Séminaire interrégional

« Optimiser la gestion des investissements publics »

Libreville, 10 au 14 juin 2019
Exercices PFRAM 2.0

Trois exemples de projets de PPP sont présentés pour apprendre à utiliser le modèle PFRAM 2.0
et analyser les résultats qu’il produit. Ces exercices ne correspondent pas à des projets existants
et sont proposés à titre d’illustration.

Le pays X est une économie émergente de taille moyenne et largement ouverte aux
échanges internationaux. Il est donc fortement exposé aux fluctuations du taux de change,
qui s’est fortement déprécié au cours de la période récente. Il est également exposé aux
variations de la demande extérieure. L’inflation y est élevée et persistante, mais le taux de
change a une répercussion limitée sur les prix à la consommation. La croissance du PIB a été
relativement soutenue ces dernières années mais a récemment ralenti au cours de l’année
2016.

Le ministre des Finances est préoccupé par les effets du portefeuille existant de
partenariats public-privé (PPP) sur la soutenabilité des finances publiques du pays. Nous
sommes fin 2016 et le déficit de l’Etat s’est fortement dégradé au cours de l’année. En outre,
la dette de l’Etat est proche de 50 % du PIB, un niveau jugé relativement préoccupant compte
tenu des risques de chocs externes. Dans ce contexte, le ministre des Finances entend
examiner les risques budgétaires et d’endettement créés par le portefeuille de projets PPP. Il
est composé de trois projets récemment signés, deux qui sont en construction et un en phase
d’exploitation. Conformément aux normes de comptabilité publique internationale (IPSAS 32),
ces projets sont sous le contrôle de l’administration centrale, puisqu’elle réglemente les
services rendus aux usagers par le partenaire privé et recevra les actifs créés à l’issue des
contrats PPP. Le ministre a demandé à votre équipe de préparer une évaluation de l’ensemble
du portefeuille et de formuler des recommandations sur les mesures à prendre pour atténuer
les coûts et risques budgétaires.

Les caractéristiques de chacun de ces projets sont détaillées ci-après. Un fichier Excel en
annexe fournit les données relatives aux coûts d’entretien et d’exploitation de chaque projet.
Un résumé sous forme de tableau présente les données pour chaque projet, les valeurs
correspondantes étant à porter au tableau sans modifier l’unité (par exemple, inscrivez 38 538
pour des coûts de construction de 38 538 millions de devise nationale). Un autre fichier Excel
en annexe présente également les données concernant les redevances d’utilisation et la
 2

garantie minimum de revenus pour le deuxième projet (autoroute financée par les usagers).
Outre la saisie directe dans les tableaux des données pour chaque projet, les utilisateurs
doivent copier et coller les données figurant dans le fichier annexe de chaque projet.

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Exercices :

1. Saisir les données de chacun des projets dans PFRAM 2.0. 1

2. Pour chaque feuille de travail du projet, analyser les effets du projet pour
l’administration publique sur :
- ses actifs et passifs ;
- sa capacité de financement/les besoins de financement (c.-à-d. le solde budgétaire en
droits constatés) ;
- son solde de trésorerie (c.-à-d. le solde budgétaire en base caisse) ;
- ses passifs conditionnels.
3. Dans la feuille de travail graphique macro (MacroCharts), analyser les effets pour
l’administration publique de l’ensemble du portefeuille de PPP sur :
- son endettement brut et ses actifs ;
- sa capacité de financement/les besoins de financement (c.-à-d. le solde budgétaire en
droits constatés) ;
- le solde de trésorerie (c.-à-d. le solde budgétaire en base caisse) ;
- et ses passifs conditionnels, dont la garantie minimum de revenus.
4. À l’aide du module d’analyse de sensibilité de la feuille de travail P1 (à partir de la
ligne 650), déclenchez une résiliation anticipée du contrat PPP de l’hôpital et en analyser
les conséquences budgétaires. La résiliation anticipée intervient en 2020, avec un
dédommagement au partenaire privé à la valeur comptable de l’actif.
5. Déclenchez un choc macroéconomique sur l’ensemble du portefeuille de PPP comme
suit : un choc important de PIB de -7 points de pourcentage à partir de 2018-2019 (ramenant
la croissance réelle de +3,5 % à -3,5 % du PIB). Pour aider à absorber ce choc, la banque
centrale laisse le taux de change nominal se déprécier (+10 points de pourcentage). L’inflation
accélère légèrement (+2 points de pourcentage) étant donné la répercussion limitée du taux
de change sur les prix à la consommation.
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1
Le cadre macroéconomique du pays X a déjà été saisi dans le modèle PFRAM.
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Le portefeuille comprend trois projets de PPP. La devise utilisée pour modéliser l’impact des
projets sur les finances publiques est la devise nationale. La première année du portefeuille
de projet est 2013.

Projet 1 – Hôpital financé par fonds publics (P1)

Le premier projet est un hôpital financé par fonds publics. Ce nouvel hôpital résulte d’un
contrat du type CET (construction–exploitation–transfert) signé en 2015. La durée de vie utile
de l’hôpital est estimée à 30 ans, mais les pouvoirs publics ont décidé d’octroyer le contrat
seulement pour la moitié de cette durée, compte tenu des changements rapides des besoins
et technologies dans le secteur de la santé. Le partenaire privé finance, conçoit et construit le
bâtiment de l’hôpital, l’entretient et fournit des services d’exploitation, dont l’imagerie
médicale. Les autres services médicaux sont fournis directement par l’Etat qui entend maîtriser
la qualité des prestations de santé.

La construction durera trois ans et sera financée par le partenaire privé, principalement
par endettement (70 %) et sans soutien des pouvoirs publics. La société privée sera
rémunérée directement par les pouvoirs publics par des versements budgétaires, au titre des
prestations de santé en nature bénéficiant à la population.

Pendant la période de fonctionnement de l’hôpital, l’Etat décide de racheter le projet au

bout de cinq ans (soit en 2020) et résilie le contrat de manière anticipée. Le nombre de
patients est nettement moins élevé que prévu parce que les transports publics sont limités et
les encombrements de circulation importants pour se rendre à l’hôpital. Après une soigneuse
analyse coûts-avantages, l’Etat met un terme au contrat PPP et gèrent directement les services
de construction et d’imagerie médicale de l’hôpital. Les pouvoirs publics dédommagent le
partenaire privé à la valeur comptable.
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Caractéristiques du contrat et des actifs Financement

Année de début du PPP Levier financier (dette/fonds
2015 70 %–30 %
propres)
Type de contrat CET Taux d’intérêt de la dette privée 8,96 %
Durée du contrat (ans) : 15 Paiement du projet
Coût de construction (millions de Service 1 : commission par
devise nationale) 38 538 patient (milliers de devise 60
nationale)
Période de construction (ans) Ajustement annuel de la
3 Inflation
commission
Début de la construction (année Demande hospitalière (milliers
1 100
du contrat) de patients)
Durée de vie utile de l’actif Ajustement en fonction de la
30 Aucun
demande
Coûts d’exploitation Service 2 : Imagerie médicale
45
(milliers de devise nationale)
Entretien (millions de devise Ajustement annuel de la Taux de
nationale) Fixe 2
commission change
nominal
Fonctionnement (millions de Demande d’imagerie (milliers
Fixe 70
devise nationale) de patients)
Ajustement de la demande Aucun

P2 – Autoroute financée par les usagers

Le deuxième projet est une autoroute financée par les usagers. Le pays X signe son
premier contrat PPP dans le secteur routier au début de 2014. Recourant pour la première fois
au financement par les usagers, le pays X octroie un contrat de 20 ans pour la construction,
l’exploitation et le transfert de propriété de cette autoroute (contrat CET). Ce projet est
structurant pour l’économie du pays. Il relie en effet la capitale (où se situe l’aéroport
international) et la côte, qui est devenue une destination touristique attrayante. Par ailleurs, le
pays avait besoin d’une meilleure voie d’accès pour ses exportations et importations. Le projet
devrait contribuer à diminuer d’environ 40 % la durée de transport entre la côte (nord-ouest
du pays) et le centre montagneux. Le contrat prévoit que l’autoroute sera financée par les
usagers, mais les pouvoirs publics ont dû offrir au partenaire privé une garantie de revenus
minimums eu égard aux incertitudes sur l’acceptation sociale de péages routiers. Le risque de
demande est donc assumé par l’Etat qui crée un passif conditionnel qui pourrait avoir un
impact budgétaire en cas de circulation sur l’autoroute inférieure aux prévisions.

2
Les dépenses d’entretien et d’exploitation sont exprimées en termes nominaux et varient en fonction
de l’inflation attendue sur toute la durée du contrat. Les données figurent dans le fichier Excel en
annexe.
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La construction de la route est dissociée en deux actifs du fait de la durée de vie utile
distincte de ceux-ci. Le premier actif est la base principale de la route d’une durée de vie utile
de 25 ans. Sa construction devrait prendre trois ans pour un coût total de 104 milliards de
devise nationale. La construction de cet actif a commencé immédiatement après la signature
du contrat. Le second actif est la couche d’asphalte dont la durée de vie utile est seulement
de 6 ans, pour un coût de 11 milliards de devise nationale, à mettre en place durant la
troisième année de construction du premier actif.

En outre, les pouvoirs publics ont fourni une garantie de revenu minimum (GRM) à leur
partenaire privé. Le ministère des transports estime la demande initiale à un million de
voitures par an avec une augmentation ultérieure en fonction de la croissance du PIB. Le droit
de péage convenu avec le partenaire privé pour couvrir la construction, l’entretien et
l’exploitation de la route est de 11 500 devise nationale par voiture et est indexé sur l’inflation.
Les pouvoirs publics ont octroyé une garantie de revenu minimum équivalente à 96 % du
revenu prévu sur la première année (soit 960 000 voitures), garantie ramenée progressivement
à 74 % du revenu prévu en 2028 avant de prendre fin en 2029.

Caractéristiques du contrat et des actifs Paiement du projet

Année de début du PPP 2014 Péage par utilisateur (milliers 11,5
de devise nationale)
Type de contrat CET Ajustement annuel Inflation
Durée du contrat (ans) : 20 Demande routière (milliers de 1 000
voitures)
Coûts de construction Ajustement en fonction de la Croissance
demande réelle du PIB
Coûts de construction totaux 115 000 Coûts d’exploitation
(millions de devise nationale)
Base principale de la route (millions 104 000 Entretien (millions de D devise Fixe3
de devise nationale) nationale)
Début de la construction (année du 1 Exploitation (millions de devise Fixe
contrat) nationale)
Période de construction (ans) 3 Financement
Durée de vie utile 25 Levier financier (dette/fonds 70 %–30 %
propres)
Revêtement (millions de devise 11 000 Taux d’intérêt de la dette 8,97 %
nationale) privée
Début de la construction (année du 3
Garanties
contrat)
Période de construction (ans) 1 Garantie de revenu minimum Variable
Durée de vie utile 6

3
Les dépenses d’entretien et d’exploitation sont exprimées en termes nominaux et varient en fonction
de l’inflation attendue sur toute la durée du contrat. Les données figurent dans le fichier Excel en
annexe.
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P3 – Centre de recyclage à financement mixte

Le troisième projet est un centre de recyclage de déchets solides à financement mixte

redevance d’utilisation–paiement public. Le partenaire privé construit, exploite et transfère
(contrat CET) la propriété d’une usine de recyclage de déchets solides sur une période de 15
ans, pour un coût total d’investissements de 28 000 millions de devise nationale. Le contrat
prévoit la réhabilitation d’un champ existant et l’aménagement d’un nouveau champ sur 3
ans, ainsi que le traitement de déchets solides sur une période de 12 ans. Afin de réduire les
coûts pour les usagers et d’encourager la pratique du recyclage, l’Etat paye 70 % du projet via
un paiement budgétaire, les utilisateurs payant les 30 % restants. Les redevances d’utilisation
et les paiements de l’Etat sont automatiquement ajustés : dans les deux cas, le prix du service
augmente en fonction de l’inflation estimée par le déflateur du PIB, et la demande est liée à
la croissance du PIB.

En outre, les pouvoirs publics fournissent une garantie de dette de 30 %. Les utilisateurs
étant supposés financer 30 % du projet, la société privée a demandé aux pouvoirs publics une
garantie pour couvrir la dette à risque du projet.
Caractéristiques du contrat et des actifs Revenus du projet
Année de début du PPP 2013 Commission par tonne (milliers de
Type de contrat CET devise nationale) financée par la
5
redevance d’utilisation et le
paiement public
Durée du contrat (ans) : 15 Ajustement annuel Inflation
Coûts de construction Demande financée par la 390
redevance d’utilisation (tonnes)
Coûts de construction (millions de 28 000 Demande financée par le 910
devise nationale) financement public
Début de la construction (année Ajustement de la demande Croissance
du contrat) 1 réelle du
PIB
Période de construction (ans) 3 Coûts de projet
Durée de vie utile Entretien (millions de devise Fixe 4
20
nationale)
Financement Exploitation (millions de devise Fixe
nationale)
Levier financier (dette/fonds 70 %–
Garanties
propres) 30 %
Taux d’intérêt de la dette 8,96 % Garantie de dette 30 %

4
Les dépenses d’entretien et d’exploitation sont exprimées en termes nominaux et varient en fonction
de l’inflation attendue sur toute la durée du contrat. Les données figurent dans le fichier Excel en
annexe.
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