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RUDH 201,Ilpage96 - Doctrine -
relatives aux dépens prévues dans le RTP-TFP, mon travail
a largement été facilité par les excellents articles écrits au
moment de I'entrée en vigueur du RP-TFP.cI Les débats sur
la question des dépens lors du colloque organisé, le 1er
octobre 2010, à l'occasion du cinquième anniversaire du
TFP ont également été d'un intérêt certain pour la rédac-
tion de cette contribution. Je terminerai en observant
d'ailleurs que I'enthousiasme qui s'est manifesté lors de ces
débats met en exergue que la question des dépens continue
à l'heure actuelle et certainement encore pour quelque
temps à susciter un intérêt au sein des milieux juridiques
concernés. Elle mérite que I'on y revienne encore dans
L:apport du contexlieux de la fonction publique au principe naissant
en droit de I'Union eutopéenne d'inteltilibilité des n^ormes
par Antoine MASSON, Luxembourg
I. Un principe défendu par le Tribunal
de la fonction publique
A. L'approfondissement du principe d'intangibilité
du droit
B. L'extension de la portée de l'impératif d'accessibilité
du droit
C. Le renforcement de I'exigence de clarté
II. Un principe implicitement sanctionné par le Tribunal
de la fonction publique
A. Nullité et inopposabilité des actes objectivement
inintelligibles
B. La mise en cause de la responsabilité de
I'administration pour avoir rendu, du fait de son
comportement, inintelligible une norme
TTI. Conclusion
Le Tribunal de la fonction publique (ci-après le < TFp >)
fête cette année ses cinq ans d'existence, cinq années
pendant lesquelles il a ceuvré à un juste équilibre entre les
prérogatives des institutions et les droits des agents. Or, ce
juste équilibre passe notamment par I'intelligibilité du
droit, puisque ce n'est qu'à cette condition que les agents,
mais également l'administration, peuvent connaître avec
exactitude l'étendue de leurs droits et de leurs obligations
respectives.l L'intelligibilité du droit est d,ailleurs érigée en
droit fondamental dans de nombreux systèmes juridiques
européens.2 Ce principe est également consacré par la Cour
européenne des droits de I'homme sur le fondement des
articles 8 à 11 de la Convention européenne des droits de
I'homme. Ces articles disposent en effet, dans leur second
paragraphe, que toute ingérence dans l'exercice de certains
droits ou libertés, tel le droit âu respect de la vie privée et
familiale, la liberté de manifester sa religion, la liberté
d'expression, ou encore la liberté de réunion et d,associa-
tion, doit être prévue par une loi, ce qui suppose, ainsi que
l'a énoncé la Cour européenne des droits de l,homme, que
les justiciables puissent prendre connaissance desdites lois
et ainsi prévoir dans quelle situation ces ingérences peuvent
s'appliquer.:
Dans l'attente d'une adhésion prochaine de I'Union
européenne à la Convention européenne de sauvegarde
des droits de I'homme et des libertés fondamentales prévue
par le traité de Lisbonne, force est de constater qu'en droit
de l'Union européenne, si ni les textes ni la jurisprudence
ne font, à I'heure actuelle, directement référence à ce
concept, ce dernier trouve néanmoins à s,exprimer au
travers de certains principes qui sont eux consacrés dans
I'ordre juridique de I'Union européenne, comme le prin-
Christophe
quelques années aux fins d'examiner les évolutions en la
matière intervenues entre-temps.
0t Il s'agit évidement de l'article, précité (nore 6), de M.
le juge
Tagaras, sur la question des dépens devant le Tribunal de la fonc-
tion publique, qui, sans se prononcer sur les règles relatives aux
dépens, a toutefois exposé les nouvelles règles du RP-TFp. par
ailleurs, par son article relatif à la procédure devant le Tribunal de
la fonction publique, précité (nore 6), M. Boni a mis en lumière
certaines difficultés et a formulé des considérations envisageant les
perspectives de mise en æuvre des règles sur les dépens par le
Tribunal de la fonction publique.
cipe de confiance légitime, en ce qu'il impose à l'adminis-
.97 tration de ne pas induire en erreur les justiciables sur
l'étendue de leur droit, le principe de bonne administration
.97 qui suppose notamment que les règles internes à une insti-
tution soient clairement définies et dûment publiées,a ou le
.98
.99
100
* Antoine MASSON, référendaire au cabinet de M-" I. Boruta,
juge au Tribunal de la fonction publique de l'Union européenne,
100
Chercheur associé au CEDE de I'ESSEC (Paris). Cet article, pure-
ment prospectif, ne reflète pas nécessairement la position de l,insti-
tution. L'auteur remercie M." le juge Boruta pour ses observa-
101
tions, ainsi eile I\zlmc Angela Parlanti et Mlk Juliette Grosjean pour
103
leur relecture critique.
t Le principe d'intelligibilité du droit constitue le graal de tout
système juridique car il est prérequis pour que la loi puisse être
présumée connue de tous et donc opposable à tous.
2 Par exemple, le Conseil constitutionnel français a consacré
I'intelligibilité du droit comme objectif de valeur constitutionnelle.
Ce principe a pour fondement l'article 16 de la Déclaration des
droits de I'Homme et du citoyen de 1789 en ce que < l'égalité
devant la loi énoncée par l'article 6 de ia Déclaration des droits de
I'Homme et du citoyen et "la garantie des droits', requise par son
article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne dispo-
saient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont
applicables ; qu'une telle connaissance est en outre nécessaire à
l'exercice des droits et libertés garantis tant par I'article 4 de la
Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles
déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel
"tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et
nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n,ordonne pas,' >. Déci-
sion du Conseil constitutionnel n" 99-421. DC du 16 décembre 1999,
dite < Codification >.
3 Voir
arrêts CourEDH, Sunday Times c, Royaume-Uni,26 avril
1,979, A130, Ë 51. et Kruslin c. France dt 24 awil 1990, A1176-A =
RUDH 1990,L64, $ 30 et s. Pour ce faire, la loi doit indiquer la
durée de la mesure d'ingérence, ses raisons justificatives, son but
ou sa portée : le degré de détails étant fonction de la gravité de
I'ingérence et de I'importance pour les intéressés de l,ingérence.
Arrêts de la CourEDH, Malone c. Royaume-(Jni, 2 août 1,984,
A.182, S 67, Leander c. Suède,26 mars 1987, A/116, $ 51. et Huvig c.
France,24 avril 1990, A1176-B = RUDH 1990, I72, $ 32. Voir S.
LETURCQ, Vers l'élaboration d'un standard du ,bon législateur'
devant Ie Conseil constitutionnel français et Ia Cour européenne des
droits de I'homme 7, disponible sur internet et, du même auteur,
Standards et droits fondamentaux devant Ie Conseil constitutionnel
et la Cour européenne des droits de l'Homtne,LGDJ,2005.
français
a Arrêt du Tribunal de la fonction publique du juillet
9 2008,
Kuchta/BCE,F-89107, non encore publié au Recueil, poitt 62.
 Masson
- Intelligibilité
principe de sécurité juridique,s selon lequel une réglemen_
tation doit être suffisamment claire et piécise, afin-que ses
destinataires puissent connaître avec exàctitude leurJ droits
et obligations et prendre leurs dispositions en consé_
quence.6 Partant, bien que le principe d,intelligibilité du
droit ne soit pas reconnu en tant què tel dans le droit de
l'Union, ce dernier pourrait avoir vocation à intégrer les
principes généraux du droit. À cet égard, la jurispr-udence
du-TFP contribue largement à I'emergence dé ce principe.
Deux éléments retardent cependant la consécration d,un
p1Tgip" d'intelligibilité du droit dans l,ordre juridique de
I'Union européenne. D'une part, il est constani qu'un prin_
cipe d'intelligibilité, s'il venait à être affirmé, nè pouirait
pas primer celui d'efficacité du droit, même s,il né saurait
totalement s'effacer devant ce dernier.T En effet, comme la
Cour européenne des droits de I'homme le souligne, I'intel_
ligibilité du droit ne doit pas conduire à une rigidité exces_
sive, susceptible de nuire à I'action des pouvoirs publics. En
conséquence, l'administration doit avoir la facuité de jouir
librement du pouvoir d'appréciation qui lui est dévolu
par le législateur, même si, afin de tenir compte du
principe d'intelligibilité, la réglementation doit
prévoir, de façon précise, les contours du pouvoir d'appré_
ciation mis en æuvre.s Or, I'efficacité-est une prèoc_
cupation forte du législateur et de l,administration euro_
péenne.
D'autre part, l'intelligibilité d,une norme varie selon son
destinataire : ce qui est intelligible pour une personne, ne
l'est pas nécessairement pour une autre.e L'intettigbitite du
droit, si elle devait être formellement reconnue comme
principe général du droit de l,Union par les juridictions
européennes, serait donc nécessairement à géométrie
variable en ce qu'elle devrait s'apprécier de façon subjec_
tive. Dans le contentieux de la fonètion publique, le carac_
tère subjectif de ce qui est intelligible, restreint considéra_
blement la portée ce qui pourrait être un pririicipe d'intelli-
gibilité, car nul ne saurait nier qu'un fonétionnaire dispose
de connaissances juridiques, ne serait-ce qu,en raison de
I'omniprésence de la référence aux normes àans la mise en
æuvre de l'action administrative.l0
Dans la marge qui est la sienne, la jurisprudence du TFp
milite cependant incontestablement en faveur de la recon_
naissance d'un principe d'intelligibilité du droit. pour illus_
trer,notre propos, nous présenterons la portée que le TFp
semble implicitement conférer à ce principe (I), âinsi que la
manière dont celui-ci sanctionne son non-respect (II).
I. Un principe défendu par le Tribunal
de la fonction publique
Pour que les justiciables puissent connaitre avec exacti_
tude l'étendue de leurs droits et de leurs obligations,rr
I'intelligibilité du droit suppose que la réglementation en
vigueur, ainsi que les décisions administraiives prises pour
son application, soient, prévisibles (A), accessibles (É) et
claires (C). Or, bien que le principe d'inteltigibiliré du droir
ne soit pas formellement reconnu, ses coÀposantes font
déjà partie des éléments à l'égard desquels lè TFp exerce
son contrôle,
A. L'approfondissement du principe d'intangibilité clu droit
Pour être intelligible, une norme doit être intangible,
c'est-à-dire que non seulement son application doif être
garantie, mais son contenu doit également rester le plus
stable possible dans le temps afin de permettre à ses dèsti-
nataires de se familiariser avec celui-ci.
.. À cet égard, iI est intéressant de relever que I'intangibi-
lité du droit constitue la seule composante du prin-cipe
d'intelligibilité qui soit expressément reconnue paflu luris_
du droit - RUDH 2011lpage 97
prudence. En effet, dans plusieurs arrêts, les juridictions de
l'Union européenne ont jugé que le principe d'intangibilité
des actes juridiques constituait n un facieur essentiel de
sécurité juridique et de stabilité des situations juridiques
dans I'ordre communautaire, aussi bien pour les institutircns
de. I'Union européenne que pour les sujets de droit qui
voient leur situation juridique et matérielle affectée par une
décision desdites institutions > au motif que
respect rigoureux et absolu de ce principe permet " [sleul, le
d'acquérir la certitude que, postérieurement à son adop_
tion, I'acte ne pourra être modifié que dans le respect dès
règles de compétence et de procédure et que, par voie de
conséquence, I'acte notifié ou publié constituerà une copie
exacte de I'acte adopté, reflétant ainsi fidèlement la volonté
de I'autorité compétente. >12
Bign qu'expressément reconnu, le principe d'intangibi_
_.
lité du droit est toutefois de portée limitée car il doitètre
concilié avec les principes d'efficacité et de légalité. Tradi_
tionnellement, le juge déduit du principe d'efficacité de
l'action législative, que les justiciables ne peuvent placer
une confiance légitime dans le maintien d'une sitùation
juridique, lorsque celle-ci peut être modifiée par la
Commission européenne dans le cadre de son pbuvoir
5
L'intelligibilité du droit pourrait également se rattacher aux
articles 41 et 42 de Ia Charte des droits fondamentaux de I'Union
européenne.
e Arrêts
de la Cour du 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor
e.a.,205182 à275182, Rec. p. 2633, du 26 octobre 2006, Koninklijke
Coôp eratie Cosun, C-248/04, Rec. p. l-I021,I, point 79, du 2l février
2006, Halifax e.a., C-255102, Rec. p. I-1609, point 72, er du 1".
octobre L998, Royaume -(Jni,/Commis sion, C-209 196, Rec. p. I-5655,
point 35. Cet impératif s'impose avec une rigueur particulière en
présence d'une réglementation susceptible de comporter des
conséquences financières.Voir, notamment, arrêt de la Cour du 21
juin2007, ROM-projecten, C-I58l06,Rec. p. I-5103, point
25.
z Le principe d'effectivité
du droit ne concerne pas les règles qui
ne sont pas encore opposables aux particuliers car non publiées au
Journal Officiel. Voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 11 décembre
2007 , Skoma-Lux, C-1,67106, Rec. p. I-10841, points 40 à 42.
8 CourEDH,
Gillow c. Royaume-Uni,24 novembre 19g6, AlI0g,
$ 51. Lorsque la terminologie employée est vague, la CourEDH
considère que I'intelligibilité du droit est néanmoins assurée si la
méthode d'interprétation utilisée pour appliquer les normes en
cause est connue et constante. CourED}{, Mûller et autres c. Suisse,
24mai1988,A/133, $$ 29 et38.
e Selon la Cour européenne
des droits de I'homme, les compé_
tences techniques et professionnelles des destinataires d,une
norme doivent être prises en compte pour apprécier sa prévisibi_
lité. CourEDH, Groppera Radio AG c. Salsse, 2g mars 1,gg0, N173
= RUDH 1990,144, g 68.
10 Il
en va d'autant plus ainsi que le grade dudit fonctionnaire est
élevé. Voir, par exemple, arrêts du Tribunal de première instance
du 5 novembre 2002, Ronsse/Commission,'1-20.5/01, RecFp p. I-A_
2I1 et ll-7065, points 47 à 49, et du 15 juillet 2004, Gouvras/
Commission, T-180/02 et T-113/03, RecFp p. I-A-ZZ5 et II-987,
point76.
1t Voir notamment,
arrêts de la Cour du 13 février L996, Van Es
Douane Agenten, C-1,43193, Rec. p. I-431, point 27 , du 1e. octobre
1998, Royaume-Uni./Commission, C-209196, Rec. p. I-5655, point
35; du 20 mai 2003, Consorzio del prosciutto di parma et Salumi_
ficio S. Rita, C-108/01, Rec. p. I-5121, point 89, d121.février2006,
Halifax e.a., C-255102, Rec. p. I-1609, point 72, du 13 février 1996,
Van Es Douane Agenten, C-743193, Rec. p. I-431, point 27, et du
26 octobre 2006, Koninklijke Coôperatie Cosun, C-24g104, Rec.
p. I-1,021.1", point 7 9.
12 Arrêt de la Cour du 8 juillet 1999, Hoechst/Commission,
C-227192P, Rec. p. I-4443, poinr 69.
RUDH 2011/page 98 - Doctrine
d'appréciation.13 De même, la jurisprudence considère
qu'en vertu du principe de légalité, le destinataire d'un acte
n'a aucun droit à son maintien tant que les délais de recours
n'ont pas expiré.14
Par exemple dans I'arrêt Bouillez e.a./Conseil, le TFP a
transposé ce raisonnement à des décisions de promotion,
estimant ainsi que des fonctionnaires illégalement promus
n'ont pas de droit acquis au maintien de leur promotion si
les décisions de promotion sont entachées d'illégalité et
qu'elles ont été contestées dans les délais de recours
contentieux.l5
Dans un arrêt de principe, Bui Van/Commission,le TFP
a eu l'occasion de préciser I'articulation existant entre le
principe d'intangibilité et ceux d'efficacité et de légalité, au
sujet des conditions dans lesquelles l'administration peut
retirer un acte. A cette occasion, le TFP rappelle que < le
retrait rétroactif d'un acte administratif favorable est géné-
ralement soumis à des conditions très strictes [...]. Ainsi,
selon une jurisprudence constante, s'il convient de recon-
naître à toute institution communautaire qui constate que
l'acte qu'elle vient d'adopter est entaché d'une illégalité, le
droit de le retirer dans un délai raisonnable avec effet rétro-
actif, ce droit peut se trouver limité par la nécessité de
respecter la confiance légitime du bénéficiaire de I'acte, qui
a pu se fier à la légalité de celui-ci [... D'une part,] s'agissant
du respect de la confiance légitime [...], le bénéficiaire ne
peut se prévaloir de [ce principe] lorsqu'il a provoqué
I'adoption de l'acte par des indications fausses ou incom-
plètes. [I]l y a lieu d'ajouter que la condition de l'existence
d'une confiance légitime chez le bénéficiaire dudit acte doit
être considérée comme non remplie, lorsque f irrégularité
justifiant le retrait ne pouvait échapper à un fonctionnaire
normalement diligent, et ce, au regard de la capacité de ce
dernier à procéder aux vérifications nécessaires, sans qu'il
puisse être ainsi dispensé de tout effort de réflexion et de
contrôle. [... D'autre part,] même en présence d'une
confiance légitime chez le destinataire de l'acte illégal, il
ressort de la jurisprudence qu'un intérêt public péremp-
toire, notamment celui de la bonne gestion et la protection
des ressources financières de l'institution, peut être de
nature à primer l'intérêt du bénéficiaire au maintien d'une
situation qu'il pouvait tenir pour stable >.
Quant au délai raisonnable, le TFP a jugé que celui-ci
< doit être apprécié en fonction des circonstances propres à
chaque affaire et, notamment, de l'enjeu du litige pour l'inté-
ressé, de la complexité de l'affaire et du comportement des
parties en présence [...], en I'occurrence de I'intérêt du béné-
ficiaire au maintien d'une situation qu'il pouvait tenir pour
stable et de celui de l'administration de faire prévaloir la
légalité des actes individuels, ainsi que de protéger les
ressources financières de I'institution. Compte tenu de ce qui
précède, il y a lieu de considérer, en règle générale, [s'agis-
sant du contentieux de la fonction publique] comme raison-
nable un délai de retrait qui correspondrait au délai de
recours de trois mois visé à I'article 91, paragraphe 3, du
statut. Quant au mode de calcul du délai de retrait, pour
apprécier son caractère raisonnable ou non, dès lors que ce
délai s'impose à l'administration elle-même, il convient de
prendre en compte, comme point de départ, la date d'adop-
tion de I'acte que cette dernière envisage de retirer. >16
B. L'extension de la portée de l'impératif d'accessibilité du
droit
Pour que les personnes assujetties à l'ordre juridique de
l'Union européenne puissent connaître avec exactitude
l'étendue de leurs droits et obligations,tr les actes juridiques
adoptés par les institutions doivent être accessibles à leurs
destinataires. Cette accessibilité suppose, en ce qui concerne
- Masson
les actes de portée génêrale, par leur publication.l8 Pour les
décisions individuelles, I'administration a I'obligation de les
notifier dans la langue du pays où réside leur destinataire,le
Par ailleurs, I'accessibilité du droit concerne, non seulement
I'accès aux instruments juridiques, mais également à la ratio
decidendi des règles qu'ils posent.
Cependant, si I'exigence d'accessibilité du droit a un
champ d'application large, les obligations qui en découlent
sont souvent limitées. En effet, les institutions doivent certes
rendre leurs normes disponibles, mais elles n'ont pas l'obliga-
tion d'attirer I'attention des personnes concernées sur leur
existence. Notamment, l'administration n'a pas à informer les
destinataires des voies de recours disponibles ou à indiquer
les délais dans lesquels un recours peut être exercé,2o sauf
13 Voir arrêt du Tribunal de la fonction publique du 30
septembre 2010 , De Luca/Commission,F-20106, non encore publié,
point 69, à I'occasion duquel le juge de l'Union a rappelé que, sous
peine d'empêcher toute évolution législative, la liberté du législa-
teur d'apporter à tout moment les modifications législatives qui
s'avèrent nécessaires, ne saurait être, en principe, entravée. Cepen-
dant, en cas de droit acquis, le législateur est, semble-t-il, tenu
d'adopter des dispositions transitoires spécifiques afin de ménager
les créanciers de ces droits. Voir en ce sens, arrêt du Tribunal de la
fonction publique du 19 juin 2007, Davis e,a./Conseil, F-54/06, non
encore publié au Recueil, point 58.
la Voir en ce sens, arrêts du Tribunal de la fonction publique du
11 septembre 2008, Smadja/Commission, F-135107, non encore
publié au Recueil, points 33 et 34 eT du 5 mai 201'0, Bouillez
e.a./Conseil,F-53/08, non encore publié au Recueil, point 84'
rs Le Tribunal de la fonction publique a cependant précisé que,
pour décider s'il y avait lieu d'annuler ces décisions, il devait être
tenu compte, d'une part, du fait que ces fonctionnaires ont pu se fier
de bonne foi à la légalité des décisions les ayant promus, en particu-
lier si les intéressés bénéficiaient d'appréciations favorables de leur
hiérarchie, appréciations de nature à justifier objectivement une
promotion et, d'autre part, du nombre de fonctionnaires concernés.
16 Arrêt du Tribunal de la fonction publique du L1 septembre
2008, BuiVan/Commission,F 5Ll07,non encore publié au Recueil
points 5L et suivants, et la jurisprudence citée. Signe de ce que
I'intangibilité du droit constitue une préoccupation partagée par
I'ensemble des juridictions européennes, le Tribunal de l'Union
européenne a confirmé l'analyse du TFP sur ces points. Voir arrêt
du Tribunal de première instance, du 12 mai 2010, Bui
Van/Commission,"l-491,108 P, non encore publié au Recueil, point
47.Yoir, également, arrêt du Tribunal de la fonction publique du
14 décembre 2006, Kubanski/Commission, F-88/05, RecFP p. I-A-
1,-173 et II-A-1-683, points 88 et suivants.
17 L'accessibilité du droit s'incarne également dans un droit
d'accès aux documents, lequel est rendu effectif par le règlement
n" L04912001.
r8 Pour les opérateurs économiques, la jurisprudence admet
parfois que l'administration puisse leur opposer une norme non
pubtiée, s'il est avéré qu'ils avaient connaissance du contenu de
cette dernière. Par exemple, iI a été iugé qu'une réglementation
devait s'appliquer à un opérateur du commerce international qui
n'avait pas pu en prendre connaissance lors de I'adhésion de la
République hellénique, dès lors qu'il pourrait être établi que l'inté-
ressé en avait, en réalité, connaissance. Arrêt de la Cour du 15 mai
1986, Oryzomyli Kavallas et Oryzomyli Agiou Konstantinou/
Commission,160/84, Rec. p.1633, points 11 à 21. Selon nous, cette
solution relève de ce que le principe d'intelligibilité du droit doit
s'apprécier de façon subjective et non objective. Par conséquent,
une telle solution ne serait pas transposable si les destinataires de
la norme étaient de simples particuliers.
1e Voir l'article 24 ût traité sur le fonctionnement de I'Union
européenne.
20 Voir ordonnance de la Cour du 27 novembre 2001, Diy'Mar
Insaat Sanayi ve Ticaret et Akar/Commission, C-163/07 P, Rec.
p. I-10125, point 41 et la jurisprudence citée ; et arrêt du Tribunal
de la fonction publique du 11 novembre 2008, Speiser/Parlement,
F-146106, non publié au Recueil, point 37.
 Masson
- Intelligibilité
quand l'institution en cause s'est imposée cette règle,
notamment dans un code de bonne conduite.2l
. Outre.cette conception passive de l,accessibilité du droit,
les juridictions de l,Union ont considéré que cet impératii
s'exerce différemment s,agissant des citoyens et des fonc_
tionnaires. Pour ces derniers, l,administràtion n'est nulle_
ment tenue d'utiliser la langue du pays où ils résident
lorsqu'elle s'adresse à eux, leur langué maternelle ou celle
dans laquelle ils se sont adressés à l,administration, mais
uniquement une langue comprise par etJy?2
En raison de la situation particulière des fonctionnaires,
la reconnaissance d'un impératif d'accessibilité des actes
juridiques adoptés par l,administration en matière de fonc_
tion publique pouvait poser problème. Certes, la jurispru_
dence était explicite pour les actes à portée gén&àle, iréa_
teurs de droits ou d'obligations : pour perméttre aux fonc_
tionnaires concernés de faire valôir leurs droits, l,adminis_
tration est tenue d'informer l,ensemble des personnels inté_
ressés d'une manière claire, précise et certaine, de la teneur
de ces actes même lorsqu,aucune norme ne prévoit qu'ils
doivent être publiés.23 Mais, certains arrêts aïaient cônsi_
déré que les décisions portant détermination de la réparti_
tion des pouvoirs dévolus à l,AIpN constituaient des ègles
d'organisation interne de l,institution et que, en I'absence
de disposition en ce sens, la publication d" .", décisions
n'était pas une condition de leur entrée en vigueur et, dès
lors, de leur opposabilité.2+
Soucieux de garantir le respect du principe d,accessibilité
du droit, le TFP s'est départi de ceJarrêti. prenant appui
sur un arrêt récent de la Cour,2s il a étendu ta portéè du
principe d'accessibilité du droit aux actes portant réparti_
tion des compétences au sein d,une instituti,on, considèrant
que le principe de bonne administration, appliqué à la
gestion du personnel, supposait que la répârtition des
compétences au sein de l,institution soit clairément définie
et dûment publiée.zo
C. Le renforcement de l,exigence de clarté
Le droit de l'Union européenne fait obligation aux insti_
tutions de permettre aux justiciables de connaître l,étendue
de leurs obligations et de leurs droits, afin de pouvoir
prendre, leurs dispositions en conséquence.zz par suite, les
actes administratifs doivent non seulement être écrits28 et
motivés, mais ils doivent également indiquer sur quelle
base légale ils ont été adoptés2e et respàcter certaines
exigences de forme,3o
A plusieurs reprises, le TFp arappelé I'importance que
revêt la clarté du droit. Il a notamment tiré plusieurs consé_
quences de ce que celle-ci supposait celle des textes appli-
cables ou, à tout le moins, de la méthode d,interprétation
utilisée.
Premièrement, I'administration doit rédiger les actes
qy'elfe adopte de façon à ce que ceux-ci soient dépourvus
d'ambiguïté.r1 Dans l'affaire Mc Sweeney et Armstrong/
Commission, le TFp a ainsi rappelé qu,il incombait aux
institutions de rédiger de façon ôtàire eî précise les avis de
concours afin que les intéressés soient en mesure d'appré_
cier s'il y a lieu pour eux de faire acte de candidaturè. En
l'espèce, le TFP a considéré que l,administration avait créé
une ambiguïté quant aux conditions requises pour postuler
à un concours en publiant à une semaine d'intervalle deux
guides visant à préciser les termes de I'avis de concours,
quasiment identiques. Il a, en conséquence, estimé que
cette ambiguïté devait être interprétée en faveur d",,eqùé-
rants, sur la base du seul avis de concours.32
Deuxièmement, en l'absence d,ambiguTté dans une
norme, l'administration ne saurait interpréter cette
dernière afin de soumettre son application à dès conditions
du droit - RUDH 2002lpage99
restrictives. Dans l'affaire Duyster/Commission, le TFp a
ainsi rappelé que, dans le silence du texte, il devait être
déduit que le législateur n,avait pas soumis I'application de
la norme concernée à une condition partiôutere.33 De
même, dans l'affaire André/Comntission,le TFp a rappelé
que, lorsqu'une norme était claire, I'administration ne
21
Ordonnance du Tribunal de première instance du 21 mars
200-2, Lab o r ato ir e M o ni que Ré my / C o mmis s i o n, -I _21,g
I 01., Rec. p.
II-2L39, point 25.
zz Arrêts du Tribunal
de première instance du 7 février 2001,
B onaiti B righinn/Commission, T-Lj,g/99, RecFp p. l-
A_25 et II_97,
points 60 et 61 et du 9 juin1994, ){/Commi^ssion,^I_94192, RecFp p.
I-A-1,49 et II-481, point24.
2: Voir, notamment,
arrêt du Tribunal de première instance du
15 mars 1994, La Pietra/Commission,T-I00/92, RecFp p. I_A_83
er
II-275, point 45. De même, il a été jlgé qu'aucune disposition, ou
aucun principe, n'imposent que les avis de vacance pour des postes
d'encadrement supérieur de la Commission soieni publiés. Arrêt
du_ Tribunal de première instance du 20 novembre 200g,
Italie/Commission,T-lB5/05,Rec. p. II-3207, point 1.15.
2a Arrêt du Tribunal de première
instanèe du 25 mars 1999,
Hamptaux/Commission,T-76198, RecFp p. I-A-59 et II_303, points
22 et23.
2s Arrêt
de la Cour du 14 octobre2004, pftugradt/BcE,C_40g/02
P, Rec. p. I-9873, poinr 37.
2a Arrêt du Tribunal
de la fonction publique du 9 juillet 200g,
Kuchta/BCE,F-89/07 , non encore publié au Recueil, point 62.
27 Voir,
notamment, arrêts de la Cour du l0 mars20t09, Heinrich,
C-345106, Rec. p. I
1659, poinr 44 et ROM_projecten, préctté
(note 6), point 25.
2s Par principe,
un acte doit être adopté par écrit. Voir en ce sens,
arrêt du Tribunal de première instance du 6 avril 1,gg5, BASF
e.a./Commission, T-80189, T-81/89, T-83/89, -I-8718g, T_88/89,
'1-90t89, "r-%t89, .r_95/89, T_97/89,
T_gg/8s, T_100/89, T_101/89,
T- 1 03/89, T-1 05/89, T -107 I 89 et -î -j,I2l 89, Rec. p. II_7 29, points
69
et 70. S'agissant des actes à portée gênérale créaÀt une obligation
ou
restreignant un droit, il s,agit d,un impératif. Arrêt du Tribunal de
première instance du 19 juillet 1,999, Caniôn/Conseit, -l-16g197,
RecFP p. l-A-143 etII-76l,point 53. Il en va de même des décisions
transférant ou déléguant une compétence. Arrêt de la Cour du
26 mai2005, Tralli/BCE, C-301102p, Rec. p. I-4071, point 43 et arrêt
du Tribunal de la fonction publique du 9 juillet 200g, Kuchta/BCE,
F-89107, non encore publié au Recueil, point 54. S,agissant
en
revanche d'une décision individuelle, le juge de I'Union européenne
accepte que celle-ci soit orale, et ce, surtout, afin de permettre aux
personnes concernées d'introduire un recours. Voir, notamment,
arrêt du Tribunal de première instance du 30 juin 1993, Devillez
e.a./Parlement,'1-46190, Rec. p. II-699, point 16.
2e Voir
en ce sens, s'agissant d,actes à portée générale, arrêt de la
Cour du 16 juin 1993, France/Commission, C_325191,, Rec. p. I_
3283,point26.
30 Notamment, un acte doit indiquer à quelle d ate il a été adopté.
Arrêt du 6 avril 1995, BASF e.a./Commission, précité (note àg),
point 119.
3r Attention, pour une norme,
être dépourvue d,ambiguité, ne
signifie pas être précise ou détaillée.
32 Arrêt du
Tribunal de la fonction publique du 15 juin 2006, Mc
S_yteenel et Armstrong/Commission,F-25105, RecFp p. I_A_1,-3j
et
II-A-1-117, points 44 et suivants.
:: Arrêt du Tribunal de la fonction publique du 13
décembre
2007, Duyster/Commission, F-51/05 et F-1g/06, non encore publié
au Recueil, point 168. Le Tribunal de la fonction publique a ainsi
considéré que si des dispositions générales d'exécution peuvent
fixer des critères aptes à guider I'administration dans l,exercice de
son pouvoir discrétionnaire ou préciser la portée des dispositions
statutaires manquant de clarté, elles ne peuvent pas, par le biais de
la précision d'un terme statutaire clair, rétrécir le champ d'applica_
tion du statut. Arrêt du Tribunal de la fonction pubiique-àu 30
novembre 2006, Balabanis et Le Dour/Commission, F_77/05,
RecFP p. I-A-1-139 et II-A-1-535, poinr 46.

RUDH 2011/page 100 - Doctrine
pouvait pas soumettre son application à des conditions non
èxpressément prévues : ce n'est que de façon exception-
nelle, lorsque le libelté du texte est suffisamment ouvert,
qu'il peut être recherché si l'application de la norme en
àuse n'est pas implicitement assortie de conditions'34
Troisièmement, en cas de doute sur le sens d'une norme,
l'administration est tenue d'interpréter les termes
employés conformément à leur sens dans l'ensemble de la
réglementation pertinente,3s ou, à défaut, dans leur sens
ha-bituel dans le langage courant,36 sauf à ce qu'une inter-
prétation constructive soit requise.
Quatrièmement, en cas d'inintelligibilité de la réglemen-
tation, l'administration ne peut exiger la répétition de
I'indu.37 Ainsi, dans I'affaire Tsirimiagos/Comité des
régions,le TFP, après avoir notamment relevé que le libellé
dei dispositions applicables ne permettait pas de déter-
miner àe façon claire et non équivoque s'il convenait
d'appliquer un coefficient correcteur à la situation d'espèce
et que fadministration n'avait pas une position arrêtée au
moment des faits sur I'interprétation à donner des textes
applicables, a jugé qu'il ne saurait être établi que le requé-
rànt avait eu connaissance de l'irrégularité des versements
opérés à son profit.:8 Dans I'affaire Ritto/Commission, le
TFP a égalemènt examiné si, en l'absence de preuve d'une
connaisJance effective par un fonctionnaire du caractère
irrégulier du versement d'une allocation, l'erreur commise
purl'ud-inirtration était à ce point évidente que le requé-
iant ne pouvait manquer d'avoir connaissance de I'irrégula-
rité du versement de I'allocation' En I'espèce, cependant, le
TFP va admettre la répétition de I'indu. En effet, il relève
notamment que la simple lecture des dispositions en cause
permettait ae renseigner tout fonctionnaire, même
àépoutuu de formation juridique. En outre, le requérant
étâit nécessairement au fait des conséquences du dépasse-
ment du plafond fixé, compte tenu de son niveau hiérar-
chique êlévê, de sa grande ancienneté et de son expérience'
Enfin, I'administration avait informé le requérant des
conséquences d'une augmentation éventuelle des
ressources de son conjoint.3e
Cependant, le TFP admet que I'exigence de clarté ne
saurait nuire à I'efficacité du droit. Ainsi, afin de ne pas
entraver l'action administrative, les institutions n'ont pas,
sauf disposition contraire, l'obligation d'adopter des textes
pour réglementer leur pouvoir d'appréciation,+o o" de clari-
iier une pratique interne.al Elles peuvent le faire par la voie
de directives internes mais, étant tenues de respecter le
principe de légalité, elles ne doivent pas renoncer entière-
ment à leur pouvoir d'appréciation, car si tel était le cas,
elles méconnaîtraient la volonté du législateur d'obliger
I'administration à apprécier chaque cas d'espèce, pour
déterminer s'il convient de lui appliquer la norme
concernée,a2 En outre, le TFP a eu l'occasion de rappeler
que, si, sur le fondement de I'article 1L0 du statut, les insti-
tutions ont la possibilité d'adopter des dispositions géné-
rales d'exécutiôn afin de clarifier la portée d'une disposi-
tion, elles n'ont pas, par principe, I'obligation de Ie faire,
sauf lorsque ladite disposition le prévoit ou lorsqu'une
,ro.-" -âttque de clarté et de précision à un point tel
qu'elle ne se prête pas à d'arbi-
une application dépourvue
lraite.a3
II. Un principe impticitement sanctionné par le Tribunal
de la fonction Publique
Même si t'intelligibilité du droit n'a jamais été érigée eî
principe généraI du droit de l'Union par les juridictions de
i'U.tiott européenne, il peut être relevé que ces juridictions
mêmes et, notamment, le TFP, ont déjà sanctionné des
actes pris en application d'une norme inintelligible' ou eux-
Masson
-
mêmes inintelligibles, en les déclarant inopposables (A)'
Le juge de I'Union a également engagé la responsabilité de
I'administration pour avoir contribué, par des explications
erronées, à rendre inintelligible une norme (B).
A. Nullité et inopposabilité des actes
ob j e ctiv ement inintelligib les
L'inintelligibilité d'un acte est le plus souvent sanc-
tionnée par le juge de l'Union par son inopposabilité' En
3a Arrêt du Tribunal de la fonction publique du 14 décembre
2006, AndrilCommission, F-10/06, RecFP p' I-A-1-183 et II-A-1-
755, point 40. Ceci est d'autant moins le cas, lorsque le texte
énonce déjà expressément certaines conditions.
3s Voir, notamment, ordonnance du Tribunal de la fonction
publique du 18 mai 2006, Corvoisier e.a./BCE, F-13/05' RecFP p' I-
A-1-19 et II-A-1-65, Point 40.
:6 Selon nous, le principe d'intelligibilité du droit commande que
I'intention du législateur, encore qualifiée de ratio legis' ne soit
prise en compte pour interpréter une disposition que si cette
àernière ressort clairement de la motivation dudit acte ou des
dispositions d'un autre acte âyant été publié et ainsi porté à la
connaissance de tous. Voir, en ce sens' arrêts du Tribunal de la
fonction publique du 12 septembre 2006, De Soeten/Conseil, F'
86/05, RecFP p. I-A-1,-97 et II-A-1-359, points 44 à 47 ; André/
Commission,précité (note 34), point 44.
37 En effet, aux termes de I'article 85, premier alinéa, du statut,
pour qu'une somme versée sans justification puisse ètre répétêe,
i'administration a le devoir de démontrer que le bénéficiaire avait
une connaissance effective du caractère irrégulier du paiement ou
que I'irrégularité était si évidente que ledit bénéficiaire ne pouvait
manquer d'en avoir connaissance.
ss Àrrêt du Tribunal de la fonction publique du 10 mars 2009,
Tsirimiagos/Comité des régions, F-100/07, non encore publié au
Recueil, points 61, 64,66 et 67 .
3e Arrêt du Tribunal de la fonction publique du 9 septembre
2008, Ritto/Commission, F-18/08, non encore publié au Recueil,
-
points 29 et s.
ao Ainsi, compte tenu de la hiérarchie des normes, une directive
interne d'une institution ne peut légalement octroyer au fonction-
naire un droit qui serait contraire au stâtut etlou à la réglementa-
tion arrêtée pour I'application de celui-ci. Arrêt du Tribunal de
première instance du 2 juillet L998, Ouzounoff Popoff/Commis-
sion,"1-236197, RecFP p. I-A-311 et II-905' point 44.
ar En droit de l'Union européenne, une pratique administrative
a la même valeur que des lignes directrices internes. Lorsqu'une
pratique illégale existe, elle n'est pas invocable, car nul ne peut se
prévaioir de l'illégalité commise en faveur d'autrui' Arrêt du
tribunal de la fonction publique du 28 avril2009, Balieu-Steinmetz
et Noworyta/Parlement,F-11,5107, non encore publié au Recueil,
points 29 et 30. En revanche, lorsqu'il existe un doute sur le sens
à'rrna ,ror-" ou lorsque le litige concerne I'exercice d'une compé-
tence pour laquelle I'administration dispose d'un pouvoir d'appré-
ciation, une pratique peut être invoquée par un requérant sw le
fondement du principe d'égalité de traitement. Arrêt du Tribunal
de la fonction publique du 5 mai 2009, Simôes Dos Santos/OHMI,
F-27108, non encore publié au Recueil, pont76. Cet arrêt a été
partiellement annulé par le TPI, mais non sur ce point' Arrêt du
îribunal de première instance du 10 novembre 2070, OHMI/Dos
Santos,'l-260109 P, non encore publié au Recueil.
a2 Voir, notamment, ârrêt de la Cour 22 décembre2008, Centeno
Med.iavilla e.a,/Commission, C-443107 P' non encore publié au
Recueil, poirtt 92; arrêt du Tribunal de première instance du
5 octobrs1995, Alexopoulou/Commission,'1-I7 195' RecFP p' I-A-
227 etII-683, points 23 et24, dtt g juillet 1997, Monaco/Parlement,
't-g2lg6, RecFP p. I-A-195 etll-573, points 46 à 48, 55 et 57 et du
17 décembre 2003, Chawdhry/Commission, T-133/02, RecFP
p.l-L-329 etll-16t7, Point 37.
a3 Arrêt du Tribunal de la fonction publique du 10 septembre
2009, Behrner/Parlement, F-t24107, non encore publié au Recueil,
point 91.
 Masson
- Intelligibilité
revanche, I'absence de clarté d'un acte n,est que rarement
sanctionnée par la nullité des textes concernés ou des actes
subséquents et ce, dans un souci de protéger I'effectivité du
droit, la nullité d'un acte pouvant produire des effets juri-
diques importants.aa Ainsi l'absence de publication d,un
acte entraîne non pas I'illégalité dudit acte, mais son inap-
plicabilité.4s De même, lorsqu,un acte a été modifié sans
que les modifications opérées aient été publiées, lesdites
modifications n'ont pas pour conséquence la nullité
desdites modifications, mais leur inopposabilité.+o
Bien que rare, la nullité d'un acte pour cause d,inintelli-
gibilité n'est pas exclue. Ainsi, sont nuls les actes qui, en
raison de leur inintelligibilité, violent une règle de forme
substantielle. De même, d'un point de vue procédural, est
illégale toute modification d'un acte, autre que des modifi-
cations d'ordre orthographique ou syntaxique, ou son
retrait, qui ne respecte pas les conditions prévues à cet
effet.al Enfin, la nullité d'un acte peut être prononcée
lorsque, en raison de l'inintelligibilité de la norme sur le
fondement de laquelle ledit acte a êté adopté,1'administra-
tion a commis une erreur de droit.
En tout état de cause, la sanction à apporter à un
problème d'intelligibilité du droit dépend de la personne
concernée par la norme ou la décision en cause. La juris-
prudence considère ainsi qu'une décision administrative
adressée à un agent est considérée comme régulière, même
si elle n'a pas été notifiée dans la langue de I'agent
concerné, dès lors que l'administration apporte la preuve
que celui-ci a pu en prendre utilement connaissance.as Il en
va de même d'actes n'ayant pas été publiés, mais dont
aucune disposition ne précise qu'ils doivent l,être. En effet,
lorque l'administration ne les a pas publiés ou, à tout le
moins, portés à la connaissance du personnel, ces derniers
sont néanmoins opposables à la personne concernée si
I'administration parvient à démontrer que celle-ci en a eu
une connaissance effective.ae
La jurisprudence du TFP s'inscrit pleinement dans cette
lignée. Par exemple, dans l'affaire, Meister/OHMI,le TFp a
eu l'occasion de rappeler que I'intelligibilité du droit
s'apprécie en fonction de la personne qui invoque ce prin-
cipe. Dans cette affaire, le requérant se plaignait notam-
ment de ce que le rapport d'enquête administrative sur
lequel s'était fondée I'administration pour adopter une
décision de rejet d'une demande d'assistance lui avait été
communiqué en langue française, alors qu'il avait établi sa
demande en langue allemande, sa langue maternelle.
Cependant, le Tribunal a relevé que la décision explicite de
rejet de la demande d'assistance avait été notifiée en langue
allemande et qu'elle contenait un résumé en allemand de
l'essentiel du rapport d'enquête administrative. En outre,
le français était I'une des langues de travail de I'OHMI,
dont la connaissance par I'intéressé avait été évaluée at
niveau < lecture seule/passif >>. Enfin, le requérant avait
choisi, lors d'une précédente affaire, d,introduire son
recours en langue française. Le Tribunal a, en conséquence,
rejeté le moyen du requérant faisant grief à I'adminisiration
de lui avoir communiqué le rapport d,enquête en langue
française.so
B. La mise en cause de la responsabilité de I'administration
pour avoir rendu, du fait de son comportement, inintellï
gible une norme
Une norme peut être objectivement inintelligible, mais
elle peut également être rendue inintelligible en raison du
comportement de I'administration. Dans cette hypothèse,
le comportement de I'administration peut être sanctionné
sur le terrain de la responsabilité délictuelle. Par exemple,
dans l'affaire Bennett e.a./OHMI,IeTFP a jugé que l,admi-
du droir - RUDH 2011/page 101
nistration pouvait voir sa responsabilité engagée sur le
fondement du principe de bonne foi lorsqu,elle fournissait
aa Voir en ce
sens, arrêt du Tribunal de la fonction publique du 9
octobre 2008, Nry'slCour des comptes, F-49l06, non encore publié au
Recueil, point 43.
as Arrêt de la Cour du
29 mai 1974, Kônig,1g5/73, Rec. p. 607,
point 6. Un acte de portée générale ne peut pas être opposé aux
personnes physiques et morales résidant dans un É,tat membre
avant qu'elles n'aient eu la possibilité d'en prendre connaissance
par une publication régulière au Journal officiel de I'Union euro-
péenne. Arrêts de la Cour du 25 janvier 7979, Racke,98/78, Rec.
p. 69, point 15, Skoma-Lux, prêcité (note 7), point 37 et, Heinrich,
précité (note27), point 43. Si l'exigence de clarté du droit constitue
une obligation à la charge de tout rédacteur d'un acte juridique,
comme il a été constaté en introduction, I'invocabilité de ce prin-
cipe peut être restreinte par le principe d'efficacité, ou son corro-
laire, celui de réalisme. Par conséquent, dans un contexte plurilin-
guistique comme celui qui caractérise I'Union européenne, la mise
en balance de ces deux principes se traduit par le fait que, lorsque
des dispositions d'un texte, dans la version linguistique du lieu de
résidence du requérant, sont en contradiction avec les dispositions
de ce même texte dans une autre version linguistique, la Cour peut
être indirectement amenée à opposer au requérant la version
linguistique du texte dont il n'avait pas connaissance, au motif que
l'interprétation uniforme des normes communautaires exigeait que
ces dernières soient interprétées et appliquées non pas isolément,
mais à la lumière des versions établies dans les autres langues
communautaires. Voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 17 juillet
1997, Ferriere Nord,/Commission, C-219195 p, Rec. p. l-44I1.,
point 39.
a6 Arrêt du Tribunal de première instance du 29 juin 1995,
Solvay/Commission,-1-32197,Rec. p. II-1825, points 46 à 48.
47 Il s'agit de motifications qui,
d,une part, tendent, de par leur
ampleur, à contourner les règles d'adoption des décisions concer-
nées et, d'autre part, affectent, quant au fond du droit, le raisonne-
ment qui constitue le support nécessaire du dispositif d'une déci-
sion. Il en est de même des modifications qui altèrent le dispositif
de I'acte concerné, ces dernières ayant nécessairement des consé-
quences sur la portée des obligations susceptibles d'être imposées
aux sujets de droit ou, au contraire, sur la portée des droits qui leur
sont conférés. Arrêt du Tribunal dt 27 féwier lggL, BASF
e.a./Commission,'f-79189,'t-84189, T-85/89, T-86/89, T-89/89,
"1 -9L / 89, "1 -921 89,'1 -9 4 I 89,'1 -9 6/ 89, T-98/89,
T -1.02t Bg et T-104l89,
Rec. p. II-315, point 49.
as Selon certains arrêts
rendus en matière de fonction publique,
si le destinataire d'une décision estime qu'il n'est pas en mesure de
comprendre la teneur d'une décision, il lui appartient de demander
à I'institution, avec toute la diligence requise, de lui fournir une
traduction, soit dans la langue de la réclamation, soit dans sa
langue maternelle. Dans la circonstance où une telle demande est
formulée sans retard, le délai de recours ne cofilmence à courir
qu'à compter de la date à laquelle cette traduction est notifiée au
fonctionnaire intéressé, à moins que I'institution ne puisse démon-
trer, sans qu'il subsiste de doute à cet égard, que celui-ci a pu
prendre utilement connaissance aussi bien du dispositif que des
motifs de la décision de rejet de sa réclamation dans la langue de la
notification initiale. Arrêt Bonaiti Brighina/Commission, précité
(note 22), points 16 à 19. D'autres arrêts considèrent que <
[l]a
communication d'une décision dans une langue que le destinataire
ne maîtrise pas de manière approfondie, n'est pas compatible avec
le devoir de sollicitude qui s'impose aux institutions vis-à-vis de
leurs fonctionnaires et ne peut pas, de toute façon, caractériser une
notification utile faisant courir le délai de réclamation. > Arrêt du
Tribunal du 23 mars 2000, Rudolph/Commission,T-197l9g, RecFp
p. I-A-55 etll-24L, points 44 à 46.
4e Arrêt La Pietra/Commission,
précité (note 23),point 45.
so Arrêt du Tribunal de la fonction publique
du 1g mai 2009,
Meister/OHMI, F-138/06 etF-37108, non encore publié au Recueil,
points 84 à 88. Voir également, en ce sens, ordonnance du Tribunal
de la fonction publique du 4 novembre 2008, Marcuccio/Commis-
sion,F-133106, non encore publiée au Recueil, points 41 à 44.
RUDH 2011/page 102
des informations juridiques erronées sur les perspectives
réelles de carrière.51 De même, le TFP a considéré que les
parties à un contrat qui ont interprété et appliqué une stipu-
lation contractuelle d'une certaine manière et pendant un
certain temps, ne peuvent déroger à cette pratique qu'en
présence de circonstances nouvelles et substantielles.s2
La participation de l'administration à l'inintelligibilité
d'un acte peut également être sanctionnée d'un point de
vue processuel. Ainsi, le fait pour l'administration
d'adopter un comportement de nature, à lui seul, ou dans
une mesure déterminante, à provoquer une confusion
admissible sur les conditions de recevabilité, dans I'esprit
d'un justiciable de bonne foi et faisant preuve de toute la
diligence requise d'une personne normalement avertie,
peut justifier, sur le fondement de la théorie de l'erreur
excusable,s3 qu'un recours soit déclaré recevable.sa Cette
hypothèse est cependant limitée, car, selon une jurispru-
dence constante, la notion d'erreur excusable doit être
interprétée de façon restrictive et ne peut viser que des
circonstances exceptionnelles. Il doit s'agir d'un comporte-
ment actif de I'administration, et non d'une omission
d'informer le destinataire d'un acte, sur la possibilité de le
contester.ss En outre, eu égard aux informations à sa dispo-
sition, la personne concernée ne devait pas être capable de
déterminer comment introduire valablement son recours.56
Le fait que l'administration ait créé une confusion dans
I'esprit des fonctionnaires sur la portée d'une norme peut
également entraîner la condamnation d'une institution
victorieuse à supporter une partie des dépens exposés par
la partie requérante lorsque I'administration a adopté un
comportement susceptible de susciter chez certaines
personnes des interrogations compréhensibles sur leur
situation juridique.sT C'est sans doute sur ce terrain que la
jurisprudence du TFP au sujet de la sanction de I'inintelligi-
bilité du droit est la plus intéressante.
D ans I' affaire Sp e i s e r/ P ar I em ent, à l' occasion de laquelle
le recours a été rejeté comme étant irrecevable, le TFP a
tenu compte, pour mettre à la charge de l'administration
une part importante des dépens du requérant, de ce qu'une
lettre de l'administration avait pu induire en erreur le
requérant en lui donnant I'impression que celle-ci pouvait
faire I'objet d'une réclamation alors qu'elle n'était
purement confirmative.5s
Dans l'affaire Duyster/Commission, le TFP, bien
qu'ayant rejeté le recours, a pris en compte le fait que
l'administration avait, dans le silence des dispositions appli-
cables, rendu plus rigoureuses les conditions d'application
desdites dispositions et qu'elle avait également répondu
avec retard à des demandes d'information sur les condi-
tions d'application desdites normes, pour juger que cette
dernière devait supporter une partie des dépens de la
requérante.5e
Dans I'affaire P ats arika/ Ce defo p, l' administration a été
condamnée à supporter une partie des dépens de la requé-
rante, pourtant déboutée au fond, au motif que la décision
rejetant sa réclamation lui avait été notifiée dans une
langue autre que celle de la réclamation, ce qui avait pu
entraîner pour elle des frais de traduction supplémentaires,
dans le cadre de la préparation de son recours.60
Dans l'affaire Islamaj/Commission,le TFP a retenu que
des indications erronées avaient été fournies par le direc-
teur général de la direction générale << Personnel et admi-
nistration > sur les voies de recours ouvertes au requérant,
et que la Commission s'était abstenue, dans le rejet de la
réclamation, de soulever le problème de la tardiveté de
cette dernière, pour condamner la Commission
supporter, outre ses propres dépens, Ie tiers des dépens du
requérant.61
- Doctrine - Masson
Enfin, dans l'affaire Kay Labate/Commission,62 le TFP a
considéré que le comportement de I'institution avait
conduit la requérante à exposer inutilement des frais, au
motif que, d'une part, la requérante, veuve d'un fonction-
naire, était extérieure aux services de I'institution et que,
d'autre part, elle ne pouvait être pleinement au fait des
modalités précises d'envoi et de traitement d'une réclama-
tion, ladite institution ayant omis de l'informer que sa récla-
mation n'ayant pas respecté les modalités exigées, elle ne
pouvait donc pas introduire de recours. Le TFP a, en consé-
quence, condamné I'institution à supporter intégralement
les dépens de I'instance.
5l Voir en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du
2 juillet 2009, Bennett e.a./OHMI, F-19/08, non encore publié au
Recueil, points 162 et suivants.
s2 Arrêt André/Commission, précité (note 34), point 45.
53 Peut caractériser une erreur excusable, la fourniture d'infor-
mations erronées à une personne (arrêt du Tribunal de première
instance du 9 mars 2000, Libéros/Commission,T-29197, RecFP p. I-
A-43 et II-185, points 30 à 32) ou I'adoption par I'administration
d'un comportement visant à dissuader une personne d'introduire
un recours (arrêt du Tribunal de première instance du 10 avril
2003, Robert/Parlement, T-186/01, RecFP p. I-A-131 et II-631,
point 56). La question est débattue de savoir si le non-respect par
l'administration d'un code de conduite, prévoyant que toute déci-
sion individuelle doit mentionner les conditions dans lesquelles
peut être formé un recours à son encontre, est susceptible d'induire
en erreur un âgent. Voir ordonnance du Tribunal de première
instance du 2L mars 2002, Laboratoire Monique Rémy/Commis-
sion,-1-2l810I, Rec. p. II-2139, points 25 à 30.
sa Arrêt du Tribunal de la fonction publique du 13 décembre
2006, de Brito Sequeira Carvalho/Commission, F-17105, RecFP
p. I-A-1-149 etII-A-1,-577, point 116. Cet arrêt a été partiellement
annulé par le Tribunal de première instance, mais non sur ce point.
Voir arrêt du Tribunal de première instance du 5 octobre 2009,
B r ito S e que ir a C arv a I ho/C o mmis s i o n, T - 40 I 07 P et ^l - 621 07 P, non
encore publié au Recueil.
ss En ce sens, arrêts du Tribunal de première instance du29 mai
199L, Bayer/Commission,T-1.2190, Rec. p. II-219, point 28 et s. et
du 16 mars 1993, Blackman/Parlement, T-33189 et T-74l89, Rec.
p.ll-249, point 32.
que s6 Sur ce fondement, certains arrêts minoritaires soumettent
également I'erreur excusable à la condition que le fonctionnaire
concerné ait pris l'initiative de se renseigner pour dissiper ses éven-
tuels doutes. Voir en ce sens ordonnance du Tribunal de première
instance du 26 novembre 1999, Giegerich/Commission, "1-253197,
RecFP p. I-A-233 etII-LI77, point 36.
57 Il en va notamment ainsi lorsque, durant la procédure de
recrutement, l'administration a entretenu une certaine ambiguïté
sur I'une des conditions essentielles d'un engagement. Arrêt du
Tribunal de première instance du 5 octobre 2009,
Commission/Roodhuijzen, T-58/08 P, non encore publié au
Recueil, points 158 à 165.
s8 Cette impression était due à ce que la lettre indiquait que le
requérant avait le droit de présenter une réclamation, sans préciser
que, cette lettre étant purement confirmative, ledit droit de
présenter une réclamation ne s'appliquait pas à la lettre mais à un
acte antérieur. Ordonnance du Tribunal de la fonction publique du
10 septembre 2007, Speiser/Parlement, F-146106, non encore
publiée au Recueil, points 29 à 34.
se Aftêt Duyster/Commi.ssion,précité (note 33), points 195 à 200.
ro Arrêt du Tribunal de la fonction publique du 3 mars 2009,
Patsarika/Cedefop, F-63107, non encore publié au Recueil,
point 99.
61 Arrêt du Tribunal de la fonction publique du 24 juin 2008,
Islamaj/Commission,F-84107, non encore publié au Recueil, points
86 à 88.
à 62 Ordonnance du Tribunal de la fonction publique du 1"'février
2008, Labate/Commission,F-77 107, non encore publiée au Recueil,
point 28.
 Masson
- Intelligibilité du droit -
III. Conclusion
Le principe d'intelligibilité du droit, bien qu'il ne soit pas
encore formellement consacré par la jurisprudence,
constitue une préoccupation forte des juridictions de
l'Union européenne. À I'heure de son cinqïième anniver-
saire, le TFP peut s'enorgueillir d'avoir participé active-
!,es
dloitl des personnes handicapées : nouvelle réalité suite à I'entrée en vigueur
du traité de Lisbonne et à la signature de la Convention des Nations unies reïative
aux droits des personnes handicapées
par Costas POPOTAS, Luxembourg
I. L'historique de la signature de la Convention
par l'Union européenne 103
II. Le cadre normatifcréé par la Convention. . . . I04
IIL La notion de handicap dans la Convention . . . 105
IV.
Les mesures existant au sein des institutions de I'Union
européenne en faveur des personnes handicapées . . . . . 105
V. Les mesures nécessaires a la mise en æuvre de la
Convention au sein de I'administration européenne . . . 106
VL La particularité des institutions de l,Union européenne
et l'accès au travail 108
VII. Conclusions..... 108
L'Assemblée générale de I'ONU a adopté,lors de sa 76"
séance plénière, le L3 décembre2006,la Convention rela-
tive aux droits des personnes handicapées (ci-après la
< Convention >) et son Protocole facultatif (ci-après le
< Protocole >). La Convention et son protocole ont été
ouverts à la signature au siège de I'ONU, à New york, le 30
mars 2007. La Convention a été saluée comme le premier
grand traité du XXI" siècle en matière de droits de l,homme
adopté par I'ONU.
A ce jour. 147 Etats ont signé la Convention et 95 d'entre
eux I'ont déjà ratifiée- Le protocole facultatif a, pour sa
part, été signé par 90 États èt ratifié par 58 d,entre eux. La
Convention a suscité un intérêt particulier, manifesté par le
nombre important de pays signataires dès le premier jour
de son ouverture à la signature (à savoir 82 pour la Conven-
tion et 44 pour le Protocole, soit le nombre de signatures
obtenues dès I'ouverture d'un traité à la signature le plus
élevé de l'histoire de I'ONU). Elle est entrée en vigueur le
3 mai 2008, trentième jour suivant la 20" ratification.
La Convention constitue également le premier traité en
matière de droits de I'homme à être ouvert à la signature
par des organisations d'intégration régionale. L,aftic\e 44
de la Convention définit comme organisation d,intégration
régionale << toute organisation constituée par des États
souverains d'une région donnée, à laquelle ses États
membres ont transféré des compétences dans les domaines
régis par la présente Convention ,.1 Sur le fondement de
cet article 44, I'Union européenne a signé la Convention, le
30 mars 2007, conformément à la procédure prévue à
I'article 300 du traité instituant la Communauté euro-
péenne (TCn;.2
L'application de la Convention aux institutions de
l'Union européenne soulève cependant plusieurs questions
intéressantes. Tandis que les États membres sont concernés
par la totalité des dispositions de la Convention, les institu-
tions de l'Union, en ce qui concerne leur administration,
doivent identifier les dispositions qui leur sont pertinentes.
En effet, les institutions européennes, en leur qualité
d'organes d'une organisation supranationale, ont une struc-
ture différente de celle d'un État, de sorte que toutes les
RUDH 2011/page 103
ment à l'affirmation de ce principe. En effet, ce dernier a
non seulement conforté les solutions jurisprudentielles
antérieures, mais il a également étendu ce principe à de
nouveaux domaines, en exigeant notamment la publication
des règles portant répartition des pouvoirs.
dispositions de la Convention ne leur sont pas transpo-
sables per se. Partant, tandis que les États membreJ se
voient appliquer la totalité des dispositions de la Conven-
tion, les institutions de I'Union européenne doivent identi-
fier les dispositions pertinentes qu'elles doivent mettre en
æuvre. Par ailleurs les institutions doivent inventer des
mécanismes analogues à ceux existant au sein des États
pour la mise en @uvre et le suivi de la Convention. De plus,
la mise en vigueur de la Convention oblige les institutions
de l'Union à examiner si la Convention et son protocole
n'impliquent pas des modifications des dispositions appli-
cables et notamment celles contenues dans le statut des
fonctionnaires de I'Union européenne ou dans toute autre
réglementation adoptée en exécution de ce dernier.
Partant, après avoir rappelé I'historique (I), les principales
dispositions de la Convention (II), notamment celles concer-
nant la notion de handicap (III), ainsi que les mesures exis-
tantes au sein des institutions (IV), nous analyserons les
modifications qui doivent être apportées à l,ordonnance-
ment juridique afin de mettre en æuvre la Convention au
sein de l'administration européenne (V), notamment afin de
favoriser l'accès à la fonction publique (VI).
I. L'historique de la signature de la Convention
par l'Union européenne
Certains domaines traités par la Convention et le proto-
cole, relevant de la compétence de l,Union, les institutions
européennes ont souhaité adhérer à ce traité. pour ce faire,
le Conseil a mandaté, au nom de l'Union européenne, la
Commission afin qu'elle participe aux négociations pour la
conclusion de la Convention. A cette occasion la Commis-
sion a veillé à ce que, pour les aspects relevant d,une
compétence européenne, l'acquis communautaire en
matière de non-discrimination à l'égard des personnes
handicapées soit intégré dans la Convention.3 par exemple,
* Costas POPOTAS, Chef de I'unité < Droits
statutaires, affaires
sociales et médicales, conditions de travail > à la Cour de justice de
l'UE. Ancien référendaire auprès du cabinet de M. Tagaras, prés!
dent de chambre au Tribunal de la fonction publique. Les opinions
exprimées n'engagent que leur auteur.
t Faute de mécanisme de ratification similaire
à celui susceptible
d'être mis en æuvre par une entité étatique, les organisations
d'intégration régionale signataires sont invitées à indiquer, dans
leurs instruments de confirmation formelle ou d,adhésion,
l'étendue de leur compétence dans les domaines régis par la
Convention.
2 Devenu article21.8
du Traité sur le fonctionnement de l,Union
européenne.
: Proposition de décision du Conseil COM (2002)j7 final,
du 27
flévrter 2007.