Décembre 2015

Rapport à Madame La Garde des Sceaux

Ministre de la Justice

Pour une refonte

du droit des peines

Commission présidée par Bruno Cotte

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Président honoraire de la chambre criminelle de la Cour de cassation.
Ancien président de chambre de première instance à la Cour pénale internationale.
 PRÉFACE
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« POUR UNE REFONTE
DU DROIT DES PEINES »
Jean-Jacques Urvoas, garde des Sceaux, ministre de la Justice
« Pour que n’importe quelle peine ne soit pas
un acte de violence exercé par un seul ou par plusieurs
contre un citoyen, elle doit absolument être publique,
prompte, nécessaire, la moins sévère possible dans
les circonstances données, proportionnée au délit et
déterminée par la loi », écrivait en 1765, le marquis
italien, Cesare Beccaria, dans son célèbre ouvrage
Traité des délits et des peines. Cette philosophie de
la peine eût un fort retentissement en France et inspira
notre politique pénale.
Mais si les lois jouent un rôle essentiel dans la
détermination de la peine, leur succession et leur
multiplication, - avec près d’une réforme par an en
moyenne, depuis 1992 -, ont eu des effets négatifs.
Lisibilité et cohérence ont été malmenées.
Depuis plusieurs années, une rationalisation en matière
de définition, d’exécution et d’application des peines
et mesures de sûreté est réclamée, à juste titre, par les
professionnels, la doctrine et les parlementaires.
Quel est le bilan du droit des peines ? Quel est celui des
mesures de sûreté, de l’exécution et de l’aménagement
des peines ?
Quelles propositions de clarification et de simplification
du droit existant (code pénal, code de procédure pénale
et loi pénitentiaire) pourraient être faites, le cas échéant
par la création d’un code de l’exécution des peines ou
d’un code des peines ?
Ce sont des questions essentielles, dont les réponses
sont cruciales pour donner un sens à la peine.
Une vaste tâche fut donc confiée à la commission,
présidée par Bruno Cotte, dont je tiens à saluer
particulièrement le travail.
La qualité des analyses et des propositions, qui
émanent de ses travaux, est notable. Leur valeur est
d’autant plus remarquable, au regard de l’ampli
tude du champ du droit qui a été cultivé.
Son travail, d’une grande technicité, révèle une expertise
fine, une connaissance pointue des textes et de la
jurisprudence française et européenne qu’elle propose
souvent de consacrer par une réforme législative, ainsi
que la prise en compte des travaux scientifiques.
Ses préconisations dénotent, et c’est un très grand
mérite, un souci réel de clarification, d’harmonisation et
de simplification de cette matière, très complexe.
La commission a veillé à s’inscrire dans la continuité
des réformes engagées depuis 2012, et notamment
de la loi du 15 août 2014, en prenant en compte
l’individualisation de la peine et la prévention de la
récidive, à travers des dispositions favorisant le suivi des
personnes condamnées. Elle a également eu à cœur de
chercher à garantir, de manière encore plus effective,
les droits du justiciable.
La proposition de création d’un code pénitentiaire a
particulièrement retenu mon attention : ce code aurait
vocation à rassembler l’ensemble des dispositions
relatives au service public pénitentiaire et à la prise en
charge des personnes qui lui sont confiées par l’autorité
judiciaire, à rendre plus accessibles et plus lisibles les
textes qui régissent les structures pénitentiaires, leurs
missions, leurs personnels, les droits et les obligations
des personnes détenues.
C’est pourquoi, un amendement a été introduit au
projet de loi de modernisation de la justice du XXIe
siècle permettant au Gouvernement d’adopter, par
voie d’ordonnances, la partie législative du futur code
pénitentiaire.
Dans tous les cas, ces travaux tiendront lieu de
rapport de référence. Leur diffusion et leur publication
sont apparues comme une évidence et ils viendront
nourrir les réflexions à venir sur le droit des peines, leur
exécution et leur application.
SOMMAIRE

Lettre de mission.................................................................................... p.7

Introduction....................................................................................... p. 11

1
chapitre
Une nouvelle codification..................................................................... p. 17

chapitre 2
La rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines.................. p.33

chapitre3
La consécration de l’individualisation
et de la juridictionnalisation au stade de l’application des peines................ p. 59

4
chapitre
Une clarification et une simplification de l’exécution des peines.................... p.77

Conclusion......................................................................................... p.91

Annexes............................................................................ document à part.

- 5-
LETTRE DE MISSION
---
lettre de mission

-8-
 lettre de mission

- 9-
lettre de mission

- 10 -
INTRODUCTION
---
UN CONSTAT
introduction | un constat
La loi et, plus que toute autre, la loi pénale
doit être claire, prévisible, lisible, accessible à tous. Le
justiciable doit connaître ses droits, le juge doit être en
mesure de mettre aisément en œuvre des textes qu’il
maîtrise parfaitement et le citoyen doit comprendre les
décisions qui sont prises en son nom.
Le droit des peines satisfait-il actuellement à cette
exigence de nature constitutionnelle ? D’évidence non.
Au cours de ces dernières années et souvent à l’occasion
de faits divers dramatiques, de nouvelles peines ont
été créées, la définition de peines existantes a été
modifiée, tout comme les conditions dans lesquelles les
peines doivent être mises à exécution ou peuvent être
aménagées.
Les textes se sont multipliés voire superposés à un rythme
très élevé au risque de devenir parfois redondants. Ils
sont actuellement disséminés dans le code pénal, le
code de procédure pénale dont le volume comme la
complexité ne cessent de croître, la loi pénitentiaire
ainsi que dans des textes divers. Trouver, la disposition à
appliquer relève parfois d’un véritable jeu de pistes. La
trouver dans l’urgence constitue bien souvent un exploit.
La conformité de certaines dispositions aux prescriptions
de la convention européenne de sauvegarde des
droits de l’homme et des libertés fondamentales et
à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg s’avère
dans certains cas sujette à discussion. La complexité
d’autres textes rend par ailleurs souvent indispensable
une interprétation jurisprudentielle que la Cour de
cassation, qui intervient au terme de l’exercice des
voies de recours, ne peut donner que dans des délais
se comptant en mois et parfois en années. Dans un
cas comme dans l’autre, la sécurité juridique se trouve
affectée ce qui fragilise les procédures et peut inciter à
différer l’application de certains textes.
Un tel constat est préoccupant.
Mais tout aussi inquiétantes – car elles découlent de
ce constat - sont les conditions de plus en plus difficiles
dans lesquelles se trouvent contraints de travailler les
juges des formations correctionnelles qui prononcent les
peines, les magistrats des parquets et les fonctionnaires
de l’administration pénitentiaire qui doivent les mettre
à exécution, les juges de l’application des peines et
1
Cf. : Cons. constit., 20 janv. 1994, déc. n°93-334 DC à propos de la Loi n°94-89 du 1er février 1994 instituant une peine incompressible et relative au nouveau code pénal
et à certaines dispositions de procédure pénale, spéc. consid. n°12 : « Considérant que l’exécution des peines privatives de liberté en matière correctionnelle et criminelle a été
conçue, non seulement pour protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi pour favoriser l’amendement de celui-ci et préparer son éventuelle réinsertion » :
JO 26 janv. 1994; D. 1995, somm. 340, obs. Renoux.
- 12 -
l’ensemble des personnels d’insertion et de probation
qui, dans le cadre de procédures de plus en plus
complexes, se doivent de les aménager afin que la
peine ait un sens, que la fin de peine soit préparée et
que la sortie soit, si nécessaire, accompagnée.
La situation des justiciables, en l’occurrence celle des
personnes condamnées, et de leurs conseils doit, elle
aussi, retenir l’attention car les textes régissant l’exécution
de la peine et permettant de se préparer utilement à
une sortie donnant à chacun les meilleures chances de
réinsertion doivent être accessibles, compréhensibles
et constituer le fil directeur d’un parcours d’exécution
des peines utile et personnalisé. Elaborer des textes
satisfaisant à cette exigence constitue l’une des
conditions d’un retour à la liberté sans risque ou avec
le minimum de risques de récidive. C’est tout à la fois
participer à la protection de la sécurité publique et se
conformer aux objectifs que doit atteindre toute peine
privative de liberté, tels que les a énoncés le Conseil
constitutionnel1.
Mettre fin à l’inflation des textes législatifs, retrouver
une plus grande cohérence d’ensemble, mettre à
la disposition de tous les acteurs de la phase post-
sentencielle des textes simples, clairs, précis, et
d’application facile tout en veillant à ne pas désarmer
l’Etat : tels sont les objectifs à atteindre, dans le souci,
commun à tous les responsables, de prévenir la récidive
et telle est précisément la demande formulée par
Madame la Garde des Sceaux, Ministre de la Justice,
dans sa lettre de mission du 31 mars 2014.
La lettre de mission
Prenant acte de ce que cet impératif de rationalisation
du droit était appelé de leurs vœux par l’ensemble des
professionnels du droit et du monde pénitentiaire, les
parlementaires et la communauté universitaire, la lettre
de mission invite donc tout d’abord la commission mise
en place le 31 mars 2014 à un travail de clarification et
de simplification du droit existant passant éventuellement
par une nouvelle codification.
C’est ensuite une mission d’évaluation et, le cas échéant,
de révision de ce même droit qu’elle lui demande
d’accomplir en recherchant ce qui pourrait simplifier

l’architecture des peines et leur régime d’exécution,
en s’efforçant de donner une meilleure lisibilité aux
procédures d’aménagement de peines, en réexaminant
la cohérence et le bien fondé des mesures de sûreté et
des peines, en faisant enfin le bilan de la procédure
de juridictionnalisation de l’application des peines
tout en s’attachant au fonctionnement des juridictions
d’application des peines et à la procédure qu’elles
mettent en œuvre.
La composition de la commission
La commission a bénéficié du concours de praticiens
spécialisés dans le prononcé, l’exécution et l’application
des peines : un premier vice-président chargé du service
pénal d’un grand tribunal, un vice-président chargé
de l’application des peines, un magistrat du casier
judiciaire national, un magistrat chargé du service de
l’exécution des peines dans un parquet général, un
magistrat du parquet spécialisé dans le droit pénal
des mineurs, un avocat, la directrice d’un centre de
détention, le directeur d’un service départemental de
prévention, d’insertion et de probation.
A ces différents acteurs « de terrain » se sont associés
un membre du Conseil d’Etat ayant été conduit à
rapporter devant la Haute Assemblée la plupart des
textes législatifs adoptés en cette matière au cours de
ces dernières années, un conseiller et un avocat général
à la Cour de cassation, affectés l’un et l’autre à la
Chambre criminelle, et un professeur des facultés de droit
assurant un enseignement de droit des peines, autant de
personnalités étant, à des titres divers, particulièrement
au fait des questions traitées.
Un Rapporteur général, ayant antérieurement exercé
notamment à la direction de l’administration pénitentiaire,
en juridiction comme juge de l’application des peines
mais aussi auprès du Contrôleur général des lieux de
privation de liberté, a rejoint la commission quelques
mois après le début de ses activités2.
Cette pluridisciplinarité de fonctions exercées tant
en province qu’en région parisienne a favorisé, au
vu de l’expérience acquise par chacun, des débats
particulièrement ouverts, riches et surtout réalistes
et concrets. L’intérêt et la qualité des discussions et
2
Cf. annexe n° 1 : composition de la commission.
3
Cf. annexe n° 3 : Contributions sollicitées et reçues et synthèse de ces contributions.
4
Cf. annexe n° 4 : Références bibliographiques.
- 13-
introduction | un constat
des échanges intervenus au cours des travaux de la
commission ont été encore renforcés par le concours
qu’ont bien voulu lui apporter les représentants de bureaux
spécialisés de la direction des affaires criminelles et des
grâces, de la direction de l’administration pénitentiaire
et du service des affaires européennes et internationales
du ministère de la justice.
La méthode de travail
Après avoir envisagé de procéder à un certain nombre
d’auditions, la commission y a en définitive renoncé.
Elle a en effet constaté que les personnes qu’elle se
proposait d’entendre avaient, dans leur grande majorité,
toutes été récemment auditionnées soit lors des travaux
de la Conférence de consensus sur la prévention de la
récidive dont le rapport a été remis au Premier Ministre le
20 février 2013 soit au cours des travaux préparatoires
de la loi n° 2014 - 896 du 15 août 2014 relative
à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité
des sanctions pénales.
Ces auditions portant sur des sujets proches de ceux
qu’elle avait à traiter et étant accessibles, elle a estimé
préférable de ne pas faire déplacer une nouvelle fois les
représentants d’institutions et d’organisations qui avaient
été déjà fort sollicitées.
Elle a toutefois souhaité obtenir leur point de vue ou des
compléments d’information portant sur ce qui relevait
plus précisément de la lettre de mission et elle a, à cet
effet, privilégié le recours à la formule de contributions
écrites.
Les personnes sollicitées se sont, pour la plupart,
prêtées à cet exercice et, répondant à un questionnaire
qui leur avait été transmis, ont adressé des analyses
approfondies qui ont été examinées avec la plus grande
attention3. La qualité des réponses qui ont été reçues,
des observations formulées et des suggestions faites
doit être particulièrement soulignée. La commission s’est
aussi référée avec profit à différents travaux récemment
réalisés, sur des sujets là encore très proches de
celui qui lui était confié4. Ainsi a-t-elle notamment pris
connaissance des rapports parlementaires rédigés par
introduction | un constat

MM Etienne Blanc, Dominique Raimbourg et Sébastien émanant des trois groupes de travail. Après audition
Huygues, députés, ainsi que, pour ne citer que ceux- des rapporteurs et des débats sans concession sur les
ci, des rapports et avis émis par la Conférence de questions les plus délicates, la commission s’est montrée
consensus et la commission nationale consultative des unanime pour retenir les recommandations qu’elle
droits de l’homme ainsi que des rapports annuels et des entend faire aujourd’hui.
avis publics du Contrôleur général des lieux de privation
de liberté.
Elle a également tenu à recueillir le maximum
Les principes directeurs
d’informations sur la manière dont d’autres pays
Tout au long de ses travaux, la commission a tenu à
abordent et traitent les questions entrant dans son champ
s’assurer que l’ensemble des textes et des procédures
de compétence. A cette fin, le service des affaires
qu’elle a étudiés respectait bien les exigences de
européennes et internationales du ministère de la justice
constitutionnalité et se conformait aux prescriptions tant
lui a adressé plusieurs notes et études de droit comparé
de la Convention européenne des droits de l’homme
permettant d’évaluer et de confronter des expériences,
et des libertés fondamentales que de la jurisprudence
des procédures et des pratiques très diverses et, le cas
de la Cour. Elle a pu constater, sur ce dernier plan,
échéant, de s’en inspirer5.
que tel n’était apparemment pas le cas de certaines
La commission a souhaité disposer de données
dispositions récentes, en particulier s’agissant du respect
statistiques actualisées et fiables6 afin, là encore,
du principe du contradictoire ou des exigences posées
d’évaluer si certaines peines, en particulier parmi celles
par les articles 5 et 7 de la Convention.
qui ont été récemment introduites dans le code pénal,
étaient régulièrement prononcées ou au contraire,
Les recensements et les évaluations de textes auxquels
ne l’étaient que fort peu, dans ce dernier cas, d’en
elle a procédé, les réflexions qu’elle a conduites
comprendre les raisons, de déceler d’éventuelles
au vu, notamment, des contributions produites, les
difficultés d’application, de s’interroger sur la nécessité
échanges qui ont eu lieu et les propositions comme les
de les redéfinir voire sur l’utilité de leur maintien.
recommandations qui sont à présent formulées ont été
constamment guidés par :
Dans la mesure notamment où certaines contributions
portaient sur l’organisation et le fonctionnement de
• la volonté de s’assurer que les textes actuellement
l’administration pénitentiaire, la commission s’est
mis à la disposition de l’Institution judiciaire
demandé s’il lui appartenait d’en traiter. Après un
comme ceux qui résultent des travaux de la
échange sur ce point, il lui est apparu qu’en élargissant
commission s’inscrivent étroitement dans l’objectif
ainsi le champ de son étude, elle irait très au-delà du
d’individualisation de la peine, principe essentiel,
domaine qu’avait entendu lui fixer la lettre de mission.
défini en 1896 par le juriste Raymond Saleilles,
Elle a adopté la même attitude s’agissant de l’exécution
qui, aux termes des articles 707 du code de
des peines prononcées contre les mineurs et elle n’a
procédure pénale et 2 de la loi pénitentiaire du
donc pas abordé ce domaine.
24 novembre 2009, doit guider toute démarche
La commission s’est d’emblée divisée en groupes de
d’exécution comme d’application de peines;
travail appelés à explorer et à approfondir des thèmes
distincts. Ces groupes se sont réunis et ont également
• le souci, tout en veillant à ce que les décisions
beaucoup échangé par voie électronique.
de condamnation soient effectivement exécutées,
de recourir à l’ensemble des procédures qui, de
La commission s’est elle-même réunie à quatorze
manière diversifiée, permettent d’adapter l’exécution
reprises en séances plénières au ministère de la Justice7.
de la peine au comportement du condamné, et ce
Ces séances de travail étaient précédées par l’envoi
pour atteindre cet autre objectif prioritaire qu’est la
de documents de synthèse écrits et de propositions
prévention de la récidive;

5
Cf. annexe n° 13 : Extraits des études de droit comparé.
6
Cf. annexe n° 6 : Données statistiques.
7
Cf. annexe n° 2 : séances de travail de la commission.

- 14 -

• à cette dernière fin, par la volonté de tout mettre
en œuvre pour que soient évitées ce que l’on
appelle communément les « sorties sèches », c’est
à dire les sorties de prison non préparées et non
accompagnées;
• la conviction qu’il s’impose de placer le juge au
cœur de l’ensemble de ce processus d’application
et d’aménagement de la peine; que c’est à lui,
avec l’aide de l’ensemble des services mis à
sa disposition, qu’il appartient de préparer la
libération; que, pour ce faire, il doit se conformer
à des règles procédurales strictes mais aussi
simples et tenant compte du caractère éminemment
évolutif des situations individuelles tout au long
d’un parcours d’exécution de peine; que ces
règles procédurales doivent respecter pleinement
le principe du contradictoire et garantir le double
degré de juridiction;
• enfin par la recherche du meilleur équilibre
possible entre des textes et des pratiques
professionnelles prenant en considération le principe
d’individualisation des peines, la légitime attention
que l’on doit accorder aux victimes d’infractions
pénales, l’absolue nécessité, pour l’Etat, d’être en
mesure d’assurer sa mission de protection contre
toutes les formes d’atteintes contre les personnes
et les biens et de disposer à cette fin de textes
adaptés.
Au terme de ses travaux, la commission a considéré que
ses réflexions et propositions pouvaient être regroupées
en quatre grands chapitres. Chacun de ces chapitres
part d’un constat de l’existant, expose et décline ce
que fut la démarche de la commission, énonce ses
propositions. Afin de ne pas alourdir le corps même du
rapport, ils renvoient par ailleurs largement à des annexes
auxquelles il convient de se reporter. La commission
s’est enfin abstenue, sauf quelques rares exceptions, de
rédiger elle-même les textes qui mériteraient, selon elle,
de remplacer ceux dont elle propose la suppression ou
qu’elle pense souhaitable de créer. Elle a estimé devoir
proposer un cadre qui, s’il recueille l’assentiment, sera
ensuite décliné en forme législative ou réglementaire.
- 15-
introduction | un constat
Pour la commission, l’objectif de simplification et de
clarification fixé par la lettre de mission passe donc par :
I. un travail de codification et de nouvelle répartition
entre codes existant de dispositions méritant d’être
présentées de manière plus cohérente et plus lisible
en évitant la dispersion et les répétitions;
II. la suppression de dispositions poursuivant
de manière redondante les mêmes fins et la
redéfinition de certaines dispositions dans un but
de rationalisation des textes applicables;
III. l’affirmation et la traduction dans les textes de
la nécessité de privilégier l’individualisation de la
peine et la prise en considération de la notion de
« parcours d’exécution de la peine » ce qui implique
de donner son plein effet à la juridictionnalisation
de l’application des peine, de se recentrer sur le
rôle du juge de l’application des peines (« le JAP »),
d’unifier et de simplifier les différents dispositifs
d’aménagement des peines;
IV. la redéfinition de différentes pénalités,
l’harmonisation et l’unification de procédures
poursuivant des objectifs de même nature, des
transferts de compétence, la consécration de
solutions jurisprudentielles et l’adoption de règles
claires pour répondre à certaines situations
juridiques complexes, toutes mesures dictées par un
souci de simplification et de clarification du droit de
l’application des peines.
 CHAPITRE 1
---
UNE NOUVELLE
CODIFICATION
8
P. Couvrat, La politique criminelle pénitentiaire à l’image de l’expérience française depuis 1945 : Rev. sc. crim. 1985, p. 231; M. Danti-Juan, Analyse critique du contenu de
la loi dite « pénitentiaire » (loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009) : Rev. pénit. 2010, p. 79; M. Giacopelli, La loi pénitentiaire : la grande désillusion... Rev. pénit. 2009,
p. 771. – M. Herzog-Evans, Deux ans de réformes législatives du droit pénitentiaire ou de l’urgence à codifier un droit « patchwork » : D. 2005, p. 679; É. Péchillon, Plaidoyer
pour une réforme concertée et dépassionnée du service public de l’exécution des peines, in V. Malabat, B. de Lamy, M. Giacopelli, La réforme du Code pénal et du Code de
procédure pénale. « Opinio doctorum » : Dalloz, 2009, p. 370; M. Tinel, Réflexions sur les apports d’une codification du droit de l’exécution des peines : Dr. pénal 2011, étude
n°23; M. Tinel, Le contentieux de l’exécution de la peine privative de liberté, thèse de doctorat, LGDJ, coll. Droit et sciences sociales – Université de Poitiers, 2012, préface L.
Leturny., spéc. p. 247 et s.

Comme l’y invitait la lettre de mission, la commission
s’est tout d’abord livrée à un recensement et à un
examen attentif de l’ensemble des textes traitant du
droit des peines. Il lui est vite apparu qu’ils se trouvaient
éparpillés entre le code pénal, le code de procédure
pénale, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009
et différents autres textes : des codes techniques tels
le code de la santé publique, des lois spéciales, un
grand nombre de textes réglementaires ou encore des
circulaires d’application. Par voie de conséquence, les
références jurisprudentielles essentielles auxquelles il
s’impose de pouvoir facilement se reporter se trouvent
elles aussi disséminées dans ces différents textes et donc
d’accès difficile.
Cet éparpillement, joint à l’accumulation des textes
législatifs adoptés ces dernières années, nuit gravement
à la cohérence qui devrait régner dans un secteur du
droit pourtant bien délimité : la phase qui succède
au prononcé de la peine et qui comprend la mise à
exécution, l’application et l’aménagement de la peine.
Cette dispersion ne permet pas non plus aux justiciables
et aux divers acteurs de la procédure appelés à
intervenir, souvent en urgence, au cours de cette phase
d’appréhender aisément les textes à appliquer ce qui
conduit parfois à ne pas les requérir et donc à ne pas
les prononcer.
Il est source d’incertitude et même d’insécurité pour les
magistrats chargés de l’application des peines et les
fonctionnaires de l’administration pénitentiaire avec
lesquels ils collaborent en milieu fermé ou en milieu
ouvert alors qu’une répartition claire et logique des
textes auxquels se référer, outre les gains de temps
qu’elle favoriserait, permettrait à chacun d’en faire
une application sereine et répondant pleinement aux
objectifs d’individualisation et de prévention de la
récidive qui gouvernent ce stade procédural.
Fallait-il, répondant également en cela à une suggestion
de la lettre de mission, envisager de regrouper toutes
les dispositions concernées et de les ordonner dans un
nouveau code de l’exécution et de l’application des
peines autonome et totalement distinct des deux codes
précités ?
9
Cf. Annexe n°14 : Extraits d’études de droit comparé.
- 19-
chapitre 1| une nouvelle codification
Cette solution, souvent préconisée en doctrine8,
apparaît de prime abord intellectuellement séduisante
et, plus encore, comme étant un facteur de cohérence
retrouvée. C’est la voie qu’ont suivi, en tout ou partie,
certains pays tels que la Fédération de Russie, la Lituanie
ou encore le Portugal ou la Pologne9.
Les personnes et organisations consultées se sont
toutefois divisées sur ce point et la création d’un tel code
semble à la réflexion présenter plus d’inconvénients que
d’avantages.
Son périmètre est tout d’abord difficile à définir avec
précision. Une telle création risque en effet fort d’être
un facteur de complication en aggravant en réalité
l’éclatement formel de la règle de droit. Le juge devrait
en effet se reporter au code pénal pour déterminer la
peine encourue, au code de procédure pénale pour
connaître les conditions procédurales de son prononcé
et au nouveau code de l’exécution et de l’application
des peines pour déterminer de quelles modalités
d’aménagement de la peine prononcée il dispose.
Au surplus, une scission en trois codes apparaît peu
judicieuse dès lors que le législateur a fait le choix, au
cours de ces dernières années, de donner à la juridiction
de jugement la possibilité, dès le stade du prononcé de
la peine, de décider de l’aménager ab initio (article
132-19 du code pénal).
Ensuite, s’il est souhaitable de ne pas rompre l’unité
du droit de la peine, il ne faut pas non plus rompre
celle du procès pénal qui, depuis la judiciarisation
de l’application des peines, ne s’achève plus lors du
prononcé du jugement sur l’action publique mais lorsque
la peine est exécutée ou éteinte.
Enfin, la délimitation du périmètre respectif du code
de procédure pénale et du code de l’exécution et
de l’application des peines risque de soulever des
questions ne pouvant être résolues que par de nouveaux
compromis, et ce au prix de la cohérence de la matière
et sans doute de son accessibilité qui constituent pourtant
précisément deux objectifs à atteindre prioritairement.
En effet, pour parvenir à une complète unification, il
faudrait intégrer dans ce nouveau code les dispositions
relatives aux conditions et modalités du prononcé de la
peine, ce qui est loin d’aller de soi.
chapitre 1| une nouvelle codification
Mais, dans le même temps, les arguments qui conduisent
à écarter la création d’un code de l’exécution et de
l’application des peines autonome militent en faveur
d’un réaménagement et même d’une restructuration
profonde des codes existant.
Pour la commission, celle-ci passe par la création d’un
code pénitentiaire et par d’importants mouvements de
transferts du code pénal vers le code de procédure
pénale et de ce dernier code vers le nouveau code
pénitentiaire.
Cette restructuration permettrait aux professionnels du
droit et aux justiciables de disposer de trois codes ayant
chacun sa logique et sa cohérence et regroupant,
en fonction des objectifs respectifs qu’ils poursuivent,
l’ensemble des règles et principes qui gouvernent le
droit des peines selon qu’il est question de la définition
des peines, de leur prononcé et des modalités de leur
exécution, enfin de l’organisation et du fonctionnement
des établissements pénitentiaires et des services qui en
dépendent.
I/
La création d’un code
pénitentiaire.
Il est donc proposé la création d’un « code pénitentiaire »
qui figure dans une annexe10 où se trouvent reproduits
son plan sommaire et ce que pourrait être son plan
détaillé.
Pour aller à l’essentiel, il est prévu qu’il rassemble
l’ensemble des dispositions relatives au service public
pénitentiaire et à la prise en charge des personnes qui
lui sont confiées par l’autorité judiciaire en présentant,
de manière ordonnée :
10
Cf. annexe n°7 : Plan sommaire et plan détaillé du code pénitentiaire.
- 20 -
• dans un article préliminaire les « principes
directeurs » qui, aux termes des articles 707
du code de procédure pénale et 3 de la loi
pénitentiaire, dominent le droit des peines : mise à
exécution effective des condamnations mais aussi
poursuite du triple objectif d’insertion, de réinsertion
et de prévention de la récidive et recherche, chaque
fois que cela s’avère possible, d’une meilleure
individualisation des peines pour favoriser un retour
progressif du condamné à la liberté;
• dans un Livre I., ce qui a trait à « la prise en
charge des personnes détenues » qu’il s’agisse des
dispositions générales (Titre I.) relatives à l’écrou, à
l’encellulement individuel, la protection de la mère
et de l’enfant, les droits des personnes détenues
mineures, l’accessibilité des établissements
pénitentiaires aux personnes handicapées, des
modalités de la détention (Titre II.) ce qui recouvre
notamment les ordres donnés par les autorités
judiciaires, la gestion des biens et l’entretien
des personnes détenues, la santé des personnes
détenues, leurs relations avec l’extérieur, les actions
de préparation à la réinsertion des personnes
détenues, enfin la présentation des différentes
catégories de personnes détenues ou encore
ce qui a trait à l’ordre et à la discipline dans les
établissements pénitentiaires (Titre III.);
• dans un Livre II. Intitulé « Du service public
pénitentiaire », ce qui concerne l’organisation du
service public pénitentiaire (Titre I.), le fonctionnement
de ce service (Titre II.) en distinguant les services
pénitentiaires d’insertion et de probation et les
établissements pénitentiaires proprement dits, enfin
l’ensemble des systèmes actuels d’information (Titre
III.);
• dans un Livre III., ce qui est relatif aux
différents « contrôles exercés sur les établissements
pénitentiaires »;
• et, dans un Livre IV.,
les « dispositions relatives à l’Outre-Mer ».
 chapitre 1| une nouvelle codification

Ces dispositions figurent aujourd’hui pour la plupart
dans le code de procédure pénale (parties législative
et réglementaire) où leur présence ne s’impose pas.
Ce code n’a pas en effet pour objet, comme il le fait
pourtant actuellement, de traiter de l’organisation et du
fonctionnement des établissements pénitentiaires. Il lui
appartient avant tout de fixer les règles de procédure
encadrant la recherche, la poursuite et le jugement des
auteurs d’infractions pénales ainsi que les modalités
selon lesquelles l’autorité judiciaire peut adapter,
aménager ou modifier la peine à laquelle ils ont été
condamnés.
D’autres sont intégrées dans différents codes ou dans
des lois et décrets particuliers telles que, notamment, les
dispositions du code de la santé publique relatives à
l’hospitalisation des personnes détenues et aux soins en
milieu pénitentiaire, la loi n° 87-432 du 22 juin 1987
relative au service public pénitentiaire, la loi n°94-43
du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la
protection sociale sur l’organisation des soins en milieu
pénitentiaire, la loi n°2009-1436 du 24 novembre
2009 pénitentiaire ou encore le décret n°87-604 du
31 juillet 1987 relatif à l’habilitation des personnes
auxquelles peuvent être confiées certaines fonctions dans
les établissements pénitentiaires, le décret n°2010-1711
du 30 décembre 2010 portant code de déontologie du
service public pénitentiaire, l’ordonnance et les décrets
relatifs au statut des personnels pénitentiaires11.
Outre l’objectif de cohérence auquel elle s’efforce
d’apporter une réponse, la création d’un code
pénitentiaire permet de souligner l’importance et la
spécificité des missions du service public pénitentiaire.
Sa valeur symbolique serait donc forte.
n’est pas toujours le cas aujourd’hui en raison de leur
éparpillement dans des textes fort divers. Il constitue
donc également, dans une large mesure, un code
propre au condamné, en sa qualité « d’usager », même
si le terme peut surprendre, d’un service public et non
pas le code d’un justiciable.
Ce nouveau code permettrait enfin d’ajuster le périmètre
exact du code de procédure pénale et, à cet égard, il
n’est pas inutile de rappeler que le respect des textes
réglementant l’organisation et le fonctionnement des
établissements pénitentiaires relève du juge administratif
dont le contrôle s’est avéré, ces dernières années,
particulièrement attentif.
Sans doute pourrait-il être objecté qu’en extrayant du
code de procédure pénale les dispositions relatives
au service public pénitentiaire on prend le risque de
distendre le lien qui doit exister entre l’autorité judiciaire
et l’administration pénitentiaire. Ce risque paraît
cependant devoir être relativisé car cette relation étroite
demeurerait affirmée, dans le code pénitentiaire, par
les dispositions relatives aux services pénitentiaires
d’insertion et de probation appelés à mettre en œuvre les
mesures d’aménagement que décide l’autorité judiciaire
ou encore par celles qui sont relatives au contrôle
que cette dernière doit exercer sur les établissements
pénitentiaires.

En rassemblant et en ordonnant les dispositions,

aujourd’hui éparses, qui y sont relatives, elle permet
aussi d’appréhender dans sa globalité – et c’est
précisément la raison d’être d’une codification – mais
également de rendre plus accessibles et plus lisibles
les textes qui régissent les structures pénitentiaires, leurs
missions, leurs personnels, les droits et obligations des
personnes détenues.
La création d’un tel code a aussi le mérite - et ce n’est
pas le moindre – de consacrer les droits des personnes
détenues dans un document à valeur législative, ce qui

11
Cf. not. Ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des personnels des services extérieurs de l’administration pénitentiaire ; Décret n° 66-874
du 21 novembre 1966 portant règlement d’administration publique relatif au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire;
Décret n° 93-1114 du 21 septembre 1993 relatif au statut particulier du personnel d’insertion et de probation de l’administration pénitentiaire; Décret n° 2006-441 du
14 avril 2006 portant statut particulier des corps du personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire; Décret n° 2010-1638 du 23 décembre 2010 relatif aux
emplois de directeur fonctionnel des services pénitentiaires d’insertion et de probation ; Décret n° 2010-1640 du 23 décembre 2010 portant statut particulier du corps
des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation

- 21-
chapitre 1| une nouvelle codification
II/
Les transferts du code
pénal vers le code de
procédure pénale.
Avant la réforme du code pénal entrée en vigueur
au mois de mars 1994, les dispositions relatives aux
modalités du prononcé de la peine encourue figuraient,
pour l’essentiel, dans le code de procédure pénale. Il
en était ainsi, notamment, pour la dispense de peine et
l’ajournement du prononcé de la peine ainsi que pour
le sursis simple ou avec mise à l’épreuve. De même,
figuraient alors dans le code de procédure pénale
les dispositions relatives à l’extinction des peines et
à l’effacement des condamnations, du moins celles
régissant la réhabilitation et la prescription de la peine
puisque celles qui étaient relatives à la grâce et à
l’amnistie n’étaient alors pas codifiées.
Lors de la réforme du code pénal, le parti a été pris
d’insérer - et donc de transférer - dans ce code les
dispositions relatives au prononcé des peines (articles
132-17 à 132-22), aux modes de personnalisation
des peines (articles 132-24 à 132-70) ainsi que les
dispositions relatives à l’extinction des peines et à
l’effacement des condamnations (articles 133-1 à 133-
17). Dans le code de procédure pénale n’avaient alors
été conservées que les dispositions relatives à l’exécution
et à l’application des peines ce qui recouvrait ce que
l’on appelle communément le « post-sentenciel ».
La commission considère qu’il y a lieu aujourd’hui de
revenir sur ces choix et elle propose de transférer du
code pénal vers le code de procédure pénale la totalité
des dispositions relatives aux modalités du prononcé
des peines et à leur extinction ou effacement. Une fois
ce transfert opéré, ne demeureraient dans le code pénal
12
Articles 132-25 à 132-28 du code pénal.
13
Articles 723 à 723-13-1 du code de procédure pénale.
14
Articles 132-29 à 132-57 du code pénal.
15
Articles. 734 à 747-2 du code de procédure pénale.
- 22 -
que les dispositions relatives à la nature, au contenu et
au quantum des peines encourues. En d’autres termes,
c’est dans le code pénal que se trouverait la définition
des peines pouvant être prévues par le législateur en
répression d’une infraction. Et les modalités de leur
prononcé, de leur application, de leur effacement ou
de leur extinction (ce que l’on pourrait appeler « la
dynamique de la peine ») figureraient dans le code de
procédure pénale.
Le partage réalisé en 1994, qui affecte l’unité de
ce domaine du droit, apparaît en réalité comme un
compromis manquant quelque peu de cohérence. Il
a notamment l’inconvénient d’inutilement compliquer
l’écriture, la lecture et la compréhension des dispositions
concernées en imposant des renvois et des doublons
dès lors que la juridictionnalisation de l’application des
peines, en gagée en 2000, a profondément modifié
l’état du droit.
À titre d’exemple, pour avoir aujourd’hui une vue
d’ensemble des mesures d’aménagement que sont
le fractionnement, la semi-liberté et le placement à
l’extérieur ou sous surveillance électronique, il faut
se reporter à la fois aux dispositions du code pénal
– applicables lorsque ces mesures sont décidées par
la juridiction de jugement12 – et à celles du code de
procédure pénale13 – applicables lorsqu’elles le sont
par la juridiction de l’application des peines. Il s’agit
pourtant des mêmes aménagements, lesquels sont en
outre susceptibles de réaménagements.
De même, c’est dans le code pénal que l’on trouve
les dispositions relatives au prononcé du sursis avec
mise à l’épreuve et à sa révocation par la juridiction de
jugement14; et c’est dans le code de procédure pénale
que figurent celles qui sont relatives à l’exécution de
cette mesure ainsi qu’à sa modification et sa révocation
par la juridiction de l’application des peines15.
Une réunification est donc indispensable et c’est en
direction du code de procédure pénale qu’elle semble
s’imposer.
En premier lieu, l’aménagement des peines relève en effet
avant tout d’un processus judiciaire, d’une dynamique.
Règles de fond et règles de forme se mêlent, il est vrai,
 chapitre 1| une nouvelle codification

très étroitement dans le droit de l’application des peines.
Mais ce dernier procède du principe d’individualisation
et de personnalisation de la peine qui donne au juge,
qu’il soit de jugement ou d’application des peines, un
rôle central.
Par ailleurs, les dispositions relatives au prononcé du
jugement se trouvant nécessairement dans le code de
procédure pénale où elles sont aisément accessibles, il
paraît souhaitable que l’on puisse y trouver également
facilement les modalités selon lesquelles le jugement
prononcé pourra être ultérieurement modifié ou
aménagé, étant rappelé qu’il existe une continuité
entre les phases sentencielles et post-sentencielles, voire
une imbrication qu’illustre l’article 474 du code de
procédure pénale16.
Enfin, à quelque stade que se situe l’intervention
judiciaire, elle demeure soumise à un certain nombre de
règles et de principes tendant à encadrer les pouvoirs
du juge, à assurer son impartialité et à garantir l’équité
du procès. Dès lors, rien ne justifie de cultiver à cet
égard une spécificité de l’application des peines.
Sans doute l’argumentation qui précède vaut-elle
essentiellement pour les dispositions relatives à
l’aménagement des peines. Mais le transfert dans le
code de procédure pénale des dispositions relatives
à l’extinction des peines et à l’effacement des
condamnations paraît tout aussi justifié. Tout d’abord
parce qu’elles apparaissent intimement liées à des
dispositions figurant déjà dans ce code telles que celles
qui ont trait au relèvement judiciaire (articles 702-1 et
703 du code de procédure pénale), à la réhabilitation
judiciaire (article 782 et squ…du même code) et,
surtout, au casier judiciaire dont la place ne peut être
que dans le code de procédure pénale. Ensuite, parce
qu’elles sont le prolongement nécessaire de celles qui
sont relatives à l’exécution et à l’application des peines
puisqu’elles marquent le terme du processus judiciaire.
III/
La restructuration des
dispositions du code
pénal et du code de
procédure pénale
relatives aux peines
À défaut de pouvoir proposer une refonte d’ensemble –
pourtant tellement souhaitable – d’un code de procédure
pénale soumis, depuis une trentaine d’années, à
d’incessantes modifications qui le rendent de moins en
moins lisible17, la commission recommande donc, a
minima, une restructuration des dispositions relatives au
prononcé, à l’exécution et à l’application des peines.
Elle passe, cela vient d’être dit, par des transferts
s’opérant en direction du nouveau code pénitentiaire
et, en sens inverse, par l’insertion de dispositions venant
du code pénal.
La commission propose dès lors de distinguer entre :
• les dispositions relatives aux peines encourues
qui seraient seules maintenues dans le titre III du
livre I du Code pénal;
• celles relatives au prononcé de la peine qui
seraient incluses dans un titre V ajouté au livre II du
code de procédure pénale;
• celles relatives à l’exécution et à l’application des
peines qui figureraient, à la suite des précédentes,
dans un livre III nouveau du même code.
Le plan proposé pour chacune de ces trois parties figure
en annexe18.

16
Article 474 du code de procédure pénale. « En cas de condamnation d’une personne non incarcérée à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à deux ans ou
pour laquelle la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans, il est remis au condamné qui est présent à l’issue de l’audience un avis de convocation
à comparaître, dans un délai qui ne saurait excéder trente jours, devant le juge de l’application des peines en vue de déterminer les modalités d’exécution de la peine. Le
condamné est également avisé qu’il est convoqué aux mêmes fins devant le service pénitentiaire d’insertion et de probation dans un délai qui ne saurait être supérieur à
quarante-cinq jours. Les durées de deux ans prévues par le présent alinéa sont réduites à un an si le condamné est en état de récidive légale. Le présent alinéa est applicable
au condamné exécutant une peine sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur ou du placement sous surveillance électronique. L’avis de convocation devant
le juge de l’application des peines précise que, sauf exercice par le condamné des voies de recours, la peine prononcée contre lui sera mise à exécution en établissement
pénitentiaire s’il ne se présente pas, sans excuse légitime, devant ce magistrat. Les dispositions du premier alinéa sont également applicables lorsque la personne est condamnée
à une contrainte pénale, à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve, à une peine d’emprisonnement avec sursis assortie de l’obligation d’accomplir
un travail d’intérêt général ou bien à une peine de travail d’intérêt général. Toutefois, dans ces hypothèses, le condamné n’est convoqué que devant le service pénitentiaire
d’insertion et de probation qui se trouve ainsi saisi de la mesure ».
17
Cf. annexe n° 5 : Tableau récapitulatif des lois relatives à l’exécution et à l’application des peines (1992 – 2015).
18
Cf. annexe n° 8 : Restructuration des dispositions du code pénal et du code de procédure pénale relatives aux peines.

- 23-
chapitre 1| une nouvelle codification
La commission n’a pas eu l’ambition, en élaborant cette
proposition, de redresser toutes les imperfections des
textes actuels ou d’en combler toutes les lacunes. Elle
a seulement souhaité donner une vue plus précise du
nouvel ordonnancement envisagé et mettre en évidence
la clarification pouvant en être attendue.
De manière générale, elle s’est efforcée, chaque fois
que cela était possible, de rationaliser et de simplifier
la présentation des textes en évitant les redondances
accompagnées parfois de variations injustifiées. A cette
fin, elle a dégagé des principes directeurs et, chaque
fois que cela était possible, identifié des dispositions
communes. Elle a par ailleurs veillé, dans un souci de
clarté, à ce que les intitulés fassent nettement apparaître
le contenu des différentes parties et à ce que l’articulation
de celles-ci entre elles rende immédiatement lisible le
processus d’exécution et d’application des peines.
A. Restructuration des dispositions
relatives aux peines encourues
(titre III du livre I du code pénal)
La commission propose d’alléger considérablement le
titre III du livre I du code pénal consacré aux peines.
Seules continuent à y figurer, comme cela a été
indiqué, les dispositions relatives à la définition de la
peine encourue qui constituent en définitive la grille de
lecture des textes de droit pénal spécial19. Refondu, le
titre III s’articule autour de quatre chapitres consacrés
respectivement :
1. aux Principes directeurs;
2. à la Nature des peines;
3. au Contenu des peines;
4. aux Causes d’aggravation, de diminution ou
d’exemption de peine.
Le plan et la répartition des dispositions entre les
différentes divisions ont été conçus de manière à faire
apparaître plus nettement les notions et les distinctions
qui paraissent fondamentales.
Le chapitre Ier relatif aux Principes directeurs s’ouvre
19
Sont “versées” dans le code de procédure pénale les dispositions générales relatives à l’individualisation de la peine, aux peines pouvant être, selon le cas, prononcées ou
exécutées, en cas de concours ou de réitération d’infractions, à la période de sûreté, à la semi-liberté et au placement extérieur qui se rattachent selon le cas, au prononcé
et à l’application des peines au fractionnement des peines, au sursis, à la dispense de peine et à l’ajournement dans ses différentes variante, à l’extinction des peines et à
l’effacement des condamnations : prescription, grâce, amnistie, réhabilitation.
20
Cf. infra p. 76.
- 24 -
par les dispositions définissant le but et les fonctions
de la peine. S’y trouvent ensuite proclamés le
principe d’exclusion des peines automatiques et, en
termes généraux, le principe d’individualisation de
la peine tant lors de son prononcé que lors de son
exécution, ce principe étant développé dans les parties
correspondantes du code de procédure pénale.
Dans le chapitre II consacré à la “Nature des peines” se
trouvent rassemblées les dispositions relatives à l’échelle
des peines et aux classifications fondamentales. Elles
sont organisées, comme aujourd’hui, autour de la
distinction entre les peines encourues par les personnes
physiques et celles encourues par les personnes morales.
S’agissant des personnes physiques, les dispositions
nouvelles distinguent entre les peines principales et
complémentaires.
Les peines principales - celles qui confèrent sa qualification,
criminelle, correctionnelle ou contraventionnelle à
l’infraction - sont énumérées de manière limitative pour
chacune des trois catégories d’infractions, toute autre
peine étant complémentaire. Est ainsi dissipé un certain
flou entretenu par les textes actuels sur cette distinction
essentielle. En outre, s’agissant des peines principales,
la commission s’est attachée à établir, notamment pour
les délits, une échelle cohérente se substituant à la
nomenclature hétérogène constituée au fil des réformes.
Sont par ailleurs mises en évidence les dispositions
prévoyant la possibilité de prononcer certaines peines
alors même qu’elles ne seraient pas spécialement
prévues par la loi qui réprime l’infraction. Les
dispositions correspondantes à ces « peines encourues
de droit » sont peu apparentes et d’une lecture malaisée
dans le code actuel. Il s’agit, d’une part, de celles
prévoyant que certaines peines complémentaires sont
systématiquement encourues - en l’état, la confiscation
et le suivi socio-judiciaire qui deviendrait le suivi socio-
judiciaire probatoire20 - et, d’autre part, de celles
instituant des peines dites de substitution ou alternatives
pouvant toujours être prononcées en remplacement de
l’emprisonnement ou de l’amende.
Enfin, dans un souci de clarté, la commission a fait le
choix de maintenir dans le code pénal, en les rendant
également plus apparentes, les dispositions - se rattachant
à la fois à la question de la peine encourue et à celle

du prononcé de la peine - qui permettent à la juridiction
de déterminer la peine d’emprisonnement ou d’amende
susceptible d’être mise à exécution en cas de non-
respect de la peine qu’elle prononce en remplacement
de l’une ou de l’autre. Comme aujourd’hui, il s’agit
de prévoir la sanction du non-respect d’une peine de
substitution ou d’une peine complémentaire prononcée
à titre principal.
S’agissant des personnes morales, la distinction entre
peines principales et complémentaires n’a pas cours,
la qualification de l’infraction étant celle déterminée par
la peine encourue par les personnes physiques. Aussi
le plan proposé est-il plus simple et très proche du plan
actuel. Il distingue entre les peines toujours encourues
(amende et confiscation) et les autres peines.
Dans le chapitre III consacré au Contenu des peines
sont définies, chaque fois que cela s’avère nécessaire,
les peines pouvant être encourues à titre principal ou
complémentaire. La commission s’est livrée ici à un
effort de remise en ordre de dispositions peu lisibles
en regroupant les peines selon leur objet. Sont ainsi
successivement présentées :
• les peines privatives de liberté que sont, d’une
part, la réclusion criminelle, la détention criminelle
et l’emprisonnement et, d’autre part, le placement
sous surveillance électronique, qui, dans la
nouvelle échelle des peines proposée au chapitre
I, est consacré comme peine principale en matière
correctionnelle21;
• les peines de probation (contrainte pénale,
suivi socio-judiciaire tel qu’entend le modifier la
commission22);
• les peines portant restriction à la liberté d’aller et
venir (interdiction du territoire français, interdiction
de séjour, interdiction de paraître en certains lieux
et de fréquenter certaines personnes);
• les peines patrimoniales (amende, jours-amende,
interdiction d’émettre des chèques et d’utiliser
des cartes de paiement, confiscation, fermeture
d’établissement);
• les peines portant obligation de faire (travail
d’intérêt général, stages divers dont le régime est
unifié23);
21
Voir infra page 69.
22
Voir infra page 76.
23
Voir infra pages 59 et 60.
24
Il s’agit de la surveillance, par un mandataire de justice, de l’activité de la personne morale à l’occasion de laquelle l’infraction a été commise
(articles 131-39-3 et 131-46 du code pénal)
- 25-
chapitre 1| une nouvelle codification
• les peines privatives ou restrictives de droit
(interdiction des droits civiques, civils et de famille,
interdiction d’exercer une activité professionnelle ou
sociale, exclusion des marchés publics, suspension
du permis de conduire, interdiction de détenir un
animal);
• enfin, les peines de publicité.
Sont ensuite envisagées certaines peines spécialement
applicables aux personnes morales : dissolution,
placement sous surveillance judiciaire24 et interdiction
de négocier des titres.
Enfin, dans le chapitre IV sont présentées de façon
ordonnée, d’une part, les causes légales d’aggravation
de la peine encourue et, d’autre part, les causes légales
de diminution ou d’exemption. La diminution judiciaire
de la peine est bien entendu traitée dans le code de
procédure pénale.
Au sein des causes d’aggravation, il est distingué entre
les circonstances aggravantes générales que constituent
la récidive ou l’utilisation d’un moyen de cryptologie
et les circonstances aggravantes spéciales qui ne sont
encourues que si la loi réprimant l’infraction les prévoit
expressément.
Les causes d’exemption ou de diminution de peines sont
celles dont bénéficient les “repentis” et les personnes
dont le discernement est altéré.
B. Restructuration des dispositions
relatives au prononcé de la peine
(titre V du livre II du Code de procédure
pénale)
Les dispositions relatives au prononcé de la peine figurent
actuellement pour l’essentiel dans le chapitre II du titre III
du livre I du code pénal. La Commission propose de les
introduire dans le livre II du code de procédure pénale
intitulé «Des juridictions de jugement », qui s’intitulerait
désormais « Du jugement ».
chapitre 1| une nouvelle codification
Elles ont été placées sous un titre V, ajouté à ce livre. Ce
titre comporte les six chapitres suivants :
1. Principes directeurs;
2. Du choix de la peine;
3. De la dispense de peine et de l’ajournement du
prononcé de la peine
4. Des modalités d’individualisation de la peine;
5. Du prononcé des peines en cas de concours
d’infraction;
6. Des décisions relatives aux effets de la
condamnation et à sa mise à exécution.
La Commission s’est attachée à ce que les juridictions,
les justiciables et leurs avocats puissent, en consultant
les dispositions correspondantes, connaître l’ensemble
des règles encadrant le prononcé de la peine.
Le premier chapitre consacré aux Principes directeurs
permet de compléter et d’assurer la visibilité d’un certain
nombre de dispositions fondamentales actuellement
dispersées et souvent fondues dans la masse : principes
de légalité des peines en rappel de l’article 111-3 du
code pénal, de nécessité et de proportionnalité des
peines, d’individualisation des peines au stade du
prononcé, de subsidiarité de la peine d’emprisonnement
ou encore prérogatives et devoirs généraux de la
juridiction s’agissant des investigations en vue du
prononcé de la peine et de l’information du condamné.
Dans le deuxième chapitre relatif au Choix de la peine,
est tout d’abord affirmé la très grande latitude laissée aux
juridictions, celle-ci connaissant toutefois, notamment en
matière criminelle, quelques restrictions récapitulées à
cet endroit. L’exigence de motivation spéciale des peines
d’emprisonnement, dont la méconnaissance demeure
la cause de trop nombreuses cassations, fait ensuite
l’objet d’une section spécifique. Sous la section suivante
sont réunies des dispositions, relativement nombreuses
et aujourd’hui éparses, prévoyant l’accomplissement
de certaines formalités lors du prononcé des peines,
soit que le législateur impose de recueillir l’accord du
prévenu soit qu’il impose de l’informer ou de l’avertir
des conséquences de la condamnation prononcée
contre lui.
Le troisième chapitre consacré à la Dispense de peine
25
Voir infra page 73.
26
Voir infra page 76.
27
Voir infra page 69.
- 26 -
et à l’Ajournement du prononcé de la peine reprend les
dispositions correspondantes du code pénal dans une
présentation plus claire.
Dans le quatrième chapitre consacré aux Modalités
d’individualisation de la peine, la commission propose
tout d’abord de rappeler la possibilité pour la juridiction
de diminuer le quantum de la peine, cette prérogative
élémentaire n’étant actuellement prévue par aucune
disposition de portée générale.
Sont ensuite évoquées la possibilité de décider un
sursis ou un aménagement de l’exécution de la peine
(fractionnement, semi-liberté ou placement à l’extérieur)
et, à l’inverse, celle de décider une période de sûreté
faisant obstacle à ces aménagements.
La présentation de ce chapitre se trouve simplifiée par
le double choix de la commission de supprimer le sursis
avec mise à l’épreuve, auquel il convient d’assimiler
le sursis assorti d’un travail d’intérêt général, auxquels
se substituent la contrainte pénale25 et le suivi socio-
judiciaire26, tels qu’elle envisage de les modifier, et
d’ériger le placement sous surveillance électronique
en peine27, faisant de lui non plus une simple modalité
d’exécution de la peine d’emprisonnement mais une
peine principale pouvant être prononcée, en application
des dispositions relatives aux peines de substitution
figurant dans le code pénal, en remplacement de
l’emprisonnement encouru.
Le cinquième chapitre comprend les dispositions
relatives au Prononcé de la peine en cas de concours
d’infractions. Est tout d’abord envisagé, après que la
définition du concours d’infractions a été donnée, le cas
se présentant le plus fréquemment devant la juridiction
de jugement lors du prononcé de la peine : celui où la
poursuite dont elle est saisie porte sur plusieurs infractions,
nécessairement en concours. La règle est alors celle du
non-cumul des peines sous certaines exceptions. Il se
peut toutefois également que la personne poursuivie
ait commis une infraction en concours ayant fait l’objet
d’une poursuite distincte. Est indiquée la faculté offerte
alors à la juridiction d’ordonner la confusion de la
peine qu’elle prononce avec celle qui a été prononcée
à l’issue de l’autre poursuite. Pour autant, n’est pas traité
l’ensemble de la question de l’exécution des peines

prononcées pour des infractions en concours ayant fait
l’objet de poursuites séparées, cette question intéressant
l’exécution des peines et se rattachant donc au livre III
du code de procédure pénale.
Dans un sixième chapitre, qui constitue en quelque
sorte une transition avec les dispositions de ce livre,
sont rassemblées les Dispositions relatives aux décisions
que la juridiction de jugement est susceptible de
prendre en même temps qu’elle prononce la peine et
qui affectent les effets de la condamnation et sa mise
à exécution. Il s’agit en premier lieu, du relèvement
des interdictions déchéances ou incapacités et de la
dispense d’inscription au casier judiciaire, en deuxième
lieu du prononcé de la solidarité pour le paiement des
amendes et de la décision sur l’exécution provisoire et
enfin de la décision sur les mesures de sûreté contre les
personnes ou les biens.
C. Restructuration des dispositions
relatives à l’exécution et à l’application
des peines (livre III du Code de
procédure pénale)
Après avoir mis en ordre, respectivement dans le titre III
du livre I du code pénal et dans un titre V du livre II du
code de procédure pénale, les dispositions relatives,
d’une part, aux peines encourues et, d’autre part, au
prononcé de la peine, il restait à la commission à
restructurer les dispositions relatives à l’exécution et à
l’application des peines.
Actuellement, ces dispositions, dont la compréhension
est particulièrement malaisée, figurent presque toutes
dans le livre V du code de procédure pénale intitulé
« Des procédures d’exécution » composé de treize
titres traitant de sujets disparates et d’importance très
inégale. Le désordre qui règne dans ce livre tient pour
l’essentiel à ce que les réformes s’y sont accumulées en
strates successives au cours de ces dernières années.
28
Livres actuels : livre I : de la conduite de la politique pénale, de l’exercice de l’action publique et de l’instruction; livre II : des juridictions de jugement ; livre III : des voies
de recours extraordinaires; livre IV : de quelques procédures particulières; livre V : des procédures d’exécution; livre VI : dispositions relatives à l’outre-mer.
- 27-
chapitre 1| une nouvelle codification
Une refonte d’ampleur s’imposait donc.
Le choix a été fait – et c’est ce que propose la commission
– d’introduire les dispositions correspondantes dans
le livre III du code de procédure pénale, les actuels
livres III à VI devenant respectivement les livres IV à
VII28. Deux raisons justifient cette inversion de l’ordre de
présentation.
D’abord, elle permet de mettre en évidence la continuité
du processus pénal : le livre III relatif à l’exécution et à
l’application des peines venant dans le prolongement
immédiat des dispositions relatives au prononcé de la
peine qui ferment le livre II, selon le nouveau plan.
Ensuite, cette inversion est une manière de tirer les
conséquences de la juridictionnalisation de l’application
des peines. Le choix de placer les dispositions
correspondantes à la suite de celles relatives au
jugement et avant celles relatives aux voies de recours
extraordinaires - qui figurent dans l’actuel livre III appelé
à devenir le livre IV - marque qu’elles ne se situent pas
à la périphérie de la procédure pénale mais qu’elle en
sont partie intégrante.
Selon la proposition, le livre V, devenu VI, après
transfert d’une partie de ses dispositions dans le code
pénitentiaire et d’une autre dans le nouveau livre III du
code de procédure pénale, ne contiendrait plus que
les dispositions relatives au casier judiciaire et celles,
étroitement liées à celles-ci, relatives à la réhabilitation,
sa dénomination, étant en conséquence modifiée pour
en refléter le contenu.
Sous le bénéfice de ces indications générales, la nouvelle
structuration proposée appelle quelques précisions.
Le livre III nouveau, intitulé « De l’exécution et de
l’application des peines » s’ouvre sur un chapitre
préliminaire consacré aux Principes directeurs :
individualisation des peines au stade de l’exécution,
effectivité et célérité de la mise à exécution des peines,
personnalité des peines, garantie des droits et de la
sécurité des victimes et, s’agissant plus spécialement
des peines privatives de liberté, adaptation des régimes
d’exécution et progressivité du retour à la liberté.
Pour la suite de ce livre, la commission a conçu un
plan qui ne s’articule pas principalement autour de la
distinction entre exécution et application des peines. Elle
chapitre 1| une nouvelle codification
a, dans un souci de clarté, souhaité mettre au contraire
en évidence la continuité du processus post-sentenciel
en faisant le lien entre l’une et l’autre. En revanche,
il lui est apparu indispensable de distinguer selon la
nature des peines en faisant un sort à part aux peines
d’emprisonnement et de réclusion criminelle (auxquelles
il convient bien entendu d’assimiler la peine de détention
criminelle) en raison tant des enjeux attachés à leur mise
en œuvre que de la complexité des règles qui régissent
leur exécution et leur application. Les dispositions du
livre III s’organisent ainsi autour de cinq titres consacrés
respectivement :
1. aux Dispositions générales;
2. à l’Exécution et à l’application des peines
d’emprisonnement et de réclusion criminelle;
3. à l’Exécution et à l’application des peines autres
que l’emprisonnement et la réclusion criminelle;
4. à l’Exécution et à l’aménagement des décisions
portant sursis ou ajournement;
5. aux Aspects internationaux de l’exécution et de
l’aménagement des peines.
Dans le titre I relatif aux Dispositions générales est
dressé, en deux sous-titres, un cadre général cohérent
qui fait défaut aujourd’hui.
Le sous-titre I, consacré aux juridictions et aux autorités
compétentes en matière d’exécution et d’application des
peines, et donc aux acteurs, est divisé en trois chapitres
relatifs respectivement :
1. aux Autorités et services chargés de la mise à
exécution des peines : ministère public, autorités
administratives, dont les services de la direction du
Trésor ou l’Agence de gestion et de recouvrement
des avoirs saisis et confisqués (« l’AGRASC »),
bureau de l’exécution des peines et enfin services
de police et unités de gendarmerie;
2. au Jugement des incidents d’exécution;
3. aux Juridictions compétentes en matière d’appli-
cation des peines.
Il est ainsi mis fin à l’éclatement des règles procédurales
qui prévaut aujourd’hui.
Les incidents d’exécution, qui sont traités dans le
code actuel selon des modalités variables et relèvent
de plusieurs juridictions, seront examinés, selon la
proposition de la commission qui développe ce point
29
Voir infra pages 130 et squ…
- 28 -
infra29, par un juge délégué à l’exécution ou, pour
certains, par le tribunal correctionnel statuant en matière
d’exécution, selon une procédure unifiée. Ainsi, sans
prétendre à l’exhaustivité, les demandes de relèvement,
de confusion, d’imputation, de dispense d’inscription au
casier devraient ressortir à ces juridictions.
De même, s’agissant des juridictions de l’application des
peines, la commission a fixé des règles procédurales
appelées à s’appliquer dans tous les cas de saisine dès
lors qu’il n’y est pas expressément dérogé. Ce cadre
n’a rien de rigide. Est en effet ouverte la possibilité de
suivre devant le juge de l’application des peines, dans
les cas prévus par la loi, une procédure dite « simplifiée »
permettant au juge de statuer par ordonnance sans débat
contradictoire préalable. Cette procédure simplifiée
connaît des modalités particulières de mise en œuvre,
prévues par le titre II pour l’aménagement des peines
d’emprisonnement et de réclusion criminelle, l’avis de
la commission de l’application des peines étant alors
requis.
Le cadre institutionnel étant ainsi dressé, le sous-titre II
du titre I fixe les Règles générales de fond relatives à
la mise à exécution des peines, dispersion et lacunes
étant, là encore, la marque des textes actuels. Sont
traités successivement, en quatre chapitres :
1. les Conditions de mise à exécution des peines;
2. le Relèvement des peines et des interdictions,
déchéances ou incapacités, y compris lorsqu’il
résulte d’une dispense d’inscription au casier
judiciaire;
3. la Question de l’exécution de plusieurs peines
résultant de condamnations séparées;
4. celle de la Reconnaissance de l’identité des
individus condamnés (voir, aujourd’hui, les articles
748 et 778 du code de procédure pénale).
L’intitulé des chapitres 2 et 4 se suffisent à eux-mêmes.
Le chapitre 1 relatif aux Conditions de mise à exécution
est appelé à rassembler, d’une part, la définition
des condamnations pouvant être mises à exécution
(exigence de principe d’une condamnation définitive,
notion de caractère définitif, conditions de l’exécution
provisoire...) et, d’autre part, la détermination des
obstacles à la mise à exécution (décès de la personne

physique ou dissolution de la personne morale,
prescription, amnistie et grâce), cette seconde question
étant traitée aujourd’hui, en quasi-totalité, dans le code
pénal.
Les dispositions du chapitre 3 relatives à l’Exécution
des peines résultant de condamnations séparées
figurent également aujourd’hui dans le code pénal.
Il s’agit de déterminer de quelle manière s’exécutent
des condamnations multiples prononcées pour des
infractions en concours ou réitérées étant rappelé qu’il est
proposé d’insérer dans le livre II du code de procédure
pénale (voir le chapitre 5 du titre V) les dispositions du
code pénal relatives au prononcé des peines pour des
infractions en concours en cas de poursuite unique.
Ce démembrement des dispositions du code pénal
est cohérent, seule la première situation soulevant des
questions d’exécution, résolues, en cas d’infractions en
concours, par la règle de la réduction au maximum légal
et la possibilité, au stade de l’exécution comme à celui
du prononcé, d’ordonner la confusion, dont les autorités
chargées de l’exécution doivent tirer les conséquences.
Dans le titre II relatif à l’Exécution et à l’application des
peines d’emprisonnement et de réclusion criminelle sont
énoncées en trois chapitres les règles régissant :
1. l’Exécution de ces peines;
2. leur Aménagement;
3. leur Conversion.
Sous le chapitre 1 consacré à l’Exécution des peines
d’emprisonnement ou de réclusion criminelle est tout
d’abord exposé le processus de leur mise à exécution
avec, notamment, l’obligation préalable de saisir
dans certains cas le juge de l’application des peines,
obligation actuellement prévue par les articles 474 et
723-15 et squ... du code de procédure pénale sous la
dénomination, appliquée par la commission à d’autres
dispositions, de « procédure simplifiée».
Sont ensuite précisés les modes de computation de la
peine à exécuter et ses conditions d’exécution. Sur ce
dernier point, il est renvoyé au code pénitentiaire sauf
pour ce qui concerne les autorisations de sortie sous
escorte et les permissions de sortir. Ces deux mesures
qui, sans s’analyser en des aménagements de la peine,
emportent un retour ponctuel à la liberté, supposent en
30
Dans la mesure où la commission propose d’ériger le PSE en peine autonome,il pourrait être également envisagé de mettre en œuvre le PSE dans le cadre
de la procédure de conversion.
31
Voir infra pages 92 et squ… et la proposition de création d’une mesure de « libération contrôlée ».
- 29-
chapitre 1| une nouvelle codification
effet une décision judiciaire.
Le chapitre 2 consacré aux Mesures d’aménagement
rassemble les dispositions relatives aux réductions de
peines, à la suspension et au fractionnement de la
peine, à la semi-liberté et au placement à l’extérieur,
au placement sous surveillance électronique30, à la
libération conditionnelle ainsi qu’au placement sous
surveillance judiciaire tel qu’il a été rénové par la
commission31. Pour une part, ces dispositions se situent
dans le prolongement de celles du livre II relatives à la
possibilité pour la juridiction de jugement de prononcer
elle-même certaines de ces mesures d’aménagement.
Faisant application de la méthode suivie tout au long
de l’élaboration du plan, la commission a fait précéder
les dispositions relatives à chacune de ces mesures de
Dispositions communes.
Y sont précisés tout d’abord certains éléments relatifs
à la procédure applicable tels, notamment, les cas de
mise en œuvre de la procédure simplifiée définie au
titre I avec l’obligation de solliciter alors l’avis de la
commission de l’application des peines.
Y figurent également les dispositions relatives à la
« libération sous contrainte ». Sous cette dénomination,
les dispositions actuelles traitent de l’obligation faite
aux juridictions de l’application des peines de statuer,
à un certain stade de l’exécution de la peine, sur
l’octroi d’une mesure de faveur. Il s’agit donc bien de
dispositions de nature procédurale et non, contrairement
à ce que pourrait laisser supposer leur dénomination
– abandonnée par la commission en raison de son
ambiguïté - de dispositions instituant une mesure
d’aménagement spécifique.
Au-delà de ces dispositions de procédure, figurent
également au nombre des dispositions communes,
les règles relatives aux modalités générales d’octroi
des mesures d‘aménagement, au contrôle, à la
modification et au retrait de ces mesures, à l’arrestation
et à l’incarcération provisoire du bénéficiaire qui ne
respecterait pas ses obligations et enfin, à l’obstacle à
leur mise en œuvre que constitue la période de sûreté
dont le relèvement demeure bien entendu possible.
Dans le chapitre 3 sont réunies les Dispositions relatives à
la conversion des peines d’emprisonnement en contrainte
pénale, en travail d’intérêt général, en jours-amende, en
chapitre 1| une nouvelle codification

suivi socio judiciaire probatoire tel qu’il a été rénové Deux chapitres leurs sont consacrés portant
par la commission32 et en placement sous surveillance respectivement sur :
électronique, lequel se présente, dans la proposition de 1. les Condamnations assorties du sursis;
la commission, comme une peine à part entière ainsi 2. les Décisions portant ajournement.
que cela a déjà été indiqué. Figurent également dans
ce même chapitre les dispositions nouvelles proposées Puis vient le titre V, consacré aux aspects internationaux
par la commission relatives à la conversion des peines de l’exécution et de l’aménagement des peines, sans
de réclusion criminelle à perpétuité33. doute appelé à se développer. Il réunit pour l’essentiel
des dispositions constituant la transposition de décisions-
Le titre III consacré à l’Exécution et à l’application cadres et comporte en l’état quatre chapitres relatifs :
des peines autres que l’emprisonnement et la 1. à l’Effet des condamnations pénales prononcées
réclusion criminelle est divisé en cinq chapitres relatifs par les juridictions pénales d’un Etat membre de
respectivement : l’Union européenne;
1. aux Dispositions générales; 2. aux Transfèrements internationaux et à la
2. à l’Exécution de la peine de placement sous coopération internationale pour l’exécution des
surveillance électronique; décisions de condamnation à une peine ou une
3. à l’Exécution des peines de probation (contrainte mesure de sûreté privative de liberté;
pénale, suivi socio-judiciaire tel qu’entend le 3. à la Coopération internationale pour l’exécution
modifier la commission); des condamnations ou décisions de probation;
4. à l’Exécution des peines patrimoniales (amende 4. à la Coopération internationale pour l’exécution
et confiscation); des décisions de confiscation.
5. à l’Exécution des peines comportant obligation
de faire ou interdiction d’exercice (travail d’intérêt Enfin, comme cela a été indiqué plus haut, l’actuel
général, interdiction de séjour, interdiction du livre V du code pénal, vidé d’une grande partie de
territoire français, interdiction d’exercer certains sa substance, devient un livre VI intitulé « Du casier
droits ou certaines fonctions ou activité...). judiciaire et de la réhabilitation » qui comporte deux
Pour l’essentiel, il s’agit de mettre en ordre des titres consacrés à chacun de ces sujets.
dispositions actuellement dispersées au sein du code de Aux dispositions relatives à la réhabilitation judiciaire,
procédure pénale voire entre ce code et le code pénal. qui figurent aujourd’hui dans le code de procédure
Le titre IV traite de l’exécution et l’aménagement pénale, sont réunies celles relatives à la réhabilitation de
des condamnations avec sursis ou des décisions droit, actuellement insérées dans le code pénal. Cette
d’ajournement du prononcé de la peine, ces deux réunification s’imposait dans la restructuration souhaitée
questions n’entrant pas dans les prévisions des titres II par la commission. Elle permet d’avoir une vision
et III applicables à l’exécution et l’aménagement des globale de la question, des dispositions communes à
peines prononcées. l’une et à l’autre pouvant être élaborées.

32
Voir infra page 76 et la proposition de création d’un « suivi socio judiciaire probatoire ».
33
Voir infra pages 116 et 117

- 30 -
 CHAPITRE 2
---
LA RATIONALISATION
ET LA RÉNOVATION
DE LA NOMENCLATURE
DES PEINES
 ch.2
Le domaine couvert par le droit des peines s’est
considérablement modifié depuis un siècle et le rôle
joué par le législateur en cette matière n’a cessé de
croître. Depuis quelques années, les réformes législatives
se sont en effet enchainées à un rythme excessif qui
contraste singulièrement avec la stabilité que connaissait
antérieurement ce secteur du droit34.
Avant 1958, deux grandes lois ont été adoptées créant
respectivement la libération conditionnelle le 14 août
1885 et le sursis simple le 26 mars 1891.
À partir de 1958, date à laquelle le code de procédure
pénale a succédé au code d’instruction criminelle et
la fonction de juge de l’application des peines a été
créée, le nombre de textes adoptés par le Parlement a
été relativement peu élevé. Ainsi est-il possible, sans être
bien sûr exhaustif, de citer la loi n°70-643 du 11 juillet
1970 tendant à renforcer la garantie des droits des
citoyens, la loi n°75-701 du 6 août 1975 modifiant et
complétant certaines dispositions du code de procédure
pénale, la loi n°81-908 du 9 octobre 1981 portant
abolition de la peine de mort, les lois n°92-684 du
22 juillet 1992 et n°92-1336 du 16 décembre 1992
relatives à l’entrée en vigueur du nouveau code pénal
ou encore la loi n°94-89 du 1er février 1994 instituant
une peine incompressible.
Mais, à compter de la loi n°97-1159 du 19 décembre
1997 créant le placement sous surveillance électronique
et de la loi n°98-468 du 17 juin 1998 relative aux
infractions sexuelles et à la protection des mineurs
instituant le suivi socio-judiciaire, le rythme des réformes
s’est considérablement accéléré, toutes s’efforçant de
répondre à un double objectif : lutter contre la récidive
et, pour reprendre la terminologie utilisée dans nombre
des textes adoptés, se prémunir de la dangerosité
persistante de certains individus.
C’est pour répondre à ces deux objectifs qu’interviendront
notamment et successivement :
• la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005
relative au traitement de la récidive des infractions
pénales et le décret n°2006-385 du 30 mars
2006;
34
Cf. annexe n° 5 Tableau récapitulatif des lois d’exécution et d’application des peines (1992 – 2015).
| la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
• la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la
prévention de la délinquance et le décret n°2007-
1388 du 26 septembre 2007;
• la loi n°2007-1198 du 10 août 2007 renforçant
la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs
et le décret n°2007-1627 du 16 novembre 2007
relatif aux aménagements de peine et à la lutte
contre la récidive;
• la loi n°2008-174 du 25 février 2008 relative à la
rétention de sûreté et la déclaration d’irresponsabilité
pénale pour cause de trouble mental et les décrets
n°2008-1129 du 4 novembre 2008 relatif à la
surveillance de sûreté et la rétention de sûreté et
n°2008-1130 du même jour relatif au placement
sous surveillance électronique mobile dans le cadre
d’une surveillance de sûreté;
• la loi n°2010-242 du 10 mars 2010 tendant à
amoindrir le risque de récidive criminelle et portant
diverses dispositions de procédure pénale;
• la loi n°2014-896 du 15 août 2014 relative
à l’individualisation des peines et renforçant
l’efficacité des sanctions pénales (création de la
contrainte pénale et de la libération sous contrainte
et suppression des peines planchers et de la
révocation automatique des sursis).
Et c’est dans le même esprit, que seront adoptées
d’importantes lois de procédure parmi lesquelles :
• la loi n°2000-516 du 15 juin 2000 relative à la
présomption d’innocence et aux droits des victimes;
• la loi n°2004-209 du 9 mars 2004 portant
adaptation de la justice aux évolutions de la
criminalité;
• la loi n°2008-644 du 1er juillet 2008 créant
de nouveaux droits pour les victimes et améliorant
l’exécution des peines;
• la loi n°2010-242 du 10 mars 2010 précitée.
En présence d’un nombre aussi élevé de textes, il
s’impose de s’arrêter un instant et de prendre le temps
de rechercher, objectivement et sereinement, si les
buts que poursuivent ces différentes lois ont bien été
atteints, de s’assurer qu’elles répondent parfaitement
aux exigences constitutionnelles et conventionnelles,
- 35-
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines

I/
de vérifier si certaines de ces dispositions ne sont pas
susceptibles de faire double emploi, de se demander
enfin si ces mesures sont fréquemment prononcées, ce
qui démontre alors leur utilité, ou si, au contraire, elles
ne le sont que rarement ou si elles ne le sont que de La restauration de
la cohérence de la
manière très sélective.

C’est à cette analyse que la Lettre de mission a invité la

commission et c’est à ce travail que celle-ci s’est livrée
en veillant à se tenir à distance des débats, parfois vifs, nomenclature des
souvent orientés, que suscitent certains de ces textes.
Elle a donc cherché, en supprimant les dispositions
s’avérant redondantes et en redéfinissant certaines
peines
dispositions existantes, à donner plus de cohérence à
la nomenclature des peines et à promouvoir des peines
permettant de cantonner le recours à l’emprisonnement.
Il lui est également apparu qu’il était possible, tout en A. Clarification de la distinction entre
recommandant la création de nouvelles mesures - de
proposer la suppression de certaines autres mesures qui
peines principales et complémentaires
heurtent les principes du droit de la peine.
Afin de toujours mieux répondre au souci
À cette fin, elle s’est plus particulièrement attachée à
d’individualisation de la peine, le législateur n’a
l’étude de peines ou mesures telles que la sanction-
eu de cesse, au cours des dernières décennies, de
réparation, les stages et les interdictions mais aussi
diversifier l’éventail des peines spécialement en matière
le placement sous surveillance électronique, le suivi
correctionnelle.
socio-judiciaire, la rétention de sûreté et la surveillance
Il demeure, comme cela a été relevé supra lors de la
de sûreté35. Ce faisant, la commission a toujours été
présentation de la nouvelle codification, que l’actuel
guidée par le souci de préserver l’équilibre complexe
code pénal entretient un certain flou autour des
qu’implique, d’une part, la prévention de la récidive
notions, pourtant élémentaires, de peines principales
et donc la légitime et nécessaire protection à laquelle
et complémentaires. Cela est particulièrement vrai
chacun a droit, d’autre part, la recherche constante
s’agissant des peines correctionnelles. Selon l’article
d’une meilleure individualisation de la peine fondée
131-3 du code pénal sont qualifiées comme telles les
sur le souci de préparer et d’accompagner utilement la
peines suivantes :
sortie de prison.
• l’emprisonnement;
• la contrainte pénale;
• l’amende;
• le jour-amende;
• le stage de citoyenneté;
• le travail d’intérêt général;
• les peines privatives ou restrictives de droits
prévues par l’article 131-6 du code pénal;
• les peines complémentaires prévues à l’article
131-10 du code pénal;
• la sanction réparation.

35
Cf. annexe n° 9 : Tableau comparatif des mesures de suivi post-carcéral présentant ces trois mesures ainsi que la surveillance judiciaire, sous forme de colonnes et précisant les
autorités compétentes pour les prononcer, leurs conditions de mise en œuvre, la procédure à appliquer, la durée de ces mesures, leur contenu, l’autorité chargée du « suivi » de
ces mesures et la sanction encourue en cas d’inexécution de ces mesures.

- 36 -
 ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
Il s’agit là d’une énumération hétéroclite et qui manque
de cohérence. Les peines prévues par l’article 131-6
du code pénal et les peines complémentaires ne sont
pas des peines différentes par leur contenu. Elles ne se
distinguent que par les conditions dans lesquelles elles
peuvent être encourues et prononcées. Il est par ailleurs
difficile de comprendre pourquoi certaines peines,
telle la sanction réparation, sont citées alors que la
plupart des autres peines, très nombreuses, susceptibles
d’être encourues ne le sont pas. Par ailleurs, on ne
voit pas pourquoi les peines complémentaires seraient
correctionnelles par nature alors qu’elles peuvent
également être encourues en matière criminelle en vertu
des articles 131-2 et 131-10 du code pénal. Enfin, la
notion de peine complémentaire induit celle de peine
principale qui n’est pas même évoquée.
Il est donc apparu nécessaire à la commission de
remettre de l’ordre dans cette présentation en identifiant
clairement les peines principales, définies comme étant
celles qui, encourues par les personnes physiques,
déterminent la qualification de l’infraction en crime,
délit ou contravention. Elle propose ainsi d’énumérer de
manière limitative pour chaque catégorie d’infractions -
crimes, délits et contraventions - les peines principales
pouvant être encourues, toute autre peine étant, pour
la catégorie d’infraction considérée, nécessairement
complémentaire.
B. Création d’une échelle
des peines principales
En matière criminelle, la seule peine pouvant être
regardée comme une peine principale est la réclusion
ou la détention criminelle. La commission propose de
consacrer cette solution, l’échelle des peines de réclusion
ou de détention criminelle demeurant par ailleurs celle
prévue par l’article 131-1 du code pénal. Il en résulte
qu’une infraction punie de cette peine est un crime et
que toute autre peine encourue pour cette infraction,
y compris l’amende, devra être regardée comme une
peine complémentaire.
36
Voir infra page 69.
- 37-
En matière correctionnelle, la commission propose
d’adopter l’échelle des peines principales suivantes :
1. L’emprisonnement;
2. Le placement sous surveillance électronique
(« le PSE » );
3. La contrainte pénale;
4. L’amende d’un montant supérieur ou égal à
[3 500 euros];
5. La peine de jours-amende;
6. Le travail d’intérêt général.
Il en résulte que tout délit doit être puni d’au moins l’une
de ces peines et que toute infraction punie de l’une de
ces peines est nécessairement un délit, toute autre peine
étant complémentaire. Même si en pratique le PSE et la
contrainte pénale seront sans doute rarement prévus à
titre de peine principale, il a paru important, pour des
raisons qui seront exposées plus avant36, de les compter
au nombre des peines principales.
En matière contraventionnelle, les dispositions actuelles
sont d’ores et déjà suffisamment claires dans la mesure
où le législateur, tenu de fixer un cadre au pouvoir
réglementaire, a indiqué à la fois la peine pouvant être
encourue à titre principal - l’amende dont le montant
varie selon la classe de la contravention – et, de
manière limitative, les peines pouvant être encourues à
titre complémentaire.
C. Rénovation des dispositions
relatives aux peines alternatives
En matière correctionnelle, l’emprisonnement demeure,
avec l’amende, la première des peines principales. Il
l’est à la fois par sa gravité et par sa fréquence puisque,
comme l’amende, il est encouru pour la quasi-totalité
des délits prévus par le code pénal. Cependant, dans
le même temps, le législateur s’attache à en cantonner
le prononcé. La commission a souhaité rendre plus
apparentes les dispositions prises à cet effet.
Ainsi, dans le plan proposé pour le titre V du livre II du
code de procédure pénale consacré au prononcé de
la peine, la subsidiarité de la peine d’emprisonnement
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
figure au nombre des principes directeurs tandis
que l’exigence de motivation spéciale du prononcé
de l’emprisonnement ferme fait l’objet d’une partie
spécifique. Au-delà de cet aménagement du plan,
la commission estime nécessaire et donc propose de
rendre à la fois plus visibles et plus lisibles les dispositions
relatives aux peines alternatives à l’emprisonnement
dont la présentation est devenue d’une inutile
complexité (articles 131-4-1 à 131-9 du code pénal).
À cette occasion devraient également être rénovées les
dispositions relatives aux peines alternatives à l’amende
(article 131-7 du code pénal). Les dispositions
correspondantes pourraient être aisément présentées de
manière plus ramassée. Il y aurait lieu de les ramener
à deux articles consacrés, l’un, aux peines alternatives
communes à l’emprisonnement et à l’amende et, l’autre,
aux seules peines alternatives à l’emprisonnement.
Actuellement les très nombreuses peines privatives ou
restrictives de droit figurant à l’article 131-6 du code pénal
sont susceptibles d’être prononcées en remplacement
de l’emprisonnement ou, lorsqu’elle est seule encourue,
de l’amende. Sont en revanche exclusivement des
peines alternatives à l’emprisonnement : la contrainte
pénale (article 131-4-1 du code pénal), la peine de
jours-amende (article 131-5 du code pénal), le stage
de citoyenneté (article 131-5-1 du code pénal) et le
travail d’intérêt général (article 131-8 du code pénal)37.
Pourraient donc être rassemblées dans un même article
les peines alternatives à l’emprisonnement et à l’amende.
Y seraient incluses non seulement les peines privatives
ou restrictives de droit de l’article 131-6 du code pénal
mais également l’obligation d’effectuer un stage qui n’est
actuellement qu’une alternative à l’emprisonnement. En
outre, alors que le texte actuel n’envisage que le stage
de citoyenneté, il y aurait lieu d’assimiler à celui-ci les
autres types de stages envisagés par le législateur,
comme cela est préconisé par ailleurs38.
Constitueraient exclusivement des peines alternatives
à l’emprisonnement toute peine principale dès lors
qu’elle n’est pas encourue en répression du délit.
En pratique, compte tenu de la nouvelle échelle des
peines proposée, cette disposition simple permettrait
de prononcer en lieu et place de l’emprisonnement,
non seulement la contrainte pénale, le travail d’intérêt
37
La sanction-réparation est également prononcée en remplacement de l’emprisonnement mais sa suppression est proposée par la commission. Voir infra page 80.
38
Voir infra page 60.
39
Voir infra page 69.
40
Voir infra page73.
- 38 -
général et le jour-amende, comme c’est actuellement
le cas, mais également la peine de placement sous
surveillance électronique, cette modification appelant
des commentaires qui seront développés plus loin39. Les
possibilités de prononcer la contrainte pénale pourrait
en outre être étendue en supprimant la limite actuelle
tenant au quantum de la peine d’emprisonnement
encouru40.
Demeurerait bien entendu la possibilité pour la juridiction
de fixer d’emblée l’emprisonnement ou l’amende
susceptible d’être mis à exécution en cas de non-
respect des obligations attachées à la peine alternative
(article 131-9 du code pénal). Il convient toutefois de
préciser que cette fixation est imposée par la loi pour
la contrainte pénale (article 131-4-1 du code pénal) et
qu’elle est inutile pour le placement sous surveillance
électronique puisqu’en cas de méconnaissance des
obligations attachées à cette mesure, la loi permet la
mise à exécution de l’emprisonnement pour la durée
restante de la mesure.
D. Fusion souhaitable
de certaines peines
Si le très large éventail de peines qui existe actuellement
offre aux juges d’incontestables possibilités de choix,
force est pourtant de constater que certaines d’entre
elles s’avèrent souvent complexes à mettre en œuvre.
Il en est qui ne sont d’ailleurs que peu prononcées
parce qu’elles sont en pratique d’application difficile ou
encore parce qu’il apparaît qu’elles sont redondantes
avec d’autres dispositions.
Dans un souci de simplification et après avoir identifié
les difficultés que posent certaines de ces mesures,
notamment lors de leur inscription au casier judiciaire, la
commission a estimé devoir s’arrêter plus particulièrement
et formuler des propositions sur deux d’entre elles : les
stages et les interdictions.
 ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines

1. Les peines de stage Le régime des stages.

Le premier stage introduit dans notre droit par l’effet
de la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 est le stage
de citoyenneté prévu en matière correctionnelle et
contraventionnelle (articles 131-3, 132-5-1 et 131-16
du code pénal). D’autres stages l’ont rejoint depuis : un
stage de sensibilisation à la sécurité routière, un stage
de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits
stupéfiants, un stage de responsabilité parentale et,
plus récemment, par l’effet de la loi du 4 août 2014
pour l’égalité réelle entre les hommes et les femmes, un
stage de responsabilisation pour la prévention et la lutte
contre les violences au sein du couple et sexistes.
Cette diversité, qui, selon toute vraisemblance, se
poursuivra, pose problème. En effet, si le stage de
citoyenneté répond à un régime juridique assez clair
et précis, les autres stages, finalement assez proches,
font l’objet de dispositions éparses et manquent de
cohérence.
Aussi, la commission s’est-elle attachée à clarifier les
textes sur ce point au regard tant de la nature que du
régime de ces divers stages.
La nature des stages.
Ces stages constituent actuellement soit une peine
principale que le juge peut prononcer à la place de
l’emprisonnement alors même que le texte ne vise pas
expressément cette peine pour l’infraction qu’il définit
(article 131-5-1 du code pénal), soit des peines
complémentaires si le texte le prévoit, et ceci tant en
matière correctionnelle (article 131-10 du code pénal
qui ne vise pas expressément les stages mais vise les
obligations de faire) que contraventionnelle (articles
131-16 et 131-35-1 du même code).
Dans un souci de simplification, la commission propose
de faire de tous les stages une peine complémentaire
pouvant être prononcée lorsque la loi le prévoit au titre de
l’infraction considérée. Le stage de citoyenneté pourrait
également être prononcé en matière correctionnelle
au lieu et place de l’emprisonnement et cela encore
que cette peine ne soit pas expressément encourue en
application de la loi qui réprime le délit41.
Pour mettre fin à la situation actuelle qui fait qu’un
stage de responsabilisation pour la prévention et la
lutte contre les violences au sein du couple et sexistes
est prévu par des textes d’incriminations (article 222-
44 du code pénal) alors qu’il n’a aucune assise légale
dans la partie générale du code consacré aux peines,
l’actuel article 131-35-1 se bornant à faire état de
l’obligation d’accomplir un stage de sensibilisation
à la sécurité routière, un stage de sensibilisation aux
dangers de l’usage de produits stupéfiants ou un stage
de responsabilité parentale, la commission propose
la rédaction d’un texte plus général visant une peine
de stage de sensibilisation d’une durée maximale de
cinq jours, devant être accompli dans les six mois qui
suivent la décision définitive de condamnation42. Cette
peine pourrait prendre la forme notamment d’une
sensibilisation aux obligations parentales, aux dangers
de l’usage des produits stupéfiants ou aux obligations
au sein du couple. Cette formulation plus générale
laisserait ainsi la possibilité au législateur de créer à
l’avenir de nouveaux stages sans risque d’omission d’un
cadre juridique précis.
En outre, et en fonction de l’infraction considérée, (que
ce soit au regard de ses éléments constitutifs ou de
ses circonstances aggravantes), il reviendrait au juge
de définir plus précisément l’objet de ce stage ce qui
éviterait, comme c’est actuellement le cas, de prévoir
certains stages et pas d’autres pour certaines infractions.
Ainsi, actuellement, le vol peut-il donner lieu à titre
de peine complémentaire à un stage de citoyenneté
(article 311-14- 6 du code pénal), l’extorsion et les
destructions peuvent-elles donner lieu en outre à un
stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de
stupéfiants (article 312-13 et 322-15 du même code)
alors que le délit de mise en danger d’autrui prévoit lui
les trois stages de l’article 132-35-1 mais pas le stage
de citoyenneté.
Enfin, ce texte général devrait rappeler que ce stage
de sensibilisation, dont les conditions de mise en œuvre
seraient précisées par décret en Conseil d’Etat, verrait
son objet fixé par le tribunal en fonction des faits commis

41
Cf. l’annexe n° 8 : restructuration des dispositions du code pénal et du code de procédure pénale relatives aux peines.
42
Cet article pourrait être ainsi rédigé : « Lorsqu’elle est encourue à titre de peine complémentaire, l’obligation d’accomplir un stage de sensibilisation tel un stage de
sensibilisation à la sécurité routière, un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de stupéfiants, un stage de responsabilité parentale ou un stage de responsabilisation pour
la prévention et la lutte contre les violences au sein du couple ou sexistes, est exécutée dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle la condamnation est définitive.
La juridiction détermine la durée du stage de sensibilisation en tenant compte, pour le condamné majeur de ses obligations familiales, sociales ou professionnelles, pour le
condamné mineur de ses obligations scolaires et de sa situation familiale. Elle précise si le stage est exécuté aux frais du condamné. Le stage de sensibilisation à la sécurité
routière est toujours exécuté aux frais du condamné ».

- 39-
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
mais aussi en tenant compte pour la détermination de
sa durée et de son coût, des obligations familiales,
sociales, professionnelles ou scolaires qui pèsent sur
le condamné. Cette mention serait ainsi conforme au
principe d’individualisation de la peine.
2. Les peines d’interdiction
La commission a pu constater, dès le début de ses
travaux et au vu d’éléments d’information, en particulier
d’ordre statistique, communiqués par les services du
ministère de la justice, qu’au fil des réformes le nombre
des interdictions susceptibles d’être prononcées à titre
de peines complémentaires ou de peines principales
avait considérablement augmenté. Elle a également
constaté que, si certaines d’entre elles sont fréquemment
prononcées, d’autres ne le sont que fort peu, certaines
ne l’étant jamais. Elle a enfin relevé que le contenu de
certaines de ces interdictions était parfois très proche
quoiqu’étant formulé de façon différente.
Ainsi, il existe plusieurs peines pour interdire à un
condamné d’entrer en relation avec certaines personnes
telle l’interdiction, pour une durée de trois ans au
plus, de fréquenter certains condamnés spécialement
désignés par la juridiction, notamment les auteurs ou
complices de l’infraction (article 131-6-13° du code
pénal) et l’interdiction, pour une durée de trois ans
au plus, d’entrer en relation avec certaines personnes
spécialement désignées par la juridiction, notamment la
victime de l’infraction (même article : 14°).
Il existe de même plusieurs formulations pour interdire la
fréquentation de lieux telle l’interdiction, pour une durée
de trois ans au plus, de paraître dans certains lieux ou
catégories de lieux déterminés par la juridiction et dans
lesquels l’infraction a été commise (article 131-6-12 du
code pénal) et l’interdiction de séjour (article 131-31
du même code).
Le permis de chasse quant à lui peut, par exemple,
soit être retiré (article 131-6-8 du code pénal) soit faire
l’objet d’une privation du droit de le conserver (article L
428-14 du code de l’environnement).
Enfin, il existe aussi des formulations distinctes pour
interdire des activités telle l’interdiction pour une durée
de cinq ans au plus d’exercer une activité professionnelle
ou sociale dès lors que les facilités que procure cette
activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou
- 40 -
commettre l’infraction. Cette interdiction n’est toutefois
pas applicable à l’exercice d’un mandat électif ou
de responsabilités syndicales. Elle n’est pas non plus
applicable en matière de délit de presse (articles 131-6-
11 et 131-27 al 1 du code pénal) et l’interdiction, pour
une durée de cinq ans au plus, d’exercer une profession
commerciale ou industrielle, de diriger, d’administrer, de
gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement
ou indirectement, pour son propre compte ou pour
le compte d’autrui, une entreprise commerciale ou
industrielle ou une société commerciale (article 131-6-
15 et 131-27 al 2 du code pénal).
La disparité des formulations s’amplifie encore lorsque
l’on examine les peines prévues dans d’autres textes
que le code pénal.
Ainsi en matière commerciale, et pour ne prendre que cet
exemple, il est prévu, à titre de peines complémentaires
l’interdiction, suivant les modalités prévues par l’article
131-27 du code pénal, soit d’exercer une fonction
publique ou d’exercer l’activité professionnelle ou
sociale dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice
de laquelle l’infraction a été commise soit d’exercer
une profession commerciale ou industrielle, de
diriger, d’administrer, de gérer ou de contrôler à un
titre quelconque, directement ou indirectement, pour
leur propre compte ou pour le compte d’autrui, une
entreprise commerciale ou industrielle ou une société
commerciale. Ces interdictions d’exercice peuvent être
prononcées cumulativement (article L. 249-1 du code
de commerce).
Mais il est aussi prévu une interdiction de diriger, gérer,
administrer ou contrôler, directement ou indirectement,
toute entreprise commerciale ou artisanale, toute
exploitation agricole ou toute entreprise ayant toute autre
activité indépendante et toute personne morale (article
L. 653-2 du code précité) et, de façon plus générale,
une interdiction d’exercer une activité commerciale ou
professionnelle, de gérer, d’administrer ou de diriger une
personne morale résultant d’une décision juridictionnelle
passée en force de chose jugée ou d’une décision
administrative définitive (article R. 123-124 du code de
commerce).
Ce foisonnement ne peut qu’être source de difficultés
pour les juridictions appelées à prononcer de telles
peines. Elle est également source de difficulté lors de
la transcription de l’interdiction prononcée au casier
judiciaire.
À cet égard, l’interdiction d’exercer une profession
 ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
commerciale ou industrielle, de diriger, d’administrer, de
gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement
ou indirectement, pour son propre compte ou pour
le compte d’autrui, une entreprise commerciale ou
industrielle ou une société commerciale dont le champ
d’application reste restreint est régulièrement portée
sur les extraits de condamnation destinés au casier
judiciaire en raison d’une confusion avec l’interdiction
plus générale d’exercer une activité professionnelle
prévue à l’article 132-27 al 1 du code pénal.
C’est pourquoi, dans un souci de rationalisation, la
commission propose- t-elle de :
1. réduire le nombre des interdictions en regroupant
celles qui sont proches. Ce pourrait être le cas, à titre
d’exemple :
• de l’interdiction d’exercer une fonction publique,
une activité professionnelle ou sociale ou une
profession commerciale ou industrielle (article 131-
27 du code pénal), ce qui permettrait de placer en
dénominateur commun la condition tenant à ce que
les facilités que procure cette activité ou profession
aient été sciemment utilisées pour préparer ou
commettre l’infraction.
• en raison de leur inspiration commune, des
interdictions :
• de paraître dans certains lieux ou catégories de
lieux déterminés par la juridiction et dans lesquels
l’infraction a été commise (article 131-31 du code
pénal);
• de fréquenter certains condamnés spécialement
désignés par la juridiction, notamment les auteurs
ou complices de l’infraction (article. 131-6-13 du
code pénal°);
• d’entrer en relation avec certaines personnes
spécialement désignées par la juridiction,
notamment la victime de l’infraction (article 131-6-
14 du code pénal).
2. s’assurer de l’harmonisation des appellations données
à ces interdictions au sein des différents codes;
3. s’attacher essentiellement au contenu de l’obligation
ou de l’interdiction en laissant toutefois au juge le soin
d’en préciser l’objet en fonction de l’infraction commise.
Ainsi, une formulation telle que « la confiscation de
la chose qui est le moyen, le produit ou le résultat
de l’infraction » devrait permettre d’englober des
dispositions actuelles aussi variées que :
- 41-
• la confiscation d’un ou de plusieurs véhicules
appartenant au condamné (article 131-6-4 du
code pénal);
• la confiscation d’une ou de plusieurs armes dont
le condamné est propriétaire ou dont il a la libre
disposition (articles 131-6-7, 131-14-3 et 131-16-
3 du code pénal);
• la confiscation de la chose qui a servi ou était
destinée à commettre l’infraction ou de la chose
qui en est le produit. Toutefois, cette confiscation
ne peut pas être prononcée en matière de délit
de presse (article 131-6-10 et 131-14-6 du code
pénal);
• la confiscation d’un objet (article 131-10 du
code pénal);
• la confiscation d’un animal (article 131-10 du
code pénal);
• la confiscation de l’animal ayant été utilisé
pour commettre l’infraction ou à l’encontre duquel
l’infraction a été commise (article131-16-10 du
code pénal).
Il pourrait être procédé de la même manière pour
les retraits de titres ou de permis, le juge précisant
au cas par cas si le retrait doit porter sur le permis
de conduire, de chasser etc… et il serait ainsi mis
fin à la disparité actuelle des textes qui mentionnent
notamment :
• le retrait du permis de chasser, avec interdiction
de solliciter la délivrance d’un nouveau permis
pendant trois ans au plus (article 131-14-4, 131-
16-4 du code pénal);
• le retrait pour une durée d’un an au plus des
titres de conduite en mer des navires de plaisance
à moteur et, à l’encontre de toute personne
embarquée sur un navire étranger, l’interdiction pour
un an au plus de pratiquer la navigation dans les
eaux territoriales ou les eaux intérieures maritimes
françaises (article 131-16-11 du code pénal);
• la suspension, pour une durée de cinq ans au plus,
du permis de conduire, cette suspension pouvant
être limitée, selon des modalités déterminées par
décret en Conseil d’Etat, à la conduite en dehors
de l’activité professionnelle; cette limitation n’est
toutefois pas possible en cas de délit pour lequel la
suspension du permis de conduire, encourue à titre
de peine complémentaire, ne peut pas être limitée
à la conduite en dehors de l’activité professionnelle
(article 131-6- du code pénal).
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
Le recensement de l’ensemble des interdictions existantes,
l’analyse de chacune d’entre elle, la comptabilisation du
nombre de fois où elles sont prononcées et l’évaluation
de l’utilité qu’elles présentent pour les juridictions mérite
donc de faire l’objet d’un travail approfondi que la
commission – qui vient seulement de l’esquisser - n’a
toutefois pas estimé devoir réaliser dans le temps dont
elle disposait.
Entreprendre un tel travail lui paraît cependant s’imposer
à court terme afin d’apporter une indispensable
clarification, de mettre à la disposition des formations
correctionnelles un éventail plus réduit de mesures
répondant à un réel besoin et, par là même, de simplifier
leur tâche.
II/
La promotion des
peines permettant
de cantonner
l’emprisonnement
A. Promotion du placement sous
surveillance électronique
1. État du droit
Textes.
Selon les termes mêmes de son intitulé, la loi n° 97-
1159 du 19 décembre 1997 a consacré le placement
sous surveillance électronique (« le PSE » ) comme
modalité d’exécution des peines privatives de liberté.
Depuis lors, les dispositions qui régissent la mesure ont
été modifiées à de nombreuses reprises. Elles figurent
- 42 -
aujourd’hui aux articles 132-26-1 à 132-26-3 du code
pénal, 723-7 à 723-13-1, R. 57-10 à 57-22 et D.118
à D. 125-1 du code de procédure pénale.
Définition et modalités.
Parfois qualifié de “prison à domicile”, le PSE peut être
défini comme l’interdiction faite au condamné de quitter
le lieu désigné par la décision qui ordonne la mesure
- son domicile ou tout autre lieu, privé ou “public” -
hors certaines périodes préalablement déterminées, sa
présence sur les lieux étant contrôlée à distance par
les fonctionnaires de l’administration pénitentiaire au
moyen d’un procédé électronique.
Le dispositif de contrôle est constitué par un bracelet porté
par le condamné - en pratique à la cheville ou au poignet
- comportant un émetteur qui transmet des signaux radio
à un récepteur placé au lieu d’assignation et qui renvoie
à intervalles réguliers à un centre de surveillance des
messages indiquant le bon fonctionnement du dispositif
ainsi que l’absence ou la présence du condamné. Une
alarme se déclenche si le message n’est pas capté ou
encore si le condamné enlève son bracelet.
La décision qui prescrit le placement sous surveillance
électronique peut en outre soumettre le condamné aux
nombreuses obligations et interdictions actuellement
prévues pour le sursis avec mise à l’épreuve
(articles132-43 à 132-46 du code pénal) - lesquelles
peuvent assortir également la contrainte pénale qui,
dans la proposition de la commission est appelée à
se substituer au SME43. Elle peut en outre lui imposer
l’obligation spécifique de répondre aux convocations
de toute autorité publique spécialement désignée.
Conditions de fond.
Le PSE peut tout d’abord être décidé au profit des
personnes condamnées à une ou plusieurs peines
privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas
deux ans ou au profit de celles dont la durée de la
peine ou des peines restant à subir n’excède pas deux
ans. Cette durée est réduite à un an pour les personnes
en situation de récidive légale.
La mesure peut en outre être décidée en préalable à
l’octroi d’une libération conditionnelle. Celle-ci est alors
subordonnée à l’exécution, à titre probatoire, d’une
 ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
mesure de PSE pendant une durée d’un an. Il peut s’agir
de la dernière année du temps d’épreuve ou, depuis la
loi du 15 août 2014, de l’année précédant la date à
laquelle peut être accordée une libération conditionnelle
parentale.
Elle peut également être prononcée à titre probatoire
pour une durée d’un an minimum et de trois ans
maximum pour les personnes relevant des dispositions
de l’article 730-2 du code de procédure pénale.
Selon l’article 132-26-1 du code pénal, pour bénéficier
d’un PSE, le condamné doit justifier:
1. Soit de l’exercice d’une activité professionnelle,
même temporaire, du suivi d’un stage ou de son
assiduité à un enseignement, à une formation
professionnelle ou à la recherche d’un emploi;
2. Soit de sa participation essentielle à la vie de
sa famille;
3. Soit de la nécessité de suivre un traitement
médical;
4. Soit de l’existence d’efforts sérieux de
réadaptation sociale résultant de son implication
durable dans tout autre projet caractérisé d’insertion
ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de
récidive.
Modalités procédurales.
La décision de PSE est prise par le juge de l’application
des peines à l’issue d’un débat contradictoire tenu en
chambre du conseil sous réserve de la compétence
du tribunal de l’application des peines lorsqu’elle est
décidée en préalable à une libération conditionnelle
dont l’octroi relève de la compétence de celui-ci.
Toutefois depuis la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004,
le PSE peut être décidé ab initio, par la juridiction de
jugement, au même titre que le placement à l’extérieur
ou la semi-liberté. La possibilité est prévue par l’article
132-6-1 du code pénal. Le juge de l’application des
peines détermine alors les modalités d’exécution de la
mesure.
Dans la mesure où il impose le port d’un bracelet et
place un lieu privé sous le contrôle de l’administration,
le PSE ne peut être décidé qu’avec l’accord du
condamné. L’accord est recueilli, si l’intéressé en a
exprimé le souhait, en présence de son avocat, le cas
43
Voir infra page 73 et p.90
44
Cf. annexe N° 6 Données statistiques.
- 43-
échéant désigné d’office. Si le condamné est un mineur
non émancipé, la mesure suppose en outre l’accord des
titulaires de l’autorité parentale. Elle suppose également
celui du “maître des lieux” si elle doit s’exécuter dans un
lieu privé dont le condamné n’est pas le “maître”.
Modification et retrait.
En cours d’exécution la mesure de PSE peut faire l’objet
d’adaptations lesquelles peuvent porter sur les périodes
de présence, les lieux d’exécution ou encore les
obligations ou interdictions accompagnant la mesure.
Elle peut être retirée en cas d’inobservation de ses
conditions d’exécution soit que le condamné n’ait
pas respecté les périodes de présence imposées ou
qu’il ait tenté d’entraver la surveillance, soit encore
qu’il n’ait pas respecté les interdictions ou obligations
accompagnant la mesure. Elle peut l’être également en
cas d’inconduite notoire, de nouvelle condamnation ou
de refus par le condamné d’une modification nécessaire
des conditions d’exécution de la mesure. Enfin, le PSE
supposant l’assentiment du condamné, il doit y être mis
un terme lorsque celui-ci le demande.
Dans tous les cas, le retrait de la mesure emporte pour le
condamné l’obligation de subir, selon les prescriptions
de la décision de retrait, tout ou partie de la peine qui
lui restait à accomplir au jour du retrait.
Succès du PSE.
Le PSE a été reçu par les praticiens avec une grande
faveur. Les chiffres sont éloquents44. Alors que durant
l’année 2004, 2919 mesures de PSE ont été décidées,
ce nombre s’est établi à 23 147 durant l’année
2013. Au 1er janvier 2005, le nombre des mesures
en cours était de 709. Il a été porté à 9591 au 1er
janvier 2014. Le recours au PSE a donc connu une
augmentation considérable sur une période d’un peu
moins de dix ans. Encore convient-il de préciser que les
chiffres retenus pour 2013 et 2014 ne prennent pas
en compte la surveillance électronique de fin de peine
(« la SEFIP » ) supprimée par la loi du 15 août 2014.
La durée moyenne du placement sous surveillance a lui
aussi augmenté durant la période considérée : de 2,3
mois en 2004, elle est passée à 4,8 mois en 2013.
Elle a donc doublé.
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines

Le succès du PSE s’explique par le fait qu’il permet, dans la commission qu’en cours d’exécution d’une peine
un contexte de surpopulation carcérale, de soumettre d’emprisonnement ou de réclusion criminelle, le
une personne à la fois à une mesure privative de liberté PSE soit décidé, dans les mêmes cas et conditions
qui n’a pas l’effet désocialisant de l’incarcération et à qu’aujourd’hui, non plus à titre d’aménagement mais au
des mesures de suivi qui sont propres au milieu ouvert. titre de la conversion de la peine en cours d’exécution
Il a semblé à la commission qu’il était souhaitable en une autre peine privative de liberté. Cette conversion
de promouvoir cette mesure en l’érigeant en peine serait elle-même décidée à titre à la fois temporaire et
autonome. probatoire dans le cas particulier où le PSE est prévu
comme préalable à une libération conditionnelle.
2. Evolution proposée
Dans tous les cas, la commission propose de supprimer
la distinction faite actuellement selon que le condamné
Transformation en peine.
est ou non récidiviste. La restriction apportée à la liberté
La commission propose que le PSE, qui n’est actuellement
d’appréciation de la juridiction dans le premier cas
qu’un aménagement des peines privatives de liberté,
introduit un élément de complication qui ne se justifie
devienne une peine autonome, comme c’est notamment
pas46.
le cas en Italie.
Le PSE serait ainsi inclus dans l’échelle des peines
Arguments.
principales correctionnelles immédiatement après
Plusieurs considérations ont incité la commission à
l’emprisonnement, dans les conditions indiquées
s’engager dans la voie proposée.
plus haut45. Il serait par ailleurs, avec l’ensemble des
Les premières sont relatives à la nature même du PSE.
autres peines principales, une peine alternative à
Celui-ci n’apparaît pas seulement comme une modalité
l’emprisonnement et pourrait donc être prononcé en
d’exécution de l’emprisonnement ou de la réclusion
remplacement de celui-ci dans la limite d’une durée
criminelle. Il peut être regardé comme une mesure
maximale de deux ans. En cas de retrait de la mesure, le
privative de liberté autonome, distincte de l’une et de
condamné devrait exécuter une peine d’emprisonnement
l’autre dans la mesure où, précisément, il exclut tout
pour la durée du PSE restant à subir.
enfermement dans un établissement pénitentiaire sans
Ce changement de statut du PSE n’entraînerait aucun
s’analyser exclusivement pour autant - contrairement au
bouleversement des dispositions, rappelées plus haut,
placement à l’extérieur ou à la semi-liberté - comme un
qui régissent la mesure. Surtout, il ne remettrait pas
retour partiel à la liberté.
en cause la possibilité actuelle de le prononcer en
Les secondes considérations tiennent à l’objectif de
remplacement d’une peine privative de liberté au cours
cantonnement de la peine d’emprisonnement. La
de l’exécution de celle-ci. Il est apparu en effet à la
consécration - ou la promotion - du PSE comme peine
commission qu’aucun principe supérieur ne s’opposait
est apparue à la commission comme l’un des moyens
à ce qu’une même mesure puisse être prévue à la
permettant d’atteindre cet objectif ou de l’approcher.
fois comme peine et comme mesure d’aménagement
D’abord, reconnaître au PSE le caractère d’une peine
d’une peine. Au demeurant, actuellement, nombre des
autonome permet d’introduire dans l’échelle des peines
obligations ou interdictions assortissant la libération
principales correctionnelles un seuil supplémentaire qui
conditionnelle constituent également des peines pouvant
évite la rupture actuelle entre l’emprisonnement et les
être prononcées comme telles par la juridiction de
autres peines. Le PSE apparaît ainsi comme une solution
jugement. Il en est ainsi, par exemple, des obligations
intermédiaire entre l’incarcération et la contrainte pénale,
correspondant à celles dont est assorti le suivi socio-
laquelle s’exécute en milieu ouvert. La commission a
judiciaire.
conscience qu’en pratique le législateur ne prévoira
Cela étant, dès lors que la solution ne semble pas
sans doute que très exceptionnellement le PSE à titre
techniquement difficile à mettre en œuvre, il pourrait
de peine principale. Il est vraisemblable qu’il en sera
paraître plus conforme à l’évolution proposée par

45
Voir supra page 55.
46
Voir infra page 100

- 44 -
 ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
pour cette peine comme il en est aujourd’hui pour le
travail d’intérêt général qui n’est prévu qu’en répression
d’un petit nombre de délits. Il est apparu néanmoins
important, sur le plan des principes, que le législateur se
donne à lui-même cette alternative à l’emprisonnement.
Surtout la transformation du PSE en peine permet
d’en faire, pour le juge, une alternative sérieuse à
l’emprisonnement. Comme cela a été indiqué, il est
proposé qu’en matière correctionnelle toute peine
principale qui n’est pas prévue en répression de
l’infraction puisse néanmoins être prononcée en
remplacement de l’emprisonnement encouru. Erigé en
peine principale, le PSE sera donc une peine alternative
à l’emprisonnement. Son prononcé ab initio comme telle
plutôt que comme mesure d’aménagement apparaît plus
conforme à l’objectif de cantonnement de l’incarcération.
Lorsque la juridiction envisage un PSE, il est en effet plus
cohérent et plus opportun, pour atteindre cet objectif,
de lui permettre de prononcer immédiatement cette
mesure en lieu et place de l’emprisonnement qui ne sera
subi pour la durée du PSE qu’en cas de non-respect
des obligations attachées à celui-ci. Actuellement, la
juridiction qui souhaite imposer un PSE doit d’abord
infliger au prévenu une peine d’emprisonnement, qui
reste ainsi la peine de référence, pour l’aménager
aussitôt. Outre que le mécanisme est plus complexe,
il impose aux juridictions de jugement de prendre une
décision relative aux modalités d’exécution de la peine
souvent perçue comme ressortissant plus naturellement
au juge de l’application des peines.
En inversant ainsi la logique qui prévaut aujourd’hui, la
commission entend favoriser le recours au PSE qui, par
sa nature même, est, avec la contrainte pénale, une
véritable alternative à l’emprisonnement ferme, les autres
peines alternatives se substituant davantage en pratique,
en raison de leur gravité relative, à l’emprisonnement
avec sursis. L’évolution proposée évoque en définitive,
mutatis mutandis, celle connue par l’assignation à
résidence avec surveillance électronique (« l’ARSE » ) :
d’abord envisagée comme modalité de la détention
provisoire avant d’être conçue, sans grand succès,
comme une modalité du contrôle judiciaire, elle est
devenue, avec la loi n° 2009-1436 du 24 novembre
2009, une mesure de sûreté autonome, distincte à la
fois de la détention provisoire et du contrôle judiciaire.
- 45-
B. Promotion de la contrainte pénale
1. Économie du dispositif
La contrainte pénale a été créée par la loi n°2014-
896 du 15 août 2014 relative à l’individualisation des
peines et renforçant l’efficacité de la sanction pénale.
Peine de probation, au sens que donne à ces termes le
Conseil de l’Europe, s’exécutant en milieu ouvert, elle
vise les personnes se trouvant le plus en difficulté.
Elle prévoit un suivi et un contrôle renforcé et, dès le
prononcé de leur peine, elle soumet les condamnés
qui y sont astreints à un ensemble d’obligations et
d’interdictions ainsi qu’à un accompagnement soutenu
pendant une durée pouvant aller jusqu’à cinq années.
Elle peut être prononcée à l’égard des personnes ayant
commis des délits passibles d’une peine inférieure ou
égale à cinq ans d’emprisonnement.
En cas de non-respect des obligations mises à sa
charge, le condamné peut se voir imposer d’exécuter
la peine d’emprisonnement fixée par le tribunal lors du
prononcé de la contrainte.
Lors des débats parlementaires sur le projet de texte
relatif à la contrainte pénale, a été évoquée la
suppression du sursis avec mise à l’épreuve (« le SME »
) – auquel il convient d’assimiler le sursis avec travail
d’intérêt général - comme le proposait la Conférence de
consensus sur la prévention de la récidive dès lors que
le SME, modalité d’exécution de la peine, paraissait
poursuivre les mêmes objectifs que ceux de cette
nouvelle peine et que ses modalités de mise en œuvre
étaient également proches.
Ce projet de suppression ne s’est toutefois pas concrétisé
car il aurait privé les juges de la possibilité de prononcer
des peines mixtes (pour partie d’emprisonnement ferme
et pour partie de suivi en milieu ouvert) qui répondent
à des situations bien particulières et auxquelles ils ont
fréquemment recours.
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
2. L’évolution proposée
La commission entend aujourd’hui proposer de faire
évoluer le suivi socio-judiciaire selon des modalités qui
permettent d’envisager une suppression du SME sans
que les juges soient pour autant privés de la souplesse
qu’ils recherchent lorsqu’ils ont à prononcer une peine.
Elle considère que cette suppression apportera une
indispensable clarification et présentera aussi l’avantage
de donner à la contrainte pénale toute sa portée.
Parallèlement et dans le même esprit, la commission
propose de supprimer la disposition selon laquelle la
contrainte pénale ne peut être prononcée que pour les
«peines d’emprisonnement d’une durée inférieure ou
égale à cinq ans ». Elle relève que l’article 131-1 4 du
code pénal, tel qu’il résulte de la loi du 15 aout 2014,
prévoit déjà la suppression de cette limitation à compter
du 1er janvier 2017. Cette limitation, outre qu’elle ne
se justifie pas, est la condition de la suppression du
sursis avec mise à l’épreuve. Sa levée mériterait donc
d’intervenir plus rapidement.
C. Promotion du suivi socio-judiciaire
Le suivi socio-judiciaire a été créé par la loi du 17
juin 1998 relative à la prévention et à la répression
des infractions sexuelles et à la protection des mineurs
victimes. Défini aux articles 131-6 à 131-36-8 du
code pénal, il consiste à soumettre le condamné, au-
delà de l’exécution de sa peine d’emprisonnement
ou de réclusion, à des dispositifs de contrôle et à des
obligations particulières en particulier une injonction
de soins. Avant de déterminer s’il peut être redéfini et
étendu afin de pallier la suppression de la rétention
et de la surveillance de sûreté qu’entend proposer la
commission47, il convient d’en connaître, au moins
dans les grandes lignes, la nature juridique, le champ
d’application et l’économie.
47
Voir infra pages 80 et 87.
- 46 -
1. Description du suivi
socio-judiciaire
Nature juridique.
Le suivi socio-judiciaire est une peine prononcée
par la juridiction de jugement soit à titre de peine
complémentaire soit, en matière correctionnelle, à titre
de peine principale comme le prévoit l’article 131-36-7
du code pénal. En matière criminelle, il appartient à la
cour d’assises de délibérer de manière spécifique sur le
prononcé de cette peine (article 222-48-1 du code de
procédure pénale).
Champ d’application.
Ne pouvant être prononcée que dans les cas prévus par
la loi - ce qui recouvrait initialement les crimes les plus
graves et spécialement les infractions sexuelles - la peine
de suivi socio-judiciaire a vu s’élargir notablement son
champ d’application avec les lois déjà citées des 12
décembre 2005, 5 mars 2007 et 9 juillet 2010. Elle
peut donc être désormais prononcée pour un nombre
très élevé d’infractions. Ce point mérite d’être noté.
Économie du suivi socio-judiciaire.
Le suivi de la mesure est effectué par le juge de
l’application des peines qui peut, pendant toute
sa durée, modifier les mesures de surveillance et les
obligations ou décider de mettre fin, par anticipation,
à un suivi socio-judiciaire comportant une injonction de
soins ou encore relever le condamné d’une partie de
ses obligations (article 763-6 du code de procédure
pénale).
La durée du suivi socio-judiciaire est de dix ans pour les
délits et de 20 ans pour les crimes. Pour les faits commis
après le 10 mars 2004, cette durée peut être portée
à 20 ans par décision spécialement motivée pour les
délits et à 30 ans s’il s’agit d’un crime puni de 30 ans
de réclusion criminelle. Elle est illimitée lorsqu’il s’agit
d’un crime puni de la réclusion criminelle à perpétuité
(article 131-36-1 alinéa 2 du code pénal).
La durée de l’emprisonnement est de trois ans pour les
délits et de 7 ans pour les crimes en cas de révocation
du suivi socio-judiciaire pour inobservation des mesures
 ch.2
de surveillance et obligations assortissant cette peine.
Le juge de l’application des peines peut, d’office ou sur
réquisitions du parquet, ordonner la mise à exécution
partielle ou totale de l’emprisonnement prononcé par la
juridiction de jugement (article 131-36-1 alinéa 3 du
code pénal).
Les obligations assortissant le prononcé d’un suivi
socio-judiciaire peuvent être :
• les obligations particulières du sursis avec mise à
l’épreuve (article 132-45 du code pénal);
• l’injonction de soins (article 131-36 4 du code
pénal);
• le placement sous surveillance électronique
mobile lorsque la peine prononcée est au moins
égale à 7 ou à 5 ans si les faits sont relatifs à des
violences intra familiales soit encore lorsqu’ils ont
été commis une nouvelle fois en état de récidive
légale (articles 131-36-9 et 131-36-12-1 du code
pénal);
• l’assignation à domicile pour les personnes
condamnées à une peine de réclusion criminelle
d’une durée égale ou supérieure à 15 ans pour
l’un des crimes mentionnés à l’article 706-53-13
du code de procédure pénale (article 763-3 alinéa
5 dudit code).
Enfin, depuis la 1er mars 2008, la personne condamnée
à une peine de suivi socio-judiciaire est, sauf décision
contraire de la juridiction, soumise à une injonction de
soins dès lors qu’une expertise conclut à la possibilité
d’un traitement (article 131-36-4 du code pénal).
Au surplus, en cas d’infractions mentionnées à l’article
706-47 du code de procédure pénale48, la personne
poursuivie doit être soumise avant tout jugement au fond
à une expertise médicale et l’expert est interrogé sur
l’opportunité du prononcé d’une injonction de soins
intervenant dans le cadre d’un suivi socio-judiciaire.
2. Évolution proposée
Si, comme cela vient d’être rappelé, la suppression de
la peine de sursis avec mise à l’épreuve a été évoquée
au cours des débats parlementaires sur la création de
48
Il s’agit des infractions meurtre ou d’assassinat d’un mineur précédé ou accompagné d’un viol, de tortures ou d’actes de barbarie ou les infractions d’agressions ou d’atteintes
sexuelles ou de proxénétisme à l’égard d’un mineur ou de recours à la prostitution d’un mineur prévues par les articles 22-23 à 222-31, 225-7 (1°), 225-7-1, 225-12-1, 225-
12-2 et 227-22 à 227-27 du code pénal. Il s’agit également des crimes de meurtre ou assassinat commis avec tortures ou actes de barbarie, des crimes de tortures ou d’actes
de barbarie et des meurtres ou assassinats commis en état de récidive légale.
49
Comme le montre le nombre de peines de suivi socio judiciaire prononcées dont l’étiage se situe annuellement aux environs de 1400
| la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
la contrainte pénale, il n’a, en revanche, jamais été
question de supprimer la peine de suivi socio-judiciaire
dont l’accroissement constant du champ d’application
démontre qu’il s’agit d’une pénalité répondant à
des situations que ne prennent pas suffisamment ou
directement en compte les autres peines49.
En effet, contrairement à la libération conditionnelle
ou aux réductions de peines conditionnelles - qui sont
des aménagements de peine intervenant en cours
de détention - le suivi socio-judiciaire est prononcé
par la juridiction de jugement qui, au stade de la
condamnation et au vu des éléments d’information dont
elle dispose, considère que le condamné devra faire
l’objet de mesures de contrôle et de suivi au terme de
sa peine, et ce même s’il ne bénéficie pas de mesures
d’aménagement. Ce dispositif répond en réalité au fait
que les peines criminelles ne sont jamais mixtes.
Dans la mesure où les objectifs et les modalités de mise
en œuvre du SME et du suivi socio-judiciaire sont très
similaires, la commission propose de les fusionner en
une seule peine : le suivi socio-judiciaire probatoire ou
de probation (« le SSJP » ).
Une telle fusion implique toutefois que soient clairement
définis la nature juridique, le champ, la portée,
l’économie générale et les modalités de mise en œuvre
de cette nouvelle peine.
Nature juridique.
Le SSJP serait une peine complémentaire de portée
générale susceptible d’être prononcée pour tous crimes
et délits. Elle consisterait à soumettre le condamné,
une fois sa peine principale purgée, à des mesures de
contrôle et à des obligations particulières pendant toute
la durée de ce suivi.
Durée.
La durée du SSJP serait d’un maximum de trois ans pour
les délits et de 10 ans maximum pour les délits commis
en récidive ainsi que pour ceux qui sont mentionnés à
l’article 706-47 du code de procédure pénale. La durée
du SSJP serait de 20 ans maximum pour les crimes et
elle serait perpétuelle lorsqu’a été prononcée une peine
de réclusion criminelle à perpétuité.
La juridiction de jugement fixerait la durée exacte de la
période de suivi dans le jugement de condamnation.
- 47-
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
Contenu des mesures.
Le condamné pourrait être soumis à des mesures de
contrôle telles que celles prévues par l’article 132-44
du code pénal pour le SME; aux mesures particulières
énumérées à l’article 132-45 du code précité; à des
mesures d’aide au sens de l’article 132-46 du même
code; à une injonction de soins, après expertise, pour
les infractions énoncées à l’article 706-47 du code
de procédure pénale; en fonction de la durée de la
peine prononcée, à un placement sous surveillance
électronique mobile; enfin, sous certaines conditions, à
une assignation à domicile.
S’agissant plus particulièrement du placement sous
surveillance électronique mobile créé par la loi précitée
du 12 décembre 2005 et qui constitue une modalité
d’aménagement de la peine, la commission relève
qu’il n’est que rarement prononcé et que sa mise en
œuvre soulève en pratique d’importantes difficultés
d’ordre technique qui ne semblent pas avoir encore
été maitrisées. Elle propose donc la suppression de ce
dispositif ou, à tout le moins, une évaluation précise de
son utilité et de sa faisabilité, étude à laquelle elle n’a
pu se livrer dans le délai qui lui était imparti.
Suivi du SSJP.
Le suivi de la mesure du SSJP serait assuré par le juge
de l’application des peines. Pendant toute la durée du
suivi, ce juge aurait la faculté, d’office ou sur demande,
de modifier les mesures de surveillance ainsi que les
obligations en fonction de l’évolution du condamné. Il
pourrait également, selon les mêmes modalités, décider
de mettre fin au suivi de manière anticipée.
Sanction.
A l’instar de ce qui a été prévu pour la contrainte pénale,
c’est le président du tribunal de grande instance ou un
juge qu’il délègue50 - et sur lequel le présent Rapport
s’explique plus longuement51 - qui serait compétent pour
sanctionner l’inexécution des mesures auxquelles est
soumis le condamné. La durée de l’emprisonnement
susceptible d’être mis à exécution en cas de non-respect
des obligations assortissant un SSJP serait fixée par la
juridiction de jugement lors de la condamnation. Il
serait de 3 ans pour les délits sans que cette durée
puisse excéder le maximum de la peine encourue pour
l’infraction initiale et de 7 ans pour les crimes.
50
Il convient en effet de distinguer l’autorité qui prononce la mesure et celle qui en assure ultérieurement le contrôle.
51
Voir infra p 128.
- 48 -
III/
La suppression de
mesures heurtant les
principes du droit de la
peine
A. Suppression de la sanction-réparation
Cette sanction, introduite par la loi du 5 mars 2007,
impose au condamné de procéder, dans le délai et selon
les modalités fixées par la juridiction, à l’indemnisation
du préjudice de la victime. Une fois réunis les accords
de la victime et du prévenu, cette réparation pourra être
exécutée en nature; elle pourra prendre la forme d’une
remise en état d’un bien endommagé à l’occasion de la
commission de l’infraction, celle-ci étant réalisée par le
condamné lui-même ou par un professionnel qu’il choisit
et dont il rémunère l’intervention.
D’un champ d’application relativement vaste, elle
fait partie des peines principales prévues en matière
correctionnelle et contraventionnelle tant pour les
personnes physiques (articles. 131-3-9 et 131-12 du
code pénal), que pour les personnes morales (articles
131-37, dernier alinéa. et 131-40 du même code).
Pourtant, nonobstant ce vaste champ d’application et
son objectif somme toute louable - obliger l’auteur à
remettre, dans la mesure du possible, la situation dans
son état d’origine – cette sanction interroge à plus d’un
titre52.
En premier lieu, son utilité est douteuse car elle fait
doublon avec d’autres dispositions permettant une prise
en considération de la situation de la victime :
• avant la mise en mouvement de l’action publique,
dans le cadre des mesures alternatives aux poursuites
et de la composition pénale, le procureur de la
 ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines

République peut en effet subordonner la mesure à qu’en toute hypothèse, elle ne l’est jamais à titre de
la réparation du dommage par l’auteur des faits peine complémentaire à la peine d’emprisonnement
(article 41-1 et 41-2 du code de procédure pénale). mais toujours comme peine principale, au lieu et place
• au titre de la condamnation, le prononcé donc de l’emprisonnement ou de l’amende.
de la dispense ou de l’ajournement de peine
est également soumis à réparation effective du Aussi, et compte tenu de l’éventail de peines déjà très
préjudice ou en voie d’être obtenue. varié offert aux juges tant en matière correctionnelle
• s’agissant de la fixation ou de l’orientation des que contraventionnelle, la commission propose la
modalités d’exécution de la peine par la juridiction suppression pure et simple de cette sanction. Elle souligne
de jugement ou le juge de l’application des peines, en outre qu’une mesure de ce type trouverait davantage
de nombreuses mesures comme la contrainte sa place parmi les mesures de justice restauratrice dont
pénale, la libération conditionnelle, la semi-liberté le principe a été entériné par la loi du 15 août 2014, y
peuvent être accompagnées de l’obligation de compris lors de l’exécution de la peine (article 10-1 du
réparer le préjudice. code de procédure pénale).
• enfin, préalablement à toute décision entraînant la
cessation temporaire ou définitive de l’incarcération
d’une personne condamnée à une peine privative B. Suppression de la rétention de sûreté
de liberté avant la date d’échéance de sa peine,
le Juge de l’application des peines prend en
considération les intérêts de la victime ou de la
1. Présentation de la mesure
partie civile au regard des conséquences que cette
Cette mesure résulte de la loi du 25 février 2008
décision peut avoir pour elle (article 720 du code
relative à la rétention de sûreté et à la déclaration
de procédure pénale). Ainsi le juge de l’application
d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental.
des peines pourra-t-il assortir la mesure de libération
Pour aller à l’essentiel, il convient de retenir qu’elle prévoit
anticipée du condamné d’une interdiction d’entrer
la possibilité, sous certaines conditions, de maintenir, au
en contact avec la victime ou de l’obligation
terme de l’exécution de leur peine, dans des centres
d’indemniser la partie civile.
fermés et pour une durée indéfiniment renouvelable,
des personnes présentant « une particulière dangerosité
En second lieu, elle crée une confusion entre les fonctions
caractérisée par une probabilité très élevée de récidive
de la sanction et de l’action civile (la réparation). En
parce qu’elles souffrent d’un trouble grave de la
outre, les textes n’organisent pas de façon suffisamment
personnalité54 ».
précise son régime de telle sorte que l’on a bien du mal
à comprendre comment se combinent cette sanction et
Trois conditions doivent être réunies pour que puisse être
d’éventuels dommages et intérêts en contradiction avec
envisagé le prononcé d’une telle mesure. Il faut :
le droit à réparation intégrale de la victime qui risque de
• avoir été condamné par une cour d’assises pour
ce fait d’être largement satisfait voire « dépassé ».
des faits d’une particulière gravité limitativement
énumérés;
Toutes ces raisons expliquent sans doute le faible nombre
• avoir été condamné à une peine de réclusion
de sanction-réparation prononcées chaque année: une
criminelle d’une durée égale ou supérieure à 15
centaine de mesures, selon les chiffres transmis par le
années;
casier judiciaire national, la plupart l’étant d’ailleurs non
• enfin, que la cour d’assises ait « expressément
pas à titre de peine mais comme obligations prescrites
prévu dans sa décision de condamnation que la
dans le cadre de la composition pénale53. Ces chiffres
personne pourra faire l’objet à la fin de sa peine
montrent en outre, que même après des années
d’un réexamen de sa situation en vue d’une
d’existence, cette sanction n’est guère prononcée et
éventuelle rétention de sûreté ».

52
A ce sujet, v. S. Fournier, La peine de sanction-réparation : un hybride disgracieux (ou les dangers du mélange des genres) : Mélanges Robert, Lexisnexis, p. 285 ; M.
Giacopelli, Libres propos sur la sanction-réparation : D. 2007, p. 1551.
53
Cf. annexe N° 6 Données statistiques.
54
Article 706-53-13 du code de procédure pénale.

- 49-
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines

À l’issue de ce réexamen et de l’intervention d’une
commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, la
juridiction régionale de rétention de sûreté, créée par la
loi du 25 février 2008, peut prononcer une mesure de
rétention de sûreté si sont réunies les autres conditions
suivantes :
• il doit être établi que la personne concernée
présente une « particulière dangerosité » et une
« probabilité très élevée de récidive » parce qu’elle
« souffre d’un trouble grave de la personnalité »;
• il ne doit pas exister d’autre dispositif de
prévention de la récidive suffisant;
• la personne condamnée doit avoir été mise en
mesure de bénéficier, pendant l’exécution de sa
peine, d’une prise en charge médicale, sociale
et psychologique adaptée au trouble de la
personnalité dont elle souffre.
2. Nature juridique de la mesure
S’agit-il d’une « peine » qui, si l’on se réfère à la formule
adoptée par le Conseil constitutionnel dans sa Décision
n°93-334 du 20 janvier 1994, est « conçue non
seulement pour protéger la société et assurer la punition
du condamné mais aussi pour favoriser l’amendement
de celui-ci et préparer son éventuelle réinsertion55 » ?
Ou s’agit-il d’une mesure de sûreté tendant à faire
cesser une situation dangereuse indépendamment de
toute idée de faute, d’une simple mesure de protection
sociale destinée à prévenir la récidive ou à neutraliser
un état dangereux et dépourvue de tout objectif rétributif
ou expiatoire ?
Saisi d’un recours contre la loi du 25 février 2008
relative à la rétention de sûreté, le Conseil constitutionnel
s’est prononcé par Décision n°2008-562 du 21 février
2008. Tout en rappelant que la rétention de sûreté n’est
pas une peine ni une sanction ayant le caractère de
punition, il a estimé « qu’eu égard à sa nature privative
de liberté, à la durée de cette privation, à son caractère
renouvelable sans limite et au fait qu’elle est prononcée
après une condamnation par une juridiction, [elle] ne
saurait être appliquée à des personnes condamnées
avant la publication de la loi ou faisant l’objet d’une
condamnation postérieure à cette date pour des faits
commis antérieurement56 ».
Sans prendre explicitement parti sur la nature juridique
de la rétention de sûreté, le Conseil constitutionnel, en
rappelant le principe de non-rétroactivité, exclut qu’elle
puisse être qualifiée de mesure de sûreté. Sans le dire
expressément, il retient en réalité une conception qui se
dégage de l’alternative « peine – mesure de sûreté » et
se rapproche davantage de la privation de liberté telle
que l’entend la Convention européenne de sauvegarde
des droits de l’homme et des libertés fondamentales
dans son article 5-157.
Pour autant, La Cour européenne des droits de l’homme
a rappelé à de nombreuses reprises que cet article 5-1
et les six cas qu’il énumère devaient être strictement
interprétés58. Elle a souligné que même les exigences de
la lutte contre la délinquance organisée ne suffisent pas
à justifier une interprétation extensive et que les besoins
du maintien de l’ordre, de la paix, de la tranquillité et
de la sûreté, finalités classiques du pouvoir de police,
ne peuvent en tant que tels, servir de fondement à une
privation de liberté, celle-ci ne pouvant avoir lieu que
dans les cas prévus par l’article 5-1.

55
Cons. constit., 20 janv. 1994, déc. n°93-334 DC à propos de la Loi n°94-89 du 1er février 1994 instituant une peine incompressible et relative au nouveau code pénal et à
certaines dispositions de procédure pénale, consid. n°12.
56
Cons. constit. 21 févr. 2008, déc. n°2008-562, consid. n°10. En décidant ainsi, le Conseil constitutionnel a prohibé tout placement en rétention de sûreté sur le fondement
de l’article 706-53-13 du code de procédure pénale avant le terme de l’exécution de peines égales ou supérieures à quinze années de réclusion criminelle prononcées à
compter de l’entrée en vigueur de la loi. La rétention de sûreté n’est donc actuellement applicable que dans les circonstances spécifiquement prévues par l’article 706-53-19 du
code précité. Voir infra.
57
Convention européenne des droits de l’homme. Article 5-1 : « Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté sauf dans les cas suivants et
selon les voies légales :
a) s’il n’est détenu régulièrement après condamnation par un tribunal compétent.
b) s’il a fait l’objet d’une arrestation ou d’une détention régulière pour insoumission à une ordonnance rendue, conformément à la loi, par un tribunal ou en vue de garantir
l’exécution d’une obligation prescrite par la loi.
c) S’il n’a été arrêté et détenu en vue d’être conduit devant l’autorité judiciaire compétente, lorsqu’il y a des raisons plausibles de soupçonner qu’il a commis une infraction ou
qu’il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l’empêcher de commettre une infraction ou de s’enfuir après l’accomplissement de celle-ci.
d) S’il s’agit de détention régulière d’un mineur, décidée pour son éducation surveillée ou de sa détention régulière, afin de le traduire devant l’autorité compétente.
e) S’il s’agit de la détention régulière d’une personne susceptible de propager une maladie contagieuse, d’un aliéné, d’un alcoolique, d’un toxicomane ou d’un vagabond.
f) S’il s’agit de l’arrestation ou de la détention régulières d’une personne pour l’empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure
d’expulsion ou d’extradition est en cours ».

- 50 -
 ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines

3. Appréciation de la mesure En ce qui concerne l’article 5-1-a) relatif à la détention

Lors de sa présentation et, plus encore, de son adoption,
la loi créant la rétention de sûreté a fait l’objet de vifs
débats. Pour un certain nombre de commentateurs, elle
rompait en effet avec la tradition juridique française
fondée sur la responsabilité pénale que l’on encourt
pour un acte que l’on a commis et recourait à un modèle
de contrôle social substituant aux peines prononcées
pour une faute commise des mesures de protection et
de défense contre une personne considérée comme
objectivement dangereuse59.
Indépendamment même de ces critiques, dont on ne
saurait sous-estimer la pertinence et l’importance, il faut
avoir conscience que la rétention de sûreté soulève de
nombreux autres problèmes.
La conventionnalité.
La privation de liberté d’une personne considérée
comme dangereuse alors qu’elle a purgé sa peine
entre-t-elle dans l’un des six cas prévus par l’article 5-1
précité ?
En l’occurrence seuls semblent concernés, au sein de
cet article, les alinéas a) relatif à la détention régulière
par un tribunal compétent et f) prévoyant la détention de
personnes présentant des risques pour elles-mêmes et
pour autrui et, notamment, les aliénés.
S’agissant toutefois de l’alinéa f), la Cour a précisé à
plusieurs reprises les conditions à satisfaire pour que
puisse intervenir une privation de liberté fondée sur
des troubles mentaux. Ainsi l’état d’aliénation doit-il
avoir été établi de façon probante par une expertise
médicale objective, présenter un caractère ou une
ampleur légitimant l’internement, ce dernier ne pouvant
se prolonger valablement sans la persistance de pareils
troubles60. Et elle a depuis lors jugé que la rétention de
sûreté existant en Allemagne ne pouvait être fondée sur
l’article 5-1-e)61.
après condamnation, la Cour a précisé, en matière
d’exécution des peines, ce qu’il fallait entendre par les
mots « après une condamnation ».
À cet égard, elle a souligné que le mot « après »
n’implique pas un simple ordre chronologique de
succession entre la « condamnation « et la « détention »
mais suppose un lien de causalité entre la décision
de réincarcération et le jugement initial62. Ce lien se
distend avec l’écoulement du temps et peut « se rompre
à la longue si lesdites décisions en arrivaient à se fonder
sur des motifs étrangers aux objectifs du législateur et du
juge ou sur une appréciation déraisonnable au regard
de ces objectifs63. »
Ainsi la Cour a-t-elle considéré qu’il y avait eu violation
de l’article 5-1–a) dans le cas d’une détention infligée à
l’origine pour meurtre et reprise ensuite après révocation
d’une mesure de libération conditionnelle au seul motif
de prévenir des infractions à caractère non violent64.
Et, s’agissant de la rétention de sûreté allemande, la
Cour a, le 17 décembre 2009, décidé que cette
mesure devait être analysée comme une peine et ne
pouvait donc être rétroactive65. Elle a aussi relevé que la
décision de maintenir la personne concernée en rétention
à la suite d’une modification législative ne satisfaisait
pas au critère requis pour une « condamnation » car elle
n’était pas liée à un constat de culpabilité effectué à la
suite d’une infraction.
Il est donc sérieusement permis de se demander si une
décision de rétention de sûreté fondée sur la dangerosité
persistante d’une personne et sur le risque élevé de la
voir à nouveau commettre la même infraction que celle
qui est à l’origine de sa condamnation initiale présente
un lien suffisant avec cette première condamnation.

58
CEDH, 18 janv. 1978, Irlande c/ Royaume-Uni, § 194. V. aussi, évoquant des hypothèses « limitativement énumérées » : CEDH, 6 nov. 1980, Guzzardi c/ Italie, § 96. V.
encore, rappelant le principe d’une interprétation restrictive de l’article : CEDH, 29 févr. 1988, Bouamar c/ Belgique, § 43 ; CEDH, 22 févr. 1989, Ciulla c/ Italie, § 41 ;
CEDH, 22 mars 1995, Quinn c/ France, § 42.
59
Cf. notamment Robert Badinter « Le Monde » des 27 novembre 2007 et 24 février 2008. Voir également Commission nationale consultative des droits de l’homme. Note du
4 janvier 2008 sur le projet de loi relatif à la rétention de sûreté à M. le Premier ministre, Mme la Garde des Sceaux, Mme la ministre de la santé et MM. Les présidents des
assemblées.
60
Cf. CEDH, 24 sept. 1992, Herczegfalvy contre Autriche, § 63.
61
Cf. CEDH Haidn contre Allemagne. 13 janvier 2011, req. n° 6587/04.
62
CEDH, 24 juin 1982, Van Droogenbroeck contre Belgique, § 35. V. aussi CEDH, 18 déc. 1986, Bozano contre France, § 53 précisant que la préposition « après » sert à
désigner une « détention » qui se produit « par suite », et non pas simplement « à la suite « de la décision du juge pénal.
63
Cf. CEDH. Van Droogenbroeck contre Belgique. 24 juin 1982, op. cit.

- 51-
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
L’imprécision des conditions de sa mise en œuvre.
La formulation de l’article 706-53-13 du code de
procédure pénale fait appel à des notions de « particulière
dangerosité », de « probabilité très élevée de récidive »
ou encore de « trouble grave de la personnalité » que
beaucoup estiment trop imprécises et qui laissent en
tous cas une place excessive à une appréciation très
subjective.
Plus préoccupante encore est la position adoptée sur ce
point par l’ensemble des experts psychiatres consultés
par la commission qui tous soulignent les difficultés
qu’ils éprouvent et même l’incapacité dans laquelle ils
se trouvent de définir la notion de « dangerosité » et,
par là même, de satisfaire correctement aux demandes
d’expertises dont ils sont saisis66.
Indépendamment de cette question de fond qui doit
retenir l’attention, la plupart des personnes consultées
ont aussi tenu à souligner le nombre élevé des expertises
qu’il convient d’ordonner lors du prononcé de la rétention
de sûreté et de la surveillance de sûreté dont il sera
question infra. Les experts psychiatres, quant à eux, ont
fait part avec insistance des difficultés qu’ils rencontraient
actuellement pour faire face, dans les délais impartis,
aux expertises qui leur sont confiées. Plusieurs se sont
même interrogés sur la qualité d’expertises effectuées
dans de telles conditions.
L’application de la rétention de sûreté.
En rappelant que la rétention de sûreté ne saurait être
rétroactive, le Conseil constitutionnel a en réalité reporté
à quinze ans, sinon son prononcé pour des faits commis
postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi, du moins
son application effective une fois la peine purgée67. Il
s’avère donc impossible d’évaluer actuellement l’impact
exact de cette mesure, qui, en l’état des éléments
d’information dont dispose la commission, semble
n’avoir été que rarement prononcée.
En assortissant sa Décision d’une réserve d’interprétation
imposant à la juridiction régionale de la rétention de
sûreté l’obligation de vérifier que, conformément à
l’article 706-53-14 alinéa 6 du code de procédure
64
Cf. CEDH, 28 mai 2002, Stafford contre Royaume-Uni.
65
Cf. CEDH, 17 décembre 2009, M. contre Allemagne : D. 2010, p. 737, note J. Pradel ; AJ pénal 2010, 129, note J. Leblois-Happe ; Dr. pénal 2010, étude 9, note
Grégoire et Boulan. V. aussi, ultérieurement CEDH, 14 avril 2011, Jendrowiak contre Allemagne ; CEDH, 24 nov. 2011, Schönbred contre Allemagne ; CEDH, 24 nov. 2011,
O. H. contre Allemagne.
66
Cf. annexe n° 13 : Les expertises psychiatriques. Synthèse des observations des réponses adressées à la commission et étude de droit comparé..
67
Cons. constit., 21 févr. 2008, déc. n°2008-562 DC.
68
Op. cit., consid. n°21.
- 52 -
pénale, « la personne condamnée a effectivement été
mis en mesure de bénéficier, pendant l’exécution de
sa peine, d’une prise en charge médicale, sociale et
psychologique adaptée au trouble de la personnalité
dont elle souffre », le Conseil a également rendu encore
plus complexe la mise en œuvre effective d’une mesure
de rétention à l’expiration de la peine68.
L’existence de mesures répondant aux mêmes fins.
Le dispositif instauré par la loi du 25 février 2008 s’inscrit
en réalité dans la ligne d’autres mesures déjà toutes
destinées à lutter contre le risque de récidive. Il importe
donc de savoir si ces mesures sont aptes, telles qu’elles
ont été conçues et telles qu’elles sont actuellement mises
en œuvre, à répondre à l’objectif de prévention de la
récidive qui est poursuivi ou s’il serait envisageable de
les redéfinir et d’élargir leur champ de compétence afin
de les rendre plus opérationnelles encore.
La commission a relevé que :
• le suivi-socio-judicaire, peine complémentaire,
créé par la loi précitée du 17 juin 1998 permet,
en matière criminelle et dans sa conception
actuelle, de soumettre le condamné, au-delà de
l’exécution de sa peine de réclusion, à des mesures
de contrôle et à des obligations particulières
telles qu’une injonction de soins. Or il s’avère
qu’initialement prévu pour les crimes les plus graves
et tout particulièrement pour les infractions de nature
sexuelle, le suivi socio-judiciaire a vu son champ
d’application considérablement s’élargir. C’est
précisément dans ce même esprit, que la commission
propose d’étendre le champ d’application du suivi
socio-judiciaire en le transformant en une peine
complémentaire de portée générale susceptible
d’être prononcée pour tous crimes et délits;
• le fichier judiciaire national automatisé des
auteurs d’infractions sexuelles ou violentes, mesure
de sûreté, institué par la loi précitée du 9 mars
2004 oblige les personnes qui font l’objet d’une
inscription à justifier régulièrement de leur résidence
après condamnation;
 ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
• la surveillance judiciaire, mesure de sûreté,
résultant de la loi précitée du 12 décembre 2005
permet au juge de l’application des peines de
contrôler une personne après l’exécution de sa
peine pendant une durée égale aux réductions
de peine accordées pendant sa détention en lui
imposant, le cas échéant, une injonction de soins et
un placement sous surveillance mobile. Là encore,
c’est une profonde évolution de cette mesure que
propose la commission.
C. Suppression de la
surveillance de sûreté
Elle aussi créée par la loi du 25 février 2008, la
surveillance de sûreté, dont les modalités de mise en
œuvre sont décrites à l’article 706-53-19 du code de
procédure pénale, est une mesure de surveillance en
milieu ouvert susceptible de s’appliquer à une personne
présentant une dangerosité persistante avec un risque
élevé de commettre à nouveau l’une des infractions
mentionnées à l’article 706-53-13 du code précité. Elle
vient s’ajouter aux dispositifs existant ce qui rend assez
malaisée la coordination qui s’impose entre elles.
Elle peut être prononcée à la suite :
• d’une mesure de rétention de sûreté (article 706-
53-19 du code de procédure pénale) sauf si un
suivi socio-judiciaire a été ordonné auquel cas c’est
cette mesure qui s’applique à la suite de la rétention
(article 706-53-20 du code précité);
• d’une mesure de surveillance judiciaire (article
723-37 du code précité);
• d’une mesure de suivi socio-judiciaire (article
763-8 du code précité);
et elle est soumise, pour l’essentiel, aux mêmes conditions
d’application que la rétention de sûreté (voir supra).
Il s’agit d’une mesure qui comporte des obligations
identiques à celles de la surveillance judiciaire et du
suivi socio-judiciaire, notamment l’injonction de soins
69
Op. cit., consid. n°9.
- 53-
et le placement sous surveillance électronique mobile.
Prononcée par la juridiction régionale de la rétention de
sûreté, elle peut être indéfiniment prolongée. La violation
de ces obligations peut enfin entraîner un placement en
rétention de sûreté.
A cet égard, il convient de noter que, lorsque la rétention
de sûreté intervient en raison de la violation d’une
mesure de surveillance de sûreté prolongeant elle-même
une mesure de surveillance judiciaire ou de suivi socio-
judiciaire, la conventionnalité d’une telle rétention est
sujette à caution dès lors qu’aucune condamnation n’est
à l’origine de ce placement en rétention de sûreté, la
surveillance de sûreté étant prononcée par la juridiction
régionale de rétention de sûreté.
Enfin, la nature juridique de la surveillance de sûreté
n’est, elle aussi, pas définie, le Conseil constitutionnel,
dans sa Décision précitée du 21 février 2008 ayant
énoncé que « la rétention de sûreté n’est ni une peine ni
une sanction ayant le caractère d’une punition; que la
surveillance de sûreté ne l’est pas davantage69 ».
Il apparaît donc que la surveillance de sûreté soulève
autant de questions que la rétention de sûreté elle-
même. Par ailleurs, à la date du 13 novembre 2014,
28 mesures de surveillance de sûreté étaient en cours,
ce qui demeure très limité.
Le constat ainsi effectué et qui met en évidence une réelle
fragilité de la rétention et de la surveillance de sûreté en
terme de conventionnalité, l’application des plus limitées
qui est actuellement faite de ces mesures, la grande
imprécision de la notion de dangerosité qui est pourtant
l’une des conditions de leur prononcé, l’existence de
mesures proches aptes, une fois redéfinies, à satisfaire
à la même nécessaire exigence de prévention de
la récidive conduit donc la commission à faire une
proposition de suppression de ces deux mesures.
En formulant une telle recommandation et en faisant,
dans le même temps, une proposition de redéfinition
et d’extension du champ d’application du suivi socio-
judiciaire ainsi que la fusion de cette dernière peine
avec le sursis avec mise à l’épreuve pour en faire une
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines

IV/
peine « de droit commun », la commission entend certes
s’inscrire dans la démarche de simplification et de
clarification qui lui est demandée. Mais, plus encore,
elle considère - et c’est pour elle essentiel – que, sans
désarmer les pouvoirs publics, cette nouvelle peine Les créations
et suppression
permet d’éviter une sortie de prison dépourvue de
toute mesure d’accompagnement et, par là même, de
prévenir la récidive.

En proposant la suppression de la rétention de sûreté et de corrélatives en matière

la surveillance de sûreté, la commission rejoint d’ailleurs
la position qu’a récemment prise la Contrôleure générale
des lieux de privation de liberté dans l’avis public qu’elle
a rendu le 5 novembre 201570. Cet avis, qui s’inscrit
dans la ligne de l’avis rendu par son prédécesseur le 6
février 201471, s’interroge lui aussi sur la nature juridique
exacte de cette mesure et sur « cette conception nouvelle
du droit de la peine qui supprime le lien objectif entre
culpabilité et responsabilité, entre infraction et sanction,
au profit de la notion de dangerosité ». Plus encore, il
souligne, au vu des constatations récemment effectuées
au centre médico-judiciaire de sûreté de Fresnes, que
les modalités de prise en charge des cinq personnes qui
y ont été jusqu’ici placées pour n’avoir pas respecté les
obligations imposées dans le cadre d’une surveillance
de sûreté, sont sujettes à critiques et ne répondent pas
aux objectifs assignés par la loi.
d’application des
peines
A. Suppression du SME et du sursis
assorti d’un travail d’intérêt général
Comme cela a été exposé supra72, la redéfinition
du suivi socio-judiciaire et l’extension de son champ
d’application, tout comme la levée de la limitation
de la contrainte pénale aux peines d’emprisonnement
égales ou inférieures à cinq ans et sa généralisation,
ne rendent plus indispensable le maintien du sursis avec
mise à l’épreuve («le SME») et du sursis assorti d’un
travail d’intérêt général (« TIG » ).
Il s’impose en effet d’éviter tout ce qui pourrait constituer
des redondances et de concrétiser les intentions de
suppression qui s’étaient manifestées lors des débats
parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi
du 15 aout 2014. La Commission propose donc la
suppression du SME et du sursis TIG.

B. Création de la libération contrôlée

La commission s’est livrée à une analyse approfondie
de la surveillance judicaire telle qu’elle a été créée par
la loi du 12 décembre 2005 ainsi que des conditions
de sa mise en œuvre. Au terme de l’examen auquel
elle a procédé, elle fait la proposition de redéfinir cette

70
Contrôleure générale des lieux de privation de liberté. Avis public du 5 octobre2015 (JORF du 5 novembre 2015)
71
Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Avis public du 6 février 2014 (JORF du 25 février 2014).
72
Voir supra pages 40 et 73.

- 54 -
 ch.2
mesure et de lui substituer une mesure intitulée « libération
contrôlée » dont l’économie s’inscrit directement dans
l’objectif de prévention de la récidive qu’elle entend
poursuivre.
1. Description de l’actuelle
surveillance judiciaire
Créée par la loi du 12 décembre 2005 déjà citée
relative au traitement de la récidive des infractions
pénales, la surveillance judiciaire permet au juge de
l’application des peines de contrôler une personne
une fois sa peine purgée pendant une durée égale
aux réductions de peine dont elle a bénéficié en lui
imposant éventuellement une injonction de soins et une
mesure de surveillance mobile.
Nature juridique.
Il s’agit non pas d’une peine mais d’une mesure de
sûreté qui se trouve codifiée aux articles 723-29 et
squ… du code de procédure pénale. Appelée à se
prononcer sur ce point en procédant à l’examen de
la mesure de placement sous surveillance électronique
mobile, le Conseil constitutionnel, le 8 décembre
2005, a précisé : « Considérant, en premier lieu, que
la surveillance judiciaire est limitée à la durée des
réductions de peine dont bénéficie le condamné; qu’elle
constitue ainsi une modalité d’exécution de la peine qui
a été prononcée par la juridiction… qu’elle repose non
sur la culpabilité du condamné mais sur sa dangerosité;
qu’elle a pour seul but de prévenir la récidive; qu’ainsi
la surveillance judiciaire ne constitue ni une peine ni une
sanction73… ».
Économie de la
surveillance judiciaire
a) Les conditions de mise en œuvre
La surveillance judiciaire peut être prononcée par le juge
de l’application des peines en cas de condamnation à
une peine de sept ans d’emprisonnement en répression
d’une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire
est encouru; en cas de condamnation à une peine de
cinq ans ou plus en répression d’infractions commises
73
Cons. constit, 8 déc. 2005, déc. n°2005-527 rendue à propos de la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales.
| la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines
en récidive, et lorsque l’expertise qui a été ordonnée
a conclu à la dangerosité du condamné et à un risque
élevé de récidive. Elle est prononcée sur réquisitions
du procureur de la République et intervient après qu’ait
été facultativement recueilli l’avis de la commission
pluridisciplinaire des mesures de sûreté et après une
admission, également facultative, au centre national
d’évaluation. C’est le tribunal de l’application des peines
qui détermine sa durée : elle ne peut excéder celle des
réductions de peines dont le condamné a bénéficié.
La situation de la personne concernée au regard de
l’éventuelle application de la surveillance judiciaire
est obligatoirement examinée avant sa libération. La
procédure est contradictoire et doit se dérouler en
présence d’un avocat.
b) Les obligations assortissant une surveillance judiciaire
Il peut s’agir de celles actuellement prévues pour le
sursis avec mise à l’épreuve.
Il est également possible de prononcer un placement
sous surveillance électronique mobile, une assignation
à domicile si l’on est en présence d’une peine de
réclusion criminelle d’une durée égale à 15 ans en cas
de crimes mentionnés à l’article 706-53-13 du code de
procédure pénale, c’est-à-dire ceux qui ouvrent droit à
l’éventuelle prononcé d’une rétention de sûreté. Enfin,
sauf décision contraire du juge de l’application des
peines, est prononcée une injonction de soins après
qu’il a été procédé à une expertise médicale.
c) Le suivi
Le suivi de cette mesure est assuré par le juge de
l’application des peines. Il dispose de la possibilité de
modifier les obligations au cours de son exécution et
d’en ordonner la mainlevée.
d) Sanction
En cas de violation des obligations mises à la charge
du condamné, la réincarcération du condamné peut
être décidée pour la durée des réductions de peines
accordées et non déjà révoquées. Par ailleurs, l’article
723-37 du code de procédure pénale prévoit la
possibilité, dans certaines conditions, de prolonger
les obligations imposées au condamné mais dans le
cadre cette fois de la mesure de surveillance de sûreté
évoquée supra.
- 55-
ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines

2. Évolution proposée vers la Le dispositif.

Pour la commission, les personnes condamnées à
« libération contrôlée » une peine égale ou supérieure à 10 ans de réclusion
criminelle ne sortiraient plus de prison sans contrôle. A
La commission s’est interrogée sur le point de savoir
moins d’avoir été condamnées à un suivi socio-judicaire
s’il convenait de conserver cette mesure dès lors que
(ou au nouveau suivi socio-judiciaire probatoire si cette
le nombre des personnes placées sous surveillance
proposition devait être retenue) ou d’avoir bénéficié
judiciaire est faible - 84 mesures auraient été
d’une mesure de libération conditionnelle, elles
prononcées en 2014 - et où la nouvelle peine de suivi
seraient soumises, à leur libération, à des obligations
socio-judiciaire probatoire proposée supra74 apporte
de surveillance et de contrôle pendant la durée des
des réponses à nombre des situations concernées par
réductions de peines et des réductions de peines
une éventuelle surveillance judiciaire.
supplémentaires dont elle ont bénéficié au cours de
Ce n’est toutefois pas le parti qu’elle a entendu prendre.
leur incarcération. Il en résulte que toutes les réductions
Il lui est en effet apparu que l’objectif de prévention de
de peines, quel que soit leur motif, deviendraient ainsi
la récidive que se fixe la surveillance judiciaire, plus
conditionnelles.
que celui de lutte contre la dangerosité, notion qui,
cela a déjà été relevé, est singulièrement difficile à
Lors de l’examen des dernières réductions de peines, la
définir, méritait impérativement d’être conservé sauf, là
juridiction de l’application des peines déciderait s’il y a
encore, à redéfinir le champ d’application, le contenu
lieu ou non à contrôle. Si elle considérait qu’une récidive
et la portée de cette mesure. Eviter les « sorties sèches »,
n’est pas exclue, elle pourrait prononcer la nouvelle
en particulier pour les longues peines, et tenter de
mesure de libération contrôlée. En revanche, si de tels
réduire le risque de récidive grâce à un contrôle et à
risques n’étaient pas avérés, elle pourrait s’abstenir
un accompagnement lors de la sortie de prison doit
de prononcer cette mesure. Dans le même esprit,
demeurer l’absolue priorité.
lorsque cette mesure aurait été prononcée, le contrôle
pourrait être levé. Dans tous les cas, la procédure serait
Le principe.
contradictoire.
La commission estime qu’il faut poser en principe que les
Ces dernières dispositions paraissent en effet
peines criminelles s’exécutent en totalité sous le contrôle
indispensables pour permettre une prise en charge
du juge de l’application des peines soit en milieu fermé
effective des personnes présentant un risque avéré de
soit, à un certain stade de l’exécution de la peine, en
récidive. Imposer une telle surveillance pour toutes les
milieu ouvert.
condamnations – y compris en matière correctionnelle
Est ainsi reconnue l’importance des condamnations
– risquerait fort de vider cette nouvelle mesure de toute
prononcées par les cours d’assises et le jury populaire
portée car les services de l’administration pénitentiaire
dès lors que le quantum de la peine qu’elles prononcent
seraient rapidement dans l’impossibilité de faire face au
fera l’objet d’un contrôle dans son intégralité. Ne prévoir
nombre des personnes à contrôler.
cette mesure que pour les condamnations prononcées
par les cours d’assises ne veut pas dire pour autant que
Les obligations assortissant la libération contrôlée.
l’exécution des peines correctionnelles est dépourvue
En cas de prononcé, les obligations qui seraient
de tout contrôle. Comme cela a déjà été souligné, le
imposées seraient celles de l’actuel sursis avec mise
nouveau suivi socio-judiciaire probatoire ainsi que la
à l’épreuve qu’il s’agisse des mesures de contrôle
libération sous contrainte instaurée par la loi n°2014-
de l’article 132-44 du code pénal ou des mesures
896 du 15 août 2014 relative à l’individualisation des
particulières de l’article 132-45 ainsi que des mesures
peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales, qui
d’aide à caractère social au sens de l’article 132-46
s’appliquent à toutes les infractions, répondent en effet
du même code.
davantage aux situations que rencontrent les tribunaux
et pour lesquelles un suivi individualisé s’impose.

74
Voir supra page 76.

- 56 -
 ch.2 | la rationalisation et la rénovation de la nomenclature des peines

En cas de crimes entrant dans les prévisions de l’article
706-53-13 du code de procédure pénale et permettant
actuellement l’éventuel prononcé d’une rétention de
sûreté, pourraient être décidés un placement sous
surveillance électronique mobile, une assignation à
domicile et une injonction de soins.
La sanction.
En cas d’inobservation des mesures mises à la charge
du condamné, il serait réincarcéré pour la durée de
peine restant à purger.
La nature juridique.
Eu égard à la Décision précitée du Conseil constitutionnel
du 8 décembre 2005, la constitutionnalité de ce
nouveau dispositif procédural ne paraît pas contestable
car on se trouve toujours dans le cadre de l’exécution
de la peine et il ne s’agit pas d’une nouvelle peine.
Seules devront être prévues, si, une nouvelle fois, cette
proposition devait prospérer, des dispositions transitoires
en ce qui concerne les surveillances judiciaires en cours
d’exécution.
Sa conventionnalité peut, en revanche et dans un
premier temps, susciter des interrogations au regard
notamment des dispositions de l’article 5-1 de la
convention évoquée supra.
S’agissant de l’article 5-1-a) (détention après
condamnation), et à la lumière de l’arrêt de la Cour de
Strasbourg Van Droogenbroeck contre Belgique du 24
juin 1982 déjà cité, on peut en effet se demander si
une décision de réincarcération après révocation d’une
réduction de peine précédemment accordée présente
un lien suffisant avec la condamnation initiale.
A quoi il semble possible de répondre que le principe,
nettement affirmé, selon lequel les peines criminelles
égales et supérieures à dix ans s’exécutent soit en
milieu fermé soit en milieu ouvert traduit bien le fait que
c’est bien la même condamnation qui s’exécute, les
conditions de mise à exécution en milieu ouvert étant au
surplus connues dès que la cour d’assises prononce la
peine et en cas d’inexécution des obligations le tribunal
de l’application des peines pouvant ne révoquer que
partiellement
Le dispositif ainsi proposé peut apparaître sévère dès
lors que toutes les peines criminelles de plus de dix ans
s’exécuteraient en totalité en milieu fermé ou en milieu
ouvert avec contrôle. Il a toutefois le mérite d’être plus
clair pour les jurés comme pour les condamnés. La règle
qui s’appliquera sera en effet connue dès le prononcé
de la condamnation et la tentation - comme cela se
produirait parfois - de prononcer une peine incluant par
anticipation d’éventuelles réductions de peines devrait
disparaître puisque la période de temps correspondant
aux réductions de peines accordées serait effectivement
exécutée mais en milieu ouvert.
Les modalités d’octroi des réductions de peine
devraient être simplifiées car elles deviendront toutes
conditionnelles.
Enfin, la nouvelle libération contrôlée devrait inciter tous
les détenus à s’engager dans un projet de libération
constructif et à ne pas s’en écarter comme certains le
font parfois car ils feront en tout état de cause l’objet
d’un contrôle à leur sortie de prison.
Ce faisant, et comme avec le nouveau suivi socio-
judiciaire probatoire, devrait pouvoir être atteint,
tout particulièrement en matière criminelle, le double
objectif, prioritaire, d’éviter les sorties de prison
dépourvues d’encadrement et d’accompagnement et
de promouvoir toute mesure susceptible de réduire les
risques de récidive.

- 57-
 CHAPITRE 3
---
LA CONSÉCRATION DE
L’INDIVIDUALISATION
ET DE LA
JURIDICTIONNALISATION
AU STADE DE
L’APPLICATION
DES PEINES
ch.3 | consécration - l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
La fonction de juge de l’application des peines a été
créée il y a plus de 50 ans.
Le juge de l’application des peines exerce en milieu
ouvert et suit à ce titre les condamnés qui subissent leur
peine au sein de la collectivité sans, le plus souvent,
avoir été écroués.
Il exerce également en milieu fermé et, à ce second
titre, se trouve au cœur des dispositifs d’application et
d’aménagement des peines. C’est en effet sur lui, avec
l’aide des personnels de l’administration pénitentiaire
et de la protection judiciaire de la jeunesse, des
personnels éducatifs mais aussi des représentants des
collectivités locales et du secteur associatif et avec des
moyens souvent limités, que repose la lourde tâche de
rendre la prison utile et de préparer, tout au long de
l’exécution de leur peine, de manière individualisée et
en fonction de leur évolution, la sortie de détenus que
personne ne souhaite voir récidiver
Son champ d’intervention a beaucoup évolué, ses
attributions se sont multipliées, le nombre des détenus
s’est considérablement accru75 et la juridictionnalisation
de l’application des peines consacrée par la loi
n°2000-516 du 15 juin 2000 a encore augmenté ses
responsabilités.
Le juge de l’application des peines est parfois l’objet
de vives critiques qui oublient sans doute, à la suite
d’événements dramatiques mais, numériquement et
heureusement, très rares, qu’il ne fait qu’appliquer, avec
le maximum de mesure et en s’entourant d’avis autorisés,
les textes que le législateur et le pouvoir réglementaire
ont mis à sa disposition.
Comme l’y invitait la lettre de mission, la commission
s’est donc penchée sur les conditions dans lesquelles le
juge de l’application des peines exerce la mission qui
lui est confiée.
Elle a, pour ce faire, examiné nombre des dispositions
législatives et réglementaires qu’il doit mettre en œuvre
au stade de l’application et de l’aménagement des
peines afin de s’assurer de leur cohérence et de voir
s’il n’était pas possible de simplifier voire d’harmoniser
leurs conditions d’application.
Elle s’est aussi demandée si certaines des mesures
mises à la disposition de ce magistrat étaient toujours
adaptées et ne méritaient pas d’être repensées pour
75
Voir supra page 76.
- 60 -
assurer un meilleur équilibre entre le souci de préparer
un détenu à la vie libre et la nécessité de ne pas faire
courir de risques à nos concitoyens.
A cet égard, elle a examiné avec une particulière attention
les conditions dans lesquelles peuvent être actuellement
accordées des permissions de sortir. Soucieuse de lui
permettre de jouer pleinement son rôle de préparation
à la sortie de prison, elle s’est également penchée sur
la procédure de libération conditionnelle. Elle a enfin
pensé qu’il était souhaitable de prévoir, dans certaines
situations et en les entourant de strictes garanties, des
procédures de conversion de peine. La commission a
aussi souhaité vérifier si la juridictionnalisation de la
phase d’application et d’aménagement de la peine,
en particulier la répartition des compétences entre juge
de l’application des peines et tribunal de l’application
des peines et la procédure suivie devant la chambre
d’application des peines, était adaptée et satisfaisait
en tous points aux exigences procédurales relatives,
notamment, à l’effectivité d’un appel interjeté, la
possibilité de comparaître offerte au demandeur détenu
et la non-aggravation de la décision sur son seul appel.
I. Préalables
Préalablement à la formulation de ses propositions en
matière d’application et d’aménagement des peines,
la commission souhaite toutefois se prononcer sur deux
questions de principe revêtant pour elle une particulière
importance.
La prise en compte de la récidive.
Il lui apparaît tout d’abord que, s’il est logique qu’une
personne déclarée coupable de faits commis en
récidive encoure des sanctions aggravées par rapport à
une personne dépourvue de tout antécédent judiciaire,
il ne se justifie pas de pénaliser à nouveau un récidiviste
au stade de l’exécution et de l’éventuel aménagement
de sa peine, les décisions susceptibles d’intervenir
sur ces deux plans ne devant être dictées que par les
efforts fournis par l’intéressé, ses gages de réinsertion,
les risques de le voir commettre ou non une nouvelle
infraction. La commission propose dès lors de ne plus
prendre en compte la récidive au stade post sentenciel.
 ch.3 | consécration
Le concept de dangerosité.
Par ailleurs, comme cela a déjà mentionné76, la
commission entend prendre ses distances avec le
concept de « dangerosité » qui ne ressortit d’aucune
notion juridique et qui, pour le plus grand nombre des
personnes consultées et, en particulier, pour les experts
psychiatres, ne peut être définie avec précision.
Les incertitudes qui entourent une notion qui, en
application de certains textes, est pourtant susceptible
d’affecter notablement les possibilités d’aménagement
de peines ne peuvent se prolonger et doivent donc être
levées.
La commission propose donc de substituer désormais
l’exigence de prévention de la récidive à la notion de
dangerosité. La mission confiée aux experts psychiatres
susceptibles d’être commis au cours de l’exécution
de la peine mériterait dès lors d’être redéfinie afin
de leur permettre de donner aux autorités appelées à
intervenir au stade de l’aménagement de la peine toutes
informations utiles sur des notions telles que la vulnérabilité
psychique, affective, sociale de la personne concernée,
une vulnérabilité laissant craindre une récidive et rendant
donc nécessaire un accompagnement socio-éducatif77.
II/
Les juridictions
compétentes
La juridictionnalisation progressive de l’application des
peines, opérée par la loi du 15 juin 2000 et poursuivie
par celle du 9 mars 2004, a profondément modifié
les conditions d’exercice et, plus encore, la fonction
même du juge de l’application des peines comme celle
des magistrats appelés à se prononcer en appel sur les
décisions qu’il rend.
Rejoignant en cela le constat effectué par nombre des
contributions qui lui ont été adressées78, la commission
76
Voir supra page 85.
77
L’expertise post-sentencielle ne devrait pas se contenter de dresser le portrait d’un moment de la vie du condamné mais s’attacher aussi à son parcours pénitentiaire afin,
notamment, de mettre en évidence les perspectives d’évolution, d’évaluer le risque de récidive par l’étude des facteurs d’aggravation ou des facteurs limitatifs ou protecteurs de ce
risque. Une proposition de mission d’expertise post sentencielle figure en annexe n° 10 : Les expertises psychiatriques.
78
C’est notamment le point de vue exprimé par l’Union syndicale des magistrats et l’Association nationale des juges de l’application des peines. Voir aussi Cass. crim. 15 avril
2015, pourvoi n°14-82.622 : Dr. pénal juin 2015, comm. n°91 obs. E. Bonis-Garçon.
- l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
estime qu’il s’impose, d’une part, de clarifier les
compétences respectives du juge de l’application
des peines et du tribunal de l’application des peines
et, d’autre part, de redéfinir certains aspects de la
procédure suivie devant les chambres de l’application
des peines et de renforcer les pouvoirs propres dévolus
à leurs présidents.
A. La clarification des règles de
compétence entre juge et tribunal
de l’application des peines
Dans le droit positif actuel, se superposent deux
critères de répartition de compétence entre le juge de
l’application des peines et le tribunal de l’application
des peines selon la nature de la mesure sollicitée (article
712-4 à 712-7 du code de procédure pénale) et, pour
certaines mesures d’aménagement de peine telle que
la libération conditionnelle, selon la durée de la peine
prononcée ou restant à subir.
En effet, aux termes des dispositions de l’article 730
du code de procédure pénale, en matière de libération
conditionnelle, « lorsque la peine privative de liberté
prononcée est d’une durée inférieure ou égale à dix ans
ou que, quelle que soit la peine initialement prononcée,
la durée de détention restant à subir est inférieure
ou égale à trois ans, la libération conditionnelle est
accordée par le juge de l’application des peines selon
les modalités prévues par l’article 712-6 ».
« Dans les autres cas, la libération conditionnelle est
accordée par le tribunal de l’application des peines
selon les modalités prévues par l’article 712-7 ».
Cette même répartition de compétence régit l’octroi
d’une suspension de peine pour raison médicale prévue
par l’article 720-1-1 du code de procédure pénale.
La commission considère que ce double critère est
très complexe et elle propose que le quantum de la
- 61-
ch.3 | consécration - l’individualisation -
peine prononcée – révélateur de la gravité des faits
et de la vulnérabilité de la personne - constitue le
critère à prendre en considération pour déterminer la
compétence du juge ou du tribunal.
Lorsque la peine prononcée est égale ou supérieure
à 10 ans, le tribunal de l’application des peines se
trouverait compétent, le juge de l’application des peines
retenant sa propre compétence pour toutes les peines
inférieures; Lorsque la peine restant à subir est inférieure
à trois ans, c’est le juge de l’application des peines qui
serait compétent, le tribunal de l’application des peines
étant compétent pour les reliquats de peine se situant
entre trois et 10 ans.
Enfin, comme le prévoit l’article 712-6 alinéa 3 du
code de procédure pénale, le juge de l’application des
peines « peut […] chaque fois qu’il l’estime nécessaire,
décider […] de renvoyer le jugement de l’affaire devant
le tribunal de l’application des peines ».
B. La composition et la procédure
suivie devant la chambre de
l’application des peines
1. La composition
La présence de deux membres extérieurs.
Aux termes de l’article 713-13 du code de procédure
pénale, certains jugements du tribunal de l’application
des peines (tels que ceux rendus en matière de relèvement
de période de sûreté, de libération conditionnelle ou
de suspension de peines) sont soumis à la chambre de
l’application des peines de la cour d’appel composée,
en ces occasions, du président, de deux conseillers
assesseurs, d’un responsable d’une association de
réinsertion des condamnés et d’un responsable d’une
association d’aide aux victimes. Or la présence de ces
personnalités laisse planer un doute sur la constitutionalité
comme sur la conventionnalité de ce dispositif.
En effet le Conseil constitutionnel rappelle de façon
constante : «qu’aux termes de l’article 16 de la
Déclaration de 178979 : « Toute société dans laquelle la
79
Cf : à cet égard : 4 août 2011 - décision n° 2011-635 DC - loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le
jugement des mineurs- ct 10.)
80
Cf : Assenov et autres contre Bulgarie - 28 octobre 1998 - ct 146.
juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation
des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution »;
que le principe d’indépendance est indissociable de
l’exercice de fonctions juridictionnelles; il précise que,
si les dispositions de l’article 66 de la Constitution
n’interdisent pas que des juges non professionnels
siègent au sein d’une juridiction pénale de droit
commun, c’est à la condition que soient : « apportées
en pareils cas des garanties appropriées permettant de
satisfaire au principe d’indépendance, indissociable
de l’exercice de fonctions judiciaires, ainsi qu’aux
exigences de capacité qui découlent de l’article 6 de
la Déclaration de 1789 ».
Quant à la Cour européenne des droits de l’homme,
elle indique de façon constante que : » le contrôle
judiciaire des atteintes portées par l’exécutif au droit
à la liberté d’un individu constitue un élément essentiel
de la garantie de l’article 5-3. Pour qu’un « magistrat »
puisse passer pour exercer des « fonctions judiciaires »,
au sens de cette disposition, il doit remplir certaines
conditions représentant, pour la personne détenue, des
garanties contre l’arbitraire ou la privation injustifiée de
liberté. Ainsi, le « magistrat » doit être indépendant de
l’exécutif et des parties80. »
Tout en comprenant les raisons qui ont pu conduire à
faire siéger au sein de la chambre de l’application
des peines un responsable d’association de réinsertion
des condamnés et un responsable d’association
d’aide aux victimes, la commission considère que leur
présence ne répond ni aux exigences d’indépendance
et d’impartialité tirées de l’article 66 de la Constitution
ni à celles, de même nature, qui découlent de l’article
5-3 de la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l’homme et des libertés fondamentales. Elle
estime donc devoir proposer un retour à la composition
traditionnelle de la chambre de l’application des peines :
un président et deux conseillers assesseurs.
La désignation du président de la chambre de
l’application des peines.
Afin de souligner les pouvoirs qui lui sont reconnus, d’en
montrer toute l’importance et de lui assurer une pérennité
suffisante dans cette fonction, la commission propose
que le président de la chambre de l’application des
- 62 -
 ch.3 | consécration
peines soit désormais nommé par décret, comme c’est
actuellement le cas pour le président de la chambre de
l’instruction.
2. La procédure suivie devant la
chambre de l’application
des peines
La comparution devant la
chambre de l’application des peines.
Cette comparution n’est étonnamment prévue par aucun
texte, que le condamné soit appelant ou qu’il ne le
soit pas. A moins que la chambre de l’application des
peines estime utile d’ordonner son audition, l’intéressé
est seulement avisé de la date d’audience. Il peut
toutefois formuler des observations écrites et/ou se faire
représenter par un avocat. L’audition par la chambre
n’est obligatoire que si la personne n’a pas comparu
en première instance et si le débat porte sur un retrait
de mesure81.
Or les personnes condamnées se trouvent souvent dans
des situations précaires qui sont susceptibles d’évoluer
rapidement. Leur absence lors de la phase d’appel ne
permet donc pas aux juges de prendre suffisamment en
compte la réalité de leur situation au moment où il est
statué.
Au surplus, l’absence de tout échange verbal, direct et
personnel, ne permet pas non plus à la chambre de se
faire une idée précise de la personne concernée ainsi
que du contexte dans lequel elle évolue et s’inscrivent
ses éventuels manquements, de la viabilité de son projet.
La commission n’a pas estimé pouvoir retenir le principe
d’une comparution systématique de l’intéressé devant
la chambre de l’application des peines. En revanche,
elle propose d’instituer un droit à la comparution
lorsque le condamné en fait la demande dans sa
déclaration d’appel ou lorsque, non appelant, il en
fait la demande après réception de l’avis d’appel. Afin
toutefois d’éviter la comparution réitérée d’une personne
dont la présence ne s’avérerait d’aucune utilité pour les
débats, il est proposé, à l’instar du pouvoir reconnu au
président de la chambre de l’instruction, de donner au
président de la chambre de l’application des peines
la possibilité de refuser une demande de comparution
81
Article 712-13 du code de procédure pénale.
- l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
par ordonnance motivée. La chambre disposerait enfin,
en tout état de cause, de la possibilité de procéder,
en audience, à l’audition de l’intéressé par un système
de visioconférence. Cette procédure remplacerait le
dispositif actuellement en usage qui ne prévoit le recours
à une telle modalité qu’avant l’audience, l’audition
étant effectuée par l’un seulement des magistrats de la
chambre.
La non-application de la règle dite de « l’unique objet ».
La situation des condamnés est, cela vient d’être
souligné, souvent susceptible d’évoluer rapidement.
Dans un souci d’efficacité et de célérité, il apparaît
nécessaire, comme c’est déjà le plus fréquemment
le cas, que la chambre de l’application des peines,
lorsqu’elle est saisie d’un appel, puisse examiner sous
ses différents aspects l’ensemble de la situation de la
personne concernée et, le cas échéant, statuer sur une
demande d’aménagement distincte de celle qui avait
été initialement sollicitée. C’est la proposition que
formule la commission.
La procédure d’appel devant la
chambre de l’application des peines.
La commission considère que, sur ce point également,
la situation peut et doit être améliorée.
Elle a en effet pu constater qu’en matière de mise à
exécution des sanctions pénales, les pratiques des
différents procureurs de la République sont très diverses
sur l’ensemble du territoire. Sans doute chaque procureur
est-il responsable de la politique pénale mise en œuvre
au sein de son ressort et la politique d’exécution des
peines en fait d’évidence partie.
Encore faut-il que cela ne conduise pas à créer des
situations par trop inégalitaires et veiller à ce que, au
minimum au sein d’un même ressort de cour d’appel, ne
soient pas mises en œuvre des solutions disparates et
donc peu compréhensibles.
Ainsi, lorsque l’appel porte sur un rejet d’aménagement
de peine ab initio, rien ne fait actuellement obstacle à
une mise à exécution de la peine et à une incarcération,
et ce sans égard à l’existence d’un appel qui, compte
tenu des délais d’audiencement, prive de tout effet cette
voie de recours. De même, lorsque l’appel porte sur
- 63-
ch.3 | consécration - l’individualisation -
une décision de révocation de mesure de probation ou
de retrait d’aménagement de peine, la possibilité de
mise à exécution rapide de la décision prive là encore
l’appel de toute effectivité.
Dans de telles hypothèses, la commission n’a pour
autant pas estimé pouvoir retenir la solution consistant
à différer la mise à exécution de la peine concernée
jusqu’à la décision de la cour d’appel ni d’instaurer une
procédure de référé suspension devant le président de
la chambre de l’application des peines. En revanche,
elle entend proposer qu’en pareil cas la chambre soit
tenue de statuer dans un délai de deux mois, tout
délai de plus longue durée faisant courir le risque de
voir disparaître les fondements même de la demande
formulée par le condamné notamment en termes de
logement et/ou de d’emploi.
La commission a par ailleurs traité ci-dessous la procédure
propre à l’hypothèse spécifique des permissions de sortir
et formulé diverses propositions auxquelles il convient
de se référer82.
L’effet de l’appel.
Enfin, l’exercice d’une voie de recours, et de l’appel en
particulier, constituant un droit, la loi devrait désormais
prévoir que, selon les règles du droit commun, aucune
aggravation de la situation de la personne appelante
n’est possible devant la chambre de l’application des
peines, sauf bien évidemment en cas d’appel formé par
le ministère public.
La commission propose donc d’intégrer dans le code de
procédure pénale, un article similaire à l’actuel article
515 alinéa 2 mais qui serait applicable à la phase
de l’exécution des peines. Ainsi, serait officialisée la
jurisprudence de la Cour de cassation venue consacrer
la prohibition de la réformation in pejus en tant que
principe général du droit83.
Ce nouveau texte pourrait disposer que « sur le seul
appel du condamné, le président de la chambre de
l’application des peines statuant sur appel d’une
ordonnance du JAP ou la chambre de l’application
des peines statuant sur appel d’un jugement ne peut
aggraver le sort de l’appelant ».
82
Voir infra pages 111 et 112.
83
Cf : en ce sens, le dernier état de la jurisprudence de la Cour de cassation : Cass. crim., 12 février 2014 : pourvoi n° 13-81683 : Dr. pénal mai 2014, comm. 83, obs. E.
Bonis-Garçon.
84
Article 723 -3 du code de procédure pénale. « La permission de sortir autorise un condamné à s’absenter d’un établissement pénitentiaire pendant une période de temps
déterminée qui s’impute sur la durée de la peine en cours d’exécution. Elle a pour objet de préparer la réinsertion professionnelle ou sociale du condamné, de maintenir ses liens
familiaux ou de lui permettre d’accomplir une obligation exigeant sa présence ».
juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
III/
Les permissions
de sortir
L’appellation “permission de sortir”, que définit l’article
723-3 du code de procédure pénale, recouvre84, en
pratique, trois réalités différentes :
• la permission de sortir peut constituer un premier
pas à l’extérieur de la détention en vue, le plus
souvent, de maintenir, de renforcer ou de renouer
les liens familiaux dont dispose encore le détenu
ce qui est loin d’être toujours la règle. Il s’agit là
de l’une des premières étapes du parcours de
réinsertion dans lequel il s’engage. Du succès ou
de l’échec des premières permissions de sortir
dépendra dans une large mesure le déroulement
ultérieur de ce parcours, étant rappelé que tout doit
être mis en œuvre pour éviter une “sortie sèche”,
c’est-à-dire dépourvue de suivi; (« les permissions de
la 1re catégorie » );
• une permission est parfois accordée pour
effectuer des démarches de diverses natures :
administratives, sanitaires, universitaires, culturelles,
telles que, par exemple, un renouvellement de carte
nationale d’identité, une convocation devant une
juridiction, passer un examen dont les épreuves ne
peuvent se dérouler en détention, se rendre dans
un centre de soins spécialisés, participer à une
manifestation sportive dans laquelle l’établissement
est engagé ou encore pour répondre à un rendez-
vous fixé par les services de Pôle Emploi ou pour
passer un entretien d’embauche; (« les permissions
de la 2e catégorie » );
• enfin, un détenu peut, dans certaines
circonstances, bénéficier d’une permission de sortir
“exceptionnelle” : ce sera éventuellement le cas
lors d’un événement familial important tel que la
naissance d’un enfant ou le décès d’une personne
proche; (« les permissions de la 3e catégorie » ).
- 64 -
 ch.3 | consécration
Les articles 131-30 et 132-23 du code pénal définissent
le régime actuel des permissions de sortir. Le fait de
ne pas réintégrer l’établissement pénitentiaire à l’issue
d’une permission de sortir, caractérise le délit d’évasion,
prévu et réprimé par l’article 434-29 du même code.
De nombreuses dispositions figurent également dans le
code de procédure pénale.
Le nombre des permissions de sortir accordées chaque
année entre 2008 et 2013 a oscillé entre 50 et 60 000
avec un taux de non réintégration dans l’établissement
pénitentiaire au terme de la permission, qui, pour
infiniment regrettable qu’il soit, se situe entre 0, 37 % et
0, 61 % seulement85.
De dramatiques faits divers ont récemment suscité
une légitime émotion; ils conduisent naturellement
à s’interroger sur les mesures pouvant être prises
pour réduire ce risque sans que soit remis en cause
le principe même d’une mesure dont personne ne
peut raisonnablement contester l’utilité, qui s’inscrit
pleinement dans un parcours pénitentiaire destiné à
préparer la sortie de prison et qui a depuis longtemps
fait ses preuves.
La commission, en ce qui la concerne, estime qu’il est
nécessaire : our les permissions de la 1re catégorie, de
revoir l’ensemble d’un système procédural devenu trop
complexe et de redéfinir, en le simplifiant, certaines de
leurs modalités d’octroi; Pour les permissions des 2e et
3e catégories, de rechercher là encore des modalités
de mise en œuvre plus souples, n’impliquant pas
obligatoirement de quitter l’établissement pénitentiaire
ou présentant de meilleures garanties. S’agissant des
permissions de la 2e catégorie, il s’impose de favoriser,
chaque fois que cela s’avère possible, la réalisation
« à distance » des démarches et formalités exigées d’un
détenu. Si un traitement médical spécialisé suppose
indubitablement une sortie de l’établissement, il n’en
va pas obligatoirement de même d’un renouvellement
de carte nationale d’identité ou d’un entretien avec le
conseiller de Pôle Emploi qui devrait pouvoir s’effectuer
par téléphone ou visioconférence.
En ce qui concerne les permissions de la 3e catégorie,
dont le principe même ne saurait être mis en cause car
il contribue fortement au maintien des liens familiaux,
85
Cf. annexe N° 6 Données statistiques
- l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
il convient, si les circonstances l’imposent et s’agissant
de condamnés ne pouvant pas encore prétendre à une
permission de sortir, de prévoir qu’elles s’effectueront
sous escorte, selon le dispositif expressément prévu par
le code de procédure pénale et fréquemment mis en
œuvre.
Plus généralement et s’agissant en particulier des
permissions de la 1re catégorie, la commission entend
formuler les propositions suivantes :
l’octroi de la première permission
L’octroi de la première permission de sortir devrait
revêtir une forme plus solennelle afin de faire clairement
comprendre au détenu qu’il ne s’agit pas là d’une
décision automatique mais de l’entrée dans un processus
qui lui impose des obligations.
Il est dès lors proposé que, quelque que soit le type
d’établissement au sein duquel est exécuté la peine,
le juge de l’application des peines fasse comparaître
le condamné, éventuellement assisté de son avocat,
devant la commission d’application des peines.
À cette occasion, le détenu se verrait expliquer ce
qu’est le régime exact des permissions de sortir ainsi
que ses droits et ses obligations. Son entrée dans un
cycle de permissions serait validée et la fréquence des
permissions susceptibles de lui être accordées serait
définie. Enfin seraient également définis les objectifs
qu’il lui faut atteindre si sa demande de permission
ne paraît pas devoir être accordée à ce stade de son
parcours pénitentiaire.
Si cette comparution apparaît indispensable en
préalable à l’octroi de la première permission de sortir,
rien n’interdit bien entendu de la renouveler au cours
du processus de permission s’il s’avère nécessaire de
procéder à des rappels ou de faire des réajustements
dans le cycle mis en place.
Les conditions de délai
Elles méritent d’être simplifiées et harmonisées. La
commission considère qu’aucun délai ne doit être
exigé lorsque l’on est en présence d’une condamnation
égale ou inférieure à deux ans d’emprisonnement ou
en cas de cumul de peine égal ou inférieur à deux ans
d’emprisonnement.
- 65-
ch.3 | consécration - l’individualisation -
Lorsque la peine d’emprisonnement prononcée est
supérieure à deux années d’emprisonnement, une
permission de sortir pourrait être envisagée à compter
du 1/3 d’exécution de la peine.
La durée de la permission.
C’est au juge de l’application des peines d’apprécier,
au cas par cas et en fonction de la personnalité du
détenu et des éléments d’information dont il dispose,
quelle doit être la durée de la permission. Pour la
commission, elle devrait être fixée entre un et cinq jours
selon qu’il s’agit de répondre à une convocation devant
une juridiction, d’effectuer un stage ou de maintenir les
liens familiaux. Serait expressément prévue la possibilité
d’octroyer une fois par an une permission de dix jours.
L’harmonisation des conditions d’octroi.
Il convient de mettre fin au système actuel qui prévoit,
pour des motifs identiques, des règles d’octroi différentes
selon que le bénéficiaire d’une permission de sortir se
trouve en maison d’arrêt ou en centre de détention.
Il y a également lieu d’unifier les conditions d’octroi
selon l’objectif poursuivi par la permission envisagée:
maintien des liens familiaux ou engagement d’un
processus de réinsertion.
Les permissions de sortir collectives.
Les éléments d’information qu’a pu recueillir la
commission lui ont par ailleurs montré l’intérêt que
pouvaient présenter les permissions de sortir collectives
avec accompagnement de personnels pénitentiaires.
Une telle formule s’inscrit de manière fort utile dans un
parcours d’exécution de peine car la réinsertion passe
d’évidence par un travail d’autonomisation rendu bien
difficile au sein d’établissements pénitentiaires surpeuplés
et dont l’accès à des activités est trop souvent engorgé.
Des permissions collectives sont actuellement accordées
à l’occasion de manifestations sportives ou de
manifestations culturelles et leur développement devrait
permettre au personnel pénitentiaire et au bénéficiaire
lui-même de mieux mesurer s’il est apte à s’insérer ou
à se réinsérer et s’il se sent capable de se plier aux
règles de vie en vigueur dans un groupe situé en milieu
extérieur. La commission estime qu’une clarification
s’impose en ce qui concerne le seuil d’octroi et la durée
86
Voir supra page 109 et la présente page 110.
juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
des permissions de sortir. A cet égard, elle propose
de retenir les mêmes conditions que celles énoncées
supra86.
Le renforcement des garanties
préalables à l’octroi d’une permission de sortir.
Les avis émis par les personnels pénitentiaires, qu’il
s’agisse des surveillants, qui sont au contact quotidien
avec le détenu, ou des conseillers d’insertion et de
probation, s’avèrent particulièrement utiles, au sein des
commissions d’application des peines, pour évaluer
les gages de réinsertion et les risques de récidive.
Les médecins psychiatres apportent également sur
ce point une précieuse contribution. Les possibilités
d’appréciation susceptibles d’être transmises aux juges
de l’application des peines doivent pourtant être encore
renforcées si l’on veut qu’ils soient en mesure de prendre
leurs décisions en toute connaissance de cause.
Pour ce faire, il convient, en premier lieu, de donner plus
de moyens en personnel et par voie de conséquence en
temps de travail aux services pénitentiaires d’insertion
et de probation (« les SPIP » ) dont le rôle est majeur en
ce domaine. Afin de mieux marquer encore la place
essentielle qu’ils doivent occuper dans les processus
d’application des peines, il est suggéré de créer un
conseil d’évaluation annuel des SPIP, à l’instar de ce
qui existe depuis la loi pénitentiaire de 2009 pour les
établissements pénitentiaires.
Mais, en second lieu, il serait aussi souhaitable que le
juge de l’application des peines puisse, chaque fois
qu’il en ressent le besoin et afin de prendre la décision
la plus éclairée possible, disposer d’informations
complémentaires (notamment sur le cadre dans lequel
il est prévu que se déroulera la permission) recueillies
dans les plus brefs délais par les services d’enquête
de police et de gendarmerie. Sans doute objectera-t-on
que les moyens humains manquent et pourrait-on être
tenté de soutenir qu’il s’agit là de tâches indues. Tel
n’est d’évidence pas le cas et il est grand temps que
chaque service de l’Etat comprenne que la prévention
de la récidive - cet objectif qui leur est commun – passe
très largement par ce sas, sérieusement préparé et
intelligemment contrôlé, qu’est la permission de sortir.
- 66 -
 ch.3 | consécration - l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines

IV/
Garantir l’effectivité de l’appel
devant la chambre de l’application des peines.
Sans doute cette exigence dépasse-t-elle le strict cadre
de la procédure propre aux permissions de sortir et
elle fait d’ailleurs l’objet de développements plus longs Unification, simplification
et clarification des
ci-dessous87. Elle revêt cependant en l’espèce une
particulière importance dès lors que le temps est souvent
compté, par exemple lorsqu’il s’agit de permissions
sollicitées à bref délai pour se rendre à un événement
familial dont la date est déjà fixée. conditions d’octroi de
Dans ce dernier cas, il est proposé de saisir le président
de la chambre d’application des peines par voie de
référé en s’inspirant de la procédure actuellement
certains aménagements
en vigueur devant le président de la chambre de
l’instruction. De même, lorsqu’il s’avère que la date de peine
prévue pour une permission est dépassée lorsqu’est
examiné l’appel interjeté contre une décision de rejet
de cette mesure et que le détenu n’a pas proposé une
nouvelle date, il serait opportun que le président de la L’article 707 du code de procédure pénale et l’article
chambre de l’application des peines, au lieu de déclarer 2 de la loi pénitentiaire du 27 novembre 2009 font de
l’appel sans objet comme cela se serait parfois produit, l’individualisation l’un des principes essentiels du droit
se prononce dès cet instant sur le principe même de des peines. C’est au juge de l’application des peines
l’octroi ou du refus de la permission de sortie, à charge qu’il appartient d’aménager ces dernières et de tout
pour le juge de l’application des peines d’en fixer les mettre en œuvre pour que leur exécution ne relève pas
modalités dans un délai de cinq jours. de simples automatismes mais soit au contraire adaptée
Au vu de l’ensemble de ces considérations, la commission au profil de chaque détenu et à l’évolution qu’il peut
considère que, plus qu’un simple aménagement de connaître tout au long de sa détention.
peine, la permission de sortir, qui revêt une importance
majeure dans un parcours d’exécution de peine, doit Or le droit de l’application des peines, cela a déjà
désormais être qualifiée de modalité d’exécution de la été souligné, souffre depuis de nombreuses années d’un
peine. excès de réformes qui lui ont fait perdre sa cohérence et
l’ont rendu particulièrement difficile à mettre en œuvre.

Sur le plan procédural, un travail de simplification et

d’harmonisation s’impose donc afin que chacun des
acteurs et chacune des parties prenantes de la phase
post sentencielle puissent disposer de textes lisibles,
de nature à favoriser la définition et le déroulement
de parcours pénitentiaires individualisés et propres à
donner un sens à l’exécution d’une peine qui, à côté
de sa portée légitimement sanctionnatrice, doit se fixer
pour premier objectif d’éviter tout risque de récidive.

La commission propose donc de soumettre les procédures

d’aménagement de peines relevant de la semi-liberté, du
placement à l’extérieur, du placement sous surveillance

87
Voir supra pages 105 et 106.

- 67-
ch.3 | consécration - l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines

électronique, de la libération conditionnelle et, dans
une certaine mesure, le fractionnement et la suspension
de peine, à des règles communes qu’il s’agisse du
seuil permettant de bénéficier de ces mesures, de leurs
conditions d’octroi, des obligations imposées, des
motifs pouvant conduire à leur retrait. Dans le même
esprit, il lui apparaît très souhaitable de parvenir à une
plus grande simplification des dispositifs électroniques
mis en œuvre lors de l’exécution des peines.
A. La semi-liberté, le placement
à l’extérieur, le placement sous
surveillance électronique, le
fractionnement et la suspension de
peine, la libération conditionnelle.
La libération conditionnelle est la mesure d’aménagement
de peine la plus ancienne. Mais, au fil du temps, ont été
créées de nouveaux mécanismes d’aménagement qui,
au gré des réformes, sont venus s’ajouter à un ensemble
déjà très disparate : la semi-liberté, le placement à
l’extérieur, le fractionnement de la peine, la suspension
de peine et, plus récemment, le placement sous
surveillance électronique. Le législateur a précisé les
conditions d’octroi de chacune de ces procédures ainsi
que leurs effets ce qui a conduit à une multiplication
de régimes juridiques88. Or, à bien des égards, les
conditions de mise en œuvre propres à chacune de ces
mesures s’avèrent très proches même si elles sont parfois
formulées en des termes légèrement différents.
Ainsi, l’article 729 du code de procédure pénale
relatif à la libération conditionnelle dispose que « les
condamnés ayant à subir une ou plusieurs peines
privatives de liberté peuvent bénéficier d’une libération
conditionnelle s’ils manifestent des efforts sérieux de
réadaptation sociale et lorsqu’ils justifient :
1.Soit de l’exercice d’une activité professionnelle,
d’un stage ou d’un emploi temporaire ou de leur
assiduité à un enseignement ou à une formation
professionnelle;
2. Soit de leur participation essentielle à la vie de
leur famille;
3. Soit de la nécessité de suivre un traitement
médical;
4. Soit de leurs efforts en vue d’indemniser leurs
victimes;
5. Soit de leur implication dans tout autre projet
sérieux d’insertion ou de réinsertion ».
En ce qui concerne le placement sous surveillance
électronique, l’article 132-26-1 du code pénal, auquel
renvoie l’article 723-7 du code de procédure pénale,
dispose quant à lui que cette mesure peut être envisagée
« à l’égard du condamné qui justifie :
1. Soit de l’exercice d’une activité professionnelle,
même temporaire, du suivi d’un stage ou de son
assiduité à un enseignement, à une formation
professionnelle ou à la recherche d’un emploi;
2. Soit de sa participation essentielle à la vie de
sa famille;
3. Soit de la nécessité de suivre un traitement médical;
4. Soit de l’existence d’efforts sérieux de réadap-
tation sociale résultant de son implication durable
dans tout autre projet caractérisé d’insertion ou
de réinsertion de nature à prévenir les risques de
récidive ».

88
Cf. annexe N° 10 Tableau des conditions d’octroi des aménagements de peine-arrêté à la date du 23 mai 2014 (avant adoption de la loi du 15 aout 2014)
89
Cf. : CPP, art. 723-10 pour le PSE et l’indication selon laquelle : « Le juge de l’application des peines peut également soumettre la personne placée sous surveillance
électronique aux mesures prévues par les articles 132-43 à 132-46 du code pénal. Il peut en particulier soumettre le condamné à l’une ou plusieurs des mesures de contrôle
ou obligation mentionnées aux articles 132-44 et 132-45 du code pénal. ». V. CPP, art. 723-4 pour le placement à l’extérieur et la semi-liberté : « Le juge de l’application des
peines peut subordonner l’octroi au condamné du placement à l’extérieur, de la semi-liberté ou de la permission de sortir au respect d’une ou plusieurs obligations ou interdictions
prévues par les articles 132-44 et 132-45 du code pénal. Le condamné peut également bénéficier des mesures d’aide prévues à l’article 132-46 du même code. ». V. CPP, art.
731 pour la libération conditionnelle : « Le bénéfice de la libération conditionnelle peut être assorti de conditions particulières ainsi que de mesures d’assistance et de contrôle
destinées à faciliter et à vérifier le reclassement du libéré. Celui-ci peut en particulier être soumis à une ou plusieurs des mesures de contrôle ou obligations mentionnées aux
articles 132-44 et 132-45 du code pénal. Ces mesures sont mises en œuvre par le juge de l’application des peines assisté du service pénitentiaire d’insertion et de probation,
et, le cas échéant, avec le concours des organismes habilités à cet effet.
Un décret détermine les modalités d’application des mesures visées au présent article et les conditions d’habilitation des organismes mentionnés à l’alinéa précédent. Il fixe
également les conditions du financement indispensable à l’application de ces mesures et au fonctionnement des comités ».

- 68 -
 ch.3 | consécration - l’individualisation -
De même, les obligations auxquelles peuvent se trouver
soumis les condamnés89, comme les causes de retrait
du bénéfice de l’aménagement apparaissent assez
similaires. Seules changent en réalité, de façon assez
significative, les conditions temporelles de recevabilité
selon la demande d’aménagement de peine sollicitée.
En présence d’une telle complexité, la commission a
souhaité simplifier ce dispositif en unifiant autant que
faire se peut ces différentes règles.
Ces mesures pourraient dès lors utilement être soumises à :
Un seuil d’octroi unique.
Il pourrait être fixé à deux années avant l’expiration
de la peine, à l’exception toutefois de la libération
conditionnelle pour laquelle il convient d’être parvenu
à mi peine.
Des conditions d’octroi identiques.
Il conviendrait de justifier de l’exercice d’une activité
professionnelle même temporaire, du suivi d’un stage
ou de l’assiduité à un enseignement, à une formation
professionnelle ou à la recherche d’un emploi; de
la participation essentielle à la vie de famille; de la
nécessité de suivre un traitement médical; de l’existence
d’efforts sérieux de réadaptation sociale résultant d’une
implication durable dans tout autre projet caractérisé
d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les
risques de récidive.
Des obligations similaires.
Les bénéficiaires seraient soumis de plein droit aux
mesures de contrôle de l’article 132-44 du code pénal
et, facultativement, à l’une ou plusieurs des obligations
des articles 132-45 et 132-46 dudit code.
Des motifs de retrait communs.
Il pourrait s’agir des motifs suivants : le condamné ne
satisfait pas aux obligations qui lui sont imposées; il
refuse une modification nécessaire des conditions
d’exécution de la mesure; il fait preuve d’une mauvaise
conduite caractérisée soit par un non-respect du
règlement intérieur de l’établissement pénitentiaire
ou de la structure qui l’accueille soit par la réitération
d’un comportement délinquant intervenu pour des faits
commis au cours de la mesure ou encore il en fait lui-
même la demande.
- 69-
juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
En ce qui concerne plus particulièrement les procédures
de fractionnement et de suspension de peines, la
commission considère que, si chacune de ces deux
mesures et les conditions de leur mise en œuvre méritent
d’être définies par un texte distinct, les obligations qui
les assortissent pourraient être identiques à celles qui
sont prévues pour tout aménagement de peine.
B. Les conversions de peine
Individualiser l’exécution d’une peine implique que l’on
puisse adapter ses modalités d’exécution en fonction
de certaines circonstances venant affecter les conditions
d’existence de la personne condamnée. Elle implique
aussi, une nouvelle fois, que tout soit mis en œuvre pour
préparer la sortie de prison a fortiori lorsqu’il s’agit de
longues peines.
1. La conversion de peines
d’emprisonnement de mois de six
mois en contrainte pénale ou en
suivi socio-judiciaire probatoire
Le juge de l’application des peines peut actuellement
convertir une peine d’emprisonnement de six mois au
plus en une peine avec sursis comportant l’obligation
d’effectuer un travail d’intérêt général ou en une peine
de jours-amende.
Il est apparu à la commission – et c’est ce qu’elle propose
- que ce dispositif pourrait être utilement complété.
Les juges de l’application des peines sont en effet
régulièrement confrontés à des situations de grande
détresse liées à la maladie physique ou mentale et
les solutions actuelles d’aménagement de peine ne
s’avèrent pas adaptées : le placement sous surveillance
électronique ne peut être envisagé en raison de la
nécessité de suivre des traitements médicaux, la semi-
liberté est difficile à mettre en place et suppose que
la personne soit apte à vivre en milieu carcéral, le
condamné ne peut en réalité effectuer un travail d’intérêt
général et ne dispose pas de revenus pour que lui soient
fixés des jours-amende.
L’effectivité de la peine et son adaptation à la situation
particulière de la personne condamnée pourraient dès
ch.3 | consécration - l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
lors être mieux assurées si l’article 132-57 du code
pénal prévoyait que le juge de l’application des peines
est autorisé à convertir une peine d’emprisonnement
de 6 mois ou d’une durée inférieure en une contrainte
pénale ou en un suivi socio-judiciaire probatoire.
2. Le cas particulier des peines de
réclusion criminelle à perpétuité
450 personnes environ exécutent actuellement en
France des peines de réclusion criminelle à perpétuité.
Actuellement, seules une grâce présidentielle ou une
mesure de libération conditionnelle permettent un retour
de ces condamnés à la vie libre, parfois sans aucune
mesure d’accompagnement. Il convient donc de prendre
leur situation davantage en considération afin de leur
permettre et de les inciter à s’inscrire beaucoup plus tôt
dans un parcours d’exécution de peine et à s’engager
dans des dispositifs de réinsertion. Une telle évolution
est aujourd’hui rendue possible par la judiciarisation
des peines et par les garanties qui lui sont attachées.
La commission estime donc qu’il pourrait être proposé,
au terme d’un délai d’épreuve de 10 à 15 ans, de
donner au tribunal de l’application des peines la
possibilité de convertir les peines de réclusion criminelle
à perpétuité en peine de 30 ans de réclusion criminelle.
A cet égard, elle note que la possibilité de convertir une
peine en une autre a déjà été prévue par le législateur,
notamment dans les articles 723-15, 733-1, 747-1-
1 et 747-290 du code de procédure pénale. Le point
de départ de cette peine de trente ans serait le jour
de la conversion ce qui constitue une garantie contre
toute sortie trop rapide et donc incomprise. Cette
décision serait susceptible d’appel devant la chambre
d’application des peines.
Une telle conversion permettrait aux personnes
initialement condamnées à perpétuité de s’inscrire, elles
aussi et beaucoup plus tôt, dans un projet d’exécution
de peine et d’entrer ainsi dans un dispositif de réductions
de peines conditionnelles, ce qui garantirait dans tous
90
Article 723-15. Conversion prévue dans son principe mais opérée conformément à l’article 132-57 du code pénal à savoir : conversion de la peine d’emprisonnement en
travail d’intérêt général ;
Article 733-1. Conversion du travail d’intérêt général en peine de jours-amende ;
Article 747-1-1. Conversion du suris travail d’intérêt général en peine de jours-amende ;
Article 747-2. Qui se borne à renvoyer à l’article 132-57 sans prévoir un nouveau cas de conversion.
91
La statistique pénitentiaire distingue depuis plusieurs années les personnes écrouées hébergées et les personnes écrouées non hébergées. Voir Pierre-Victor Tournier. Dictionnaire
de démographie pénale. Des outils pour arpenter le champ pénal. Université Paris I. Panthéon Sorbonne. Centre d’Histoire sociale du XX è siècle. Données actualisées au 1 er
mai 2007. 133 pages.
- 70 -
les cas le prononcé de mesures de contrôle et une
assistance lors de leur sortie de prison au terme d’une
très longue incarcération.
C. Une nécessaire clarification de
la situation des condamnés en
aménagement de peine
Le placement sous surveillance électronique (« le PSE »)
la semi-liberté ou le placement à extérieur constituent
autant de mesures d’aménagement de la peine au cours
desquelles les personnes se trouvent sous écrou.
Actuellement, les mesures de milieu ouvert tels que le
sursis avec mise à l’épreuve, le sursis avec obligation
d’accomplir un travail d’intérêt général, le suivi socio-
judiciaire sont suspendues pendant toute la durée de
l’exécution des mesures d’aménagement (PSE, semi-
liberté, placement à l’extérieur) tout comme elles le sont
lorsque la personne est en détention : il en résulte une
prolongation du délai d’épreuve. Toutefois, en dépit
de la suspension de ces mesures et obligations, il est
généralement admis que les heures de travail d’intérêt
général peuvent être réalisées en même temps que se
déroule un placement sous surveillance électronique.
La commission estime nécessaire de clarifier les régimes
d’exécution des aménagements de peine et de préciser
les mesures de milieu ouvert pouvant être mises à la
charge des condamnés dont la peine est aménagée.
Tous les écrous se décomptent sur la peine
d’emprisonnement ferme. La commission propose
cependant de considérer qu’à la différence de la
détention (ou de la détention provisoire), le PSE, la semi-
liberté, le placement à l’extérieur, peuvent s’exécuter
dans la communauté. Elle suggère donc d’opérer dans
la loi une distinction entre les personnes écrouées et
hébergées dans un établissement pénitentiaire et celles
qui, tout en étant écrouées, ne séjournent pas dans
un tel établissement, ces derniers écrous pouvant être
qualifiés «d’écrous dans la communauté91 ».
 ch.3 | consécration - l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines

Lorsque la personne condamnée se trouve écrouée et
hébergée en établissement pénitentiaire, elle ne peut
pas être redevable au titre de mesures relevant du
milieu ouvert. En revanche, lorsqu’elle demeure dans
la communauté, en étant écrouée mais non hébergée,
elle est susceptible d’exécuter des mesures de milieu
ouvert et l’autorité judiciaire peut alors lui demander des
comptes en ce qui concerne tant la réalisation d’heures
de travail d’intérêt général que le respect d’obligations
particulières telles que la mise en œuvre de soins
médicaux ou l’indemnisation de la victime dans le cadre
d’une contrainte pénale ou d’un suivi socio judiciaire de
probation.
Cette clarification permettrait en outre à l’assignation à
résidence avec surveillance électronique (« l’ARSE »)92 de
suivre le même régime que le PSE, la semi-liberté ou le
placement à l’extérieur notamment lorsqu’une personne
prévenue exécute par ailleurs une peine en milieu ouvert
comportant certaines obligations.
Afin de faciliter la tâche des différents acteurs, il
conviendrait en outre – et c’est une proposition de
la commission - que le logiciel de l’administration
pénitentiaire GENESIS93 intègre l’ARSE tout comme
il intègre une détention provisoire et qu’il se trouve
interconnecté avec les autres dispositifs informatiques
tels Cassiopée94 et APPI95.
V/
Le cas particulier
des règles relatives
à la libération
conditionnelle
A. La mesure probatoire
L’octroi d’une mesure de libération conditionnelle peut
être accompagné d’une mesure probatoire telle qu’un
placement sous surveillance électronique, une mesure
de semi-liberté ou, parfois, un placement à l’extérieur.
Il s’agit là d’une sorte d’étape préalable à la libération
conditionnelle.
Dans certains cas, cette mesure probatoire est
obligatoire : ainsi, pour les condamnés dont la situation
pénale exige l’avis de la commission pluridisciplinaire
des mesures de sûreté (sauf si un placement sous
surveillance électronique mobile a été prononcé),
une mesure de semi-liberté ou un placement sous
surveillance électronique est obligatoirement prononcé,
à titre probatoire, pour une durée d’une année minimum
et de trois années maximum.
En outre, un an avant de parvenir à la mi- peine,
une année donc avant qu’une mesure de libération
conditionnelle soit envisageable, la personne détenue
est recevable à demander à bénéficier d’une libération
conditionnelle avec mesure probatoire.

92
L’assignation à résidence avec surveillance électronique (« l’ARSE ») est un dispositif de surveillance électronique susceptible d’être posé au cours d’une information judiciaire ou
dans l’attente du procès dans le cadre d’une procédure de convocation par procès-verbal ou de comparution immédiate. Elle est décidée par le juge d’instruction ou par le juge
des libertés et de la détention avec l’accord de l’intéressé. .Elle ne suspend pas les délais d’exécution d’autres mesures de milieu ouvert. Toutefois, l’ARSE se décompte comme
s’il s’agissait d’une détention provisoire et sa durée devra être déduite si la personne est condamnée à une peine d’emprisonnement ferme. Les modifications proposées par la
commission permettraient à l’ARSE de suivre le même régime que les PSE ou les mesures de semi-liberté et de placement à l’extérieur..
93
GENESIS ou Gestion Nationale des personnes Ecrouées pour le Suivi Individualisé et la Sécurité, logiciel de gestion des écrous d’informations sur le parcours en détention.
94
Cassiopée ou Chaine Applicative Supportant le Système d’Information Oriente Procédure pénale et Enfants : fichier contenant des informations relatives aux plaintes
enregistrées par les magistrats dans le cadre de procédures judiciaires et leur traitement par l’autorité judiciaire.
95
APPI ou Application des Peines, Probation et Insertion : application qui permet de gérer les informations relatives aux mesures judiciaires d’application des peines prononcées
par les magistrats en charge de l’application des peines et suivies par les personnels pénitentiaires d’insertion et de probation. Elle permet également de formaliser les échanges
entre les services pénitentiaires compétents pour ces matières et l’autorité judiciaire mandante.

- 71-
ch.3 | consécration - l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
La succession des réformes intervenues au cours de
ces dernières années a rendu singulièrement complexe
la tâche des professionnels de justice et il s’avère
désormais nécessaire de clarifier ce que l’on entend
par mesure probatoire et d’en simplifier le régime.
Il existe actuellement deux façons d’appréhender cette
question :
Pour les uns, lorsqu’une mesure probatoire est décidée,
deux régimes et donc deux décisions d’aménagement
de peine vont se succéder : d’abord la mesure probatoire
(qui peut dès lors faire l’objet de réductions de peine
supplémentaires) puis la libération conditionnelle.
En pratique, cela revient à rendre une décision de
mesure probatoire puis à ajourner pour l’examen d’une
éventuelle libération conditionnelle. En cas d’incident,
seule sera révoquée la mesure probatoire puisque la
libération conditionnelle n’a pas encore été mise en
place;
Pour d’autres - qui rappellent que les conditions de
recevabilité et de fond sont celles de la libération
conditionnelle ce qui fait de celle-ci la « mesure-mère »
- en cas d’incident, c’est la libération conditionnelle elle-
même qui se trouvera remise en question, quand bien
même la personne concernée serait encore sous mesure
probatoire.
Pour la commission, c’est cette seconde façon de voir,
qui est d’ailleurs la plus répandue, qui semble devoir
être retenue et qu’elle entend proposer. Elle permet en
effet de sécuriser et clarifier d’emblée les délais puisque
la période probatoire se trouve figée et n’implique pas
l’examen de réductions de peine supplémentaires.
Il est également proposé d’unifier les textes et de définir
ce que l’on entend exactement par mesure probatoire :
une surveillance électronique, une semi-liberté ou un
placement extérieur le juge ayant ensuite à choisir
la mesure qui lui semble la plus opportune avec la
possibilité, sur demande de l’intéressé ou du parquet, de
substituer une mesure à une autre en cours d’exécution
afin d’adapter le dispositif à l’évolution de la personne
concernée.
Afin de permettre au juge de l’application des peines
de jouer pleinement le rôle qui est le sien en matière
d’individualisation, il est enfin proposé de prévoir que
la période probatoire est facultative, sans exigence de
- 72 -
seuil minimum et qu’elle peut être prononcée pour une
durée maximale de deux années (en reprenant ici le
seuil unique retenu pour l’accès aux aménagement de
peine sous écrou). Mais la commission estime qu’elle
doit demeurer obligatoire si a été prononcée une peine
de réclusion criminelle à perpétuité.
B. Les rôles respectifs de la commission
pluridisciplinaire des mesures de sûreté
et des centres nationaux d’évaluation
Les différentes contributions qu’a reçues la commission
s’accordent pour dire que le dispositif de l’article 730-2
du code de procédure pénale est difficile à mettre en
œuvre et inadapté aux situations traitées.
Cet article prévoit en effet que, lorsqu’une personne a
été condamnée à la réclusion criminelle à perpétuité
ou lorsqu’elle a été condamnée soit à une peine
d’emprisonnement ou de réclusion criminelle égale
ou supérieure à quinze ans pour une infraction pour
laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, soit à une
peine d’emprisonnement ou de réclusion criminelle
égale ou supérieure à dix ans pour une infraction
mentionnée à l’article 706-53-13 du code précité
(champ d’application de la surveillance et de la
rétention de sûreté), la libération conditionnelle ne peut
être accordée 1) que par le tribunal de l’application
des peines quelle que soit la durée de la détention
restant à subir, 2) qu’après avis de la commission
pluridisciplinaire des mesures de sûreté (« la CPMS » ),
rendu à la suite d’une évaluation pluridisciplinaire de
dangerosité réalisée dans un service spécialisé chargé
de l’observation des personnes détenues et assortie
d’une expertise médicale.
S’il s’agit d’un crime mentionné au même article
706-53-13, cette expertise est réalisée soit par deux
experts médecins psychiatres, soit par un expert
médecin psychiatre et par un expert psychologue
titulaire d’un diplôme, certificat ou titre sanctionnant
une formation universitaire fondamentale et appliquée
en psychopathologie. L’expertise se prononce sur
 ch.3 | consécration
l’opportunité, dans le cadre d’une injonction de soins,
du recours à un traitement utilisant des médicaments
inhibiteurs de libido, mentionné à l’article L. 3711-3 du
code de la santé publique.
La procédure ainsi définie prévoit donc plusieurs étapes :
1) une expertise médicale, par un ou deux experts
selon les cas,
2) une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité
en Centre national d’évaluation (« le CNE » ),
3) l’avis de la commission pluridisciplinaire des
mesures de sûreté (« la CPMS » ).
Le président de la CPMS, saisi par le juge ou par
le tribunal de l’application des peines, ordonne le
placement de la personne, pour une durée d’au moins
six semaines, dans un service spécialisé chargé de
l’observation des personnes détenues aux fins d’une
évaluation pluridisciplinaire de dangerosité.
La CPMS donne son avis au vu de cette évaluation -
qui fait l’objet d’un rapport qui lui est adressé – et de
l’expertise réalisée; il est valable pour une durée de
deux ans. Cet avis n’est que consultatif et ne lie donc
pas le tribunal de l’application des peines.
L’un des principaux problèmes rencontrés réside dans
l’articulation des délais qu’il convient de respecter lors
de la mise en application de cette procédure :
• le débat contradictoire devant le tribunal de
l’application des peines doit avoir lieu au plus tard
le sixième mois suivant la demande de libération
conditionnelle formulée par la personne concernée
(article D. 49-36 du code de procédure pénale);
• l’article R. 61-9 du même code prévoit que la
commission rend un avis motivé dans les trois mois
de sa saisine et qu’à défaut d’avis dans ce délai, le
juge de l’application des peines peut faire procéder
à l’examen de la dangerosité;
• enfin, l’article D. 527-1 du code de procédure
pénale prévoit que la commission pluridisciplinaire
des mesures de sûreté doit rendre son avis dans
un délai de six mois à compter de sa saisine. Si
l’avis n’est pas rendu dans ce délai, le tribunal de
l’application des peines peut s’en dispenser.
96
Il existe actuellement trois centres nationaux d’évaluation : Fresnes, le centre pénitentiaire francilien et Lille Séquedin
- l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines
Il s’avère pourtant que l’ensemble de la procédure
(transfert au centre national d’évaluation, examen de
dangerosité, procédure devant la CPMS) se déroule sur
une durée bien supérieure aux délais imposés et que
le tribunal de l’application des peines n’est en réalité
pas en mesure de statuer dans le respect de ces délais
spécifiques.
Actuellement, la plupart des huit CPMS ne rendent leurs
avis que dans des délais oscillant entre 9 et 18 mois.
Il en résulte, compte tenu des délais incompressibles
exigés en pratique par la réalisation d’une expertise,
la remise de l’avis de la CPMS après l’évaluation
effectuée par le CNE, puis l’audiencement devant
le tribunal de l’application des peines, que, si une
personne condamnée dépose une demande de
libération conditionnelle deux ans avant la fin de sa
peine, le reliquat de peine restant à subir, au moment
où interviendra la décision, ne permettra pas un suivi
conséquent. Face à une telle situation, les condamnés
renoncent dès lors aux demandes qu’ils avaient formulées
et leur sortie intervient alors sans aucune forme de suivi
judiciaire.
De plus, en l’état des textes, le rapport du CNE - qui sert
de base à l’avis qu’émet la CPMS - n’est communiqué
qu’à celle-ci et non pas au juge de l’application des
peines alors pourtant qu’il contient des éléments
particulièrement riches susceptibles d’être fort utiles dans
le cadre du parcours d’exécution de la peine de la
personne concernée que ce soit en milieu fermé ou en
en milieu ouvert.
Cette évaluation est réalisée dans l’une des antennes
du CNE pendant une durée de six semaines. Le détenu
quitte alors son lieu de détention habituel et un autre
regard est porté sur sa personne et sur son parcours. Il
est conduit à s’adapter à de nouvelles situations, il lui est
demandé d’évoquer de nouveau les faits commis ainsi
que son histoire personnelle, il est soumis aux évaluations
du personnel de surveillance, des psychologues et
des psychiatres, des conseillers d’insertion. Chacun
expose ses observations avant que ne soit rédigée une
conclusion pluridisciplinaire comportant un avis et des
orientations.
- 73-
ch.3 | consécration - l’individualisation - juridictionnalisation au stade de l’app. des peines

Pour la commission, il est donc particulièrement

regrettable de se priver d’une évaluation aussi complète
et donc aussi utile. Aussi estime-t-elle devoir proposer :

• de maintenir l’évaluation réalisée par le CNE :

elle serait obligatoire pour les peines de réclusion
criminelle à perpétuité mais facultative dans les
autres cas;

• de supprimer la CPMS dont les délais d’instruction

sont trop longs alors qu’il faut être en mesure de se
prononcer dans des délais permettant de mettre en
place un suivi d’un minimum de durée, étant au
surplus souligné que l’avis de la CPMS est souvent
moins riche que celui formulé par le CNE;

• de prévoir une communication du rapport du

CNE au juge de l’application des peines en charge
de la mesure de privation de liberté;

• de créer des antennes supplémentaires du CNE96

(de l’ordre de deux ou trois) afin de mieux les
répartir sur le territoire et d’éviter ainsi ou de réduire
la rupture des liens familiaux pendant la durée de
cette période d’évaluation qui se déroule hors de
l’établissement pénitentiaire d’origine.

- 74 -
 CHAPITRE 4
---
UNE SIMPLIFICATION ET
UNE CLARIFICATION DE
L’EXÉCUTION DES PEINES
ch.4 | une simplification et une clarification de l’exécution des peines

Comme l’y invitait la lettre de mission et en prenant en
compte nombre des suggestions formulées dans les
contributions qu’elle avait sollicitées, la commission
s’est enfin attachée à recenser les textes s’avérant
particulièrement difficiles à appliquer afin de rechercher,
au vu notamment de la jurisprudence de la chambre
criminelle de la Cour de cassation, si certaines pénalités
ne devraient pas être redéfinies, s’il ne convenait pas
de reconsidérer parfois leurs modalités d’application,
enfin si certaines règles procédurales, qui font l’objet
aujourd’hui d’interprétation différentes – ce qui est
source d’incertitudes – ne pourraient pas être précisées
afin de renforcer la sécurité juridique.
La commission a également recensé les dispositions
législatives qui, poursuivant des objectifs de même
nature, relèvent pourtant, sans que cela paraisse
juridiquement justifié, de procédures de mise en œuvre
différentes. Elle a, à cette fin, engagé un processus
d’harmonisation.
Elle s’est aussi rendu compte que certains contentieux,
au demeurant numériquement peu importants, pouvaient
être utilement transférés d’une juridiction à une autre
afin, en particulier, de respecter le principe du double
degré de juridiction.
Toutes ces mesures, en apparence fort disparates,
répondent en réalité au souci constamment présent dans
l’esprit des membres de la commission, de clarifier ce
qui devait l’être et de simplifier tout ce qui pouvait l’être
afin de sécuriser le droit de l’exécution et de l’application
des peines et de rendre plus aisée sa mise en œuvre
par l’ensemble des praticiens du droit.
97
Voir supra page 78.
I/
Redéfinition des règles
de procédure en
matière d’exécution
des peines
A. Des transferts de compétence
1. Le transfert à un juge délégué
du traitement de certaines requêtes
en matière d’application et
d’exécution des peines
Pour des raisons de simplification mais aussi
d’accélération des procédures - les contentieux
de l’exécution des peines étant rarement traités en
priorité - la connaissance de l’ensemble des requêtes
susceptibles d’être présentées en matière d’exécution
des peines et dont il sera fait état infra, à l’exception du
contentieux de l’interprétation qui continuerait à relever
de la juridiction collégiale, mériterait d’être confiée au
président du tribunal ou à un juge par lui délégué, à
l’instar de ce que prévoit l’article 713-45 alinéa 2 du
code de procédure pénale.
Il en résulterait une nécessaire et utile spécialisation. Il est
par ailleurs proposé de confier à ce juge délégué le soin
de statuer sur une partie du contentieux de l’application
des peines et, notamment, sur les procédures de
révocation ou de mise à exécution en cas de violation
de la contrainte pénale et de la nouvelle peine de suivi
socio-judiciaire probatoire97.
Ce juge serait doté d’un greffe dédié pour recevoir
la demande et l’instruire. La Commission propose par
ailleurs qu’une fois instruite, la demande soit adressée
au parquet et que soit fixé, par la loi, un délai pour
assurer son audiencement.

- 78 -
 ch.4 | une simplification et une clarification de l’exécution des peines

2. Le transfert au tribunal Ce sera en réalité au tribunal d’apprécier s’il y a lieu de

correctionnel du contentieux de la
réhabilitation
Depuis 1885, les chambres d’accusation, devenues
chambres de l’instruction, ont compétence pour statuer
sur les requêtes en réhabilitation.
La charge qui en résulte pour elles n’est certes pas très
importante, 26 réhabilitations judiciaires ayant été
accordées en 2014. Mais la procédure est lourde,
ce contentieux est rarement traité en priorité par des
juridictions déjà très sollicitées et souvent confrontées
à l’urgence et, plus encore, ce contentieux ne permet
pas l’exercice du double degré de juridiction seul étant
ouvert un pourvoi en cassation.
La commission a donc considéré que le moment était
venu de proposer le transfert de ce contentieux à
une formation collégiale du tribunal correctionnel ce
qui ouvrira au demandeur un droit d’appel devant la
chambre des appels correctionnels.
Serait donc compétent le tribunal dans le ressort duquel
le requérant est domicilié. Le juge délégué dont la
création est envisagée par ailleurs pourrait utilement y
siéger voire en être membre de droit.
Les délais de recevabilité – que l’article 787 du code
de procédure pénale rend complexes en cherchant à
restreindre l’accès à cette procédure aux récidivistes
réitérant, condamnés par défaut ou aux condamnés
ayant bénéficié d’une prescription de la peine – méritent
d’être simplifiés et unifiés.
faire droit à une requête en réhabilitation et de prendre
en considération, s’il le pense souhaitable, un éventuel
état de récidive.
Toujours dans un souci de simplification, la commission
propose d’exclure les contraventions du champ de la
réhabilitation judiciaire. L’emprisonnement correctionnel
a en effet été abrogé, les contraventions ne sont pas
concernées par les règles relatives à la réhabilitation
de plein droit (article 133-13 du code pénal) et les
condamnations sont automatiquement effacées du
bulletin n°1 du casier judiciaire au bout de trois ou
quatre ans et n’apparaissent pas au bulletin n°2.
Dans la ligne de l’entreprise de recodification dont il
a été fait état supra, il s’impose de réunir dans le seul
code de procédure pénale l’ensemble des règles de la
réhabilitation qu’il s’agisse de la réhabilitation de droit
ou de la réhabilitation judiciaire.
B. Harmonisation des règles de
procédure en matière d’exécution des
peines
La commission s’est attachée à revoir, pour les harmoniser
et les simplifier, les différentes procédures contentieuses
relatives à l’exécution des peines.

Pour la commission, seuls les délais de recevabilité
prévus par l’article 786 du code de procédure pénale98
méritent d’être pris en considération ce qui s’inscrit
d’ailleurs dans sa volonté de ne pas intégrer la notion
de récidive au stade de l’application des peines dès
lors qu’il en a déjà été tenu compte pour le prononcé
de la peine elle-même. Par ailleurs, il ne lui semble pas
justifié d’imposer des délais plus longs aux condamnés
par défaut ou ayant prescrit leur peine dès lors qu’ils ne
sont pas nécessairement responsables de cette situation.
Engagement des procédures contentieuses.
Il existe actuellement, au stade de l’exécution des
peines, neuf procédures contentieuses susceptibles
d’être engagées. Certaines, telles les procédures de
contestation d’identité prévues par les articles 748 et
778 du code de procédure pénale ont un objet très
proche. D’autres - c’est le cas des dispositions de
l’article 778 relatif à l’application des lois d’amnistie
et de la réhabilitation ou encore des dispositions de
l’article 748 précité - ne sont pas souvent mises en

98
Article 786 du code de procédure pénale. « La demande en réhabilitation ne peut être formée qu’après un délai de cinq ans pour les condamnés à une peine criminelle,
de trois ans pour condamnés à une peine correctionnelle et d’un an pour les condamnés à une peine contraventionnelle. Ce délai part, pour les condamnés à une amende,
du jour où la condamnation est devenue irrévocable et, pour les condamnés à une peine privative de liberté, du jour de leur libération définitive ou, conformément au dernier
alinéa de l’article 733 du jour de leur libération conditionnelle lorsque celle-ci n’a pas été suivie de révocation. A l’égard des condamnés à une sanction pénale autre que
l’emprisonnement ou l’amende, prononcée à titre principal, ce délai part de l’expiration de la sanction subie.»
99
Cf. annexe n°11 les procédures contentieuses relatives à l’exécution des peines

- 79-
ch.4 | une simplification et une clarification de l’exécution des peines
œuvre. Les conditions de présentation des requêtes en
relèvement, en dispense d’inscription aux bulletins n° 2
et 3 du casier judiciaire ou en confusion obéissent à
des règles différentes et n’offrent pas les mêmes droits
aux demandeurs. Afin de ne pas alourdir le présent
rapport mais aussi pour faciliter la compréhension de
cette situation quelque peu désordonnée, un tableau a
été dressé : il figure en annexe99.
Le constat ainsi effectué conduit à s’efforcer, dans toute
la mesure du possible, d’unifier ces procédures. Pour y
parvenir, il convient de créer un tronc commun de règles
procédurales tout en tenant compte de la spécificité de
certaines de ces procédures afin notamment, s’agissant
des requêtes présentées à l’initiative du condamné, de
renforcer son droit à être entendu.
Instruction des requêtes contentieuses.
Il apparaît que, contrairement à ce que prévoit l’article
711 du code de procédure pénale100, les articles
703 et 778 du même code prévoient une procédure
d’instruction fort lourde passant par la désignation d’un
juge rapporteur dans le cas de l’article 778 et par une
enquête préalable effectuée par le parquet s’agissant
de l’article 703.
La commission a donc considéré qu’il était souhaitable
de simplifier et d’harmoniser les modalités d’instruction de
ces différentes requêtes afin d’accélérer cette instruction
et d’alléger la tâche des services d’enquête. Elle
propose donc de confier au procureur de la République
le soin d’apprécier s’il y a lieu de diligenter une enquête
car il peut déjà disposer de suffisamment d’éléments
d’information ou s’il lui appartient de s’entourer d’avis
complémentaires que le juge de l’application des peines
serait en mesure de lui adresser.
Compétence des juridictions appelées à statuer.
Il existe, là encore, une diversité de règles qu’il est
opportun d’unifier. Ainsi, pour les procédures de
confusion de peines, de rectification d’erreur matérielle
et pour celles qui sont relatives à des difficultés
100
Article 711 du code de procédure pénale. « Le tribunal ou la cour, sur requête du ministère public ou de la partie civile, statue en chambre du conseil après avoir
entendu le ministère public, le conseil de la partie s’il le demande et, s’il échet, la parie elle-même, sous réserve des dispositions de l’article 712 […] Lorsque le
requérant est détenu, sa comparution devant la juridiction n’est de droit que s’il en fait la demande expresse dans sa requête. L’exécution de la décision en litige est
suspendue si le tribunal ou la cour l’ordonne. Le jugement sur l’incident est signifié à la requête du ministère public aux parties intéressées ».
- 80 -
d’exécution, l’article 711 du code de procédure pénale
semble ouvrir une option entre la juridiction du lieu de
condamnation ou celle du lieu de détention laissée au
choix du requérant ou du procureur de la République.
La compétence du lieu de détention n’est en revanche pas
envisagée par l’article 703 du code précité s’agissant
des requêtes en relèvement ou en dispense d’inscription
au bulletin n°2 du casier judiciaire alors pourtant que
cette compétence faciliterait la comparution du détenu
soucieux de défendre sa requête et que le juge de
l’application des peines dispose déjà de ce pouvoir
dans le cadre d’un aménagement de peine.
Il paraît dès lors souhaitable de dégager de nouvelles
règles permettant de clarifier cette situation, ce qui
conduit à formuler les propositions suivantes :
• Le principe : affirmer la compétence de la
juridiction de condamnation ou, en cas de pluralité
de condamnations visées dans une même requête,
celle de la dernière juridiction ayant statué. Et, si la
requête porte sur une condamnation prononcée par
une cour d’assises ou une cour d’appel, reprendre
la compétence dont dispose aujourd’hui sans
véritable raison la chambre de l’instruction et retenir
la compétence du tribunal de grande instance du
siège de cette juridiction afin de restaurer un droit
d’appel qui n’existe pas actuellement.
• L’exception : affirmer la compétence systématique
de la juridiction du lieu de détention si la personne
sollicitant un relèvement, une confusion de peines
ou une dispense d’inscription aux bulletins n°2 et 3
du casier judiciaire est détenue. Une telle solution
aura au surplus le mérite de permettre de disposer
d’informations actualisées sur l’évolution de la
personne concernée au regard notamment des
nouveaux critères posés par l’article 711 du code
de procédure pénale en matière de confusion.
Pour les autres types de requêtes qui touchent exclusi-
vement au fond même d’une décision en particulier
(erreurs ou omissions, difficultés d’exécution, contestation
d’identité), une telle dérogation ne s’impose pas.
 ch.4 | une simplification et une clarification de l’exécution des peines
Comparution du requérant.
A l’heure actuelle, la comparution n’est de droit qu’en
matière de confusion de peines, de rectification
d’erreur matérielle et de contentieux de l’exécution si le
condamné en fait la demande expresse.
Une mise en conformité avec les dispositions de l’article
6 de la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l’homme et des libertés fondamentales conduit
donc à faire les propositions suivantes :
• poser le principe que le condamné peut soutenir
à l’audience toute requête qu’il a pris l’initiative
d’adresser à une juridiction, et ce quel qu’en soit
le motif;
• prévoir, pour les requêtes émanant du parquet et
portant souvent sur des contentieux plus techniques,
que la comparution par visio-conférence serait de
droit (voir l’article 706-71 du code de procédure
pénale) sauf si la juridiction saisie décide d’une
comparution en personne;
• dire qu’il peut être dérogé à la comparution
personnelle si le condamné y renonce et préfère
comparaître par visio-conférence.
Il n’est enfin pas inutile de rappeler qu’une comparution
à l’audience peut éventuellement se combiner avec une
permission de sortir.
Signification de la décision.
L’article 711 du code de procédure pénale prévoit que
la décision rendue doit être obligatoirement signifiée.
Lorsque la personne concernée comparaît à l’audience,
cette signification retarde inutilement la prise en compte
de la décision rendue en particulier lorsqu’elle lui est
favorable. Cette suppression ne serait enfin pas sans
incidence sur le montant des frais de justice.
Le contentieux de l’interprétation
et des difficultés d’exécution.
Il arrive qu’au stade de l’exécution, les magistrats du
parquet se trouvent en présence de condamnations
comportant des erreurs juridiques ou des omissions.
- 81-
Pour y remédier des pratiques prétoriennes s’appuyant
sur la jurisprudence de la Cour de cassation se sont
développées afin de ne pas recourir au pourvoi dans
l’intérêt de la loi dont la procédure demeure à la fois
lourde et longue.
La juridiction correctionnelle est dès lors de plus en
plus souvent saisie sur le fondement de l’article 710 du
code de procédure pénale et la chambre criminelle,
notamment par des arrêts rendus les 4 avril 2013 et 13
septembre 2011, a validé cette manière de procéder.
Pour autant ces pratiques ne peuvent être généralisées
et il s’impose de définir une procédure aisée à mettre en
œuvre et ne s’exposant pas à la critique.
Il serait donc souhaitable, à l’instar de ce que prévoient
les articles 461 et 462 du code de procédure civile,
de redéfinir les pouvoirs de la juridiction saisie d’un
incident d’exécution sur le fondement de l’article 710
du code de procédure pénale pour lui permettre de
statuer sur certaines omissions ou difficultés juridiques
décelées au stade de la mise à exécution. Elle pourrait
ainsi, sans porter atteinte au dispositif de la décision,
se prononcer sur d’éventuelles omission de statuer ou
valider une décision de mise à exécution à hauteur
du maximum légal ou encore interpréter un dispositif
ambigu ou procéder à la mise à exécution de cumuls
de peines…
Il va toutefois de soi que les nouvelles possibilités qui
seraient ainsi ouvertes pour statuer sur ce contentieux
en interprétation de dispositifs ambigus devront être
définies avec précision et donc s’inscrire dans un cadre
très strict.
ch.4 | une simplification et une clarification de l’exécution des peines
II/
Clarification de règles
procédurales objet
d’interprétations
différentes
A. Le caractère définitif d’une
condamnation pénale et le point de
départ de la prescription
Aucune disposition du code pénal ou du code de
procédure pénale ne définit précisément le caractère
définitif d’une condamnation. Cette question, qui
devrait recevoir depuis longtemps une réponse claire et
constante, demeure un sujet de discussion.
On considère généralement qu’une décision acquiert
un caractère définitif le jour où les voies de recours
sont expirées. Mais certains textes et des décisions de
jurisprudence contredisent ce principe, en particulier
pour les condamnations par défaut et les condamnations
contradictoires à signifier. Par ailleurs, il s’est instauré
une certaine confusion entre les effets d’une peine
définitive et ceux d’une peine exécutoire Il en résulte
une réelle incertitude, source d’une insécurité juridique
qu’il convient de dissiper.
Car cette question est d’une grande importance, le
caractère définitif d’une condamnation étant pris en
compte dans de nombreuses situations procédurales
telles que la révocation d’un sursis, la recevabilité
d’une demande de confusion, l’appréciation d’un état
de récidive légale, la recevabilité d’une demande de
réhabilitation judiciaire ou encore le point de départ de
peines d’interdiction.
- 82 -
La commission formule donc plusieurs propositions qui
lui paraissent de nature à clarifier cette situation. Elles
consistent à :
Définir ce qu’est une condamnation définitive.
Une condamnation ne deviendrait définitive qu’à
l’expiration des recours que sont l’opposition, l’appel
et le pourvoi. Sauf à créer une nouvelle disposition,
l’énoncé de cette règle mériterait de figurer dans l’article
708 du code de procédure pénale.
Poser en principe que le caractère définitif d’une décision
devient le point de départ du processus d’exécution de
toutes les peines.
Il en résulterait la modification ou la suppression de
différentes dispositions : une modification de l’article
132-41 du code pénal afin de supprimer la référence
au caractère exécutoire comme point de départ du
délai d’épreuve, la suppression de l’alinéa 2 de l’article
708 du code de procédure pénale, une modification
de l’article 498-1 du même code pour supprimer
toute référence au caractère exécutoire des décisions
contradictoires à signifier nonobstant l’appel possible
du prévenu n’ayant pas eu connaissance de la décision.
Là encore, toutefois, dans le souci de ne pas affaiblir
l’Etat, la suppression de la référence au caractère
exécutoire ne priverait pas pour autant le procureur de
la République (ou le procureur général, en application
de l’article 569 dernier alinéa du code de procédure
pénale) de la possibilité de mettre la peine à exécution
avec l’autorisation du juge des libertés et de la détention,
conformément aux dispositions de l’article 135-2 du
code précité.
Restreindre les dérogations à cette règle de principe,
en affirmant que seules les condamnations assorties
de l’exécutoire provisoire par décision expresse de la
juridiction ou en application d’une disposition spécifique
de la loi pourront être mises à exécution sans attendre
l’expiration des voies de recours, comme cela est déjà
prévu pour la comparution sur reconnaissance préalable
de culpabilité et pour la contrainte pénale.
Restaurer la cohérence entre le caractère définitif et le
point de départ du délai de prescription de la peine.
Le point de départ du délai de prescription de la peine
doit toujours être fixé au jour où la condamnation est
 ch.4
devenue définitive. Il demeure qu’il convient de modifier
les textes afin de tenir compte des décisions rendues par
défaut ou contradictoirement à signifier pour lesquelles,
si l’on se réfère aux articles 492 et 498-1 du code de
procédure pénale, le délai de prescription court dès la
signification.
Un article spécifique rappelant l’existence de cette
dérogation pourrait être introduit après l’article 133-4
du code pénal.
B. Le caractère exécutoire d’une peine
Cette question soulève elle aussi un certain nombre de
difficultés auxquelles il est nécessaire de remédier.
L’article 471 alinéa 4 du code de procédure pénale
dispose que « Les sanctions pénales prononcées en
application des articles 131-5 à 131-11 et 132-
25 à 132-70 du code pénal peuvent être déclarées
exécutoires par provision ».
Les sanctions pénales visées par cette disposition ne
sont toutefois pas énumérées de manière exhaustive
l’article 471 ne mentionnant pas certaines décisions,
prononcées par le juge pénal, qui peuvent pourtant,
elles aussi, être assorties de l’exécution provisoire telle,
par exemple, la contrainte pénale.
La commission a par ailleurs constaté que, pour les peines
entrainant des obligations et/ou des interdictions qui
s’appliquent dès le prononcé de la décision, l’exécution
provisoire soulevait des difficultés en particulier lorsque
le condamné n’était pas présent à l’audience ou quand
ces interdictions étaient mises en œuvre par des tiers,
notamment une administration. Elle a également noté
que la sanction des violations des obligations et/ou
interdictions n’était pas possible tant que la personne
concernée n’en avait pas eu connaissance.
La commission a aussi relevé que l’ajournement
« simple » pouvait être assorti de l’exécution provisoire,
l’ajournement « avec mise à l’épreuve » était assorti de
l’exécution provisoire de plein droit (article 132-63 du
101
Cf. annexe n°12 : note sur les confusions de peine
| une simplification et une clarification de l’exécution des peines
code pénal), l’ajournement « avec injonction » pouvait
être assorti de l’exécution provisoire (article 132-68 du
code pénal), les ajournements « aux fins d’investigation
sur la personnalité » et « aux fins de consignation » créés
par la loi n° 20014-896 du 15 août 2014 n’étaient pas
assortis de l’exécution provisoire, les articles 132-70 1
à 132-70-3 n’étant pas compris dans l’énumération de
l’article 470 alinéa 4 du code de procédure pénale
et les textes relatifs à cette forme d’ajournement ne
prévoyant pas eux-mêmes la possibilité d’une exécution
provisoire.
S’agissant des peines privatives de liberté, l’exécution
provisoire paraît liée à une mesure d’aménagement de
peine ordonnée par la juridiction correctionnelle. Le
renvoi de l’article 471 du code de procédure pénale aux
articles 132-25 à 132-27 - prévoyant la semi-liberté, le
placement à l’extérieur, le placement sous surveillance
électronique et le fractionnement de peine - laisse en
effet entendre que la peine « aménagée » est assortie de
l’exécution provisoire. Les articles 723-2 et 723-7 du
code de procédure pénale relatifs à la mise en œuvre,
par le juge de l’application des peines, d’une peine
aménagée prononcée par le tribunal correctionnel
introduisent toutefois une certaine confusion entre
exécution provisoire, caractère exécutoire et mandat de
dépôt. Et l’article 707-5 du code de procédure pénale
qui prévoit, en cas de délivrance de mandat, que les
peines privatives de liberté peuvent être immédiatement
aménagées sans attendre que la condamnation soit
exécutoire en application de l’article 707 du code
précité, sous réserve de l’appel suspensif du ministère
public, ne s’avère pas d’application aisée et soulève lui
aussi des difficultés101.
Afin de lever certaines de ces difficultés, la commission
entend formuler les propositions suivantes :
• créer un article spécifique précisant, mieux que
ne le fait actuellement l’article 471 alinéa 4 du
code de procédure pénale, les cas dans lesquels
le prononcé de l’exécution provisoire est possible;
• unifier les conditions dans lesquelles peut
être prononcée l’exécution provisoire et prévoir
notamment qu’elle ne peut l’être qu’en présence du
condamné;
- 83-
ch.4 | une simplification et une clarification de l’exécution des peines
• prendre acte de ce que l’exécution provisoire
est sans utilité pour les peines privatives de libertés
ne comportant pas un placement en détention,
notamment en cas d’aménagement de peine ab
initio dans la mesure où le juge de l’application
des peines devra se prononcer sur les modalités
pratiques de l’aménagement octroyés dans le délai
de 4 mois prévu aux articles 723-2 al. 2 et 723-7-
1 al. 1 du code de procédure pénale;
• prendre acte de ce que, pour les peines privatives
de libertés avec placement en détention ou maintien
en détention, le cumul du prononcé d’un mandat
de dépôt ou d’un maintien en détention et de
l’exécution provisoire est redondant.
• supprimer la référence faite au mandat d’arrêt
dans l’article 707-5 du code de procédure pénale
dans la mesure où la notion même de mandat
d’arrêt suppose une personne en fuite, situation
incompatible avec un aménagement de peine
immédiat
• créer un article disposant que ou inclure dans
le « nouvel » article 471 du code de procédure
pénale réécrit que l’exécution provisoire peut
être prononcée pour les peines privatives ou
restrictives de droits, prononcées à titre de peine
principale ou complémentaire, prévues en matière
contraventionnelle.
C. Le relèvement des incapacités
La commission a constaté qu’en application de l’article
702-1 du code de procédure pénale, seules les
interdictions, déchéances et incapacités prononcées à
titre complémentaire peuvent bénéficier d’un relèvement.
Or, en pratique, la situation d’un condamné peut justifier
un relèvement de cette nature, en particulier pour des
raisons professionnelles, et ce que l’interdiction ait été
prononcée à titre complémentaire ou à titre principal.
La commission estime donc souhaitable d’autoriser le
relèvement des interdictions prononcées à titre principal.
Il conviendra de définir les modalités de mise en œuvre
de cette procédure notamment en termes de délais de
recevabilité de la demande, la peine ayant déjà dû
recevoir exécution durant un temps à déterminer avant
qu’il soit possible de bénéficier d’un relèvement.
102
Cf. annexe n°12 note sur les confusions de peine
103
Cf. annexe n° 12 note sur les confusions de peine
- 84 -
D. La confusion des peines
Afin de simplifier le plus possible un corpus procédural
qu’elle jugeait particulièrement complexe, la commission
s’était initialement interrogée sur la possibilité de mettre
un terme au principe du non-cumul des peines. Elle a
abandonné cette idée après avoir constaté que nombre
des législations étrangères qui connaissent le principe
du non-cumul ont introduit dans leurs législations des
correctifs qui en atténuent l’effet répressif mais qui
complexifient singulièrement la situation.
Aussi s’est-elle efforcée de rechercher tout ce qui pourrait
être de nature à clarifier et à simplifier un domaine du
droit ayant jusqu’ici peu évolué et dont la difficulté ne
doit pas être sous-estimée.
Afin de rendre la compréhension plus aisée, cette
question a fait l’objet en annexe d’un tableau détaillé,
éventuellement assorti de propositions rédactionnelles.
Seuls figurent ci-dessous quelques développements
résumant ce que fut la démarche de la commission et
les propositions qu’elle formule102.
Nature des peines susceptibles d’être cumulées.
L’article 132-5 du code pénal prévoit que les
peines privatives de liberté sont de même nature
(emprisonnement et réclusion criminelle) au regard des
règles de la confusion.
Cette disposition, qui renvoie aux peines de réclusion ou
d’emprisonnement prononcées à titre de peine principale
par la juridiction de jugement, fait abstraction des
peines d’emprisonnement sanctionnant le non-respect
d’une peine prononcée à titre de peine alternative : non-
paiement d’un jour amende, inexécution d’un travail
d’intérêt général, non-respect de peines alternatives
(articles 131-5 et 131-6 du code pénal), violation
des obligations assortissant un suivi socio-judiciaire
(article 131-36-7 du code pénal) ou inexécution d’une
contrainte pénale…
Ces peines d’emprisonnement sont en réalité d’une
nature différente de celle des peines d’emprisonnement
prononcées à titre de peine principale.
 ch.4
Afin d’éviter d’inutiles débats sur la nature de la peine
prononcée et ses modalités d’exécution, la commission
propose de créer un article 132-5-1 nouveau du code
pénal prévoyant le cumul de l’emprisonnement prononcé
à titre de peine principale et de l’emprisonnement
prononcé pour le non-respect de peines alternatives. Elle
renvoie, en annexe, à une suggestion de formulation
rédactionnelle103.
Le travail d’intérêt général.
Le travail d’intérêt général est à la fois une peine
principale (article 131-8 du code pénal) et une
obligation assortissant d’autres peines (articles 132-54
pour le sursis assorti d’un travail d’intérêt général) et
131-4-1 pour la contrainte pénale).
Or, pour l’application des règles sur la confusion,
l’article 132-5 du code pénal n’envisage que la peine
de travail d’intérêt général en tant que peine principale
et ne mentionne pas l’obligation assortissant une autre
peine. Il en résulte un risque de cumul excessif d’heures
de travail d’intérêt général au-delà du plafond des 280
heures initialement possibles.
Il s’impose donc de prévoir une possibilité de confusion
des heures de travail infligées quel que soit le cadre
juridique dans lequel est prononcé le travail d’intérêt
général.
Les longues peines.
L’article 132-5 du code pénal dispose que « Lorsque
la réclusion criminelle à perpétuité, encourue pour
l’une ou plusieurs infractions en concours, n’a pas été
prononcée, le maximum légal est fixé à trente ans de
réclusion criminelle. »
Cet article ne prévoit toutefois pas de disposition similaire
lorsque la peine encourue est la peine de 30 ans de
réclusion criminelle et qu’elle n’a pas été prononcée. La
jurisprudence de la Cour de cassation n’apporte pas
actuellement de réponse uniforme lorsque l’on se trouve
dans cette situation104.
La commission propose dès lors de préciser, dans
l’article 132-5 du code pénal, que la peine de 30
ans est la peine de référence en matière de confusion
lorsque les peines de réclusion criminelle à perpétuité
ou de 30 ans de réclusion criminelle sont encourues
mais n’ont pas été prononcées.
104
Cass. crim., 10 nov. 2004 : pourvoi n° 04-85020. Cass. crim., 21 mai 2005. Bull crim n°129.
105
Cass. crim. 19 nov. 2014 : pourvoi n°13-8016 ; Dr. pénal février 2015, comm. 28.
| une simplification et une clarification de l’exécution des peines
L’incidence des décisions cadre
en matière d’exécution des peines.
La transposition des décisions cadre en matière
d’exécution des peines (déjà effectuée ou en cours)
génère un nouveau contentieux qui n’affecte pas
directement les règles de la confusion proprement dite
mais qui, à l’occasion d’une demande de confusion,
soulève des problèmes de souveraineté.
La décision-cadre n°2008/675/JAI permet de prendre
en compte les décisions de condamnation prononcées
dans un autre Etat de l’Union européenne mais l’article
3.3 contient une réserve aux termes de laquelle il est
impossible de porter atteinte à la décision prononcée par
un autre Etat. Le point 14 du préambule de la décision
cadre n°2008/909/JAI prévoit une exception à cette
réserve lorsque l’Etat de condamnation a transféré
l’exécution de la peine à l’Etat d’exécution.
Appelée à se prononcer sur une demande de confusion
entre une peine française purgée en France et une
peine d’un autre Etat-membre en cours d’exécution
à l’étranger, la Cour de cassation a estimé que cette
requête était irrecevable dans la mesure où elle porterait
atteinte au droit de l’Etat de condamnation de poursuivre
l’exécution de sa peine sur son territoire105.
Une clarification mérite donc d’intervenir sans tarder
ce qui conduit la commission à proposer les solutions
suivantes :
• recevabilité d’une demande de confusion entre
une peine française (en cours d’exécution ou restant
à exécuter) et une peine étrangère déjà exécutée à
l’étranger, car seule est concernée l’exécution de la
peine française;
• recevabilité d’une demande de confusion
entre une peine française et une peine étrangère
dont l’exécution a été transférée à la France, car
l’exécution de cette peine est soumise au droit
national;
• recevabilité d’une demande de confusion
entre une peine française et une peine émanant
d’un autre Etat membre de l’Union européenne
en cours d’exécution ou à exécuter à l’étranger
dans l’hypothèse où la peine française n’a pas
été ramenée à exécution, car le condamné se voit
- 85-
ch.4 | une simplification et une clarification de l’exécution des peines
dispenser d’exécuter la peine française sans que
cela porte atteinte à la peine étrangère.
Les confusions en cascade.
La commission s’est également penchée sur les confusions
« en cascade » résultant de demandes de confusion
présentées au fil des condamnations successivement
prononcées contre une même personne. Les solutions
actuellement retenues sont susceptibles d’entrainer
la remise à exécution de peines antérieurement
confondues, voire de rendre inopérante la nouvelle
confusion. Ce mécanisme complexe est source d’inutiles
incompréhensions et il mérite d’être revu.
Aussi la commission propose-t-elle de prévoir
expressément que toute demande de confusion entre
une peine déjà confondue et une nouvelle peine
ne peut avoir pour effet de remettre en cause la
confusion précédemment accordée. Ce mécanisme,
qui empêcherait de faire revivre une peine absorbée,
permettrait au principe d’autorité de chose jugée en
matière de confusion de produire tous ses effets.
Un exemple tiré de la situation actuelle et permettant de
mieux saisir la proposition que fait la commission figure
en annexe106.
Le mécanisme de la réduction au maximum légal.
La procédure de réduction au maximum légal d’une
peine dont il s’avère qu’elle dépasse le maximum
encouru n’est actuellement régie par aucun texte. Il s’agit
en réalité d’une pratique des parquets qui, lorsqu’ils
font ce constat, ordonnent que l’ensemble des peines
sera exécuté dans la limite de la peine la plus forte, et
ce sur le fondement du principe de légalité des peines
(article 132-4 al.1 du code pénal). Contrairement aux
confusions qui sont ordonnées, il n’est pas fait mention de
cette réduction au maximum légal au casier judiciaire.
Cette pratique n’est en réalité nullement contrôlée, sauf
contestation formée sur le fondement des dispositions
de l’article 710 du code de procédure pénale, et
la situation ainsi créée est réversible à tout moment
en fonction de l’évolution de la situation pénale de
l’intéressé. Il n’existe par ailleurs aucune jurisprudence
précisant la nature exacte de la décision ainsi prise par
un magistrat du ministère public. Il s’impose donc de
poser des règles applicables par tous.
106
Cf. annexe n°12 note sur les confusions de peine
107
Cf. annexe n° 12 note sur les confusions de peine
- 86 -
La commission propose donc que, lorsqu’un magistrat du
parquet constate l’existence d’un éventuel dépassement
du maximum légal, il saisisse la juridiction compétente
pour statuer. Devant cette juridiction, la personne
concernée pourra solliciter une confusion totale ou
partielle. Les juges examineront alors la situation pénale
de l’intéressé dans son ensemble et ne se limiteront pas
aux peines en cours d’exécution ou aux peines fermes.
La décision rendue sur la confusion sera transcrite au
casier judiciaire. Cette nouvelle procédure renforcera
le principe d’autorité de chose jugée en matière de
confusion de peine.
Une illustration des effets de la consécration du principe
de l’autorité de la chose jugée en matière de confusion
figure en annexe107.
III/
Modernisation de la
période de sûreté
A. Présentation de la mesure
La période de sûreté a été créée par la loi n° 78-
1087 du 22 novembre 1978 modifiant certaines
dispositions du code de procédure pénale en matière
d’exécution des peines privatives de liberté. Elle avait
pour objectif d’exclure, pendant une durée déterminée,
certains condamnés à des peines d’emprisonnement de
longue durée de la faculté de bénéficier de mesures
d’aménagement de peines.
Répondant à des considérations de préservation de
l’ordre public et ne prenant pas en compte l’éventuelle
évolution du condamné, cette mesure manifestait une
certaine défiance à l’égard des juges de l’application
des peines dont les décisions, alors qualifiées
« d’administration judiciaire », n’étaient pas encore
susceptibles de recours.
 ch.4
La commission s’est interrogée sur le maintien de ce
dispositif dès lors que la juridictionnalisation de la
phase post-sentencielle permet désormais d’exercer
des voies de recours contre les décisions des juges
de l’application des peines, notamment à l’initiative
des parquets. Au surplus, l’existence de différents
délais parfois susceptibles de se combiner ou de se
chevaucher s’avère source de complexité et de difficultés
d’application.
Quoique ne perdant pas de vue le souci de simplification
exprimé par la Lettre de mission, la commission n’a
pas estimé devoir proposer la suppression de cette
mesure. Une telle recommandation serait en effet mal
comprise. En revanche, il est pour elle indispensable de
faire évoluer la période de sûreté et d’en redéfinir les
contours.
B. Les évolutions proposées
Pour la commission, il s’impose donc de clarifier la
nature juridique de la période de sûreté et de simplifier
ses modalités de mise en œuvre.
Préciser sa nature juridique. L’article 132-23 du code
pénal dispose qu’en cas de condamnation à une peine
privative de liberté, non assortie du sursis, dont la
durée est égale ou supérieure à 10 ans, prononcée
pour les infractions spécialement prévues par la loi, le
condamné ne peut bénéficier, pendant une période de
sûreté, des dispositions concernant la suspension ou le
fractionnement de la peine, le placement à l’extérieur,
les permissions de sortir, la semi-liberté et la libération
conditionnelle. Mais il ne précise pas la nature juridique
de la période de sûreté.
Le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation, en
ce qui les concerne, rappellent avec constance que la
période de sûreté est une simple modalité d’exécution
de la peine et non une peine distincte de celle qu’elle
assortit108.
La commission propose donc de consacrer cette
jurisprudence dans les textes afin que soit affirmée de
la façon la plus nette la nature juridique exacte de la
période de sûreté.
108
Cons. constit., 22 novembre 1978 : JO 23/11/78, p.3928. Cass. crim. 10 déc. 1980. Bull.crim. n°344 ; 16 janvier 1985 : Bull. crim n°29 ; 9 mars 1993. Bull. crim.
n°104 ; 5 juillet 1993. Bull. crim. n°237.
| une simplification et une clarification de l’exécution des peines
Simplifier les règles de mise en œuvre.
Le code pénal opère aujourd’hui des distinctions
complexes, et même critiquables, entre périodes de
sûreté facultatives ou obligatoires.
Complexes dans la mesure où l’article 132-23 du
code pénal prévoit l’application automatique d’une
période de sûreté en cas de condamnation à une peine
privative de liberté non assortie du sursis d’une durée
égale ou supérieure à 10 ans prononcée pour des
infractions spécialement prévues par la loi. Or il s’avère
que certaines infractions font encourir l’application de
cette mesure alors qu’il n’en va pas de même pour
d’autres pourtant presque similaires ou même parfois
plus graves. Ce manque de cohérence surprend et
conduit à faire de cette mesure une application que l’on
ne peut estimer satisfaisante.
Critiquables car le caractère automatique de la période
de sûreté conduit à appliquer cette modalité particulière
d’une peine d’emprisonnement sans débat judiciaire
préalable ce qui peut poser problème au regard des
dispositions de l’article 6 de la Convention européenne
des droits de l’homme. Au surplus, cette mesure est le
plus souvent mise en œuvre sans que les parties en
aient eu conscience. Le condamné ne la découvrira et
n’en comprendra le sens et la portée que lorsqu’il se
verra refuser le bénéfice d’un aménagement de peine
en raison, précisément, de l’existence de cette mesure.
Une telle situation n’est d’évidence pas satisfaisante ce
qui conduit la commission à formuler les propositions
suivantes :
• il convient que la période de sûreté perde à
l’avenir son caractère éventuellement automatique
et qu’elle ne soit plus désormais que facultative.
• afin de mettre la norme en adéquation avec la
réalité judiciaire, il semble également souhaitable
de limiter son prononcé aux peines privatives de
liberté de nature criminelle, d’une durée égale ou
supérieure à 10 ans. Le recours aux périodes de
sûreté en matière correctionnelle ou pour assortir de
courtes peines criminelles est en effet numériquement
fort réduit.
- 87-
ch.4 | une simplification et une clarification de l’exécution des peines
• de ce caractère désormais facultatif, découlera
l’obligation de prononcer cette mesure par une
décision expresse ce qui, devant la cour d’assises,
nécessitera de poser une question spéciale. Enfin,
ce qui est important, le condamné se verra ainsi
informé de l’existence de cette mesure et des
conséquences qui en résulteront sur l’exécution
de sa peine dès le prononcé du jugement de
condamnation.
• enfin c’est à la juridiction de jugement qu’il
appartiendra de déterminer la durée de la période
de sûreté dans la limite des 2/3 de la peine pour
les peines à temps et de 22 ans pour les peines de
réclusion criminelle à perpétuité, ce qui conduit à
supprimer les paliers que prévoit l’article 132-23 -
alinéa 2 du code pénal.
La commission n’a toutefois pas jugé opportun d’étendre
le dispositif ci-dessus à la période de sûreté perpétuelle
des articles 221-3 et 221-4 du code pénal, une telle
proposition pouvant être mal comprise. En outre, la
jurisprudence tant de la chambre criminelle de la
Cour de cassation que de la Cour européenne des
droits de l’homme considère que la période de sûreté
« incompressible » n’est pas contraire aux principes
énoncés par la convention européenne de sauvegarde
des droits de l’homme et des libertés fondamentales et,
spécialement, à son article 3 prohibant les traitements
inhumains et dégradants.
Clarifier les dispositions relatives
au relèvement de la période de sûreté.
Aux termes de l’article 720-4 du code de procédure
pénale, il peut, « à titre exceptionnel » et en présence
de « gages sérieux de réinsertion » être mis fin en tout ou
partie à la période de sûreté.
Cette terminologie est mal définie et l’on s’interroge sur
le sens qu’il convient de donner aux « gages sérieux de
réinsertion » exigés pour être relevé d’une période de
sûreté et aux « efforts sérieux de réinsertion » qui sont
demandés pour pouvoir bénéficier d’une mesure de
libération conditionnelle.
Pour la commission, le mot « gage » s’avère plus exigeant
que le mot « effort » et il lui a semblé surprenant que les
conditions du relèvement d’une période de sûreté, ce qui
109
Cf. : CEDH, 13 novembre 2014, Bodein contre France, req. n°4000114/10 : Dr. pénal janvier 2015, comm. 15.
110
Cf. : sur ce point, annexe N° 13 les expertises psychiatriques
- 88 -
constitue la première étape d’un éventuel aménagement
de peine, soient plus strictes que celles que l’on estime
nécessaires pour octroyer cet aménagement.
La commission considère dès lors qu’il est opportun
d’assouplir les conditions dans lesquelles peut être
envisagée et accordée une mesure de relèvement de
la période de sûreté. Pour elle, une telle mesure doit
s’inscrire dans le parcours d’exécution de la peine,
propre à chaque condamné, évoqué plus haut ce qui
conduit à modifier l’article 720-4 du code de procédure
pénale et à prévoir que, lorsque le détenu s’investit
dans son parcours d’exécution de peine, le tribunal
de l’application des peines peut, dans les conditions
définies à l’article 712-7 du code précité, décider de
mettre fin ou de réduire la période de sûreté.
L’évaluation du degré d’investissement du condamné
dans son parcours d’exécution de peine permettra
ainsi de ne plus recourir aux deux exigences « à titre
exceptionnel » et « gages sérieux de réinsertion » et de
clarifier cette phase procédurale.
En cas de prononcé de période de sûreté perpétuelle,
la commission s’est interrogée sur le point de savoir s’il
convenait de réduire de 30 à 25 ans le délai au terme
duquel le condamné peut formuler, pour la première fois,
une demande de relèvement. En examinant toutefois
attentivement la méthode de computation de la durée
d’une peine utilisée par la Cour européenne des droits
de l’homme, elle a estimé que cette durée de trente ans
ne contrevenait pas à la jurisprudence de cette dernière
et elle n’entend donc pas proposer une réduction de
délai109.
Toujours dans un souci de simplification, la commission
a estimé qu’il était possible de réduire le nombre
d’experts prévu par l’article 720-4 alinéa 4, et cela sans
nuire à l’exhaustivité et à la qualité de l’évaluation qu’il
y a lieu de faire en vue du prononcé d’une telle mesure.
La commission a, là encore, été sensible aux difficultés
que rencontrent actuellement les experts psychiatres110.
Il lui est également apparu possible de prévoir que le
condamné puisse demander simultanément le relèvement
de la période de sûreté qui le frappe et une mesure
 ch.4
d’aménagement de la peine afin de ne pas avoir à
engager successivement deux procédures distinctes.
Enfin, en cette matière, la compétence du tribunal de
l’application des peines a semblé opportune.
Harmoniser les aménagements de
peine interdits durant la période de sûreté.
Les articles 132-23 du code pénal et 720-2 du code de
procédure pénale dressent une liste des aménagements
de peine interdits durant l’exécution de la période de
sûreté. Parmi ceux-ci figurent les permissions de sortir.
La commission a pensé que des permissions de sortir
pourraient être utilement octroyées pendant l’exécution
de cette période - sous réserve, le cas échéant, de
conditions de délais spécifiques – si les permissions
de sortir devaient être désormais considérées non plus
comme des aménagements de peine mais comme des
modalités d’exécution de la peine.
Définir les règles de computation
de la période de sûreté.
Les règles de computation de la période de sûreté ne
sont actuellement définies par aucun texte du code pénal
ou du code de procédure pénale, en particulier en cas
de pluralité de peines mises à exécution simultanément
ou de peines mises à exécution pendant la détention
provisoire correspondant à la peine assortie d’une
mesure de sûreté.
Il s’agit là de questions techniques et complexes sur
lesquelles la Cour de cassation, dans des arrêts récents
des 25 juin 2014 et 10 décembre 2014 a commencé
à jeter une lumière salutaire111.
La commission propose tout d’abord d’entériner cette
jurisprudence et de l’inscrire dans la loi ce qui conduirait
à légaliser la solution :
• tendant à faire partir la période de sûreté,
modalité d’exécution d’une peine, du jour de la
mise à exécution de celle-ci et non pas du jour d’un
éventuel placement en détention provisoire;
• de l’imputation de la durée de la période de
détention provisoire sur la durée de la période de
sûreté à l’instar de l’imputation de la durée de la
détention provisoire sur la durée de la peine;
111
Cass. crim., 25 juin 2014 : pourvoi n°14-81.793, Dr. pénal sept. 2014, comm. 123. Plus récemment, Cass. crim., 10 décembre 2014 : pourvoi n°14-83.130
| une simplification et une clarification de l’exécution des peines
• consistant à imputer sur la durée de la période de
sûreté la durée intégrale de la détention provisoire
sans la durée de peines autres non affectées d’une
mesure de sûreté et mises à exécution durant la
période de détention provisoire.
La commission s’est également demandée si, en cas de
pluralité de peines à exécuter, certaines étant assorties
d’une période de sûreté et d’autres pas, il convenait
d’affirmer que celle des peines qui comporte une
mesure de sûreté doit être exécutée en priorité et donc
portée la première à l’écrou. Bien qu’une telle solution
paraisse logique, elle a estimé, pour des raisons d’ordre
pratique et de sécurité juridique, ne pas devoir proposer
de remettre en cause le principe selon lequel les peines
s’exécutent dans l’ordre de leur arrivée à l’écrou.
Enfin la commission s’est heurtée à l’absence de
toute règle permettant de résoudre la question de la
pluralité de peines assorties de période de sûreté. Faut-
il additionner ces périodes, les confondre, procéder à
une réduction au maximum légal ?
La commission a envisagé plusieurs solutions :
• laisser au condamné le soin de saisir le juge
d’une requête en confusion de période de sûreté
celle-ci s’opérant dans la limite de la période la
plus élevée;
• transposer à la période de sûreté la règle de la
réduction au maximum légal existant pour la peine,
le juge additionnant alors les durées des différentes
périodes dans la limite du maximum légal des 2/3
de la peine ou de 22 ans en cas de réclusion
criminelle à perpétuité. Un tel système a le mérité
de la simplicité mais il s’avère particulièrement
sévère. Au surplus, il ne s’inscrit pas dans l’objectif
que poursuit cette mesure qui ne tend pas à punir
mais à interdire pendant un certain temps des
aménagements de peine.
En définitive, la commission a opté en faveur de la
mise à exécution de la période de sûreté la plus longue
sans que soient additionnées les différentes périodes
prononcées. Cette solution va dans le sens d’une plus
grande individualisation de la peine et c’est au juge
qu’il appartiendra de décider s’il accorde ou non des
mesures d’aménagement de peines.
- 89-
CONCLUSION
---

Il n’était pas envisageable, pour la commission, de
traiter de l’ensemble du droit des peines.
Soucieuse de se conformer aux grandes orientations
définies par la Lettre de mission, elle a donc opéré
des choix.
Les uns sont de nature structurelle, d’autres
remettent en cause le bien-fondé et même l’utilité
de certaines dispositions existantes et proposent
des solutions de substitution puisées dans le corpus
procédural existant après l’avoir redéfini pour
étendre son champ d’application et le rendre
ainsi plus efficace. Toutes sont dictées par le souci
de simplifier le droit des peines et de le rendre
plus accessible à ceux qui doivent le mettre en
œuvre ou se le voir appliquer. Toutes entendent
rappeler que l’individualisation de la peine doit se
concrétiser dans le cadre de procédures judiciaires
se conformant aux exigences constitutionnelles et
conventionnelles.
Toutes les personnes qui, à des titres divers et en
étant dotés de compétences distinctes, magistrats,
services de police et de gendarmerie, personnels
pénitentiaires des milieux fermés et ouverts ont
la responsabilité d’assurer la protection de nos
concitoyens, partagent le même objectif : tout
mettre en œuvre pour prévenir la récidive.
Encore faut-il, pour l’atteindre, trouver un bon
équilibre entre, d’une part, ce qui est de nature
à individualiser la peine tout au long de son
exécution et à assurer l’accompagnement du
condamné au moment où il quitte l’établissement
pénitentiaire et, d’autre part, la nécessité de donner
à l’Etat les moyens d’assumer les responsabilités
d’ordre sécuritaire qui lui incombent, sans oublier
l’indispensable prise en compte des victimes qui
doivent pouvoir comprendre quelle est la logique
et, plus encore, le bien fondé d’un parcours
pénitentiaire individualisé.
La commission, au cours de ces travaux, n’a jamais
perdu de vue cette triple exigence et elle considère
que ses propositions, loin d’affaiblir les dispositifs
existants ce qui ne saurait être envisagé dans le
112
Amoindrir les risques de récidive criminelle des condamnés dangereux, Rapport, La documentation française, 2008, p. 65.
- 93-
conclusion
contexte actuel et ne serait d’ailleurs pas compris, tendent
toutes à rendre plus efficace le travail des différents
acteurs appelés à intervenir au stade de l’exécution et
de l’application des peines. Elle est persuadée que c’est
en évitant dans toute la mesure du possible les sorties de
prison non préparées et dépourvues de prise en charge
et de mesures de suivi que l’on pourra utilement lutter
contre les risques de récidive.
Elle ne doute pas que tous ceux qui estiment qu’il
est essentiel d’atteindre cet objectif et qui souhaitent
voir s’améliorer une situation ayant beaucoup perdu
en lisibilité accepteront d’ouvrir de bonne foi sur ces
propositions un débat loyal, honnête, serein, loin de
tout excès et surtout constructif.
Sur un sujet aussi grave et qui les concerne tant, c’est
ce qu’attendent nos concitoyens. Pour conclure, la
commission pense qu’il n’est pas inutile de rappeler
les conclusions du rapport « Amoindrir les risques de
récidive criminelle des condamnés dangereux » que M.
Vincent Lamanda, alors premier président de la Cour
de cassation, a rédigé à la demande du Président de
la République à la suite du vote de la loi du 25 février
2008 précitée dont certaines dispositions avaient été
déclarées non conformes à la Constitution.
Ce haut magistrat soulignait alors : « qu’une société
totalement délivrée du risque de la récidive criminelle,
sauf à sombrer dans les dérives totalitaires, ne serait plus
une société humaine » et il faisait état de la « modestie »
dont il faut savoir faire preuve en la matière.
Tout en ayant à cœur de proposer les mesures les plus
aptes à prévenir les risques de récidive, la commission,
au terme de ses travaux, ne peut que faire sienne cette
réflexion.
Il demeure que la modestie n’exclut pas la détermination
et, à cet égard, la commission souhaite que la phase
post sentencielle, dont chacun mesure l’importance,
puisse bénéficier de textes et de procédures permettant
à l’ensemble de ceux qui en ont la responsabilité de lui
donner tout son sens et toute son efficacité.
***
 table des matières

INTRODUCTION p.10

La lettre de mission p.10

La composition de la mission p.11
La méthode de travail p.11
Les principes directeurs p.12

CHAPITRE 1 UNE NOUVELLE CODIFICATION p.17

I.- La création d’un code pénitentiaire p.18

II.- Les transferts du code pénal vers le code de procédure pénale p.20

III.- La restructuration des dispositions du code pénal

et du code de procédure pénale relatives aux peines p.21
A. R estructuration des dispositions relatives
aux peines encourues (titre III du livre I du code pénal) p.22
B. Restructuration des dispositions relatives
au prononcé de la peine (titre V du livre II du Code de procédure pénale) p.23
C. Restructuration des dispositions relatives
à l’exécution et à l’application des peines
(livre III du Code de procédure pénale) p.25

CHAPITRE 2 L A RATIONALISATION ET LA RÉNOVATION

DE LA NOMENCLATURE DES PEINES p.33

I.- La restauration de la cohérence de la nomenclature des peines p.34

A. Clarification de la distinction entre peines principales et complémentaires p.34
B. Création d’une échelle des peines principales… p.35
C. Rénovation des dispositions relatives aux peines alternatives p.35
D. Fusion souhaitable de certaines peines p.36
1. Les peines de stage p.37
La nature des stages p.37
Le régime des stages p.37
2. Les peines d’interdiction p.38

II.- La promotion des peines permettant de cantonner l’emprisonnement p.40

A. Promotion du placement sous surveillance électronique p.40
1. Etat du droit p.40
Textes p.40
Définition et modalités p.40
Conditions de fond p.40
Modalités procédurales p.41
Modification et retrait p.41
Succès du PSE p.41

- 95-
table des matières

2. Evolution proposée p.42

Transformation en peine p.42
Arguments p.42

B. Promotion de la contrainte pénale p.43

1. Economie du dispositif p.43
2. L’évolution proposée p.43

C. Promotion du suivi socio-judiciaire p.44

1. Description du suivi socio-judiciaire p.44
Nature juridique p.44
Champ d’application p.44
Economie du suivi socio-judiciaire p.44
2. Evolution proposée p.44
Nature juridique p.45
Durée p 45
Contenu des mesures p.46.
Suivi p.46
Sanction p.46

III.- La suppression de mesures heurtant les principes du droit de la peine p.46

A. Suppression de la sanction-réparation p.46
B. Suppression de la rétention de sûreté p.47
1. Présentation de la mesure p.47
2. Nature juridique de la mesure p.48
3. Appréciation de la mesure p.49
La conventionnalité p.49
L’imprécision des conditions de sa mise en œuvre p.50
L’application de la rétention de sureté p.50
L’existence de mesures répondant aux mêmes fins p.50

C. Suppression de la surveillance de sureté p.50

IV.- Les créations et suppression corrélatives en matière d’application des peines p.52
A. Suppression du SME et du sursis assorti d’un travail d’intérêt général p.52
B. Création de la libération contrôlée p.52
1. Description de l’actuelle surveillance judiciaire p.53
Nature juridique p.53
Economie de la surveillance judiciaire p.53
a) Les conditions de mise en œuvre p.53
b) Les obligations assortissant une surveillance Judiciaire p.53
c) Le suivi p.53
d) Sanction p.53
2. Evolution proposée vers la libération contrôlée p.54
Principe p.54

- 96 -
 table des matières

Dispositif p.54
Les obligations assortissant la libération contrôlée p.54
La sanction. p.55
La nature juridique p.55

CHAPITRE 3 L A CONSÉCRATION DE L’INDIVIDUALISATION

ET DE LA JURIDICTIONNALISATION AU STADE
DE L’APPLICATION DES PEINES p.58

I.- Préalables p.58

La prise en compte de la récidive p.58
Le concept de dangerosité. p.59

II.- Les juridictions compétentes p.59

A. L a clarification des règles de compétence entre juge
et tribunal de l’application des peines p.59
B.La composition et la procédure p.60
1. La composition p.60
La présence de deux membres extérieurs p.60
La désignation du président de la chambre de l’application des peines p.60
2. La procédure devant la chambre de l’application des peines p.61
La comparution devant la chambre de l’application des peines. p.61
La non-application de la règle dite de « l’unique objet ». p.61
La procédure d’appel devant la chambre de l’application des peines p.61
L’effet de l’appel p.62

III. - Les permissions de sortir p.62

L’octroi de la première permission p.63.
Les conditions de délai p.63.
La durée de la permission p.64
L’harmonisation des conditions d’octroi p.64.
Les permissions de sortir collectives p.64
Le renforcement des garanties préalables à l’octroi d’une permission de sortir p.64
Garantir l’effectivité de l’appel devant la chambre de l’application des peines p.65

IV.- U
 nification, simplification et clarification des
conditions d’octroi de certains aménagements de peine p.65
A. L a semi-liberté, le placement à l’extérieur,
le placement sous surveillance électronique,
le fractionnement et la suspension de peine, la libération conditionnelle. p.66
Un seuil d’octroi unique p.67
Des conditions d’octroi identiques. p.67
Des obligations similaires. p.67
Des motifs de retrait communs p.67
B.Les conversions de peine p.67
1. La conversion de peines d’emprisonnement de moins
de six mois en contrainte pénale ou en suivi socio-judiciaire probatoire p.67

- 97-
table des matières

2. Le cas particulier des peines de réclusion criminelle à perpétuité p.68

C. U
 ne nécessaire clarification de la situation
des condamnés en aménagement de peines p.68

V.- Le cas particulier des règles relatives à la libération conditionnelle p.69

A. La mesure probatoire p.69
B. Les rôles respectifs de la commission pluridisciplinaire
des mesures de sûreté et des centres nationaux d’évaluation p.70

CHAPITRE 4 U
 NE SIMPLIFICATION ET UNE CLARIFICATION
DE L’EXÉCUTION DES PEINES p.76

I. Redéfinition des règles de procédure en matière d’exécution des peines p.76

A. Des transferts de compétence p.76
1. Le transfert à un juge délégué du traitement
de certaines requêtes en matière d’application et
d’exécution des peines p.76
2. Le transfert au tribunal correctionnel du contentieux de la réhabilitation p.77
B. Harmonisation des règles de procédure en matière d’exécution des peines p.77
Engagement des procédures contentieuses…. p.77
Instruction des requêtes contentieuses. p.78
Compétence des juridictions appelées à statuer p.78
Le principe p.78
L’exception p.78
Comparution du requérant p.78
Signification de la décision. p.79
Le contentieux de l’interprétation et des difficultés d’exécution p.79

II. Clarification de règles procédurales objet d’interprétations différentes p.79

A. L e caractère définitif d’une condamnation pénale
et le point de départ de la prescription p.79
Définir ce qu’est une condamnation définitive p.80
Poser en principe que le caractère définitif
d’une décision devient le point de départ du
processus d’exécution de toutes les peines p.80
Restreindre les dérogations à cette règle de principe p.80
Restaurer la cohérence entre le caractère définitif
et le point de départ du délai de prescription de la peine. p.80
B. Le caractère exécutoire d’une peine… p.80
C. Le relèvement des incapacités p.82
D. La confusion des peines p.82
Nature des peines susceptibles d’être cumulées p.82
Le travail d’intérêt général p.82
Les longues peines. p.83
L’incidence des décisions-cadre en matière d’exécution des peines p.83
Les confusions en cascade. p.83
Le mécanisme de la réduction au maximum légal p.84

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 table des matières

III. Modernisation de la période de sûreté p.84

A. Présentation de la mesure p.84
B. Les évolutions proposées p.84
Préciser sa nature juridique. p.85
Simplifier les règles de mise en œuvre. p.85
Clarifier les dispositions relatives au relèvement de la période de sûreté. p.86
Harmoniser les aménagements de peine interdits durant la période de sûreté. p.86
Définir les règles de computation de la période de sûreté. p.87

CONCLUSION p.91

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Décembre 2015 - Mise à jour : novembre 2016
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