gruson y dclarait que
lconomie amricaine prsentait la fois les traits dune conomie de march et ceux dune
conomie planifie dans la mesure o existait aux Etats-Unis toute une activit, certes
dcentralise mais nanmoins cohrente et significative, de production dhypothses
globales, admissibles et utilisables pratiquement par tous les grands acteurs conomiques,
concernant le dveloppement court et moyen terme de lconomie. Bernard Cazes en avait
donc conclu que le futur directeur gnral de lINSEE rendait hommage, travers ce texte,
au systme conomique amricain et, par l mme, se dclarait favorable un modle
franais de cohabitation synergique entre une planification concerte dite dmocratique et
une conomie de march.
A partir de 1961, Bernard Cazes saperoit progressivement quil sest tromp sur la
philosophie politique de C. Gruson. Ce dernier prend les profanes, ceux qui nentendent rien
la macroconomie keynsienne, pour des brebis gares auxquelles les planificateurs vont
montrer la voie. Est-ce cela ladhsion libre une conception commune des modalits
prvisibles du dveloppement ? sinterroge B. Cazes ; non, rpond-il, ladhsion
libre... cest plutt la planification formalise, variancielle, ouverte vers les acteurs
sociaux, conomiques et politiques de la nation que Pierre Mass propose, et laquelle
Claude Gruson soppose assez ouvertement ds son arrive la tte de lINSEE.
En outre, si jusque-l Bernard Cazes ne connaissait Claude Gruson que par ses crits, aprs
1961, il commence le connatre en tant que partenaire oblig du Commissariat Gnral du
Plan. Bernard Cazes stonne ainsi dapprendre que le pre de la comptabilit nationale
86

franaise voue une haine farouche aux banquiers et tous les hommes dargent en gnral,
considre le Gosplan comme une belle russite conomique et lAllemagne de lEst comme
un pays o il fait bon vivre parce que les gens ny sont pas corrompus par largent. Bernard
Cazes tait, linstar de Pierre Mass, dj embarrass par le nationalisme conomique
amricanophobe du Prsident De Gaulle, qui lui semblait compltement dpass. Lorsquil
dcouvre que cette grande figure de la planification franaise quest Claude Gruson est
coupable dindulgence lendroit des systmes sovitique et est-allemand - et ce, bien aprs
que les vnements de Hongrie aient montr que lesprit peut-tre sincrement rformateur
du rapport Khrouchtchev tait une chose, mais que lArme Rouge et le KGB en taient une
autre - il se met dlibrment en position de produire une contre-propagande donnant la
rplique Claude Gruson.
Au dbut de la dcennie 1950, Bernard Cazes avait russi le concours dentre lENA
aprs un chec une licence dhistoire. Passionn par les questions dconomie politique, il
stait fortement investi dans la connaissance des dispositifs de planification conomique
des pays de lEst. Il tait alors en effet proche de Paul Vignaux165 - lui mme proche de
Jacques Delors -, animateur du groupe Reconstruction qui oeuvrait depuis la fin de la
deuxime guerre mondiale la dconfessionnalisation de la CFTC166.
A la fois anti-communiste et anti-amricain, le groupe Reconstruction reprsentait une
certaine gauche chrtienne que la doctrine sociale de lEglise ne satisfaisait pas du tout. La
ligne politique esquisse par ce qui ntait alors quune minorit de la CFTC consistait
proposer le modle dune conomie de march planifie, puisque soucieuse de lquit de la
redistribution des revenus de la croissance167. Cest en grande partie pourquoi, au dbut des
annes 1950, Bernard Cazes tait si fru de planification dans le bloc sovitique. Il se posait
la question de la greffe dun Plan conomique archtypique dans le bloc de lEst sur une
conomie de march nationale comme celle de la France ou de la Grande-Bretagne.
Toutefois, survinrent en 1956 la divulgation par la CIA du rapport Khrouchtchev168 ainsi que
la rbellion hongroise et sa sanglante rpression par les sovitiques. Bernard Cazes est alors
devenu davantage rceptif aux analyses dveloppes par Bertrand de Jouvenel, Daniel Bell,
ou encore Raymond Bauer - tout trois impliqus dans la mouvance du Congrs pour la
Libert de la Culture 169 (CLC) - sur les systmes socio-conomiques capitalistes et
communistes. De manire significative, la dimension anti-amricaine de la pense de B.
Cazes a de fait commenc sestomper, et, de faon inattendue, la lecture de larticle prcit
de Claude Gruson dans les Cahiers de lISEA en 1957 a confort le jeune haut fonctionnaire
dans son volution politico-intellectuelle. Celle-ci se confirme encore avec llection de J.F.

165 B. Cazes a par exemple suivi et beaucoup apprci le cours que donnait celui-ci l'ENA sur "La
participation ouvrire la gestion de l'entreprise en France et l'tranger [principalement en Pologne avec
les "comits d'ouvriers"]".
166 Projet qui aboutira en 1964 la cration de la CFDT. Par ailleurs, rappelons que Jean XXIII, en grand
rformateur, convoque le Concile de Vatican II en octobre 1962 qui s'achvera, sous Paul VI, rformateur
modr, en dcembre 1965.
167 Parmi les hommes politiques d'envergure nationale, Pierre Mends-France est celui dont la mouvance de
Reconstruction se sent la plus proche.
168 Larticle du New York Times qui rvle laffaire affirme que la CIA a achet le rapport Khrouchtchev pour
300 dollars sur le march noir de Varsovie !
169 Le congrs pour la libert de la culture ou "congress for cultural freedom" a t fond en RFA, en Suisse,
en Italie et en France en 1950, en pleine guerre froide et l'apoge crpusculaire du stalinisme. Bien
quinitialement financ et soutenu par la CIA, via de grandes fondations amricaines, le CLC n'est pas un
repre d'ultra-libraux de droite. Comme le montre Pierre Grmion dans Intelligence de l'anticommunisme. Le
Congrs pour la libert de la culture Paris 1950-75, Paris, Fayard, 1995, la ligne politique et la composition
sociologique du CLC en font une mouvance anti-totalitaire oppose au confortable neutralisme vis--vis de la
nature rpressive du rgime sovitique, mais rejetant galement le maccarthysme.

87

Kennedy, qui laisse penser quune fentre dopportunit se rouvre aux Etats-Unis pour la
planification.
En effet, en 1960, le Prsident des Etats-Unis, Dwight Eisenhower, entame la dernire anne
de son mandat en lanant lide de Great Society et constitue la Commission of national
goals charge de faire le bilan global des atouts et faiblesses de la socit amricaine. Cette
commission publie un rapport - Goals for Americans - dont la teneur sera largement
endosse par le jeune snateur dmocrate, John Fitzgerald Kennedy, candidat llection
prsidentielle de novembre 1960. Le premier prsident catholique de lhistoire des EtatsUnis sera en fait lu sur un programme conu dans ses grandes lignes par des membres de
lAmericans for Democratic Action, une des ttes de pont amricaines du rseau du Congrs
pour la libert de la Culture170. Humaniste, ce programme est galement progressiste. Il
prne ainsi le redploiement par le gouvernement du Council of Economic Advisers, des
Offices of Price Administration and Production Management et des tudes macroconomiques long terme.
Lorsquil entre au CGP en 1960, Bernard Cazes nest donc plus sous lempire conceptuel du
dispositif de planification sovitique. Il a nou des liens avec les reprsentants parisiens du
Congrs pour la libert de la culture (CLC) qui ouvrent pour lui une fentre sur
lAmrique. Il est ainsi de ceux qui aident Bertrand de Jouvenel fonder la socit de
recherches prospectives Futuribles (et la revue du mme nom, au comit de rdaction de
laquelle il sige encore aujourdhui) grce des fonds de la Ford Fundation qui est devenue,
partir de la fin des annes 1950, le grant central du CLC. Bernard Cazes commence
galement publier quelques textes dans la revue Preuves lie au CLC. Il deviendra
membre de son comit de rdaction en 1965. Il ny restera cependant que quelques mois,
jusqu ce que le scandale du financement du CLC par la Central Intelligence Agency
amricaine soit rvl dans le New York Times en avril 1966 et branle le dispositif de
production littraire li au CLC.
La dception quprouve Bernard Cazes lgard de Claude Gruson au cours de lanne
1961, achve de le dtourner de ltude de la planification dans les pays de lEst et de la
fascination que ce modle de planification exerait sur lui. En effet, il retrouve en Claude
Gruson cette sorte mysticisme conomiciste que lui-mme nourrissait, une demi-douzaine
dannes plus tt, vis--vis dun Plan sovitique quil avait intellectuellement abstrait du
systme social et politique rpressif dont ce Plan faisait pourtant partie intgrante. En se
plongeant dans la lecture des travaux des intellectuels du CLC comme Daniel Bell,
Raymond Bauer, Bertrand de Jouvenel171, etc., le tout rcent charg de mission du
Commissariat Gnral du Plan a conceptuellement intgr dune part, les dangers dune
irresponsable spculation philosophico-politique dont Jean-Paul Sartre est lpoque
lexemple incarn et dautre part, la pertinence pratique des sciences sociales empiriques.
Dans les dbats qui se sont engags dans les pays occidentaux depuis la fin de la guerre sur
la question de savoir vers quel type de socit un peuple choisit de sorienter, les sciences
sociales amricaines ont t les seules proposer des modles danalyse permettant de
comparer pratiquement, par exemple, les conditions de vie en Union Sovitique et aux EtatsUnis, de faire des hypothses sur les transformations des systmes sociaux, et, en
consquence, dorienter, en connaissance non mtaphysique de cause, lvolution des
socits nationales. En effet, au dbut des annes 1950, ont t jetes les premires bases des
policy sciences modernes, reposant sur une articulation rationnelle des deux dimensions
administrative (les moyens) et dmocratiquement eschatologique (les fins) des choix

170 Notamment lide de la maximum feasible participation .


171 Bell (D.), 1966, The end of ideology, The Free Press of Glencoe, NewYork ; Bauer (R.A.), Inkeles (A.),
Kluckhohn (C.), 1956, How the soviet system works, Harvard University Press, Cambridge (Mass) ; Jouvenel
(de)(B.), 1951, The ethics of redistribution, Cambridge University Press.

88

collectifs dans les rgimes politiques pluralistes : The policy sciences approach calls forth
a very considerable clarification of the value goals involved in policy 172.
Cette science applique (dsidologise) des choix de socit qui merge aux EtatsUnis la faveur de la Guerre Froide et qui se diffuse hors Amrique notamment par les
canaux du Congrs pour la libert de la culture , Bernard Cazes, le veilleur technologique
du CGP, sy intresse et voudrait mieux la connatre.
b. Premire prise de contact directe avec la recherche amricaine
Lopportunit dapprhender cette nouvelle science sociale de plus prs se prsente
Bernard Cazes en 1963. Il sest en effet fait connatre sous un jour extrmement favorable
par un des attachs culturels de lAmbassade amricaine Paris173, qui lui propose de faire
acte de candidature pour la Leaders grant174 , programme du State Department amricain
(ministre des Affaires Etrangres) destin financer les voyages dtudes aux Etats-Unis de
dignitaires trangers amricanophiles. Laurat de la Leaders grant, Bernard Cazes choisira
de passer un mois tous frais pays la Rand Corporation. En 1944, [une des initiatives du]
gnral Arnold, de larme de lAir amricaine, [...], consista mettre sur pied un
organisme permanent charg danalyser et de comparer des choix alternatifs en matire de
politique de dfense. En 1946, il confia la firme aronautique Douglas Aircraft la
responsabilit dun projet de recherche-dveloppement, appel projet Rand (acronyme de
Research and Development), qui porterait sur les aspects non terrestres des conflits
internationaux. En 1948, lassociation avec Douglas fut interrompue, pour donner
naissance la Rand Corporation, qui sinstalla [...] Santa Monica [commune-enclave de
Los Angeles en Californie], avec un financement initial de la Fondation Ford,[...][et dont la
mission] tait de favoriser et de promouvoir des objectifs scientifiques, ducatifs et
philanthropiques, en vue du bien-tre et de la scurit collective des Etats-Unis 175.
Lors du sjour professionnel de Bernard Cazes Santa Monica, la Rand est en train de
dvelopper la policy analysis, en oprant un mlange de calcul conomique et danalyse de
systme applique au Defense Department de Robert Mac Namara. Cette hybridation
servira, deux ans plus tard, de fondement au Program, Planning, and Budgeting System
(PPBS)176 tendu lensemble de ladministration fdrale. Plus globalement, le premier
haut fonctionnaire franais avoir arpent les bureaux de la Rand apprend se reprer dans
le vaste et polycentrique champ de la recherche en sciences sociales et conomiques des
Etats-Unis. Entre autres choses, Bernard Cazes r-entend parler de Raymond Bauer, ce
professeur de sociologie de la Harvard Graduate School of Business Administration qui, en
172 Lasswell (H.D.), The policy orientation , in Lerner (D.), Laswell (H.D.), 1951, The policy sciences :
recent dvelopments in scopes and methods, Stanford University Press (California), pp. 3-15. Lautre rfrence
fondatrice se trouve dans Lasswell (H.D.), Kaplan (A.), 1950, Power and society : a framework for political
analysis, Yale University Press, New Haven (Connecticut). Il est important de noter que jusquau tournant des
annes 1950-60, lnonciation de ce nouveau paradigme (explicitement pluri-disciplinaire) des policy sciences
servit principalement de ressource lgitimante aux consultants micro-conomistes et/ou spcialistes en
recherche oprationnelle travaillant pour et/ou dans les administrations publiques amricaines depuis la fin
de la deuxime guerre mondiale. Cest dailleurs, comme on va le voir, la porte dun de ces cabinets de
consultants que Bernard Cazes est all frapper en 1963. Jusqu la fin des annes 1950, quelques exceptions
prs telles que R. Bauer ou D. Bell, la plupart des sociologues et politistes amricains ont boud ce paradigme,
soit parce quils le considraient comme irrmdiablement utopique ou inapplicable, soit parce que ses vises
normatives leur semblaient diamtralement opposes lide quils se faisaient de la science.
173 Notons que le secrtariat international du CLC est install Paris.
174 Grant signifie ici "subvention" ou "enveloppe budgtaire flche".
175 Cazes (B.), 1986, Histoire des futurs. Les figures de l'avenir de Saint-Augustin au XXIme sicle, Editions
Seghers, Paris, p. 325-26. Pour une histoire de la Rand, on peut se rfrer Smith (B.L.R.), 1966, The Rand
corporation, Cambridge (Mass.), Harvard University Press.
176 Hitch (Ch.J.), McKean (R.N.), 1965, The economics of defense in the nuclear age, Atheneum, New York.

89

1956, avec deux collgues, avait men une gigantesque enqute sur lUnion Sovitique,
interrogeant plusieurs centaines de personnes ayant fui ce pays, ce qui avait donn le livre
How the soviet system works . En 1962, la NASA, soucieuse de la lgitimit de ses
onreux programmes de recherche et dexploration spatiale, a demand R. Bauer de mener
une vaste tude sur limpact social et culturel de son activit sur la socit amricaine ; une
valuation dun bout de la politique technologique fdrale, en quelque sorte.
Pour comprendre pourquoi la NASA fait appel Raymond Bauer, il faut revenir ce quil y
a de commun entre ce chercheur et cet organisme, cest--dire leur adversaire commun :
lUnion Sovitique. Il faut en effet se souvenir du grand choc culturel quavait provoqu aux
Etats-Unis le lancement, par les sovitiques, du premier satellite artificiel autour de la terre,
en 1957.
A notre connaissance, tous les ouvrages amricains consacrs lvaluation de politiques
publiques177 font de la mise sur orbite de Spoutnik lvnement fondateur de la pratique de
lvaluation grande chelle en terre amricaine. Auparavant, est-il consign dans ces
ouvrages, les grands principes mthodologiques de lvaluation existaient mais les
administrations publiques amricaines ne les avaient pas mis en application. Quelques mois
aprs le dfi technologico-scientifique lanc par les Sovitiques aux Amricains, la National
Science Fondation sengageait dans une ambitieuse politique de renouvellement et de
dveloppement des programmes denseignement public en mathmatiques, physique et
biologie, et intgrait dans cette politique un volet valuatif dans le cadre duquel lefficacit
des nouveaux programmes ducatifs serait mesur.
Curieusement (en apparence), cette lgende amricaine178 de lvaluation ne fait jamais
mention de la NASA, fonde en 1958, consquence directe du lancement de Spoutnik, et de
lvaluation quelle commande Raymond Bauer en 1962. Pourtant, cest partir de cette
commande, honore par lAcademy of Art and Science sous la direction de R. Bauer, que
sera dit, toujours sous la direction de R. Bauer, louvrage cl Social indicators
(Massaschusset Institut of Technology Press, 1966). Cest ce livre qui ouvre au plus haut
niveau de lEtat amricain la controverse sur lvaluation socio-politique des politiques
publiques, controverse dans laquelle simpliqueront la fin des annes 1960 certaines
grandes figures actuelles de lvaluation outre-Atlantique telles que Howard E. Freeman et
Carol H. Weiss179.
Comment les valuateurs crivent leur histoire (hypothses)
Dun point de vue trs global, on peut expliquer le fait que dans la littrature scientifique
amricaine le rcit du processus dobjectivation de lvaluation aux Etats-Unis seffectue
sans dtour, right to the point , sans passer par ltude du phnomne scientifique et
177 Par exemple, Cronbach (L.J.) and al., 1985, Toward reform of program evaluation. Aims, methods and
institutional arrangements, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, ou Guba (E.G.), Lincoln(Y.S.), 1981,
Effective evaluation : improving the usefulness of evaluation results through responsive and naturalistic
approaches, Jossey-Bass Publishers, San Francisco.
178 Reprise fidlement dans Monnier (E.), 1992, Evaluations de l'action des pouvoirs publics, Paris, Editions
Economica. Ainsi se crent les lgendes. Le chercheur en sciences sociales effectue des recherches sur un objet
particulier qu'il cadre socio-historiquement au moyen d'"axiomes de cadrage" (lgendes) qu'il a choisi de ne
pas questionner, faute de temps et galement parce que le discours issus des sommets de l'institution
scientifique veut nous faire croire que la science doit fonctionner davantage par capitalisation (confiance dans
les lgendes qui dpassent le commun des chercheurs) que par critique, mme si, est-il admis, certains grands
progrs de la science sont imputables des rvolutions.
179 Cf. Sheldon (E.), Freeman (H.E.), "Notes on social indicators", Policy Sciences, 1971, n1 et Freeman
(H.E.), Sherwood (C.C.), Social research and social policy, Englewood Cliffs (New Jersey), Prentice-Hall,
1970, Weiss (C.H.), Evaluation research : methods for assessing program effectiveness, Englewood Cliffs
(New Jersey), Prentice-Hall, 1972.

90

politique des indicateurs sociaux , par le fait qu notre connaissance aucune histoire
socio-politique de lvaluation aux Etats-Unis na t crite ce jour. A quelques exceptions
prs (ex : Carol Hirshon Weiss), la littrature amricaine sur lvaluation est produite par
des valuateurs dont les principales disciplines de rattachement sont la socio-psychologie et
la sociologie empiriques (parfois mtines de micro-conomie de type analyse cotavantage, avatar du PPBS), trs loin de toute considration historique. La plupart des livres
existant sur le sujet contiennent bien une partie dvolue lnonciation de rappels
historiques, mais ceux-ci ne servent qu souligner les progrs mthodologiques ou
paradigmatiques que chaque ouvrage propose. Donner limpression que le savoir valuatif
est positivement cumulatif peut se comprendre comme une dmarche dauto-lgitimation
scientifique comprhensible de la part de chercheurs se situant, voire se dfinissant euxmmes, comme ayant un pied de part et dautre de la frontire sparant la science de
laction. Par ailleurs, au cours de nos recherches bibliographiques, nous navons jamais
rencontr de travaux dhistoriens des sciences sociales consacrs lvaluation des
politiques publiques. Peut-tre ces travaux existent-t-ils, mais ils doivent sans doute faire
partie du rayon touffu et difficilement tl-explorable ( partir de la France) que lon
appelle littrature grise . Quoi quil en soit, la position marginale de lvaluation de
politiques dans le champ des sciences sociales amricaines explique sans doute la faiblesse
de linvestissement scientifique de chercheurs non-valuateurs dans lobjet valuation des
politiques publiques et, plus prcisment, sur linfluence de lvnement mouvement
social des indicateurs sociaux sur le dveloppement du thme et de la pratique de
lvaluation aux Etats-Unis. Quon nous permette une dernire remarque corroborant notre
thse de lhistoire trop sommaire et gocentrique que les chercheurs-valuateurs amricains
font deux-mmes en prenant le parti dignorer dautres mouvements socio-administratifs
des sciences sociales comme celui des indicateurs sociaux : lvnement institutionnel
du PPBS est certes mentionn dans lhistoire de lvaluation mais de manire trs succincte,
alors quil a permis dancrer pan-institutionnellement la notion et la pratique systmatique
de lvaluation de programmes dans ladministration fdrale amricaine.
Lexistence de ce point aveugle (les indicateurs sociaux) dans lhistoire que le champ
valuatif amricain construit de lui-mme peut tre explique de plusieurs faons. Primo,
dans son livre, R. Bauer relate une exprience valuative dans le domaine des politiques
technologiques (et militaro-stratgiques) fdrales, alors que le gros de lexprience
valuative amricaine sest dabord constitu lintrieur du domaine des politiques sociales
inities par le Department of Health, Education and Welfare (HEW); et on conviendra que
la NASA (sous tutelle du dpartement de la Dfense) et le DHEW forment deux champs
socio-administratifs distincts et distants. Secundo, louvrage Social indicators formule
davantage un projet de constitution dune infrastructure informationnelle la fois
polycentrique et intgre, utilisable par des administrateurs-valuateurs des politiques
publiques quune dmarche balisant mthodologiquement lvaluation. Tertio, R. Bauer
envisage un mouvement de policy analysis selon un modle de type conseiller
scientifiquement clair du Prince , relevant dune macro-sociologie politique systmicofonctionnaliste . A linverse, les premiers chercheurs-valuateurs amricains ont commenc
par techniciser la program evaluation selon le modle trs scientiste et bhavioriste de
lexprimentation sociale labor dans le champ de la psycho-sociologie180 et trs ax sur la
180 Incontestablement, Donald T. Campbell aura t le personnage-rfrence de ce courant valuatif aux EtatsUnis. Cf. par exemple : "Factors relevant to the validity of experiments in social settings", Psychological
Bulletin, 1957, n54 ; "From description to experimentation : interpreting trends as quasi-experiments" in
Harris (C.W.), 1963, Problems in measuring change, Madison (Wis.), Wisconsin University Press ( travers ce
texte, Campbell assouplit sa position et accepte de mener des quasi-exprimentations pour le compte du
DHEW qui ne veut pas financer des exprimentations sociales pures) ; Theory of social experimentation

91

mesure des effets de laction, value indpendamment des autres actions publiques
connexes.
La distinction entre ces deux courants de pense valuative est historiquement cruciale. En
premier lieu, et pour anticiper quelque peu sur la suite de notre analyse, il importe de noter
quelle a t importe en France au cours de la seconde moiti des annes 1970, non sans
quelques transformations dues la fois lvolution des conjectures amricaines en matire
dexpertise sur laction publique et au contexte franais dimportation de ces conjectures.
Dans leur livre Politiques Publiques (Presses Universitaires de France, 1989), Yves
Mny et Jean-Claude Thoenig font rfrence cette distinction : En matire dvaluation
des politiques publiques, les sciences sociales oscillent entre deux attitudes. Lune est
dtudier sil existe dans un systme politique des organismes, des milieux, qui assument une
activit dvaluateur : la presse, les corps de contrle au sein du secteur public, des groupes
de pression, des associations de consommateurs, etc. En dautres termes, des acteurs
sociaux et politiques consacrent-ils des efforts reprer et expliquer les contenus des
rsultats gnrs par des politiques publiques ? . Or, cest exactement la question que
posent R. Bauer et ses co-rdacteurs de Social indicators (1966). En effet, au dbut de
louvrage, R. Bauer raconte que lorsque son quipe sest lance dans ltude de limpact
social et culturel des programmes de la NASA, ils ont commenc par faire linventaire des
statistiques sociales pouvant leur servir tablir des hypothses de cadrage pour leur tude.
Force leur a alors t de constater quexception faite dinformations statistiques sur
lvolution de lemploi dans certains secteurs de la haute technologie, aucune donne sociale
disponible ne pouvaient les aider dans leur recherche. Ainsi est ne la problmatique de
ladjonction dun systme de comptes sociaux celui de la comptabilit nationale
amricaine. Lautre attitude, [crivent MM. Mny et Thoenig] tout fait diffrente de la
premire, consiste pour lanalyste btir des concepts et des mthodes qui permettent
prcisment de dcrire, dexpliquer et de juger de faon scientifique les rsultats de laction
gouvernementale [...] Cette orientation instrumentale voire gestionnaire suscite beaucoup
dattentes, notamment chez les praticiens du management public... .
Des chercheurs tels que Jean-Claude Thoenig, Jean-Gustave Padioleau, ou Patrick Gibert
privilgient la premire posture intellectuelle181. Ils considrent que lvaluation constitue
davantage un problme politique quune solution mthodologique, et quen consquence
leur contribution en la matire doit tre dclairer ce problme travers le prisme
scientifique de lanalyse des politiques publiques (meso- ou macro-sociologie politique de
lEtat en action ou de lEtat au concret, pour se rfrer deux titres bien connus). Lautre
attitude est quant elle reprsente par des chercheurs tels que Jean-Pierre Nioche ou
Michel Conan. Dans la premire moiti des annes 1980 principalement, le premier182
comme le second183 ont milit pour la formalisation et la diffusion dans ladministration
franaise des mthodologies dvaluation exprimentes aux Etats-Unis.
Reprenons le cours de notre histoire. Bernard Cazes, de retour en France, va
progressivement importer des Etats-Unis lide de social indicators que lon peut considrer
measurement, and program evaluation, Research Proposal to the National Science Foundation, 1976 (avec ce
texte, D. T. Campbell achve ldification intellectuelle de son utopie politique - the Experimentating Society faute de la voir un jour se raliser).
181 Padioleau (J.G.), La mise en oeuvre des politiques publiques , Analyses de la SEDEIS, mars 1978, n3,
pp. 31-34 ; Gibert (P.), Andrault (M.), Contrler ou valuer les politiques publiques ? , Politiques et
Management Public, mars 1984, n2.
182 Jean-Pierre Nioche a t impliqu dans une tentative de sauvetage institutionnel de la RCB la fin des
annes 1970, et tudiant de Reinard Angelmar, lui-mme disciple de D.T. Campbell.
183 Michel Conan a t le gestionnaire incontest de la recherche en sciences sociales mise au service du
ministre de l'Equipement dans les annes 1970, et a t contraint la fin de cette dcennie de mettre laccent
sur l'utilit managriale des sciences sociales dans ladministration de lEquipement, menace d'explosion pour
cause de "climat" dcentralisateur et de crise budgtaire.

92

comme lcrin contenant lide de policy analysis, elle-mme comportant en filigrane un


questionnement sur la possibilit dune policy evaluation. Ce choix de fait quopre Bernard
Cazes na rien de dlibr et apparat plutt conjoncturel. Sans doute, celui-ci aurait
historiquement pu emprunter au courant de la program evaluation-experimentation sil avait
effectu un sjour aux Etats-Unis aux alentours de 1965, car la fivre de lvaluation de
programmes publics exprimentaux se dclare aprs llection de Lyndon Johnson et le
lancement des grands programmes sociaux fdraux qui en rsulte184. Mais le choix de
Bernard Cazes est galement imputable son profil socio-professionnel. Le double fait que
la Rand Corporation soit lie au Defense Department, lui-mme autorit tutlaire de la
NASA, et que Raymond Bauer soit inscrit dans la mouvance du Congrs pour la libert de la
culture, incite ainsi Bernard Cazes sintresser la policy analysis plutt qu la program
evaluation. Cette disposition est renforce par la position professionnelle de limportateur en
question : Bernard Cazes, gnraliste du Commissariat Gnral du Plan, est davantage port
penser laction publique de manire surplombante, en termes de grandes politiques, plutt
quen termes de petits programmes exprimentaux quil sagit de grer dans le dtail par le
biais dvaluations-exprimentations.
De retour en France, Bernard Cazes, devenu le correspondant franais de la Rand
Corporation, crit de courts comptes-rendus de son voyage amricain et les communique
aux diffrents services du Commissariat Gnral du Plan, en fonction de leurs champs
dintrt respectifs. Lcho est plutt faible, pour ne pas dire nul, dans limmdiat tout au
moins. Le Service des Affaires Sociales est accapar par llaboration de la politique des
revenus, le Service Economique par lergonomie politique de modles macro-conomtrique
varianciels, le Service Rgional et Urbain par lentre en scne de la DATAR, le Service
Industriel par la politique de concentration des grandes entreprises industrielles franaises.
Sur le plan des nouvelles mthodologies de planification, Pierre Mass se satisfait de
lactivit du groupe 1985 185 et consacre une grande partie de son temps sassurer que le
Vme Plan soit ratifi par un maximum dacteurs sociaux, conomiques et politiques et, en
particulier, par le gouvernement et les assembles lues. Eloign des ples dcisionnels
importants du Plan, Bernard Cazes devient essentiellement homme de rflexion, commis
voyageur attitr du CGP, et, partant, importateur dides en provenance du monde anglosaxon. Il rdige des notes de lecture sur des livres trangers non traduits en France, quil
publie dans diffrentes revues. Seule exception cette rgle, Bernard Cazes fait paratre en
1964 dans Preuves , la revue du CLC, une note sur louvrage de Michel Crozier186 Le
phnomne bureaucratique (1963). Il sattelle aussi la rdaction dun livre, La vie
conomique , qui parat aux ditions Armand Colin en 1965.
Ce nest qu partir de 1966 que le commerce des pistm de B. Cazes entre les EtatsUnis et la France va rencontrer un certain succs au Commissariat Gnral du Plan et plus
particulirement au sein du Service des Affaires Sociales dirig par Jacques Delors. Cela
184 J.F. Kennedy est assassin Dallas en novembre 1963.
185 Entre Bernard Cazes et Robert Fraisse, le rapporteur du groupe "1985", de tendance plutt marxisante
cette poque, aucune relation de travail ne s'instaure, et ne sest finalement jamais instaure.
186 Il existe quelques similarits entre les parcours idologiques respectifs de B. Cazes et M. Crozier, avec un
lger dcalage dans le temps. Michel Crozier, n en 1922, trotskiste la fin des annes 1940, membre du
comit de rdaction de la Tribune du Peuple (ligne politique athe et davantage anti-amricaine que
Reconstruction) dans la premire moiti des annes 1950, est approch en 1958 par Daniel Bell, sociologue,
membre minent et influent du CLC via l'Americans for Democratic Action, qui lui propose de poursuivre ses
recherches sociologiques sur le fonctionnement social des hommes au travail en allant passer un an au Center
for Advanced Studies in Behavioral Sciences de l'Universit de Stanford (Californie), ce qu'il accepte. Il en
revient rconcili avec l'Amrique et en est rcompens par Raymond Aron, un des principaux sinon le plus
important reprsentant du CLC en France. R. Aron vient en effet de fonder le Centre de Sociologie
Europenne, au sein de l'Ecole Pratique des Hautes Etudes, avec la dcisive aide financire de la fondation
Ford, et y recrute Michel Crozier en 1960.

93

tient aux configurations socio-administratives favorables qui caractrisent les deux


extrmits de la route transatlantique. Mais que peut donc importer Bernard Cazes ?

3. Les ides et pratiques amricaines de rationalisation de laction


publique
a. Les limites institutionnelles du PPBS
Aux Etats-Unis, le mouvement scientifico-administratif prnant la mise sur pied dune
comptabilit sociale nationale prend de lampleur la faveur du lancement en 1965, par
ladministration Johnson, du Program, Planning, and Budgeting System (PPBS).
Linstallation de ce nouveau dispositif daide la dcision publique pose de redoutables
problmes dadaptation au Department of Health, Education and Welfare (DHEW), et pour
cause : le PPBS a t conu au ministre de la Dfense pour coordonner leffort de guerre
amricain au Vit-nam. Cette aventure militaire cote trs cher, mais sa ncessit nest gure
remise en cause dans la priode qui nous intresse ; cest lapoge de ce que certains
commentateurs critiques, alors peu entendus (ou traits de tratres), appellent the Iron
Triangle form par le Defense Department, des hommes politiques dmocrates ou
rpublicains, et lindustrie de larmement. En outre, lvaluation ex post ou concomitante de
lefficacit militaire amricaine au Vit-nam est en grande partie marque au sceau du
secret, du fait de la nature mme de cette politique publique un peu particulire et de
lloignement du thtre des oprations. Dans ce contexte, le PPBS apparat comme une
garantie de bon usage de largent public, aux yeux dune large partie de llite politique,
administrative et conomique de toute faon peu regardante la dpense pour cette cause
dintrt national prioritaire187.
Il nen va pas de mme en ce qui concerne lautre guerre dans laquelle le gouvernement
fdral sest engag : the war on poverty . Dans le domaine social, il nexiste pas de
triangle de fer, pas de complexe administrativo-industriel, et surtout pas dalliance sacre
entre Rpublicains et Dmocrates sur la pertinence des grands programmes sociaux lancs
par ladministration de Lyndon Johnson. Dans ce domaine, le PPBS narrive pas en terrain
conquis. Qui plus est, une ou deux annes avant que le PPBS soit sorti de son giron militaire
et tendu lensemble des administrations publiques amricaines, les gestionnaires des
programmes sociaux ainsi que les chercheurs en sciences sociales chargs de les aider
avaient commenc comprendre quun monde sparait la thorie sociologique de la
pratique de lingnierie sociale188. Avant le lancement de la guerre contre la pauvret, on
savait quil existait des mcanismes globaux de reproduction, de sgrgation et de
transformation sociale. Aprs le lancement de la guerre, la policy community de laction
sociale amricaine comprend que les connaissances dans ce domaine doivent tre affines
sur le plan conomique, politologique, et sociologique.
Eu gard ce dernier aspect, une recherche marque alors son temps. Il sagit de ltude
ralise en 1964 par le sociologue James Coleman, pour le compte du Congrs, propos de
lefficacit du systme ducatif amricain en ce qui concerne la rduction des ingalits
187 Pour une petite mais pertinente synthse des rapports entre le PPBS et la guerre du Vit-Nam on se
rfrera DeLeon (P.), "Political events and the policy sciences" in Wagner (P.), et al., 1991, Social sciences
and moder states, Cambridge University Press, Cambridge (G.-B.), pp. 86-109. Pour un travail journalistique
trs approfondi sur la question, voir Sheehan (N.), Kenworthy (E.W.), 1971, The pentagon papers, Bantam and
the New York Times, New York.
188 Effroi que relate sur un mode un brin sarcastique Daniel Moynihan dans 1969, Maximum feasible
misunderstanding : community action in the war on poverty, The Free Press, New York.

94

sociales entre Blancs et Noirs189. Sappuyant sur de vastes enqutes portant sur plus de 30
000 lves et plus de 1000 enseignants, J. Coleman montre que cest dans lenvironnement
culturel dun lve (dans sa famille et en classe ) que rside lexplication des diffrences
de performances scolaires entre lves blancs et lves noirs190. Les aspects budgtaires,
logistiques ou programmatiques du systme ducatif - ces aspects qui sont les seuls que les
analystes fdraux du PPBS puissent prendre en considration - passent au second plan du
point de vue de lobjectif socital de rduction des ingalits.
b. Lide des indicateurs sociaux
Aux Etats-Unis, le mouvement scientifico-administratif des indicateurs sociaux se
dveloppe en tant que courant de pense proposant une solution au problme de lincapacit
partielle du PPBS fournir une justification rationnelle et un cadre normatif lgitime la
politique sociale amricaine. Bien que le socle technique lmentaire du PPBS repose sur la
micro-conomie de loptimum partien, le PPBS constitue une forme de macro-technologie
gouvernementale conue pour comparer et hirarchiser tous les programmes publics quels
quils soient. Toutefois, les programmes sociaux ont t considrs comme cadrant mal avec
le PPBS. Quel compromis se dessine alors entre les partisans du tout PPBS et ses dtracteurs
(le Congrs, les chercheurs en sciences sociales non conomiques, et une partie des
responsables du DHEW) ?
En fait, le PPBS en tant que modle de gouvernement scientifiquement clair nest pas
systmatiquement remis en cause ; cest sa technicit conomiste qui est fortement dnonce
comme rductrice et devant tre complte par une technicit sociologique. Ainsi,
paralllement au dveloppement sans prcdent de la recherche en sciences sociales
applique aux programmes sociaux mis en oeuvre, des sociologues et des hauts responsables
du DHEW recommandent la mise en place dun dispositif cognitif dencadrement global de
ces recherches. Un tel dispositif devrait remplir la mme fonction dencadrement que le
PPBS lgard des analyses cots-avantages systmiques effectues par les conomistes sur
nimporte quel programme public.

189 Cette tude sera publie en 1966 sous la rfrence Coleman (J.), et al., Equality of educational
opportunity, Washington D.C. (Office of Education), 1966, mais avait t dcline en de nombreux articles ds
1965. C'est en partie la volont du snateur dmocrate Robert Kennedy (frre de JFK, assassin Los
Angeles en 1968 en pleine campagne prsidentielle) que l'on doit le lancement de cette anthologique
valuation. Celui-ci voyait dans l'valuation des programmes d'ducation un moyen de rendre compte aux
usagers du systme scolaire (parents d'lves notamment) des progrs raliss ou non dans son fonctionnement
et son efficacit, ce qui aurait pu susciter une "maximum feasible participation" (MFP) chez les citoyens en
matire d'ducation. Le MFP tait le principal slogan du Prsident Kennedy ; on se rappelle du clbre chiasme
de JFK vulgarisant la MFP : "Ne te demande pas ce que ton pays peut faire pour toi mais ce que tu peux faire
pour ton pays"). Nanmoins, cette valuation n'aurait pu se faire dans de bonnes conditions si l'Assistant
secretary for planning and evaluation du DHEW (William Gorham) ne l'avait pas souhait, afin de raffirmer
le pouvoir de l'administration fdrale sur ce que faisaient les fonctionnaires locaux des coles primaires et
secondaires amricaines (sur ce paradoxe de l'valuation Coleman, se rfrer McLaughlin (M.W.), 1975,
Evaluation and reform : the Elementary and Secundary Education Act of 1965, Balinger, Cambridge (Mass.).
190 J. Coleman rvle par exemple que les niveaux culturels respectifs des parents, des camarades de classes,
et des professeurs expliquent plus de soixante-dix pour-cent de la performance d'un lve. Remarque
subsidiaire : il est difficile de ne pas faire le rapprochement entre cette tude amricaine et celle - certes
nettement moins imposante - ralise simultanment en France par MM. Bourdieu et Passeron ("Les
hritiers"). Il existe aussi des similarits entre les politisations respectives de ces deux tudes (diction du
principe de laffirmative action dans le premier cas, et de celui de lattnuation des processus de distinctionslection scolaire dans le second, tous deux aprs 1968). Bien que les rfrents proprement politiques de James
S. Coleman (cole du public choice) et de MM. Bourdieu et Passeron diffrent sensiblement, nous avons
entendu Pierre Bourdieu, lors dune confrence donne par lui Lyon en 1997, rendre hommage lvaluation
de J. Coleman.

95

La transposition du mode de gouvernementalit conomique la gouvernementalit sociale


seffectue en 1966. Cette anne-l, R. Bauer dite donc son livre Social indicators qui
fait grand bruit ds sa parution. Une des raisons de limportante publicit faite ce livre tient
videmment la notorit de son auteur principal. Mais ce nest pas la seule raison. Parmi
les co-auteurs de louvrage se trouve Bertram Gross, un professeur dconomie. Ce dernier
est une des figures de proue de la planification conomique aux Etats-Unis. Alors qu la fin
de la seconde guerre mondiale, lAmrique tait confronte au difficile problme de la
conversion de son conomie de guerre en une conomie de paix, Bertram Gross a t un des
principaux concepteurs du Full Employment Act. Une des retombes institutionnelles de
cette loi du plein emploi avait t la cration du Council of economic advisers auprs du
Prsident des Etats-Unis, quivalent amricain de la Commission des Comptes de la
Nation couple avec la Direction de la Prvision, mme si toute comparaison est en
loccurrence quelque peu hasardeuse. Son secrtaire excutif jusquen 1951 ntait autre que
Bertram Gross.
Durant les annes 1950, cet entreprenant professeur dconomie a parcouru les pays du SudEst asiatique de la zone dinfluence amricaine afin daider leurs gouvernements construire
leur comptabilit nationale et leurs politiques conomiques. Il en revient avec lide que les
planificateurs conomiques sont par trop ignorants des conditions sociales et politiques dans
lesquelles prennent place les politiques conomiques quils laborent. Cette critique gnrale
de la science conomique applique du monde capitaliste va gagner en vigueur dans le
discours de Bertram Gross lorsque celui-ci revient de son long priple oriental pour prendre
la tte du dpartement de science politique de lUniversit de Syracuse (Etat de New York)
au dbut des annes 1960. Il constate en effet avec un certain effroi que les calculateurs
conomiques de la Rand Corporation et du ministre amricain de la Dfense sont en passe
dinstaurer une sorte de dictature de lefficience conomtrique sur lensemble de
ladministration fdrale amricaine. Lorsquil avait quitt ses fonctions au sein du Council
of Economic Advisers au dbut des annes 1950, la policy analysis venait dtre fonde par
des politologues ouverts la fois lconomie et la sociologie et semblait promise un bel
avenir191. Une dcennie a pass et, de lavis de Bertram Gross, la policy analysis ne sest pas
dveloppe dans le sens attendu.. La dimension sociologique, quelle soit franchement
quantitative (sociologie empirique) ou qualitative (sociologie macro-systmique par
exemple), de lanalyse des politiques publiques a disparu dans ce que proposent les
promoteurs du PPBS.
Les positions critiques de Bertram Gross, repenti de la planification exclusivement
conomique, intressent au premier chef les trois personnalits du Congrs pour la Libert
de la Culture que sont Raymond Bauer, Daniel Bell, et Bertrand de Jouvenel192. Dans leur
esprit, le PPBS constitue un systme cognitif au lger mais tenace parfum de totalitarisme.
Bien entendu, une accusation aussi grave ne peut tre prononce telle quelle par les trois
membres du CLC. Elle entranerait une disqualification sociale immdiate de ses auteurs
auprs des nombreux gouvernants occidentaux qui leur prtent depuis longtemps une oreille
attentive, et leur interdirait toute perspective de rforme de lintrieur 193. La dnonciation
du totalitarisme conomico-quantitativiste - que le dveloppement de linformatique va
srement favoriser - ne seffectue pas frontalement mais de manire police, dtourne,
voire allgorique. On peut trouver par exemple, ds 1963, dans un ouvrage de B. de

191 Se rfrer notamment Merton (R.K.), Lerner (D.), "Social scientists and research policy" in Lerner (D.),
Laswell (H.D.), The policy sciences : recent developments in scopes and methods, op. cit.
192 Ces trois individus sont toutefois en passe de quitter la mouvance du CLC, pour des raisons trs diverses.
193 En outre MM. Bell et Bauer ne veulent pas se faire eux-mmes accuser de faire des amalgames trop htifs,
alors que dans les annes 1950 ils avaient patiemment lutt pour se faire accepter ouvertement comme anticommunistes non-maccarthystes.

96

Jouvenel dit en anglais The pure theory of politics 194, tout un discours antitechnocratique construit par exemple sur le constat quil existe des diffrences essentielles
entre un problme de gomtrie et un problme social ainsi quentre leurs modes de
rsolution.
Bertram Gross peut apporter MM. Bauer, Bell et Jouvenel ce qui leur manque : la caution
et lexprience dun comptable national de renom, jouissant dune autorit certaine dans la
communaut des conseillers conomiques du Prsident. Bertram Gross reprend dailleurs
volontiers son compte la cause des trois sentinelles anti-totalitaires. Il accepte, par
exemple, la proposition de Raymond Bauer dintgrer au livre social indicators la quasi
totalit de louvrage quil est lui-mme en train dachever sur le mme sujet : The state of
the nation : Social systems accounting 195. Dans ce livre qui sort quelques mois aprs les
trs violentes meutes raciales de Watts196, Bertram Gross soutient lide fondamentale
que le dveloppement des calculateurs lectroniques miniaturiss (ordinateurs) va entraner
une hypertrophie des systmes nationaux de comptabilit conomique. Une telle
hypertrophie empcherait ainsi la prise en considration de donnes difficilement
quantifiables et montarisables, ou considres comme non conomiques dans le court terme
(par exemple : la sant, le dveloppement des mass media, la salubrit des logements, la
mobilit sociale et la spcialisation professionnelle des populations immigres, etc.). Plus
prcisment, Bertram Gross pense que linformatique gnre dans lesprit des comptables
nationaux lillusion quun jour ils pourront rguler lconomie et finalement la socit toute
entire, bref que leur systme dinformation conomique se confondra avec le systme
social. Aprs avoir fustig ce new philistinism gouvernemental, Bertram Gross propose
dlaborer un modle systmatique gnral permettant dune part de dcrire la
structure changeante et les rsultats dun systme social et dautre part de comprendre ses
relations internes et externes , [tout un ensemble de connaissances qui seront mises] la
disposition des personnes responsables du choix de la valeur donner aux diffrents
lments du systme 197.
On remarquera bien videmment que le modle systmatique gnral du Professeur Gross
fournit lvaluation des politiques publiques un cadre trs propice. Il est galement ais de
comprendre pourquoi un tel discours sduit MM. Bauer, Bell et de Jouvenel. Bertram Gross
naccable les nouveaux croiss du chiffre conomique daucun blme moral ou idologique.
Il annonce leur chec pour cause dirralisme social et administratif. Qui plus est, il les
enjoint participer la fabrication dun modle systmatique gnral, par lequel ils
reprendront got aux joies de la description et de lexplication et cesseront de poursuivre
leurs chimres de prvision et de contrle du fonctionnement de la socit.
Dans la mme veine, en 1965, Bertram Gross pse de tout son poids de vtran de la
planification amricaine pour aider Daniel Bell198 convaincre le PPBSiste fervent, William
Gorham199 et ses allis que le rapport de ladite commission doit comporter un chapitre sur
194 Jouvenel (de)(B.), 1963, The pure theory of politics, Cambridge University Press, Cambridge (England).
195 Gross (B.M.), 1966, The state of the nation. Social systems accounting, Tavistock Publications, London.
196 Watts tait et est encore un des quartiers les plus dshrits de Los Angeles. Les meutes qui s'y sont
droules en aot 1965 ont dmontr aux "classes dirigeantes" amricaines que l'assassinat de Malcom X
(21/02/1965) et la rpression des Black Panthers n'ont en rien clos le dossier de lindigence des populations
noires que la doctrine progressiste et pacifiste du Pasteur Martin Luther King ne parvient pas contenir
politiquement.
197 Gross (B.M.), "L'avenir de l'analyse systmatique des modles sociaux", Analyse et Prvision, n1, fvrier
1967, pp. 129-140.
198 Daniel Bell est alors co-prsident de la National Commission on Technology, Automation and Economic
Progress dont Gross fait galement partie.
199 William Gorham est lautre co-prsident de la National Commission on Technology... et, comme on l'a vu
plus haut, assistant secretary for planning and evaluation au DHEW.

97

les faiblesses des instruments de mesure du changement social aux mains du


gouvernement200. Cest la suite de ce rapport que le Prsident Lyndon Johnson, dans son
message annuel au Congrs, annonce quil va demander ladministration fdrale
amricaine de se lancer dans la production de statistiques sociales et dindicateurs sociaux
synthtiques. Le problme de la pertinence et du suivi des ambitieux programmes sociaux de
ladministration Johnson est ainsi officialis et mis lagenda public.
c. Dbats sur linstitutionnalisation des indicateurs sociaux
En mars 1966, en raison dune part, des rsistances du Council of Economic Advisers et du
Bureau of Labor Statistics qui se sont lancs corps perdu dans laventure du PPBS , et
dautre part, des clivages administratifs insurmontables entre ces deux entits fdrales,
Lyndon Johnson pare au plus press. Il dcide en effet de confier pour linstant la tte du
Department of Health, Education and Welfare201 le soin dlaborer un tableau de bord
quantitatif pouvant assurer le suivi des programmes sociaux et de lvolution des situations
sociales quils sont censs amliorer202. Lobjectif est de donner carte blanche au DHEW
pour btir sa propre version du PPBS.
Les responsables du DHEW se trouvent donc installs dans la situation confortable de juge
et de partie. Cest nanmoins sans compter sur la vigilance du Congrs. Lindpendantisme
intellectuel et administratif du ministre des Affaires Sociales trouve en effet en la personne
du snateur dmocrate de lEtat du Wisconsin, Walter Mondale203, un adversaire farouche.
Comme la plupart de ses collgues du Congrs, ce dernier accrdite lide selon laquelle les
mthodes danalyse micro-conomtrique du PPBS faon Mac Namara ne sont gure
adaptes aux programmes sociaux fdraux. Mais Walter Mondale pense galement que le
DHEW ne doit pas profiter de cette inadquation mthodologique pour se soustraire au
principe de lvaluation objective et indpendante des programmes et des activits du
gouvernement, principe contenu dans le PPBS. A cette poque, le Congrs hsite encore se
doter de sa propre structure dvaluation de programmes204. Aussi Walter Mondale proposet-il dinstitutionnaliser hors du DHEW, mais lintrieur de ladministration fdrale,
lvaluation spcifique des programmes sociaux labors et mis en oeuvre par le DHEW. En
juin 1967, il met en dbat la U.S. Senate commission of government operations une
proposition de loi - le Full opportunity205 and social accounting act - stipulant la mise sur
pied dun Council of Social Advisers (copie institutionnelle du Council of Economic
Advisers) auprs du Prsident, dune U.S. Congress commission of Social Affairs

200 Cf. Chapter 9 "Improvement of public decision-making", in Report of the National Commission on
Technology, Automation and Economic Progress, Government Printing Office, Washington D.C., January
1966. Daniel Bell et Bertram Gross sont les deux rdacteurs de ce chapitre.
201 Le ministre en charge du DHEW est John W. Gardner.
202 Cf. notamment la prface de U.S. DHEW, Toward a social report, Washington D.C., January 1969 et
Gross (B.M.)(ed.), 1969, Social intelligence for American future, Allyn and Bacon, Boston (Mass.).
203 Walter Mondale sera, on s'en souvient, l'adversaire malheureux de Ronald Reagan aux lections
prsidentielles de 1980.
204 C'est travers le Legislative Reorganization Act de 1970 et le Congress Budget Act de 1974 que le GAO
devient lorgane attitr d'valuation de programmes du Congrs. L'ambition affiche est simple et claire : pour
chaque programme fdral valu, le GAO devra en expliciter les objectifs, en examiner et interprter les effets
ex post et tayer son apprciation avec des faits objectifs et incontestables. Sur ce point voir Marvin (K.E.),
Hedrick (J.L.), "GAO helps Congress evaluate programs", Public Administration Review, N34, 1974, pp. 327333. Voir galement la thse de Rouban (Luc), Le General Accounting Office. Recherche sur l'valuation des
politiques publiques aux Etats-Unis, Thse pour le doctorat d'Etat en droit public, Universit de Paris I Panthon - Sorbonne, 1983.
205 Par full opportunity comprendre "galit des chances".

98

(commission parlementaire mixte), ainsi que la publication annuelle dun rapport sur le
dveloppement social de la nation.
Aucune des trois dispositions institutionnelles que comporte cette proposition de loi nest
finalement mise en oeuvre. Plusieurs faits peuvent expliquer comment le DHEW aura raison
du projet de vigilance que le snateur du Wisconsin nourrit son gard.
Au fur et mesure quapprochent les lections prsidentielles de novembre 1968, le snateur
Mondale met moins dardeur dfendre son projet de loi dirig contre le DHEW, mais aussi
indirectement contre le Prsident Johnson, son collgue du parti dmocrate. Il importe, en
second lieu, de faire mention dun vnement qui a srieusement fissur le pidestal du
rationalisme de laction publique efficiente que constitue lextension du PPBS aux
administrations sociales amricaines206. Il sagit de loffensive du Tt (Nouvel An
vietnamien) en janvier 1968 qui ridiculise 1) larme amricaine attaque par surprise
jusquau coeur de Sagon ; 2) la CIA qui navait rien prvu ; 3) et surtout le ministre de la
Dfense Mac Namara, linstallateur du PPBS dans son ministre et dans les autres
administrations fdrales. Il faut enfin observer quen mars 1967, trois mois avant la
proposition de loi de Mondale, le DHEW forme, avec laccord officiel du Prsident Johnson,
un groupe de travail au sein de son Office of Planning and Evaluation. Ce groupe de travail
est compos dune quarantaine de chercheurs en sciences sociales et anim par un
conomiste qualitativiste qui sest fait remarquer quelques annes plutt dans la
communaut scientifique, Mancur Olson. Ce dernier est lauteur dun ouvrage situ
lintersection de plusieurs disciplines (sociologie, science politique et conomie) et rnovant
de fond en comble lanalyse de laction collective207. Ce groupe de travail va trs rapidement
tenter de mobiliser de nombreux membres de la communaut sociologique, politiste et
conomiste amricaine sur la question de llaboration dun systme panoptique de
statistiques sociales.
Lenjeu est de taille. Dun point de vue thique et scientifique tout dabord, de nombreux
chercheurs en sciences sociales pensent que la cration dun Council of Social Advisers
reviendrait confier un petit nombre de fonctionnaires la production de la connaissance
scientifique sur la socit amricaine et sur les capacits de la Puissance Publique fdrale
influencer dans le bon sens le fonctionnement de cette socit208. Mais lenjeu est galement
social et conomique. La recherche en sciences sociales amricaine nest pas
fonctionnarise. Ses deux sources principales de lgitimit et de financement sont
lenseignement et la passation de contrats de recherche plus ou moins applique avec les
administrations publiques, les grandes fondations para-publiques ou prives et certaines
grandes entreprises. La constitution dun Council of Social Advisers, par effet de
centralisation, ne pourrait que mettre mal le pluralisme et la relative ouverture
intellectuelle du systme de financement de la recherche en sciences sociales.
d. Le rapport toward a social report
Compte-tenu de ses enjeux, le groupe de travail prsid par Mancur Olson au sein du
Department of Health, Education and Welfare adopte une dmarche extrmement
206 Si le DHEW est la principale administration sociale, il ne faut pas oublier le Department of Housing
(logements sociaux) et le Department of Justice (lutte contre la criminalit "urbaine" et la dlinquance
juvnile).
207 Olson (M.), 1965, The logic of collective action : public goods and the theory of groups, Harvard
University Press, Cambridge (Mass.).
208 Les articles dAlbert Biderman ( Information, intelligence, enlightened public policy : functions and
organization of societal feedback , Policy Sciences, n1, 1970, pp. 217-230) et dAaron Wildavsky
("Rescuing policy analysis from PPBS", Public Administration review, 1969, n29) illustrent cette position
critique d'un grand nombre de chercheurs amricains vis--vis de la PPBSisation de la connaissance en
matire de dcisions collectives.

99

pdagogique - ferme sur le fond et conciliante dans la forme - en direction de la proposition


de loi de Walter Mondale. Afin dillustrer cet lment, nous convoquons ici un texte de
Mancur Olson, Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux , paru en fvrier
1969 dans Analyse et Prvision (VII, pp. 97-114), texte qui est en fait la traduction209 de
lintroduction de Mancur Olson au document officiel dit par le DHEW en janvier 1969 :
Toward a social report . Dans ce texte, Mancur Olson se livre un exercice de
funambule dont le brio profitera finalement tous les chercheurs en sciences sociales qui
veulent en finir avec le rductionnisme valuatif du PPBS et dvelopper diffrents types
dvaluation des politiques publiques : exprimentation sociale, quasi-exprimentation
sociale, valuation participative (advocacy planning, stakeholders evaluation), analyse des
politiques publiques (reconstitution des thories daction, analyse de mise en oeuvre, etc.).
Dans Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux , lauteur de The logic of
collective action commence son numro dquilibriste en suggrant que llaboration
scientifique dun rapport social synoptique devant tre prsent annuellement au Congrs
par le Prsident des Etats-Unis ne doit pas tre interprte comme le rsultat dune alliance
de type technocratique entre les scientifiques et les gouvernants. Bien au contraire, les
scientifiques partisans dun rapport social veulent faire oeuvre dmocratique en proposant de
construire un systme exhaustif public de dtection, de mesure et de mise en rapport des
problmes sociaux : Le gouvernement des Etats-Unis souhaite que lessai de rapport
social quil est en train dlaborer ne soit ni plus ni moins quun rapport sur la condition de
la socit amricaine. Ce rapport tchera de faire savoir la Nation o elle en est et o elle
en tait, pour quelle puisse prendre des dcisions plus avises en ce qui concerne son
avenir. Mais il nessaiera pas dindiquer la Nation les mesures particulires quelle
devrait prendre ou mme la politique gnrale quelle devrait suivre .
Afin de justifier ce mode dintervention la fois extrmement entreprenant et politiquement
neutre des sciences sociales dans les affaires publiques, Mancur Olson nhsite pas
devancer les critiques potentielles de ses dtracteurs : La condition de la socit
amricaine et la gravit relative de ses diffrents problmes ne sont-ils pas des phnomnes
que chaque individu doit juger en fonction de ses gots et de ses valeurs propres - toutes
choses qui, dans une dmocratie, peuvent exiger dtre reconnues au mme titre que les
prfrences des sociologues chargs dtablir un Rapport social ? . La rponse quapporte
lauteur est tout aussi abrupte que la question quil se pose : [Non car] lattention publique
est mal partage entre les problmes 210. Par exemple, les problmes de criminalit et de
sexualit sont nettement plus mdiatiss par la presse et la tlvision que celui de la
mortalit infantile et sans information statistique approprie (par exemple le fait que, dans
plus dune douzaine dautres pays, le taux de mortalit infantile est infrieur celui des
209 Traduction prcisment effectue par Bernard Cazes.
210 Il n'est gure ais d'tablir un lien direct entre "The logic of collective action" et le texte de Mancur Olson
que nous commentons prsentement. Brivement, la thse du livre de 1965 consiste tablir une diffrence de
nature entre, d'une part, les intrts particuliers des individus appartenant un groupe d'intrt, et d'autre part,
l'intrt collectif de ce mme groupe d'intrt, cette diffrence s'accroissant d'autant plus que le groupe est
important (politiquement, conomiquement ou socialement). Ainsi, Mancur Olson invalide la fois l'approche
marxiste fonde sur des "intrts objectifs de classes" et l'approche pluraliste labore par Robert Dahl ("Who
governs"). C'est surtout par rapport cette seconde approche que les consquences de la thse dOlson sont
importantes : l'intrt gnral ne peut tre conu simplement comme la rsultante des intrts particuliers
capts et agrgs par des groupes d'intrt. Si l'Etat et son gouvernement ne se conoivent que comme des
organisateurs mme impartiaux de la confrontation entre groupes d'intrt, alors ils ne garantissent pas la mise
en oeuvre de l'intrt gnral (en cela, Olson appartient l'cole du public choice). Compte tenu de ce qui
prcde, on peut mettre l'hypothse - qui mriterait videmment une analyse plus approfondie - qu'en crivant
"Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux" Mancur Olson ne se contredit pas, puisqu'il propose
que l'Etat prenne en charge la mise en systme neutre (car scientifique) d'une reprsentation (cognitive)
gnrale des intrts sociaux particuliers, ce qui revient construire par la connaissance un intrt gnral
indpendamment des groupes d'intrts existants dans la socit amricaine.

100

Etats-Unis) personne ne peut porter un jugement valable sur cet aspect de la socit
amricaine . Autre illustration : Les rglements durbanisme et la sgrgation raciale
veillent ce que celui-l [lhabitant des taudis] soit entass dans des quartiers o personne
ne tient se rendre, et que le citoyen ais peut souvent viter en prenant lautoroute de
dgagement. Cela signifie que les difficults des plus pauvres napparaissent pas toujours
ostensiblement au reste de la socit. .
De plus, la slectivit et la hirarchisation subjectives dont font preuve les acteurs sociaux
par rapport aux problmes objectifs de la socit amricaine, remarque Mancur Olson, nest
pas lapanage distinctif des profanes : [Ainsi] le PPBS maintenant appliqu par le
gouvernement amricain, et les autres mthodes modernes utilises pour rsoudre les
problmes (mthodes qui mettent laccent sur lintrt dune quantification rigoureuse)
[donnent] trop dimportance aux grandeurs mesures au dtriment de celles qui ne le sont
pas. . Tout cela implique logiquement quune meilleure valuation de la condition de la
socit, une dtermination plus quilibre des priorits sociales exigent de disposer
dinstruments de mesure plus complets et de rendre les donnes statistiques rsultant de ces
mesures plus aisment accessibles au public [car] il y a tout lieu de penser que si un
phnomne peut tre mesur, la socit en prend plus vite conscience, et quelle agira plus
vite lorsque les affaires prendront mauvaise tournure. .
Aprs avoir longuement argu de la pertinence politique gnrale du projet dun social
report, Mancur Olson sadresse aux membres du Congrs pour leur dmontrer quil est de
leur intrt de soutenir llaboration dun rapport social priodique. Il sagit l dune
manire de dconflictualiser la dispute entre le DHEW et le Congrs qui sest amorce avec
la proposition de loi du snateur Mondale. Dun ct, le DHEW, par lintermdiaire de
Mancur Olson, fait amende honorable en posant la question-titre Le gouvernement fait-il
bien ce quil fait ? et en reconnaissant qu au cours de la seule priode 1963-1966, le
Congrs a adopt plus de 200 programmes sociaux du seul type aide par voie de
subvention [et que] cette spcialisation troite [...] a pour rsultat un nombre
extraordinaire de directions, services, bureaux et autres subdivisions administratives,
spars les unes des autres [sous-entendu difficiles coordonner] . Dun autre ct,
Mancur Olson porte habilement lattention du Congrs le fait que ce problme de
coordination ne peut tre seulement considr comme un dfaut de commandement et de
gestion de moyens, ainsi que voudraient le faire croire les chargs dtudes du PPBS, et ce
pour une raison fort simple. Le Congrs doit prendre acte du fait que les programmes
sociaux labors au niveau fdral abondent des programmes labors, mis en oeuvre, et cofinancs par les niveaux gouvernementaux infrieurs (Etats, comts, municipalits).
En rsum, il est dit quil existe sans doute des dfauts de commandement et dallocation
des moyens mais que le Congrs, sauf entamer une rvision de la Constitution de lUnion,
nest pas lgitime pour les rectifier sa guise : Les programmes fdraux relatifs
lducation, par exemple, ne constituent quune infime partie dun effort beaucoup plus
vaste, contrl et financ essentiellement par les Etats et les autorits locales. Les
programmes fdraux relatifs la sant publique ne permettent pas de se faire une ide
correcte des problmes de sant de la Nation car la plupart des actions entreprises dans ce
domaine relvent du secteur priv. . En fait, seule la dimension informationnelle de la
coordination administrative est prsente comme susceptible dtre aborde de faon
pragmatique. Pour Mancur Olson, un premier pas vers la rsorption des problmes de
coordination administrative consisterait mettre la disposition de tous les protagonistes
des programmes sociaux, usagers inclus, un systme unifi de comptes sociaux
synthtisables en une vingtaine dindicateurs sociaux et examins de manire analytique et
scientifique dans le cadre dun Rapport social. Seule une telle dmarche peut permettre
lensemble des acteurs publics de se dmarquer de la tendance prendre des dcisions ou

101

choisir une politique en commenant par rflchir aux ressources et aux mthodes
utiliser, plutt quaux buts atteindre .
Mancur Olson dcrit ensuite les deux formes de coordination administrative que lon peut
envisager pour un tel un systme de comptes sociaux : une forme socio-synoptique et
une forme valuative.
Ce systme peut en premier lieu contribuer cerner et identifier les interdpendances
sociales hors march , et donc venir en aide aux dcideurs publics pour dfinir des
objectifs pertinents. La puissance publique est en effet dfinie comme la gestion cohrente,
en fonction dobjectifs gnraux, du bien que des personnes peuvent faire aux autres, mais
quelles ne peuvent vendre, et du mal quelles peuvent infliger aux autres sans que cela leur
cote quoi que ce soit . De lavis de Mancur Olson, la recherche defficacit dans la gestion
des interdpendances hors march ne rpond pas seulement une exigence morale, mais
galement une exigence de prennit de la civilisation. Certes, des socits ont pendant
longtemps survcu, sinon prospr, alors que des couches entires de leur population
enduraient les plus grandes privations (la cit dAthnes [...] en est un exemple
particulirement connu) . Mais la socit amricaine a dpass ce stade. Elle se situe un
niveau de dveloppement dans lequel seuls lobjectivation scientifique des interdpendances
ainsi que les choix collectifs qui en dcoulent peuvent la faire progresser. Inversement, leur
non-objectivation peut en signifier le dclin : [dsormais] nous en arrivons [par exemple]
profiter autant de linstruction dispense aux autres enfants que de celle donne aux
ntres. [Et inversement], laffaiblissement diplomatique ou militaire qui apparat lorsque
des jeunes gens ont une instruction insuffisante [...] nest quun des cas les plus simples o
les maux dont souffrent une partie risquent de contaminer lensemble . Une connaissance
synoptique, si possible quantifie et synthtisable, de ces interdpendances devrait permettre
aux gouvernants dlaborer des programmes publics mieux adapts la situation sociale du
pays.
Dans une partie du texte intitule Incidences rciproques des programmes , est explicite
la seconde vertu coordinatrice dun systme synoptique de statistiques sociales. Des comptes
sociaux holographiques peuvent faire davantage quorienter les dcideurs publics vers la
fixation dobjectifs daction socitalement pertinents. Ils pourraient les aider savoir
dans quelle mesure les programmes sociaux mis en oeuvre produisent les effets quon en
attend : Outre llaboration dinstruments de mesure des conditions sociales qui nous
intressent, nous avons galement besoin de voir comment ces mesures changent sous leffet
des pouvoirs publics. Si nous lanons un important programme pour fournir des soins
mdicaux aux femmes enceintes, est-ce que la mortalit infantile diminue ? . Toutefois,
probablement parce que lvaluation des effets rels dune action publique nest pas un volet
totalement nglig par le PPBS211 quil ne veut dfendre en aucune manire, Mancur Olson
prcise que bien quune tude point par point [programme par programme ; sous-entendu,
comme le PPBS le stipule] soit videmment tout fait souhaitable, elle est par elle-mme
insuffisante. Une socit a des problmes qui ne peuvent tre compris quen considrant la
socit dans son ensemble. Le besoin de complter par une optique plus large les
conclusions obtenues grce des tudes plus restreintes prend sa source dans
linterdpendance non coordonne de nombreux phnomnes importants [...] [Par exemple]
les programmes de lutte contre la toxicomanie, lalcoolisme, le suicide, les maladies
mentales, la prostitution, le jeu, le crime et peut-tre mme les efforts entrepris pour
combattre certaines pathologies politiques ou religieuses peuvent prsenter des
interdpendances. [...] Il y a des raisons de penser que lorsque lon dtourne les alcooliques
de la boisson, le nombre de suicides augmente parmi eux.

211 Contrairement la Rationalisation des Choix Bugtaires franaise que l'on considre trop htivement
comme une copie fidle du PPBS, soit dit en passant (sur la RCB, voir chapitre 5).

102

Mancur Olson conclut la premire moiti de son texte, vritable plaidoyer en faveur dun
projet ddification dun tableau systmatique de ltat social , en faisant vibrer la fibre
patriotique des dcideurs publics. Il exhorte en effet ces derniers se rendre compte dune
chose dont ils devraient sans doute avoir honte : Primo, la mise en valeur du potentiel
humain , pour reprendre lexpression de Daniel Bell, [cest--dire, lexistence] de la
possibilit de promotion sociale, reprsente pour nos concitoyens un objectif qui fait
pratiquement lunanimit de tous, et se rattache aux idaux dmocratiques fondamentaux
sur lesquels la Nation a t fonde.[...] [Secundo], les Etats-Unis, tant la plus riche des
nations industrialises, devraient arriver naturellement premiers dans la ralisation des
objectifs fondamentaux de lhumanit. [In fine], nous savons, par exemple, que la mdecine
est fort avance aux Etats-Unis [...] Pourtant dans dix pays, lesprance de vie est plus
longue quaux Etats-Unis. Mme si lon en exclut les Noirs, dont lesprance de vie dans le
contexte amricain est plus courte que celle des Blancs, la Nation est encore loin de la
premire place. Ce fait justifie une enqute qui sinquiterait de savoir si le pays a attribu
assez dimportance lobjectif visant satisfaire les besoins indispensables la vie mme
de chaque Amricain. .
La seconde moiti de Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux constitue le
pendant technique de la premire et, de ce fait, souffre de certaines redondances. Mancur
Olson y explique ple-mle pourquoi les statistiques sociales amricaines sont dune
pauvret effarante , comment dun autre ct un nouveau systme de comptes sociaux
devra prendre garde ne pas provoquer lindigestion des dcideurs politiques et
administratifs se considrant comme dj submergs dinformations statistiques, comment
on peut construire un indicateur synthtique de qualit de la vie (le Bonheur National
Brut diront les esprits railleurs, de lINSEE notamment), pourquoi lvaluation de limpact
des dcisions publiques pose le redoutable problme de limputation des effets quune
grille grossire dindicateurs sociaux nest probablement pas mme de rsoudre
techniquement, etc.
Un lment mrite nanmoins dtre soulign dans la conclusion du texte. On se souvient
que les premires lignes clbraient la neutralit dcisionnelle du social report que Mancur
Olson et, derrire lui, la hirarchie du DHEW212 appellent de leurs voeux. Dans la
conclusion, cette ligne discursive seuphmise sensiblement, ainsi quen tmoigne par
exemple lexpression de statistiques dinspiration normative . Il est probable que la
stratgie rhtorique de lauteur consiste dabord donner des gages de respect lgard de la
lgitimit dmocratique de ses interlocuteurs gouvernementaux ou parlementaires ; il sagit
ensuite daiguiser progressivement leur apptit de connaissances rationnelles en matire de
dcisions publiques ; il leur est enfin propos dinstaurer un systme de comptes sociaux qui
rationaliserait non pas seulement les dcisions, mais les dcideurs eux-mmes. Bref, il sagit
dhabituer les dcideurs politico-administratifs lide dune participation institutionnalise
des sociologues la gestion des affaires publiques nationales.
Toutefois, si lassentiment des dcideurs est ncessaire, il nest pas suffisant. Encore faut-il
quils prennent effectivement la dcision dinstaurer un systme de comptes sociaux. Or
cette dcision pose un problme aux promoteurs de ce systme ; les administrateurs du
DHEW, ainsi que les chercheurs en sciences sociales que Mancur Olson imagine pouvoir
reprsenter lgitimement, ne veulent pas tre dpossds de la mise en chantier du systme.
On peut en effet imaginer que celle-ci seffectuerait au profit dun ventuel Council of
Social Advisers surveillant le DHEW et instrumentalisant la recherche en sciences sociales
concernant les programmes sociaux fdraux. La dcision doit donc tre prise, mais son
excution doit rester contrlable par la coalition DHEW-sciences sociales. La tactique
212 Mme l'agent PPBS du DHEW, William Gorham, responsable de l'office du planning et de l'valuation du
DHEW, s'est dclar ds 1968 en faveur d'une comptabilit sociale, Cf. Gorham (W.), "Deux annes
d'exprience dans l'application du PPBS", Analyse et Prvision, juin 1968 (article traduit par Bernard Cazes).

103

rhtorique de Mancur Olson consiste alors proposer finalement aux dcideurs de


commencer par le volet le plus trivial et le plus normatif : les indicateurs sociaux. Bien
quun ensemble impressionnant dindicateurs sociaux puisse tre labor peu de frais, une
srie complte de comptes sociaux est actuellement un objectif utopique ; ce qui ne signifie
pas que lon doit diffrer de sy attaquer. Jamais en effet nous ne ferons de progrs si nous
ne commenons pas rflchir aux statistiques dont nous avons besoin pour prendre des
dcisions rationnelles. [...] Nous concluons ici que les changements introduits en ordre
dispers dans lensemble incohrent des statistiques sociales dont nous disposons
actuellement, ne suffisent pas et quun systme de statistiques sociales est ncessaire. Ce
systme commencerait par un ensemble dindicateurs sociaux, ou mesures synthtiques de
variables dintrt directement normatif. Ces indicateurs sociaux sintgreraient
ultrieurement dans un ensemble de comptes sociaux, qui contiendraient des informations
relatives aux cots aussi bien quaux consquences des politiques gouvernementales et
faciliteraient la prise de dcisions rationnelles concernant laffectation des ressources .
Avant dexaminer comment certains lments du dbat amricain sur les indicateurs sociaux
se sont trouvs transposs et transforms dans le contexte franais de la fin des annes 1960,
voyons brivement ce qui sest pass aux Etats-Unis aprs la publication du rapport
Toward a social report , dont le texte dOlson est le prambule gnral.
e. Avortement et rebondissements du projet dinstitutionnalisation des indicateurs sociaux
Le rapport Toward a social report est habilement rendu public en janvier 1969, quelques
jours avant la prise de fonction effective du Prsident Richard Nixon. Le vainqueur des
lections de novembre 1968213 y ragit en crant ses cts, en juin 1969, un National Goals
Research Staff, form essentiellement de sociologues et dconomistes. Une des principales
missions officielles de ce think-tank prsidentiel consiste elaborate and implement social
indicators capable of reflecting the actual quality of life in USA, its perspectives and its
changing pace . En ralit, Richard Nixon a probablement dj pris la dcision de ne rien
institutionnaliser du tout en matire de statistiques sociales. Les motifs de ce choix sont
multiples.
En premier lieu, le Congrs, qui a dfinitivement cess de croire en la ncessit du PPBS214,
soppose la mise en place dun PPBS social - comme on la not plus haut, loffensive
du Tt a marqu un tournant dans la guerre du Vit-nam et a fortement dcrdibilis le
PPBS qui en tait prtendument le principal instrument de gestion - mais redemande la
cration dun Council of Social Advisers215. Mancur Olson et Toward a social report
nont donc pas convaincu, du moins en ce qui concerne le projet de construction dun grand
systme de comptes sociaux principalement gr par le DHEW.

213 La date du 4 novembre est inscrite dans la constitution amricaine pour ce qui est de l'lection du
Prsident, et celle du 21 janvier suivant en ce qui concerne le serment du nouveau Prsident, acte qui marque
son entre en fonction la tte du pays.
214 L'article d'Aaron Wildavsky "Rescuing policy..." (op. cit.) est en fait le dveloppement d'une
communication sur l'utilit gouvernementale du PPBS, communication que le professeur Wildavsky a
effectue au cours des hearings (auditions) organiss au Congrs lorsque Walter Mondale re-propose son Full
Opportunity Act au printemps 1969. Rappelons qu'avant de devenir un des piliers de la policy analysis
amricaine, Wildavsky s'est d'abord fait connatre dans les annes 1960 pour ses analyses sociologicoinstitutionnelles sur le processus de fabrication du budget fdral et des budgets nationaux des pays
industrialiss, Cf. le trs novateur ouvrage The politics of budgetary process, Little Brown, Boston (Mass.),
1964 ; voir galement : Budgeting : a comparative theory of the budgeting process, Little Brown, Boston
(Mass.), 1965.
215 Il est intressant de remarquer que lorsque Walter Mondale ritre sa proposition de loi en 1969, celle-ci
s'intitule Full opportunity act , alors qu'en 1967 sa formulation tait "Full opportunity and social accounting
act" (bref, les termes "social accounting" ont disparu).

104

En second lieu, en raison des rticences du Congrs, nombreux sont les minents chercheurs
en sciences sociales (par exemple, Bertram Gross216, Daniel Bell217, Otis D. Duncan218, etc.)
qui se sont mobiliss pour rclamer des pouvoirs publics quils financent pour le moins des
recherches sur la mesure du changement social et des effets sociaux que lon peut attribuer
en propre aux programmes sociaux mis en oeuvre. En 1969, cette demande est officialise
dans un des chapitres du rapport annuel de la National Academy of Science rdig par le
Social Science Research Council, conseil qui sy dclare par ailleurs fermement oppos la
constitution dun Council of Social Advisers.
Le Prsident Nixon institue ainsi un National Goals Research Staff (NGRS) pour noyer le
poisson . Dun ct, pour les spcialistes des questions sociales du Congrs, le NGRS est
un substitut extrmement ple au Council of Social Advisers dont ils souhaitaient la cration.
Dun autre ct, le NGRS est compos de scientifiques renomms qui produiront en juillet
1970 un premier rapport, certes peu quantitatif et trs gnral, mais dune grande
intelligence ( Toward balanced growth : quantity with quality ). Qui peut alors dire si le
NGRS ne stoffera pas et ne sinstitutionnalisera pas terme sous la forme dun vritable
Council of Social Advisors ?
Dun point de vue gnral, llection de Richard Nixon marque la fin dune poque et le
dbut dune nouvelle re dans les rapports quentretiennent sciences sociales et dcideurs
publics aux Etats-Unis219. Cest en effet et dabord la fin de lutopie progressiste attache
de grands systmes scientifico-administratifs bonifiant le gouvernement des hommes, dont
le PPBS et le social accounting system constituent respectivement lincarnation la plus
aboutie et lenfant mort-n220. Lanantissement de lillusion crypto-platonicienne -
laquelle certains scientifiques, comme Mancur Olson, ont voulu souscrire afin de faire acte
de civisme au plus haut niveau de la hirarchie gouvernementale -, cet anantissement nest
pas sans dplaire un certain nombre de sociologues et conomistes spcialistes du
changement socio-conomique, qui pensent dceler un fantasme de puissance derrire cette
illusion. A leur avis, Mancur Olson est de toute faon all trop loin dans son projet
dinstrumentalisation systmatique de la sociologie au service de lappareil gouvernemental
fdral (Congrs, gouvernement, administrations sociales221). Pour eux, le risque est grand
216 Social intelligence for America's future, op. cit.
217 "The idea of a social report", The public Interest, 1969, n15, pp. 72-84.
218 "Inheritance of poverty or inheritance of race ?" in Moynihan (D.P.), On understanding poverty, Basic
Book, New York (N.Y.), 1969. D.P. Moynihan fera partie du National Goals Research Staff cr par R. Nixon.
219 Pour un excellent condens de l'histoire des rapports entre les conomistes et les dcideurs, se rfrer
Nelson (R.H.), "The economic profession and the making of public policy", Journal of Economic Literature,
vol XXV, March 1987, pp. 49-91.
220 Schick (A.) "A death in the bureaucracy : the demise of federal PPB", Public Administration Review,
March/April 1973, 33 (2), pp. 146-56.
221 En 1968, soit un an aprs que le groupe de travail de Mancur Olson ait t mis sur pied, ces chercheurs en
sciences sociales ont publi un ouvrage collectif (Sheldon (E.B.), Moore (W.E.), (Eds), 1968, Indicators of
social change : concepts and measurements, Russel Sage Foundation, New York) qui tient lieu de rapport
social "srieux" par rapport au rapport social trs rducteur que propose d'laborer le groupe de Mancur Olson.
Cet ouvrage extrmement volumineux (825 pages), auquel ont contribu des sociologues, des conomistes et
des statisticiens de l'administration fdrale, montre que dans tous les domaines abords, la constitution
d'indicateurs sociaux et mme d'indicateurs conomiques (comme le PNB par exemple) posent de redoutables
problmes mthodologiques qui devraient incliner tout chercheur digne de cette appellation faire preuve
d'une grande prudence quant l'utilisation politique des indicateurs. En premire analyse, on peut comparer cet
ouvrage "Le partage des bnfices" du groupe d'Arras, puisque ce dernier livre est le rsultat lui aussi d'une
collaboration entre statisticiens-conomistes et sociologues, et entend dfendre un certain idal de rigueur
scientifique dans une priode o les planificateurs franais se proposent d'instrumentaliser les sciences
sociales. Ceci tant, "Indicators of social change : concepts and measurements" est dnu de toute connotation
socio-rformiste, ce qui n'est pas le cas de "Le partage des bnfices". En fait, "Indicators of..." se situe
quelque part entre "Le partage des..." et les manuels de sociologie crits par Raymond Boudon dans la seconde

105

de voir les dcideurs manipuler outrageusement, afin de lgitimer des dcisions quils ont
dj prises, des indicateurs sociaux grossirement labors par des scientifiques trop serviles
et peu prcautionneux. La science et ses mthodes dabord , tel pourrait tre leur
message : The indicators explored in this volume are not designed for program evaluation,
although various authors, at our invitation, have noted some practical or policy-oriented
implications of the trends discerned and dissected 222.
Dans une tude ralise en 1969 pour la Russel Sage Foundation ( On social reporting, the
next step 223), Otis D. Duncan, professeur de sociologie lUniversit du Michigan et lun
des contributeurs louvrage Indicators of social change 224, quitte le strict cadre de la
discussion mthodologique qui caractrise ce dernier livre pour se livrer une attaque en
rgle lencontre de la ligne stratgique de Toward a social report . En dsignant les
promoteurs scientifiques des indicateurs sociaux, O.D. Duncan ne mche point ses mots :
Dans la gense dun mouvement social [en loccurrence celui des indicateurs sociaux] la
reconnaissance dun besoin de changement est plus nette que la dfinition du changement
propre amliorer ce qui cre le malaise. Cest ainsi que, sans y avoir beaucoup rflchi,
de nombreuses personnes sont en train de se persuader que nous avons besoin dun rapport
social, simplement parce que nous ne lavons pas actuellement et que cela serait une bonne
chose de lavoir. Sur la base de cet enthousiasme aussi vif que vague, il est facile
limagination de concevoir des engagements impossibles tenir. Endosser certaines des
propositions courantes pour la cration dun systme de rapport social, cest presque tirer
un chque en blanc sur lavoir, un peu maigre, actuellement dpos au compte des sciences
sociales. Tout en reconnaissant que lenthousiasme joue un rle essentiel dans le dpart
dun mouvement, il importe de ne pas confondre la rhtorique qui sert propager cet
enthousiasme et les termes dun contrat entre les sciences sociales et le public . Or, O.D.
Duncan constate que les sciences sociales ne sont pas encore assez prpares la passation
dun contrat avec le public sur la fabrication dun rapport social : La condition
ncessaire de tout rapport social effectif est que la profession sociologique sengage plus
fermement entreprendre ce qui suit : largissement des tudes macro-sociologiques,
perfectionnement des catgories conceptuelles, vrification des donnes quantitatives et
entranement des tudiants lanalyse sociale .
Ceci pos, notre chercheur, devenu polmiste le temps dun texte, se propose dinvalider
point par point largumentaire des partisans dun Rapport social. Premirement, O.D.
Duncan affirme que vouloir imiter dans le domaine du social ce qui a t fait en matire de
comptabilit conomique nationale nest pas faisable, dabord parce que le social est
beaucoup plus rfractaire la quantification que lconomique, et ensuite parce que la
systmatisation de la comptabilit nationale conomique est le fruit dun effort constant
pluri-dcennal ; aussi conclut-il sur ce premier lment : Ou bien lide dun systme de
moiti des annes 1960. On reprendra ce point lorsque l'on reviendra sur le sol franais poursuivre notre
analyse.
222 Sheldon (E.B.), Moore (W.E.), (Eds), Indicators of social change : concepts and measurements, op. cit., p.
4. (Ce n'est pas nous qui soulignons le "not"). Par ailleurs, dans un article crit en collaboration avec un futur
grand nom de l'valuation aux Etats-Unis, le professeur de sociologie Howard E. Freeman, Eleanor Sheldon
s'expliquera de faon plus dveloppe sur les liens qu'elle envisage entre indicateurs sociaux et valuation de
programme (Cf. "Notes on social indicators : promises and potential", Policy Sciences, n1, 1970, pp. 97-111.
223 Le rapport de cette tude a t traduit en franais par B. Cazes dans Analyse et Prvision, XI, fvrier 1971,
pp. 27-80.
224 "Social stratification and mobility : problem in the measurement of trend" in Indicators of social change,
1968, op. cit. L'un des indices du scientisme d'Otis Duncan, minent spcialiste du "problme noir" amricain,
est l'usage frquent qu'il fait du terme "negroes" pour dsigner les noirs, alors que dans les annes 1960 ce
vocable - qui constitue bien videmment une commmoration linguistique permanente de la condition passe
des noirs amricains - fait l'objet de vifs dbats moraux qui se solderont progressivement par son bannissement
du langage.

106

comptes sociaux est prmature, ou bien le choix du paradigme est mauvais .


Deuximement, sur le problme prcis de lagrgation des statistiques sociales en
indicateurs synthtiques, aucun moyen srieux de parvenir un tel rsultat nest pour
linstant envisageable. Troisimement, propos de la proposition de loi du Snateur
Mondale stipulant llaboration dun Rapport social sous la forme dun tableau de bord sur
une douzaine de grands objectifs de la politique sociale amricaine, O.D. Duncan considre
lintention noble et intressante, mais se demande pourquoi il serait ncessaire de figer ainsi
la structure du Rapport social alors que lon ne sait pas encore de quoi il pourra tre fait :
Il est plus important dapprendre faire des mesures que de dcider si elles ont leur place
dans le document . Quatrimement, au sujet de linstitution laquelle incombera la
confection du Rapport social, O.D. Duncan proscrit la proposition implicite de Toward a
social report de confier cette responsabilit un DHEW trop partial et trop partiel (le
DHEW na pas le monopole de la politique sociale amricaine). Il propose plutt
denvisager une formule polycentrique, tant donn quaucune institution ne serait capable
elle seule de collecter, dexploiter et danalyser les donnes sociales ncessaires la
fabrication dun Rapport social.
Pour rsumer son propos, le Professeur Duncan crit : Sil mest permis un instant de
recourir lexagration rhtorique, je dirais que la littrature rcente sur le Rapport social
montre que trois attitudes sont trs rpandues : a) le mcontentement par rapport la
situation prsente de lart de mesurer le changement social ; b) la conscience de lnormit
de la tche accomplir [...] ; 3)[sic] la paralysie de notre aptitude entreprendre une
action importante. La consquence de cette troisime attitude est quon soccupe plus (au
moins pour le moment) den parler que de la faire . En conclusion, O.D. Duncan propose
une politique de recherche en matire de comptes sociaux dont les grandes lignes sont les
suivantes : a) demander au Bureau of Census de lancer le recensement de 1970 sur des bases
qui permettent une comparaison fiable avec lanne 1960 (prcdent recensement) ; b)
faire de vives reprsentations auprs des organismes gouvernementaux appropris en vue
dobtenir la rplication des grandes tudes de base quils ont faites sur des territoires ou
des priodes pilotes ; c) dresser un inventaire systmatique de lopinion des spcialistes
sur les tudes de changement social quils souhaiteraient mener ; d) crer des groupes de
chercheurs susceptibles de prendre collectivement en charge des macro-recherches sur des
thmes sociaux prcis, et organiser des confrences nationales en vue de la cration dun
institut, dune socit, ou dun projet coopratif pour la mesure des changements sociaux
contemporains .
f. Lmergence dun compromis entre scientisme et servitude
La position dO. D. Duncan est avalise dune manire assez ambigu par le Social Science
Research Council (SSRC) de la National Academy of Science. En effet, dans le rapport 1969
du SSRC voqu plus haut, il est dit qutant donn ltat de lart en matire dindicateurs
sociaux, llaboration dun rapport social sous la responsabilit du gouvernement serait
chose prmature. Dun autre ct, le SSRC ne veut pas fermer la porte toute demande
visant instrumentaliser les sciences sociales dans le champ de la gestion des politiques
publiques. Les reprsentants de la communaut amricaine des chercheurs en sciences
sociales estiment probablement que le National Goals Resarch Staff du Prsident Nixon a
des chances de se rvler terme ntre que ce quil est, et non lembryon dune politique
fdrale incrmentale et avise dutilisation et de dynamisation de la recherche en sciences
sociales des fins de rationalisation des affaires publiques. Les caciques acadmiques des
sciences sociales amricaines se demandent si, en faisant montre de trop de frilosit quant
la fabrication dindicateurs sociaux utilisables par le politique, ils ne risquent pas tout

107

simplement de faire rater le coche de la lgitimit sociale et institutionnelle225 (et des


financements qui en dcoulent) eux-mmes et certains de leurs collgues qui pensent que
la policy research peut tre la fois scientifique et gouvernementalement utile.
Aussi dans son rapport de 1969, le SSRC dnonce-t-il en termes mesurs mais limpides le
culte litiste de linutilit sociale clbr dans le monde acadmique quil reprsente :
Many academic scientists value the prestige that their contributions to basic research and
theory give them in the eyes of their peers more than whatever rewards might be obtained
from clients who would find their work useful. [Et qui plus est, cet ordre se reproduit] It is no
wonder, either, that their value systems are passed on their students. Thus, much of the
applied works in disciplinary departments is done by those who for one reason or another
do not compete for the highest prizes in their disciplines (chapter 4, p. 193). Ainsi que le
commente Walter Williams226, This is a euphemistic way of saying that the important
social scientists who play for the highest stakes in the social science community particularly peer prestige - do not dirty their hands much with that which is relevant to
social policy-making .
Il importe galement de noter quen 1969 le SSRC et le monde acadmique amricain
croient pouvoir rpondre la demande sociale et institutionnelle en proposant, toujours
dans le rapport cit plus haut, que le gouvernement finance la mise en place de Graduate
schools of applied behavioral science dans les grandes universits amricaines (Berkeley,
Harvard, Stanford, Michigan, etc.). Mais la National Science Foundation (la fondation des
fondations ) surenchrit immdiatement sur cette timide offre de service du SSRC, en
suggrant au gouvernement de financer ltablissement de Social policy research
institutes indpendants des universits227. Ce nest quen 1972 quun compromis sera
finalement trouv entre les projets concurrents de la NSF et du SSRC. Sept grandes
universits amricaines (plus le Rand Institute) acceptent que la Ford Foundation se charge
financirement et administrativement de constituer en leur sein des Graduate schools of
Public Policy 228 principalement destines de young people aimed at public service et
dans lesquelles la program evaluation et la policy analysis seront enseignes dans leurs
dimensions tant sociologiques quconomiques.
g. Lvaluation : la fin des grands systmes dexpertise
Nous pouvons dsormais dresser le bilan de notre priple amricain. Le mouvement social
des indicateurs sociaux - pour reprendre lexpression de O. D. Duncan - a commenc au
dbut des annes 1960, avec le projet de favoriser la mise en place dun systme de
comptabilit sociale analogue au systme de comptabilit conomique qui stait peu peu
construit partir de la fin de la seconde guerre mondiale. Le contexte de la war on
poverty dclare par les administrations Kennedy et Johnson a indiscutablement permis la
225 Sur les questions de lgitimit dans le domaine des sciences sociales, on pourra se rfrer avec profit
Karady (V.), Stratgie et modes de faire-valoir de la sociologie chez les durkheimiens , Revue Franaise de
Sociologie, vol. XX, 1979, pp. 49-82.
226 Williams (W.), 1971, Social policy research and analysis, Elsevier Publishing Company, New York
(N.Y.). En 1972, W. Williams ditera avec Peter H. Rossi un livre fondateur de l'valuation des politiques
publiques : Evaluating social programs. Theory, practice and politics, Seminar Press, New York (N.Y.), livre
auquel contribuera James S. Coleman, auteur en 1965 de la premire grande valuation de la politique
amricaine d'ducation aborde plus haut dans le texte.
227 La dfiance de la NSF vis--vis de l'Universit tient ce que les dcideurs de la NSF pensent que si les
universits prenaient le contrle de ces instituts, elles y placeraient leurs plus mauvais lments,
compromettant ainsi l'avenir de ces instituts.
228 Par exemple, c'est dans l'une de ces nouvelles coles, l'Universit de Berkeley, que Jean-Claude Thoenig
passera une anne (1974) prendre "got" l'analyse des politiques publiques sous le magistre d'Aaron
Wildavsky. Jean Leca y a fait galement un passage de quelques semaines en 1972.

108

mise lagenda public de la question de la fabrication de statistiques sociales utiles


llaboration, la mise en oeuvre et lvaluation ex post des programmes sociaux. Malgr
ce contexte favorable, diffrents obstacles mlant aspects mthodologiques et aspects
institutionnels entravent le processus dinstitutionnalisation de comptes sociaux utiles au
niveau fdral. Tout dabord la promulgation du PPBS dans lensemble de ladministration
fdrale coupe, pendant un temps, lherbe sous les pieds de ceux qui plaident pour
ldification dune comptabilit sociale synthtisable en un petit nombre dindicateurs
sociaux. A la faveur de linsatisfaction croissante du Congrs lendroit du PPBS, MM.
Bauer, Bell, Gross, etc., reviennent la charge en dispensant la bonne parole de la science
macro-sociologique dans des instances officielles stratgiques. Le snateur Walter Mondale
et le Congrs se montrent galement intresss, et proposent une loi stipulant
linstitutionnalisation dune comptabilit sociale limage de la comptabilit conomique
dj existante, intgrant le principe de lvaluation systmatique des programmes sociaux
dans la liste des missions des comptables sociaux fdraux (projet de Council of Social
Advisors).
En 1967, le mouvement social des indicateurs sociaux est donc presque arriv ses fins.
Pourtant, si proche du but, il se heurte une leve de boucliers de la part du Department of
Health, Education and Welfare. Ce ministre social recrute ainsi des chercheursmercenaires , la tte desquels est plac Mancur Olson, et leur demande de proposer une
forme dinstitutionnalisation de comptes sociaux qui donne satisfaction au Congrs sans
pour autant permettre celui-ci de mettre le DHEW sur sa sellette valuative. Au terme de
prs de deux ans de travail (et probablement de tractations tous azimuts), le groupe de
Mancur Olson publie son rapport Toward a social report au tout dbut de lanne 1969.
Ce document, malgr sa publication juste avant la prestation de serment de Richard Nixon,
et en dpit du volontarisme qui sen dgage, trouve peu de dfenseurs. Entre 1967 et 1969,
le PPBS est progressivement tomb en disgrce politico-institutionnelle, entranant dans sa
chute toute ide de systme scientifico-administratif indiquant aux gouvernants ce quest
une bonne ou une mauvaise action publique. En outre, durant la mme priode, le
mouvement social des indicateurs sociaux a vu merger en son sein une sorte de
dissidence forme de chercheurs qui considrent que, dun point de vue thique, il faut
prendre garde ne pas se laisser prendre dans un double processus de d-scientifisation et de
politisation incontrles des statistiques sociales agrges sous forme dindicateurs
sociaux.229
Au tournant des annes 1960/70, le mouvement des indicateurs sociaux a dj perdu
beaucoup de sa capacit de mobilisation. La cration dun petit National Goals Research
Staff auprs du Prsident indique certes que les sciences sociales non conomiques sont
dsormais admises comme pertinentes et utiles dans les cercles du Pouvoir mais que,
contrairement la science conomique, elles ont peu de chances dtre administrativement
appareilles.
En fait, la diffrence de ladministration Johnson, ladministration Nixon a plutt essay
de sappuyer sur les services statistiques - la culture clairement conomiste - de
ladministration fdrale pour construire un systme de comptes sociaux, plutt que de
laisser des sociologues hors administration se charger den laborer le projet. Sur la priode
Johnson , Margo J. Anderson crit : When Stuart Rice retired in 1954, Raymond
Bowman replaced him as assistant director for statistical standards in the Bureau of

229 Daniel Bell a rejoint cette dissidence assez prcocement. Il a contribu au pamphlet scientifique que
constitue "Indicators of social change" (1968) et a sign dans The Public Interest, un article ("The idea of a
social repport", TPI, Spring 1969, n15, pp. 72-84) dans lequel il exprime un avis plus que circonspect vis-vis du rapport "Toward a social report". Celui-ci consacre selon lui lattitude dfensive du DHEW par rapport
aux consquences socitales de son action.

109

Budget230. Bowman, who served until 1969, advanced the idea of using the national
economic accounts as a guiding principle for the integration and coordination of economic
statistics. Social Statistics - and population statistics - were not considered problematic.231
[...] In the 1960s, government and private statisticians [entendre sociologues
quantitativistes nappartenant pas la fonction publique fdrale] began to work on the
development of social indicators to parallel the highly successful economic
indicators derived from the National Income and Products Accounts and related
prices. 232
Dans le livre de Joseph W. Duncan et William C. Shelton, Revolution in United States
government statistics, 1926-1976233, on apprend quen aot 1970, cest--dire un mois aprs
la sortie du rapport du National Goals Resarch Staff, le Prsident Nixon a constitu une
commission interministrielle charge de faire le point sur ltat des statistiques fdrales.
Lune des questions poses cette commission est formule ainsi : What are the present
and future requirements for quantitative information about our society ? (p. 172).
Finalement, ce nest quen janvier 1974 que la Statistical Policy Division de lOffice of
Statistical Standards publie un rapport intitul Social indicators 1973 qui, de lavis
mme dun de ses auteurs, nest quune modeste contribution la ralisation dun systme
de comptes sociaux (p. 207).
Les sciences sociales non-conomiques amricaines ne sont donc pas parvenues disposer
dun systme-enclave au sein de ladministration fdrale la faveur du mouvement des
indicateurs sociaux. Nanmoins, celui-ci a fait prendre en considration au plus haut niveau
de gouvernement lexistence, dune part, de lacunes dans le dispositif de rationalisation
conomiste de laction publique fdrale et, dautre part, de la pertinence des problmatiques
sociologiques. Grce au tapage de la controverse scientifico-gouvernementale propos
des indicateurs sociaux, la program evaluation - dont le principe a t institutionnalis dans
la foule du lancement du PPBS, cest--dire comme appartenant presque exclusivement au
domaine rserv des conomistes - a volu trs sensiblement. La notion defficacit sociale
ex post des programmes publics sest impose galit aux cts de la notion defficience
conomico-budgtaire pratique par les chargs dtudes PPBS dans une perspective tout de
mme largement axe sur lex ante234.
Une dernire remarque avant de quitter lAmrique. En supplment de lentreprenant
courant de promotion dun systme de comptes et dindicateurs sociaux, toute une ligne de
chercheurs empiristes travaillant sur le concept de dcision rationnelle a galement eu sa
part dans linstitutionnalisation de lvaluation de programme en tant que lieu de rencontre
fructueux entre chercheurs en sciences sociales et dcideurs publics (fonctionnaires ou
hommes politiques). Cette ligne, la composition multidisciplinaire, qui va dHerbert

230 L'Office of statistical Standards du Bureau of Budget est l'instance coordinatrice des ples fdraux de
production statistique dont le Bureau of Census est le plus important.
231 Soulign par nous ; peut-tre peut-on oser une analogie entre Raymond Bowman et Claude Gruson d'un
strict point de vue professionnel. Par ailleurs, il importe de noter que le prdcesseur de Bowman l'Office of
Statistical Standards, Stuart Rice, semblait quant lui davantage intress par les statistiques sociales. On en
veut pour indice l'article l'poque trs remarqu qu'il a crit en juin 1967 dans la Public Administration
Review : "Social accounting and statistics for the Great Society".
232 Anderson, (M.J.), 1988, The American census : a social history, Yale University Press, New Haven and
London, p. 220.
233 Duncan (J.W.), Shelton (W.C.), Revolution in United States government statistics, 1926-1976,
Government Printing Office, Washington D.C, October 1978.
234 Cest cet quilibrage conomie/sociologie qui, coupl avec le lancement en 1968 de l'valuation
exprimentale du New Jersey ngative income tax (sur quatre ans), fera croire D.T. Campbell que son
heure est arrive ; en automne 1970, au congrs de lAssociation amricaine de psychologie, il lance son
projet d experimenting society ( society au sens de la socit amricaine ).

110

Simon Aaron Wildavsky, en passant par Charles Lindblom235, a peu peu gagn en
audience et en lgitimit dans les milieux dcisionnels, mais surtout dans la communaut
scientifique236. Elle a en effet convaincu un nombre croissant de chercheurs du paradoxe
suivant : le formalisme scientifique et la posture neutraliste de leurs travaux empchent
ceux-ci de sincorporer dans les processus rels de dcision et donc den influencer le cours
normalement irrationnel. Bref, il ny a pas ncessairment concidence entre ltre rationnel
et ltre rationalisateur. Lexprience montre mme que dans certains cas ltre rationnel
empche la rationalisation laction publique237.
Cest en partie parce que cette ide a fait son chemin que lide que les sciences sociales
doivent sorganiser en blocs administratifs - le PPBS et la micro-conomie en est le cas
despce le plus abouti - pour influencer lautre bloc, celui irrationnel de la politique, a peu
peu perdu de son attrait. Par ailleurs, dautre voies dinteraction entre le scientifique et le
politique ont t imagines et institutionnalises. La formation dans des Graduate Schools
of Public Policy de futurs fonctionnaires ne refoulant pas le politique tel quil est a
reprsent une de ces nouvelles voies. La passation de contrats dvaluation de programme,
selon un protocole ngoci de gr gr loccasion de chaque programme, et non selon
une procdure globale comme ctait le cas pour le PPBS, en a constitu une autre238.

4. Le dbat franais sur les indicateurs sociaux et son ouverture sur


lvaluation des politiques publiques
Dans les pages prcdentes, nous avons articul notre rcit de voyage lintrieur du
complexe valuatif amricain autour du processus de mise lagenda public du projet
dinstitutionnalisation dune comptabilit sociale agrgeable sous la forme dindicateurs
sociaux. La focalisation sur ce processus rsulte du fait que cest en analysant et en suivant
pas pas lavancement de ce projet aux Etats-Unis que limportateur Bernard Cazes
proposera la mise en place en France dun dispositif national dvaluation des politiques
publiques.
Si rapide que soit lhistoire du mouvement social des indicateurs sociaux aux Etats-Unis que
nous venons de retracer, elle montre la complexit des recompositions administratives,

235 Lindblom (Ch.E.), "The science of muddling through", Public Administration Review, Spring 1959, 19
(2), pp. 79-88. Cet article fonde la notion d'incrmentalisme en politique publique, approche qui fut considre
par beaucoup comme "conservatrice" puisqu'elle tend montrer que plus on essaye de changer le monde,
moins on y parvient. Voir aussi The intelligence of democracy : decision making through mutual
adjustment , Free Press, New York (N.Y.), 1965, livre qui, par son optimisme politique (au sens voltairien du
terme) et son anti-bhavorisme systmique en avait choqu plus d'un, positivement ou ngativement, dans le
contexte deuphorie rationaliste de lpoque.
236 Il ne s'agit d'une ligne intellectuelle et non d'un groupe de chercheurs organiss en tant que tel.
237 Lvaluation pluraliste des politiques publiques (Monnier (E.), 1992, op. cit) ou stakeholder evaluation
(Patton (M.Q.), 1978, Utilization focused evaluation, Sage Publications, London) constitue une mthodologie
d'valuation qui prend cette hypothse no-rationaliste comme postulat fondateur. Lexamen des bibliographies
des diffrents ouvrages amricains sur l'valuation de politique laisse penser que ce courant mthodologique
prend sa source dinspiration premire dans le livre libertaire, no-pluraliste et anti-galitariste de Braybrooke
(D.), Lindblom (Ch.E.), 1962, A strategy of decision. Policy evaluation as a social process, The Free Press,
New York. Dans la prface de cet ouvrage, MM. Braybrooke et Lindblom remercient leurs collgues et
nanmoins amis John Rawls et Aaron Wildavsky pour leurs stimulants conseils et critiques.
238 Le mode d'valuation pluraliste - ou, en termes gnriques, "stakeholder evaluation" - peut tre considr
le paroxisme de cette imbrication dlibre du politique et du scientifique, Cf. Patton (M.Q.), et al., "In search
of impact : an analysis of the utilization of federal health evaluation research", in Weiss (C.H.), Using social
research in public policy-making, Lexington Books, Lexington (Mass.), 1977, pp. 141-63.

111

politiques et acadmiques auxquelles ce mouvement participe la fois en tant quenjeu


spcifique et rvlateur denjeux connexes.
Sans prendre la mesure de cette complexit, la tentation aurait t grande dapprocher le
processus dimportation transatlantique relative aux indicateurs sociaux comme un simple
transfert de mthodologie. Or ce nest pas une mthodologie qui va traverser lAtlantique
pour gagner la France dans la seconde moiti des annes 1960 ; cest tout un dbat
mthodologique, avec ses tenants et ses aboutissants institutionnels et politiques. Ainsi, on
nimporte pas seulement en France lide de copier la comptabilit nationale dans le
domaine du social et dlaborer des agrgats appels indicateurs sociaux ; on importe
galement lide que cette piste pourrait tre impraticable voire douteuse du point de vue
dune certaine thique scientifique.
Nous traitons ici des conditions sociales, politiques et institutionnelles dans lesquelles une
controverse franaise sur les indicateurs sociaux va sorganiser et tre alimente par
lactivit dimportation intellectuelle dploye par Bernard Cazes. On va voir pourquoi le
rseau socio-technologique qui va natre - rseau que lon peut envisager comme le substrat
social de cette controverse - ne parvient pas passer du stade dissue network celui
davantage intgr et cohrent de policy community239, et ce prcisment du fait des
conditions sociales, politiques et institutionnelles qui contraignent et/ou facilitent son
dveloppement. Au bout du compte, au dbut des annes 1970, deux projets indpendants de
dveloppement de lvaluation vont merger de lissue network constitu, lun faisant la part
belle au Commissariat Gnral du Plan, lautre reposant exclusivement sur lappareil
statistique de lINSEE. Le contenu des pages qui suivent vise expliquer les raisons de la
non-intersection de ces deux projets, non-intersection qui obre prcisment toute chance
dintgration de lissue network en policy community. Va tre galement analyse labsence
de soutien reu par Bernard Cazes dans son projet amricanisant de la part des chercheurs
franais en sciences sociales les plus amricanophiles.
a. Les contraintes et les opportunits lies limportation en France de la controverse
amricaine sur les indicateurs sociaux
Le statut et lactivit officielle dimportateur de Bernard Cazes reposent non seulement sur
des comptences intellectuelles personnelles (connaissance des dispositifs de planification
des pays capitalistes et des pays de lEst, connaissance de langlais, etc.) mais galement sur
des comptence sociales. Ainsi, cest principalement en raison de lestime que Bertrand de
Jouvenel porte Bernard Cazes que celui-ci peut disposer de la plate-forme de stockage et
de distribution intellectuels que constitue la revue Analyse et Prvision du rseau
Futuribles . De mme, les excellentes relations personnelles quentretient Bertrand de
Jouvenel avec Jacques Delors240 expliquent linvestissement de ce dernier dans le thme des
indicateurs sociaux. Par investissement on entend dabord que Jacques Delors se soumet la
lecture des notes dactualit internationale diffuses par Bernard Cazes au sein du
Commissariat Gnral du Plan, ainsi qu la lecture des textes amricains sur les indicateurs
sociaux traduits par Bernard Cazes et parus dans Analyse et Prvision partir de fvrier
1967.
Ce nest pas le moindre des paradoxes de constater que tous les chargs de mission du CGP
de lpoque que nous avons interrogs considrent Bernard Cazes, au pire, comme un
atlantiste doubl dun doux rveur dtach des dures ralits pratiques de la
planification , et au mieux, comme quelquun dclair mais sans pouvoir rel dans
239 Rhodes (R.), Marsh (D.), 1992, Policy networks in British governement, Oxford University Press, Oxford
(England).
240 Entretien avec Jacques Delors et entretien avec B. Cazes. Voir aussi les lments autobiographiques
relatifs aux annes 1960 dans le livre Delors (J.), 1994, L'unit d'un homme, Editions Odile Jacob, Paris.

112

linstitution . Rappelons en effet que, dans les annes 1960, Bernard Cazes stait
prcisment spcialis dans limportation du pragmatisme amricain, avec lambition de
rendre les planificateurs franais plus conscients et matres des consquences pratiques de
leur travail. Malgr sa position marginale dans le rseau socio-technologique des indicateurs
sociaux, Bernard Cazes est tout de mme lorigine de ce rseau, et va lensemencer en
permanence avec quelques ides pragmatiques amricaines, dont celle dvaluation des
politiques publiques. Bien entendu, le semis dide et la culture de de ces mmes ides au
sein dun rseau ne peuvent tre confondus. Les pages qui suivent distinguent ces deux types
daction.
Pourquoi Bernard Cazes sattache-t-il importer la controverse amricaine portant sur les
indicateurs sociaux ? Le caractre dlibr de ce choix est non seulement attest par le grand
nombre des textes traduits ou crits par lui de 1967 1973, mais galement par la diligence
(quelques mois seulement) avec laquelle il traduit les textes amricains portant sur le sujet
des indicateurs sociaux. Un change de lettres entre Bernard Cazes et Mancur Olson
propos de la traduction du texte Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux
montre bien le degr dinvestissement du jeune charg de mission du Commissariat Gnral
du Plan dans ce domaine. Le 12/09/1968, Bernard Cazes envoie Mancur Olson quatre
feuillets comportant une trentaine de demandes de prcisions sur son texte ; un mois aprs,
la collaboratrice de Mancur Olson, Mrs. P.H. Kacser, rpond en quelques lignes Bernard
Cazes, dans un franais approximatif. Tout en le remerciant de sa lettre soigneuse , elle
lui tient ce langage : je suis daccorde quil y a un peu de confusion avec nos indicateurs
sociaux [...] quils semblent tre plus synthtiques quest raisonnable [...] Avec un grand
degr de consensus on pouvait employer les indicateurs sociaux pour dterminer les priorit
et les moyens entre plusieurs programmes [sous-entendu, le caractre parfois confus du texte
de Mancur Olson est dlibr, il vise ne pas empcher linstauration dun consensus
politico-administratif sur le thme des indicateurs sociaux] [Nanmoins, en fin de lettre,
lassistante de Mancur Olson prcise que si une seule chose doit tre claire dans la
traduction du texte cela doit tre la critique du rductionnisme conomiste du PPBS : ] Nous
sommes tout a fait daccorde quil y a un vrai problme si on ignore ce qui est faire
politiquement, et si on ne pense que des choses conomiques. Nous croyons quau futur le
PPBS sentendra vers linclusion de matires politiques. . Se sentant probablement
coupable davoir t quelque peu cavalier avec le trs consciencieux Bernard Cazes, Mancur
Olson lui crit un petit mot dexcuses, le 22 novembre 1968 : Dear Mr. Cazes, I am
pleased and honored that you have translated [...] I am embarrased that the paper was
rather rough, and that the urgent deadline on our social report has kept me from improving
it. .
Si le fort intrt que porte Bernard Cazes aux indicateurs sociaux est incontestable, comment
lexpliquer ? Et surtout comment expliquer quil ne se soit pas davantage investi dans
limportation du PPBS, plutt que dans celle des indicateurs sociaux ? Aprs tout, Bernard
Cazes est davantage un spcialiste de la planification conomique que de la planification
sociale et, qui plus est, il a vcu sa premire exprience amricaine au sein de la Rand
Corporation, antre intellectuelle du PPBS. Pour rpondre ces questions, il faut se replonger
dans ltude de la configuration politico-administrative de la planification franaise au cours
de la seconde moiti des annes 1960.
Le processus dinstitutionnalisation du PPBS dans ladministration fdrale amricaine toute
entire se met en branle durant lanne 1965. Bernard Cazes, inform en temps rel et
fascin par lampleur et le caractre novateur de la chose ( a tremendous administrative
breakthrough ), a effectivement lide de convaincre le commissaire au Plan, Pierre Mass,
ainsi que le chef du service du financement du CGP, Gilles Brac de la Perrire, de sengager
dans limitation du PPBS amricain.

113

Pierre Mass, en sus de son incontestable lgitimit de chef de la planification, est


lpoque considr comme lun des meilleurs thoriciens et praticiens mondiaux du calcul
conomique appliqu aux projets dinvestissement public, comptence technique centrale
mise en oeuvre par le PPBS. Bernard Cazes mise donc sur le fait que Pierre Mass a les
moyens intellectuels de poursuivre la stratgie de renouvellement amorce, en compltant
lattirail technologique de la planification par une procdure dtude micro-conomique de
type PPBS ; seules lui manquent peut-tre la volont ou la conscience stratgique de
laubaine que reprsente lexemple amricain. Aucun chantier dinnovation dans ce domaine
ne sera nanmoins mis en place. Atteint dune certaine lassitude241, Pierre Mass prpare son
dpart du Commissariat Gnral du Plan (effectif au mois de dcembre 1965) et son retour
plus ou moins honorifique la tte du conseil dadministration dEDF, lentreprise de sa vie.
Il est galement probable que Pierre Mass, pour avoir fond sur le calcul conomique ses
arguments dans les ngociations avec le CGP et la direction du Budget lorsquil tait
responsable de lquipement dEDF, a la sagesse raliste de considrer comme nonintgrable et non-contrlable un dispositif national dtudes micro-conomiques
officiellement centralis242.
Ainsi, faute de pouvoir vendre le PPBS tel quel au seul acheteur potentiel du
Commissariat Gnral du Plan (Pierre Mass), Bernard Cazes est oblig de rviser ds la fin
de lannes 1965 sa stratgie dinvestissement dans limportation du PPBS. Son objectif
nest plus de proposer une transposition institutionnelle en bloc du PPBS dans lespace
bureaucratique franais, mais, plus modestement, de concourir la propagation dune
certaine conception de lEtat, incorpore dans le PPBS, la conception dun Etat producteur
de politiques publiques justifiables ou falsifiables ex post en fonction de lexprience243.
On a vu plus haut (chapitre 1) comment, dans les annes 1950, Franois Bloch-Lain, la
tte de la Caisse des Dpts et Consignations, avait concrtis le modle dun Etat organis
en actions publiques indpendantes les unes des autres ; il sagissait l dune premire
sparation objective entre, dune part, len-soi de ladministration publique (lEtat garant de
lordre public), et dautre part, le pour-soi moderne de ladministration publique (les
politiques publiques et les modifications progressistes et progressives quelles impriment
sur lordre public). Selon F. Bloch-Lain lui-mme, ce modle lui aurait t inspir par
lexprience administrative amricaine : Les amricains pratiquent beaucoup plus
naturellement ces autorits charges daccomplir, avec les moyens appropris, de grandes
tches lobjet prcis et limites dans le temps. Les administrations investies de fonctions
permanentes et gnrales nen prennent pas ombrage. Chacun de son ct joue le jeu
convenu. Et ce qui doit tre temporaire lest effectivement. Mon dsir tait de donner le
grand coup denvoi la construction de logements populaires ; puis de faciliter le
241 En 1965, Pierre Mass est g de 67 ans.
242 Et ce d'autant plus que la cration par le gouvernement en juillet 1965 d'un comit interministriel "charg
de suivre l'excution du Vme Plan dans le domaine des entreprises publiques a rvl l'obsolescence et
l'inefficacit conomique d'un exercice trop rapproch de la tutelle de la Puissance Publique sur les entreprises
publiques. Sur ce point se rfrer au rapport "Nora" (Simon Nora) sur les entreprises publiques d'avril 1967. La
lecture politique de la fabrication de ce rapport est que Georges Pompidou est oblig de temprer l'tatisme
centralisateur gaulliste s'il souhaite ne pas s'aliner des larges segments de l'lite administrative franaise au
profit du no-mendsisme dcentralisateur (deferrien le temps de la campagne lectorale prsidentielle de
1965) incarn notamment par certains membres minents du Club Jean-Moulin tels que Simon Nora, Jacques
Delors, Jean Saint-Geours (directeur de la direction de la Prvision), Franois Bloch-Lain, etc. C'est d'ailleurs
pour cette raison que lors du lancement de la Rationalisation des Choix Budgtaires en 1968, Michel Debr,
ministre des Finances initiateur officiel de la RCB, prend un soin extrme souligner que ce qui distingue la
RCB du PPBS est l'abandon du principe de l'autoritarisme centralis qui caractrise l'anctre amricain de la
RCB.
243 A cette poque, aux Etats-Unis, la norme pistmologique dominante permettant de sparer le scientifique
du non-scientifique est celle, positiviste, dicte par Karl Popper : la falsifiabilit au cours de mises lpreuve
empiriques.

114

dmarrage des oprations damnagement rural inscrites au Plan ; puis de [etc.] Mon
projet tait de seconder, plus que de conduire ; et il ne tendait pas institutionnaliser,
perptuer toutes ces interventions244 .
Bernard Cazes se propose dimporter lide de rationalisation de ce modle dEtat organis
en politiques publiques, sophistication contenue dans le PPBS : Un trait important de ces
politiques, la fois vident et parfois perdu de vue, est quelles ne sont pas ternelles.
Comme toutes choses, elles ont un cycle de vie o lon peut distinguer trois phases :
lintroduction, lacclration/ralentissement, et les changements par adoption dune
nouvelle politique. Chacune de ces phases est lie des considrations spcifiques, en ce
sens que lintroduction dune politique nouvelle tient lmergence de nouveaux problmes,
lacclration ou le ralentissement une modification des quilibres macro-conomiques ou
des paramtres particuliers dune politique ; quant au changement, il peut provenir soit
dune valuation faite de la politique en cours, soit dune transformation des buts de la
politique considre .
B. Cazes tient ce propos - stipulant entre autres choses lapplication du principe popperien
de la falsifiabilit aux politiques publiques - au cours dun des premiers stages
interministriels RCB organis en juillet 1969 lintention de futurs chargs dtudes RCB
de diffrents ministres dits dpensiers 245. Plusieurs tmoignages recueillis par nous prs
de trente ans aprs concordent pour affirmer quun tel discours provoque un moi certain
dans lassistance, tant chez les stagiaires que chez les organisateurs-animateurs attitrs du
stage, qui appartiennent soit la direction de la Prvision soit celle du Budget du ministre
des Finances. De faon bien comprhensible, les stagiaires nenvisagent pas favorablement
la perspective de servir ventuellement dexperts-terminator lencontre des actions
publiques de leurs administrations respectives. Quant aux organisateurs-animateurs, ils
reprochent Bernard Cazes de donner de la RCB une image trop dangereuse, ce qui peut
avoir comme consquence de ralentir ou de fragiliser son inscription dans le fonctionnement
routinier des administrations sectorielles.
Gardons en mmoire cet vnement en apparence anodin, car il est lourd de significations
quil nous faudra analyser dans le dtail. On voit en effet que le principe de lvaluation des
politiques publiques fait peur. Mais fait-il peur intrinsquement, ou fait-il peur parce quil a
t insidieusement inscrit dans la procdure des tudes RCB par les concepteurs de la RCB ?
Ou encore, fait-il peur parce que la procdure dtude RCB toute entire effraie ? La vie
administrative du principe de lvaluation sapparente-t-elle celle dun tabou que lon brise
de temps en temps au cours dun simulacre rituel de modernisation de lEtat ? Ou certaines
administrations, sans crainte car non impliques directement dans les politiques publiques
menes (le Commissariat Gnral du Plan, la Cour des Comptes, lINSEE), peuvent-elles
envisager de mettre en oeuvre des formes rassurantes dvaluation ? Autant de questions
auxquelles nous souhaitons apporter des lments de rponses empiriques.
244 Bloch-Lain (F.), Profession : fonctionnaire, op. cit, pp. 130-131. En faisant certainement rfrence la
tradition administrative fdrale amricaine allant de la Tenessee Valley Authority (cre en 1933 dans le cadre
du New Deal) au Port Authority of New York and New Jersey en passant par la NASA, le directeur de la CDC
idalise ou caricature - sans doute dessein - la gestion institutionnellement flexible et donc trs dynamique
des affaires publiques amricaines. Par exemple, dans son ouvrage "T.V.A. and the grass roots" (Berkeley,
University of California Press, 1949), Philip Selznick a montr que le style "missionnaire-commando" de la
TVA allait de pair avec la facilit certaine avec laquelle les pouvoirs locaux du Tenessee en avaient chang
radicalement la mission originellement conue et fixe par le pouvoir fdral. Par ailleurs, l'exprience a
montr que, malgr leur indniable flexibilit budgtaire et en personnel, les "autorits" amricaines institues
pour remplir une mission phmre ne sont gure plus phmres que des administrations de gestion classiques
(en fait elles se transforment la plupart du temps en administrations de gestion classiques).
245 On trouve la retranscription de l'expos RCB de Bernard Cazes dans la revue Analyse et Prvision, X,
juillet-aot 1970, pp. 427-431 sous le titre "Les rapports entre Rationalisation des Choix Budgtaires et
planification nationale".

115

Prcisment, revenons notre rcit descriptif et analytique du processus dimportation


technologique dans lequel Bernard Cazes sest engag dans la seconde moiti des annes
1960.
Ds la fin de lanne 1965, lentreprenant charg de mission du CGP abandonne
progressivement lobjectif dune imitation du PPBS au profit dune dmarche dimportationpropagation des principes gnraux qui en constituent larmature conceptuelle. Ce
glissement stratgique est, pour parler vite, provoqu par le dpart de Pierre Mass, mais
force est de constater que Bernard Cazes y est galement contraint en raison du dsintrt
total du successeur de Pierre Mass, Franois-Xavier Ortoli, lgard de toute ide de
rnovation technologique de la planification. De lavis unanime de toutes les personnes
interroges, ce dernier met profit le peu de temps quil passe la tte du Commissariat
Gnral du Plan pour transformer autant que faire se peut cette administration en bureau
dtudes au service du Premier Ministre Georges Pompidou.
Plusieurs raisons poussent en effet Georges Pompidou compter ses troupes et mme
tenter den augmenter le nombre. Premirment, en 1965, le ministre des Finances sest luimme dot dun important bureau dtudes (400 personnes), la direction de la Prvision ;
deuximement, en janvier 1966 est cr un grand ministre de lEquipement, lui-aussi dot
de deux services dtudes bien toffs en personnel, le Service technique central de
lamnagement et de lurbanisme (STCAU) et le Service des affaires conomiques et
internationales (SAEI) ; troisimemnt, enfin, en janvier 1966, les trois ministres du Travail,
de la Sant Publique et de la Population fusionnent en un grand ministre des Affaires
sociales, etc.A cette poque, la macro-sectorialisation de ladministration quivaut une
polycentralisation du niveau administratif central. Elle dloge le Commissariat Gnral du
Plan de sa situation de carrefour interministriel o lon fabrique un Plan conu pour tre
excut, pour une autre de carrefour interministriel o sajustent au fil de leau les Plans
de toutes les administrations ministrielles.
Cest au terme de cette volution, de courte dure mais dont on peut dire aujourdhui quelle
signale le dbut de lagonie irrmdiable du Plan246, que Robert Montjoie, Inspecteur des
Finances, remplace Franois-Xavier Ortoli. Grce au rseau damis amricains quil a tiss,
notamment la Rand Corporation et au Brooking Institute, Bernard Cazes a t inform
instantanment des missions que les hommes dtudes de la direction de la Prvision, du
ministre de lEquipement et du ministre de la Dfense ont effectues aux Etats-Unis ds
lt 1966 afin dimporter le PPBS sous une forme qui est en cours de dfinition. Le tout est
financ par une direction du Budget dont le directeur et quelques rares collaborateurs se
sentent en veine de rationalisme247. Le Commissariat Gnral du Plan, tenu lcart de
laffaire, ne sen est pas offusqu. Parce quils prouvent un profond mpris pour les
mthodes micro-conomiques du PPBS, la quasi-totalit des planificateurs macroconomiques du CGP, de la DP et de lINSEE ont considr comme inoffensifs le petit
nombre de leurs collgues qui, la DP et dans certains ministres en pointe, en assuraient
la promotion institutionnelle.
Au CGP, Bernard Cazes est peu prs le seul charg de mission qui prend au srieux le
courant des micro-conomistes modernistes des Finances, de lEquipement et de la Dfense.
Le commis voyageur et importateur du CGP est partag. Dun ct, les principes globaux
sur lesquels repose conceptuellement le PPBS lui plaisent normment : expliciter les
objectifs de chaque action publique, mesurer et mettre en cohrence lallocation des moyens
budgtaires, administratifs et rglementaires propres raliser ses objectifs, formuler des
hypothses sur le type et lampleur des effets escompts, mettre en place des instruments de

246 Entretien avec Jacques Delors.


247 Ce fait pour le moins incroyable sera analys dans le dtail dans le chapitre 4 consacr la mise en place
du dispositif de la Rationalisation des Choix Budgtaires.

116

mesure des effets permettant de tester ces hypothses, construire un vaste systme
dinformation rendant possible la hirarchisation et la coordination des actions publiques les
unes par rapport aux autres, voil toute une palette de dmarches pouvant faire souffler un
vent salvateur dans un dbat public franais qui nen finit pas, selon Bernard Cazes, dtre
surdtermin par des considrations idologiques sans vritables rfrences empiriques.
Dun autre ct, parce quil suit le dveloppement du PPBS aux Etats-Unis, Bernard Cazes a
une connaissance relativement prcise des critiques lgitimistes qui lui sont adresses. En
substance, les machinistes du PPBS, en petit nombre, sont accuss de confisquer la dcision
publique au dtriment de la dmocratie reprsentative incarne par le Congrs des EtatsUnis. Or, les institutionnalisateurs du PPBS en France importent prcisment son plus
important dfaut de fabrication, quand bien mme ils le corrigent lgrement en concevant
en apparence le dispositif RCB comme polycentrique et laissant chaque administration
sectorielle libre de se rationaliser. Ce principe de fonctionnement pseudo-dmocratique de
la RCB ne saurait avantageusement remplacer lavance dmocratique de la planification
telle que la concevait Pierre Mass. En outre, dun strict point de vue technique, les
institutionnalisateurs franais du PPBS sont certes nantis de trs hautes comptences en
calcul conomique, mais on ne peut en dire autant quant lautre volet technologique
principal du PPBS, savoir lanalyse de systme . Pour Bernard Cazes, il est prvoir
que, dune part, la rationalisation de lallocation des moyens budgtaires va constituer le
gros de lactivit du PPBS franais aux dpens dun effort dorganisation rationnelle des
moyens autres que budgtaires248, et que, dautre part, toute considration sur la pertinence
sociale des objectifs et des effets rels des actions publiques rationalises par les microconomistes sera nglige par ces derniers.
En consquence, au fur et mesure que se prcise partir de 1966, en dehors du
Commissariat Gnral du Plan, le projet de Rationalisation des Choix Budgtaires, Bernard
Cazes se pose la question de savoir comment il pourrait simmiscer dans ce projet en tant
que protagoniste critique et constructif, alors quil nen a absolument pas la lgitimit. La
solution tient prcisment au fait que Bernard Cazes nest pas tout fait isol. Il connat bien
Bertrand de Jouvenel qui connat bien Jacques Delors. Or, Bertrand de Jouvenel entend se
servir de Bernard Cazes pour orienter le dbat sur la comptabilit sociale.
Au-del de leurs divergences politiques, lentente entre Jacques Delors et Bertrand de
Jouvenel se fonde sur une mystique personnaliste qui leur est commune : pour eux,
lpanouissement de lindividu dans une socit nationale nest pas rductible au
dveloppement industriel de la nation et encore moins au mode de planification conomiste
du dveloppement industriel. La vision partage par ces deux hommes implique la mise sur
pied dune politique sociale249 faisant en sorte que chaque Franais puisse librement et
concrtement lier son panouissement personnel lvolution de la socit franaise. Les
performances conomiques de celle-ci, pour importantes quelles soient, ne sauraient faire
oublier quelles sont elles-mmes conditionnes par ladhsion et linvestissement
personnels de chaque individu dans la fabrication permanente et progressiste de lordre
social national.
Ses changes intellectuels avec Daniel Bell, Raymond Bauer et Bertram Gross ont persuad
Bertrand de Jouvenel que la comptabilit conomique doit tre complte par une
comptabilit sociale. Au sujet de la ncessit dune synthse priodique de cette futurible
comptabilit sociale sous forme dindicateurs sociaux, le fondateur du rseau Futuribles
sinscrit dans une logique de transposition de la situation amricaine : il faut en dbattre et
248 Prvision valide par l'avnement de l'expression "Rationalisation des Choix Budgtaires".
249 Bertrand de Jouvenel, libral et anti-technocrate notoire, envisage davantage cette politique sociale sous la
forme d'une politique constitutive que sous la forme d'une politique redistributive ; c'est plutt l'inverse en ce
qui concerne Jacques Delors. Nous empruntons cette typologie des politiques publiques l'article de Lowi
(Th.J.), "Four systems of policy, politics and choice", Public Administration Review, juillet-aot 1972.

117

lancer en France une controverse impliquant le milieu des planificateurs nationaux, les
chercheurs en sciences sociales, et quelques hommes politiques aviss. Le problme pour
Bertrand de Jouvenel est que, sil sent bien que cette controverse doit avoir Jacques Delors
et le SAS du CGP comme picentre et noeud central de propagation, Jacques Delors a des
ides beaucoup plus arrtes que lui sur linstrumentalisation dun systme de comptabilit
sociale.
Le chef du Service des affaires sociales du Commissariat Gnral du Plan a t recrut dans
cet organisme interministriel en 1962, au moment o Pierre Mass voulait vulgariser le
Plan en le synthtisant en quelques grands indicateurs conomiques (le PNB, la balance
commerciale, le taux dinvestissement, lpargne prive, etc.) caractrisant les grands choix
dorientation possibles de la politique conomique nationale. Jacques Delors pense alors
quil serait judicieux de procder de mme dans le domaine social et de produire un
douzaine de grands indicateurs sociaux (mesure de la bonne sant physique et mentale, du
bien-habiter , du bien-vieillir , du bien-se-cultiver , du bien-sduquer , etc.)
sans se poser trop de questions sur la faisabilit et la manire de mobiliser des nergies
scientifiques, administratives et politiques autour dun tel projet. Bertrand de Jouvenel
souhaite que cette comptabilit sociale participant de plain-pied lespace public ne reste
pas ltat de projet utopique dans la tte dun Jacques Delors encore traumatis la fois
par le dpart de Pierre Mass et par lchec de la politique des revenus.
Ainsi, une alliance objective se noue entre Bernard Cazes et Bertrand de Jouvenel. Le
second enjoint au premier dutiliser la revue Analyse et Prvision comme une tribunetremplin250 pour faire rgulirement tat des dbats engags outre-Atlantique sur les
statistiques sociales et leur instrumentalisation par et pour les policy-makers. En confiant la
charge de cette transposition du dbat amricain un charg de mission motiv du
Commissariat Gnral du Plan, Bertrand de Jouvenel espre ( juste titre) pouvoir mettre
la pression sur Jacques Delors, afin que celui-ci engage officiellement la controverse.
Bernard Cazes se saisit immdiatement de lopportunit qui lui est offerte par Bertrand de
Jouvenel. Comme nous lavons tabli en dbut de chapitre, le dbat amricain portant sur
llaboration dun Rapport social comporte une constante charge critique et constructive
lgard de la mise en place du PPBS. Ainsi, en devenant un des pionniers officiels (car
publi ) de la question du rapport social en France, Bernard Cazes peut prendre part
de manire indirecte au mouvement de la Rationalisation des Choix Budgtaires, en tant que
reprsentant du Commissariat Gnral du Plan251.
b. Un vnement-cl : le sminaire indicateurs sociaux anim par Jacques Delors
lEcole Nationale dAdministration
Le forcing intellectuel du couple Cazes/de Jouvenel sur Jacques Delors va rapidement
produire ses effets. Dans le dernier trimestre de 1967, le chef du SAS du CGP va rpondre
250 En fait, Bernard Cazes choisira de diversifier les ples de diffusion des produits intellectuels qu'il importe
des Etats-Unis (Sociologie du Travail, Chronique sociale de France, Economie et Humanisme, le Figaro, etc.).
251 Le succs d'une telle dmarche est attest par plusieurs faits. Comme on l'a vu, Bernard Cazes est invit
intervenir dans des stages de formation la RCB sur les relations entre RCB et planification. Toutefois, tant
donn la teneur libralo-subversive de son discours, B. Cazes sera rapidement exclu des plans de formation la
RCB. Pour autant, les prtres de la RCB prteront toujours une attention certaine aux ides et critiques mises
par Bernard Cazes. L'influence intellectuelle de Bernard Cazes dans ce milieu RCB se fera sentir court terme
(dbut des annes 1970), dans la mesure o Bernard Cazes prsente le projet d'laboration d'indicateurs
sociaux comme le seul projet RCB viable dans des administrations sociales rfractaires l'application des
techniques du calcul conomique en leur sein. A plus long terme (tournant des annes 1970-1980), on notera
que les derniers chargs d'tudes RCB de la direction de la Prvision sont partis de la dfinition de l'valuation
des politiques publiques propose par Bernard Cazes en 1974 (Cf. Cazes (B.), L'analyse stratgique,
Commissariat Gnral du Plan, Paris, 1974, (document non publi)), pour formuler leur projet de
dveloppement de lvaluation en remplacement de la RCB.

118

loffre qui lui est faite denseigner lEcole Nationale dAdministration pour animer pour
une vingtaine dtudiants un sminaire entirement consacr la question de llaboration
dindicateurs sociaux.
En t 1967, Pierre Racine, chef de la section sociale du Conseil dEtat252, prend linitiative
de demander Jacques Delors danimer un sminaire lEcole Nationale dAdministration
traitant des problmes sociaux de la nation franaise. Michel Debr, le fondateur de lENA,
grand partisan dun Etat fort (gaulliste) gr par une haute fonction publique incarnant
lintrt gnral, a fait part Pierre Racine de son inquitude vis--vis de la drive
excessivement parisianniste et bourgeoise du recrutement lENA. Lide dun systme
ducatif reproduisant un ordre social ingalitaire et injuste, expose dans Les hritiers
(1964) de Bourdieu et Passeron, a donn rflchir. Qui plus est, au dbut du mois
doctobre 1965, la Socit Franaise de Sociologie a organis un grand colloque intitul
Tendances et volonts de la socit franaise 253, auquel ont t convis et ont assist un
grand nombre de hauts fonctionnaires dont Franois Bloch-Lain, Claude Gruson, et Pierre
Mass. Durant ce colloque, Jean-Franois Kesler, ancien lve de lENA devenu chercheur
au CNRS, dmontre que lENA fabrique des hauts fonctionnaires qui, de par le mode de
slection conditionnant leur entre de lENA et la formation qui leur y dispense, sont de
plus en plus mal prpars encadrer les bouleversements socio-conomiques qui marquent
la socit franaise de cette poque. Cette communication meut dautant plus la
communaut (fragmente) des anciens lves de lENA que ceux qui contrlent alors les
grands corps qui recrutent lENA depuis sa cration ny sont eux-mmes pour la plupart
pas passs, compte tenu de leur ge. Se porteront-ils la dfense de lENA si celle-ci est
menace dans son existence mme, telle est la question que certains, comme Pierre Racine,
se posent en haut lieu. Enfin, pour couronner le tout, un ancien lve de lENA, Jean-Pierre
Chevnement, secrtaire gnral du Centre dtudes et de recherche sur lducation
socialiste (CERES), publie au printemps 1967 avec grand fracas et sous le pseudonyme de
Jacques Mandrin un livre iconoclaste intitul LEnarchie ou les mandarins de la socit
bourgeoise . Les risques de voir quelques hommes politiques et hauts fonctionnaires nonnarques exiger avec succs le sacrifice de lENA sur lautel du peuple souverain semblent
Michel Debr et Pierre Racine suffisamment srieux pour que des mesures de sauvegarde
soient tudies et mises en oeuvre.
La plus importante de ces mesures sera de placer Pierre Racine la tte de lEcole Nationale
dAdministration en 1969. Celui-ci va compltement rnover les enseignements : on assiste
ainsi la monte en puissance de lconomie et de la sociologie dans les enseignements, et
la dynamisation des prparations lENA dans les IEP de province. Une autre mesure
importante consiste galement sensibiliser les lves de lENA lapproche rationnelle - et
non plus seulement juridique ou comptable - des enjeux sociaux, et ce en faisant intervenir
Jacques Delors. Ce dernier se saisit donc de lopportunit qui lui est offerte denseigner
lENA en proposant de faire travailler une vingtaine dtudiants sur la question des
indicateurs sociaux.
Ces travaux scolaires sont retranscrits et publis en avril 1968 la Documentation
Franaise sous le titre de Contribution la recherche sur les indicateurs sociaux . Ils
seront retravaills et augments en 1971 par Jacques Delors et Jacques Baudot (un de ses
plus proches collaborateurs au SAS partir de 1964) et rdits dans la collection Futuribles
de Bertrand de Jouvenel, sous le titre de Les indicateurs sociaux . Ces deux documents
252 Pierre Racine a t directeur de cabinet de Michel Debr lorsque celui-ci tait le premier Premier Ministre
(1958-1960) de la Vme Rpublique. En 1967, M. Debr est ministre des Finances. C'est lui qui lance
officiellement la RCB en 1968. Il est galement important de rappeler ici que Michel Debr a t l'artisan
officiel de la cration de l'ENA en 1946.
253 Reynaud (J.-D.), (ds.), 1966, Tendances et volonts de la socit franaise, Editions de la S.E.D.E.I.S.,
collection Futuribles.

119

signalent la position officielle du CGP sur la question de linstrumentalisation des


statistiques sociales des fins de planification nationale. La faible volution dogmatique
entre ces deux documents que trois annes sparent est frappante. Ce fait sera analys plus
avant dans le texte.
On remarque, parmi les inscrits ce sminaire ENA de Jacques Delors, Francine Stolru
(lpouse de...), ainsi que Jean-Michel Blorgey. Ce dernier deviendra, entre autres
fonctions, charg de mission au comit interministriel sur la formation professionnelle et la
promotion sociale (1972), conseiller auprs du directeur de laction sociale du ministre de
la Sant (1976), dput et prsident de la commission des affaires sociales de lAssemble
Nationale (1988), prsident du comit dvaluation de la politique de la ville (de 1989
1993).
Jacques Delors et ses tudiants ont identifi 21 thmes dits de dveloppement social 254 :
lesprance de vie, la protection de la sant, lvolution de la famille, la participation de la
femme la vie conomique et sociale, la place faite aux personnes ges, le comportement
face aux marginaux, lvolution de lemploi, le rle de lducation, le dveloppement
culturel, ladaptation au changement, la mobilit sociale, louverture de la socit au monde
extrieur, la rpartition des richesses nationales, lutilisation du revenu, lvolution des
patrimoines, la part de la prvoyance, le dveloppement de la solidarit, lhabitat,
lorganisation de lespace rural, le dveloppement urbain, et lutilisation du temps.
Les critres de choix de ces thmes sont soit extrmement nombreux soit extrmement flous.
Dans cette catgorisation de fait des problmes de la socit franaise, lempreinte des
valeurs de compassion chrtienne vis--vis des faibles , valeurs propres Jacques Delors,
sexprime nanmoins assez clairement : les femmes, les marginaux et les personnes ges
sont ainsi en premire ligne. En revanche, la question des lites politiques, conomiques ou
culturelles de la nation ne figure dans aucun des thmes abords, ce qui trahit une forme
discrte dlitisme la fois chez lanimateur du sminaire et chez ses participants.
Lidentification des trois thmes de ladaptation au changement , de louverture de la
socit au monde extrieur , et de lutilisation du temps rvle lorientation
problmatique que voudrait donner le Service des affaires sociales du CGP la communaut
des chercheurs en sciences sociales franais, orientation laquelle correspondent alors
parfaitement les travaux de sociologues tels que Michel Crozier, Henri Mendras ou Edgar
Morin.
Le fait que les problmes sociaux de la population paysanne soient reformuls et intgrs
dans la vague rubrique organisation de lespace rural tmoigne de lattitude
propectiviste du chef du SAS. Celui-ci pense que la paysannerie sinscrit dans un double
processus de quasi-extinction et dhyper-modernisation. Pour lui, les problmes du monde
paysan, sils existent encore, sont en voie dtre rgls dfinitivement, contrairement aux
problmes de la femme, du troisime ge, etc. Par ailleurs, ce thme que lon pourrait
rebaptiser Que peut-on faire du rural sans les paysans est avec dautres thmes - par
exemple, la part de la prvoyance ou lutilisation du revenu (issu dune inquitude
relative lmergence dune socit de consommation lamricaine) - rvlateur de la
participation des tudes statistiques de lINSEE au dbat public national.
La plupart des thmes sont mis en relation avec des problmes sociaux spcifiques dj mis
lagenda public. Ces discussions donnent ensuite lieu une dclinaison dobjectifs
daction publique quantifiables laide dindices dobjectifs dj utiliss par les statisticiens
publics ou devant ltre lavenir. Des indices de moyens et de rsultats (la diffrence faite
entre ce dernier type dindices et celui dindices dobjectif ntant pas clairement tablie)
sont ensuite labors et organiss. On compte en moyenne une vingtaine dindices par
thme, toute agrgation dindices pour donner des indicateurs sociaux synthtiques se
254 Le choix des thmes est effectu "sans que l'on se prononce ds l'abord sur leur place exacte dans le
processus de dveloppement social".

120

rvlant alors impossible. Pour quelques thmes tels louverture de la socit au monde
extrieur et lutilisation du temps , toute tentative de problmatisation et de
quantification sous la forme dune politique publique cyberntique de type objectifsmoyens-rsultats (mme labore in vitro) est voue lchec. La dcision est donc prise par
J. Delors et ses tudiants de mettre laccent sur la clarification des enjeux sans pour autant
parler dobjectifs atteindre et de moyens allouer pour atteindre ces objectifs ; en
loccurrence, ce sont des indices subjectifs relevant du sondage dopinion ou de
lenqute sociale par entretien semi-directif qui sont proposs.
En rsum, le travail effectu par J. Delors et ses tudiants est assez droutant en raison de la
confusion qui sen dgage. Cette confusion rsulte dune part du nombre trop important de
thmes choisis, ce qui ne manque pas doccasionner un traitement superficiel255 et un
obscurcissant compartimentage intellectuel du dveloppement social. Une seconde source de
confusion provient de la prolifration des indices quantitatifs attachs chaque thme. La
course la quantification sopre aux dpens dune recherche sur la dfinition et la
cohrence interne et externe de chaque thme, et donc au dtriment dune thorisation
administrative de champs daction publique existants ou potentiels.
Ceci nous amne signaler un dernier facteur de confusion li, quant lui, labsence de
problmatique globale encadrant le travail des lves de lENA sur les indicateurs sociaux.
En substance, on peut aisment comprendre que Jacques Delors noriente pas ses tudiants
vers la recherche dune quantification et dune formalisation dune thorie gnrale du
changement social. LENA forme des administrateurs et non des chercheurs en sciences
sociales. Pour autant, le chef du SAS du CGP ninscrit pas davantage ses lves dans une
dmarche franchement empirique et inductive de type analyse des programmes sociaux ,
ainsi que Bertrand de Jouvenel et surtout Bernard Cazes linvitent le faire travers force
notes, articles et traductions de textes amricains. Si quelques thmes choisis pour tre
abords dans ce sminaire de lENA font bien rfrence des politiques publiques sociales
existantes, la plupart des thmes retenus expriment soit le souhait de voir la Puissance
Publique faire quelque chose leur endroit, soit un intrt mal assum pour une
thorisation gnrale du changement social.
A priori, de par son contenu et son mode de production, le rapport Contribution la
recherche sur les indicateurs sociaux (rapport CRIS dans la suite du texte) ne semble pas
susceptible de lancer sur de bonnes bases la controverse sur linstrumentalisation
gouvernementale des statistiques sociales. Quentendons-nous par sur de bonnes bases ?
Nous supposons en fait que pour lancer convenablement une controverse, un acte
symbolique fondateur doit susciter lintrt dun certain nombre de protagonistes de lespace
public dans lequel la controverse va se drouler.
Ce qui caractrise une controverse, cest lopration de mdiation symbolique - vise
pratique - qui sinstaure entre les diffrentes catgories de protagonistes impliqus. En
loccurrence, trois catgories doivent tre considres : celle de la lgitimit (les
255 En fait, chaque tudiant inscrit au sminaire s'est vu confier un thme. Au cours de l'entretien que nous
avons eu avec Jacques Delors, celui-ci n'a pas pu se souvenir des motifs sur lesquels reposait cette manire de
procder. Deux explications, non exclusives l'une de l'autre, peuvent nanmoins tre avances. Premirement,
le systme de notation en vigueur l'ENA cette poque interdisait un travail d'quipe entre tudiants (cela a
chang aprs mai 1968, et le concept de "polynomes" (groupe dlves) est mme devenu la rgle la suite de
l'arrive de Pierre Racine la tte de l'ENA). Cela dit, la rgle de la notation individuelle aurait pu tre
contourne, d'autant plus que la notation attache ce sminaire n'entrait pas en ligne de compte dans le
classement des lves la fin de leur scolarit lENA. Intuitivement, nous pensons que Jacques Delors, du
fait de son idologie personnaliste, tait favorable cette rgle fonde sur le principe de la responsabilit
individuelle. Seconde explication : Jacques Delors a conu ce sminaire moins pour former des tudiants ou
pour apporter une "contribution la recherche sur les indicateurs sociaux" que pour nourrir l'ensemble de ses
rflexions relatives son activit professionnelle de chef du SAS du Commissariat Gnral du Plan. Le mode
superficiel de cette alimentation ne lui a pas pos problme, compte tenu du fait que l'interministrialit du
Plan lui correspondait parfaitement.

121

gouvernants), celle de lefficacit (les fonctionnaires administrateurs de droit ou de fait du


social), et enfin celle de la connaissance scientifique (les chercheurs en sciences sociales non
conomiques). Dun ct, il faut reconnatre que le rapport CRIS procure on ne peut mieux
le flou ncessaire au dmarrage dune controverse sur les indicateurs sociaux. Rien dans le
rapport ne prconise par exemple linstrumentalisation (dominatrice) des sciences sociales
des fins gouvernementales. Dun autre ct, ce flou, trop grand, empche les protagonistes
potentiels de la controverse dchafauder des stratgies dauto-dveloppement. Pour
reprendre lexemple des chercheurs, comment ceux-ci peuvent-ils envisager quen change
dun travail de formalisation dindicateurs sociaux, ils pourront dvelopper de faon
autonome des recherches ayant trait la thorie gnrale du changement social ? Pour
nimporte quel chercheur digne de ce nom, le rapport CRIS constitue un monument de
dsinvolture lgard des sciences sociales. Aucun reprsentant na dailleurs t invit
plancher devant les futurs narques assistant au sminaire de Jacques Delors.
Jacques Delors reconnat sans peine que le sminaire de lENA, ainsi que le rapport CRIS
qui en est issu, ntaient pas pour lui un motif de fiert. Pour expliquer le manque de
cohrence conceptuelle qui sen dgage, il invoque diverses raisons : Je ntais
absolument pas soutenu par ma hirarchie. Ortoli et Montjoie ne se sont jamais intresss
au problme des indicateurs sociaux [...] Mes relations de travail avec le CREDOC et le
service de Jacques Desabie lINSEE taient trs convenables mais ils ne voulaient pas
faire de diffrence entre statistiques sociales et indicateurs sociaux, alors que pour moi
ctait le noeud du problme. [...] Le plus important ctait tout de mme le manque de
temps. Il faut voir que pour moi et pour le reste de mon quipe dailleurs, toute notre
rflexion sur les indicateurs sociaux on la menait en dehors de nos heures de travail, on
tait constamment dbord. On travaillait treize, quatorze heures par jour, et les weekends... [Question : Prcisment, si vous tiez dbord, pourquoi ne vous tes-vous pas fait
aider par des sociologues ou par Bernard Cazes pour organiser et conduire votre sminaire
lENA ?] Je ny ai pas pens. Cela sest fait trs vite, on ma propos de faire le sminaire
et jai fait travailler les lves sur les thmes qui mintressaient. Vous savez, jai conu ce
sminaire comme une premire exploration, pour moi ctait le dbut du dbut.
Est-ce dire finalement que Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes ont fait un mauvais
choix en misant sur Jacques Delors pour ouvrir la controverse sur des indicateurs sociaux
aptes guider la formation, la mise en oeuvre et lvaluation des programmes sociaux
nationaux ? En premire analyse, on serait tent de rpondre par laffirmative. En ralit, la
question est plutt de savoir si un autre choix que Jacques Delors soffrait Bertrand de
Jouvenel et Bernard Cazes.
Lorsquen 1966, Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes sengagent, dans le cadre dune
alliance tacite, influencer intellectuellement le chef du SAS, ils savent quoi sen tenir par
rapport lui. Ils connaissent son souhait dinstituer, au travers de quelques chiffres, le
social comme objet de planification nationale ; de mme quil savent que le projet de
Jacques Delors est empreint dun certain utopisme.
Dans lesprit de Bernard Cazes notamment, le projet dinstituer le social en chiffres passe
par lorganisation dun systme dinformation sociale que le Commissariat Gnral du Plan
ne peut pas grer, pas plus quil ne peut grer le systme dinformation conomique aux
mains des fonctionnaires de lINSEE et de la DP. Si le CGP ne peut grer en direct un tel
systme dinformation sociale, il doit nanmoins en guider la mise en place, afin de pouvoir
sy positionner en tant que centre nerveux. En outre, lexprience amricaine en cours fait
prendre conscience Bernard Cazes que, dun strict point de vue dorganisation
administrative, la planification sociale ne peut pas se calquer sur la planification
conomique. Sil faut esprer que le triangle CGP-DP-INSEE intgre des considrations
sociales dans sa pratique, cela nest pas suffisant. Lefficacit dune ventuelle planification
sociale repose aussi sur une entreprise de rationalisation des politiques publiques ayant des
122

consquences sociales importantes. Cest pourquoi lexprience du PPBS et la controverse


amricaine sur les indicateurs sociaux intressent Bernard Cazes au premier chef. Elles lui
procurent des ides quant lorganisation concrte dun systme dinformation sociale
lintrieur dun systme balkanis, quil appartient au Commissariat Gnral du Plan
dintgrer ou de coordonner.
Or, en 1966, Jacques Delors est loin davoir atteint le degr de sophistication stratgique de
Bernard Cazes. Cest seulement aprs avoir t confront en pratique aux problmes poss
par lagrgation synthtique des statistiques sociales que Jacques Delors reconnatra du
bout des lvres quil ne suffit pas de lancer quelques ides dans le dbat public pour
quelles soient mises en pratique. De la mme faon, lapprhension des enjeux politiques
lis llaboration rationnelle de la politique nationale de scurit routire256 renforcera
cette nouvelle conviction chez Jacques Delors. Ainsi, lors dun de ces gigantesques
colloques de confrontation entre chercheurs et praticiens, typiques des annes 1970, Jacques
Delors ne cache pas son dpit lgard de ce qui est advenu du mouvement des indicateurs
sociaux en France257, mme sil veut y croire encore et exhorte son auditoire le soutenir
dans sa passion : Pour Jacques Delors, le problme majeur est celui de lintroduction
dun systme dinformation dans le dbat des instances politiques. Mme si, dans une
socit par nature conflictuelle, il nest pas question de senfermer dans un consensus fictif
et gnralis, ne serait-il pas ncessaire de ne pas rcuser par principe toute possibilit
daccord sur des instruments de mesure minimaux ? Si aucune confrontation des uns et des
autres, sans quil y ait renoncement ce que ces uns et ces autres sont, nest possible sur les
oprations en cours ou raliser (et ceci avec des donnes instrumentales acceptes de part
et dautre), alors il faut dclarer une fois pour toutes que les uns jouent au rugby, les
autres au football ! 258.
Ds le milieu des annes 1960, Jacques Delors, surcharg de travail et prfrant de toute
faon passer davantage pour un inspirateur ingnu que pour un oprateur intrigant, ne
peut pas vritablement, aux yeux de Bernard Cazes et Bertrand de Jouvenel, jouer un rle
moteur dans linstitutionnalisation et la technicisation du thme des indicateurs sociaux en
France. Il peut pourtant apporter une lgitimit et la marque de proprit du Commissariat
Gnral du Plan sur cette question. Cest ce qui advient finalement. Aujourdhui, le vocable
indicateurs sociaux est inextricablement associ au nom de Jacques Delors et aux
derniers feux dun Commissariat du Plan qui planifie encore, a minima, la conqute de
nouvelles terres administratives. Quand bien mme le rapport CRIS laisse dsirer
techniquement et stratgiquement, il publicise la labellisation CGP sur la question de la
quantification du social des fins dinterventionnisme public, charge ensuite pour Bernard
Cazes et Bertrand de Jouvenel dorienter la controverse, de mobiliser discrtement les
nergies, etc.
Jacques Delors tait le seul pouvoir tre lagent dofficialisation dune question des
indicateurs sociaux brevetable par le Commissariat Gnral du Plan. Le brevet a pris
effectivement consistance entre lautomne 1967 et le dbut de lanne 1968 dans la facture
du rapport CRIS. Mais Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes ne pouvaient-ils pas tenter
galement de convaincre un certain nombre de sociologues de prendre position sur la
question des indicateurs sociaux, voire de susciter des offres de service ?
La rponse cette question est pour le coup clairement ngative. Pour sen convaincre, il
convient tout dabord danalyser la configuration universitaire gnrale de cette poque.
256 Cet pisode sera relat dans le chapitre 4.
257Planification et socit, actes du colloque tenu Uriage du 9 au 12 octobre 1973 (tablis par Lucien Nizard
et Pierre Belanger), Presses Universitaires de Grenoble, 1974, p. 52.
258 Et Michel Rocard et Philippe Herzog de prcipiter le retour sur terre infrastructurelle de Jacques
Delors en se dclarant "d'accord pour affirmer que la production du systme d'information n'est pas une cause
mais une consquence des rapports sociaux" (ibid. p. 53).

123

Avant de nous atteler cette tche, nous devons prvenir le lecteur que Bernard Cazes est
absent de lhistoire que nous allons raconter. A lpoque, contrairement Bertrand de
Jouvenel, Bernard Cazes ne dispose daucune capacit dinfluence sur le cours des choses
dans le milieu de la sociologie franaise. Cette situation voluera sensiblement aprs 1968
lorsque le charg de mission du Plan deviendra responsable des tudes prospectives du
Commissariat Gnral du Plan et quil aura alors quelque chose offrir aux chercheurs en
sciences sociales.

5. Les grands sociologues franais et lide dun systme de comptes


sociaux
a. Limportance de Claude Gruson, emblmatique dune planification tendancieusement
totalitaire
En mars 1964, Claude Gruson lance une offensive diplomatique dinfodation en direction
de la communaut sociologique encore reprsente et contrle par quelques grands noms
tels que Raymond Aron, Paul-Henri Chombart de Lauwe, Michel Crozier, Jean Stoetzel.
Claude Gruson et le reste des planificateurs nationaux qui ont entrepris dinstrumentaliser
les sciences humaines et sociales peuvent mme clairement identifier le petit nombre des
dauphins sociologues : Pierre Bourdieu, Joffre Dumazedier, Jean-Daniel Reynaud, Alain
Touraine, etc.259
Nullement dcourag par les ractions peu amnes quil a provoques chez les caciques de
la sociologie franaise en mars 1964, Claude Gruson renouvelle la fin de cette mme anne
son offre de vassalisation des sociologues. Il propose linstallation au sein de la VIme
section de lEcole Pratique des Hautes Etudes dun Bureau de sociologie applique
(BSA) dont Alain Touraine assurerait lanimation. La Dlgation gnrale la recherche
scientifique et technique (DGRST ; dpendant du Premier Ministre) participerait de droit
sa gestion. Au sein de cette structure sapparentant une administration de mission, les
grands planificateurs franais (Franois Bloch-Lain, Paul Delouvrier, Claude Gruson,
Pierre Mass, Jean Saint-Geours, etc.) rencontreraient rgulirement les grands sociologues
pour dfinir et programmer une politique de dveloppement de recherches en sciences
sociales directement utiles au processus de planification.
Chez les planificateurs, le projet de Gruson ne recueille pas lunanimit. Pierre Mass se
mfie dun directeur de lINSEE imprialiste qui sest permis de rallier sa cause son propre
adjoint au CGP, Jean Ripert, ainsi quEdmond Lisle, le directeur adjoint du CREDOC, et
Jean Saint-Geours, le directeur de la Prvision, tous trois anciens du SEEF de la Direction
du Trsor. Quant Franois Bloch-Lain, encore directeur gnral de la Caisse des Dpts
et Consignations, et Paul Delouvrier, sils ne sont pas opposs la cration du BSA, ils ne
sont gure disposs sinvestir fortement dans le projet pour en assurer le succs. Ils ont
dj pris leurs dispositions pour soffrir les services dhommes dtudes auto-proclams
sociologues, et ce sans passer par lentremise de llite de la sociologie acadmique
franaise.
Dans son livre, Contre lEtat, les sociologues , Michel Amiot explique lavortement du
projet BSA par la leve de boucliers que suscite chez les grands sociologues une initiative
du milieu planificateur juge menaante pour leur autonomie scientifique. Mais, en raison de
son mode de fabrication, le projet de BSA est galement stigmatis comme marqu par la
259 A lpoque, Raymond Boudon, plus jeune que ces derniers, est alors un inconnu. Il aura nanmoins
rattrap son retard ds la fin des annes 1960, comme on le verra par la suite.

124

personnalit et la stratgie institutionnelle rputes sovitisantes de Claude Gruson. Le


souci dindpendance desprit et daction des sociologues nexplique donc pas totalement la
mise en chec du processus de cration du BSA. Franois-Xavier Ortoli qui, en tant que
directeur de cabinet du Premier Ministre Georges Pompidou qui lui-mme voue une haine
farouche Claude Gruson, suit dassez prs le fonctionnement de la DGRST. Il dispose
clairement dun pouvoir de veto pour empcher que celle-ci ne serve de couverture
lgitimante au trustage de la VIme section de lEPHE par ce tendancieux entrepreneur
institutionnel quest Claude Gruson260.
De surcrot, les arrire-penses qui minent lentreprise BSA ne sont pas lapanage des seuls
gouvernants. Elles structurent galement lattitude de la plupart des grands sociologues
cits plus haut. Contrairement ce quaffirme Michel Amiot, ceux-ci ne dveloppent pas
une mfiance viscrale vis--vis des planificateurs en gnral. Les cinq caciques de la
Socit Franaise de Sociologie qui sopposent C. Gruson261 sont en effet tous membres
dau moins une commission de prparation du Vme Plan dont les arrts de nomination
sont dats de juillet 1964 (soit quatre mois aprs quils aient rabrou C. Gruson). Deux
dentre eux, Raymond Aron et Michel Crozier, respectivement titulaire de la chaire de
sociologie au Collge de France, et directeur de recherche au CNRS responsable du Centre
de Sociologie des Organisations, sigeront au groupe dtudes prospectives du VIme Plan
constitu au printemps 1969, qui compte une dizaine de personnes.
Il faut donc admettre que, pour le ban et larrire-ban de la sociologie franaise du milieu
des annes 1960, il existe une diffrence entre la planification la Mass et la planification
la Gruson. La premire consulte les sociologues dans le cadre de relations de gr gr,
tandis que la seconde semble projeter de les incorporer dans un dispositif technocratique de
production de connaissances aux forts relents de totalitarisme262. Lalter ego de droite de
260 On a vu plus haut que F.-X. Ortoli servira lui-mme de barrage contre Claude Gruson en devenant
commissaire au Plan " sa place". On peut alors se poser la question de savoir pourquoi Claude Gruson n'a pas
t purement et simplement destitu de son poste de directeur gnral de l'INSEE par Georges Pompidou.
Plusieurs lments de rponse peuvent tre avancs : primo, la stature administrative et scientifique de Claude
Gruson, pre de la comptabilit nationale ; secundo, le fait que celui-ci n'a jamais avou publiquement son
"sovitisme" et a en revanche toujours prn une sorte de christianisme conomiste (qui le rapprochait de
Jacques Delors) ; tertio, un certain rationalisme honnte et naf ; quarto, le fait d'avoir un rseau de protecteurs
influents comme Franois Bloch-Lain (et le corps de lIGF) ; et in fine, lappui de Valry Giscard d'Estaing
qui savait le contenir et l'utiliser, tout en s'estimant redevable de lui en termes de formation la macroconomie (stage de Giscard au SEEF en 1954). Ainsi que nous l'a affirm Claude Gruson lors d'un entretien:
"J'entretenais de bonnes relations avec Giscard non pas parce que l'on tait toujours d'accord - c'tait
videmment loin d'tre le cas - mais parce que c'est un homme extrmement intelligent qui comprenait au
quart de tour tout ce que je lui exposais, l o je voulais en venir ; il perait trs vite mes stratgies, pour les
djouer parfois, et mme souvent, mais c'tait le jeu [rires]. Ce jeu avait le don d'agacer Pompidou au plus
haut point. Il ruminait sa haine contre moi. De toute faon, c'tait un homme profondment ractionnaire qui
ne pouvait pas me comprendre".
261 Par ordre alphabtique : MM. Aron, Cepde, Chombart de Lauwe, Crozier, Dumazedier.
262 Autre indice attestant que c'est Claude Gruson et non la planification toute entire qui pose problme aux
sociologues, l'organisation du troisime grand colloque thmatique de la Socit franaise de sociologie les 7, 8
et 9 octobre 1965 ax sur le thme "les transformations de la socit franaise". Ce colloque, dont les actes sont
runis dans l'ouvrage Reynaud (J.-D.)(dir.), Tendances et volonts de la socit franaise, op. cit., dmontre
que les sociologues franais acceptent, mais selon des modalits "librement" choisies par eux, de collaborer
avec les planificateurs et de rpondre certaines des grandes questions que ces derniers se posent. Sur ce point,
la prface de Raymond Aron cet ouvrage collectif est sans ambigut. La plupart des intervenants, sans tre
critiques l'gard du principe de la planification, se font fort de la dsidologiser. Voir par exemple la
communication de Jean-Franois Kesler, voque plus haut, propos du rle de lENA dans la modernisation
de la socit franaise ; voir aussi la communication de Jacques Lautman et Jean-Claude Thoenig, qui
analysent la manire dont certaines administrations centrales relaient dans leurs secteurs la rationalit du Plan,
alors que d'autres la rejettent ; les deux auteurs en appellent un dpassement de la sociologie des
organisations qui permettrait de problmatiser la question des rapports inter-organisationnels. Par ailleurs, le
droulement du colloque suggre clairement un rapport hirarchique entre Pierre Mass et Claude Gruson. Le

125

Jean-Paul Sartre, Raymond Aron, anti-totalitaire sil en est, est celui qui, au cours de la
discussion de mars 1964, exprime le plus clairement les scrupules des sociologues quant aux
avances de C. Gruson : Vous voudriez [par exemple] que les sociologues puissent dire ce
que les individus travaillant moins feront de leurs loisirs ; mais ce que vous avez lesprit,
et en tout cas ce que jai dans lesprit, cest quil ny a aucune raison de laisser les gens
choisir, sans exercer aucune influence sur eux, lusage quils feront de leurs loisirs. Mais l,
cest une question politique [de rgime politique]. Par exemple, si vous discutez avec un
Amricain, il vous dit que si vous avez dix chanes de tlvision toutes finances par des
entreprises de publicit, cest le maximum de libert parce que le consommateur peut
choisir entre les dix chanes. Il est possible que lon montre les inconvnients dun systme
de cet ordre et que le sociologue puisse expliquer que ce nest pas sa conception de la
libert. Mais vous entrez dans un problme de libert collective, avec chacun des choix
comportant des inconvnients, des implications ; certaines dentre elles trs visibles,
dautres plus difficilement saisissables. En dautres termes, ce que je suggre cest que le
sociologue est au fond assez comparable lconomiste, cest--dire quil rend un peu plus
claires les donnes du choix. Mais si vous avez envie de transmettre aux sociologues la
responsabilit de prendre des dcisions... 263.
Dans le mme esprit, dans un article publi en 1965, Michel Crozier argue que la conception
que Claude Gruson a de la planification procde dun principe simpliste et anachronique de
rgulation sociale : Le grand problme de la planification est le problme des moyens
daction que lhomme peut utiliser pour contrler son environnement socia,l cest--dire ses
propres activits. Il tait naturel que les premires conceptions de la rgulation soient
drives du modle classique de lorganisation scientifique du travail. Mais ladoption
dune perspective aussi simpliste devait conduire penser que limportant, cest de prendre
des dcisions correctes, et quune fois ces dcisions prises, il devait tre possible de les
mettre excution de faon scientifique, si seulement toutes les sources de pouvoir capables
de fausser lexprience pouvaient tre limines. Une telle conception a suscit lOuest
beaucoup de rpulsion et fut la source de nombreuses oppositions. Son application dans
les Etats socialistes a montr dautre part quun type de planification aussi rationnel en
apparence aboutissait la plupart du temps des rsultats beaucoup plus irrationnels encore
que les mcanismes de rgulation inconscients ou demi-conscients qui se sont dvelopps
dans les pays capitalistes. Mais pourquoi la planification serait-elle ncessairement
associe un systme dexcution rigoureux, de dcisions gnrales totalitaires ? La pense
moderne sur la planification est en train de se dvelopper dans une nouvelle
direction... 264.
On remarque loptimisme qui se dgage de la dernire phrase de Michel Crozier : une
planification non-totalitaire est possible, une scientifisation non-totalitaire des
gouvernementalits occidentales est possible. Ainsi, le responsable du Groupe de sociologie
des organisations se dclare anti-Gruson mais pro-Mass. Quelques mois aprs cette prise de
position de Michel Crozier, Pierre Mass quitte le Commissariat Gnral du Plan, tandis que
Claude Gruson garde son poste la tte de lINSEE. Cela a pour effet de radicaliser la
mfiance de llite sociologique par rapport tout projet dentente institutionnalise entre la

premier prside la sance inaugurale intitule "Les Franais et le changement", tandis que le second se trouve
relgu la prsidence d'une sance consacre aux "acteurs du systme conomique". Enfin, il est intressant
de remarquer que la troisime sance sur "L'ducation et la culture" est prside par Jean Stoetzel flanqu de
Pierre Bourdieu comme rapporteur, habile alliage d'un sociologue quantitativiste l'amricaine (Stoetzel a
anim avec P. Lazarsfeld un cours de mthode quantitative la Sorbonne en 1963/64) et d'un sociologue
pseudo-quantitativiste critique.
263 Revue Franaise de Sociologie, V, 1964, p. 444.
264 Crozier (M.), "Pour une analyse sociologique de la planification franaise", Revue Franaise de
Sociologie, VI, 1965, p. 148.

126

planification et la sociologie universitaire.265 Mme si Claude Gruson quitte lINSEE fin


1966, son successeur, Jean Ripert, passe pour tre un hritier dautant plus fidle que
linstitution INSEE est alors communment rifie en tant quincarnation de la pense
grusonnienne de la planification.
On comprend dsormais pourquoi, durant les annes 1966 et 1967, Bertrand de Jouvenel ne
peut et/ou ne veut pas sappuyer sur laropage acadmique de la sociologie franaise pour
lancer une controverse propos des indicateurs sociaux. En effet, qui dit comptabilit
sociale tablie sur le modle de la comptabilit nationale , dit statistiques sociales et
implication oblige de lcrasante machine INSEE dans la controverse. Qui dit indicateurs
sociaux synthtisant certaines statistiques sociales , dit instrumentalisation sans discussion
des sciences sociales quantitatives des fins de dcisions collectives potentiellement
totalitaires. LINSEE dirig par Claude Gruson apparat comme une machine qui peut vous
broyer tout entier si vous avez limprudence dy mettre le doigt.
On peut faire aussi lhypothse que la mfiance que provoque Claude Gruson chez Bertrand
de Jouvenel est quelque peu renforce par la crise qui touche le Congrs pour la libert de la
culture (CLC) partir du printemps 1966. Le financement partiel des activits du CLC par la
Central Intelligence Agency vient en effet dtre rvl. La dcision de financer le CLC
avait t prise linstigation dun petit rseau dintellectuels new-yorkais juifs
anticommunistes de gauche, dont certains avaient pendant la guerre fait partie du rseau de
lOffice of Strategic Studies (OSS266) en Europe. Lide tait de contrer la propagande
sovitique en Europe en dynamisant une vie intellectuelle europenne respectant les
principes de pluralisme, de libert dopinion et de discussion, et de dmocratie
reprsentative. Quelques annes plus tard, le dveloppement des sciences sociales
empiriques est envisag par le CLC comme un remde une trop grande idologisation des
dbats politiques nationaux.
Alors que les activits du CLC en Europe sont restes peu prs fidles ces bases
originelles, la rvlation de laffaire de son financement par la CIA vient entacher limage
du CLC. La CIA sest en effet construit auprs des intellectuels europens et amricains une
image de marque dplorable, qui rejaillit sur le CLC par un anachronisme attis par la New
Left amricaine qui rvle le scandale. Lactivit du CLC et les actions secrtes
muscles de la CIA sont prsentes comme les deux faces dune mme mdaille :
limprialisme des Etats-Unis. Lanalyse de Pierre Grmion montre quen France, laffaire
ne provoque pas un scandale aussi important que de lautre ct de lAtlantique. Cela dit,
lvnement pousse peut-tre Bertrand de Jouvenel faire tout de mme preuve dun peu de
retenue dans sa dmarche de dsidologisation de la vie intellectuelle et administrative
franaise. Une mobilisation par lui des sociologues franais sur la question des indicateurs
sociaux pourrait tre considre comme une preuve supplmentaire du caractre tentaculaire
de limprialisme amricain.
Claude Gruson totalitaire ?
En ce point de notre texte o nous rencontrons Claude Gruson pour une des dernires fois, il
est temps de faire un bilan et de se demander si le directeur gnral de lINSEE reprsentait
une menace totalitaire relle ou imaginaire. Etait-il en position de mettre en pratique son
effrayant discours totalitaire ? Avait-il la volont et le pouvoir de transformer sa rationalit
de valeur en rationalit instrumentale ? Nous proposons ici quelques lments de rflexion
sur ces questions.
265 Aprs mai 1968, les donnes du problme de collaboration sociologie/planification vont se trouver
bouleverses.
266 LOSS est lanctre de la CIA.

127

On ne peut considrer lINSEE comme une arme de soldats et dofficiers entirement


dvolus leur chef, ainsi quen atteste lpisode de la collaboration administrateurs de
lINSEE/sociologues qui a donn lieu la publication de louvrage Le partage des
bnfices . Par ailleurs, aux dires de ceux qui ont travaill avec Claude Gruson et que nous
avons interrogs, il na jamais militaris lINSEE, mme si son comportement de chef
de meute la tte du SEEF pouvait le laisser craindre.
Autre exemple, Jacques Delors nous a dit quil avait parl en 1966 avec Claude Gruson de
lintrt quil y aurait pour lINSEE de travailler la transformation des statistiques sociales
en indicateurs sociaux, mais que Gruson navait prcisment pas trouv cette ide trs
intressante. On peut bien sr interprter ce dsintrt de Gruson pour les indicateurs
sociaux comme un rvlateur de sa prfrence pour un modle de planification
discrtionnaire (oppos un modle de planification formalise invent par Pierre
Mass).
Mais, peut-tre Claude Gruson avait-il dj abandonn tout projet dextension de son
pouvoir scientifico-planificateur, en raison de sa non-nomination au poste de commissaire au
Plan en remplacement de Pierre Mass. Nous pensons mme que ds sa prise de fonction
la tte du SEEF en 1953, Claude Gruson a dvelopp, au gr des configurations politicoadministratives adverses auxquelles il t confront, une personnalit de martyr caractrise
par des accs de dissonance cognitive267 forte mais tolrable. En lespce, il a appris tenir
des discours tendancieusement totalitaires, tout en se conduisant administrativement de
manire peu totalitaire et ne suscitant pas non plus de vocation totalitaire chez ses
subordonns. Bref, on peut voir Claude Gruson comme un totalitariste vellitaire presque
inoffensif.
Bien videmment, les acteurs qui, professionnellement, ne le ctoyaient pas de prs ne se
sont pas embarrasss de tels dtails psycho-sociologiques.
Ceux qui le connaissaient bien qualifiaient, avec un brin daffection, ses accs utopicototalitaires de grusonnades (ctait lexpression consacre). Ceux qui ne le frquentaient
quoccasionnellement - et qui taient donc davantage ports instruire des procs
dintention son encontre qu le juger sur lensemble de ses actes - prenaient, quant eux,
les discours totalitaires de Claude Gruson pour argent comptant.
Il existe une gradation dans la prise au srieux des grusonnades , et ce notamment en
fonction de deux variables. Une variable sociologique : la proximit sociale Claude
Gruson. Une variable idologique : la manire dapprhender intellectuellement (et
pratiquement) la question totalitarisme/dmocratie. Ainsi G. Pompidou et F.-X. Ortoli
taient-ils des opposants farouches Claude Gruson, parce quils navaient aucun lien
personnel avec lui et quils taient des anticommunistes primaires . Chez les sociologues
dont on a parl plus haut, il existe par exemple entre Raymond Aron et Joffre Dumazedier
une diffrence de niveau de mfiance lgard de Claude Gruson. Pour ce qui est de la
variable sociale voque ci-dessus, les deux hommes sont, pour ainsi dire, galit : cette
poque lpouse de Jean Ripert (Aline Ripert), proche de Gruson, tait la plus proche
collaboratrice de Joffre Dumazedier (dans ses activits de recherches) et ainsi ce dernier
pouvait-il probablement relativiser le danger totalitaire attach la personne de Gruson.
De mme, la fille de Raymond Aron, Dominique Schnapper268, stait introduite, grce son
pre, dans le rseau Bourdieu, Darbel, macroconomie, etc., et pouvait ainsi ddiaboliser
ainsi Claude Gruson aux yeux de Raymond Aron. Mais si lon se rapporte maintenant la
variable idologique, on doit constater que lattitude de Joffre Dumazedier est beaucoup
267 Montmollin (de)(G.), Le changement dattitude , in Moscovici (S.), (dir.), 1984, Psychologie sociale,
Paris, PUF.
268 Dominique Schnapper et Alain Darbel ont crit deux livres ensemble : Darbel (A.), Schnapper (D.), 1969,
Les agents du systme administratif, Paris, Mouton, et Darbel (A.), Schnapper (D.), 1972, Le systme
administratif, Paris, Mouton,.

128

moins structure par laxiologie totalitarisme/dmocratie que ne lest celle de Raymond


Aron. Ce dernier a en effet construit son ascendance sociale (et en partie sa descendance) sur
la communaut des sociologues des annes pr-68, en salignant notamment sur la ligne
politique anticommuniste de la Fondation Ford. Celle-ci ne prnait certes pas un
anticommunisme primaire (puisquelle prconisait une attitude douverture vis--vis des
intellectuels franais tents par ladoption dune position pro-sovitique, ce qui peut
expliquer pourquoi Gruson a t invit prsider une sance au colloque Tendances et
volonts de la socit franaise doctobre 1965) mais recommandait nanmoins la plus
grande vigilance lgard des auteurs de discours tendance totalitaire.
Pour conclure cet apart nous proposons le spectre de positionnement socio-idologique
suivant :
Position n1
Ce ne sont que des grusonnades sans consquences totalitaristes relles puisque le volet
totalitariste de la pense de Claude Gruson ne fait pas cole dans son entourage professionnel

Bourdieu, Darbel, Ripert


Giscard dEstaing, Mass, Dumazedier
Crozier
Aron, de Jouvenel
Cazes
Pompidou, Ortoli

Position n2
Gruson reprsente un danger totalitaire rel car si tout le monde pensait comme lui on serait
en Union Sovitique

Revenons aux indicateurs sociaux. Le promoteur franais dune comptabilit sociale


indicateurise quest Bertrand de Jouvenel aurait pu faire appel laropage de la
sociologie franaise afin damorcer un mouvement scientifique similaire au social report
movement amricain. Il ne la pas fait, et ce pour deux raisons. Primo, les chances taient
grandes dessuyer un refus de la part des sociologues, le projet dune comptabilit sociale
sous forme dindicateurs pouvant tre dans ses grandes lignes accuse dtre inspir par
Claude Gruson ( juste titre, techniquement). Secundo, si daventure les sociologues avaient
accept de collaborer un tel projet, Bertrand de Jouvenel aurait de toute faon eu peur de
voir lINSEE laccaparer.
Cette logique joue galement plus petite chelle. Ainsi, dans le numro de juillet-aot
1972 de la revue Economie et Humanisme , on trouve une notice bibliographique crite
par Bernard Cazes propos de la rdition chez Futuribles du rapport CRIS de Jacques
Delors. Dans le paragraphe introductif de la notice, Bernard Cazes, stigmatis lpoque par
bon nombre de chercheurs comme un atlantiste suppt de limprialisme amricain ,
flatte le chauvinisme scientifique (franais) en francisant lhistoire des indicateurs
sociaux : Si le mouvement contemporain en faveur des indicateurs sociaux a pris naissance
aux Etats-Unis, on ne doit pas oublier quen ce domaine comme en bien dautres, lEurope,
et notamment la France, avaient t au XIXme sicle des leaders, comme en tmoignent les
travaux de Tarde sur la criminalit ou de Durkheim sur le suicide. Aprs la guerre, on se
souvient quun ouvrage collectif, publi sous le pseudonyme de Darras, Le partage des
bnfices, contenait des donnes extrmement intressantes qui cherchaient dpasser
loptique strictement conomique des comptes nationaux. Un pas de plus a t franchi avec
un autre ouvrage collectif paru lanne dernire qui rassemble une srie de courtes tudes
rdiges en 1967-1968 par des lves de lENA .
129

Se pose donc la question suivante : si Bernard Cazes tient en si haute estime, du moins dans
le champ des sciences sociales franaises, le travail de rflexion et dtude transcrit dans
Le partage des bnfices , pourquoi na-t-il pas demand Bertrand de Jouvenel de tenter
dtablir une relation avec ses auteurs sociologues ? Pour percer ce mystre, nous avons
interrog Bernard Cazes en lui posant la question suivante (il ne nous avait alors jamais
parl du livre issu du colloque dArras) : [Question] Jai trouv dans ce livre Le partage
des bnfices qui date de dbut 1966 des choses qui font penser plus ou moins
explicitement lvaluation des politiques publiques et aux indicateurs sociaux. A lpoque,
vous en aviez pens quoi de ce livre ? [Rponse de Bernard Cazes] [silence de quelques
secondes] Eh bien alors l, cest incroyable, je nai aucun souvenir den avoir pens
quelque chose, cest un blanc complet, pourtant lpoque jtais tout de mme trs au fait
de lactualit en sciences sociales et conomiques. [Question] Peut-tre vous intressiezvous surtout ce qui se passait aux Etats-Unis ? Bon, bref, ce livre ne vous dit rien.
[rponse de Bernard Cazes] : non, non, je suivais bien ce qui se passait en France, et puis ce
livre, si, je le connais, je sais peu prs ce quil y a dedans, cest juste que je ne me rappelle
pas en avoir pens quelque chose ; pourtant cest un livre qui a eu un certain succs ds sa
sortie et notamment au Plan. Mais, dites-moi, Gruson naurait pas crit dedans ? [rponse
de linterrogateur] Oui, en fait, il en a rdig la prface. [Conclusion de Bernard Cazes] Ah,
voil, cest pour a. Vous savez, Gruson, jai t trs du par Gruson. Avant dentrer au
Plan, je trouvais que ctait quelquun de trs intressant. Il disait que les Etats-Unis
avaient leur propre systme de planification, mais dcentralis, et moi lide que je
soutenais ctait que capitalisme et planification navaient rien dincompatible bien au
contraire. Et puis au Plan jai dcouvert petit petit que ctait un anti-capitaliste farouche
et un amoureux de la Rpublique Dmocratique Allemande, quil dtestait largent, ctait
effroyable. .
Bien entendu, ce nest pas uniquement la faible implication de Gruson dans Le partage des
bnfices qui embarrasse Bernard Cazes cette poque. Cest galement parce que les
non-sociologues du colloque dArras taient tous des administrateurs de lINSEE (travaillant
tous lINSEE) que Bernard Cazes a cru que Claude Gruson tait le grand instigateur du
colloque. Les sociologues qui y participent sont alors rapidement jugs comme tant passs
dans lautre camp. Cette erreur dapprciation naura que peu dimplications. Sans doute
Pierre Bourdieu aurait-il de toute manire rpondu ngativement un dmarchage de
Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes pour travailler sur la question des indicateurs
sociaux. Mais peut-tre en aurait-il t diffremment avec le sociologue anti-marxiste
Jacques Lautman ? En effet, ce dernier acceptera par exemple de devenir le conseiller des
agents de lINSEE chargs de produire la premire parution de Donnes sociales en
1973.
Au final, au milieu des annes 1960, peu de sociologues franais rpondent au profil requis
pour pouvoir simpliquer dans un dbat concernant la mise en place dune comptabilit
sociale utile la prise de dcision publique nationale.269 Jean Stoetzel, du fait de ses
comptences de quantitativiste acquises comme directeur-fondateur de lIFOP, fait partie de
ce petit nombre de sociologues ; de mme, Joffre Dumazedier qui, bien quen deuxime
ligne par rapport Aron et Stoetzel, a dvelopp des liens privilgis avec le Commissariat
Gnral du Plan. Vient ensuite la gnration montante de la sociologie des annes 1960.
Nous avons voqu en son sein deux individus spcifiques : Pierre Bourdieu et Jacques
Lautman. Sils nont pas encore laura de leurs ans, tous les deux sont connus par Bernard

269 De ce point de vue Raymond Aron doit tre considr comme un cas particulier. Il est tout sauf un
"number cruncher" mais, de fait, son statut de reprsentant incontest de la sociologie franaise l'impose
comme un personnage incontournable pour qui veut impliquer la communaut acadmique des sociologues
dans une controverse politico-administrative.

130

Cazes et Bertrand de Jouvenel en tant que sociologues thoriciens gnralistes en puissance


et ouverts une sociologie quantitative.270
Mais nous ne saurions boucler notre panorama de llite sociologique mobilisable pour le
lancement dune grande controverse sur les indicateurs sociaux sans marquer une tape
dvolue lexamen de deux cas : le cas Michel Crozier et le cas Raymond Boudon .
b. Le cas Michel Crozier
Pourquoi sattarder sur litinraire du directeur du Groupe de sociologie des organisations271
en se posant la question de son inaction par rapport au projet de mise en place dun systme
de comptabilit sociale ? Deux motifs peuvent tre avancs.
En premier lieu, Michel Crozier est, aprs la sortie de son premier livre Le phnomne
bureaucratique (1963), un des seuls sociologues en vue se focaliser sur une question
sensiblement analogue celle que se posent les grands planificateurs franais : quels sont les
problmes darticulation entre la modernisation de lconomie franaise et la modernisation
sociale culturelle de la socit franaise ? Or, cette proximit intellectuelle se traduit non
seulement par la participation de Michel Crozier diverses commissions du Plan partir de
1964, mais galement par le fait que Jacques Delors, le chef du SAS du CGP, trouve en
Michel Crozier et sa thorie dun modle national dautorit une de ses plus importantes
sources dinspiration.
En second lieu, Michel Crozier entretient des liens privilgis avec au moins deux
personnages centraux de la controverse amricaine portant sur les indicateurs sociaux. Cest
en effet Daniel Bell qui a permis en 1959 Michel Crozier dobtenir une bourse pour
effectuer un sjour dun an au Center for Advanced Studies in the Behavioral Sciences de
luniversit de Stanford Palo Alto (Californie), o il mettra son ouvrage Le phnomne
bureaucratique en chantier272. Cest galement Bertram Gross qui lui met le pied ltrier
de ltude de la planification franaise, en linvitant participer aux travaux du groupe
dadministration compare quil anime273.
Pour ces deux raisons, linvestissement de Michel Crozier sur le thme de la comptabilit
sociale et des indicateurs sociaux semble premire vue envisageable. Un tel investissement
ne se fera pourtant pas. En fait, en dpit des relations (parfois endettes) quil entretient avec
nombre de personnes favorables la mise en place dune planification sociale concerte,
Michel Crozier (et son quipe : P. Grmion, J. Lautman, R. Sainseaulieu, J.-C. Thoenig, J.P. Worms, etc.) ne partage absolument aucune de leurs proccupations ce sujet.
Tout au long de sa carrire intellectuelle, qui le mne de positions trotskistes antiamricaines au sortir de la seconde guerre mondiale son actuelle posture libertaire modre
(nettement moins virulente que dans les annes 1970) reposant sur lide que lorganisation
de lEtat franais est un des principaux facteurs de blocage de la socit franaise, Michel
Crozier a toujours dcrit, thoris et tent de rformer le style dvitement dpersonnalis
qui caractrise selon lui les relations sociales et les rapports sociaux en France (dans
lindustrie, lcole ou dans ladministration) sans jamais attacher beaucoup dimportance
au contenu de ces relations et rapports sociaux. La question dsincarne sur laquelle se
270 C'est en raison de ce dernier critre discriminant que le cas d'Alain Touraine, lui aussi sociologue
gnraliste en puissance, n'a pas t abord ici (il est hors de notre champ).
271 Qui deviendra Centre de sociologie des organisations (son appellation actuelle) au dbut des annes 1970
au moment de son association au CNRS.
272 Cf. Grmion (P.), "La construction du Phnomne bureaucratique", in Pav (F.)(sld), 1994, L'analyse
stratgique autour de Michel Crozier, (actes du colloque de Cerisy), Editions du Seuil, Paris.
273 L'article "Pour une analyse sociologique de la planification" (op. cit.) constitue la contribution de Michel
Crozier aux discussions du groupe de Bertram Gross, lanc et financ conjointement par l'Association
Amricaine de Science Politique et l'Universit de Syracuse.

131

penche Michel Crozier consiste savoir comment les acteurs individuels pourraient jouir
individuellement de la libert que leur octroie le systme social franais ( le systme a du
jeu ) et, en mme temps, changer collectivement le systme pour accrotre cette libert
individuelle. Or, prcisment, cest une substantialisation (i.e. acte de donner un contenu)
du social que veulent travailler les adeptes dune comptabilit sociale en indicateurs, et ce
travers llaboration de politiques sociales fondes sur une quantification de faits sociaux
Michel Crozier a certes sig au sein de la commission interministrielle de la rationalisation
des choix budgtaires (CIRCB) de 1969 (date de sa cration) 1974. Ceci ninvalide pas
notre thse du dsintrt du directeur du CSO pour toute procdure de substantialisation
denjeux socio-conomiques appelant une intervention des pouvoirs publics. Michel Crozier
accepte en fait de faire partie de la CIRCB comme il accepte de siger dans certaines
commissions du Plan ou au comit directeur du Club Jean-Moulin. Ds le dbut des annes
1960, Michel Crozier cherche des tribunes institutionnalises (les indicateurs sociaux ne pas
cette poque institutionnaliss, et ne le seront dailleurs jamais) partir desquelles il peut
diffuser, en direction de llite politico-administrative franaise, ses ides de rforme de
lEtat et de la socit toute entire. Cette volont propagandiste est chez Michel Crozier
aiguise par sa croyance en la possibilit dtre un jour ou lautre nomm ministre ou
secrtaire dEtat attach au Premier Ministre charg de la rforme de lEtat274. Au reste, le
passage lacte institutionnel qui caractrise la RCB ne constitue pas le seul lment qui la
distingue des indicateurs sociaux. En effet, comme nous lavons mentionn plus haut, mme
lorsque la RCB nexiste qu ltat de projet, elle repose explicitement sur le principe dune
redfinition librale et dcentralisatrice des relations inter-institutionnelles (entre le
ministre des Finances, les ministres dpensiers et les entreprises publiques, notamment),
conception qui correspond grosso modo celle dfendue par Michel Crozier.
c. Le cas Raymond Boudon
Abordons le cas Raymond Boudon . Dans les annes 1960, le jeune sociologue (n en
1934) est dune grande discrtion, dans une priode o la sociologie manque singulirement
de discrtion et cherche rivaliser avec lconomie en termes de lgitimit institutionnelle et
sociale. Contrairement Pierre Bourdieu (de quatre ans son an), Raymond Boudon na pas
274 M. Crozier contracte cette croyance en 1968 lorsque Jean-Jacques Servan-Scheiber, encourag par le
dpartement d'Etat amricain se prparer porter sa candidature la Prsidence de la Rpublique Franaise,
fait appel lui (et quelques autres membres du Club Jean-Moulin) en tant que "mentor". Le club Jean-Moulin
est entr en phase d'clatement aprs juin 1968. Les dissensions apparaissent parce que certains membres (et
M. Crozier au premier chef) pensent, la suite des vnements de mai et juin, que le club doit faire davantage
que de "brasser des ides". Il faut qu'il passe l'action politique concrte, pas que nombre de hauts
fonctionnaires ne veulent pas franchir, officiellement du moins. Dans le livre "La socit bloque", M. Crozier
dfinit le programme qu'il offre J.-J.S.-S.. Or ce dernier montre rapidement son manque de sens politicien et
Michel Crozier, sitt J. Chaban-Delmas pressenti comme premier chef de gouvernement de Georges
Pompidou, espre bien obtenir un portefeuille ministriel. Peine perdue, la "nouvelle socit" a certes de fort
liens de parent avec le propos de "La socit bloque", mais J. Chaban-Delmas prfre s'adjoindre (au sein de
son cabinet) les services de deux autres anciens membres du club Jean-Moulin pour oeuvrer la "nouvelle
socit" : Simon Nora (connu pendant la Rsistance) et Jacques Delors, tous deux dots d'une exprience
administrative certaine, l'inverse de Michel Crozier. Au demeurant, celui-ci persvrera malgr ce deuxime
chec. La lgende dit qu'en 1972 Alain Peyrefitte, ministre de la rforme administrative dans le gouvernement
de Pierre Messmer, lui aurait propos d'tre son directeur de cabinet, ce qu'il a poliment refus. Il semble
galement que Michel Crozier nourrissait le projet d'tre nomm ministre de la rforme dans le premier
gouvernement de V. Giscard d'Estaing (finalement, c'est J.-J.S.-S. qui prendra cette place de mai juin 1974)
et ministre de la recherche et de l'enseignement suprieur de V. Giscard d'Estaing au cas o celui-ci tait rlu
en 1981 (avant mai 1981, Michel Crozier tait impliqu dans la mise en place de l'Institut Auguste-Comte,
organisme conu pour former au "corporate management" les meilleurs lves de l'Ecole Polytechnique qui se
destinaient la direction de grands groupes industriels ; ce fut une des premires dcisions de Jean-Pierre
Chevnement, premier ministre de la recherche et de l'enseignement suprieur du gouvernement de Pierre
Mauroy, de supprimer cet embryonnaire temple du colbertisme high-tech ).

132

publi douvrages grand tirage tels que Les hritiers ou Le partage des bnfices .
Cela dit, ds 1966, il est assez rapidement pressenti comme hritier possible de Jean Stoetzel
la tte du Centre dEtudes sociologiques du CNRS (Haroun Jamous faisait aussi figure de
successeur srieux). Par ailleurs, partir de 1963, Raymond Boudon simpose clairement
comme le champion incontest de lcole de Lazarsfeld en France, Paul Lazarsfeld tant
alors rput comme lEmile Durkheim de la seconde moiti du sicle. Raymond Boudon
confirme son appartenance cette curie intellectuelle (ainsi que son rle de perptuateur de
celle-ci) en signant en 1967 Lanalyse mathmatique des faits sociaux , un livre peu
accessible aux profanes. Cet ouvrage rencontre toutefois un certain succs du fait quil
montre, aux yeux du monde intellectuel franais, que la sociologie peut tre tout aussi
rigoureuse que lconomie dans lanalyse et la prvision des grandes dynamiques
sociales275. Ainsi, socialement et scientifiquement, Raymond Boudon a des chances de se
trouver dans le champ de vision stratgique des deux promoteurs dune comptabilit sociale
indicateurise que sont Bernard Cazes et Bertrand de Jouvenel. Pourquoi donc ces derniers
nont-ils pas pu activer le potentiel stratgique que Raymond Boudon pouvait incarner
leurs yeux ?
Evidemment, la mfiance de Bernard Cazes, de Bertrand de Jouvenel et de llite
sociologique par rapport Claude Gruson et lINSEE vaut probablement pour Raymond
Boudon. Mais elle ne vaut quen partie, car lauteur de Lanalyse mathmatique des faits
sociaux arbore, dans la priode considre, une neutralit politique sans tache. A linverse,
Raymond Aron est lditorialiste politique du Figaro (sauf pour ce qui est de la guerre
dAlgrie), Michel Crozier est lintellectuel-cl du club Jean-Moulin, Pierre Bourdieu
fustige la ccit sociologique des planificateurs de la rue de Martignac, Jacques Lautman
affiche lenvi ses opinions anti-marxistes, etc. Raymond Boudon, quant lui, na
lpoque jamais pris parti publiquement la vie politique nationale276 ou internationale. Si
Raymond Boudon existe pour Bernard Cazes et Bertrand de Jouvenel, ce nest quau travers
de son intgrit scientifique. Ce qui le rend intressant, cest que lon suppose alors quil est
comme Paul Lazarsfeld : professionnellement, les politics ne lintressent pas ; en revanche,
il est peut-tre daccord pour apporter une contribution scientifique stricto sensu la
policy.277
Politiquement neutre, scientifiquement intgre, non impliqu dans la malheureuse tentative
dinstrumentalisation des sciences sociales par les planificateurs franais, il apparat ainsi
lpoque comme le sociologue franais le plus apte contribuer la construction dun
systme de comptes sociaux. La jonction ne se fait pourtant pas. Se pose tout dabord un
problme pratique : Raymond Boudon est matre de confrences la facult de lettres de
Bordeaux de lt 1964 jusqu lt 1967 ; autant dire que pendant cette priode, il est

275 En publiant "La place du dsordre : critique des thories du changement social" (PUF, 1984), Raymond
Boudon fustige l'arrogance des dcideurs publics franais, mais adresse galement aux sciences sociales un
appel davantage de modestie quant leurs capacits de prvision et d'aide experte aux dcideurs publics. Ce
livre consacre le positionnement ouvertement libral de Raymond Boudon, positionnement politique qui
s'chafaude au dbut des annes 1970, aprs une phase dapolitisme.
276 Il ne commencera le faire que vers 1972 en proposant une falsification de la thorie du systme ducatif
reproduisant les ingalits sociales dveloppe par Pierre Bourdieu, Cf. Boudon (R.), 1973, L'ingalit des
chances.
277 Pour savoir pourquoi lapolitisme de Paul Lazarsfeld correspond malgr tout un positionnement
politique, on lira avec intrt Pollak (M.), Paul Lazarsfeld, fondateur d'une multinationale scientifique", Actes
de la Recherche en Sciences Sociales, n25, 1979, pp. 45-59 ainsi que Pollak (M.), "Projet scientifique, carrire
professionnelle et stratgie politique", Actes de la Recherche en Sciences Sociales, n55, novembre1984, pp.
54-62. Ce dernier article est une rponse la raction de Joffre Dumazedier ("A propos de l'tude de Michael
Pollak sur Paul Lazarsfeld, fondateur d'une multinationale scientifique", ARSS, n55, nov. 1984, pp. 49-53) au
premier article de Michael Pollak.

133

absent de la scne intellectuelle parisienne, son scientisme saccompagnant dune grande


discrtion sociale.
Sitt revenu Paris, Jean Stoetzel linforme de son intention de lui transmettre
progressivement le flambeau de la direction du Centre dtudes sociologiques. Si Jean
Stoetzel est sr de son choix, laccomplissement de celui-ci, termin en janvier 1968 par la
nomination officielle de Raymond Boudon la tte du CES, rencontre de srieux obstacles.
Pour diverses raisons, le CES des annes 1960 est devenu de loin le plus important ple de
recherches sociologiques, mais prsente une unit programmatique extrmement fragile. Des
courants de pense autonomes sy sont dvelopps autour de fortes personnalits telles
quHaroun Jamous, Henri Mendras ou Edgar Morin, tous mthodologiquement trs
diffrents de Raymond Boudon. Mais ce dernier accepte malgr tout de prendre la suite de
Jean Stoetzel, en pensant pouvoir exercer sur ses collgues une sorte magistre
mthodologique qui, petit petit, mettra le centre de recherche labri dun clatement fatal.
Le rude travail de fdration scientifique auquel doit satteler Raymond Boudon ds son
arrive la tte du CES, le maintient dans son invisibilit et donc son indisponibilit pour
Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes. De surcrot, stratgiquement, pour le nouveau
directeur du CES, accepter de travailler sur la question des indicateurs sociaux comporte le
danger daller dans le sens des forces centrifuges qui ont dj sensiblement balkanis le
centre de recherche. Cela dit, il nest pas imprudent de penser qu ce moment-l une
participation de Raymond Boudon une controverse sur la question des indicateurs sociaux
est encore possible.
Deux sries dvnements en 1968 vont rduire nant cette possibilit : dune part, les
consquences de mai 68, et, dautre part, lvolution de la controverse sur les indicateurs
sociaux aux Etats-Unis.
Il nest pas question ici de rappeler lensemble des interprtations et analyses qui ont t
faites des vnements de 1968 en France. Disons que, pour ce qui nous intresse, mai 68 et,
par dessus tout, sa totale non-prdiction jettent un fort discrdit sur les fonctionnaires
rationalistes qui, ds la sortie de la seconde guerre mondiale, nont eu de cesse de
dvelopper un appareil de planification sarrogeant le rle de mdiateur principal entre le
pouvoir politique et la socit franaise. Au niveau gouvernemental, la foi en lefficacit des
projets de rationalisation de la gouvernementalit commence dcliner. Par exemple, les
promoteurs de la RCB ou du renforcement du niveau rgional vont progressivement
sapercevoir que leurs appuis politiques au sein du gouvernement sont rares.
Beaucoup de fonctionnaires rationalistes vont dabord ragir cette chute de leur lgitimit
politique en tentant dtre davantage rationalistes quils ne ltaient auparavant. En effet, la
baisse de leur lgitimit politique les oblige se replier sur leur lgitimit scientifique .
Or, les mouvements de mai 68 ont galement entam cette dernire. Nombreux sont en effet
les chercheurs en sciences sociales, conomistes compris, marxistes ou non-marxistes, qui
tiennent aux agents planificateurs des propos un peu vengeurs que lon pourrait formuler de
la sorte : Si vous nous aviez un peu plus couts, a ne serait peut-tre pas arriv . De
fait, un quilibrage des rapports planificateurs/chercheurs en sciences sociales est
insparable de la construction politique, administrative et scientifique de la crise de mai 68.
Par exemple, au Commissariat du Plan, cette crise dclenche la mise en oeuvre de deux
projets jusqualors latents : premirement, la cration et la gnreuse dotation budgtaire par
la DGRST du Comit dOrganisation de Recherches appliques sur Dveloppement
Economique et Social (CORDES), la tte duquel sera plac, au dbut de lanne 1969,
Robert Fraisse278 ; deuximement, la constitution de divers groupes dtudes prospectives
dont Bernard Cazes deviendra peu peu le superviseur de fait (le titre de responsable
des tudes long terme du Commissariat Gnral du Plan ne lui sera attribu quen 1971).
278 Qui, aprs l'accomplissement de sa mission de rapporteur du groupe 1985 en 1965, tait venu toffer le
personnel du Service des Affaires sociales de Jacques Delors.

134

Ces deux types dinstances instaurent un nouveau mode de relations entre les chercheurs et
les planificateurs. Ces relations ne sont plus fondes sur le principe de linstrumentalisation
frontale des sciences sociales, mais plutt sur le principe de lchange et de la confrontation
quilibre des points de vue. La frontire sparant les sociologues des planificateurs
deviendra ds lors de plus en plus floue jusqu la fin des annes 1970.
Comme on va le voir, la reconfiguration des rapports entre recherche et planification qui
sopre aprs les vnements de 68 dpasse trs largement le cas particulier de Raymond
Boudon. Cependant, son cas illustre bien cette reconfiguration. On se souvient quavant mai
68, la balkanisation scientifique du centre dtudes sociologiques de Raymond Boudon en
tait un stade dj avanc. Fort de ses grandes comptences mthodologiques, Raymond
Boudon pense nanmoins pouvoir renverser ce processus. Aprs mai 1968, la dynamique
politique douverture de la DGRST qui sexprime par le biais du CORDES (ou par ce qui
deviendra en 1972 la Mission de la Recherche Urbaine du ministre de lEquipement) va
avoir raison du projet de mise en cohrence du CES que porte Raymond Boudon.
Compare au CNRS, la DGRST est cette poque tellement librale dans ses
orientations programmatiques et tellement gnreuse dans ses financements quelle permet
aux diffrents chefs de courants du CES de recruter les chercheurs contractuels qui vont
contribuer lautonomisation scientifique des diffrents courants en prsence.279 En
consquence, Raymond Boudon perd dans laffaire toute prise sur ses collgues et cette
perte va induire chez lui un repli sur son orientation scientiste originelle. Cet accs de
radicalisme est videmment renforc par la fivre gauchiste qui sempare alors des milieux
intellectuels franais et qui pousse de nombreux chercheurs vouloir ouvertement mettre les
sciences sociales au service de la Rvolution proltarienne ou, tout au moins, dun
certain rformisme social : Cest galement pour des raisons morales que, trs tt au
cours de mes tudes suprieures, jai cess de me ressentir comme de gauche, sans tout
dabord men rendre clairement compte. Jen ai dcrypt les raisons par la suite : ce
changement provenait de ce que javais prouv progressivement de plus en plus de
difficult accepter lassurance avec laquelle certains intellectuels de gauche se voyaient
comme les dpositaires de la conscience universelle, sattribuaient le monopole la fois de
lesprit, du coeur, du dsir de progrs et de la gnrosit, et concluaient que cette
supriorit pour ainsi dire substantielle les dispensait non seulement de toute discussion
rgle sur leurs propres ides, mais aussi de toute considration pour autrui. 280.
On comprend ds lors que ladoption dune telle posture namne pas R. Boudon participer
la mise en place dun systme de comptes sociaux qui repose clairement sur le principe
dune scientifisation accrue de laction sociale tatique, comme en atteste linvestissement
officiel de chef du Service des Affaires sociales du Plan, Jacques Delors, sur ce thme.
Lautre vnement qui va conforter Raymond Boudon dans son choix de rester lcart dun
compromis possible entre chercheurs en sciences sociales et planificateurs sur le thme des
indicateurs sociaux a lieu aux Etats-Unis. De par les liens de travail et damiti quil
entretient avec Paul Lazarsfeld, Raymond Boudon281 est rapidement inform quun certain
nombre de chercheurs, qualifis de statistician zealots et emmens par Mancur Olson,
279 Le sentiment de dpit qu'prouve Raymond Boudon l'gard du mode de gestion de la recherche institu
par la DGRST se trouve galement exacerb par le fait que son frre Philippe, de six ans son cadet, architecte
et docteur d'Etat en urbanisme, voit en 1969 son projet prtendument scientifique de fondation d'une discipline
architectologique financ amplement par la DGRST. Carte blanche lui est donne pour crer de toutes pices
son Laboratoire d'Architectologie et de Recherches Epistmologiques sur l'Architecture (LAREA). "O va la
science ?" s'est probablement dit Raymond Boudon !
280 Boudon (R.), "Pourquoi devenir sociologue ?", Revue Franaise de Science Politique, vol. 46, n1, fvrier
1996, pp. 52-79.
281 Raymond Boudon a effectu un long sjour dans le centre de recherche de Paul Lazarsfeld Columbia
University au cours de l'anne 1962, juste avant la venue de Paul Lazarsfeld en France pour enseigner la
Sorbonne.

135

veulent mettre leurs comptences scientifiques au service dune reprise en main de laction
sociale amricaine par lEtat fdral. Dun autre ct, il apprend aussi que la raction
sorganise autour dEleanor Sheldon et dOtis Dudley Duncan282. Ainsi, Raymond Boudon
nhsite plus tenir une position volontairement scientiste et retire dlibrment des
affaires publiques for science sake 283. Voici comment au dbut des annes 1980
Raymond Boudon justifie la pertinence de son choix : Sans ces prcautions
[mthodologiques], les indices risquent de devenir defficaces vhicules idologiques. Il est
dautant plus important dinsister sur la ncessit dune attitude critique lgard des
indicateurs sociaux que ceux-ci ont, la suite des travaux de Ogburn, de Raymond Bauer, et
dautres, aux Etats-Unis dabord, en Europe ensuite, acquis une existence politique
officielle et une importance politique croissante, au point que O. D. Duncan put en 1969
parler de mouvement social propos du dveloppement des crits et des passions sur les
indicateurs sociaux. Aujourdhui toute politique sociale tend rechercher une attnuation
du coefficient de Gini [mesure statistique particulire de lingalit sociale] ou de ses
quivalents284. Or non seulement le coefficient de Gini est manier avec de grandes
prcautions, rien nindique en outre que lattnuation des coefficients corresponde un
niveau plus lev de satisfaction collective. De faon gnrale, la signification des
indicateurs et de leurs variations dun point de vue de politique sociale nest jamais
vidente ni immdiate. Les taux de suicide nont pas de signification en eux-mmes, mais
seulement par rapport des thories implicites ou explicites qui, comme celle de Durkheim,
font du suicide un des indicateurs de variables comme l anomie ou l gosme 285.
Pour autant, il ne faut pas conclure que les fortes rserves de Raymond Boudon envers la
vertu et de la capacit dun systme de comptes sociaux scientificiser la gestion des
affaires publiques sont synonymes chez lui dun dsintrt pour la question de la
rationalisation scientifique des affaires publiques. Son livre Lingalit des chances
(1973) sur la politique ducative franaise tmoigne au contraire dun certain intrt.
Raymond Boudon considre simplement que la mise en place dune comptabilit sociale
relve strictement dun travail administratif dont les oprateurs peuvent, sils le veulent,
282 Sheldon (E. B.), Moore (W. E.), (Eds.), 1968, Indicators of social change. Concepts and measurements,
op. cit.
283 Par la suite, lorsque R. Boudon officialisera ses positions d'intellectuel de droite, il pardonnera Mancur
Olson ses garements militants pour la cause des indicateurs sociaux, pour ne retenir de lui que son livre "The
logic of collective action" dont il prfacera la traduction franaise parue en 1978.
284 On peut tre surpris du caractre pour le moins infond et irraliste d'une telle affirmation en provenance
de quelqu'un d'aussi rigoureux que Raymond Boudon. En fait, on trouve frquemment dans les textes de ce
dernier des "scories" d'irrationalit qui soulignent, notre sens, l'hyper-rationalisme de ce professeur. Par
exemple, page 43 de "La crise de la sociologie" (Librairie Droz, Genve, 1971) on peut lire "En 1969,
l'astronautique a pos trois hommes [sic : deux seulement] sur la lune et l'on peut prdire qu'elle en
dbarquera d'autres sur Mars vers 1985, sauf malice des dieux".
285 Cf. la rubrique "Mesure" in Boudon (R.), Bourricaud (F.), 1986, Dictionnaire critique de sociologie, PUF,
Paris. Il ne fait aucun doute que Raymond Boudon est l'auteur du texte de cette rubrique. Par ailleurs, dans
l'avant-propos de ce dictionnaire, on trouve le nom de Bernard Cazes parmi les personnes remercies par les
deux auteurs du dictionnaire. En fait, l'appartenance de Bernard Cazes et Raymond Boudon un mme rseau
de rflexion a commenc se concrtiser vers 1975 par l'intermdiaire de Franois Bourricaud, au gr de la
dcomposition-recomposition des rseaux du Congrs pour la libert de la culture et de la constitution
progressive d'un ple d'intellectuels no-libraux. Ceux-ci s'expriment notamment dans la revue bi-mensuelle
"Les analyses de la SEDEIS" (vendue en 1977 par Bertrand de Jouvenel Jacques Plassard, alors ditorialiste
conomique du Figaro) et dans la revue "Commentaire" (cre en 1978 et dirige par Jean-Claude Casanova,
conseiller du Premier Ministre Raymond Barre, et orchestrateur principal en 1979 de la liquidation
administrative du CORDES de Robert Fraisse et, plus indirectement, de la Mission de la Recherche Urbaine du
ministre de l'Equipement). On trouve dans le premier numro des "Analyses de la SEDEIS" (novembre 1977)
un article de Bernard Yon intitul "L'valuation des politiques publiques est-elle possible ?", qui pose
l'valuation comme un instrument raisonnable, raisonn et expriment aux Etats-Unis, de critique librale de
l'efficacit de l'Etat en action.

136

sinspirer des analyses scientifiques produites par les chercheurs. Ainsi que lexprime un de
ses jeunes et proches collaborateurs au Centre dtudes sociologiques : Les rles civiques
et professionnels des spcialistes des sciences sociales ne doivent pas tre considrs
comme opposs, mais plutt comme complmentaires. Cette complmentarit exclut
toutefois la confusion, que les individus et les associations professionnelles sattacheront
donc viter. Lapport essentiel des sciences sociales rside dans leur contribution
llvation du niveau de culture gnrale et de comprhension de lunivers social. 286.
d. Conclusion sur la dsaffection des sociologues par rapport la perspective dune
comptabilit sociale en indicateurs
Nous sommes dsormais en mesure de conclure sur lventualit dune contribution
dminents reprsentants de la discipline sociologique la mise en place dune comptabilit
sociale pouvant servir de base une planification pragmatique des politiques sociales et,
plus largement, une modernisation technologique de la planification nationale. Le nonavnement de cette contribution sexplique par un grand nombre de facteurs que lon peut
regrouper en quatre grands types darguments. Primo, une distance certaine, au dpart, entre
le mode dapprhension de la ralit sociale mis en oeuvre par les sociologues et celui
adopt par les planificateurs. Secundo, le devoir dindpendance des chercheurs en sciences
sociales non conomiques vis--vis du pouvoir ou, en dautres termes, la sauvegarde par les
chercheurs dune libert critique lgard du pouvoir, attitude qui oeuvre au maintien de la
distance voque dans le premier point (ce devoir doit tre compris dans le contexte des
annes 1960 o les sociologues veulent donner la sociologie ses lettres de noblesse en tant
que discipline scientifique). Tertio, une interrogation, mle dune dfiance plus ou moins
explicite chez les sociologues lgard dune possible dimension totalitaire du systme de la
planification nationale, dimension incarne par Claude Gruson287. Quarto, un vnement,
mai 68, dont les consquences consacrent dans un mme mouvement le pluralisme des
mthodologies et des objets de la sociologie franaise, ainsi que limpossibilit dune
instrumentalisation forte et planifie des sociologues.
Dernire mise au point sur lautonomie de la sociologie
par rapport au planificateurs
Dans Pollak (M.), La planification des sciences sociales , Actes de la recherche en
sciences sociales, n2/3, 1976, pp. 105-121, il est crit quune observation superficielle
des conflits dont la sociologie est lenjeu donnerait penser que les dfenseurs dune
conception directement opratoire ont largement perdu leur audience aprs 1968.
Cependant lvolution relle de la discipline que cache lagitation des dbats
intellectuels dmontre que de toutes les sciences humaines, la sociologie a sans doute t
celle dont lautonomie a t le plus entame par les effets de la contractualisation. [Et
Michael Pollak de conclure que lon] peut se demander si la souplesse des mcanismes
286 Lcuyer (B.-P.), Lapport des sciences sociales lorientation de lactivit nationale , Revue
Internationale de Sciences Sociales, vol. XXII, 1970, n2, p. 325. Bernard-Pierre Lcuyer et Jean-Gustave
Padioleau, tous deux proches de Raymond Boudon, sont devenus ds la fin des annes 1960 de fidles lecteurs
de Bernard Cazes. On peut mme affirmer sans imprudence que Bernard Cazes, par son activit dimportateur
et de commentateur des sciences sociales amricaines, a en grande partie suscit la vocation de J.-G.
Padioleau pour lanalyse de politiques publiques et le management public.
287 Sur cet aspect, nous nous sommes focalis sur Claude Gruson parce qu'il est le grand planificateur qui est
"mont au crneau" de l'instrumentalisation de la sociologie. Il n'tait cependant pas le seul susciter une
mfiance chez les sociologues. Franois Bloch-Lain et la Caisse des Dpts et Consignations ( Etat dans
l'Etat producteur de grands ensembles) taient aussi sous le feu de critiques anti-totalitaires de la part des
sociologues (marxistes compris, tels que Henri Lefebvre, 1974, la production de lespace, Anthropos, Paris).

137

dencadrement actuels, capable de favoriser des travaux htrodoxes, voire


contestataires [...] qui dissimulent la prolifration de la littrature sociologicoadministrative laquelle ils servent de caution nest pas en train de raliser ce que les
procdures moins raffines et plus voyantes navaient russi, avant 1968 accomplir : la
rorientation, pour ne pas dire la reprise en main de la recherche sociologique (p.
121). Comme nous lavons montr, la contractualisation et, partant, la pluralit
institutionnelle des mcanismes dencadrement des recherches sociologiques sur
laquelle cette contractualisation se base, peuvent tre largement considres comme le
fruit dun affaissement et dun clatement du pouvoir des planificateurs. Cet affaissement
et cet clatement couvaient ds la moiti des annes 1960 et la crise de 1968 les a en
quelque sorte prcipits . Ds lors, les planificateurs en gnral et la sous-catgorie
des planificateurs des sciences sociales ne peuvent pas tre approchs comme un pouvoir
capable comme un seul homme dune reprise en main de la sociologie. Finalement, M.
Pollak utilise dans son propos ce thme de la reprise en main (par une puissance
trangre) de la sociologie pour rendre nouveau mobilisateur le mythe moderne de
lautonomie de la science. Or, sil y a une chose que la sociologie a bien montr, cest
que la question de lautonomie de principe dun sous-systme social ou dun champ
social est vide de sens. Cest celle des formes de lautonomie et de la plus ou moins
grande adhsion sociale ces formes qui mrite examen. On peut donc se demander si
larticle de M. Pollak ne constitue pas tout simplement un pamphlet corporatiste appelant
la communaut balkanise des sociologues un retour lordre acadmique mythique
davant-mai 68.
(En crivant cela, il sagit seulement pour nous de clarifier la nature des propos tenus par
M. Pollak dans son article et, en consquence, de nous positionner par rapport aux
discours scientifiques lgitimes relatifs aux liens entre planificateurs et chercheurs en
sciences sociales).

6. Mai 68 casse en deux lissue network des indicateurs sociaux


a. Les gauchistes du SAS et le divorce entre Bernard Cazes et Jacques Delors.
A lissue de ce que lon a vu, on peut tirer dfinitivement un trait sur lventualit dune
mobilisation par Bernard Cazes, Bertrand de Jouvenel et Jacques Delors de la sociologie
acadmiquement rgule . Cette mobilisation, rappelons-le, avait pour but de lancer,
linstar de ce qui sest fait aux Etats-Unis, un grand dbat-projet dinstitutionnalisation
dune comptabilit sociale pouvant assurer entre autres choses une fonction importante
dvaluation ex post des politiques publiques. Mais quen est-il de la sociologie
acadmiquement non rgule et soixante-huitarde qui spanouit en France partir
de 1968 ? La question de la mobilisation ventuelle de ce type de sociologie ne sest en
ralit pas pose. Le contexte politico-idologique du moment, marqu par la monte en
puissance des thses libertaires dans les milieux intellectuels, va la fois susciter un regain
de mfiance par rapport au projet des indicateurs sociaux et dissuader ses promoteurs
institutionnels de faire appel de manire consquente la recherche contractuelle en sciences
sociales. En dfinitive, il est plus important de sattacher analyser les consquences des
vnements de 1968 sur la dynamique du rseau intellectuel form autour de la question des
indicateurs sociaux.
Avant mai 1968, la notion de paix sociale reprsentait une valeur partage par de larges
fractions des milieux intellectuels de gauche et de droite. Par exemple, le 28 janvier 1967,
138

une table ronde est organise par la revue Economie et Humanisme (dirige par Jean-Marie
Albertini) sur le thme Stratgie, rforme, rvolution dont le libell est le suivant : Il
sagit dun thme particulirement actuel bien que trs peu tudi. Si, en effet, lon parle
beaucoup de changements de structures au sein dune socit en mutation, trs rarement
sont envisages les stratgies possibles qui permettraient de matriser cette socit en
mouvement et de lorienter . On trouve comme intervenants principaux cette table ronde
Jean-Marie Albertini qui la prside, Bernard Cazes, Marcel Gonin (de la CFDT), Daniel
Huguenin (de la Confdration des Jeunes Patrons), et Mademoiselle Nouvelon (du CNJA).
Des hommes de droite et de gauche se runissent pour discuter des stratgies de conciliation
entre progrs social et paix sociale.
Aprs mai 1968, le climat des changes gauche-droite change. On assiste un jeu de
stigmatisations mutuelles gnrales. Ce jeu aboutit faire de la notion de paix sociale
lapanage idologique dune droite ractionnaire prnant le respect de lordre social
capitaliste moyennant un minimum dajustements dans cet ordre. De son ct, la gauche
non-gauchiste se voit dans lobligation de radicaliser son rformisme social afin de ne pas se
laisser dborder par les gauchistes ou de ne pas se les aliner politiquement.
Au Service des Affaires Sociales du Commissariat Gnral du Plan, les agents les plus
rvolutionnaires laissent entendre Jacques Delors que si une rflexion sur les indicateurs
sociaux doit tre poursuivie, elle devra en exclure les atlantistes que sont Bertrand de
Jouvernel et Bernard Cazes. Une comptabilit sociale au service du peuple opprim est au
moins ce prix.288 Ce type de compromis illustre bien comment, linverse de ce que lon
pourrait penser en premire analyse, lapparition du gauchisme dans les annes 1960 en
France ne signale pas, dans ladministration tout au moins, une volont daligner les
positions politiques dites de gauche sur une sorte danti-tatisme.
Ainsi, il est clair que les gauchistes du SAS qui sermonnent Jacques Delors pensent que
linstitutionnalisation dun systme de comptabilit sociale quivaudrait la mise en place
dune super-technologie bio-politique dassujettissement, de contrle, voire doppression
sociale. Dans une perspective no-marxiste (quasi-gauchiste), en 1977, Bruno Jobert et
Bruno Revesz289 affirment : Etudes des mcanismes de rgulation des problmes sociaux,
mise en place de systmes de statistiques sociales, rapports et indicateurs sociaux sont,
parmi dautres, les tmoins dune production intellectuelle qui vise donner un statut
nouveau au social dans le jeu des pratiques planificatrices et plus largement dans la
comptition pour lallocation des ressources publiques (p. 252). Les deux auteurs
concluent leur discussion en soutenant que cette production intellectuelle est reprsentative
de politiques sectorielles [qui] tendent reconstruire une demande sociale abstraite,
ignorant la situation sociale totale des groupes concerns. Ce faisant, elles sinterdisent les
interventions sur la gense sociale du besoin. Le besoin rifi devient le support dune
politique sociale quantitative et la rification du besoin social cache la logique conomique
dont elle est le signe. Mais les transformations actuelles de la croissance conomique
tendent engendrer des cots sociaux tels quil ne serait pas possible de maintenir en ltat
les modalits existantes de la gestion du besoin social. Pour innovatrice quelle soit, la
production intellectuelle appele la rescousse ne modifie pas radicalement le rapport de
lconomique et du social : en dfinitive, les finalits sociales apparaissent toujours comme
un domaine autonome et subordonn la rgulation conomique. (p. 260). Cela, les
gauchistes du SAS lont pens aussi, bien des annes plus tt. Pour eux, lalternative tait
simple : soit ils laissaient Jacques Delors (et Jacques Baudot) persvrer dans son projet
288 Le SAS de cette poque est compos de Jacques Delors, Jacques Baudot, Franoise Euvrart, Robert
Fraisse, Jean-Pierre Guillart, Marie-Thrse Join-Lambert, Guy Mtais, Michel Pottier, et Ren Pucheu. De
tous, Jacques Delors est celui qui est le moins de gauche .
289 "Politiques rsiduelles et planification sociale", Cahiers Internationaux de Sociologie, vol. LXIII, 1977,
pp. 243-60.

139

dindicateurs sociaux en toute innocence de cause, soit ils tentaient de le culpabiliser, quitte
accepter de travailler un peu sur lide dune comptabilit sociale indicateurise. En
loccurrence, cest le second volet de lalternative qui a t choisi290.
Ainsi, les gauchistes du SAS nont pas voulu empcher, sur le long terme, la colonisation de
limaginaire administratif par une production intellectuelle tout fait condamnable leurs
yeux mme si, sur le court et moyen terme, leurs culpabilisants rappels lordre intellectuel
gauchiste ont eu dindniables effets institutionnels. Par exemple, si la production
intellectuelle dont parlent MM. Jobert et Revesz avait t prise en charge par des
administrateurs intellectuels de droite, ils lauraient mise en oeuvre de manire plus
orthodoxe. Par exemple, Bernard Cazes pense sans tats dme quil est lgitime de
supprimer les programmes sociaux qui natteignent pas leurs objectifs. A linverse, en 1971,
Jacques Delors pass au cabinet du Premier Ministre, culpabilis ou responsabilis par les
gauchistes du SAS, demande discrtement au SAS de ne pas poursuivre plus avant
llaboration dun premier rapport social , de peur quil ne fournisse des arguments
ceux qui veulent tuer un certain nombre de programmes sociaux dans leur jeune ge. On est
l devant un acte de retenue dans lusage concret de cette production intellectuelle par un de
ces principaux concepteurs.
Reprenons le fil de notre histoire. Au dbut de lanne 1969 le commissaire au Plan, Robert
Montjoie, demande Bernard Cazes de rflchir lalternative suivante : sa nomination au
poste de secrtaire gnral du CORDES dont le projet est presque abouti291 ; ou la gestion
dun projet de dveloppement des tudes prospectives en accompagnement de lactivit
courante des diverses commissions du Plan. En raison du tournant explicitement gauchisant
pris globalement par la recherche acadmique et non-acadmique en sciences sociales
(conomistes compris), Bernard Cazes opte pour les tudes prospectives. Il se voit mal
traiter avec des chercheurs ou des quipes de recherche dont la duplicit et
lirresponsable navet linsupportent au plus haut point. A travers ces deux expressions,
Bernard Cazes stigmatise ainsi la recherche effrne de financements publics accompagne
dune critique non moins effrne des financeurs publics.292 Voici un exemple de dlire
gauchiste qui a le don dagacer singulirement Bernard Cazes293 : Limpression premire
que laisse la lecture de ce livre [Jacques Delors, Les indicateurs sociaux, 1971] est celle
dune logique extrme, tout est parfaitement class. La plus petite partie de la vie sociale de
notre pays a t dose et explique, toutes les relations senchanent parfaitement.294 Mais
trs vite le lecteur ressent un certain malaise, il se sent pris au pige du technicien, dirig,

290 Comme on le verra par la suite, un schma danalyse similaire peut tre appliqu la mise en place de la
RCB. Les analyses micro-conomiques de type cot-avantage ignorent la lutte des classes, les rapports de
production, les ingalits sociales et culturelles ; par exemple, elles partent du postulat que la valeur d'un franc
est la mme pour l'ouvrier de chez Renault que pour le p.d.g. de Saint-Gobain. Or, malgr ces fondations
thoriques de droite, la RCB a t en grande partie mise en pratique par des hommes de gauche (gauchistes ou
non) qui taient conscients de ces fondations thoriques.
291 Le CORDES est officiellement cr par dcision du Premier Ministre le 14 juin 1969. Le texte de la
dcision (n6901726) stipule que "Le CORDES est charg d'encourager et de coordonner les travaux de
recherche portant sur le dveloppement conomique et social mens par les centres de recherche et les
bureaux d'tudes publics ou privs".
292 "Cracher sur le cuisinier tout en voulant boire sa soupe satit" pour reprendre la mtaphore culinaire
d'une des personnes que nous avons interviewes.
293 Les annotations de Bernard Cazes en marge des documents relatifs aux indicateurs sociaux (documents
qu'ils nous a aimablement communiqus) nous ont permis de connatre avec une certaine prcision les propos
qui provoquaient chez lui agacement ou mme parfois fureur.
294 Si Bernard Cazes entend par "dlire" quelque chose comme "d-lire", alors on peut tre d'accord avec lui.
L'ouvrage de Jacques Delors n'a rien d'une "parfaite" taxinomie de la ralit sociale franaise, ni d'une
"parfaite" mise en relation explicative des diffrentes situations sociales examines dans le corps du livre.

140

soumis la loi du plus grand nombre, en quelque sorte cras par le futur bonheur collectif
quon lui prpare. 295
Ce choix de Bernard Cazes de ne pas devenir le gestionnaire de la recherche attitr du
Commissariat Gnral du Plan est accueilli avec un certain soulagement par le Services des
Affaires Sociales du CGP, et plus particulirement par Jacques Delors qui soutient au mme
moment la candidature de son poulain , Robert Fraisse, au poste de secrtaire gnral du
CORDES296. Parce que certains de ses collaborateurs gauchistes ont fait pression sur lui,
Jacques Delors se refuse envisager quun pr-gauchiste repenti devenu un homme de
droite et porte-parole de limprialisme idologique amricain soit en charge de la gestion de
la recherche en sciences sociales.
Daprs la demi-douzaine de personnes que nous avons interroges ce sujet, linquitude
quprouve Jacques Delors lgard de lventuelle promotion de Bernard Cazes sexprime
galement dans la participation assidue du chef du SAS et de ses suivants aux divers groupes
dtudes prospectives relevant de laction sociale. Ceux-ci ont t institus la fin de 1968
en vue de llaboration du VIme Plan (1971-75). Bernard Cazes y officie et Jacques Delors
ou un homme de Delors surveille son activit dans le domaine de la prospective :
Groupes prospectivistes dans
lesquels Bernard Cazes sige
groupe dtudes prospectives
Groupe de prospective du
logement
Groupe de prospective temps
et espaces de loisirs
Groupe de prospective urbaine
Groupe
de
prospective
mobilit
et
cots
de
ladaptation
Groupe
de
prospective
troisime ge
Groupe
de
prospective
transformations du mode de
vie

Personnalits dont la prsence


dans ces groupes est noter
R. Aron, P. Delouvrier, M. Crozier,
J. Monod, P. Ricoeur
r.a.s.

La surveillance
de Bernard Cazes
Jacques Delors

S. Antoine, J. Dumazedier,
J. Fourasti, A. Ripert (pouse de
Jean Ripert).
r.a.s.
J. Monod, P. Naville, J.-D.
Reynaud, G. Roustang (CNRS), R.
Sainsaulieu
J. Dumontier, J.-R. Tranton,

Jacques Delors, R. Pucheu (SASCGP)

J. Desabie, B. de Jouvenel, E.
Lisle, H. Prvot, A. Touraine

rapproche

Jacques Delors

R. Fraisse, A. Pitrou
J. Delors, M.-T. Join-Lambert (SAS)

M. Pottier (SAS), N. Questiaux


(Conseil dEtat)
J. Delors, J. Baudot, R. Fraisse, A.
Pitrou

b. Jacques Delors et les vertus valuatives attachables aux indicateurs sociaux

295 Note de lecture de M.-Th. Parisot propos de l'ouvrage de Jacques Delors, Les indicateurs sociaux, op.
cit., in Chronique Sociale de France, cahier n2, mai 1971, pp. 76-78.
296 Pour des raisons videntes, le commissaire adjoint Louis-Pierre Blanc et lancien commissaire adjoint
devenu directeur gnral de lINSEE, Jean Ripert, sont galement favorables ce que Robert Fraisse devienne
le responsable du CORDES.

141

Lentreprise de marginalisation de Bernard Cazes297 quengage Jacques Delors lintrieur


du chantier institutionnel des indicateurs sociaux peut tre mise en vidence par la lecture de
louvrage les indicateurs sociaux paru en 1971. Dans cette rdition augmente du
rapport CRIS de 1968, le conseiller du Premier Ministre avance largument selon lequel les
travaux amricains relatifs linstitutionnalisation dune comptabilit sociale en indicateurs
sont inutilisables en France : Les auteurs amricains partent dun postulat de consensus
quasi-gnral sur les buts de la socit, attitude qui existe effectivement beaucoup plus aux
Etats-Unis quen France, o les contradictions idologiques sont beaucoup plus vivaces
[...][La France] semble devoir se limiter la dfinition dun certain nombre de mesures
statistiques les plus objectives et significatives possibles, indicateurs sociaux refltant dans
ses grandes lignes ltat social de la nation, mesures livres ensuite la libre apprciation
des forces politiques (p. 375). On se trouve ici confront un discours de disqualification
double dtente lencontre de Bernard Cazes : dune part, limportation dides
amricaines est dclare voue lchec pour cause de trop grandes diffrences entre
contextes nationaux ; dautre part, la dimension valuative des indicateurs sociaux
lamricaine dont Bernard Cazes se fait le promoteur na pas lieu dtre en France.
Par ailleurs, par ce deuxime argument, le chef du Service des Affaires Sociales justifie a
posteriori sa dcision daller rendre visite en juillet 1969 (cest--dire quelques semaines
avant son recrutement effectif au cabinet du Premier Ministre Jacques Chaban-Delmas) aux
statisticiens sociaux de lINSEE afin de leur refiler [explicitement] le bb des indicateurs
sociaux 298, ou du moins du chantier quil a laiss en plan en avril 1968 aprs la publication
du rapport CRIS.
Par ce geste politique, Jacques Delors dvoile finalement ce quil pense de la question des
indicateurs sociaux et ce qui le dmarque de Bernard Cazes. Pour le futur conseiller pour les
affaires sociales et culturelles de Jacques Chaban-Delmas, llaboration dindicateurs
sociaux doit servir dmontrer objectivement que le bien-tre social ne saurait tre
confondu avec les bonnes performances de lconomie franaise et que la croissance du
PNB nquivaut pas ncessairement une croissance du BNB (le Bonheur National Brut
pour reprendre une expression qui avait cours lpoque). Cette ide, Bernard Cazes la
partage mais en dduit, linverse du chef du SAS, une doctrine libralisante quant au rle
de lEtat. De lavis de Jacques Delors et des autres membres du SAS, les indicateurs sociaux
doivent aider fonder le caractre de ncessit du dveloppement dun interventionnisme
social de la part dun Etat cens compenser les effets socialement pervers du dveloppement
conomique. Dans le cadre de cette doctrine, linterventionnisme tatique social est
indubitablement synonyme de progrs social. En employant les termes de lpigone de
Jacques Delors, Robert Fraisse, les indicateurs sociaux tiennent lieu de coups de sonde sur
les fractures de la socit [...], sur les incidences de la croissance sur la vie des gens,

297 Le lecteur est peut-tre surpris que nous ne parlions plus du couple Bertrand de Jouvenel - Bernard Cazes,
pour nous focaliser uniquement sur Bernard Cazes. En fait, partir de 1968, B. de Jouvenel "se retire peu peu
des affaires", pouss par plusieurs facteurs que nous numrons ici dans l'ordre o il s'enchanent. Tout
d'abord, la fin de l'anne 1967, la faveur d'un remaniement la tte du Congrs pour la Libert de la
Culture, la Fondation Ford interrompt son financement du rseau Futuribles. C'est pour lui la fin d'une poque
et le dbut d'une nouvelle re dans laquelle il se sent quelque peu dboussol, impressionn comme tant
d'autres par les vnements de 1968. Deuximement, en 1968, B. de Jouvenel a dj atteint un certain ge, 65
ans, et songe alors la retraite ; or, troisimement, son fils Hugues, g alors de 22 ans, vient de terminer ses
tudes de journalisme ; il prend la suite de son pre en devenant responsable des ditions de la SEDEIS
(Bertrand de Jouvenel en reste le p.d.g. jusqu'en 1974, anne o il vend cette maison d'dition un groupe
d'actionnaires mens par Jacques Plassard, l'ditorialiste conomique du Figaro). Enfin, pour ce qui est des
indicateurs sociaux, la dcision de Jacques Delors d'impliquer l'INSEE dans cette affaire donne celle-ci une
coloration technique qui dpasse largement les comptences de Bertrand de Jouvenel. Sur ce dernier point, on
va voir que Bernard Cazes se trouve log la mme enseigne que le fondateur de Futuribles.
298 Entretien avec J. Delors.

142

coups de sonde qui alimentent et orientent linterventionnisme de lEtat gaullien, [...] tant
est toujours grande [ cette poque] la confiance dans la capacit de dveloppement de
lEtat, soit de son propre chef, soit sous la pousse des revendications . 299
A loppos, Bernard Cazes, extrmement marqu par la conjoncture amricaine de la fin des
annes 1960, a fait progressivement sien le principe libral selon lequel on doit toujours se
demander si lEtat ne gouverne pas trop. Il voit dans les indicateurs sociaux une manire
dappliquer ce principe, cest--dire un instrument de contention budgtaire et de gestion
efficace et efficiente des programmes sociaux.300 La ncessit dune intgration
fonctionnelle [de lEtat-nation] le soumet [en toute logique] une valuation qui le fait
entrer dans lunivers des avantages vrifiables .301 Les crits de Bernard Cazes concernant
les indicateurs sociaux fourmillent dexemples percutants qui illustrent cette vision dun Etat
qui doit savoir se retenir afin dagir en pleine connaissance de cause. Par exemple, dans le
texte dune communication quil effectue en 1971 dans le sminaire de sociologie anim par
Raymond Aron lEcole Pratique des Hautes Etudes, Bernard Cazes taye sa critique de la
notion de progrs lie laction publique de la manire suivante : Je donnerai deux
exemples. Celui du bruit, tout dabord, o il semble que lune des raisons majeures pour
lesquelles les autorits hsitent sanctionner davantage les engins deux roues trop
bruyants est la conviction que leurs jeunes usagers risquent de trouver des moyens de
dfoulement encore plus gnants sur le plan social. En second lieu on a fait valoir quun
recul de lalcoolisme pouvait ne pas tre un gain sans mlange sil tait remplac par
dautres formes dauto-destruction tout aussi efficaces . Cest dans ce cadre intellectuel
que Bernard Cazes situe le projet de dveloppement de lvaluation ex post des politiques
sociales nationales, linstar de ce qui se passe aux Etats-Unis durant la priode examine.
Si la construction socio-administrative de la crise de mai 68 suscite donc au Commissariat
Gnral du Plan un regain dintrt pour la prospective, et provoque par ricochet une monte
en grade professionnelle pour Bernard Cazes, elle lexclut ou le pousse sexclure lui-mme
du jeu qui sorganise autour de linstitutionnalisation des indicateurs sociaux. En effet,
globalement, la crise de mai 68 tranche en faveur de la conception socio-tatiste dfendue
par Jacques Delors au dtriment celle, libralisante, stato-limitative pourrait-on dire, et
policy-oriented supporte par Bernard Cazes. Dans les deux ou trois annes qui suivent,
cette crise lgitime, la faveur du climat durgence qui lui est li, ceux qui, dans le milieu de
la planification, disent que lEtat doit faire quelque chose dans le domaine social pour que
de tels vnements ne se reproduisent plus.302 En outre, la direction du Budget du ministre
des Finances prouve quelques difficults, lpoque, faire valoir quune plus ample
budgtisation de laction sociale va faire scrouler le systme conomique national.
299 Fraisse (R.), "Les sciences sociales : utilisation, dpendance autonomie", Sociologie du Travail, n4, 1981,
pp. 369-83.
300 Cf. par exemple, en introduction de Cazes (B.), "Le pour et le contre", Revue Franaise de sociologie, vol.
XI-XII, n spcial 1970-71 : [...] la longue priode, commence vers 1955, de croissance conomique forte et
rgulire et de dveloppement rapide des services collectifs, ne sest pas accompagne dun essor parallle
des satisfactions ; elle semble plutt avoir engendr un double mcontentement vis--vis dune part de
lampleur des contributions obligatoires, tant fiscales que sociales, et dautre part de linsuffisance des
rsultats obtenus grce elles. La rationalisation des choix collectifs apparat alors comme une rponse
possible aux impasses qui ont engendr ces deux prises de conscience, rponse dont on attend deux effets bien
distincts : dabord, chez les gestionnaires des services collectifs et plus largement dans lopinion publique, un
souci de la qualit des rsultats obtenus se substituant lobsession de la croissance annuelle des ressources
(ou celle des comparaisons interbudgtaires) ; ensuite, une plus grande attention porte aux fins de laction
publique, dans lespoir que cette action sadressera davantage aux vrais problmes daujourdhui et ceux,
encore inexistants mais peut-tre dj perceptibles de demain. (p. 155).
301 Cazes (B.), Rationalisation des choix budgtaires et planification nationale, Commissariat du Plan et de la
Productivit, juillet 1969 (document non publi), 46 p..
302 Comme en atteste la nomination en juin 1969 par Georges Pompidou de Jacques Chaban-Delmas, fort de
son projet de "Nouvelle Socit", au poste de Premier Ministre.

143

Mme le faible ministre des Affaires Culturelles a pu aprs 1968 obtenir gain de cause
auprs du Budget sur une de ses revendications principales : laugmentation de ses crdits de
fonctionnement. Ainsi que lcrit Ren Pucheu, membre de lquipe du SAS cette
poque303 : Il est insuffisamment soulign - et ceci peut tre regrettable pour les lectrices
et les lecteurs du futur qui nauront pas vcu ces processus - que la planification ne
portait que sur les crdits dquipement304. Cette limitation fut particulirement frustratoire
dans le domaine culturel, lors de llaboration du VIme Plan. A cette tape, en effet,
lexpansion de laction culturelle tait davantage lie des entreprises d animation qu
une nouvelle vague dquipement. Le Plan tenta de donner satisfaction. Latteste la
rdaction de la loi n71.567 du 15 juillet 1971, portant approbation du VIme Plan. Alors
que dans la loi n 65.1001 du 30 novembre 1965, portant approbation du Vme Plan,
lintitul des dispositions concernant les Affaires Culturelles tait : lquipement
culturel , dans le texte de 1971, il est : le dveloppement culturel - ah ! le
dveloppement culturel , le poids des mots ! - titre suivi dun autre, immdiatement :
lanimation . Pour attnuer cette rgle dairain de la non-prise en compte des crdits de
fonctionnement, que dheures de ngociation avec la direction du Budget pour lui arracher
un assouplissement ! Il en rsulta les programmes finaliss avec leur retombe
stimulante pour les tudes : la recherche sur les indicateurs sociaux.305 .
Cest donc dans ce contexte favorable au dveloppement de laction sociale (et culturelle)
que la conception valuative, managriale et libralisante des indicateurs sociaux porte par
Bernard Cazes est marginalise par Jacques Delors et dautres. Bernard Cazes lui-mme est
institutionnellement cart de ce chantier dinnovation technologique de la planification,
alors quil avait largement contribu le mettre sur pied sur le sol franais.
Bernard Cazes est mis au ban du chantier des indicateurs sociaux parce que Jacques Delors
prfre pousser quelques personnes de lINSEE sinvestir dans ce chantier. Le projet de
dveloppement de lvaluation des politiques publiques lINSEE sera analys dans le
chapitre 3. Pour lheure, examinons comment Bernard Cazes va, malgr son isolement au
CGP, parvenir formuler le premier projet dinstitutionnalisation de lvaluation en France.

7. Le premier programme de dveloppement de lvaluation des politiques


publiques en France
En refusant de prendre la tte du CORDES, Bernard Cazes hypothque la possibilit de
concrtiser institutionnellement une ventuelle controverse sur les indicateurs sociaux,
controverse dont les protagonistes seraient les chercheurs en sciences sociales non
acadmiques. Comment expliquer ce choix qui semble anti-stratgique maints gards ?
On a dj vu quune des explications rside dans la rpulsion quil prouve lgard des
orientations gauchistes ou gauchisantes de la recherche en sciences sociales non
acadmique.

303 Intervention de Ren Pucheu propos de la commission des affaires culturelles du VIme Plan in Les
affaires culturelles au temps de Jacques Duhamel, 1971-1973, (actes des journes d'tude des 7 et 8 dcembre
1993), La Documentation Franaise, 1994, pp. 92-93.
304 C'est l'auteur de ces lignes qui souligne.
305 Le CORDA (Comit dorientation des recherches sur le dveloppement architectural, cr en 1970 au sein
du ministre de la Culture) a effectivement financ quelques tudes (relevant dune problmatique
dindicateurs sociaux) sur la quantification des besoins culturels des populations nouvellement citadines,
dans le but de lgitimer les nouvelles demandes de budgtisation du ministre de la Culture.

144

Mais il faut galement noter quentre 1969 et 1972, Bernard Cazes a encore lespoir que la
sociologie acadmiquement rgule 306 finira par sortir de sa rserve indpendantiste pour
demander la cration dune instance administrativo-scientifique nationale. Cette instance
prendrait en charge llaboration et le financement de grands programmes danalyse macrosociologique sur le changement social en France. Elle fonctionnerait ainsi limage de ce
que propose, en 1969, Otis Dudley Duncan aux Etats-Unis en guise de contre-projet la
proposition de rapport social rdig par le groupe de chercheurs dirigs par Mancur Olson.
En fait, Bernard Cazes pense pouvoir utiliser la tribune que constitue sa nouvelle position de
responsable de fait des tudes prospectives du Plan pour raliser efficacement la
transposition en France du dbat amricain sur les indicateurs sociaux : Tout dabord
[cest--dire avant de passer au stade dutilisation des indicateurs sociaux des fins
dvaluation des politiques publiques] amliorer la description de la socit, qui est
lheure actuelle trs imparfaitement opre car les statistiques secrtes par les
administrations nont pas t srieusement penses en fonction des besoins de la
connaissance [sous-entendu, je comprends que les chercheurs, pour simpliquer dans
lvaluation des politiques sociales, veulent y trouver leur compte sur un plan strictement
scientifique]. Cest ce quaffirme Duncan lorsquil prconise la rptition denqutes
sociologiques approfondies qui ne portent pour la plupart que sur une seule anne, et dont
la valeur serait considrablement renforce si elles taient reprises des intervalles
priodiques. En France, le sociologue Raymond Boudon (dans son dernier livre La crise
de la sociologie , Droz, 1971, pp. 49-74) a formul des desiderata identiques lorsquil
dplore la prpondrance des sondages micro-sociologiques qui ne permettent pas
daborder srieusement les problmes du changement social 307.
Bernard Cazes na dailleurs jamais voulu tre autre chose quun intellectuel tout court, un
animateur de la scne nationale ou internationale de controverses intellectuelles, libre des
vicissitudes de laction politico-administrative organise partir du Commissariat Gnral
du Plan. Il voulait tre historien, cest--dire rflchir sur des passs aux enjeux
gnralement plus dulcors que ceux du prsent, et est devenu par dfaut un narque de
rang moyen (entretien avec lui) affect dans un morne service du ministre des
Finances. En 1960, Pierre Mass et Jean Ripert lont alors sorti de lunivers kafkaen des
Finances en le recrutant au CGP sur un poste o il a pu se r-adonner son activit de
lecture et dcriture. Il a alors modr quelque peu son inclinaison dintellectuel tout court,
pour tenter de faire galement figure dintellectuel organique ou de mdiateur 308 du
Commissariat Gnral du Plan. Son investissement personnel sur le thme des indicateurs
sociaux et de lvaluation des politiques publiques peut tre considr comme le tribut
moderniste que Bernard Cazes a voulu verser un organisme qui lui a permis de continuer
des recherches intellectuelles non directement lies la planification. Mais cette volont
sest rapidement transforme en vellit pour diffrentes raisons : polycentralisation de
lexpertise au niveau de lEtat central, dpart de Pierre Mass, turn-over lev au CGP, nonappartenance de Bernard Cazes un grand corps de lEtat, etc. Autant de facteurs qui,
coupls avec son identit dintellectuel libre, lont empch de devenir un vritable
intellectuel organique capable de constituer autour de lui un groupe de chargs de mission

306 ... et en particulier Raymond Boudon, dans sa volont de fonder une macro-sociologie nationale sur
l'laboration d'une procdure d'agrgation d'analyses micro-sociologiques "localement reprsentatives".
307 Cazes (B.), "Les indicateurs sociaux : au confluent de la recherche et de l'action", communication aux
rencontres internationales "La sociologie du loisir et les ges de la vie", organises Paris les 17,18,19, et 20
octobre 1972, par l'quipe de sociologie du loisir (CNRS, J. Dumazedier).
308 Sur le rapprochement entre le concept de mdiateur et celui (gramscien) dintellectuel organique voir
Muller (P.), La gense et llaboration dune nouvelle politique agricole en France (1945-1965), Thse de
doctorat dEtat de science politique, Universit des sciences sociales de Grenoble, 1980.

145

du CGP se vouant corps et me la ralisation dun projet de ractualisation du rle central


du CGP dans le processus de planification.309
Lindisposition sociale de Bernard Cazes devenir un des intellectuels organiques du
Commissariat Gnral du Plan a dautant plus imprgn son comportement au sein de cette
institution quil a objectiv cette indisposition alors quil tait trop tard pour lui de tenter dy
remdier. Raconter cette objectivation, cest relater limplication de Bernard Cazes dans un
autre projet de rnovation technologique et institutionnelle du Commissariat Gnral du
Plan. Ce projet nous intresse au premier chef puisquil comporte un volet tout fait
fondateur dans lhistoire de lvaluation des politiques publiques en France.
a. Le tremplin des groupes dtudes prospectives du Commissariat Gnral du Plan
A la mi-1970, un jeune major de lEcole Polytechnique (X-63), membre du corps des Mines
et titulaire dun PhD dconomie thorique (partienne) dlivr par lUniversit dEtat de
Berkeley, arrive en tant que charg de mission au service conomique du Commissariat
Gnral du Plan. Il sagit de Thierry de Montbrial, n en 1943, fils dun inspecteur gnral
de la Banque de France, et actuellement membre de lAcadmie des sciences morales et
politiques, membre du comit ditorial du Figaro, des comits de rdaction de la Revue des
Deux Mondes et de la Revue Commentaire. Bernard Cazes considre cette nouvelle recrue
avec intrt, car elle se situe aux antipodes dune pense macro-conomique la Gruson
emptre dans des considrations philosophiques douteuses et sourde la modernit des
enjeux conomico-stratgiques mondiaux (entretien avec Bernard Cazes). Thierry de
Montbrial est le seul vritable alli de Bernard Cazes au CGP en ce dbut de la dcennie
1970. Ils sont idologiquement proches et se conoivent lunisson comme au-dessus de la
mle des intrts sectoriels qui a cours au sein des diffrents commissions et services du
Commissariat Gnral du Plan.
Quelques mois avant larrive de Thierry de Montbrial au service conomique du Plan, le
Commissaire au Plan dclare officiellement ouverts les travaux du groupe dtudes
prospectives (GEP) cr dans le cadre de la prparation du VIme Plan. Le GEP est la fois
conu comme le digne hritier du groupe 1985 institu en 1963 par Pierre Mass et
comme une possible parade au dsarroi des planificateurs, intellectuellement branls par les
mouvements de mai 1968. Prsid par Paul Delouvrier, le GEP se compose des membres
suivants : R. Aron, J. Beaujeu-Garnier, R. Cottave, M. Crozier, M. Debattisse, J. Delors, G.
Grgory, P. Guillaumat, G. Lagneau, R. Martin, J. Monod, P. Ricoeur, P. Viannay. La
composition du GEP est importante au sens o la pense dominante qui sy exprime relve
dune certaine manire dune discussion danciens du Club Jean-Moulin310.
Toutefois, ce qui importe pour notre propos, cest de constater que lobjectif du GEP ne
consiste pas seulement dresser un ou des tableaux futuribles dune France qui volue
de plus en plus vite. Considrant quune belle fresque prospective nest belle que si elle est
admire et suscite chez ses admirateurs une vocation de prospectiviste ou de planificateur
clair par les lumires du futur, Bernard Cazes a en effet obtenu de Robert Montjoie quil
inscrive officiellement dans le programme de travail du GEP la question de la technologie
administrativo-intellectuelle supportant le processus de planification dans son
accomplissement : Jai demand [cest Robert Montjoie qui signe] de procder, en toute
indpendance intellectuelle, ltude de deux problmes qui me sont apparus comme
particulirement essentiels dans une perspective long terme, savoir : 1. Quels pourraient
tre, au cours des quinze prochaines annes [lanne 1985 est reprise comme lhorizon
quasi mythique de la rflexion prospective franaise], les chances, les risques et les
309 Ce qu'est parvenu faire Jacques Delors avec le SAS en donnant un statut lgitime linterventionnisme
social dans le domaine de la planification.
310 Club Jean-Moulin, 1968, Pour nationaliser l'Etat, Paris, Le Seuil.

146

contraintes du dveloppement de notre pays [...]. 2. Quelles sont les questions de fond ou de
mthodes que soulve lutilisation des tudes prospectives pour la planification conomique
et sociale. 311.
Autrement dit, Bernard Cazes, rapporteur en chef du GEP, a reu lautorisation dexprimer,
au nom du Commissariat Gnral du Plan et dans un document officiel du Commissariat
Gnral du Plan, ses vues sur la question de la rnovation de lexpertise publique, et plus
largement sur les procdures intellectuelles alimentant en connaissances le processus de
planification. Le document 1985, La France face au choc du futur , rsultat des travaux
du groupe, se divise en deux parties distinctes. Du premier au sixime chapitre, les membres
non rapporteurs du GEP sessayent dcrire la situation de la France, diagnostiquer les
maux dont elle souffre et suggrer des remdes. La pense gnrique du Club Jean-Moulin
sy voit complte ou nuance par celle dautres grands essayistes tels que Raymond Aron.
A linverse des six premiers chapitres, le septime et dernier chapitre intitul Prospective
et dcision : lments de rflexion mthodologique se rvle extrmement innovant. Ce
sont les trois rapporteurs du GEP, la tte desquels se trouve Bernard Cazes, qui lont crit
et qui y affirment en introduction : Entre la prise de conscience de la ncessit dagir, que
ce rapport espre avoir favorise, et le passage aux actes, doit se situer une place
intermdiaire danalyse et de prparation dtaille des diverses stratgies possibles. (p.
192). Dans une lettre date du 6 juillet 1972, Gene H. Fischer, le directeur du Management
Sciences Department de la Rand Corporation, crit Bernard Cazes : Thanks for the copy
of Plan et Prospectives, 1985 [en fait, 1985, la France face au choc du futur ]. Its a very
impressive piece of work. Needless to say, I was especially interested in Chapter 7 .
Avant de dmontrer en quoi ce septime chapitre est novateur, voyons qui en sont les
auteurs. Outre Bernard Cazes, on trouve Christian Cardon, lpoque jeune auditeur la
Cour des Comptes312, et surtout Jean-Louis Gergorin. Ce dernier, parmi les mieux classs de
sa promotion sa sortie de lEcole Polytechnique en 1968, a tout dabord dcid de ne pas
opter pour le service public et de poursuivre ses tudes en sinscrivant lExecutive
Program de la Business School de lUniversit de Stanford (Californie) grce une bourse
que lui accorde la Fondation nationale pour lenseignement de la gestion des entreprises
(FNEGE). Il quitte Stanford pour ce qui deviendra un peu plus tard la Kennedy School of
Government de lUniversit dHarvard, ce qui le rconcilie pour un temps avec le service
public . Revenu en France au cours de lanne 1970, il passe avec succs le concours
dentre de lENA, dont il sortira en 1972 auditeur au Conseil dEtat. Cest Thierry de
Montbrial qui recommande Bernard Cazes de faire appel Jean-Louis Gergorin pour
figurer parmi les rapporteurs du GEP, alors quil na pas encore termin sa scolarit
lENA.
b. Un projet dinstitutionnalisation de lvaluation
Pour la premire fois de sa carrire, Bernard Cazes va non seulement pouvoir exprimer ses
ides au nom du Commissariat Gnral du Plan, mais aussi disposer dun jeune et
dynamique assistant importateur en ides amricaines. Il pense pouvoir devenir enfin un
intellectuel organique du CGP. Cest pourquoi le chapitre 7 de 1985, la France... tient
la fois lieu de catalogue des plus rcents outils amricains daide la dcision publique et de
proposition dacclimatation de ces outils en France. Cette acclimatation est envisage sous la
forme dun projet de rforme mthodologique et institutionnelle de lexpertise publique.
Dans ce projet, lvaluation des politiques publiques occupe une place de choix.
311 Commissariat Gnral du Plan, 1972, 1985, La France face au choc du futur, Paris, Armand Colin, p. 5.
312 Christian Cardon sera par intermittence directeur de cabinet de Pierre Mhaignerie, ministre de
l'Agriculture de 1976 1981. Il devient maire de Trouville-sur-Mer en 1983, Dlgu interministriel pour le
projet Eurodisney et est actuellement le directeur juridique de la socit Sogea.

147

Le chapitre 7 commence par le diagnostic mthodologique suivant : Les mthodes


traditionnelles de prise de dcision peuvent faire lobjet de quatre importantes critiques : 1)
ltude de lefficacit relative des diffrentes politiques possibles pour atteindre les buts
poursuivis est souvent superficielle voire inexistante ; 2) limpact sur les modalits de
laction des conflits de pouvoir et plus gnralement des relations humaines nest pas pris
en considration ; 3) Les dcisions publiques sont fondes sur le postulat implicite quune
fois la modification juridique ou laffectation financire ralise, les objectifs sont
pratiquement considrs comme atteints ; 4) Les consquences long terme, directes et
surtout indirectes, des dcisions prises sont trs rarement tudies (p. 193). Ceci tant
pos, les trois auteurs du chapitre sempressent de prciser que leurs critiques ne visent pas
les hommes dtudes de lEtat, mais le cadre administratif et intellectuel lintrieur duquel
sont mobilises leurs comptences dexperts. Ainsi est-il affirm que les mthodes de la
RCB ne sont malheureusement utilises que dans le cadre impos par la direction du Budget
alors qu il est parfaitement possible de les transposer ltude de la prparation des
dcisions lgislatives ou rglementaires (p.194). De mme, les sciences sociales non
conomiques et notamment la sociologie des organisations, dont lapplication relve dune
mthode qualifie de thrapeutique , sont explicitement mises lhonneur : La
dmarche qui consiste tenter damliorer la manire dont une organisation atteint ses
objectifs en agissant sur sa structure, sur la manire dont les informations circulent, en
tudiant les motivations des acteurs, en redfinissant la rpartition du pouvoir, serait
particulirement fructueuse pour ladministration (comme dailleurs dans les entreprises)
dans la priode de transformations rapides quelles vont vivre. (p. 194).
A lvidence, la prsence de Michel Crozier dans le GEP nest pas trangre ce jet de
fleurs. Nanmoins, le propos dnote aussi une volont dannoncer comme srieuse, rflchie
et non simpliste la proposition, qui va suivre : la constitution dun systme dexpertise
vritablement utile la dcision publique. En voquant une typologie des politiques
publiques (budgtaires, lgislatives, rglementaires ), en parlant de rpartition du
pouvoir , de motivations des acteurs dans les organisations publiques, MM. Cazes,
Cardon et Gergorin se dclarent favorables louverture de la bote noire tatique par
certains conomistes et certains sociologues. Dune certaine manire, ils mettent
implicitement lhypothse (qui doit rester cependant implicite) que ce qui, dans le pass, a
pos problme dans les relations chercheurs/dcideurs nest pas que les chercheurs sont
inexorablement mfiants lgard des pouvoirs publics, mais tient plutt ce que le cadre
administratif et intellectuel de lexpertise empche largement celle-ci davoir une influence
rationalisante sur les dcisions publiques.
Le chapitre 7 de 1985, la France... propose deux orientations possibles des tudes en
matire de dcision publique : lvaluation ex post des politiques publiques, et la
prospective : Lvaluation est la comparaison systmatique des rsultats dune politique
ses objectifs thoriques, suivi dun essai dexplication des carts constats. La mme
analyse, vue sous un autre angle, peut tre considre comme la recherche des finalits
relles (si toutefois il en existe un ensemble cohrent) dune politique partir de ses effets
[principe de ce quon appelle la goal-free evaluation aux Etats-Unis]. Il est clair, daprs
ces dfinitions, que le processus dvaluation est trs troitement li celui de lanalyse de
systme dans la mesure o il permet dexpliciter - et donc de reconsidrer - des structures
dobjectifs implicites [reconstruction de la thorie du changement social sous-jacente
chaque politique publique313] et de fournir, laide de donnes du pass, des bases
lanalyse cot-avantage des nouveaux programmes. Cependant, si lvaluation fait appel
beaucoup dlments quantitatifs (dont certains sont encore insuffisamment dvelopps
comme les indicateurs sociaux), lanalyse des mcanismes responsables des carts entre
313 Bardach (E.), 1971, The implementation game ; what happens after a bill becomes a law, Cambridge
(Mass.), MIT Press.

148

objectifs et rsultats ncessite souvent un angle dattaque sociologique qui dbouche tout
naturellement sur la dmarche thrapeutique prcdemment dfinie. Ainsi lvaluation
permet de dfinir lenvironnement actuel dune dcision et de tirer les leons des politiques
passes, conditions ncessaires dun choix rationnel .
Aprs avoir dfini lorientation prospective (sur laquelle nous ne nous tendrons pas)
donner aux tudes en matire daction publique, le chapitre 7 fournit quelques exemples de
domaines sur lesquels des tudes valuatives pourraient tre conduites avec profit. Cest
loccasion pour MM. Cazes, Cardon et Gergorin desquisser les liens de justification qui
existent selon eux entre une certaine thorie librale de lEtat et la pratique de lvaluation
des politiques publiques. Il ne sagit pas pour autant dabonder dans le sens dune critique
no-librale telle quon la connatra en France jusquau milieu des annes 1990. Il nest pas
davantage question de supprimer ou damoindrir le rle lEtat, mais dimprgner celui-ci
avec des procdures de recherche defficacit et defficience314. Nos trois auteurs se font tout
simplement lcho de lair du temps amricain en matire de dcision publique au dbut des
annes 1970.
A cette poque, faisant peu peu le bilan scientifique de lobservation de ces annes qui ont
rendu clbre lre Kennedy-Johnson la Maison Blanche, de nombreux politistes,
conomistes et sociologues saccordent dclarer caduques les deux grandes approches
systmico-fonctionnaliste et pluraliste de lEtat. Ce dernier ne peut plus tre considr
comme simple ple dun systme politico-conomique qui cherche sans le savoir se
reproduire, comme il ne peut plus tre envisag comme le rgulateur neutre arbitrant
quitablement entre groupes dintrts en comptition ouverte, transparente, permanente et
rgle. Il est alors communment admis que lEtat doit tre tudi comme un ensemble
historiquement sdiment, diffrenci et pas ncessairement cohrent dinstitutions, de
normes dactions et de politiques publiques. Cest en examinant lEtat dans sa complexit
que lon peut expliquer pourquoi lEtat, travers certains de ses outcomes , peut aviver
plutt que rguler certaines tensions politiques ou conomiques entre groupes sociaux, et
peut contribuer fortement une crise plutt qu une reproduction du systme politicoconomique dans lequel il fonctionne. Avant de lancer un agressif courant de pense prnant
un retrait drgulationniste de lEtat de certains domaines de lespace public (seconde moiti
des annes 1970), certains tenants de la nouvelle approche voque ci-dessus315, vont
dabord promouvoir un projet de rationalisation de la gestion publique. Ce projet se fonde
sur une mise en rapport explicite des processus de dcision publique et des effets socioconomiques de ces mme processus. En particulier, lvaluation, selon cette conception,
engloberait et complterait le PPBS par lanalyse ex post et socio-politologique de la
production des effets rels des politiques publiques. Elle jouerait en quelque sorte au sein de
lEtat le rle que la main invisible du march joue (ou jouerait) dans le secteur conomique
qualifi un peu abusivement de comptitif316.
Cest cette conception de lvaluation que MM. Cazes, Cardon et Gergorin reprennent leur
compte lorsquils rdigent le chapitre 7 de 1985, La France face au choc du futur . Et
pour cause : celle-ci est empreinte dun libralisme presque salvateur et en tout cas non
destructeur de lEtat, ce qui la rend audible voire acceptable pour le peuple des chargs
dtudes des administrations ministrielles qui veulent croire une conciliation possible de
lconomique et du social efficacement orchestre par lEtat. Cest dans le cadre de cette
conception de lEtat que nos trois auteurs veulent convaincre et mobiliser autour de leur
314 Chez les penseurs libraux de cette poque, l'Etat n'est pas encore condamn sans appel tre dmantel,
"the State is not out yet" pour paraphraser le titre de P. Evans, D. Ruesschmeyer, Th. Skocpol (Eds.), 1985,
Bringing the State back in, Cambridge (Mass.), Cambridge University Press.
315 Notamment les chercheurs regroups au sein de l'cole dite du "Public Choice". Pour une synthse sur le
public choice , se rfrer Mny (Y.), Thoenig (J.-C.), 1989, Politiques publiques, Paris, P.U.F., pp. 68-76.
316 Un peu abusivement car le secteur public nest pas exempt de phnomnes de comptition, il sen faut.

149

projet de rforme des tudes dans ladministration. Par exemple, sur la politique franaise
daide au pays du tiers-monde, il est dit : Il a t soulign au chapitre 1 limportance des
relations entre la France et les pays en voie de dveloppement et la ncessit de maintenir
une politique daide quantitativement et qualitativement en harmonie avec les besoins de ces
pays. Or, jusqu prsent, on ne sest gure proccup des effets rels des efforts dj
accomplis [...]. De telles tudes permettraient une plus grande efficacit de laide ainsi
quune slectivit plus judicieuse les annes o celle-ci deviendrait ncessaire, et elles
contribueraient en outre dsarmer les arguments de ceux qui estiment que les ressources
ainsi absorbes seraient mieux employes sur le territoire national. (p. 198).
La pratique de lvaluation peut donc jouer un rle moteur dans la lgitimation et la
transformation fonctionnelle des politiques publiques. Plus loin dans le texte, plus clair
encore est le message prsentant lvaluation comme une alternative satisfaisante un
dferlement dvastateur de la critique no-librale dans une maison tatique o le mnage
(le management ) ne serait pas fait : Il serait souhaitable que les interventions
sectorielles qui orientent le dveloppement industriel et le march agricole fassent lobjet
dun travail dvaluation. La perspective dune diminution progressive de ce genre de
dpenses est en effet probable tant donn que les ressources budgtaires resteront
relativement inlastiques et quil ne saurait tre question damputer la part des quipements
collectifs. Qui plus est, au nom du nolibralisme comme de lefficacit, ces interventions
sont de plus en plus critiques (p. 200).
Ce discours vise inciter les concepteurs des dcisions publiques couper lherbe sous le
pied de la critique no-librale, cest--dire devancer cette critique dont on annonce
quelle a toute chance de gagner en virulence parce quelle se ddogmatise (en apparence) et
se fonde de plus en plus sur une rhtorique de lefficacit. Ce discours prnant une sorte de
libralisme stato-salvateur est promis un bel avenir. A sa publication, ce discours nest
endoss que discrtement par certains agents de lEtat, que cela soit au CGP, lINSEE, la
Direction de la Prvision ou dans certaines administrations centrales des ministres
dpensiers. Il porte en effet la marque de fabrique de Bernard Cazes et de toute sa clique
datlantistes pro-capitalistes . Plus le temps passera, plus la paternit de Bernard Cazes sur
ce discours sestompera, et plus lassentiment quil suscite initialement chez certains agents
de lEtat pourra tre officialis visage dcouvert.
Pour comprendre la lente mais tenace efficacit de cette action discursive engage par
Bernard Cazes, il est ncessaire den analyser le colportage plus ou moins fidle
travers des rseaux sociaux et au gr de circonstances qui modifient ou mettent en vidence
des moments-cls de la reconfiguration de ces rseaux. Cest en effet en adoptant ce type
dapproche que lon peut apprcier dans quelle mesure les ides-force attaches par Bernard
Cazes au vocable valuation des politiques publiques ont t altres par leur colportage
desprits en esprits, jusqu aujourdhui. Une de ces ides-force est que lvaluation des
politiques publiques tient lieu de procdure intellectuelle de libralisation rformatrice et
non destructrice de lEtat317.
Quelle filiation rticulaire tablir entre cette ide et la premire phrase du chapitre 1 du
premier livre franais sur lvaluation des politiques publiques318 : A lheure o la remise
en cause du rle de lEtat dans la socit est de rigueur, lvaluation a posteriori des

317 LEtat est considr comme un producteur de politiques publiques devant rpondre la demande sociale,
que celle-ci soit politiquement, conomiquement ou culturellement organise ou non. Lvaluation des
politiques publiques est suppose permettre lEtat de modifier celles-ci en fonction de la demande ou de les
justifier (fonction de packaging ou de marketing).
318 Nioche (J.-P.), Poinsard (R.), (sld.), 1984, Lvaluation des politiques publiques, Paris, Editions
Economica. Rappelons que ce livre est une retranscription des actes du premier grand colloque franais sur
l'valuation des politiques publiques, organis en dcembre 1983.

150

politiques publiques est prsente comme un instrument particulirement prcieux 319 ?


Quel lien existe-t-il entre cette ide-force mise par Bernard Cazes en 1972 et la diligence
avec laquelle Robert Fraisse, juste aprs le grand colloque de 1983, engagera les jeunes
hauts fonctionnaires anti-nolibraux de lAssociation Services Publics sinvestir sur le
thme de lvaluation, afin dachalander leur panoplie discursive ? Comment finalement
Robert Fraisse en est-il arriv interprter lvnement que constitue le colloque de 1983
laune dune reprsentation de lvaluation avance dix ans plus tt par Bernard Cazes, dont
il dsapprouvait alors ostensiblement les options librales ?
La force de conviction dploye320 tout au long du chapitre 7 de 1985, la France... tient
galement au fait que ce texte rvle une bonne connaissance de lappareil dexpertise
interne lEtat chez de ses auteurs. La description de lorganisation du dispositif de la
Rationalisation des Choix Budgtaires lillustre assez, de mme que les jugements pertinents
ports sur lintrt et les limites des dmarches suivies par les praticiens RCB. Un message
douverture et de dialogue est mme adress aux statisticiens de lINSEE nouvellement en
charge de la question des indicateurs sociaux : Certes, il ne saurait tre question dutiliser
directement un systme dindicateurs sociaux pour valuer la faon dont telle ou telle
fonction collective est remplie, tant donn que les indicateurs utiliss peuvent varier sous
des influences autres que la quantit et la qualit des programmes publics [ce qui est une
manire darborer au passage un libralisme modr : linefficacit de certaines politiques
publiques nest pas par principe seulement imputable lEtat ]. Nanmoins des donnes
tenues rgulirement sur la situation sociale de la collectivit apporteraient un clairage
indirect trs prcieux sur la nature des liens - actuellement mal perus - qui unissent
dpenses publiques du pays et les rsultats quil en recueille. Si en outre ces donnes
pouvaient tre dsagrges selon diverses caractristiques telles que lge, le sexe, la
catgorie socio-professionnelle, la taille de la famille, etc., elles aideraient mieux cerner
lampleur relle de lingalit entre Franais et la nature des facteurs qui y contribuent321,
tous lments qui, au demeurant, seraient fort utiles la politique des transferts que lon
veut examiner maintenant. Il a t dj soulign dans ce rapport la faiblesse des
informations permettant davoir une ide de lingalit des conditions en France et de
limpact sur cette ingalit de la fiscalit et des transferts sociaux. On peut cependant tenter
de chiffrer pour chaque groupe socio-conomique le bilan comptable des prlvements
oprs et des revenus de transferts distribus [...] ce qui permettrait peut-tre de ne plus
axer les dbats politiques sur le seul taux de croissance des prestations sociales, sans quil
soit jamais question, sinon en termes rhtoriques, des effets rels qui en rsultent [l encore,
lvaluation est prsente comme une manire de d-striliser le conflit
tatisme/libralisme]. Il faudrait mme aller plus loin, comme le suggre le CREDOC, et
319 Remarquons par ailleurs que cette phrase est la premire dun texte que Bernard Cazes a t charg de
commenter (voir pages 23-25), ce qui est un signe que les crits prcurseurs de Bernard Cazes sur l'valuation
font encore rfrence en 1983 (toutefois, cela va rapidement cesser dtre vrai partir de cette anne-l).
320 Nous parlons ici d'efficacit intrinsque. Il va de soi qu'extrinsquement laropage form par les membres
du GEP a assur l'ouvrage en question un large lectorat dans les milieux intellectuels intresss par la
planification.
321 "Il est certain par exemple qu'une tude longitudinale sur la croissance d'un ensemble d'enfants, de la
naissance jusqu' sept ans, cherchant analyser les causes de disparits dans leur tat de dveloppement,
serait d'un grand intrt pour apprcier le degr d'ingalit devant la sant". Nous voulons ici souligner deux
choses : primo, les trois auteurs du chapitre 7 ont une bonne connaissance des dmarches d'exprimentation
sociale qui connaissent alors aux Etats-Unis un succs grandissant ; cela quivaut donc une tentative de
lgitimation scientifique ; secundo, il n'y a pas que les gens ayant une sensibilit de gauche qui s'intressent
la question des ingalits sociales, ce qui quivaut une tentative discursive de d-radicalisation du clivage
gauche/droite. Ce clivage, on l'a vu, compromet l'acceptabilit gnrale du chapitre 7, et plus gnralement de
leur projet, chez les chercheurs et praticiens de l'tude concerns par l'action publique et qui sont
majoritairement de gauche.

151

englober dans cette analyse de la redistribution les services collectifs [...][et cest donc au
tour du CREDOC de faire lobjet dune attention toute particulire de la part de nos trois
auteurs]. (p. 202).
En fait, en filigrane de ce discours rside une forme de corporatisme que lon pourrait
qualifier dintellectualiste interministriel libral . Seuls les agents du Commissariat
Gnral du Plan, de la Direction de la Prvision, de lINSEE, du CEPREMAP, du CREDOC
et de lINED sont jugs dignes dtre illumins par la rvlation rformatrice de lvaluation
des politiques publiques. Ce nest que dans la seconde et dernire partie du chapitre 7
intitule Quelques propositions institutionnelles que les services dtudes ministriels
sont enfin voqus, mais ce nest que pour mieux les dclarer inaptes conduire de
convenables valuations de politiques publiques. A cet gard, deux critres de qualit sont
poss pour les tudes en matire daction publique : le pluralisme disciplinaire et
mthodologique ; ltablissement dun compromis entre la ncessit dintgrer les tudes
dans les processus de dcision publique et celle de maintenir un rapport dextriorit,
dobjectivit scientifique avec ces processus dcisionnels.
Pour satisfaire ces deux critres, il faut dabord viter toute cration de monopole et toute
hypertrophie des services dtudes administratifs [...]. Une valuation objective suppose un
recul par rapport aux politiques poursuivies que lon obtiendra difficilement si cest
ladministration qui est amene se juger elle-mme. Le cloisonnement traditionnel de la
fonction publique, les rivalits de corps et les difficults de dialogue entre personnels
contractuels et titulaires, lisolement qui en rsulte pour beaucoup de cellules dtudes,
peuvent entraner une incomprhension marque entre organes de rflexion et daction, les
premiers senfermant la limite dans une contestation parfois utopique des seconds qui le
leur rendent bien en posant le principe que les tudes sont fumeuses et inutiles. Enfin, le
domaine de la recherche conomique et sociale volue tellement vite quil est douteux que le
systme rigide de recrutement de la fonction publique se prte une adaptation souple aux
besoins quantitatifs et qualitatifs (p. 204-205). Rfrence est ici implicitement faite aux
tribulations des chargs dtudes contractuels de deux services dtudes du ministre de
lEquipement - le Service Technique Central de lAmnagement et de lUrbanisme
(STCAU) et le Service des Affaires Economiques et Internationales (SAEI) - dans la foule
des vnements de mai 68.
Au cours dune des nombreuses AG internes tenues durant cette priode, prs de 60% du
personnel du STCAU vote une motion demandant la dissolution du Conseil Gnral des
Ponts et Chausses, lorgane rgulateur du corps du mme nom322. Sans aller jusqu
commettre un tel crime de lse-majest, le personnel du SAEI entre lui aussi en grve
pendant plusieurs semaines323. Le dmantlement du STCAU sera entrepris progressivement
partir de lautomne 1968, la majeure partie de son personnel se trouvant alors parpille au
sein de la Direction de lAmnagement Foncier et de lUrbanisme ainsi qu lintrieur de la
Direction de lHabitat et de la Construction. Le STCAU est trop contestataire, trop
dconnect des services dtudes dconcentrs du ministre et surtout ne constitue pas un
tremplin professionnel pour les jeunes X-Ponts attirs par des tches de rflexion au niveau
administratif central. Sur ce dernier point, le SAEI diffre trs largement du STCAU, et cest
ce qui lui pargne den connatre le triste sort ; le SAEI rcupre mme une petite partie du
personnel de feu le STCAU, notamment la Mission de la Recherche Urbaine, lalter ego du
CORDES au ministre de lEquipement. Cela dit, alors quavant mai 68 le SAEI tait
322 Le CGPC qui ne regroupe que des ingnieurs gnraux des Ponts et Chausses joue au ministre de
l'Equipement peu prs le mme rle que l'Inspection des Finances au ministre des Finances. Pour plus de
dtail voir Thoenig (J.-C.), 1987, L're des technocrates, Paris, L'Harmattan, (2 dition).
323 Verds-Leroux (J.), 1972, Les candidats amnageurs dans une organisation en qute de finalit : le
STCAU, tude ralise sous la direction d'Haroun Jamous pour le compte du ministre de l'Equipement, Paris,
Ecole Nationale des Ponts et Chausses.

152

localis lHtel Le Play, cest--dire en contact direct avec le ministre et son cabinet, aprs
1968 il est clairement dgrad et dmnag sur le boulevard Maine-Montparnasse.
Les auteurs du chapitre 7 de 1985, la France... dsapprouvent la tournure binaire que
prennent ces mouvements de troupes : soit phagocytage des tudes par les administrations de
gestion, soit marginalisation des tudes par rapport aux centres dcisionnels. En outre, en
faisant implicitement rfrence ces faits darmes stant drouls dans un ministre,
lEquipement, rput juste titre stre dot de la plus grande capacit dtudes de toute
ladministration franaise, MM. Cazes, Cardon et Gergorin mettent le doigt sur les
contradictions que comporte lengagement des chargs dtudes gauchistes dans
administrations ministrielles. On pourrait rsumer leur critique de la manire suivante :
Vous tes contre les institutions tatiques, vous vous insurgez contre les grands corps de
lEtat, mais vous en demeurez les serviteurs. Observez comme ils digrent, instrumentalisent
(ou neutralisent) vos ides afin de servir leurs intrts propres et non ceux de la Socit que
vous voulez dfendre ! .
Partant, les trois pourfendeurs du gauchisme administratif sestiment lgitimes pour
proposer, pour la premire fois en France, une libralisation du champ des tudes portant sur
laction publique, prenant modle sur les Etats-Unis. Afin de sparer au maximum les
fonctions dadministration de celles dvaluation, plusieurs dispositions institutionnelles
sont ainsi suggres. En premier lieu, les diffrents corps de contrle (inspections, Cour des
Comptes) devraient faire de lvaluation un de leurs champs dactivit officiels : On peut
aussi imaginer que toute mesure nouvelle - budgtaire ou juridique - dune certaine
importance comporte lobligation dvaluations priodiques de son efficacit sur le terrain.
En matire de dispositions juridiques en particulier ce serait une innovation riche davenir
que de confier aux Corps de Contrle la fonction nouvelle dvaluer priodiquement
limpact rel des lois et rglements (p. 205). Cest clairement la nouvelle orientation
valuative du General Accounting Office amricain qui inspire cette suggestion.
En second lieu, et plus crucialement, la cration dun march concurrentiel des tudes
constitue le but atteindre. La demande ne proviendrait pas des services dtudes
lindpendance improbable, sinon impossible, mais serait notamment gnre par une
cellule dvaluation et de prospective, [place] auprs de chaque ministre et qui serait une
sorte de cabinet analytique qui remdierait utilement au style de travail excessivement
discontinu des actuels cabinets ministriels. Sauf exception, cette cellule neffectuerait pas
elle-mme dtudes, mais dfinirait le type de travaux danalyse dont les services devraient
accompagner leurs demandes, jugerait les documents ainsi fournis et le cas chant ferait
procder des contre-tudes, et surtout elle tablirait la liste des principales catgories
dinvestigation (prospectives, valuatives, etc.) ncessaires la dfinition des politiques
long terme du ministre [...] (p. 206).
Sil sagit bien de favoriser un march concurrentiel des tudes , cest donc dabord dun
march concurrentiel des demandes des services administratifs quil sagit. Ces
demandes seraient apprcies de manire indpendante par rapport ces mmes services,
grce la mise sur pied de cabinets ministriels analytiques. Cest ici le National Security
Council (NSC) amricain, rform par Henri Kissinger (conseiller de Richard Nixon) en
1969, qui est pris comme prototype institutionnel de rfrence. Dans une note date du 12
septembre 1972 adresse au Commissaire au Plan Robert Montjoie, Jean-Louis Gergorin
dcrit le NSC de la manire suivante : Depuis 25 ans, le NSC, compos des principaux
chefs militaires, des responsables de la diplomatie et du renseignement et des ministres les
plus importants, est un organe consultatif charg de conseiller le Prsident des Etats-Unis
sur les grands problmes de politique extrieure et de dfense. Depuis une douzaine
dannes, le secrtariat permanent du NSC est assur par le Conseiller spcial du
Prsident pour les affaires de scurit nationale assist de ses collaborateurs. Sous les
administrations Kennedy et Johnson, ce conseiller (successivement Mc George Bundy et
153

Walter Rostow324) jouait surtout un rle de coordination et de synthse, son staff rduit (15
20 membres) tait trs voisin par son fonctionnement dun cabinet franais, et le NSC luimme qui se runissait rarement constituait le plus souvent une chambre denregistrement
des dcisions prsidentielles. Le Prsident Nixon et son conseiller Henri Kissinger ont
profondment chang cet tat des choses. Leffectif du staff du NSC a t port environ 70,
et ses attributions considrablement largies : il ne sagit plus dsormais deffectuer la
synthse des opinions des services ministriels, mais dlaborer pour le Prsident, partir
dtudes analytiques minutieuses, les options envisageables pour chaque problme majeur,
accompagnes de leurs avantages et inconvnients probables long terme. [...] Un comit
trs particulier est le Washington Special Action Group, que le Dr. Kissinger runit de
faon quasi permanente pendant les crises graves, et qui a pour mission dassurer un
vritable contrle oprationnel de limmense appareil diplomatique et militaire amricain :
centralisation de linformation, ajustement des ractions trs court terme aux stratgies
long terme, contrle rigoureux de lexcution des dcisions prsidentielles. [...] Bien
entendu un tel systme ne va pas sans heurter toutes les fodalits bureaucratiques du
dpartement dEtat (Affaires trangres) ou du Pentagone qui y perdent une grande partie
de leur influence. Cependant, si les responsables de synthse de ces ministres sont trs
amers, les spcialistes des niveaux immdiatement infrieurs sont satisfaits de pouvoir
dialoguer avec des experts comptents placs prs du dcideur suprme .325
Pour les trois auteurs du chapitre 7 de 1985, la France... , seul ce type de structures
venant en appui des cabinets ministriels peut contribuer la production de vritables tudes
de rationalisation de laction publique. Reste donc dsormais pour eux envisager la
formation dun march concurrentiel des tudes. Les auteurs savent que les universits
franaises ainsi que les quipes du CNRS sont rticentes lide dtre instrumentalises par
les planificateurs. Nanmoins, leurs yeux, il ne sagit pas dun problme insurmontable. A
travers des procdures varies dappels doffres, la mise en concurrence des organismes de
recherche, des bureaux dtudes, etc. devrait permettre une transformation profonde de
ltat desprit dans les universits franaises. [Peut-tre en guise de critique vis--vis du
CORDES de Robert Fraisse, il est prcis qu] une politique audacieuse de contrats
dtudes permettrait la fois de mieux intgrer les universits aux grandes volutions de la
vie nationale, de faciliter le dveloppement dunits de recherche applique jusqu prsent
fort insuffisant [...]. De plus les tudiants [...] pourraient tre progressivement associs ces
tudes [...]. Cela pourrait tre un excellent moyen de lutter contre lisolement des tudiants
lgard de la vie active et leur sentiment de frustration envers la politique [il nest donc
pas seulement question de planifier la scientifisation de la planification nationale ; le
problme de la planification des sciences sociales selon des objectifs non scientifiques est
galement pos] (p. 206).
Etant donn quil est ncessaire de tout prvoir, il est ajout que certaines tudes (mesures
de lefficacit des mthodes pdagogiques, valuations des transferts sociaux par exemple)
sont tellement sensibles sur le plan politique quil parat difficile de les confier des
socits prives. Les raisons qui conduisent limiter le recours aux services dtudes
administratifs restent cependant valables. Des organismes de recherche indpendants but
non lucratif paraissent tre particulirement utiles pour ce genre dtudes. Leur vocation
dintrt public devrait permettre la ncessaire interpntration avec ladministration. Au
fond, il sagirait de transposer de manire intelligente les centres de recherche but non
324 Mc George Bundy est alors membre du comit international du Congrs pour la Libert de la Culture.
Cest lui qui prend notamment la dcision de couper les financements de la Fondation Ford destins
Futuribles. Le frre de Walter Rostow, Eugene, a t lui aussi un membre influent du CLC au dbut des annes
1960.
325 Pour comprendre rapidement le contexte de production de cette note, se rfrer la section suivante du
chapitre.

154

lucratif comme la Brookings Institution, la Rand Corporation ou lUrban Institute. (p.


207).
Les derniers paragraphes du chapitre 7 sont consacrs la question suivante : Qui va
orchestrer cette politique librale de dveloppement des tudes valuatives et
prospectives ? . La rponse coule de source : le Commissariat Gnral du Plan. Celui-ci
devrait tre mme de faire faire sur fonds propres les tudes de prospective et
dvaluation propos de sujets quil estime importants et qui ne sont pas pris en charge par
une autre administration. Il pourrait aussi dailleurs jouer un rle dincitateur dans le
dveloppement de contrats dtudes avec les universits, les Grandes Ecoles et dautres
organismes de recherche vocation dintrt gnral [...] (p. 208). Sans doute port par
lenthousiasme rformateur de Jean-Louis Gergorin, Bernard Cazes ne sembarrasse daucun
scrupule pour demander au passage la cration au sein du Commissariat Gnral du Plan
dune cellule charge de diffuser systmatiquement linformation sur les tudes long
terme acheves ou en prparation [...] (p. 208), cellule dont il serait bien videmment le
chef.
c. Le centre danalyse et de prvision du ministre des Affaires trangres : abrupte
tombe de rideau pour Bernard Cazes
La demande voque ci-dessus ne sera pas vritablement satisfaite. Bernard Cazes sera
certes nomm officiellement responsable des tudes long terme, mais aucun
collaborateur permanent ne lui sera adjoint. Etant donn que Robert Fraisse parvient
sorganiser tout seul la tte du CORDES, Bernard Cazes devra, en toute logique galitaire,
procder de mme. Dailleurs, il ne sen offusquera gure, car sitt le rapport 1985, la
France... termin, Jean-Louis Gergorin et Thierry de Montbrial limpliqueront dans un
projet de cration dune sorte de petit National Security Council au sein du Commissariat
Gnral du Plan. Cest cette occasion que Bernard Cazes va comprendre les limites de son
pouvoir dintellectuel libre au sein du champ bureaucratique.
A son origine, le projet du trio Cazes-Gergorin-Montbrial consiste mettre la policy
analysis applied to international economic environment sur la voie dune
institutionnalisation au Commissariat Gnral du Plan. La stratgie de mise en oeuvre du
projet est tablie sur un mode quasi-conspirationniste. Selon cette stratgie, le CGP
commencerait tout dabord par navoir quun rle dhtelier pour la tenue dun
sminaire regroupant des fonctionnaires du ministre des Affaires trangres et du ministre
des Finances, de reprsentants du grand patronat, etc. Ce sminaire se runirait sur le
thme de lexplicitation et de la rationalisation des choix stratgiques relatifs au
positionnement de la France dans le concert conomique international (rforme du systme
montaire international, Nixon round, intensification du March Commun, accords entre la
CEE et le COMECON, etc.). Les trois initiateurs du projet esprent en fait que petit petit le
secrtariat informel du sminaire se verra officialis et renforc pour devenir un sorte de
nouveau service du Commissariat Gnral du Plan.
Largument justifiant leur yeux un tel processus dinstitutionnalisation est que, sur
lchiquier administratif franais, seul le CGP est en mesure darticuler convenablement la
dimension stratgique du contexte conomique national (couverte par la planification
nationale) et celle du contexte conomique international. Dcontenanc par lapptit des
trois entrepreneurs amricanophiles, le Commissaire au Plan Robert Montjoie commet
lerreur dventer leur stratgie auprs certains hauts fonctionnaires du Quai dOrsay sans au
pralable se faire couvrir par le cabinet du Premier Ministre. Le ministre des Affaires
trangres en personne, Michel Jobert, ragit alors vivement : il ne peut tre question
dinstaller un petit NSC au Commissariat Gnral du Plan. Un compromis sera finalement
trouv, mais il laissera Bernard Cazes au bord du chemin. A lautomne 1973, est en effet
155

cr le centre danalyse et de prvision (CAP) du ministre des Affaires trangres avec,


sa tte, Thierry de Montbrial auquel est adjoint Jean-Louis Gergorin326.
Au del des dispositions socio-administratives qui font que Bernard Cazes ne peut gure
aspirer un retour sur investissement aussi lev et rapide que ses deux acolytes, il ne
pouvait pas davantage sen plaindre. La cration du CAP, en prise directe avec le cabinet du
ministre des Affaires trangres, tait en effet conforme aux indications institutionnelles
exprimes dans le chapitre 7 de 1985, la France face au choc du futur .
Laffaire du centre danalyse et de prvision du ministre des Affaires trangres constitue
la dernire tentative de Bernard Cazes pour institutionnaliser lide dvaluation des
politiques publiques importe des Etats-Unis. Pour autant, cet chec ne doit pas laisser
penser que laction discursive de Bernard Cazes sur le thme de lvaluation na eu aucun
effet institutionnel structurant plus long terme.
Ici se termine notre proto-histoire de lvaluation des politiques publiques en France,
processus marqu par la part extrmement active quy a pris Bernard Cazes en tant
quimportateur dalgorithmes mthodologiques et institutionnels dexpertise. A partir de
1974 Bernard Cazes sort de la scne, non sans avoir consign ses ides en matire de
rationalisation de laction publique dans un document qui, bien que non publi, va faire
rfrence. La dfinition de lvaluation des politiques publiques contenue dans Lanalyse
stratgique (cest le titre du document) sera reprise par exemple dans Kervasdou (de) (J.),
Pour une valuation des politiques publiques. Rflexions partir de la thorie des
organisations (Annales des Mines, juillet-aot 1981, pp. 133-144), dans Nioche (J.P.),
Poinsard (R.), Lvaluation des politiques publiques (op. cit.), et dans Thoenig (J.C.),
Lanalyse des politiques publiques in Grawitz (M.), Leca (J.), (dir.), 1984, Trait de
science politique, tome 4, Paris, PUF. Bernard Cazes part, mais son stock dides importes
doutre-Atlantique trouvera preneurs.

326 Ce dernier prendra logiquement la direction du CAP aprs le dpart de Thierry de Montbrial en 1979.

156

Chapitre trois
Un projet avort dvaluation des politiques publiques
lINSEE
1. Introduction
En 1995, la Direction de la Prvision a clbr son trentime anniversaire. En 1996, cest au
tour de lINSEE de commmorer ses cinquante ans dexistence. Pour ce faire, a t organis
un grand colloque auquel seuls les agents ou ex-agents de lINSEE ont t invits (pas de
journalistes prsents par exemple). Probablement afin de donner plus de consistance et
dunit aux dbats ayant eu lieu loccasion de ce colloque, un livre retraant lhistoire
sociale et technique de lINSEE a t galement dit et distribu aux participants. Il sagit
dun livre denviron 200 pages, intitul Cinquante ans dINSEE, 1946-1996 et dune
facture extrmement soigne : format 23x29cm (comme un beau livre ) ; reliure brochcousu dexcellente qualit ; pages en pais papier glac ; typographie varie et are ; de
nombreux encadrs jalonnant et revivifiant un texte de fond au style pourtant alerte ; des
photographies en noir et blanc ou en couleur expriment en images certains aspects de la vie
des gens de lINSEE quaucun texte ne saurait rendre sans endormir un lecteur normal.
Pour donner une ide de linvestissement symbolique plac dans ce livre, il faut savoir quil
a t dit environ 10 000 exemplaires. Un livre de ce type cote en librairie environ 300
FF et sa vente aurait donc gnr un chiffre daffaire d peu prs 3 millions de francs. Voil
pour la forme du livre.
En ce qui concerne son contenu gnral, nous nous contenterons de dire quil est
extrmement riche. Un souci dexhaustivit a indniablement anim les rdacteurs qui ont,
pour le coup, renou avec lune des principales origines de la pratique statistique dil y a
trois sicles : une ambition synthtique [plus qualitative que quantitative] de
comprhension densemble dune communaut humaine (Etat, rgion, plus tard ville ou
profession) vue comme un tout, dote dune puissance singulire, et ne pouvant tre dcrite
que par larticulation de traits nombreux [...] 327. Il est difficile de trouver un aspect de
lhistoire de lINSEE qui nait pas t couvert par Cinquante ans dINSEE, 1946-1996 .
En particulier, ce livre relate de la page 112 la page 114, de manire circonstancie, lessor
lINSEE dun intrt pour lvaluation des politiques publiques au dbut des annes 1970.
Cet intrt dcoule dune rflexion mene par certains de ses agents sur la ncessit, le
contenu et les modalits possibles dune rforme de la production des statistiques sociales
linstitut.
Morceaux choisis dans les pages 112, 113 et 114 du livre en question :
En provenance des Etats-Unis, le livre de Duncan Social Indicators, publi en 1967,
obtient un succs international. En France, Mai 68, rvlateur de fortes tensions sociales
dmontre la ncessit de telles approches. En 1969, Jacques Delors, labore avec ses lves
de lENA un volume dindicateurs sociaux pour la France. En 1971, Jean Ripert met en
place un groupe de travail [...]. Quatre directions sont retenues : [...][2] Grce Jacques
327 Desrosires (A.), 1996, La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, Editions
la Dcouverte, p. 29.

Desabie, les enqutes sur les mnages ont t extrmement dveloppes et pratiquement
toutes sont appareillables. Ces donnes seront mobilises pour faire le point sur la
situation de certaines sous-populations comme les personnes ges ou les jeunes... ; [3] Des
indicateurs sociaux seront utiliss dans le cadre de lvaluation de politiques sociales
particulires ; [4] Il est dcid de faire Donnes sociales [somme annuelle de diverses
statistiques sociales]. [...] E. Andrani est charg par le Plan dvaluer la politique mene
en faveur des personnes ges ; Alain Darbel est le rdacteur en chef du premier Donnes
sociales qui sort fin 1973. Au dmarrage, la direction des Synthses, dirige par Yves
Ullmo, est trs implique dans ces travaux. Les oprations indicateurs sociaux, telles
celles menes par lOCDE, se rvlent assez dcevantes faute dtre clairement articules
sur des politiques. La crise suggre, tort, que ces travaux peuvent de nouveau passer au
second plan. .
Par son exhaustivit historique, par la grande grande efficacit de son conomie symbolique,
par son mode de diffusion (il na pas t publi - cest un choix dlibr - mais simplement
distribu gratuitement aux membres du microcosme INSEE), ce livre marque et totalise une
communaut humaine, dpasse et surpasse sans difficults, en les subordonnant, dautres
tentatives de marquage, plus partielles ou spcialises, telles que le livre de Michel Volle sur
la statistique industrielle ou celui de Franois Fourquet sur la Comptabilit Nationale.
Sensuit quil est difficile de ne pas glisser subrepticement du constat plus ou moins
assur328 dune forme de totmisme institutionnel - forme lie la socialisation physique et
symbolique de ce livre - vers la formulation dune hypothse ayant trait son contenu
potentiellement mythique et/ou mythifiant. Bref, nous faisons ici lhypothse que
Cinquante ans dINSEE, 1946-1996 raconte une histoire officielle et conue pour
ltre329.
En rsum, les extraits textuels reproduits dans lencadr ci-dessus laissent croire quau
dbut des annes 1970 lINSEE souhaitait, comme un seul homme, offrir ses services de
technicien statistique neutre de lvaluation des politiques publiques des organismes
administratifs politiquement responsables des valuations. Cependant, ces organismes, pour
diverses raisons, nauraient finalement pas pris cette responsabilit en main, ce qui aurait
occasionn un dsinvestissement dun INSEE, pourtant vertueux, du thme de lvaluation
des politiques publiques. Pour nous, remettre en question la lgende consiste : 1) se
demander si, lpoque (tournant des annes 1960/1970) tout le monde lINSEE se
considrait et se projetait comme un technicien informationnel neutre - et donc irresponsable
- de laction publique ; 2) sinterroger sur ce quont fait ceux ( identifier) qui, lINSEE,
ont voulu tre davantage que des techniciens politico-administrativement irresponsables.
Ces deux questions nont pas seulement un intrt historique. Y rpondre permet dclairer
dun jour nouveau le rle et la place paradoxaux de linstitution INSEE (au sens large du
terme institution) dans le champ de la pratique de lvaluation des politiques publiques. En
effet, ce rle et cette place se caractrisent la fois par une quasi-absence de lorganisme
administratif et par une remarquable prsence des administrateurs de lINSEE.
Lobjectif que nous nous sommes assign pour crire les pages qui suivent consiste
dconstruire lhistoire mythique faite dans Cinquante ans dINSEE... dun projet
328 Pour sen assurer, il faudrait conduire une enqute sociologique sur les usages sociaux de ce livre par les
agents de lINSEE ; par exemple, voir si ce livre fait partie du paquetage dintgration des nouvelles
recrues de lINSEE.
329 Deux erreurs historiques factuelles nous ont mis sur la piste de laspect lgendaire de louvrage en
question. Premirement, aucune personne rpondant au nom de Duncan na crit de livre intitul Social
Indicators . Deuximement, le sminaire de Jacques Delors lENA sur le thme des indicateurs sociaux
sest droul non pas en 1969 mais doctobre 1967 mars 1968 et a t publi en avril 1968 la
Documentation Franaise.

158

dvaluation des politiques publiques lINSEE, projet surgi la faveur dun projet de
rforme des statistiques sociales dans cet institut au dbut des annes 1970.

2. Mtamorphose de la question sociale lINSEE dans les annes 1960


Le terme de mtamorphose a t prfr lexpression mise lagenda qui aurait
insinu quavant un certain cap temporel se situant au tournant des annes 1960-1970, la
question sociale ntait pas incorpore lesprit et la pratique professionnelle des
statisticiens de lINSEE. Or, il nen est rien, ainsi quen tmoignent ltablissement dune
nomenclature de catgories socioprofessionnelles (CSP) au dbut des annes 1950 et le
mouvement de systmatisation et de technicisation des enqutes sociales qui sensuivit330.
a. Remises en cause de la subordination du social lconomique
Nous souhaitons donc dcrire, analyser et interprter le passage dun tat donn de la
question sociale lINSEE un autre tat. De quel tat initial parlons-nous ? Il est possible
daffirmer que depuis la cration de lINSEE dans limmdiat aprs-guerre jusquen 1966
(anne o Claude Gruson quitte la direction de lINSEE) la question sociale sest
progressivement inscrite lINSEE dans le cadre de la fabrication dune politique
conomique nationale planifie. En effet, planifier lconomie exigeait que des statistiques
soient dune manire ou dune autre produites sur les Franais considrs en lespce
comme des consommateurs et/ou des producteurs, dont il fallait anticiper les comportements
de demande et doffre dans le fonctionnement du systme conomique national, afin de
pouvoir parer toute ventualit susceptible dentraver la bonne331 marche de ce systme.
Ce schma de subordination du social lconomique est notamment soutenu par laction
planificatrice de Claude Gruson, mme si celui-ci prfrerait probablement parler de schma
dimbrication forte et ncessaire du social avec lconomique. Par exemple, en mars 1964, il
propose (en vain) aux reprsentants de la toute rcente Socit Franaise de Sociologie de
concourir laffinement mthodologique ou instrumental de ce schma.
A la fin des annes 1950, ce schma ou algorithme perd de son empire intellectuel sur la
raison planificatrice pour de nombreuses raisons dcrites plus haut dans le texte (notamment
chapitre 1 section 2) que nous rsumons ici sous la forme de deux phnomnes se renvoyant
lun lautre. Le premier phnomne a trait larrive de Pierre Mass la tte du CGP qui
rend dfinitivement caduque lide dune planification dirigiste et consacre en pratique la
complexification et la libralisation dune conomie franaise que lon doit ds lors tenter de
raisonner pdagogiquement dfaut de pouvoir la diriger. Le second phnomne est
quant lui relatif la politisation pluralisante du processus de planification qui fait que la
question sociale va dborder (dans laction ou, tout au moins, dans le discours des
planificateurs) le strict cadre de lefficacit macro-conomique. Elle samendera ainsi de
proccupations politiques et/ou philosophiques de bien-tre individuel ou collectif,
dadhsion lgitimante un modle de socit , de justice sociale, etc. Le recrutement de
Jacques Delors au Commissariat Gnral du Plan se rvle ce titre tre le signe fort de
cette volution. Toutefois, Claude Gruson nimprime pas lINSEE quil dirige le virage
politico-pragmatique quune adaptation cette volution supposerait, et ce malgr la
prsence dans son entourage de jeunes administrateurs de lINSEE dsireux de jeter les
bases thoriques dune relative autonomisation conceptuelle de la question sociale par
330 Linstauration des CSP couple avec des enqutes sociales permet par exemple de lier taux de mortalit et
niveau de revenu.
331 Nous faisons lhypothse qu lpoque les diffrents indicateurs conomiques permettait aux
planificateurs de statuer sur la bonne marche du systme de manire plutt unilatrale (du moins jusqu la
fin des annes 1950).

159

rapport celle de la rationalit macro-conomique. Il faut rappeler galement (chapitre 1,


section 3) qu lINSEE le dpartement population et mnages (DPM) dirig par Jacques
Desabie est rfractaire une adaptation dans le sens voqu ci-dessus.
A la fin de lanne 1966, Claude Gruson passe la main Jean Ripert. Celui-ci est entr au
Commissariat Gnral du Plan en 1948 alors que Jean Monnet tait encore en place et que
largent du Plan Marshall coulait flot. En 1952, Jean Ripert devient responsable de la
coordination au CGP jusquen fvrier 1963, date laquelle il prend le poste de commissaire
adjoint quil occupe jusqu son arrive la tte de lINSEE. Cest dire que Jean Ripert a t
au cours de toutes ces annes un observateur extrmement bien plac pour suivre le
positionnement volutif du Commissariat Gnral du Plan sur lchiquier politicoadministratif central. Il a galement t en position dinflchir ce positionnement. Ancien
frre trappiste, chrtien de gauche, membre du club Jean-Moulin, membre de la branche de
dconfessionnalisation de la CFTC, il a par exemple jou un rle dterminant dans le
recrutement de Jacques Delors et la cration dune division des affaires sociales (devenu
SAS par la suite) au Commissariat Gnral du Plan, ainsi que dans le recrutement de
Bernard Cazes332.
Lorsquil prend la direction de lINSEE, Jean Ripert est fatigu (entretien) du
Commissariat Gnral du Plan. Il y a pass 18 annes et le dpart de Pierre Mass a eu
raison de ses dernires motivations son endroit dautant quil a caress pendant quelques
semaines lespoir de se voir lui-mme nommer Commissaire au Plan, espoir qui comme on
le sait a t du.
De lavis du nouveau directeur gnral de linstitut, la planification nationale, si elle doit
continuer exister, ne peut absolument plus tre seulement envisage comme la fabrication
et la publication de Plans conomiques. Or, il trouve lINSEE des agents de haut niveau
qui supportent de plus en plus difficilement dtre de simples techniciens statisticoconomiques au service dun Commissariat Gnral du Plan qui fait en quelque sorte office
dcran entre eux et les utilisateurs de leurs travaux.
La forte croissance de lINSEE sous la houlette de Claude Gruson sest accompagne dune
diffrenciation et dune spcialisation de son appareillage statistique ainsi que dune
multiplication-extension des champs socio-conomiques couverts par cet appareillage. Or,
technologiquement le Commissariat Gnral du Plan ne sest pas suffisamment adapt ce
phnomne de sophistication de la production de lINSEE, mme si - et on est prcisment
ici au coeur de notre objet de recherche - des acteurs comme Jacques Delors et surtout
Bernard Cazes ont tent dinventer une technologie adapte cette nouvelle situation, et que
lvaluation des politiques publiques constitue cette technologie aux yeux de Bernard
Cazes. Aussi le CGP apparat-il un nombre croissant de cadres de lINSEE comme un
dbouch la fois trop troit et trop grossier pour leur production. De surcrot, le
dveloppement acclr de lINSEE durant la premire moiti des annes 1960 est all de
pair avec la multiplication en son sein de statuts professionnels et de grilles de salaires
tablis la hte, avec comme consquence le dveloppement de sentiments dinjustice, de
dmotivation ou dagressivit relationnelle parmi le personnel de linstitut. Il importe de
souligner qu lpoque lINSEE parisien constitue un univers social de petite taille (environ
1000 personnes ; tout le monde se connat plus ou moins et peut donc se comparer),
extrmement bigarr socialement (statuts, salaires, etc.) et physiquement (plus dune dizaine
de sites Paris ; on doit sentasser dans certains sites tandis que lon est laise dans
dautres, etc.), et fonctionnant en vase clos (technicit et culture technique trs fortes et trs
332 Malgr la vindicte frappant et isolant Bernard Cazes au Commissariat Gnral du Plan, Jean Ripert la
toujours apprci : Dans un organisme de plus en plus ronronnant comme le Commissariat Gnral du Plan
de lpoque, quelquun comme lui tait trs trs utile. Il connaissait la terre entire et avait toujours quelque
chose dintelligent dire. Il me semble que la formule une ide moins partielle de lhomme vient de lui,
mais je me trompe peut-tre . (entretien avec Jean Ripert).

160

particulires qui sinterposent entre les agents de lINSEE et lextrieur sur333 lequel
lINSEE travaille ; quasi-absence de dbouchs professionnels hors INSEE pour les agents
de lINSEE et ce principalement en raison de la jeunesse du corps des X-ENSAE, qui na
pas encore eu le temps dtablir des filires dessaimage dans ladministration ou dans le
secteur productif public ou priv).
En janvier 1967, Jean Ripert se trouve donc en charge dune administration traversant une
crise dadolescence. Il faut galement mentionner le fait que Jean Ripert est dans de bonnes
dispositions pour relever le dfi de rnovation organisationnelle et fonctionnelle auquel il
doit faire face. Par sa formation dingnieur agronome et son parcours professionnel et
syndical, il nest pas port, linverse de Claude Gruson, une thorisation macroconomique et une sacralisation de la Comptabilit Nationale franaise. Grer lvolution
politico-administrative de lINSEE constitue une tche qui lui convient dautant plus quil
sest rompu ce type dexercice lorsquil tait commissaire adjoint au Plan ( plus petite
chelle certes).
Ces aspects organisationnels de lINSEE nous importent dans la mesure o ils vont y
conditionner la mtamorphose de la question sociale de manire ambigu. Dun ct, Jean
Ripert va apporter son soutien aux agent de lINSEE qui souhaitent que cette mtamorphose
sopre et que lINSEE soit linstitution-cl qui alimente en statistiques sociales le dbat
social et politique national afin que slabore plus rationnellement une politique sociale334
relativement indpendante de la politique conomique nationale. Dun autre ct, Jean
Ripert ne va pas sinvestir profondment dans ce processus de transformation technologicopolitique car il va tre accapar par les chantiers de modernisation socio-technique quil
lance peu aprs son arrive la tte de linstitut : rvision des statuts des agents (acclre
par les vnements de mai 1968), regroupement gographique des services parisiens335,
quipement informatique des services avec des ordinateurs IBM336, rorganisation
fonctionnelle de lINSEE337 et cration du dpartement de la diffusion , etc. Cest ce qui
explique en partie que la mise lagenda de la question de la rforme des statistiques
sociales lINSEE va prendre plusieurs annes.
b. Une nouvelle approche de la question sociale lINSEE : le colloque de Paris de 1967
Les 23 et 24 juin 1967, Paris, est organis, linitiative de lINSEE, un colloque sur le
thme du rle et de lutilit de linformation statistique dans la socit (administrations,
entreprises, socit civile).
A lorigine de ce colloque, une concidence : en dcembre 1965, Claude Gruson doit se
rendre lvidence quil ne sera jamais commissaire au Plan, en mme temps que les jeunes
administrateurs de lINSEE faisant partie du groupe dArras et par ailleurs proches de
Claude Gruson mettent la dernire main louvrage Le partage des bnfices dont la
prface est demande au directeur de lINSEE. La non-nomination de ce dernier la tte du
Commissariat Gnral du Plan est interprte par lintress et par son entourage lINSEE
comme un chec et mat : le pouvoir temporel et malfique (incarn par Georges
Pompidou) a terrass le pouvoir spirituel et bnfique (incarn par Claude Gruson) dans le
333 Prcisment la crise ou la dsintgration de la communaut des planificateurs centraux fait que les cadres
de lINSEE pensent quil travaillent de moins en moins pour lextrieur, ce qui les en loigne dautant.
334 Le mme propos peut tre tenu concernant la question de la politique damnagement du territoire
lINSEE.
335 Aprs quelques atermoiements, le choix du site de Malakoff est finalement arrt en 1969 ;
l'emmnagement dans le btiment en forme d'toile trois branches s'effectue en 1975.
336 Le choix de la marque amricaine est lui aussi tout un symbole douverture.
337 En la matire, Jean Ripert fait appel en 1969 un grand cabinet de conseil amricain au nom
phontiquement prdestin de Mac Kinsey (!).

161

champ de la planification (entretien avec Claude Gruson). Cet vnement va provoquer des
attitudes contrastes vis--vis de la question du renouvellement de linvestissement
stratgique dans ce champ. En premier lieu, on doit considrer lattitude des lieutenants de
Claude Gruson (J. Mayer, A. Vanoli, L.-P. Blanc, etc.), cest--dire, grosso modo, les
anciens du SEEF qui ont investi, dvelopp et modernis lINSEE de manire proprement
exceptionnelle. Toutes ces personnes adoptent une logique de dfense et de sophistication
techniciste de lhritage de la Comptabilit Nationale. En second lieu, on trouve Claude
Gruson lui-mme. Avant de jeter lponge , il sefforce de rgler, au profit de lINSEE, la
question de la production et du traitement des statistiques industrielles. Cest par la
ralisation de ce projet quil souhaite apposer une dernire touche son oeuvre politicoadministrative. Dun autre ct, le directeur de lINSEE vient de raliser que sa stratgie de
pouvoir spirituel (mettant le pouvoir temporel dans le droit chemin) a t mise
durablement en chec dun double point de vue institutionnel (sa non-nomination au Plan) et
social (ce que dmontre lenvi louvrage collectif Le partage des bnfices quil
prface). Il choisit donc de donner libre cours lexpression lINSEE dautres attitudes
stratgiques pour linstitut (entretien avec Claude Gruson). Cest ainsi quil donne son feu
vert et apporte son soutien au projet conjoint INSEE-DATAR en vue de la cration
dObservatoires Economiques Rgionaux338. Parmi les porteurs de nouvelles stratgies
auxquels Claude Gruson lche la bride se trouvent galement les conomistes statisticiens
du groupe dArras qui, sur le plan gnrationnel et corporatiste, sont davantage attachs
lINSEE lui-mme quau systme de la Comptabilit Nationale dans la mouvance duquel
lINSEE moderne a pourtant t conu et concrtis.
Globalement le projet politico-institutionnel que nourrissent les jeunes turcs de lINSEE
consiste pluraliser voire dmocratiser lusage de linformation conomique et sociale
produite par linstitut. Relativement marqus par la pense de Pierre Bourdieu - qui
sintresse dj la dialectique auto-reproductrice entre structures objectives et subjectives
de domination dans la socit -, ils nont gure de scrupules intellectuels envisager le
triangle CGP-DP-INSEE comme le monopole dune certaine violence symbolique (dans le
domaine conomique) dvoy de lintrt socio-conomique gnral par et au profit dune
lite politique, conomique et culturelle. La question qui se pose ds lors est de savoir
comment transformer ce monopole afin den librer lINSEE et de mettre vritablement
linstitut au service dune entreprise de conciliation entre dveloppement conomique (les
bnfices ) et dveloppement social (le partage ) de la France. Cette ide constitue un
premier pas dans la formation dune forme de doctrine Ripert dont on va tout de suite voir
quelle passe par une sorte de crypto-doxa Gruson (un pas en arrire pour deux pas en
avant). En effet, selon cette ide, la fabrication du Plan conomique nest plus lordre du
jour ; en revanche, on y retrouve, en rsurgence, lancienne logique de pouvoir
discrtionnaire, occulte et irradiant dans laquelle Claude Gruson souhaitait inscrire le SEEF
la fin de lanne 1957 lorsque de grandes incertitudes pesaient sur la survie de ce service
atypique de la Direction du Trsor (voir chapitre 1, section 1).
Selon cette logique, lINSEE ne doit plus compter que sur lui-mme et doit sefforcer
dinnerver le corps conomique et social national au moyen dinformations statistiques
rationnellement tablies et diffuses par des canaux officieux soigneusement slectionns.
Dans leur dmarche, les jeunes modernisateurs de lINSEE bnficient videmment de
lappui des anciens du SEEF ayant suivi Claude Gruson lINSEE. Cependant, au fil des
mois, la rflexion des nouveaux stratges de lINSEE va saffiner et prendre, avec larrive
de Jean Ripert la direction de linstitut, un tournant libral que nous allons maintenant
dcrire. Au modle dun INSEE centrifugeant linformation, dans un but foncirement
altruiste et/ou vangliste oeuvrant pour le salut des profanes du grand nombre, va se
338 Cf. Bardet (F.), 1994, Observatoires et nouvelles pratiques de gouvernement, mmoire pour lobtention du
DEA de lIEP de Grenoble (Universit Pierre Mends-France), (sld. Ph. Warin).

162

substituer un modle dINSEE centrifuge et centripte, cest--dire marchandant ou


changeant linformation contre quelque chose spcifier en interaction avec son
environnement.
En janvier 1966, Claude Gruson interprte sa non-nomination au Commissariat Gnral du
Plan comme un dsaveu personnel de Georges Pompidou son endroit. Quant Jean Ripert,
il analyse sa propre non-nomination et la nomination de Franois-Xavier Ortoli au poste de
commissaire au Plan comme un acte anti-Mass : Pompidou a eu limpression que la
planification en valeur [formalise] de Mass lavait embarqu et lui avait bien rduit sa
marge de manoeuvre 339. Ainsi, sur un plan gnral, MM. Gruson et Ripert parviennent la
mme conclusion : le dprissement du Plan en tant que contrat moral pluriannuel sign par
les grands acteurs socio-conomiques de la Nation a commenc et ce processus semble
irrversible. En prenant la direction de lINSEE, Jean Ripert approuve donc le travail
daggiornamento radical entam par un petit nombre de jeunes administrateurs de lINSEE.
Toutefois, il les pousse aussi briser un certain nombre de tabous lis la pense de Claude
Gruson concernant en particulier largent, la conception de lEtat, la libre entreprise, etc. De
tels tabous distinguent la Gauche socialiste classique de la Gauche moderne, librale, socialdmocrate, anti-jacobine qui sexprime de plus en plus clairement dans les colonnes de
lhebdomadaire mendsiste lExpress et dans les manifestes du Club Jean-Moulin. Cest
pourquoi au cours du colloque de Paris de juin 1967 cest moins contre la reproduction des
lites gardiennes dun ordre social ingalitaire que les rformateurs de lINSEE se
positionnent, quimplicitement contre un gouvernement jug ractionnaire (entretien
avec lun deux) qui ne se proccupe gure de concilier de manire rationnelle et
pragmatique dynamisme conomique et justice sociale. La pense de Pierre Bourdieu, trs
critique et trs emporte lgard de lappareil de planification, sefface sensiblement
(mais pas totalement) au profit dune dimension de rformisme socio-conomique.
On trouve la base du rapport de synthse du colloque340 lide quun march de
linformation et de ltude conomique et sociale doit merger en France et que lINSEE
doit tre le centre informationnel nourricier et rgulateur de ce march. Il est en effet postul
que le systme actuel dinformation statistique ne peut plus faire face la diffrenciationspcialisation des besoins dinformation, que ce soit dans le secteur public ou priv. Pire,
lINSEE alimente en information un appareil de planification dont la centralisation et
lautoritarisme informationnel dresponsabilisent les acteurs conomiques et sociaux en les
dispensant de planifier eux-mmes leurs actions. Linstitut se propose donc deux missions.
La premire consiste dmarcher les acteurs (grandes entreprises, administrations
publiques, collectivits locales, syndicats, chambres parlementaires, partis politiques, etc.)
pour quils se dotent de services dtudes susceptibles tre daliments par les informations
objectives produites scientifiquement par lINSEE. Cest prcisment la seconde mission
que souhaiterait sassigner lINSEE : alimenter en information le systme polycentrique des
acteurs de la vie socio-conomique franaise341. Cette mission se justifierait par la ncessit
339 Entretien avec Jean Ripert. Rappelons que, ainsi que nous lavons tudi plus haut, MM. Gruson et Ripert
ont tous les deux raison. Il faut cependant ajouter que Pompidou reprend galement en main le CGP parce que
beaucoup dadministrations ministrielles se sont dotes de cellules dtudes et de planification, ce qui
compromet la position de supriorit du Premier Ministre dans le gouvernement.
340 Le document en question sintitule Jalons pour une politique de linformation conomique , rapport de
synthse du colloque sur linformation conomique, Paris, 23 et 24 juin 1967. Il est crit en page de garde que
sa rdaction est le produit dun travail collectif auquel ont particip : MM. Andr Babeau, Jacques
Barbichon, Jacques Bertherat, Louis-Pierre Blanc, Pierre Bourdieu, Jean Broizat, Robert Cottave, Alain
Darbel, Paul Dubois, Pierre Echard, Pierre Gervaiseau, Claude Gruson, Franois Hetman, Jacques Lautman,
Jacques Lacoste, Jacques Mayer, Pierre Nardin, Claude Seibel, Yves Ullmo.
341 Tous les passages sur la ncessit dune dcentralisation de la dcision publique et prive sinspirent des
crits du Club Jean-Moulin et plus particulirement des livres de Michel Crozier, par exemple : Les raisons,
propres ladministration, qui poussent la concentration des instances de dcision sopposent partiellement

163

en France dune magistrature de linformation statistique [...] susceptible dorienter


lactivit statistique en fonction de normes dordre scientifique [...][ et veillant ce que
soient cres et maintenues] les conditions de lgalit de tous devant linformation (pp.
23-24). A ct de ces intentions qui seront dailleurs officiellement et partiellement342
exauces en 1972 travers la cration du Conseil National de la Statistique , existent
galement des objectifs plus prosaques, quils soient politiques (instruire les contrepouvoirs343 et les gouverns , par exemple), administratifs (entre autres choses, trouver
des dbouchs professionnels pour les administrateurs de lINSEE qui pourraient ds lors se
vendre en tant que mercenaires de linformation statistique dans les institutions voulant se
doter de services dtudes statistiques), et mme financiers (dmarcher des entreprises qui
achteraient les enqutes statistiques effectues par lINSEE ce qui permettrait linstitut de
compenser, dans son fonctionnement, un ventuel tarissement de la source budgtaire lie
aux tudes de planification).
Les rformateurs de lINSEE estiment pouvoir russir dans leur entreprise deux
conditions. Premirement, il sagit qu lINSEE soit donn un statut de droit public
impliquant la personnalit civile et lautonomie financire, cest--dire en loccurrence, que
soit modifi le statut de lINSEE (p. 23), en tablissement public commercial (p. 77).
Seconde condition requise, une modification orientation a-normative des attributions de
lINSEE simpose. Ce dernier doit, autant que faire se peut, se contenter de ne communiquer
aux acteurs sociaux que de linformation brute, non traite et ce de manire aussi quitable
que possible, car il ne faut pas favoriser un demandeur dinformation au dtriment dun
autre. On touche ici un point crucial sur le positionnement institutionnel de lINSEE.
Selon les jeunes-Turcs de lINSEE, lextraversion de lINSEE passe certainement par une
plus forte implication dans le dbat politique, conomique et social . Toutefois, la
lgitimit nationale de cette implication dpend de la neutralit de lINSEE par rapport ce
dbat. Ainsi, le rapport de synthse du colloque de Paris peut tre lu comme un projet de
code de dontologie que quelques jeunes gens imaginatifs de lINSEE proposent leurs
collgues plus prudents queux. Les rformateurs souhaitent donner des garanties de sagesse
et montrer quils ne sont pas des apprentis sorciers. Sur le plan politique, leur projet de
rforme naura pas les effets dune rvolution : En fait, les rtentions statistiques (ou les
gauchissements des prvisions) dorigine politique sont, dans notre pays du moins, rares et
limites dans leur objet . Le projet vise principalement rtablir lobjectivit de
linformation utilise par les acteurs et non leur donner ou leur vendre des
armes informationnelles : Beaucoup plus importantes en revanche sont les rtentions
dorigine technique ou sociologique : quil sagisse de retards ou de strilisation de
linformation statistique, elles sont imputables soit linsuffisance des moyens de diffusion
soit au fait que les administrations ou les entreprises nont pas une conscience assez claire
de lintrt social de linformation quelles dtiennent.. Les instigateurs du projet prvoient
de prendre garde ne pas faire exploser de bombes informationnelles remettant trop
fortement en cause lordre tabli : Beaucoup plus fondamental encore est le secret ou le
silence dont la socit entoure, de fait et souvent inconsciemment, un grand nombre de
au progrs de lefficacit administrative, si lon admet que laccord ngoci est mieux suivi en son esprit que
nest respect la lettre lordre impos (p. 47).
342 Aprs quelques annes de fonctionnement du Conseil National de la Statistique, certains partenaires
sociaux, la CGT notamment, affirmeront que le CNS relve dune manipulation travers laquelle lINSEE,
prtextant de divergences entre partenaires, sarroge implicitement le droit de dcider elle-mme de son
programme de travail alors que le but du CNS est prcisment de permettre aux partenaires sociaux davoir
prise sur le programme de travail de lINSEE.
343 Par exemple, en dveloppant et dynamisant le comit de liaison entre lINSEE, les administrations
conomiques, les organisations professionnelles, syndicales et sociales (CLINSOPS) cr en 1964
linitiative de Claude Gruson suite lchec de la politique des revenus et de la cration du CERC par le
Commissariat Gnral du Plan.

164

problmes dont lnonc la mettrait en question, quil sagisse de la situation des groupes
dfavoriss (personnes gs, handicaps physiques, dbiles mentaux...), des ingalits de
fortune et dducation ou encore des ingalits entre pays. Mais nous touchons l des
problmes qui ont trait [...] de faon directe lexercice du pouvoir conomique, [...]
lorganisation gnrale de la socit et qui dpassent lobjet de ce colloque (pp. 68-69).
Afin dtre encore plus convaincant quant la ncessit pour lINSEE de ne pas prendre
parti dans le dbat politique, conomique et social national, tout en y participant, les
rformateurs de lINSEE proposent mme de brider son activit normative au profit de son
activit fondamentalement informative : La modification du statut nirait pas sans
modification des attributions. Dans une telle hypothse, les attributions statistiques
tendraient saccrotre et les attributions dtudes et de projections disparatre (p. 23).
Ainsi, de manire surprenante nos yeux, de jeunes comptables nationaux tels que MM.
Darbel, Dubois et macroconomie proposent explicitement, avec lappui de quelques
comptables nationaux de la vieille cole comme Jacques Mayer, de scier la branche sur
laquelle ils sont assis ; en effet, cest eux qui ont en charge lactivit dtudes et de
projections lINSEE. La cl de cette nigme se trouve en grande partie dans lhistoire
professionnelle et institutionnelle des relations de type lonin que souhaitent entretenir les
comptables nationaux avec les statisticiens publics en France.
c. Les implications institutionnelles du colloque de Paris pour lINSEE
Il convient tout dabord dobserver les diffrences entre le mtier de comptable national et
celui de statisticien public. Lobjectif professionnel du premier est de rationaliser le
gouvernement ou la planification du systme conomique national. Pour ce faire, le
comptable national construit et fait fonctionner sur le papier un systme de variables344
conomiques physiques (tonnes de charbon) et montaires (prix de la tonne de charbon)
cens reprsenter le systme conomique national rel et permettre de montrer aux acteurs
de ce systme la voie dune croissance globale quilibre. Pour que le systme thorique
reprsente convenablement le systme rel, les comptables nationaux glanent o ils le
peuvent le maximum de donnes statistiques qui vont leur permettre de quantifier
rellement les variables de leur systme thorique. Toutefois ce travail de quantification et
de ralisation des variables sapparente du bricolage , du bidouillage , de la
cuisine 345, car historiquement le systme thorique de la Comptabilit Nationale a t
construit comme une connaissance a priori par rapport lexprience statistique srieuse. Au tournant des annes 1940-1950, lorsque les premires bases de la Comptabilit
Nationale ont t jetes par des agents du Commissariat Gnral du Plan et du BSEF, la
production de statistiques industrielles, budgtaires, sociales, etc., tait trop pauvre et trop
dsordonne pour servir dossature cohrente un systme de Comptabilit Nationale
ambitionnant de reprsenter le fonctionnement densemble de lconomie franaise. Les
variables de ce systme ont donc dabord t conues pour couvrir la marche du systme
conomique rel dans son intgralit et non pour tre statistiquement mesurables (puisque
peu de mesures taient effectues). Les comptables nationaux considrent en quelque sorte
le systme conomique rel comme un champ dactivits toil, ou plutt moir, par ces
petits miroirs que constituent les chiffres statistiques produits par les ministres
oprationnels, par les directions du ministre des Finances, par lINSEE, par les syndicats
professionnels, par les grandes entreprises, etc., dans le dsordre le plus total. Ce sont
344 La formalisation mathmatique et la validation empirique de linterconnexion des variables aboutit ce
que lon appelle un modle macro-conomtrique.
345 Nous utilisons ici les qualificatifs employs dans Kramarz (F.), La Comptabilit Nationale la maison ,
in Boltanski (L.) et Thvenot (L.), (sld.), 1989, Justesse et justice dans le travail, Paris, CEE-PUF, (Cahiers du
Centre dEtudes de lEmploi), pp. 219-245.

165

davantage les relations dynamiques entre ces chiffres que les chiffres eux-mmes et les
modalits validantes de leur fabrication qui intressent les comptables nationaux.
Professionnellement, cette hirarchie dintrts - qui spare donc le mtier de comptable
national de celui de statisticien public - sest accuse avec le temps parce que beaucoup de
statisticiens de lINSEE rechignaient reprendre le travail bricol des comptables
nationaux et que, de toute faon, cette tche de reprise ainsi que la fabrication de statistiques
srieuses adaptes au cadre de la Comptabilit Nationale ne pouvaient se faire que sur un
temps long voire infini tant donn le phnomne de diffrenciation de lconomie franaise
li sa forte croissance. Aussi les comptables nationaux ont rellement dvelopp une forte
culture du bidouillage de chiffres qui rebutait et frustrait les statisticiens de lINSEE qui
taient dans lincapacit de rsoudre rapidement le problme du manque de srieux des
comptables nationaux quils dnonaient346.
En revanche, dun point de vue institutionnel, la hirarchie voque ci-dessus perd de son
acuit en consquence notamment de laction de Claude Gruson. Lorsquil prend la tte du
SEEF en 1953, il engage progressivement ses troupes dans un double travail
dordonnancement plus rigoureux du bidouillage347 et de nouage de contacts rguliers avec
les quelques statisticiens de lINSEE tents par lanalyse macro-conomique (tel
quEdmond Malinvaud). Malgr les procds parfois cavaliers quutilisait Claude Gruson
pour amadouer une partie des agents de lINSEE (susciter des vocations de transfuges par
exemple), cest tout de mme lui qui a cr les conditions propices un mariage de raison
entre les deux organismes loccasion de sa nomination la tte de lINSEE en 1961348.
Ainsi Claude Gruson institutionnalise-t-il la jonction entre deux mtiers, deux cultures
professionnelles, lune, celle de comptables nationaux, arc-boute sur linstrumentalisation
de la science macro-conomique keynsienne des fins gouvernementales, lautre, celle des
statisticiens de lINSEE, ptrie par une proccupation de qualit technique des enqutes
statistiques. Cela dit, il sagit, comme nous lavons formul prcdemment, dun mariage de
raison et non dpousailles de coeur. Comme lexprime le comptable national Charles Prou,
on peut interprter le dpart de Claude Gruson pour lINSEE comme un projet politique.
Il fallait investir la forteresse qutait lINSEE pour assurer la planification dmocratique
une base statistique beaucoup plus solide que celle avec laquelle on avait travaill au SEEF,
et qui tait trs fragile ( Comptes de la puissance , p. 260). A partir de 1961,
346 Pages 195-196 du livre de Franois Fourquet Les comptes de la puissance (op. cit), un comptable
national, Charles Prou, affirme : Dune part ils [les statisticiens de lINSEE] sentaient une concurrence
latente sur une partie importante de la statistique, celle qui touchait la macro-conomie, et dautre part, par
purisme, ils voyaient dun trs mauvais oeil quon btisse les comptes nationaux sur des bases extrmement
fragiles. Ils taient trs conscients de cette fragilit - nous aussi dailleurs, et cest pour cela quon a essay de
la court-circuiter par des informations financires. La plupart des statisticiens sont donc rests lcart. Alors
il y a eu les tratres : Dumontier et Froment sont partis au Plan. Blanc est venu au SEEF.[...] Cela na jamais
t dit ni crit, mais cela a t considr comme une trahison latente du mtier de base du statisticien, alors
que de notre ct on avait conscience quil valait mieux travailler avec des chiffres mal foutus plutt que de ne
rien faire .
347 Cration des Tableaux Economiques dEnsemble (TEE), dEchanges Inter-industriel (TEI), et
dOprations Financires (TOF).
348 Citation de Jean Seris dans Les comptes de la puissance , op. cit., p. 259 : En 1961, il sest pass un
fait majeur : la dcision de nous [le SEEF] couper en deux, la direction de la Prvision [en fait, le SEEF] et
lINSEE. Pourquoi ? Parce que nous tions arrivs une limite. [...] Nous ne pouvions plus amliorer les
donnes statistiques et ctaient pour nous la paralysie. Jusqualors, lINSEE nous avait regard avec
suspicion : nous manipulions des chiffres qui ntaient pas indiscutables. Mais de plus en plus de jeunes
lINSEE se disaient : cest stupide ! Nous sommes dans notre coin faire des statistiques de production qui
ne servent personne, et ct il y a des quipes qui imaginent elles-mmes leurs chiffres, qui ont lair de
servir quelque chose, et qui paraissent samuser ! On tait prt de part et dautre se runir. [On a alors
pu] concevoir un programme cohrent de dveloppement statistique en relation avec la Comptabilit
Nationale.

166

linstitutionnalisation dune intersection au sein de lINSEE entre lactivit de statisticien et


celle de comptable national commence donc seffectuer mais non sans heurts : les
conjoncturistes de lINSEE rechignent harmoniser leurs mthodes avec celles employes
par les anciens du SEEF venus lINSEE dans le sillage de Claude Gruson. La bataille
dcisive a lieu loccasion de la mise en oeuvre du Plan de Stabilisation attribu plus ou
moins justement au ministre des Finances Valry Giscard dEstaing entre 1963 et 1965. Les
projections respectives des conjoncturistes et des comptables nationaux sont diamtralement
opposes jusqu ce quau cours de lanne 1965 lhistoire donne tort aux conjoncturistes et
dmente leurs projections. Ceux-ci vont tre alors obligs de compromettre leurs
mthodes avec celles des comptables nationaux, cest--dire de laisser ces derniers utiliser
directement et faonner davantage leur guise leurs batteries dindicateurs principalement
axs sur le monde de lentreprise.
Pour rsumer, on vient dexaminer deux tapes : premirement, une guerre de tranches
larve, le SEEF dun ct, lINSEE de lautre, jusquen 1961 ; deuximement, un blitzkrieg
des comptables nationaux emmens par Claude Gruson en territoire INSEE, invasion-clair
qui se solde par la mise au pas en 1965 des statisticiens conjoncturistes de lINSEE
spcialiss dans les prises de tendances court terme des entreprises franaises. La
question de la production de statistiques sociales des fins de Comptabilit Nationale est au
coeur de la troisime tape du projet politique de Claude Gruson. Rappelons encore
quen 1964, ce dernier a demand aux sociologues de laider sociologiser la Comptabilit
Nationale. Rappelons galement lpisode de la politique des revenus qui posait la question
de lquit et de la lgitimit dun ordre social tiraill par lvolution structurelle de
lconomie et de la socit franaise. Les sociologues ont rpondu ngativement au directeur
de lINSEE et le projet de politique des revenus na engendr quune petite structure, le
CERC, se situant de surcrot dans la zone de contrle du Commissariat Gnral du Plan et
non de lINSEE. Claude Gruson souhaite donc entre autres choses mettre vritablement le
Dpartement population et mnages (DPM) de lINSEE au service des comptables
nationaux.
Toutefois, la partie est ici difficile. Les conjoncturistes et les comptables nationaux taient
concurrents sur le mme terrain de jeu : la prvision conomique ; finalement il a suffi que
lun mette lautre en dfaut pour imposer sa loi. Il nen va pas de mme avec les statisticiens
sociaux de lINSEE qui nont que peu de rapports avec les comptables nationaux et nont
dailleurs pas cherch en avoir. Ds 1963, Claude Gruson profite donc de la monte en
puissance du social orchestre par Jacques Delors dans la problmatique de la
planification pour budgtiser dans le cadre de la prparation du Vme Plan des enqutes
sociales qui sont confies au DPM. Il sagit l dune premire tentative pour convertir le
DPM la planification. Nanmoins, si Jacques Desabie sestime trs trs reconnaissant
vis--vis de Gruson qui nous a permis de dvelopper nos services de manire exceptionnelle
et nos carrires par la mme occasion349 , cette reconnaissance nest pas alle jusqu
mettre le DPM au service de la planification et des comptables nationaux : On a toujours
travaill, dvelopp de nouveaux programmes denqutes, etc., dans une logique doffre, on
ne travaillait pas sur commande, on essayait plutt danticiper intuitivement les demandes
et on y russissait assez bien, je dois dire. Vous savez, les Catgories SocioProfessionnelles, mon prdcesseur Jean Porte les a sorties tout seul de son cerveau,
personne ne les avait demandes et vous connaissez le succs que cela a eu. Et moi jai
continu procder de mme sans trop me soucier des demandes qui dailleurs taient le
plus souvent floues techniquement (entretien avec Jacques Desabie). En fait, la tentative
dinstrumentalisation du DPM par les reprsentants de la Comptabilit Nationale a abouti au
rsultat inverse. En contribuant au dveloppement du DPM, llargissement de sa palette
349 Entretien avec lintress.

167

denqutes sociales350, et la sophistication technique de leurs protocoles, Claude Gruson a


confort le DPM dans sa logique doffre ferme la notion de demande.
Ds le dbut de lanne 1966 les jeunes stratges de lINSEE se posent en effet la question
de la valorisation externe ou de la mise sur le march informationnel national de
lappareillage statistique de leur maison. Or, ils se heurtent dans le domaine de la statistique
sociale un DPM qui est devenu une sorte dINSEE dans lINSEE, une citadelle technicoculturelle bien organise et extrmement productrice sous la houlette de Jacques Desabie. Il
est hors de question de prendre dassaut ce bastion, dautant que Claude Gruson ne voudrait
pas sencombrer dun conflit interne tant donn la violence du combat qui loppose dj au
ministre de lIndustrie propos du contrle par lINSEE de lappareil national de
statistique industriel en gestation351. Compte tenu de son style de leadership administratif, le
nouveau directeur Jean Ripert, qui prend poste en janvier 1967, ne les soutiendrait pas
davantage. Et puis, au nom de quoi de jeunes et dynamiques administrateurs de lINSEE
pourraient-ils reprocher un dpartement de lINSEE de ne vouloir faire que de la
statistique ? La seule manire de rendre le DPM un tant soit peu utile linscription de
lINSEE dans un dbat politique et social (dont le processus de planification ne recouvre
quune partie) est dobtenir du directeur du DPM quil accepte que lINSEE puisse diffuser
des donnes produites par le DPM. Pour obtenir lassentiment du DPM quant ce principe,
des garanties draconiennes doivent tre fournies : la diffusion se fera avec une prudence
dontologique extrme (procdure de lembargo, respect de lgalit de tous devant
linformation statistique, etc.) ; ladoption du principe de la diffusion naffectera pas la
dfinition et la ralisation du programme de travail du DPM sur lequel son responsable
demeure souverain ; entre la production du DPM et la diffusion de cette production
nexistera aucune phase dinterprtation et de synthse normative des donnes.
Cest pourquoi le collectif en charge de la rdaction du rapport du colloque de Paris de juin
1967 vont jusqu envisager la disparition de la fonction dtudes normatives de lventail
dactivits de lINSEE352. Bien entendu, Jacques Desabie nen demande pas tant. A propos
du colloque de Paris, il nous a dclar : Moi personnellement je ne me souviens pas y avoir
assist mais javais des gens de chez moi qui me rapportaient ce qui sy disait. Dans mon
travail ces choses-l avaient trs peu dimportance. Justement, moi tout ce que je demandais
cest que cela ne perturbe pas les programmes de travail dans lesquels le DPM tait engag
et qui taient trs approfondis, trs lourds techniquement 353. On peut donc supposer que
lexagration des propositions de nouveaux stratges de lINSEE na dgal que leur dsir de
faire acte dallgeance aux tenants de la culture statistico-descriptive, objectiviste et anormative de lINSEE, afin de pouvoir utiliser un tant soit peu leur travail. Ainsi, le colloque
de Paris a une double signification institutionnelle pour lINSEE. Il montre un institut que
certains de ses dcideurs internes veulent inscrire visiblement sur la scne politique et
sociale nationale, en mme temps quil dnote un dbut dabandon du projet de
gouvernementalisation de lensemble de lactivit de lINSEE dans le cadre de la
Comptabilit Nationale. En reformulant cette ambigut, on peut affirmer que lide de
350 Enqutes sociales sur lemploi, la mobilit professionnelle, les usages des moyens de transport,
lhabillement, le logement, etc., toute choses dont lINSEE peut tre fier puisque, dans les autres pays
industrialiss, il nexiste rien danalogue en termes de technicit, de rptabilit et de comparabilit des
statistiques sociales produites.
351 Michel Volle, op. cit.
352 On est en droit de se demander galement pourquoi les anciens comptables nationaux du SEEF ayant
migr lINSEE ont avalis ce programme de rforme de lINSEE dans lequel ils nont plus gure de place. Le
principal lment de rponse rside probablement dans le fait que le SEEF sest transform en mai 1965 en
Direction de la Prvision. A partir de l, les transfuges du SEEF lINSEE disposaient ainsi dune terre
promise institutionnalise sur laquelle ils pourraient se (r-)installer si daventure lINSEE ne voulait plus
deux.
353 Il faut noter qu lpoque le DPM prparait le recensement national de la population de 1968.

168

diffusion de linformation conomique et sociale produite lINSEE renvoie dos dos ou


fait tampon entre ceux qui lINSEE veulent faire de linstitut un acteur gouvernemental
(dans le cadre dun projet de sophistication sociologique et statisticien de la Comptabilit
Nationale des fins planificatrices) et ceux qui lINSEE galement se conoivent comme
des techniciens neutres de la description socio-conomique de la France et qui ne souhaitent
pas assumer la dimension politique de linformation quils produisent et de lusage qui en
est fait.
Nous allons maintenant examiner comment ce modus vivendi tri-fonctionnel au sein de
lINSEE va y conditionner les dbats et les dcisions technologiques relatifs la question
des indicateurs sociaux et finalement celle de lvaluation des politiques publiques.

3. Le modus vivendi lINSEE entre comptables nationaux, statisticiens


neutralistes et rformateurs institutionnels
a. Premier branlement du modus vivendi : la question de lusage gouvernemental des
statistiques sociales
Avec lentre de la France dans le March Commun en 1959, le SEEF (puis la DP) et
lINSEE ont t amens sintresser lactualit internationale en matire de Comptabilit
Nationale, ne serait-ce que dans un but dharmonisation au niveau europen. Au dpart, les
discussions taient pres car deux conceptions de la Comptabilit Nationale sopposaient.
Existait en premier lieu la conception, dominante sur la scne internationale, marque depuis
le dbut des annes 1940 par le travail du macro-conomiste universitaire anglais Richard
Stone, dun usage macro-descriptif et peu planificateur de la Comptabilit Nationale au
regard des conomies nationales. En second lieu, on trouvait la conception franaise,
reprsente par Claude Gruson, et axe sur lide dune planification stato-centralise des
entreprises publiques ou prives regroupes en branches dactivits354. Nanmoins au fil des
annes, cet antagonisme conceptuel et pratique sest attnu. Les excellentes performances
de lconomie franaise au cours de cette priode ont probablement constitu un important
facteur poussant les tenants de lapproche anglo-saxonne envisager un usage davantage
planificateur et une conception moins agrge de la Comptabilit Nationale. Du ct
franais, lvolution du Commissariat Gnral du Plan, prenant acte de la libralisation et de
la diffrenciation de lconomie franaise, a progressivement dfocalis les comptables
nationaux de la seule sphre marchande des entreprises franaises qui prenaient de moins en
moins en considration les indications du Plan. Toujours est-il quau milieu des annes 1960
lOffice Statistique des Communauts Europennes (OSCE) est, sous la direction de Richard
Stone, en passe de proposer un systme europen de comptes conomiques intgrs
suffisamment policy-oriented355 pour inspirer les comptables nationaux franais et

354 Parce que la production conomique se limite selon la conception franaise lactivit des entreprises
dtaille par branche, on peut dire que la Comptabilit Nationale franaise se situe une chelle davantage
mso-conomique que macro-conomique danalyse.
355 Le tournant politiques publiques de Richard Stone pendant les annes 1960 est attest par ses
publications telles que Stone (R.), A model of the educational system , in, 1966, Mathematics in the social
sciences and other essays, MIT Press, Cambridge (Mass.) ou Stone (R.), Un systme intgr de statistiques
dmographiques de la main doeuvre et dautres statistiques sociales, reli au systme de Comptabilit
Nationale, ONU, Conseil conomique et social, commission de la statistique, document E/CN 3/394, New
York, mai 1970.

169

notamment ceux de lINSEE, tels que Jacques Mayer et Andr Vanoli, qui souhaitent
redployer lusage planificateur de la Comptabilit Nationale356.
Lorsquil prend la tte de lINSEE, Jean Ripert considre cette reconfiguration intellectuelle
sous un jour extrmement favorable. Il y voit en effet le commencement tant attendu par lui
dune technicisation de la conception de la planification nationale prenant en considration
le social entendu lpoque comme la face non-marchande des choix collectifs. Cest
pourquoi il encourage ses collaborateurs de la direction des synthses conomiques de
lINSEE persvrer dans la nouvelle voie europenne et va participer lui-mme
certaines runions de travail organises par lOSCE, lOCDE ou la commission de lONU
pour lEurope qui sige Genve. Nanmoins, la haute et austre technicit de ces
rencontres internationales le plonge dans un certain ennui : Il ny avait que Richard Stone
et surtout Claus Moser qui disaient des choses non soporifiques, pour moi qui ne suis pas du
tout un spcialiste des statistiques conomiques bien entendu. . Cest ainsi que Jean Ripert
se lie damiti avec Claus Moser, son homologue britannique, personnage haut en couleur
qui dirige lOpra lyrique de Londres en mme temps que le Central Statistical Office
(CSO). En 1968, le CSO, sous la houlette attentive de son nergique directeur, est en train
de rflchir lacclimatation en Grande-Bretagne des lments du dbat engag outreAtlantique propos de la finalisation gouvernementale des statistiques sociales cest--dire,
en termes plus simples, sur la ncessit dtablir des social indicators357 et un social
accounting system indpendant du systme de la Comptabilit Nationale (conomique).
Claus Moser entreprend de convaincre le directeur gnral de lINSEE que son institution
peut gagner en lgitimit institutionnelle si elle consent remodeler sa production de
statistiques sociales pour les rendre utilisables par les acteurs sociaux et gouvernementaux
cest--dire functional selon le terme employ par le directeur du CSO358. Cependant,
plus profondment, Claus Moser montre Jean Ripert que lINSEE, malgr sa forte
implication dans un systme institu de planification conomique alors rig en exemple
dans de nombreux pays industrialiss, est maintenant confront au dfi politico-administratif
de la dcennie : la planification sociale et le dveloppement social. Or, lINSEE ne peut
relever ce dfi que si est remis en cause en son sein le modus vivendi voqu plus haut entre
comptables nationaux venus du SEEF lINSEE (MM. Mayer et Vanoli), les jeunes
administrateurs de lINSEE pro-extraversion de linstitut (MM. Dubois et
macroconomie359), et la vieille cole statisticienne anti-extraversion (M. Desabie).
La question que lon doit dabord se poser est de savoir si la crise de mai 1968 et
lanimation par Jacques Delors dun sminaire lENA sur le thme des indicateurs sociaux
ont galement particip lbranlement des fondements politico-administratifs du modus
vivendi. La rponse cette question savre, tout bien considr, relativement malaise.
Ainsi, il est clair que les troubles de mai ont procur Jean Ripert, et au petit nombre des
administrateurs de lINSEE en faveur dune rforme des statistiques sociales, des arguments
lencontre de lostracisme technicien du DPM qui contrle lappareil productif des
statistiques sociales. Mai 68 montre que le social nest pas rductible lconomique et que
356 On verra plus loin dans le texte que cela va aboutir des tentatives dlaboration par lINSEE et la DP de
comptes satellites (gravitant autour de lancien systme de Comptabilit Nationale) spcifiques aux social
policy domains de la sant, de lemploi, du logement, de lducation, etc.
357 Cf. la Newsletter du Social Science Research Council (Grande-Bretagne) de novembre 1968 qui relate la
confrence de Londres organise par la SSRC sur le thme de indicateurs sociaux en juin 1968. Etaient
notamment prsents cette confrence : James Coleman, Mancur Olson, Claus Moser et Andrew Shonfield
(grand spcialiste anglais de la planification franaise, futur prsident du SSRC et ami de Bernard Cazes). En
raison des vnements de mai 68 en France, Jacques Delors et Bernard Cazes ne se sont pas rendus cette
confrence, alors quils comptaient y participer. Le rapport de lENA sur les indicateurs sociaux a nanmoins
t envoy aux organisateurs de la confrence et comment lors des dbats par Andrew Shonfield.
358 Moser (C.), foreword to Social trends, Central Statistical Office, n1, 1970.
359 Nous ne faisons pas figurer ici Alain Darbel car pendant cette priode il ne travaille plus lINSEE.

170

les statistiques sociales produites par lINSEE devraient servir rationaliser des programmes
sociaux nationaux rpondant de grands besoins sociaux dont les brouillonnes
revendications et critiques exprimes par les insurgs ont t le symptme, plutt qu
continuer faire de lenqute mnage comme si de rien ntait. Pourtant, les choses ne
sont pas si simples. Cette fourniture vnementielle et providentielle darguments en faveur
des partisans dune rforme des statistiques sociales ne va pas permettre une mise au pas
rformatrice du service de Jacques Desabie.
En fait, les rformateurs ne forment pas un groupe uni. En outre, la jeune gnration des
administrateurs de lINSEE marque par le magma doctrinaire de mai 68 ne va pas les
soutenir et va, sans le savoir, faire le jeu immobiliste de Jacques Desabie. Enfin, au
ministre des Finances et dans les administrations ministrielles centrales en gnral,
lengouement pour les dmarches de rationalisation de la dcision publique engendres par
la RCB va rapidement perdre de ses capacits mobilisatrices. Jean Ripert va
progressivement se rendre lvidence quune rforme des statistiques sociales lINSEE
en tant que processus de fabrication dun socle informationnel pouvant rationaliser les
politiques sociales franaises risque de tourner vide, le contexte politico-administratif ne
sy prtant plus.
Alors que la crise de 1968 bat son plein, Jean Ripert apprend de manire fortuite que
Jacques Delors a anim son sminaire lENA sur les indicateurs sociaux. Il prend
connaissance du rapport du sminaire publi la Documentation Franaise en mme temps
que Claus Moser linforme quau Commissariat Gnral du Plan, en plus de Jacques Delors,
Bernard Cazes sest aussi investi dans le thme des indicateurs sociaux. Dune part, Jean
Ripert comprend alors quil existe un lien consquent entre le sminaire de lENA et les
tentatives de sensibilisation des milieux planificateurs menes par le couple Bernard Cazes Bertrand de Jouvenel dans les colonnes de Analyse et Prvision propos de la ncessit de
construire un systme de comptes sociaux analogue celui de la Comptabilit Nationale
(conomique). Dautre part, Jean Ripert constate que ni Bernard Cazes ni surtout Jacques
Delors nont envisag dinclure lINSEE dans leur rflexion-action malgr la politique
officielle douverture vers la socit dans laquelle il a officiellement inscrit linstitut.
En raison du contexte bouillonnant (y compris au sein de son institution) de lanne 1968 et
galement du fait des liens damiti quil entretient avec Jacques Delors, le directeur de
lINSEE ne se formalise pas de lattitude de ce dernier. Il ne crie pas non plus au scandale,
mais demande nanmoins au chef du Service des Affaires Sociales du Commissariat Gnral
du Plan de sexpliquer entre amis360. Celui-ci se justifie en avanant les arguments
suivants : 1) il voulait dabord se faire une ide sur la faisabilit dune dmarche de type
indicateurs sociaux avant daller plus loin et de faire ventuellement appel lINSEE ; 2)
lINSEE na jamais produit que des statistiques sociales sans jamais se poser la question
de leur synthse (le DPM de lINSEE est ici clairement vis) ; 3) au-del du problme
dintercomprhension avec le DPM, les indicateurs sociaux doivent tre considrs comme
des outils de planification et non comme des donnes devant tre diffuses tous azimuts
dans le dbat social et politique du pays ; 4) Jean Ripert tente clairement de faire en sorte
que lINSEE relativise ses liens avec le Commissariat Gnral du Plan et il ne doit pas
stonner que les agents de cet organisme ne tiennent pas lINSEE inform de tout ce quils
font361. En rponse largumentaire aigre-doux de Jacques Delors, Jean Ripert demande
celui-ci de rflchir, en essayant de lui faire comprendre peu peu que de toute faon il
ny a pas dautre solution pour lui [J. Delors][que dimpliquer lINSEE] sil veut que ce
360 J. Ripert ne demande rien B. Cazes probablement cause de la diffrence hirarchique qui les spare
mais aussi parce quil na jamais voulu prendre Bertrand de Jouvenel au srieux bien que celui-ci soit un ami
personnel et influent de Pierre Mass.
361 Nous croisons ici les informations recueillies au cours de nos entretiens avec Jacques Delors et Jean
Ripert.

171

projet dindicateurs sociaux survive . Le directeur de lINSEE sefforce galement de


clarifier devant Jacques Delors sa position vis--vis du Commissariat Gnral du Plan : cest
principalement dans le domaine de la planification conomique quil a voulu rendre moins
exclusifs les liens existant entre lINSEE et le CGP ; dans le domaine social, en revanche,
leurs deux organismes doivent plutt intensifier leur coopration362.
Cest donc autant en raison dune configuration socio-politique spcifique au Commissariat
Gnral du Plan aprs la crise de 1968 (Cf. section 5.4.), que parce que Jean Ripert exerce
une pression sur Jacques Delors, que ce dernier consent aller prsenter en juin 1969 un
groupe dagents de lINSEE (administrateurs et chargs de mission) travaillant presque tous
lINSEE, ce que pourrait tre un projet de partenariat INSEE-SAS concernant le thme des
indicateurs sociaux, et ce donc quelques semaines avant dentrer au cabinet du Premier
Ministre Jacques Chaban-Delmas. A cette runion, dont nous navons malheureusement pas
trouv de compte rendu, assistent principalement, outre Jacques Delors et Jean Ripert, des
agents du DPM de lINSEE (dont son chef Jacques Desabie) ainsi que des cadres de la
Direction des Synthses Economiques (DSE) parmi lesquels se trouvent Jacques Mayer
(le chef de la DSE), Paul Dubois, Claude macroconomie, et Andr Vanoli. Alain Darbel,
alors lEducation nationale, est galement prsent. Jacques Dumontier, le statisticien que
les siens ont un temps accus de les avoir trahis en passant dans le camp des comptables
nationaux quelques mois aprs la cration du Commissariat Gnral du Plan et qui, revenu
lINSEE en 1955, est devenu par la suite en 1962 directeur de la statistique gnrale , est
l aussi, en toute logique ; linstrumentalisation de lINSEE par les planificateurs sociaux en
herbe du Commissariat Gnral du Plan ne suscite chez lui aucun tat dme. Daprs nos
entretiens, il faut compter entre vingt et trente personnes dans lauditoire.
Si lobjectif de cette runion tait de poser la premire pierre dun projet de coopration
INSEE-CGP sur le thme des indicateurs sociaux, on peut affirmer quelle a t peu
productive brve chance. Jacques Delors, en partance du Plan, ne pouvait gure
sengager au nom du Service des Affaires Sociales. De surcrot, ses propos, marqus par une
faible technicit et un certain flou dans les objectifs, ont passablement agac et du
lassistance. Nanmoins, au-del du court terme, cette runion a incit quelques cadres de
lINSEE participer certains groupes de travail du VIme Plan ayant quelques rapports avec
laction sociale, le contact entre le SAS et lINSEE tant ainsi concrtement tabli et
entretenu. Par ailleurs, si Jean Ripert a provoqu cette runion en guise de prtexte une
confrontation et une clarification des divers points de vue existant au sein de son institution,
alors cette runion a plutt t un succs.
Les anciens du SEEF, MM. Mayer et Vanoli, sy dclarent intresss par une rflexion sur
llaboration dun systme de comptes sociaux mais expriment un grand scepticisme quant
la fabrication dindicateurs sociaux. Le lancement par le gouvernement de la trs microconomique Rationalisation des Choix Budgtaires couple avec les mouvements sociaux
revendicatifs de lanne 1968 met les macro-conomistes dEtat sur la voie obligatoire dune
rforme de la Comptabilit Nationale qui va aboutir en 1970 linstauration du systme
largi de Comptabilit Nationale (SECN)(ce qui est galement une concrtisation des
rflexions menes au niveau europen que nous avons mentionnes plus haut). Pour MM.
Vanoli et Mayer, ltablissement de comptes sociaux sectoriels relatifs par exemple au
logement, lducation ou la sant, constituent des pistes prometteuses dlargissement de
la Comptabilit Nationale. Toutefois, cet largissement sinscrit en ralit dans une logique
daffinement363 et de complexification de la comptabilit diamtralement oppose une
362 Jean Ripert pense que le E de conomique dans le sigle INSEE donne une image trop rductrice de
la fonction que doit remplir linstitut dans ladministration et la socit franaises (entretien avec J. Ripert).
363 On remarquera que cette logique est identique celle qui guidait Claude Gruson lorsquil lanait en 1964
un appel aux sociologues. Le prdcesseur de Jean Ripert la tte de lINSEE tentera au demeurant de mettre
en oeuvre la mme ide dans le domaine de lenvironnement (le ministre du mme nom est cr en 1971) en

172

logique dagrgation, de rsum des donnes statistiques sous la forme dindicateurs


synthtiques364.
Les reprsentants de la Comptabilit Nationale lINSEE souhaitent en fait sengager dans
un travail dextension de lanalyse conomique dans un certain nombre de grands domaines
non marchands de laction publique. Plus prcisment, il sagit de trouver le mode
dintgration la Comptabilit Nationale du mouvement dtudes RCB qui se met alors en
place dans les grands ministres sparment les uns des autres et qui, indpendamment de
lapproche micro-conomique le caractrisant, saccompagne dun dveloppement sans
prcdent des services statistiques ministriels365. Par exemple, les comptables nationaux de
lINSEE envisagent de totaliser les donnes statistiques produites dans la foule des
analyses RCB concernant les performances du systme scolaire franais, afin dtablir sur
un plan conceptuel des liens entre ces performances et la productivit du travail dans telle ou
telle branche dactivit conomique marchande. Ainsi, institutionnellement, lavnement de
la RCB dans le paysage politico-administratif central franais fait que les comptables
nationaux de linstitut se dpartissent sensiblement du projet de rformer et de mettre leur
service le DPM puisque, si la RCB tient ses promesses, ils pourront sappuyer sur les
diffrentes cellules RCB qui closent dans les administrations centrales ministrielles366.
Pourquoi, par exemple, demander au DPM de crer en son sein une division thmatique
enqutes sur le fonctionnement et les performances du service public ducatif alors que
selon toute vraisemblance le ministre de lEducation Nationale va sen charger lui-mme ?
Au cours de la runion SAS-INSEE, MM. Darbel, Dubois, et macroconomie affichent un
point de vue sensiblement diffrent de MM. Mayer et Vanoli, bien quils travaillent en
troite collaboration avec ces derniers la direction des synthses conomiques de lINSEE.
Le trinme dArras nenvisage pas de parfaire ldifice de la Comptabilit Nationale au
moyen de comptes sociaux, environnementaux ou autres. Bien quils ne soient pas opposs
cette transformation, celle-ci leur semble largement insuffisante du point de vue de leurs
convictions de rformateurs sociaux rationnels. Pour eux, la planification sociale, cest-dire la rationalisation dune politique de dveloppement social, de rduction des ingalits
sociales, etc., doit faire jeu gal avec lobjectif dune croissance conomique durable, voire
en devenir lardent impratif conditionnel. Dun ct, sur le plan des finalits politiques, le
trinme dArras est proche de Jacques Delors. Comme lui, il pense que la construction
assurant en 1972 la prsidence du groupe interministriel d'valuation de lenvironnement dont un des
principaux objectifs tait de produire les comptes de lenvironnement .
364 Ce que Andr Vanoli explicite parfaitement dans les pages 358-359 du livre Les comptes de la
puissance de Franois Fourquet : Les critiques adresses au SECN sont presque internes au systme ; mais
ce nest pas le cas de certains courants, en particulier celui de la croissance zro, qui critiquent trs fortement
la Comptabilit Nationale, en lui reprochant de ne pas tenir compte du bien-tre de nos socits et de compter
positivement la cration de biens et services sans prendre en considration les effets ngatifs de la croissance
comme la pollution et les nuisances. Il y a eu un courant de rflexion national et international, notamment au
Japon un travail sur le net national welfare , le bien-tre national, et aux Etats-Unis un exercice pilote fait
par James Tobin et Nordhaus ( Is growth obsolete ? ) [...]. Ripert tait trs sensible tout ce qui avait
laspect dune demande sociale et tait trs anxieux de pouvoir y rpondre. La raction des comptables
nationaux professionnels a t extrmement rserve, pour des raisons techniques. Du ct des organisations
internationales et des instituts de statistique, la position, que nous partageons, a t : Faisons autant que
possible des travaux complmentaires, mais surtout ne mlangeons pas a avec les notions comptables
habituelles, sinon on aboutira des agrgats dont la signification sera compltement obscurcie .
365 Ce que nous voulons dire ici est que des comptables nationaux ont pu profiter du dveloppement des
statistiques ministrielles financ par le mouvement RCB sans pour autant attacher dimportance au fait que la
cause de ce profit tait le lancement de la RCB.
366 Ce qui fait dire Jacques Delors : Je croyais que petit petit des gens allaient s'y intresser aux
indicateurs sociaux. Mais non, mon livre sur les indicateurs sociaux est plus connu aux Etats-Unis et au
Canada qu'en France. B. de Jouvenel m'a fait intervenir au Conseil Economique et Social canadien sur le sujet
et ils ont trouv cela trs bien. En France il ne s'est pas pass grand chose aussi parce que la RCB a occult
un peu les indicateurs sociaux .

173

dindicateurs sociaux peut permettre la mise lagenda gouvernemental de problmes


sociaux devant tre pris en charge et rsolus par la Puissance Publique.
Dun autre ct, en raison de leur mtier de statisticien et de leur ouverture la discipline
sociologique, les membres du trio dArras se dmarquent du projet des planificateurs
sociaux du SAS ; contrairement ces derniers, ils sont conscients des difficults
mthodologiques que pose un ventuel travail sur les indicateurs sociaux et nont gure
apprci le jeu personnel ainsi que lamateurisme dont a fait preuve le chef du SAS lorsquil
a anim son sminaire de lENA et qui nie en quelque sorte leur professionnalisme.
Il convient de noter que limpair de Jacques Delors loccasion de son sminaire organis
en catimini ne peut tre totalement pardonn au cours de la runion que nous relatons ici
(o, par sa seule prsence, Jacques Delors tente en quelque sorte de faire amende honorable)
du simple fait quil vient abonder lpais dossier des frustrations de nombreux
administrateurs de lINSEE ayant trait au rle de soutiers ou grouillots de la
planification (entretien avec lun deux) dans lequel ils estiment que les gens du
Commissariat Gnral du Plan ont toujours pris soin de les cantonner. Le fait que le lent
mais sensible dclin de la lgitimit politico-administrative du Commissariat Gnral du
Plan dans la seconde moiti des annes 1960 semble tre, dans lesprit des trois dArras, une
affaire de mauvaise volont politique au plus haut niveau de lEtat (entretien) les
dculpabilise par rapport au peu denthousiasme quils mettent, sur le plan technologique et
institutionnel, prter main forte aux planificateurs sociaux du Commissariat Gnral du
Plan qui veulent tenter de stopper voire dinverser ce dclin.
Toutefois, la largeur du foss qui spare le trio dArras de Jacques Delors sur la question des
indicateurs sociaux dpasse le passif inter-institutionnel dont nous venons de faire mention.
Le trio dArras pense en effet que techniquement et politiquement la construction
dindicateurs sociaux ncessite le lancement de recherches de macro-sociologie quantitative.
Selon leurs conceptions, si les indicateurs sociaux ne se fondent pas sur un vaste travail
pralable de thorisation systmique de la (re-)production de la socit, ils ne serviront qu
modifier la marge une action sociale quil faut pourtant rformer en profondeur pour
quelle devienne autre chose quun adoucisseur des nombreux -cts sociaux ngatifs du
dveloppement conomique. Cet argument critique mais constructif recoupe partiellement
dans sa dimension critique celui employ par les conomistes marxistes de lINSEE, tels
Michel Aglietta ou Philippe Herzog lendroit de la problmatique des indicateurs sociaux.
Mais ceux-ci ne sont pas prsents la runion en question, daprs les informations dont
nous disposons ; ils ne sintresseront dailleurs gure ce thme.
En revanche, Jacques Delors se souvient bien avoir t pris partie au cours de cette
rencontre par un petit nombre de jeunes administrateurs de lINSEE soixante-huitards :
[...] il y a eu quelques jeunes gauchistes de l-bas qui se sont passablement moqus de moi
en disant que les indicateurs sociaux tait la dernire tentative en date pour rafistoler le
capitalisme. Cela ma beaucoup nerv, mais, bon, il ny avait aucun moyen de discuter
avec eux. De toute faon, jai donc refil le bb des indicateurs sociaux lINSEE et aprs
ctait eux de voir .
Il importe au demeurant dexaminer de plus prs le rle du courant de pense critique
vhicule par une partie de la jeune gnration des administrateurs de lINSEE de lpoque
(X-ENSAE pour la plupart367) dans la fabrication du positionnement complexe de lINSEE
par rapport la question des indicateurs sociaux. Ce courant de pense soppose certes
vertement Jacques Delors mais ne se range pas davantage du ct du trio dArras. Celui-ci
souhaitait que lINSEE passe des enqutes mnages lanalyse sociale 368 (et peut-

367 On parle ici dune gnration tant entre lEcole Polytechnique dans les annes 1960 (A titre comparatif
: Paul Dubois est X-52 et Claude Seibel est X-54. Plus loin encore : Jacques Desabie est X-44).
368 Cinquante ans dINSEE, op. cit., p. 113.

174

tre ultrieurement de lanalyse sociale aux indicateurs sociaux) cest--dire oriente le DPM
vers un mode danalyse macro-sociologique statistique. Contrairement au trio dArras, les
jeunes hommes en colre de lINSEE estiment que pour tre vritablement scientifique et
indpendante des structures sociales de domination symbolique et de reproduction du
schma de subordination du social lconomique, lorientation sociologisante du DPM doit
passer par une remise en question radicale de son appareillage statistique : Nous, le projet
de nos ans sur les indicateurs sociaux cela nous faisait marrer. On ne comprenait pas bien
le fort rformisme social quil y avait derrire toute cette histoire. Nous, on pensait que la
premire chose faire ctait de dconstruire les CSP par exemple 369.
On peut alors aisment comprendre que ces lments radicaux de lINSEE fassent
doublement du tort la stratgie de MM. Darbel, Dubois et macroconomie Dune part, ils
ne leur apportent pas leur soutien, et dautre part, ils ruinent leurs patients efforts tablir
une relation de confiance, de respect mutuel avec les statisticiens du DPM. En effet, on a vu,
propos du colloque de Villemetrie de juin 1967, le soin quavait pris le trio dArras ne
pas susciter de ractions dfensives de type fermeture de la forteresse chez Jacques
Desabie. Lorsque Jacques Delors vient deux ans plus tard proposer lINSEE de rflchir
sur le thme des indicateurs sociaux, les trois rformateurs sociaux de lINSEE proposent en
retour dlaborer un cadre danalyse macro-sociale aliment par les enqutes du DPM (avec
la perspective du dveloppement dautres enqutes et donc du DPM) et partir duquel
pourra ventuellement schafauder un systme dindicateurs sociaux pertinents.
Laccord tacite de 1967 entre les trois dArras et Jacques Desabie pouvait se formuler ainsi :
on a le droit de se servir en donnes sociales au DPM si on nen perturbe pas le travail .
Laccord portait alors sur les droits de diffusion des donnes du DPM ; en 1969, le trio
dArras tente dtendre autant que faire se peut cet accord aux droits dutilisation
sociologique des mmes donnes. Cest une ngociation dlicate car une sociologie
estampille interprterait, ferait parler des donnes, leur ferait prendre position dans
des dbats politico-administratifs ncessairement normatifs, toutes choses pour lesquelles
Jacques Desabie et ses collaborateurs prouvent un profond a priori ngatif. Par ailleurs,
MM. Darbel, Dubois et macroconomie sont connus pour connatre et apprcier Pierre
Bourdieu et son travail. Or, sil existe des travaux sociologiques qui sont alors rputs pour
avoir jou un rle intellectuel dans les vnements de mai 68 (y compris lINSEE) que
Jacques Desabie abhorre viscralement370, ce sont bien les travaux de Pierre Bourdieu371.
Afin de ngocier les droits dutilisation sociologique des donnes produites par le DPM il
faut donc prendre des prcautions, et la premire dentre elles est de ne pas employer le mot
de sociologie ; mieux vaut parler danalyse sociale . Cest ce tabou que brisent par
leur radicalit dconstructiviste avant lheure de jeunes lments du corps des X-ENSAE
qui, pour la plupart, se rclament des enseignements que dispensait Pierre Bourdieu
lENSAE partir de 1964.
En conclusion, entre 1967 et 1969, divers lments contextuels ont effectivement branl le
modus vivendi voqu prcdemment mais ne lont finalement pas dstructur dans le sens
dun asservissement politico-administratif du dpartement population et mnages
369 Entretien avec un des porteurs de ce courant de pense lpoque.
370 Mai 68 a t la cause dune norme dtrioration des relations sociales au sein de lINSEE qui a
empch durablement le DPM de travailler (entretien avec J. Desabie).
371 Ainsi que le note, une douzaine dannes aprs, Jacques Lautman, autre sociologue proche du trio dArras
: Les sociologues navaient prvu ni ses causes ni ses modalits de droulement. Certains en revanche
avaient, involontairement, contribu la produire. Les Hritiers de P. Bourdieu et J.-Cl. Passeron ont t
louvrage de rfrence dans les annes o sest forme une Koin de la critique de lenseignement dont laire
de diffusion a vite dpass le petit monde des tudiants en sociologie, et qui, par ajouts, appauvrissements et
simplifications na bientt plus eu gure de rapport avec la pense originelle des auteurs (Lautman (J.),
Chronique de la sociologie franaise aprs 1945 , in Science et thorie de lopinion publique (hommage
Jean Stoetzel), Editions Retz, Paris, 1981, 316 p.).

175

de Jacques Desabie. Bien au contraire, cet branlement aboutit au final une dispersion de
la configuration stratgique dinstrumentalisation extravertie du DPM : les comptables
nationaux de lINSEE abandonnent cette stratgie au profit dun investissement jug plus
rentable dans la RCB, laissant le trio dArras seul porteur ; au surplus, ce trio est pour le
moins embarrass dans sa stratgie par une branche radicale de la jeune gnration
dadministrateurs de lINSEE. La question de la participation de lINSEE la fabrication
dun cadre mthodologique pour lavnement ventuel dune planification sociale prise en
charge par le classique dispositif ternaire CGP-DP-INSEE de la planification conomique
cesse donc dtre lordre du jour technologique et politico-administratif de lINSEE, et ce
peu aprs y avoir t introduite. A cette analyse rcapitulative il faut ajouter une remarque
ayant trait au style de direction de Jean Ripert. Largement imprgn de lthique
administrative anti-autoritaire et pro-concertation prsente dans les crits de Michel Crozier,
le sociologue attitr du Club Jean-Moulin, le directeur gnral de lINSEE soutient de sa
bienveillance la ligne rformatrice du trio dArras sans pour autant aller plus loin et, par
exemple, durcir le ton vis--vis dun DPM dont le chef campe sur ses positions.
b. Second branlement du modus vivendi : la demande du CGP en statistiques sociales
Quelques semaines aprs la runion que nous venons de relater et qui a donc constitu
davantage un round dobservation quun moment de dcision, sont formes les
diffrentes commissions du CGP en vue de la prparation du VIme Plan. Aucun agent de
lINSEE ne figure dans la liste des membres de la commission de laction sociale, mais cette
absence occulte un investissement certain des gens de lINSEE dans dautres lieux o se
fabrique la mthodologie de la planification sociale au Commissariat Gnral du Plan. En
fait, conformment lhabitude, lINSEE nest quexceptionnellement reprsent dans les
commissions du Plan372. En revanche, lINSEE est prsent au sein du groupe de travail
indicateurs sociaux 373 dpendant de la commission de laction sociale (Catherine Blum,
Andr Gauron, tous deux chargs de mission lINSEE), au sein de lintergroupe pour
ltude des problmes relatifs aux personnes ges (Jacques Dumontier (dir. statistique
gnrale) et Solange Hmery (DPM division dmographie )), au sein de lintergroupe
charg de ltude des questions relatives la formation et la qualification professionnelles
(Bernard Grais (DPM division emploi ))374. On observe galement le mme phnomne
dinvestissement de lINSEE dans tous les groupes de prospective (orchestrs par Bernard
Cazes) ayant un rapport objectiv avec laction sociale : logement , temps et espace de
loisirs , mobilit et cots de ladaptation , transformations du mode de vie , et
troisime ge .

372 La commission de lemploi et celle de linformation conomique du VIme Plan font figure dexception car
elle sont prsides par Jean Ripert qui y amne certains de ses hommes (Bernard Grais, Jacques Desabie,
Robert Salais pour la premire ; Jacques Bertherat, Philippe Berthet et Jacques Mayer pour la seconde). On
trouve galement Bernard Brunhes (division tudes des entreprises au dpartement entreprises de
lINSEE) comme rapporteur adjoint de la commission de lindustrie, Philippe Gounod (DPM) comme membre
de la commission des prestations sociales et Jean Anfr la commission nationale de lamnagement du
territoire.
373 Ce groupe de travail est anim par Jacques Baudot puis par Henri de Lapparent. Jacques Baudot part du
SAS la fin de lanne 1969 pour aller travailler lInstitut de recherche des Nations Unies sur le
dveloppement conomique et social Genve. Il est encore aujourdhui fonctionnaire onusien. Henri de
Lapparent, diplm de lENSAE (promo. 1964), a travaill au service des tudes et des statistiques du
ministre des affaires sociales avant dtre recrut au SAS par Jacques Delors au milieu de lanne 1969. Cest
en partie en raison de la comptence statisticienne dHenri de Lapparent que le nombre des agents de lINSEE
participant aux travaux sociaux du Plan augmente sensiblement loccasion du VIme Plan.
374 Cet intergroupe a t form linitiative expresse de Jacques Delors qui, en mme temps que membre du
cabinet du Premier Ministre, est secrtaire gnral du comit interministriel pour la formation professionnelle.

176

Force est donc de constater que non seulement la formation par le CGP dinstances de
travail dexperts charges dencadrer rationnellement les discussions ayant cours dans les
commissions sociales du VIme Plan fournit lINSEE loccasion de participer plus
directement llaboration du Plan, mais quen outre lINSEE se saisit pleinement de cette
opportunit. Cest par ce biais que va finalement sesquisser un schma de collaboration
SAS-INSEE en matire dindicateurs sociaux.
A lautomne de lanne 1969, la dynamique RCB bat son plein. En dautres termes, la
Direction du Budget en la personne de son directeur, Renaud de la Genire, tient sa parole et
continue assurer les dcideurs administratifs sectoriels quelle prendra en considration
tout projet de budgtisation daction publique conomiquement rationalis. Par ailleurs, au
cabinet du Premier Ministre Jacques Chaban-Delmas qui vient de prononcer son discours
historique sur la Nouvelle Socit (16/09/1969) suivi dun vote de confiance
parfaitement russi lAssemble Nationale, se trouve Jacques Delors. Ce dernier souhaite
que laction sociale tire profit de la fentre dopportunit375 ouverte par le mouvement
RCB. On [le SAS] bnficiait de lappui inconditionnel du cabinet de Chaban, ce qui tait
videmment fort apprciable 376. En consquence, il est prvu que le VIme Plan comportera
un petit nombre de programmes dits finaliss377 cest--dire des programmes budgtaires
pluriannuels approuvs par la Direction du Budget qui seront autant de prcdents
accrditant lide que dsormais latteinte sur plusieurs annes dobjectifs sociaux mis en
valeur politique travers des indicateurs sociaux et des schmes daction conomiquement
viables est tout fait possible.
Cest dans cette course la conscration budgtaire et no-planificatrice que se lancent
notamment les membres du groupe de travail indicateurs sociaux de la commission de
laction sociale378. Ainsi que lexprime le rapporteur du groupe, Paul-Louis Corteel379 : Le
but tait dinscrire lide dindicateurs sociaux dans lesprit de la dmarche RCB . Ainsi,
linverse des travaux produits au cours du sminaire de lENA de 1967/68, ceux du groupe
ne sont pas empreints de lambition de couvrir lensemble des problmes dits de socit. En
effet, le groupe choisit rapidement de sintresser lidentification et lindicateurisation
des problmes de seulement cinq populations-cibles : les personnes ges, les jeunes, les
femmes et la famille, les travailleurs migrants, et les handicaps et inadapts. Le souci
375 Kingdon (J.), 1984, Agendas, alternatives, and public policies, Boston, Little Brown.
376 Entretien avec Henri de Lapparent. Il est sans doute utile de rappeler que tous les analystes politiques de
cette poque saccordent pour affirmer que Jacques Delors et Simon Nora (questions conomiques) taient les
deux principaux conseillers de Jacques Chaban-Delmas.
377 Il seront finalement au nombre de six : la scurit routire, la lutte contre la mortalit prinatale, le
maintien domicile des personnes ges, les villes nouvelles, le fonctionnement du march de lemploi, la
protection de la fort mditerranenne.
378 Entretien avec Jacques Fournier, successeur de Jacques Delors la tte du SAS. Afin de cadrer son propos,
Jacques Fournier nous dit : Avec Delors, le SAS est devenu un service extrmement dynamique qui ne voulait
pas se contenter dtre lassistante sociale du Commissariat Gnral du Plan et mai 68 la plutt renforc
dans ce projet. Bien sr on ne pouvait pas faire comme dans le domaine conomique mais il fallait se
constituer un appareil dexpertise rationnelle qui puisse faire le poids par rapport la planification
conomique . Par ailleurs, il convient de noter que cest Jacques Delors qui a choisi son successeur en la
personne de Jacques Fournier auquel il faisait confiance pour perptuer son projet de service . De lavis de
Jacques Delors, Jacques Fournier sest parfaitement acquitt de sa mission de continuit.
379 Paul-Louis Corteel est aujourdhui directeur de la stratgie la SNCF. A lorigine cest Xavier Greffe qui
devait tre le rapporteur du groupe indicateurs sociaux . Ce dernier avait dpos en septembre 1968 un sujet
de thse traitant de la compatibilit entre dmarche RCB et planification lUniversit de Paris-Dauphine.
Jacques Delors avait propos que le SAS passe un contrat dtude avec Xavier Greffe en guise de salaire. La
signature du contrat tait imminente lorsque que lUniversity of California at Los Angeles (UCLA) a propos
Xavier Greffe un poste de research assistant pour un an afin de lui permettre dtudier le PPBS. Xavier
Greffe accepte et propose alors au SAS de prendre un de ses collgues assistants de Paris-Dauphine pour le
remplacer ; ce collgue nest autre que Paul-Louis Corteel.

177

pragmatique du groupe, qui consiste faire au mieux pour quau moins une de ses cinq
propositions daction sociale se voit allouer un budget sur plusieurs annes, se double donc
dune proccupation de thorie sociologique puisquil est question dlaborer une
problmatique de la socialit de quelques populations-cibles avant dlaborer des indicateurs
sociaux les concernant. Un pas en avant conceptuel vers la position gnrale des agents de
lINSEE en faveur dune valorisation gouvernementale de statistiques sociales srieusement
produites par lINSEE est ainsi effectu. Reste nanmoins concrtiser ce rapprochement
conceptuel.
La concrtisation va soprer par le canal du thme de lexclusion des personnes ges du
reste de la socit. Comme on vient de le voir, en plus de la commission de laction sociale
du VIme Plan, a t constitu un intergroupe pour ltude des problmes relatifs aux
personnes ges ainsi que le groupe de prospective troisime ge . Tout un maillage
rticulaire complexe lie entre eux le groupe de travail indicateurs sociaux de la
commission de laction sociale, lintergroupe et le groupe prospectif. Par exemple, Nicole
Questiaux prside lintergroupe et sige au sein du groupe prospectif. Au mme moment,
son poux Paul (inspecteur des Finances, mme promotion lENA) est conseiller technique
au cabinet de Jacques Chaban-Delmas et y ctoie donc rgulirement Jacques Delors. Par
ailleurs, Mme Questiaux est commissaire du gouvernement prs lassemble du contentieux
du Conseil dEtat depuis 1963, assemble dans laquelle elle sest lie damiti politique et
professionnelle avec Jacques Fournier qui y sigeait de 1964 1969, anne au cours de
laquelle il remplace Jacques Delors la tte du Service des affaires sociales du Plan. Sans
entrer plus profondment dans le dtail de cette affaire, il est possible daffirmer que les
trois instances prcites sont traverses par un mme rseau socio-administratif (policy
network) dautant plus continu que le thme et lobjectif de la rinsertion sociale des
personnes ges sont alors extrmement consensuels.
La motivante perspective de dgager des dbats au sein de ces instances un projet spcifique
de dveloppement de laction sociale conomiquement justifi (et donc budgtairement
possible) gomme lopposition conceptuelle en matire dindicateurs sociaux entre les
membres du SAS et Bernard Cazes380 qui, pour ainsi dire, se coalisent par policy
network interpos. Cest ainsi que le programme finalis actions et quipements pour le
maintien des personnes ges domicile , consacrant la possibilit de concilier des
objectifs dintgration sociale (et de compassion chrtienne) avec des impratifs budgtaires
et gestionnaires, verra finalement le jour en 1971. Prcisment, la dcision est prise
daccompagner la mise en oeuvre exprimentale de ce programme par un travail thorique
de constitution dune batterie complte dindicateurs - cest--dire indicateurs sociaux de
situation, de produits (nombre de bnficiaires, nombre dheures de soin domicile, etc.) et
de rsultats (essentiellement nombre de journes dhbergement hospitalier ou parahospitalier vites).
Ce travail va tre fait en collaboration avec lINSEE (direction des synthses conomiques
et DPM). Pour comprendre pourquoi, il importe de noter que le SAS du CGP a affect une
quipe de recherche universitaire chacune des populations-cibles choisies par le groupe de
travail indicateurs sociaux du VIme Plan381. Sagissant des personnes ges, cest le
380 Rappelons que Bernard Cazes assiste aux travaux du groupe de prospective troisime ge et quil en
est lorchestrateur officieux comme de tous les groupes de prospective constitus en vue de ltablissement du
VIme Plan.
381 Le travail sur les travailleurs migrants a t par exemple confi Michel Mari et Guy Roustang. Un
travail thorique sur les indicateurs sociaux en gnral a t attribu lconomiste no-marxiste Yves Barel de
lInstitut de recherche et dtude de la planification de Grenoble (avec comme collaborateurs principaux Bruno
Jobert et Grard Martin) mais il sagissait l dun financement du CORDES-DGRST et non dun contrat
dtude sign par le SAS. Comme Michel Amiot ( Les sociologues contre lEtat , op. cit.) lexplique bien,
Yves Barel dclarera nul et non avenu lobjet de recherche initialement fix et crira un livre intressant mais
extrmement thorique (La reproduction sociale, Anthropos) pour satisfaire la commande du CORDES.

178

Centre de recherche en conomie et sociologie (CRES) de Paris X - Nanterre qui a t


choisi382. Or le spcialiste du troisime ge au CRES est Edgard Andrani qui est galement
conseiller scientifique de lINSEE auprs de la division des programmes de Paul Dubois et
Claude macroconomie depuis le dbut de lanne 1969383. Cest ainsi que, sans trop bien
sen rendre compte au dbut du processus, des agents de lINSEE et du Commissariat
Gnral du Plan vont faire leur premire exprience valuative, en suivant pas pas le
travail, partir du dbut de lanne 1971, dun professeur dconomie mandat par le
Service des Affaires Sociales du Plan pour construire une batterie dindicateurs permettant
de qualifier la population des personnes ges, ainsi que les effets sociaux statistiquement
mesurables ex post de laction des pouvoirs publics en leur faveur : Pour nous, les
indicateurs sociaux devaient surtout servir aiguillonner les pouvoirs publics propos de
problmes sociaux qui concernaient diffrentes administrations fortement cloisonnes entre
elles. [...] On pensait surtout indicateurs dobjectifs pour rsumer. [...] Mais cest vrai que,
quelques annes plus tard, lorsquon sest pos la question de lexcution des programmes
finaliss du VIme Plan, on sest beaucoup appuy sur les recherches dAndrani qui en fait
faisaient office dvaluation de la politique des pouvoirs publics en faveur des personnes
ges. (entretien avec Henri de Lapparent).
Tout en tant exemplaire, la russite politico-administrative que consacre le programme
finalis en faveur des personnes ges nest pas un cas unique. Bien que leur laboration se
soit en grande partie effectue la Direction de la Prvision dans une optique microconomique et peu sociologique, les programmes finaliss relatifs la scurit routire ou
la mortalit prinatale montrent eux-aussi que la planification rationnelle de politiques
publiques objectifs sociaux se dveloppe grand pas. Globalement, le VIme Plan est celui
de la monte en puissance de la planification sociale toujours politiquement subordonne
la planification macro-conomique mais conceptuellement en voie dindpendance par
rapport celle-ci384.
La tournure extrmement dynamique et rationalisante que prend laction sociale planifie
loccasion du VIme Plan est loin de laisser indiffrents les individus de lINSEE tels que
Jean Ripert ou Claude macroconomie Ceux-ci souhaitent depuis plusieurs annes adjoindre
ladjectif sociales la fin de lappellation Institut national de la statistique et des tudes
conomiques , dautant quau sein du DPM lattitude des cadres vis--vis de la
planification est en train de changer prcisment cause de cette tournure385.
382 Plus globalement, le CRES tait charg de ltude de la politique de la sant, et pour cause, son directeur
ntant autre que le professeur dconomie Emile Lvy qui tait par ailleurs chef du service des tudes et
prvisions du ministre de la sant publique et de la scurit sociale. M. Lvy tait galement membre de la
commission de laction sociale du VIme Plan.
383 Edgard Andrani a t charg de mission (contractuel) lINSEE jusquen 1968, anne au cours de
laquelle il dcide de faire une carrire universitaire. Environ un an aprs avoir effectu ce choix professionnel
il fait part son ami Henri de Lapparent (dj en poste au SAS-CGP) de son souhait de ne pas perdre le
contact avec lINSEE . Par le truchement dun contrat dtude financ par le SAS sur les personnes ges, H.
de Lapparent institue E. Andrani en conseiller scientifique de lINSEE avec laccord de la division des
programmes : Cela tombait trs bien. Nous [le SAS] on cherchait quelquun pour travailler sur les
personnes ges et Andrani connaissait trs bien lINSEE, il savait o trouver les informations statistiques
quil lui fallait. (entretien avec de Lapparent).
384 On trouve certains lments institutionnels de cette monte en puissance exposs dans Jobert (B.), Le
social en Plan, op. cit..
385 Ainsi que nous la formul par exemple Solange Hemery, responsable adjoint de la division
dmographie du DPM partir de 1965 : Il faut voir que lon est parti du Moyen Age. Lorsque je suis
entre lINSEE je suis devenue producteur de chiffres, cela demandait un travail trs lourd avec assez
frquemment des pointes 70 heures par semaine mais les planificateurs ne prenaient pas en compte notre
travail. [Daccord] on navait pas le temps de discuter avec eux parce quon tait dbord mais ctait quand
mme pas compliqu de comprendre que,tant donnes les tendances dmographiques de lpoque que lon
rvlait par nos enqutes, il allait y avoir plus denfants dans les coles donc quil fallait en construire

179

Ainsi au cours de ce processus doprationalisation planificatrice et rationalisante de laction


sociale qui aboutit ladoption du programme finalis actions et quipements pour le
maintien des personnes ges domicile , les membres du Service des Affaires Sociales du
CGP ont donn des gages de srieux technico-statistique aux agents de lINSEE qui en
doutaient. Une planification sociale, pilote classiquement par le Commissariat Gnral du
Plan et dans laquelle lINSEE pourrait jouer un rle technologique et informationnel de
premire importance apparat ds lors comme en pratique possible et rentable
institutionnellement.
Cest une des deux raisons principales386 pour lesquelles, en mars 1971, alors que la
prparation du VIme Plan touche sa fin, Jean Ripert demande Jacques Dumontier et
Jacques Mayer de monter au sein de lINSEE un groupe de travail statistiques sociales
qui tient lieu, dans le cadre de notre analyse, de second branlement du modus vivendi dfini
plus haut. Ce groupe doit jeter les fondations dun cadre de travail visant prparer lINSEE
offrir les comptences de ses statisticiens sociaux aux planificateurs sociaux du
Commissariat Gnral du Plan.
La seconde raison tient lactualit statisticienne britannique. En effet, le 17 dcembre
1970, le Central Statistical Office de Claus Moser lance grands renforts publicitaires le
premier social report du monde, la publication annuelle Social Trends : The launch
was impressive. Although the project had its origins under Harold Wilsons Labour
government, by the time it was completed in 1970 a conservative government has taken
office. The Prime Minister, Edward Heath, however, gave it his blessing and held a
memorable party at 10 Downing Street. He later refered to this party in his autobiography
(Music : a joy of life, published in 1976) : We were able to use the dining room for
chamber music concerts. The first was a most unlikely occasion. The Amadeus Quartet
played the Haydn Quartet Opus 76 n1 in G major and the Schubert Quartet in A minor to
celebrate the issue of a new Central Statistical Office publication, Social Trends . 387.
Cette premire mondiale, clbre donc en grande pompe par le Premier Ministre
britannique en personne, ne peut que susciter admiration et envie chez Jean Ripert qui en a
t immdiatement inform par son ami Claus Moser, lartisan en chef de cette superbe
russite ditoriale. Cest pourquoi Jean Ripert conoit en partie la cration du groupe
statistiques sociales de lINSEE comme la mise en place dun commando charg de

davantage quil fallait plus denseignants, etc. [...] LINED qui tait notre principal client et qui faisait des
recherches plus cibles et plus commentes avait le mme problme que nous. Les choses ont commenc
changer au dbut des annes 1960 grce notamment Sauvy [Alfred Sauvy, directeur gnral de lINED] et
Gruson [Celui-ci renforce le lien entre planification et production statistique].[...] Vous me posez la question de
ce groupe du Plan [lintergroupe dtude des problmes relatifs aux personnes ges], je ne me souviens pas
bien de ce qui sy faisait car je nallais pas toutes les runions parce que javais trop de travail, mais je sais
que jai t contente, flatte dy tre invite prsenter et expliquer les statistiques que lon avait sur la
population ge. A lpoque plein de communes avaient commenc construire des maisons de retraite pour
leurs anciens et on se demandait si a allait suffire, comment a allait se passer dans les grandes villes, etc.
Ctait bien de se poser ce genre de questions et de faire appel des dmographes. Dailleurs dans
lintergroupe il y avait aussi mon collgue Paillat de lINED .
386 Il en existe une troisime un peu moins importante que les deux autres et qui a trait au calendrier et la
charge de travail du dpartement population et mnages . Cest en effet le DPM qui est lINSEE
responsable de la lourde tche du recensement de population . Or, un recensement a t effectu en 1968 et
il faut lpoque compter entre deux et trois ans pour dpouiller et valoriser compltement un recensement
national. Ainsi, au dbut de lanne 1971, Jacques Desabie ne dispose plus de lexcuse du fardeau du
recensement pour refuser de prendre en considration les ncessits dune rforme des statistiques sociales
lINSEE.
387 Nissel (M.), Social Trends and social change , Journal of the Royal Statistical Society, n158, part 3,
pp. 491-504, 1995. Muriel Nissel (aujourdhui dcde) a t le premier directeur de publication de Social
Trends au CSO.

180

rpondre aux Anglais, en les imitant tout en faisant mieux queux388. Nous allons voir que
cet axe dmulation franco-britannique en matire de statistiques sociales va tre
prjudiciable la mise en oeuvre du projet de construction dune mthodologie et dun
appareil statistique dvaluation des politiques publiques lINSEE, projet pourtant assez
prcisment esquiss au cours des travaux du groupe statistiques sociales de lINSEE.

4. Lvaluation des politiques publiques pour la premire et la dernire


fois lINSEE
a. Le groupe statistiques sociales de lINSEE
Qui trouve-t-on dans le groupe ? On y trouve, dune part, des membres permanents
travaillant tous lINSEE et, dautre part, des membres occasionnels, extrieurs lINSEE,
qui sont en ralit des personnes que les membres permanents ont choisi dauditionner. De
lavis de plusieurs personnes que nous avons interroges, le seul fait quun groupe de travail
de lINSEE auditionne des agents extrieurs constitue lpoque une petite rvolution
culturelle compte tenu de la culture dautarcie technicienne de linstitut. Cette entorse la
tradition sexplique par la prdominance dans le groupe de reprsentants de la direction des
synthses conomiques (DSE) habitue traiter avec lextrieur et notamment avec le
service conomique du Commissariat Gnral du Plan et avec la Direction de la Prvision
du ministre des Finances.
Dune part, le groupe de travail est prsid par Jacques Dumontier (directeur de la statistique
gnrale) et Jacques Mayer (directeur des synthses conomiques), mais le premier, dj
gravement atteint par une maladie laquelle il succombera en mars 1975, ne jouera quun
rle secondaire dans lorientation des travaux du groupe. Dautre part, parmi les seize
membres permanents actifs (autrement dit, tous sauf le prsident) du groupe, sept
appartiennent la DSE. Par ordre hirarchique et alphabtique, il sagit premirement de
Jean Anfr, chef de la division des tudes rgionales de la DSE389 ; de Paul Dubois que lon
ne peut sparer de Claude macroconomie avec qui il forme le duo responsable de la
division des programmes de la DSE390 (Paul Dubois est lanimateur effectif du groupe) ;
dAndr Vanoli, le chef du service de la Comptabilit Nationale dont on a vu quil entend
grosso modo construire des comptes satellites pour chaque grande fonction collective,
comptes qui seraient en grande partie aliments ou chiffrs par les services statistiques
ministriels. Cependant, intellectuellement stimul par le lancement des recherches sociales
finances par le SAS du CGP et de plus en plus sduit par les ides de Richard Stone, Andr
Vanoli envisage galement que son service jette avec laide du DPM les bases de comptes
socio-dmographiques qui sapparentent aux comptes satellites, la diffrence prs que leur
unit de mesure nest pas la monnaie, mais le nombre dindividus concerns un titre ou
un autre par un domaine daction publique. Puis, toujours de la DSE, on trouve : Catherine
388 Ce phnomne de comptition serre entre lINSEE et le CSO est tellement saillant dans limaginaire des
statisticiens sociaux de part et dautre de la Manche cette poque que Muriel Nissel, dans son article (op. cit.
en note), date la sortie du premier Donnes Sociales de lINSEE de 1971 alors quen ralit elle date de
novembre 1973.
389 Sa participation au groupe de travail sexplique par son souhait de dvelopper un cadre d'valuation de la
politique damnagement du territoire laide dindices sociaux, conomiques et quipementiers tablis
pour chaque rgion franaise, et ce afin de faire de la DATAR un important client de lINSEE.
390 Prcisons que la monte en puissance de la planification sociale au Commissariat Gnral du Plan et que
les remous organisationnels engendrs lINSEE par la remise du rapport Mac Kinsey leur fait envisager la
cration au sein du DPM dune division des tudes sociales dont Alain Darbel prendrait la charge.

181

Girardeau (aujourdhui Blum) qui est cette poque charg de mission du Commissariat
Gnral du Plan dtach lINSEE et affecte la division des programmes de la DSE391 ;
Alain Hoffmann, tudiant en conomie et stagiaire la division des programmes ; et MM.
Januard et Pommier, de la mme gnration que Catherine Blum, qui travaillent dans le
service dAndr Vanoli. On peut sans imprudence adjoindre Bernard Brunhes au ple
ComptaNat-DSE du groupe de travail statistiques sociales de lINSEE. Bien que
nappartenant pas au service Comptabilit Nationale de la DSE il est cependant chef de
la division tudes des entreprises du dpartement entreprises de lINSEE, ce qui en
fait un comptable national de plein titre392.
Face cette mouvance DSE qui compte cinq chefs de division, figurent six agents du
DPM dont trois chefs de division : Bernard Grais, chef de la division emploi , Ren
Padieu, chef de la division salaires et revenus , et Gabriel Vangrevelinghe, chef de la
division enqutes de consommation et comptes des mnages . De surcrot, il importe de
noter que Ren Padieu est en dissidence par rapport au DPM393. Il nen est donc pas
reprsentatif et participe en quelque sorte intuitu personae au groupe de travail. Ne
souhaitant pas cautionner les travaux du groupe, Jacques Desabie brille par son absence sur
la liste de ses membres et lon peut supposer quil a prfr y diligenter son adjoint Philippe
Gounot et son trs proche collaborateur, Gabriel Vangrevelingue, pour le tenir inform des
projets du groupe et peut-tre galement afin dy surveiller les propos de ses autres
collaborateurs. En fait, il nous a t rapport par plusieurs personnes que Jacques Desabie
pensait que la prsidence du groupe aurait d lui revenir de droit ; or, Jean Ripert a pens,
probablement juste titre, quil sefforcerait, en tant que prsident, striliser le groupe, et
cest pourquoi, pour respecter les convenances et dsamorcer une ventuelle rclamation de
la part du chef du DPM, il a t demand Jacques Dumontier, directeur de la statistique
gnrale et donc suprieur hirarchique direct de Jacques Desabie, de prsider le groupe394.

391 Catherine Blum est diplme de lENSAE (1968) et du CEPE mais nest pas polytechnicienne (lX na
consenti ouvrir ses portes aux femmes quen 1972). C. Blum deviendra cependant administrateur de lINSEE
au milieu des annes 1970. Elle travaille aujourdhui Eurostat (Luxembourg ; linstitut statistique de lUnion
Europenne) et est actuellement la seule femme inspecteur gnral de lINSEE.
392 Non seulement Bernard Brunhes est un comptable national mais il est galement un proslyte de la
Comptabilit Nationale puisquil publie en 1969 et rdite en 1974 et 1985 un ouvrage de vulgarisation intitul
Prsentation de la Comptabilit Nationale franaise . A linstar de Vanoli, Bernard Bruhnes souhaite que la
Comptabilit Nationale valorise la production non marchande des fonctions collectives. Toutefois, la
diffrence dA. Vanoli, ses objectifs sont politiques ; pour lui, la non-valorisation du non marchand par la
Comptabilit Nationale fait le jeu idologique des conomistes no-libraux de droite qui commencent
poindre en France ds le dbut des annes 1970. Comment empcher que le jeu du march (accompagn dune
politique minimale daide financire compensatoire la personne ) soit de plus en plus jug plus efficace
politiquement (maintien de la paix sociale), socialement (galit des chances) et conomiquement (maintien de
la croissance) que la prise en charge par lEtat de la production de services et dquipement collectifs si cette
dernire nest pas compte convenablement ? Telle est la question que B. Brunhes se pose et qui motive sa
participation au groupe statistiques sociales de lINSEE.
393 Ren Padieu, animateur du CLINSOPS voqu plus haut, quittera le DPM en dcembre 1972 pour
rejoindre un des dpartements ennemis du DPM : celui de la diffusion cr en juin 1972. Ces
antagonismes au sein de lINSEE sont bien rels et nont rien voir avec des antagonismes strictement
personnels. Ecoutons Ren Padieu relatant plus de vingt ans plus tard la manire dont il a t accueilli par
Pierre Nardin, chef de la division relations extrieures et analyse de la demande au dpartement de la
diffusion : Je me suis rendu compte aprs coup que Nardin mavait vu venir avec un peu de mfiance (je
lavais dj rencontr quelques reprises) car jtais ses yeux un pur produit de la partie traditionaliste de
la maison, de la maison Desabie, le Pape des sondages. Nardin tait pour lui lAntchrist ! Javais donc
des estampilles par trop standard. (entretien ralis par mon collgue Fabrice Bardet).
394 7 (DSE) + 1 (Brunhes) + 7 (DPM) = 15. Le seizime membre du groupe est Jean-Paul Rivet, chef de la
division programmes statistiques du dpartement mthodes de lINSEE. Daprs nos entretiens cet
administrateur de lINSEE na jou quun rle mineur dans laffaire.

182

Lanalyse de la liste des dix personnes auditionnes par le groupe de travail permet aussi
den prciser la configuration. Hormis Bernard Cazes et Jacques Lautman - dont nous
tudierons plus loin le rle - la composition du groupe des auditionns apparat clairement
avoir t ralise sous le signe de la RCB, cest--dire dans la double optique dune
rationalisation conomico-budgtaire a priori des programmes daction sociale et dun
affinement par fonction collective (grosso modo sectorielle) de la Comptabilit Nationale.
Le premier volet est principalement incarn par Jacques Fournier, chef dun SAS envisag
comme le futur client principal dun futur Institut national de la statistique et des tudes
conomiques et sociales . Yves Ullmo395, le chef du service conomique du Commissariat
Gnral du Plan, a t auditionn autant pour exprimer un avis que pour tre
respectueusement inform du projet INSEE de socialisation de la Comptabilit
Nationale. Le second volet comprend deux types dindividus. Premirement, on peut
regrouper les individus membres de linstitution partenaire incontournable pour lINSEE en
ce qui concerne le branchement RCB-ComptaNat : la direction de la Prvision, reprsente
par Henri Lvy-Lambert (sous-directeur la DP charg de la RCB) et ses collaborateurs
Alain dIribarne (spcialiste de lemploi396), Marie-Christine Lodon (questions sanitaires),
Pierre Martel. Aucune de ces personnes ne sont des administrateurs de lINSEE397 ou, a
fortiori, des X-ENSAE.
Deuximement, il est possible didentifier un couple
dadministrateurs de lINSEE jouant le rle de relais dans deux ministres sociaux
importants : Claude Goguel, chef du service statistique du ministre du Travail et Alain
Darbel du service central de la statistique et de la conjoncture de la direction de la Prvision
et de la Coordination du ministre de lEducation nationale. Michel Praderie, un des
intervenants du colloque dArras et chef du service de la programmation et des tudes
conomiques de cette mme direction aurait pu tre entendu la place dAlain Darbel, mais
ce dernier nest pas, en ralit, un auditionn comme les autres car il envisage le groupe
statistiques sociales de lINSEE comme un sas de retour lINSEE. Il est dautre part
reconnu par la hirarchie de lINSEE comme ladministrateur de lINSEE le plus comptent
en sociologie (comme en attestent ses deux livres sur la fonction publique franaise crits
avec Dominique Schnapper).
Jacques Lautman intervient devant le groupe statistiques sociales de lINSEE la
demande du trio dArras afin de donner encore davantage de teneur sociologique aux
travaux du groupe, ce qui y contre-balancerait laxe RCBiste macro- et micro-conomiste
dont nous venons de montrer la prgnance. Faire venir Pierre Bourdieu au lieu de Jacques
Lautman na t que trs brivement envisag par le trio, qui y a renonc pour plusieurs
raisons : Pierre Bourdieu nest pas assez disponible, il est peu laise dans ce genre
dassemble (mutisme), il est considr comme un gauchiste, ce qui pose un problme dans
lventualit dune collaboration entre le DSE et le DPM. Or, Jacques Lautman est, sur ces
trois aspects, le contraire de Pierre Bourdieu.
Terminons notre revue du groupe des auditionns par Bernard Cazes, auquel il est demand
de dresser un panorama historique sur lmergence et la vie du thme de la comptabilit
395 Yves Ullmo remplacera Jacques Mayer la tte de la direction des synthses conomiques la mi-1973.
On analysera plus que la transformation de la direction des synthses en dpartement des synthses au dbut de
lanne 1972, transformation qui saccompagne de la cration dun dpartement de la coordination statistique
et comptable (DCSC) dirig par Andr Vanoli et qui constitue un dveloppement organisationnel de lancien
service de la Comptabilit Nationale du DSE.
396 Alain dIribarne, docteur en conomie, est mi-temps charg de mission au Centre dtudes et de
recherches sur lemploi et les qualifications (CEREQ). Un doute subsiste nanmoins. Aucune des personnes
que nous avons interroges ne se souvient si cest Alain ou Philippe (son frre) qui a planch devant le groupe.
Philippe dIribarne (X-Mines) tait lpoque directeur du Centre de recherche sur le bien-tre (CEREBE ;
CNRS) de lEcole des Mines de Paris et avait donc comme son frre le profil pour participer aux travaux du
groupe. Mais cest un point secondaire pour notre analyse.
397 Ou elles le deviendront plus tard comme Pierre Martel en 1977.

183

sociale aux Etats-Unis et de fournir des lments bibliographiques en la matire. Au cours


de son audition, Bernard Cazes rpond pleinement cette demande mais affiche galement
sa position personnelle sur le sujet : ncessit de synthtiser les statistiques sociales en
indicateurs sociaux, intrt de complter les batteries dindicateurs objectifs par des
indicateurs subjectifs (sondages dopinion auprs des ressortissants des programmes
sociaux), intrt pour lusage des indicateurs sociaux des fins dvaluation ex post des
programmes sociaux. Lexpos par Bernard Cazes de ces trois convictions rencontre un
accueil pour le moins mitig. Dune part, globalement, son amricanophilie rebute
lassistance de mme que ses liens connus et troits avec un Bertrand de Jouvenel brasseur
de vent , pas trs srieux (entretiens) et dont les crits ouvertement antismites davantguerre rsonnent encore dans un institut marqu par lanti-antismitisme de Claude
Gruson398.
Dautre part, plus prcisment, lide de synthse qui rside derrire celle dindicateurs
sociaux agace, comme on la vu en dautres occasions, lensemble des agents de lINSEE
quils soient de culture statisticienne ou ComptaNat . La question des indicateurs sociaux
subjectifs prend quant elle au dpourvu lassistance, car le DPM de Jacques Desabie sest
fait fort au cours des annes 1960 de se dcharger de la fabrication des statistiques sociales
subjectives au profit du petit CREDOC. Lide que les assujettis sociaux puissent participer,
travers des sondages, lvaluation des programmes sociaux est dj cette poque
techniquement et culturellement trangre lethos professionnel de lINSEE. Finalement,
seule la perspective de lvaluation ex post objectiviste des programmes publics
composante sociale ne fait pas lunanimit contre elle dans le groupe de travail de lINSEE.
Cette perspective est considre pertinente par des individus tels que Paul Dubois, spcialis
dans lhistoire longue des volutions socio-conomiques franaises, ou Catherine Blum pour
des raisons que nous allons maintenant expliciter.
b. Le projet valuatif contenu dans le n14c des collections de lINSEE davril 1972
Par commodit, dans la suite du texte, nous dsignons par n14c le n14c des collections
de lINSEE davril 1972 qui tient lieu de rapport condens des travaux du groupe
statistiques sociales de lINSEE. Ce document comporte un projet danalyse et
dvaluation statistiques des politiques sociales. Nous proposons ici de cerner ce projet dans
son contenu mais aussi dans sa porte socio-administrative : par qui, comment et pourquoi at-il t labor, quelles ont t les conditions et les consquences de sa ralisation ou plutt,
en anticipant sur la suite de notre propos, de sa non-ralisation.
Le n14c est un document dun peu moins de cent pages et paru en avril 1972. Il est
structur comme suit. Il dbute par une prsentation de deux pages rdiges par Paul
Dubois, Prsident du groupe statistiques sociales . Or, on se souvient que le chef de la
division des programmes de la DSE faisait officieusement fonction danimateur du groupe
sa cration, la prsidence tant officiellement assure conjointement par Jacques Dumontier
et Jacques Mayer dont les noms napparaissent pas dans le n14c399. Le n14c comporte
deux grandes parties, mthodes et sources .
La premire de ces deux parties souvre par huit pages de problmatisation intitules vers
un systme de statistiques sociales - paraphrase vidente de toward a social report crites par Catherine Blum (anciennement Girardeau). Il sagit l dune profession de foi en
398 Javais fait des tudes dconomie politique Grenoble mais techniquement cela navait rien voir avec
ce qutait la Comptabilit Nationale ou la RCB, ctait vraiment pas pratique du tout. Non, franchement, je
crois que jai t recrut lINSEE parce que jtais tuberculeuse. Ce quon disait lpoque en blaguant
ctait que pour tre recrut par Claude Gruson mieux valait tre soit juif, soit protestant, soit tuberculeux.
(entretien avec un administrateur de lINSEE).
399 Nous analyserons plus loin ce que rvle ce mouvement nominatif.

184

lanalyse et lvaluation des politiques publiques dans leur bivalence pistmologique :


productrices de connaissances scientifiques et outils daide la dcision collective. En
premier lieu, un systme de statistiques sociales ne doit pas exister pour lui-mme. Il doit
permettre dclairer le problme pragmatique de laction publique, cest--dire celui de la
capacit des pouvoirs publics agir en connaissance de cause et en consquence : Dans
cette perspective les actes dchanges conomiques, qui constituent pour lessentiel le
domaine des statistiques conomiques, apparaissent seulement comme un sous-ensemble des
phnomnes sociaux. Corrlativement il savre que la mconnaissance des autres aspects
de la ralit sociale, relatifs aux fonctions collectives [ducation, sant, logements, etc.],
lenvironnement, la situation des diverses catgories dune population comme la
transformation de la socit peut amener de graves mcomptes dans laction
gouvernementale et administrative (p. 9).
En second lieu, Catherine Blum bat en brche la posture humaniste quont successivement
adopte Bertram Gross et Jacques Delors, en croyant quil suffit de produire de
linformation sur la socit pour que les dcideurs modifient rationnellement et comme par
enchantement laction publique. Un systme de statistiques sociales devra aussi englober le
fonctionnement de laction publique (faisant partie intgrante du fonctionnement social
global) dans son objet.
Il faut donc aller plus loin que le social reporting amricain. A propos de ce dernier il est
crit : Mais il ne sagissait pas tant danalyser les processus qui conduisent ces rsultats
que de prendre la mesure des problmes (indices de situation) en vue dentreprendre
dventuelles rformes (p. 9). Si lon persiste envisager les systmes de comptes sociaux
comme devant uniquement se focaliser sur des situations sociales dclares problmatiques,
on sempche alors de concevoir laction publique de manire raliste et ce pour plusieurs
raisons : premirement, la rfrence un systme de valeurs non explicit est constante
[ce qui fragilise par avance la lgitimation de laction publique] ; deuximement,
lexistence dun consensus sur les objectifs et leur contenu [poursuite des objectifs
travers lallocation de moyens] est un axiome implicite [en ralit peu valide400] . Afin
dappuyer son propos policy-oriented , Catherine Blum voque en le saluant le
mouvement RCB qui rend dsormais ncessaire non seulement lexplicitation des
objectifs, mais aussi la liaison entre objectifs et moyens, voire la mise en lumire des
interdpendances entre domaines [daction publique] (p. 10). Ainsi, en premire
conclusion programmatique, deux grandes orientations de travail sont proposes : une
recherche relative aux mcanismes du dveloppement conomique et social et aux bases
thoriques de la planification socio-conomique [...] ; et une recherche sur des mthodes
pour quantifier les objectifs et les moyens de cette planification et valuer les rsultats des
politiques mises en oeuvre (p. 11).
Dans le reste du texte, Catherine Blum sattache dcliner ce cadre problmatique en
plusieurs perspectives technologiques dans lesquelles lINSEE pourrait sinscrire de faon
coordonne afin de lui donner corps. Ces technologies401 sont au nombre de quatre : trois
technologies normales (les enqutes statistiques du DPM, les comptes satellites devant tre
pris en charge par le service de la Comptabilit Nationale dAndr Vanoli, les comptes
socio-dmographiques) chapeautes par la mta-technologie des indicateurs sociaux.
Le chapitre 2 statistiques et thmes sociaux du n14c, consacr la technologie courante
du dpartement Population et Mnages et rdig par Annie Fouquet, traduit une
volution importante de la stratgie technologico-institutionnelle du dpartement en
400 On se souvient nanmoins (chapitre prcdent) que Jacques Delors avait objectiv ce problme de
consensus mais lavait lud sitt voqu.
401 Nous utilisons le terme technologie et non celui de technique afin de souligner que lon affaire ici
des ensembles complexes, volutifs mais grables de techniques objectives en tant que telles par leurs agents
techniques.

185

question. Aprs avoir montr que le DPM excelle en matire de production de statistiques
sociales dans leurs aspects montaires et non-montaires402 (un vaste et impressionnant
panorama des enqutes menes par le DPM depuis les annes 1950 est ainsi dress), Annie
Fouquet, en tant que scribe porte-parole du DPM dans le n14c, en arrive dclarer que le
DPM est prt faire quelques concessions la demande externe. En substance, le DPM
accepte dabord de rflchir une organisation par thmes de son activit denqute :
Organiser linformation statistique par thmes permettra de guider et de simplifier la
recherche de donnes et de faire le point sur ltat des connaissances dans diffrents
domaines [daction publique] . On nest pas encore tout fait au stade daccepter de faire
correspondre thmes dtudes statistiques et domaines daction publique, mais il sagit l
dune avance dautant plus remarquable quil est admis que le choix des thmes soit pris en
charge par le CGP : Quels thmes retenir ? Le choix des thmes dpend autant de
proccupations sociales gnralement retenues, de problmes dactualit que des objectifs
explicites des organes de dcision. Le Commissariat Gnral du Plan parat tre un
interlocuteur privilgi pour le choix des thmes (p. 23). Ensuite, le DPM donne son
accord pour que lagrgation par thme de sa production statistique fasse lobjet dune
publication priodique (construction anne aprs anne de sries statistiques thmatiques)
la manire Social Trends britannique (p. 23)403.
Le chapitre 3 du n14c, crit par Jean-Pierre Januard, du service de la Comptabilit
Nationale, est consacr aux comptes satellites. Ceux-ci sont censs rpondre au besoin
des agents conomiques, et plus particulirement des gestionnaires des domaines daction
de lEtat, de disposer de cadres adapts lanalyse du domaine dont ils ont la charge,
schmatisant les mcanismes de production, de cots, de rpartition et de financement ainsi
que les avantages reus par les bnficiaires des services fournis. Ces comptes doivent tenir
compte des caractres propres au domaine considr, et tre relis au cadre central de
Comptabilit Nationale, cette dernire contrainte ayant pour but de recadrer lanalyse
sectorielle dans celle de lquilibre conomique densemble (p. 25). Ainsi que nous
lavons not prcdemment, RCB et comptes satellites sont trs lis. La RCB doit dans les
prochaines annes transformer assez profondment les mthodes de gestion interne des
ministres, dune part en mettant en place des comptabilits analytiques (par programmes,
produit ou unit de production) [...], dautre part en officialisant des batteries dindicateurs
de ralisation des programmes [...] (p. 31). Enfin, il convient de souligner que les comptes
satellites doivent explicitement remplir une fonction dvaluation macro-conomique ex post
des performances des grandes politiques sociales sectorielles. Dans le domaine de la sant
par exemple, ils servent : tablir des comptes annuels rtrospectifs permettant dtudier
les diffrents circuits quempruntent les dpenses de sant, les besoins quelles expriment,
les services quelles rmunrent et les catgories sociales qui elles bnficient ;
[globalement, ils permettent...] dvaluer lincidence du systme de sant sur lvolution de
lconomie (p. 26).
Les comptes socio-dmographiques font lobjet du quatrime chapitre du n14c rdig par
Philippe Pommier, lui aussi agent du service de la Comptabilit Nationale du dpartement
des synthses conomiques de lINSEE. Comptes socio-dmographiques et comptes
satellites sont dailleurs proches du point de vue de leurs principes fondateurs. Ils diffrent
cependant par le fait que les comptes socio-dmographiques comptabilisent et caractrisent
402 Au passage, quelques coups de griffes sont infligs aux comptables nationaux et leurs prtendues
obsessions montaires : Ces enqutes sur les conditions de vie nont jamais t limites au seul aspect
dpenses (cest le rattachement du SEEF lINSEE qui a conduit donner priorit laspect dpenses,
priorit qui navait pas t accorde jusque-l). (p. 20).
403 Nous analyserons plus avant dans le texte les tenants et les aboutissants de lvolution technologique
consentie par le DPM. Il nous faut pralablement aborder la question des trois autres perspectives
technologiques voques dans le paragraphe prcdent.

186

les flux dindividus humains concerns par une politique publique, tandis que lunit de
mesure des comptes satellites est la monnaie. Le compte socio-dmographique de la Sant
produira par exemple des statistiques mettant en rapport la carrire des hospitaliss
(frquence, nature, cot individuel, etc., des hospitalisations) avec leurs caractristiques
permanentes (date de naissance, sexe, CSP, etc., de lhospitalis). Linterprtation des
comptes socio-dmographiques par domaine, mais aussi en interaction avec dautres
domaines daction publique, devrait entre autres choses permettre de tester empiriquement
ce que lanalyse des politiques publiques dsigne sous les termes de thories du
changement social404 formant lossature intellectuelle implicite ou explicite de laction des
pouvoirs publics, ce qui revient faire de lvaluation socio-quantitative des politiques
publiques. Cela dit, la mise en place de tels comptes est confronte de redoutables
problmes. Il existe au premier chef un problme dontologique avec les risques dun
rgime policier (p. 34) que lon encourt si lon fiche statistiquement la population de
manire trop fine et systmatique. Plus prosaquement, la concrtisation de lide de
comptes socio-dmographiques se heurte deux cueils administratifs : premirement, le
dveloppement des statistiques sociales dans les ministres sociaux est, lpoque,
nettement moins encourageant que celui des statistiques conomiques de ces mmes
ministres, et ce en raison du mouvement RCB et de lantcdent de la Comptabilit
Nationale ; dautre part, bien que ce soit un comptable national, Philippe Pommier qui, dans
le n14c, dfinit les contours technologiques de lide de comptes socio-dmographiques, il
ne fait aucun doute qu lINSEE seul le DPM peut grer la ralisation dun tel programme
statistique, ce qui obligerait ce dpartement un aggiornamento technique profond.
Le cinquime et dernier chapitre du n14c, sign par Catherine Blum, est dvolu aux
indicateurs sociaux qui font office de mta-technologie coordonnant les trois autres
(brivement dcrites ci-dessus) en vue dadapter les statistiques aux besoins de laction
(p. 39). Le propos de ce chapitre vise rhabiliter lide des indicateurs sociaux dans lesprit
des comptables sociaux en herbe de lINSEE. A ces derniers est donne lassurance que
ltablissement dindicateurs sociaux ne peut se concevoir que comme laboutissement
dun effort qui doit mettre en vidence les schmas explicatifs de la ralit tudie (p. 40) ;
en martelant les termes de complexit sociale , dinterdpendance des phnomnes
sociaux , etc., Catherine Blum entend garantir que lide dindicateurs sociaux ne rime pas
avec simplisme et amateurisme statistique et sociologique. Les indicateurs sociaux ne sont
rien dautre que des variables statistiques considres comme essentielles car permettant de
modliser convenablement les phnomnes sociaux et leurs variations dans le temps.
Toutefois, Catherine Blum se fait fort de convaincre ses lecteurs de lINSEE de laspect
incontournable de la dimension politique du changement social : Ce que lon doit mesurer
dpendant troitement des objectifs rellement poursuivis, ou du moins du jugement
politique et qualitatif que lon porte sur certains aspects du dveloppement social, ces
derniers jouent donc un rle important dans la recherche sur les indicateurs sociaux. La
rfrence aux objectifs nimplique pas quils fassent lobjet dun quelconque consensus ou
que les objectifs soient rellement poursuivis ; elle signifie seulement que leur formulation et
leur degr de priorit ont une signification politique. En outre ces buts cachs ou explicites
constituent le critre dapprciation de toute action dans un ou plusieurs domaines (p.
44).
Dune certaine manire et en dpit du caractre (peut-tre volontairement) confus de sa
dmonstration, Catherine Blum distille dans son lectorat un message de volontarisme notechnocratique qui permettrait de rsoudre le dilemme auquel lINSEE est son avis
confront. Dun ct, lINSEE souhaite simpliquer davantage dans le dbat social et
politique national et sengage dans un effort dadaptation aux demandes issues de ce dbat.
404 Bardach (E.), The implementation game : what happens after a bill becomes a law, Cambridge (Mass.),
MIT Press, 1977.

187

Dun autre ct, linstitut redoute lusage irrationnel (politique, partisan, idologique, etc.)
de son travail rationnel du fait de cette implication mme. Un dbut de solution ce
dilemme consiste prendre les devants et dcrypter la structure, les lignes de force du
dbat politique et social pour pouvoir sy insrer avec sagesse, cest--dire en tant quarbitre
neutre, objectif, scientifique, etc. Les indicateurs sociaux sont les outils de cette sage
insertion car ils permettent de cadrer sous une forme vulgarise les problmes de socit
qui font dbat, mais nen demeurent pas moins des instruments de connaissance
scientifique de la ralit sociale et de son dveloppement (p. 40). Nanmoins, cette
conception des indicateurs sociaux (analogue celle de Jacques Delors) nest pas assez
prcise et stratgique pour valoriser pleinement le travail de lINSEE tout en prservant sa
lgitimit apolitique. En raison de son statut et de son histoire, linstitut doit surtout
rechercher clairer les dbats politiques et sociaux sur des problmes sociaux qui font
lobjet dune intervention planifie de lEtat. Dans cette perspective, les indicateurs sociaux
doivent tre conus pour rendre plus rationnelle la politique sociale [...][Ils] sont destins
identifier des besoins, dgager des objectifs, localiser les actions mener, proposer des
moyens et en suivre lapplication, et valuer des rsultats405 : ils constituent le tableau de
bord des responsables des politiques menes dans les divers domaines, permettant
dorganiser, de contrler et de grer le secteur dont ils ont la charge (p. 40). Selon
Catherine Blum, lINSEE doit donc admettre que ce nest quen injectant de la rationalit
statistique et socio-conomico-comptable tous les stades vitaux de la politique sociale quil
parviendra participer apolitiquement la vie publique.
c. Le n14c : lettre morte ou presque
Catherine Blum ne va gure faire partager autour delle cet intrt pour lanalyse et
lvaluation des politiques publiques sociales, intrt exprim dans le n14c. Un faisceau de
petites et grandes raisons peuvent expliquer cette absence de mobilisation au sein de
lINSEE.
Commenons par nous interroger sur le statut micro-politique du n14c des collections de
lINSEE davril 1972. Sagit-il dune sorte de contrat moral crit liant autour dun mme
projet tous les membres du groupe statistiques sociales de lINSEE ainsi que les services
quils reprsentent ? Ou sagit-il seulement dune juxtaposition plus ou moins imbrique de
vade-mecum nengageant que leurs auteurs respectifs, et, partant, sans grande porte
structurante au sein de lINSEE ?
Lanalyse du processus de fabrication du n14c valide davantage la seconde hypothse que
la premire. En t 1971, Paul Dubois, alors animateur du groupe statistiques sociales , se
voit logiquement confier la confection dun rapport faisant le bilan des travaux du groupe.
Daprs les seuls entretiens que nous avons eus avec Catherine Blum406, le premier rapport
Dubois est essentiellement ax sur le projet de fabrication par lINSEE dune publication
annuelle analogue au Social Trends anglais. Or Catherine Blum est alle en mission
Londres, pour les besoins du groupe statistiques sociales . Elle y a dcouvert le projet

405 La similitude avec la grille de Jones est frappante (Cf. Jones (Ch.O.), An introduction ton the study of
public policy, op. cit.)
406 Nous ne disposons ici que dun seul tmoignage pour fonder notre propos dont la validit pose donc
question. Les autres personnes interroges nous ont affirm ne pas se souvenir des dtails du processus en
question. Nous avons pourtant tenu les restituer dans notre texte car nous pensons que leur existence est
plausible et que le fait que seule Catherine Blum sen souvienne est lui aussi plausible. Bien entendu, notre
choix se base en partie sur une intuition (elle-mme base sur notre exprience de lentretien dacteur) mais pas
seulement : la rforme de la production et de lusage des statistiques sociales lINSEE accaparait une part
importante du temps de Catherine Blum, ce qui ntait pas le cas de Paul Dubois et encore moins de Jacques
Mayer.

188

technologique du CSO dont le premier numro de Social Trends ne donnait en lui-mme


quune vision partielle. Elle y a appris ce que lexpression policy-oriented voulait dire.
Les Anglais, nayant pas administrer un appareil de Comptabilit Nationale aussi lourd
quen France, taient dj bien avancs dans ltablissement de comptes satellites qui,
prcisment, navaient pas tre satellites de grand chose : il sagissait de comptes-modles
conomiques et budgtaires des grands programmes publics sociaux. A la fin des annes
1960, le problme des statisticiens sociaux du CSO tait de senqurir des effets sociaux et
non plus seulement conomiques de ces grandes politiques407. A lidentique du domaine de
la Comptabilit Nationale, le champ professionnel anglais concern par la ralisation
denqutes socio-statistiques tait moins dvelopp et surtout plus parcellis quen France.
Ainsi, lorsque, dans le sillage intellectuel de Richard Stone, Claus Moser forme
officiellement le projet dtablir des comptes socio-dmographiques attachs chaque grand
domaine daction sociale de son pays, il ne rencontre pas la rsistance immdiate dun DPM
et va sengager nergiquement dans un tel projet de dveloppement statistique jusquau
milieu des annes 1970.
Catherine Blum est dautant plus attentive au tropisme policy-oriented de ses collgues
anglais quelle pense quinstitutionnellement, administrativement et technologiquement,
lINSEE a les moyens datteindre plus rapidement que le CSO les objectifs du CSO, savoir
la mise en route dun systme danalyse et dvaluation statistiques des politiques publiques
sociales, systme apte former le socle rationnel dune planification sociale nationale. Cest
pourquoi le premier rapport Dubois synthtisant les discussions du groupe statistiques
sociales de lINSEE ne lui semble pas assez ambitieux. Il ne saisit pas suffisamment, pour
les combiner, les signaux et les opportunits de lair du temps : ce qui se passe en
Angleterre, ce qui se passe la Commission de lONU pour lEurope, linsistance et la
persvrance du Commissariat Gnral du Plan sur le thme des indicateurs sociaux et de la
comptabilisation des fonctions collectives, le travail pionnier quentame, lINSEE et la
demande du CGP, Edgard Andrani sur la population ge408, lavnement de la
Rationalisation des Choix Budgtaires, etc. Catherine Blum est due et sen ouvre auprs
du premier intress, Paul Dubois, et de son suprieur hirarchique direct, Jacques Mayer.
La dcision est alors prise de charger lentreprenante charge de mission de lINSEE - cest-dire de dcharger compltement Paul Dubois de cette tche - de confectionner un rapport
plus visionnaire, traant davantage de perspectives davenir que ne le faisait le rapport
Dubois. En consquence, le n14c des collections de lINSEE dispose, avant mme dtre
rdig, dune lgitimit et dune capacit de mobilisation bien moindres que si un
compromis pr-rdactionnel tait intervenu entre Paul Dubois et Catherine Blum.
Finalement, le n14c est loeuvre de jeunes lments dynamiques sous la houlette dune
jeune femme dynamique, oeuvre sur laquelle les caciques plus gs de lINSEE portent un

407 Muriel Nissel (op. cit.) rsume cette situation de la manire suivante : During the post-war period there
had been an enormous outpouring of public resources, raised through taxation, into the welfare state. Those
who had worked together during the war years wanted to use the power of government, which had been so
successful in waging war, to intervene in peace to help those who were less able to help themselves - the
unemployed, the sick, the retired - and to provide decent housing and free basic education and health services.
In the 1960s people were beginning to wonder whether the nation was receiving value for money.
[...][Subsequently...] Early discussions within the CSO pointed to a report which would be principally
concerned with the effects of policies on people.[soulign par nous] (p. 492-493).
408 Cest autant les travaux dEdgard Andrani que sa bonne connaissance de qui est qui et qui fait
quoi au sein de lINSEE que Catherine Blum a idalise comme tant lexemple mme de la dmarche
danalyse statistique policy-oriented que lINSEE aurait d multiplier pour tre lacteur institutionnel cl de
la rationalisation de la planification sociale : Il tait bien avec tout le monde ; ctait quelquun de doux et
discret mais qui avait de la suite dans les ides et finalement, chez Desabie comme chez nous [division des
programmes] ou au Plan, son travail a t trs apprci . Jacques Mayer nous a tenu des propos similaires sur
Andrani.

189

regard quelque peu condescendant du type Il faut que jeunesse se passe 409. Andr Vanoli
nous a dit ne pas se souvenir que ses collaborateurs, MM. Januard et Pommier, aient commis
deux chapitres du n14c. Claude macroconomie nous a certifi quil ny avait aucun
lment dun quelconque projet danalyse et dvaluation de politiques publiques dans cette
affaire de statistiques sociales lINSEE, alors que le n14c, comme nous venons de le
montrer, ce nest pas le cas. Du ct du Commissariat Gnral du Plan, Paul-Louis Corteel
et Jacques Fournier sentendent au moins sur une chose : Catherine Blum a t le
personnage cl de ce qui sest pass lINSEE (entretien), tandis que Jacques Desabie,
linverse, a tenu nous convaincre du rle mineur de Catherine Blum dans cette histoire.
Au cours de lentretien que nous avons eu avec lui, Jacques Mayer nous a fourni une des
principales clefs de comprhension de lincomprhension teinte dindulgente indiffrence
qua suscite lINSEE le n14c : A bien y rflchir, il me semble que lessentiel dans tout
a tait dabord de tomber daccord sur la publication de Donnes Sociales . En
ralit, il est tout fait possible que ds le montage du groupe statistiques sociales au
dbut de lanne 1971 la priorit soit donne au projet dimitation amliore du premier
Social Trends anglais. Jean Ripert a t piqu au vif par la performance documentaire et
institutionnelle du Central Statistical Office qui pourtant na pas, contrairement lINSEE,
la chance dtre en situation de quasi-monopole sur la production statistique nationale. Paul
Dubois et Claude macroconomie souhaitent depuis plusieurs annes que lINSEE procde
de lanalyse sociale partir des nombreuses et excellentes enqutes du dpartement
population et mnages .
A la tte de la division des programmes du DSE, ils contrlent en quelque sorte le sas entre
lINSEE et le Commissariat Gnral du Plan. Pour lgitimer et raliser leur projet de
rforme des statistiques sociales lINSEE, ils peuvent donc la fois se prvaloir dune
demande pressante du CGP en matire de statistiques sociales et dfinir presque sans partage
les orientations devant tre adoptes par lINSEE pour rpondre ce quils disent tre la
demande du CGP. Grosso modo, ils sont suffisamment en position de charnire interinstitutionnelle pour ignorer le volet policy-oriented et valuatif que, chacun sa
manire, Bernard Cazes (CGP-prospective) et Jacques Fournier (CGP-SAS) voudraient que
lINSEE intgre dans sa nouvelle manire de concevoir et de produire des statistiques
sociales. Et cest effectivement ce quil font car il nont ni le temps ni lenvie de rpondre
cet aspect de la demande en provenance du Commissariat Gnral du Plan.
Ils nont pas le temps parce que, dans cette premire moiti de lanne 1971 au cours de
laquelle les choses se ngocient au sein du groupe statistiques sociales , la division des
programmes termine sur les chapeaux de roue sa contribution la programmation
conomique du VIme Plan. Ils nen ont pas envie pour deux raisons. Premirement, ils ont
acquis une exprience administrative certaine et ont pris la mesure de la lenteur des
changements que lon peut oprer lINSEE. A leurs yeux ralistes, fabriquer un Social
Trends franais est le seul objectif pouvant tre rapidement atteint dans la situation
actuelle : Pour bien des raisons, quil serait trop long dexposer ici, mais dont la
principale est quil nexiste pas un modle communment admis dinterprtation et de
reprsentation de la ralit sociale, la mise au point dun systme de comptabilit sociale,
quivalent dans son principe au systme de comptabilit conomique, est un objectif