La naissance du Code fiscal

La commmoration du soe anniversaire de la publication du premi r volume du Code fi cal nou donne 1occasion de jeter un coup d il n arriere et de rpondre aux questions qu on se po e aujourd'hui: la parution du Code fiscal tait-elle ncessaire t dan quelle circon tances l'ide de crer un tel recueil est-elle n t ' et-elle dveloppe? Avant de nou pencher sur son berceau, il est ncessaire de m ttre en lumi' re le vingt ans qui ont prcd la naissance du Code fiscal.

Introduction de la lgislation fiscale allemande

Au moment de fter 1 centi' me anniv r air d son indpendance, le Luxembourg dispose d'une lgi lation fi cal appropri b oin t notamment dj d'un impt sur le revenu gnral assorti d'un sy tme de centime additionnel peru au profit des communes. De septembre novembre 1940 la lgislation fi cal luxem bourgeoi e en vigueur est remplace de faon impose par la lgislation fi cale allemand .1 En effet, pendant l'occupation allemande, le Chefder Zivilverwaltung, le Gauleiter des Gaues Moselland (Gustav imon) introduit au Luxembourg le rgime fiscal applicable l'poque en Allemagne. Cette application de force e t fait pendant la priode du 10 mai au 31 dcembre 1940 par voie d' ordonnanc (Verordnungen).

Maintien en vigueur de la lgislation allemande

( ... ) le Gouvernement en il di po a par un arrt grand-ducal du 22 avril 1941 ~ pris sur la base des lois d'habilitation de 28 ept mbre 1938 et 29 aot 1939 que les mesures prises par 1occupant seraient abroges d pl in droit au fur et me ure de la libration du territoire. Dans un second arrt (13 juillet 1944), pri en vertu de ID me loi de comptence, le Gouvernement de Londres reprit le mme principe, en ajoutant que toute le mesures prises par l'occupant au cours de la priode d'occupation dite Zivilverwaltung' taient nulles et de nul effet.

Par application de ces arrt ,tout la lgislation fiscale de l'occupant aurait d disparatre le jour mme de la libration et les mesure pri es par les 'Finanzamter' allemands auraient d tre considres comme nulle et de nul effet. 2 Au moment de la Libration la remise en vigueur automatique des lois fiscales d'avant-guerre aurait risqu l'effondrement des finances de l'tat et des collectivits locales, et il a t jug utile de maintenir les lois fiscales allemande en.vigueur au moins temporairement.
1 Pour plus de dtail, il e t renvoy a la not historique du Code fiscal, volume 1er, titre 2, p. 10.
2

Projet de loi portant rforme d l'impt sur le revenu Rapport du 30 juillet 1955 de Mon ieur le Directeur de l'Admini tration de contribution Mon i ur le Ministre des Finances, doc. parI. n 571, p. 7.

Il

Ainsi tout de suite aprs la Libration, l'arrt grand-ducal du 26 octobre 1944 concernant les impts, taxes, cotisation et droits, en drogeant aux dispositions relatives aux effets des mesures prises par l'ennemi faisant l'objet de l'arrt grand-ducal du 22 avril 1941 et aux dispositions concernant 1change montaire de l'arrt grand-ducal du 13 juillet 1944 1, dispose dans son article 1er que toute les di positions et mesures prises par l'ennemi avant le 10 septembre 1944 et relatives aux impt taxes, cotisations et droits mentionns l'article 2, sont tenues pour valables et continuent etre appliques a partir du 10 septembre 1944 jusqu' disposition ultrieure . Aux termes de l'article 2, L article 1er vise les impts, taxes, cotisations et droits dnomms ci-apr par leur dsignation allemande: Einkommensteuer, Lohnsteuer, Korperschaftssteuer, Kapitalertrags teuer, teuerabzug von Aufsichtsrarvergtungen, Umsatzsteuer, Vermogenssteuer, Gewerbesteuer, Grundsteuer, Kraftfahrzeugsteuer, Kapitalverkehrsteuern, Grunderwerbsteuer Wertzuwachssteuer, Wechselsteuer, Beforderungssteuer, Feuerschutzsteuer, Versicherungssteuer, Erbschaftssteuer, Kirchenbeitrage . Les articles 3 et 4 de l'arrt grand-ducal du 26 octobre 1944 retiennent que certaines dispositions relevant d'une interprtation des lois fiscales nach nationalsozialistischer Weltanschauung, ainsi que certaines ordonnances du Chefder Zivilverwaltung ne sont plus appliquer. Il en est de mme des prescriptions exceptionnelles dcrtes contre les organisations religieuses ainsi que le rgime pcial appliqu aux Juifs aux Polonais et aux Russes . D'autres article de l'arrt prvoient la conversion des Reichsmark en francs pour les besoins des textes fiscaux (ainsi les baremes d'impt sont convertir en francs au taux de 1 RM = 10 frs) et des crances d impt de taxes de cotisations et de droits (au taux de 1 RM = 5 frs). Il est intressant de voir avec quelle mticulosit l'ennemi-occupant a introduit les diffrentes lois, les ordonnances et les dispositions d'excution en dsignant scrupuleusement non seulement les lois, mais encore les lois modificatives 2 Cette faon de procder tranche avec nos textes de validation de l'arrt grand-ducal du 26 octobre 1944 qui se bornent a dclarer applicables de faon gnrale les impts, taxes, cotisations et droits et numrer les lois d'impt allemandes maintenues en vigueur. Les lois de base, notamment la loi gnrale des impts (Abgabenordnung), la loi d'adaptation fi cale (Steueranpassungsgesetz) et la loi concernant l'valuation des biens et valeur (Bewertungsgesetz) il font ainsi pas expressment partie de l'numration des lois allemande maintenue en vigueur. Il est revenu au Conseil d'tat, comit du Contentieux, de pallier les ventuels oubli d'un texte de validation quelque peu bcl au moment de la Libration 3 La Haute corporation, qui s'e t prononce a plusieurs reprises sur la validation de la loi gnrale des impts et la loi d'adaptation fiscale, a retenu que l'arrt grand-ducal du 26 octobre 1944 a reconnu la validit non seulement des impts (en l'occurrence de l'Einkommensteuergesetz du 27 fvrier 1939), mais encore celle de ses mesures d'excution, des instructions, des adaptations et des interprtation authentiques qui en sont la suite et le complment indivisible; (... ) 4. Dans le mme arrt, le Conseil d'tat prcise la validit juridique des textes allemands, eu gard au fait que ces textes n'ont pas t publis in extenso au Mmorial, en ces termes: Considrant
1 2 3 Mm. 1944, n 10 p.80-82. Voir le texte d'introducon de diffrente lois dans le Codes fi caux respectifs. Dan on article La validation {( vicie de impt allemands en 1944 publi dans le cahiers du droit luxembourgeoi , juillet 2008 Jean-Pierre Winandy critique la dcision, qu'il appelle staatserhaltend du Conseil dtat. Cf. C.E., arrt du 8 dcembre 1948, n 4582 du rle, Pasicrisie luxembourgeoise, t. XIV, p. 489.

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ds lors que l'insertion des actes lgislatifs au Mmorial' prescrite par l'arrt royal grand-ducal du 22 octobre 1842 n'e t obligatoire que dan les limites des textes soumis au vote lgislatif et promulgus par l'excutif; qu'il s'ensuit que le dispo itions et mesures que le texte vot entend rendre applicables par voie de rfrence sont obligatoires en vertu de la disposition de renvoi qui fait partie du texte vot san qu'il soit be oin de les publier formellement et par surcrot 1, 2. Presque cinquante ans plu tard, le Tribunal admini tratif, dans son jugement du 17 novembre 1997 , s appuie ur la jurisprud nce du Conseil d'tat et confirme la validit de ces textes allemands, notamment pour la loi gnrale des impts: Cette validation s'tend aussi l'Abgabenordnung ain i qu' es di po itions d'excution, et elle les purge des vices ventuels lis au dfaut de publication effectiv au Luxembourg. 4

Pasinomie luxembourgeoise
Une premire publication de loi et ordonnance allemande introduites par l'occupant, mais pures des dispositions non valide, a t opre par le juriste Nicolas Kerschen en 1951 dans le cadre de la Pasinomie Luxembourgeoise volume XXII. a.: Supplment se rapportant la priode d occupation du 10 mai 1940 au 10 septembre 1944 . A l'poque cette publication a permis de suppler l'absence de publication au Mmorial. Grce cette publication et la juri prudence le maintien des textes fiscaux allemands en droit luxembourgeoi e tain i confirm, mai la validit est en principe provisoire au vu de l'article 1er de l'arrt grand-ducal du 26 octobre 1944 qui prvoit leur application jusqu'a disposition ultrieure .

Le provisoire dure
Si, au fil de annes, la plupart de lois fiscales allemandes ont t abandonnes ou remplaces par de nouvelles lois, certaine loi allemande, comme notamment les lois sur l'impt sur la fortune (dans la me ure o cette loi applique aux collectivits) et sur les impts communaux (impt comm rcial communaJ5 et impt fonci r) gardent toute leur valeur. Il en est de mme des lois de base: loi gnrale des impt loi d'adaptation fiscale et, dans une certaine mesure, la loi sur 1valuation des bien et val ur . A partir de la Libration, de nombreu modification ont t app rtes aux textes existants, sans que ces modification oient formellement insres dans les texte des diffrentes lois valides. Prenons comme exemple la loi du 1er mar 1952 modifiant certaines dispositions relatives aux impots direct 6. L article 1er introduit un nouveau barme en matire d'impt sur le revenu, sans prendre le soin de remplacer ou d abroger les di po itions tarifaires de la loi concernant l'impt
oir dans le mme en l jugem nt du Tribunal d arrondi ment de Luxembourg du 19 juillet 1950 relatif la non-publication au Mmorial d la loi all mand ur l chiffre d'affaire, Pa icrisie luxembourgeoise, t. "XV. p. 91. 2 Il e t renvoy l'article de Hub rt Do tert: Validit de notre lgi lation fi cale introduite pendant l'occupation, in: tudes fi cale, n 1/2/3/4/5 p.1/5 Imprimeri t-Paul .A. Luxembourg,1963-64. 3 T.A. n 9788 du rle. 4 Laque tionparlementair n0905dud'putJ.-Y.H ncke defvrier2006etlarponseyrelativedesministres comptents trait galem nt de la valeur juridique de text non publi au journal officiel. Le proj t de loi portant rforme des impt communaux (doc. parI. n0426) prvoit bien l'abolition de l'impt commercial communal, mai celui-ci continu d exi t r, compte tenu de quelque modifications importantes. 6 Mm. A 1952, N 13, p.173.

sur le revenu. [article 5 droge aux dispositions en vigueur pour introduire une nouvelle classe d'impt applicable aux personnes maries depuis cinq ans et restes sans enfants. Les articles 6 et suivants concernent l'impt commercial communal. Les nouvelles dispositions sont importantes, elles modifient radicalement le systme existant de la rpartition de l'impt commercial entre les diffrentes communes et prvoient les instances de recours rserves aux communes en cas de litige. Toutefois les di positions jusque-l en vigueur ne sont ni explicitement modifies, ni abroges. De par la technique lgislative adopte l'poque, de nombreuses modifications apportes aux textes allemand se font par lois particulires en drogeant aux dispositions antrieures, sans tre intgres dan les lois exi tantes. Lors d'autres modifications, cette technique est toutefois mlange celle de l'amendement des textes allemands maintenus en vigueur. Tel a t par exemple le cas pour la loi du 7 aot 1959 portant rforme de certaines dispositions de l'impt sur le rev nu des per onnes physiques et de l'impt sur le revenu des collectivits l . Les modifications des dispositions rglementaires de mme que les directives administratives sont d'ailleurs faites de faon similaire. Ds le dbut des annes 1950, le besoin d'avoir une nouvelle loi luxembourgeoise concernant l'impt sur le revenu se fait sentir. En 1955, le projet de loi N 571, dat du 19 octobre 1955, devant aboutir douze ans plus tard la loi du 4 dcembre 1967 concernant l'impt sur le revenu, est d /pos / la Chambr d D /put /s. Ecoutons l Ministre des Finances Pierre Werner dans l'expos des motifs de ce projet de loi: ans vouloir insister sur l'hypothque psychologique qui grve ncessairement un systme fi cal introduit au cours d'une occupation odieuse, il parat indispensable de doter le pays, dix ans aprs la Libration, de textes complets, cadrant avec nos institutions et labors par des juristes et des fiscalistes luxembourgeois. Les sources de la lgislation en vigueur, qui est d'origine trangere et qui e trouve fige en passant sous la souverainet luxembourgeoise doivent tre recherches dans des textes pars, partiellement abrogs, soit chez nous, soit dans leur pays d'origine. La terminologie de ce droit fiscal est adapte au droit public, au droit civil et au droit commercial aIl mand . L s amendements oprs par le lgislateur luxembourgeois greffent des conceptions de notre droit ur celle d'un droit tranger. La vue d'ensemble sur une lgislation aussi disparate est ncessairement limite un petit nombre de spcialistes. Aussi le contribuable peut-il avoir le sentiment d'tre livr l'arbitraire de ceux qui sont dans les secrets de la loi. Le Ministre se dit per uad que la nouvelle loi mettra fin au systme actuel o des 'Durchfhrungsbestimmungen' (disposition d'excution), 'Verordnungen' (ordonnances), 'Richtlinien' (directives) et 'Erlasse' (arrts) drogent dans de nombr ux cas aux dispositions j~scrites dans les lois.

Lide d'un Code fiscal nat

Le contribuables ont l'impres ion que les agents du fisc gardent jalousement les secrets de l'instruction et de l'imposition, comme en tmoigne l'extrait suivant tir des observations d'ordre gnral de l'avi de la chambre de travail relatif au projet de loi portant rforme de l'impt sur le revenu 2: Dans son expos des motifs M. le Ministre des Finances a dit qu'il ne voulait pas
Mm. A 1959 N 35, p. 853. Un aperu gnral des diffrentes lois modificatives est donn dans l'ouvrage uivant: Hi toir de 1impt direct au Grand-Duch de Luxembourg vue travers 150 annes d'existence de l'admini tration de contribution directes et de accises (1842-1992), administration des contribution directes, Luxembourg 1995 imprimerie St-Paul .A. Luxembourg.

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2 Projet de loi portant rforme de l'impt ur le r venu, Avis de la chambre de travail, session de 1956 -1957 doc. parI. n 571-8, p. 5.

insister sur l'hypothque p ychologique qui grevait notre systme fiscal. Il est certain que la simple provenance du systme fiscal p e moin sur ce rgime que la faon dont il est appliqu. Il est vident que devant les ncessits du pass l'administration des contributions a d appliquer avec beaucoup de rigueur le textes exorbitants du droit allemand. Mais on ne peut cependant e refuser au sentiment que l'administration a souvent pch par des excs de zle incomprhensibles. achant qu'elle e trouvait en prsence de contribuables, qui lui taient livrs pieds et mains li, n'ayant l ur disposition aucun texte et ne disposant que de trs peu de spciali tes auxquel ils pourraient l ca chant s adresser pour obtenir des claircissements ncessaires, l'administration a procd avec une rigueur qui ne se comprend pas. Il a parfois sembl aux contribuables que l administration gardait avec une jalousie particulire les secrets d'une lgislation qui n'taient connu qu' elle eule. Aussi semble-t-il que les contribuables aient protest moins contre le montant de leur impts que contre l'ignorance dans laquelle ils taient en ce qui concerne ces contributions. Mais la nouvelle loi tarde passer les diffrentes instances, et ce n'est pas seulement le contribuable qui a le sentiment d'tre livr a 1arbitraire. A l'administration des contributions les fonctionnaires se voyant confronts un imbroglio de textes de loi, d'ordonnances, de disposition d'excution et de circulaire d' origin lux mbourgeoise et allemande, n'ont plus du tout l'impression d'tre dans le ecret de la loi pour reprendre les mots de Pierre Werner.! C'est donc dans le but d'offrir un outil de travail fiable et transparent tant aux fonctionnaires qu'aux contribuable que nat l ide d crer le Code fiscal luxembourgeois. Jos Sinner, l'poque jeune fonctionnaire de l administration de contributions directes et des accises, prend l'initiative de cette codification fiscale officieu qui allait devenir l'uvre de sa vie. Suivant Jos Sinner, l'ide de publier un recueil comprenant toute le di positions lgislatives, rglementaires et administratives tait le rsultat d un entretien fortuit avec Mon ieur Armand Peiffer, libraire Luxembourg. (... ), le fonctionnaire de la direction de contributions saisirent l'occasion qui se prsenta par l'offre d Mon ieur Peiffer d faire diter le textes fiscaux en vigueur. Apres quelques hsitations, les collgue de 1enregi tr ment les rejoignaient, car le dernier code des droits de timbre d'enregistrement d'hypoth' qu ,de ucce ion et de mutations par dcs, avec en annexe 1impt ur le chiffre d affaires, remontait 19302.

Les diffrents volumes du Code fiscal

Le premier recueil sortir de pres es fin 1961 est le Code fiscal volume 2 consacr aux impts sur le revenu. Il contient le di positions 1/ gislative , rglementaires et administratives en vigueur l poque, donc avant tout le Einkommensteuer- &- Korperschaftsteuergesetz introduit par l'occupant et valid par aprs. En 1962 parai sent le volume 3, intitul impts directs de l'tat autres que les impts sur le revenu , et le volum 4 con acr aux impt communaux. En 1963 est publi le volume Sa, Impts sur le chiffre d'affaire , reprenant avant tout l'Umsatzsteuergesetz, valid par l'arrt grand-ducal du 26 octobre 1.944. En 1964 parat le volume 1er appel Dispositions d'ordre gnral , comprenant entre autres la loi gnrale des impts (Abgabenordnung). En 1965
1 Il e t renvoy la contribution de Paul Lauterbour p. 21. 2 Hi torique du Code fi cal dan la plaquette offerte aux abonn du Code fiscal l'occasion de la Commmoration du 20 e anniver aire de la parution du premi r volum du Code fiscal luxembourgeois 1961-1981 .

Code fiscal par un nouveau volume Impts sur le revenu du Code fiscal. Pour faire la diffrence avec le premier volume 2, le chiffre romain II est retenu pour la nouvelle publication, qui parat en 1968 1 La loi concernant la taxe ur la valeur ajoute, qui remplace l'impt sur le chiffre d'affaires, ancre dans le volume Sa, fait l objet d'un volume VI, Taxe sur la valeur ajoute , qui est dit en 1970 2 Ce volume est son tour remplac en 1980 par un nouveau volume VI suite la loi du 12 fvrier 1979 modifiant et compltant la loi du 5 aot 1969 concernant la taxe sur la valeur ajoute 3. . Avec la parution du volume 7 du Code fi cal, Rgimes d'accises des eaux-de-vie et de la bire , dont l'ouvrage de base est tabli par lui-mme, Jos Sinner arrive la fin de son uvre Code fiscal . Jos Sinner s'est ainsi montr la hauteur de ses ambitions de jeune homme: offrir au Luxembourg un recueil quasi-complet de la fiscalit. es talents de coordinateur averti et de bon gestionnaire lui ont permis de profiter de l'excellente vente de deux ou trois volumes pour financer les volumes faible vente, mai tout au si importants et intressants pour les professionnels. Tout au plus peut-on regretter avec le recul qui e t le notre le choix des termes Code fiscal qui peut des fois prter confusion pour un recueil officieux de textes. Mais Jos Sinner n'est pas re t inactif aprs la sortie du volume 7. Ainsi parat, en 1991, un nouveau volume 2 Impt sur le revenu qui remplace, suite la loi du 6 dcembre 1990 portant rforme de la loi concernant l'impt ur le revenu, le volume II de 1969 et, en 2002, encore un nouveau volume 2 Impt sur le revenu suite au basculement en euros. Ce volume est galement dit sous form 'lectronique.
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Depuis peu, le partenaire actuel et imprimeur du Code fiscal, l'Imprimerie St-Paul, offre galement une version online du volume 2 6 .

La revue tudes fiscales

Ds la parution de premier volum du Code fi cal, Jos inner a parallelement mis en route une revue consacre la fiscalit luxembourgeoise appele tudes fiscales . Cette revue comprend des exposs, aperus et commentaire, rdig suivant Jo . Sinner, dans son avant-propos la premire revue, avec le souci de rendre acces ibles et clair les problmes fiscaux d'un intrt gnral . Lquipe de rdaction, compos e au but d collaborateurs du Code fiscal, est largie plus tard d'autres fonctionnaire d s admini tration fi cales, ainsi qu' des experts du secteur priv.
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Parmi les nombreuses publications dan la revue tudes fiscales? , relevons Le droit fiscal; introduction l'tude du droit fiscal luxembourgeois , par Jean Olinger, revue parue en octobre 1974 8, numros 44/45/46.
1 Louvrage de base e t d'Edmond Maquil.
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Louvrage de ba

est d L'on chiltz. mi e jour ultrieure, remplac par le chiffre arabe 6.

3 Mm. A 1979, N 96, p. 186. 4 A partir de 1993, le chiffr romain VI e t lor d

5 Remarquon qu'il e t toujour r ndu attentif dan le diffi' rent volume du Code fiscal, ainsi que dan la revue tude fi cal , qu le annotation t article r pr entent les opinions per onnelles de leur auteurs et n'engagent en rien le ervic auxqu Is il appartienn nt par leurs fonctions. Il e t renvoy au rel v chronologiqu d la parution du Code fi cal dan cette brochure.

7 Voir p. 47. 8 Rdition actuali en 1994 'tude fi cale 93/95.

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Jusqu' la parution de c t ouvrage, la fiscalit tait au Luxembourg plutt perue comme un ensemble de me ure techniqu s et administratives appliques par les administrations fiscales en vue de prlever du patrimoine du contribuable les moyens financiers ncessaires a l'tat et aux collectivits locales pour remplir leurs missions et obligations. L auteur russit par la publication prmentionn ' e a introduire au Lux mbourg le droit fiscal comme vraie branche du droit dsormais le droit fi cal e t conu comme discipline particuliere du droit public. Ce n'e t que quelque ann' s plu tard que d'autres juristes, comme Jean Schaffner, Alain Steichen et Jean-Pierre Winandyl, s'intressent galement au droit fiscal.

Le succs du Code fiscal

Dan la prface d la plaquette commmorative du 40 e anniversaire de la parution du Code fiscal, Jean-Claud Juncker apprcie en novembre 2001, l'uvre de Jos Sinner en ces termes: La collection a tuell , con titu' de ept volume porte sur l'ensemble de la lgislation fiscale actuellement en vigueur en matiere d'impts directs et indirects. Elle est dote d un ensemble richissime de circulaires administratives et d annotations personnelles des auteurs afin de guider le lecteur. Depuis le anne oixante le Code fiscal est ainsi devenu un outil de travail de rfrence au i utile qu indi p n abl tou c ux qui ont appels e familiariser avec la complexit de notre ysteme fi cal. Dan 1avant-propos de la meme plaqu rte commmorative, Jos Sinner attribue le succe du Code fiscal luxembourgeois aux troi faits uivant :

1 la publi arion conti nt toute 1 dispositions lgislatives, rglementaires et administrative

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conc rnant 1 imp" t dir ct et indirect;

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le mi e a jour annu Ile parai ent ponctuellement; ont annot minutieu ement.

Toute ce qualit' font que le Code fi cal a une place part dans la pliade des codes admini tratif qu nou connai on.) Lav ntur du Cod fi cal perdure ain i depuis un demi-sicle et continue contribuer a la tran par nc n mati r fi cal et a la vulgarisation de texte lgaux et administratifs non eulem nt pour 1 profe ionn l , mais depuis quelques annes galement de plus en plus pour un public av rti tint' r La commmoration du soe anniver aire de la publication du premier volume du Code fiscal retard par 1 mauvai ' tat d ant de Jo inner, aura finalement lieu sans son initiateur. C'e t avec grande tri te qu nou avons appri la disparition de Jos Sinner, dcd le 19 aot 2012. Pui e la r marquabl r' us ite du Code fiscal, due en grande partie la persvrance de son initiateur et de l'quipe rdactionnelle, perdurer dans l'avenir sous la direction de Robi Sinner. ouhaiton au Cod fi cal de ne rien perdre de son actualit et de garder son esprit d'adaptation et d renouvellement constant!

Sylvie Trausch-Schoder

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Par ordre alphabtique.

Les pionnier du Co e fiscal en 1967

De gauche droite: Edmond Maquil, Lon Kunsch, Jean Olinger, Henri Michels) Hubert Dostert

Commmoration du 20e anniversaire en 1981

1981, de gauche droite: MM H Raas) G. Vouel, L. chiltz) R Lauterbour, M Scharfhausen) M. Schroeder, E. Muhlen (secrtaire d'tat aux Finances)) J -M Klein) J Pierret) J Olinger, J Sinner, J Putz.

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