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Le pilotage des finances publiques :

la trajectoire des finances publiques

Quelle est notre situation ?

Depuis 30 ans, laccumulation de dficits publics a conduit un triplement de la dette

publique : en 2006, elle atteint 64,2 % de la richesse nationale.

Or, ces dficits publics ne tiennent pas une diminution des recettes, qui ont progress de
8 points de PIB depuis 1978, refltant ainsi le maintien de taux de prlvements obligatoires
levs (plus de 44 % de la richesse nationale).

Ils sont exclusivement lis la trs forte dynamique des dpenses publiques, qui se sont
accrues un rythme encore suprieur : + 9 points de PIB depuis 1978.

La France est ainsi de plus en plus isole, au sein de lOCDE et de lUnion

europenne, avec la fois un poids lev et stable des dpenses publiques dans le PIB, un
niveau de prlvements obligatoires parmi les plus importants des pays dvelopps et la
persistance de dficits publics significatifs.

Pourquoi changer ?

Parce que notre dette publique est dores et dj suprieure au seuil de 60 % fix par lUnion
europenne.

Parce que cette situation rigidifie les budgets publics, les intrts de la dette augmentant au
dtriment de dpenses utiles et ncessaires pour lavenir.

Parce que notre taux de prlvements obligatoires est aujourdhui trop lev pour que lon
puisse remdier cette situation par un accroissement des recettes publiques : cela
handicaperait la comptitivit de notre pays et le pouvoir dachat, lheure o il est vital
dallger la pression pesant sur les entreprises et sur les mnages.

Parce que nos finances publiques sont aujourdhui confrontes un double risque :
- leffet boule de neige , car laccroissement de la dette entrane une hausse des intrts
payer, qui pse sur le dficit, lequel gnre une nouvelle dette. Un niveau de dette lev,
dans un contexte de tension sur les taux dintrt, engendre donc un cercle vicieux dont il
faut sortir ;
- le vieillissement de la population, car le cot venir des retraites et des dpenses de sant
est trs important : lgislation constante, il faut sattendre un nouvel accroissement des
dpenses publiques de 3,2 % du PIB.

Notre situation de finances publiques est aujourdhui fragile. Si rien ntait fait, elle
deviendrait insoutenable : sans stratgie de matrise de la dpense et sans les rformes
permettant de laffermir, la dette publique pourrait atteindre 160 % du PIB en 2050.
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Quels sont les objectifs du gouvernement ?

La RGPP doit permettre de moderniser en profondeur laction publique et de renforcer, dans

tous les champs daction de ladministration, lefficience et la qualit du service public et des
interventions. Ces objectifs sont pleinement compatibles avec une stratgie
dassainissement durable de nos finances publiques : la RGPP sinscrit dans la stratgie de
finances publiques annonce par le prsident de la Rpublique et en constitue un levier
indispensable.

Les objectifs de finances publiques du Gouvernement sont le retour lquilibre des comptes
publics au plus tard en 2012 (ds 2010 si la croissance savre plus dynamique) et une dette
publique infrieure 60 % en 2012. Cette trajectoire globale prend en compte :
- premirement, une hypothse de croissance de 2,5 % en moyenne sur la priode ;
- deuximement, une rduction du taux de prlvements obligatoires, mise en uvre avec
les rformes dcides en 2007.

Dans ces conditions, la rduction du poids de la dpense publique dans la richesse nationale
constitue le levier prioritaire pour rduire les dficits et terme le niveau de la dette publique.
Le retour lquilibre ncessite un effort de matrise de la dpense bien suprieur celui qui
a t engag sur les dernires annes : le rythme dvolution de la dpense de lensemble
des administrations publiques doit en effet tre divis par deux, pour se limiter 1,1 % en
volume par an en moyenne sur les annes 2008 2012. Une telle matrise des dpenses
passe ncessairement par des rformes ambitieuses et structurantes : elle ne peut
sappuyer sur des rductions aveugles de certains budgets.

Nos engagements portent sur lensemble des dpenses publiques, non uniquement sur
celles de ltat : cest bien pourquoi la RGPP a vocation passer en revue les dpenses des
oprateurs, mais aussi une trs large part des dpenses sociales (famille et maladie
notamment) ainsi que des relations financires entre lEtat et les collectivits territoriales.

Les dpenses sociales, notamment lONDAM, doivent voluer au maximum de 2 % en

volume par an : le PLFSS 2008 a dj mis en uvre certaines rformes pour inflchir la
trajectoire, par rapport celle des 10 dernires annes (3,1 % par an en moyenne). La
RGPP doit dgager de nouvelles pistes de matrise de la dpense, notamment sur la famille
et sur la maladie, pour rendre notre systme social soutenable ; le rendez-vous des retraites
en 2008 compltera ce dispositif en assurant la prennit et lquilibre de notre systme par
rpartition.

Enfin, les dpenses de ltat doivent progresser au maximum, sur 2008-2012, au rythme
de linflation : la norme 0 volume , applique en 2008 sur un primtre largi qui rend
mieux compte de la dpense effective de ltat et de sa progression, doit donc tre
reconduite et respecte dans les prochaines annes.

Les dpenses locales devront elles aussi faire lobjet dune meilleure matrise. Ds le PLF
2008, lvolution des dotations de ltat a t modifie pour tre limite linflation. La
matrise de la dpense locale passe par une meilleure gouvernance des relations entre ltat
et les collectivits territoriales, qui doivent notamment tre davantage associes aux
dcisions les concernant, par exemple en matire de gestion des ressources humaines et de
normes techniques. Ces questions, traites par le chantier RGPP consacr aux relations
tat collectivits territoriales, seront discutes dans le cadre du conseil national des
excutifs.
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Le pilotage des finances publiques :

dterminer un budget pluriannuel pour ltat

Objectifs pourquoi changer ?

Lannualit budgtaire est un lment important de notre dmocratie, en garantissant un

examen annuel par le Parlement des ressources et des charges de ltat.
Pour autant, laction publique ncessite un horizon plus large : les rformes les plus
structurantes ne sont en gnral pas conduites dans des dlais infrieurs un an. De mme,
la stratgie de finances publiques est par essence pluriannuelle, compte tenu des
dynamiques luvre. Il est ainsi impratif de disposer dun cadre pluriannuel prcis pour
amliorer le pilotage des finances publiques.
Les lments de pluriannualit contenus dans la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF) du 1er aot 2001, qui constitue le cadre dadoption des lois de finances, sont rels,
mais dune application encore limite.
En pratique, le pilotage du budget demeure annuel, voire infra-annuel, eu gard aux
mouvements de crdits significatifs intervenant en cours danne.

Orientations de la politique publique

La RGPP va conduire dfinir des plans de transformation sur 3 ans pour chaque politique
publique, qui constitueront autant de feuilles de route pour laction de ltat sur cette
priode. lissue du processus de rvision gnrale, le conseil de la modernisation des
politiques publiques (CMPP) adoptera un ensemble des rformes pour la priode 2009-
2011.
Ladoption dun budget pluriannuel portant sur la mme priode permettra ainsi de disposer,
la fin du 1er semestre 2008 et pour chaque politique publique, la fois des rformes
structurelles mettre en uvre sur la priode et des enveloppes de crdits
correspondantes.

Ainsi, le budget pluriannuel va conforter et amplifier la logique de la LOLF : responsabiliser

les gestionnaires en leur donnant plus de latitude dans lutilisation des moyens, en vue de
latteinte dobjectifs clairement dfinis, enracins dans la dure.

Enfin, la pluriannualit amliorera sensiblement le pilotage des finances publiques :

- elle scurise latteinte de notre objectif de retour lquilibre des comptes publics, avec un
engagement collectif de russite et une description prcise des moyens dy parvenir ;
- elle dfinit de manire claire et partage les priorits budgtaires du Gouvernement ;
- elle permet de mettre en uvre des rformes structurelles avec plus de facilit.

Dcisions

Un budget pluriannuel sera prpar en 2008 pour les annes 2009, 2010 et 2011. Des
projets de lois de finances seront dposs chaque anne et sinscriront dans le cadre de
cette programmation.
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La stratgie budgtaire pluriannuelle du Gouvernement pourra tre intgre dans le rapport

du Gouvernement en vue du dbat dorientation budgtaire (DOB) ou, afin de la solenniser
par un vote, tre soumise au Parlement dans une loi de programmation labore pour la fin
du 1er semestre 2008. Cette loi comporterait :
- une trajectoire prcise, en recettes et en dpenses, pour les finances publiques dans leur
ensemble dune part, pour le budget de ltat dautre part ;
- en annexe, le rapport adopt par le CMPP rcapitulant les rformes structurelles
conduire ;
- en annexe galement, le plafond global des dpenses de ltat et les plafonds par mission,
pour chaque anne de la programmation.

Cette loi de programmation serait examine par le conseil conomique et Social, puis
soumise au Parlement avant le projet de loi de finances pour 2009.
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Le pilotage des finances publiques :

amliorer la gouvernance des dispositions financires en matires
fiscale et sociale

Objectifs

Le principe du consentement limpt est matrialis par le vote du Parlement :

dtermination de lassiette, du taux et des modalits de recouvrement des impositions de
toutes natures (article 34 de la Constitution). Ces dispositions peuvent figurer en loi simple
ou en loi de finances. La dtermination effective des ressources de ltat relve en revanche
des seuls projets de loi de finances (PLF), soumis galement au vote du Parlement : la loi de
finances autorise chaque anne la perception de limpt et dtermine les recettes de ltat,
notamment, ses recettes fiscales.

Ces dispositions, classiques en matire fiscale, ont t tendues au domaine social : les
projets de lois de financement de la scurit sociale (PLFSS) dterminent chaque anne les
recettes prvisionnelles des organismes de scurit sociale. Les dispositions relatives aux
ressources, cotisations sociales ou impositions, peuvent figurer en loi de financement ou en
loi simple1.

Pourquoi changer ?

On constate depuis plusieurs annes la multiplication des dpenses fiscales et des

allgements de charges sociales, le plus souvent cibls (sur des secteurs conomiques,
des zones gographiques, etc.) ou des exemptions dassiette de cotisations et de
contributions sociales, qui tendent brouiller la stratgie de prlvements obligatoires et
rduire progressivement le rendement des recettes de ltat et de la scurit sociale. Ainsi
entre 2001 et 2008, le nombre de dpenses fiscales a augment de plus de 20% et les
montants correspondants, de plus de 15 % (alors que dans le mme temps, certaines
dpenses fiscales ont t supprimes ou rintgres au barme de limpt).

En outre, la multiplication des niches dans le domaine social remet en cause le caractre
contributif de certaines prestations, pour lesquelles les droits sont en principe conditionns
par une cotisation pralable (rgimes de retraite en particulier). Cette multiplication
sexplique en partie par labsence dencadrement des dpenses fiscales et des niches
sociales, contrairement ce qui existe pour les dpenses budgtaires avec la norme de
dpense. Elle sexplique galement par la relative facilit du recours la dpense fiscale et
aux allgements de charges sociales (pour peu quils soient compenss par ltat), qui
peuvent figurer en loi ordinaire, tout moment de lanne.

1
La loi organique relative aux lois de financement de la scurit sociale rserve cependant aux lois de
financement la possibilit de procder des allgements de charges sociales non compenss la scurit sociale.
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Orientations de la politique publique

Le Gouvernement a dfini une politique claire en matire de prlvements obligatoires :

- ds 2007, un allgement de la fiscalit pesant sur les revenus du travail, avec notamment
les mesures prises dans le cadre de la loi sur le travail, lemploi et le pouvoir dachat (pas
dimpt sur le revenu et allgements de charges sur les heures supplmentaires) et le
bouclier fiscal ;
- une revue gnrale des prlvements obligatoires, en cours, qui vise simplifier notre
systme dimposition et rduire les prlvements obligatoires sur dix ans.

Au-del, il faut galement assurer une discipline collective plus grande pour limiter les
dpenses fiscales aux dispositions rellement ncessaires et pour lesquelles le recours
un dispositif fiscal, plutt qu une dpense budgtaire, a fait la preuve de sa plus grande
efficacit.

Dcisions

Dfinir des rgles dadoption plus strictes pour les dpenses fiscales :

Afin de contribuer la baisse de nos taux dimposition et de rduire le mitage actuel des
recettes, il convient damliorer les rgles de gouvernance des dpenses fiscales et des
mesures de mme nature en matire de finances sociales.

Toute cration de dpense fiscale nouvelle sera subordonne la ralisation dune

tude dimpact pralable et comportant une comparaison des outils fiscaux et
budgtaires. Par principe, les dpenses fiscales nouvelles seront limites dans le temps
et leur renouvellement conditionn la ralisation dune tude dimpact. Enfin, lvolution
de la liste des dpenses fiscales sera expose chaque anne dans une annexe au PLF
qui prsentera les rgles conduisant faire le partage entre dpenses fiscales et
dispositions constitutives de la norme fiscale.
Des rgles comparables relatives la limitation dans le temps, lobligation dtude dimpact
initiale et dexamen priodique de lefficacit socio-conomique sappliqueront aux mesures
dexonrations de cotisations sociales et aux dispositifs affectant lassiette des cotisations et
contributions de scurit sociale.
Par ailleurs, toutes les dispositions fiscales, y compris celles qui sont actuellement
prsentes dans le cadre de la loi de financement de la scurit sociale, seront incluses au
projet de loi de finances, afin dassurer une meilleure cohrence et une plus grande lisibilit
des volutions fiscales de lanne.

Enfin, il serait souhaitable quun plafond de dpenses fiscales soit mis en place, afin que
la cration de nouvelles dpenses fiscales ne constitue pas un moyen de contourner la
norme de dpenses qui sapplique au budget de ltat.

Calendrier de mise en uvre

Le Conseil de modernisation des politiques publiques demande au prochain conseil

dorientation des finances publiques de travailler sur les modalits de mise en uvre de ces
dispositions, ce qui permettra une concertation avec lensemble des acteurs concerns, et
en particulier le Parlement.