Comptabilité publique

Séance 1

SÉBASTIEN DENIAU
 Tour de table
 Coordonnées de contact :
Sebastien.Deniau@univ-paris1.fr .
 Organisation du cours :
 Jeudi 28 septembre – 19h-21h
 Vendredi 06 octobre – 19h-21h
 Vendredi 20 octobre – 19h-21h
 Vendredi 17 novembre – 19h-21h
 Vendredi 01 décembre – 14h30-17h30
 Vendredi 08 décembre – 14h30-17h30
 Trois cours liés

 Gestion financière publique par Delphine BRETON

Focus sur la comptabilité des collectivités
territoriales

 Contrôle des finances publiques par Malika ZRARI

Focus sur le contrôle des finances publiques par les
autorités de contrôles

 Comptabilité publique par Sébastien DENIAU

Focus sur la comptabilité publique de l’Etat
 Plan du cours

 Séance 1 – Fondements historiques et constitutionnels

 Séance 2 – Principes généraux de la comptabilité

publique

 Séance 3 – Les acteurs de la comptabilité publique (1)

 Séance 4 – Les acteurs de la comptabilité publique (2)

 Séance 5 – La chaîne comptable

 Séance 6 – Contrôle de gestion et exposés

 Modalités d’évaluation

 Exposé à préparer (1/3 de la note) pour la dernière

séance en binôme de 20 minutes

 Examen sur table (2/3 de la note) de 2h

 Ecritures comptables (comptabilités budgétaire et générale) à
réaliser en fonction d’un sujet
 Questions à réponse courte
 Sujets des exposés

- Analyser le processus du semestre européen 2023 en vous

focalisant sur la France

- Quels enseignements peut-on tirer des Comptes de l’Etat 2022 ?

- Analyse du PAP 2024 du Programme 105 Action de la France en

Europe et dans le monde

- Quels ont été les apports des lois organique et ordinaire du 14

mars 2022 relatives aux lois de financement de la sécurité sociale
?

- Analyser la loi de programmation des finances publiques 2023-

2027
 Bibliographie

 Bahougne Louis et Camus Aurélien, Droit de la

comptabilité publique, Thémis droit, PUF, 2020
 Carcassonne Guy, La Constitution, Points, Essais,
Seuil, 2011
 Catteau Damien, Fondamentaux - Finances
publiques : droit budgétaire, comptabilité
publique 2022-2023, Hachette, 2022
 Hernu Paul, La comptabilité publique, Gualino,
Lextenso, 2017
 Roux André (dir.), Finances publiques, La
Documentation française, Les Notices, 2011
 Bref historique

Evolution historique du consentement à l’impôt :

 Magna Carta du 15 juin 1215
 Petition of Rights du 7 juin 1628
 Bill of Rights du 13 février 1689
 Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
 Constitution de 1958
 Magna Carta (1215)

(12) No 'scutage' or 'aid' may be levied in our

kingdom without its general consent, […] For
these purposes only a reasonable 'aid' may be
levied. […]

* (15) In future we will allow no one to levy an

'aid' from his free men, […] For these purposes
only a reasonable 'aid' may be levied.
 Petition of Rights (1628)

 […] your subjects have inherited this

freedom, that they should not be compelled
to contribute to any tax, tallage, aid, or other
like charge not set by common consent, in
Parliament […]

 X. […] no man hereafter be compelled to make

or yield any gift, loan, benevolence, tax, or
such like charge, without common consent by
act of Parliament […]
 Bill of Rights (1689)

 [d] By levying money for and to the use of the Crown

by pretence of prerogative for other time and in other
manner than the same was granted by Parliament;

 That levying money for or to the use of the

Crown by pretense of prerogative, without grant
of Parliament, for longer time, or in other manner
than the same is or shall be granted, is illegal;
 Décret du 4 août 1789
 Article 1. L'Assemblée nationale détruit entièrement le régime féodal. Elle décrète que, dans les droits et devoirs, tant féodaux que
censuels, ceux qui tiennent à la mainmorte réelle ou personnelle, et à la servitude personnelle, et ceux qui les représentent, sont abolis
sans indemnité, et tous les autres sont déclarés rachetables, et que le prix et le mode du rachat seront fixés par l'Assemblée nationale.
Ceux desdits droits qui ne sont point supprimés par ce décret, continueront néanmoins à être perçus jusqu'au remboursement.

 Article 5. Les dîmes de toute nature, et les redevances qui en tiennent lieu, sous quelque dénomination qu'elles
soient connues et perçues, même par abonnement, possédées par les corps séculiers et réguliers, par les bénéficiers, les fabriques, et
tous gens de mainmorte, même par l'ordre de Malte, et autres ordres religieux et militaires, même celles qui auraient été abandonnées à
des laïcs, en remplacement et pour option de portion congrue, sont abolies, sauf à aviser aux moyens de subvenir d'une autre
manière à la dépense du culte divin, à l'entretien des ministères des autels, au soulagement des pauvres, aux réparations et
reconstructions des églises et presbytères, et à tous les établissements, séminaires, écoles, collèges, hôpitaux, communautés et autres, à
l'entretien desquels elles sont actuellement affectées. Et cependant jusqu'à ce qu'il y ait été pourvu, et
que les anciens possesseurs soient entrés en jouissance de leur remplacement, l'Assemblée nationale ordonne
que lesdites dîmes continueront d'être perçues suivant les lois et en la manière
accoutumée. Quant aux autres dîmes, de quelque nature qu'elles soient, elles seront rachetables de la manière qui sera réglée
par l'Assemblée ; et jusqu'au règlement à faire à ce sujet, l'Assemblée nationale ordonne que la perception en sera aussi continuée.

 Article 6. Toutes les rentes foncières perpétuelles, soit en nature, soit en argent, de quelque espèce qu'elles soient, quelle que soit leur
origine, à quelques personnes qu'elles soient dues, gens de mainmorte, domaines apanagistes, ordre de Malte, seront rachetables ; les
champarts de toute espèce, et sous toutes dénominations, le seront pareillement, au taux qui sera fixé par l'Assemblée. Défenses sont
faites de plus à l'avenir créer aucune redevance non remboursable.

 La perception se
Article 9. Les privilèges pécuniaires personnels ou réels, en matière de subsides, sont abolis à jamais.
fera sur tous les citoyens et sur tous les biens, de la même manière et dans la
même forme ; et il va être avisé aux moyens d'effectuer le paiement proportionnel de toutes les contributions, même pour les
six derniers mois de l'année d'impositions courantes.

 Article 10. Une constitution nationale et la liberté publique étant plus avantageuse aux provinces que les privilèges dont quelques-unes
jouissaient, et dont le sacrifice est nécessaire à l'union intime de toutes les parties de l'empire, il est déclaré que tous les privilèges
particuliers des provinces, principautés, pays, cantons, villes et communautés d'habitants, soit pécuniaires, soit de tout autre nature,
sont abolis sans retour, et demeureront confondus dans le droit commun de tous les Français.
 ARTICLE 13 - DDHC

 Pour l’entretien de la force publique, et pour les

dépenses d’administration, une contribution commune
est indispensable: elle doit être également répartie entre
les citoyens en raison de leurs facultés.

 Principe d’un impôt contributif de la collectivité suite aux

décrets dits d’abolition des privilèges, ceux des classes, des
provinces (pays d’Etat), des villes et des corporations, qui
supprimèrent ou permirent le rachat des dîmes dues à l’Eglise et
à la noblesse, ainsi que les servitudes.
 S’agissant de sa répartition, cela renvoie à l’article 9 du décret du
4 août 1789.
 Le principe de progressivité est apprécié positivement
dans son principe par le juge constitutionnel (90-285 DC)
même si certains impôts remettent partiellement en cause cette
progressivité (93-320 DC), cas de la CSG.
 Article 14 - DDHC

 Les citoyens ont le droit de constater par eux-

mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de
la contribution publique, de la consentir
librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer
la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.

 Consacre le principe du consentement à l’impôt, déjà

issu des états généraux (peuple libre et non tributaire) et
d’en suivre les modalités, ce qui suppose d’en retracer le
recouvrement.
 Le juge constitutionnel (2010-5 QPC) considère cependant
qu’il ne s’agit pas d’un des « droits et libertés que la
Constitution garantit » (article 61-1).
 Article 15 - DDHC

 La société a le droit de demander compte à

tout agent public de son administration.

Consacre le principe que l’administration doit rendre

des comptes aux citoyens ou à leurs représentants et
nécessite donc la tenue d’une comptabilité publique.
 Ordonnances du 14 septembre 1822 et du 10
décembre 1823

 Le libre vote de l’impôt est la condition

première du gouvernement représentatif, et,
pour que ce vote puisse être émis en
connaissance de cause, il faut que le
recouvrement et l’emploi des deniers de
l’Etat soient justifiés par des comptes publics.
Séparation ordonnateur/comptable
 Ordonnance organique du 2 janvier 1959

 Suppression des « douzièmes provisoires »

 Autorisations de programme pour les dépenses
d’investissement uniquement
 Consacre l’unité budgétaire en regroupant les lois de
votes des crédits en une loi de finances
 Création des taxes parafiscales
 Constitution de 1958

 Article 34
 Article 39
 Article 40
 Article 42
 Article 47
 Article 47-1
 Article 47-2
 Article 48
 Article 49
 Article 53
 Article 34
 Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans
les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
 Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions
générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de
recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les
réserves prévues par une loi organique.
 Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État.
 Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par
des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des
comptes des administrations publiques.
 Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées
par une loi organique.

 Compétence parlementaire de principe en matière d’adoption du budget, renvoie

l’essentiel de l’organisation du droit budgétaire à une loi organique (la LOLF)

 L’article 11 de la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 a modifié l’article

34 de la Constitution en notamment à ajouter l’alinéa 22 précisant que les orientation
pluriannuelles des lois de programmation s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des
comptes des administrations publiques.
 Article 39

 Les projets de loi de finances et de loi de

financement de la sécurité sociale sont
soumis en premier lieu à l'Assemblée
nationale.

Cet article consacre la prépondérance de l’exécutif en

matière budgétaire, puisqu’il s’agit exclusivement de
projets de loi.
L’examen est prioritairement confié à l’Assemblée
nationale.
 Article 40
 Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement
ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit
une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation
d’une charge publique.

 Consacre le principe de la recevabilité financière d’une proposition ou d’un

amendement. Depuis la LOLF du 1er août 2001, cette recevabilité s’apprécie au niveau de
la mission et non plus du chapitre.
 Cela concerne les ressources et les charges de l’Etat mais également des collectivités
territoriales et des administrations de sécurité sociale (60-11 DC).
 L’inscription par le gouvernement d’une proposition de loi ou d’un amendement à
l’ordre du jour prioritaire ne suffit pas à couvrir l’irrecevabilité financière (77-91 DC).
 La norme de référence est soit le projet du gouvernement (droit proposé) lorsque celui-ci
diminue les ressources ou crée ou aggrave une charge, soit le droit existant lorsque le
projet du gouvernement augmente les ressources publiques ou supprime ou diminue une
charge publique.
 La charge étant au singulier, elle s’apprécie individuellement. En revanche, s’agissant
des ressources publiques, le Parlement peut gager la diminution d’une ressource
publique sur l’augmentation d’une autre ressource (compensation).
 Article 42
 Toutefois, la discussion en séance des projets
de révision constitutionnelle, des projets de loi
de finances et des projets de loi de
financement de la sécurité sociale porte, en
première lecture devant la première assemblée
saisie, sur le texte présenté par le
Gouvernement et, pour les autres lectures, sur
le texte transmis par l'autre assemblée.

 Par exception aux autres projets de lois qui font l’objet

d’un examen par la commission compétente, les PLF et
PLFSS sont soumis en première lecture sur le texte du
gouvernement.
 Article 47

 Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions

prévues par une loi organique.
 Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture
dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le
Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze
jours.
 Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix
jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par
ordonnance.
 Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice
n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le
début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au
Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les
crédits se rapportant aux services votés.
 Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le
Parlement n'est pas en session.
 Article 47-1

 Le Parlement vote les projets de loi de financement de la

sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi
organique.
 Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première
lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un
projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans
un délai de quinze jours.
 Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de
cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être
mises en oeuvre par ordonnance.
 Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque
le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée,
au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir
séance, conformément au deuxième alinéa de l'article 28.
 Article 47-2

 La Cour des comptes assiste le Parlement dans

le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle
assiste le Parlement et le Gouvernement dans le
contrôle de l'exécution des lois de finances et de
l'application des lois de financement de la sécurité
sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques
publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à
l'information des citoyens.

 Les comptes des administrations publiques sont

réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du
résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur
situation financière.
 Article 48

 En outre, l'examen des projets de loi de finances, des

projets de loi de financement de la sécurité sociale et,
sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant, des
textes transmis par l'autre assemblée depuis six
semaines au moins, des projets relatifs aux états de
crise et des demandes d'autorisation visées à l'article 35
est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre
du jour par priorité. (alinéa 3)
 Article 49

 Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des

ministres, engager la responsabilité du Gouvernement
devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de
finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce
cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une
motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui
suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa
précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à
cette procédure pour un autre projet ou une proposition de
loi par session.

 La révision constitutionnelle de 2008 a restreint son usage aux seules

lois de finances et de financement de la sécurité sociale (et à un texte
par session). En cas d’utilisation, le débat est suspendu sur le texte et
si aucune motion de censure n’est déposée dans les 24h le texte est
considéré comme adopté (et non voté). Autrement, la motion de
censure fait l’objet d’un vote 48h après son dépôt, en cas de rejet de la
motion, le texte est considéré comme adopté.
 Article 53

 Les traités de paix, les traités de commerce, les

traités ou accords relatifs à l'organisation
internationale, ceux qui engagent les finances
de l'État, ceux qui modifient des dispositions de
nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des
personnes, ceux qui comportent cession, échange ou
adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés
ou approuvés qu'en vertu d'une loi.
Constitution espagnole du 27 décembre 1978

Titre VII - Economie et Finances

 Article 134 sur le budget général de l’Etat
Par exemple, pas d’irrecevabilité financière en
Espagne si accord du gouvernement à une
proposition ou amendement diminuant les
ressources publiques ou créant ou aggravant une
charge.
 Article 135 sur la stabilité budgétaire

 Article 136 sur la Cour des Comptes

 Loi fondamentale allemande de 1948

Titre X - Finances
 Articles 104 a) à 115 qui régissent notamment la
répartition des compétences en matière d’imposition et
de répartition du produits des impositions entre la
Fédération et les Länder
 Le Gouvernement fédéral peut rejeter une loi qui crée ou
aggrave une charge, diminue les ressources publiques ou
aurait pour conséquence de les diminuer à l’avenir.
 Le budget de la Fédération et des Länder doit être à
l’équilibre hors emprunts (recettes issues des emprunts
sont limitées à 0,35% du PNB nominal) – à compter de
2016 suite à une loi constitutionnelle de 2009
(Schuldenbremse)
 Principes à valeur constitutionnelle

 Exigence d’équilibre des comptes de la Sécurité

sociale (CC, n°97-393 DC, 18 décembre 1997, LFSS
pour 1998)

Considérant n°25 : « eu égard à l'exigence

constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de
la sécurité sociale et compte tenu des sommes en jeu,
le législateur pouvait prendre la mesure de validation
en cause ; »
 Textes fondamentaux du droit budgétaire et
comptable

- Loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux

lois de finances (LOLF)
- Décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la
gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP)
- Loi n°63-156 du 23 février 1963 modifiée sur le régime de
responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable
public (abrogée en 2022)
- Le titre Ier du livre III du Code des juridictions
financières relatif à la Cour de discipline budgétaire et
financière régissant le régime de responsabilité des
ordonnateurs
 Nouvelle gestion publique (New public
management)

 1968 : Théorie du rationnement des choix

budgétaires (RCB)
 Théorie des choix publics et de l’acteur rationnel
 Echec des politiques publiques face à la
« staglation » (stagnation économique après les
Trente Glorieuses, inflation due entre autres aux
chocs pétroliers)
 Transposer les méthodes du secteur privé à la
gestion des services publics
 Gouvernance OCDE

 2009 : réunion annuelle des responsables

budgétaires des Parlements de l’OCDE

 Spending Reviews de l’OCDE

 Loi organique relative aux lois de finances
du 1er août 2001

 Elle remplace l’ordonnance organique du 2 janvier 1959

portant loi organique relative aux lois de finances dite
Règlement général de la comptabilité publique
 Elle précise les règles d’adoption, d’exécution et de
contrôle des lois de finances.
 Consensus politique entre le député Didier Migaud
(Rapporteur général du budget) et le sénateur Alain
Lambert, Président de la Commission des Finances du
Sénat
 Entrée en vigueur le 1er janvier 2006
 Objectifs : une plus grande transparence et une plus
grande performance
 Réforme de la LOLF en 2021

 Issu du rapport MILOLF de la Cour des Comptes de

2009
 le renforcement du pilotage pluriannuel des finances
publiques ;
 l’amélioration de la transparence des finances
publiques ;
 la rationalisation et l’amélioration du travail
parlementaire.
Règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat

 Dotés de l’autonomie financière, l’Assemblée nationale et

le Sénat établissent des règlements qui comportent des
dispositions budgétaires notamment en matière de
discussion budgétaire.

 Ils ne font pas partie du bloc de constitutionnalité (CC

n°78-97 DC, du 27 juillet 1978 Réforme de la procédure
pénale)
 Mais ils peuvent être examinés par le CC pour valider
leur conformité avec l’ordonnance organique relative aux
lois de finances (CC n°66-28 DC, 8 juillet 1966,
Règlement du Sénat)
 Systèmes de comptabilité publique

 Système dual de l’Etat

Le système comptable de l’Etat distingue une comptabilité
budgétaire et une comptabilité générale avec des faits
générateurs divergents.
Ceci a pour conséquence des écarts significatifs entre le
solde public et le résultat comptable.

 Système moniste des opérateurs, des

administrations publiques locales et des
administrations de sécurité sociale
Il n’existe pas de distinction/séparation entre les
nomenclatures de comptes et les résultats budgétaires.
 Autorisations d’engagements (AE)

 Les crédits sont votés, quelle que soit la nature des

dépenses concernées, d’une part, en autorisations
d’engagement (AE) et, d’autre part en crédits de
paiement (CP), selon l’article 8 de la LOLF.
 L’autorisation d’engagement correspond à la
limite supérieure des dépenses pouvant être
engagées. L’engagement est l’acte par lequel l’Etat créé
ou constate à son encontre une obligation de laquelle
résultera une dépense.
 Le Gouvernement doit donc présenter au Parlement le
montant global des dépenses qui seront engagées au
cours de l'année, alors même que celles-ci ne seront pas
nécessairement payées dans leur intégralité la même
année.
 Crédits de paiement (CP)

 Les crédits de paiement correspondent à la

limite supérieure des dépenses pouvant être
payées dans l’année. Le paiement est l’acte par lequel
l’Etat se libère de sa dette.

 Le montant alloué en CP et en AE peut donc différer.

 Cette distinction AE / CP permet dès lors aux

gestionnaires de mieux piloter leurs crédits et de mieux
analyser la soutenabilité de leur budget, en retraçant les
dépenses futures.
 Présentation par destination

 La LOLF a introduit une présentation des crédits par

destination, c’est-à-dire la finalité des politiques
publiques.
 Mission/programme/action selon l’article 7 de la
LOLF jamais modifié depuis l’origine
 Mission

 Elle constitue l’unité de vote des crédits par le Parlement

 Elle constitue le support du droit d’amendement des
parlementaires
 Les parlementaires peuvent modifier au sein d’une mission la
répartition des crédits entre programmes.
 Elle est d’origine gouvernementale exclusivement (article 7 de
la LOLF)
 Elle peut être ministérielle (3/4) ou interministérielle.
Exemple :
- La mission Action extérieure de l’Etat relève uniquement
du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères
- La mission Aide publique au développement relève à la
fois du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères et du
Ministère de l’Economie, des Finances et de la Souveraineté
industrielle et numérique
 Programme

 Le cadre opérationnel de la gestion des crédits et de

l’exécution des dépenses par les gestionnaires.
 Il constitue l’unité de spécialité des crédits
 Il peut être créé par le Gouvernement ou le
Parlement
 Il est toujours ministériel (article 7 de la LOLF)
 Il doit permettre d’identifier les objectifs et résultats
attendus.
 Action

 Chaque programme est décliné en actions, voire

sous-actions, regroupant chacune, de manière
détaillée, des crédits ayant la même finalité.
 L’action permet d’identifier précisément les
composantes de la politique publique concernée.
 La répartition des crédits entre actions est purement
indicative (fongibilité des crédits entre actions)
 Dépenses par nature

 L’article 5 de la LOLF définit les différents titres

 Les crédits relatifs au budget de l’Etat sont ventilés
selon la nature économique de la dépense.
 Les dépenses budgétaires sont regroupées en 7 titres,
subdivisés en 18 catégories de dépenses.
 A chaque catégorie de dépense sont associés des
comptes du Plan comptable de l’Etat
 T1 – Dotations des pouvoirs publics

 Présidence de la République
 Conseil constitutionnel
 Assemblée nationale
 Sénat
 Cour de justice de la République
 T2 – Dépenses de personnel

 les rémunérations d'activité ;

 les cotisations et contributions sociales ;
 les prestations sociales et allocations diverses.

L’article 8 de la LOLF précise :

 Pour les dépenses de personnel, le montant des
autorisations d'engagement ouvertes est égal au
montant des crédits de paiement ouverts.
 T3 – Dépenses de fonctionnement

 les dépenses de fonctionnement autres que celles de

personnel ;
 les subventions pour charges de service public.
 T4 – Charge de la dette

 les intérêts de la dette financière négociable ;

 les intérêts de la dette financière non négociable ;
 les charges financières diverses.

 L’article 10 de la LOLF précise qu’ils ont un caractère

évaluatif.
 Il s’agit uniquement des intérêts de la dette et non du
remboursement du capital, géré par l’Agence France
Trésor, non inscrit au budget en loi de finances.
 Toutefois l’article 26 de la LOLF dispose que le
Parlement doit donner son autorisation pour le
lancement, la conversion et la gestion des emprunts.
 T5 – Dépenses d’investissement

 les dépenses pour immobilisations corporelles de

l'Etat ;
 les dépenses pour immobilisations incorporelles de
l'Etat ;
 les subventions pour charges d'investissement.
 T6 – Dépenses d’intervention

 les transferts aux ménages ;

 les transferts aux entreprises ;
 les transferts aux collectivités territoriales ;
 les transferts aux autres collectivités (dont les
contributions internationales) ;
 les appels en garantie (article 10 de la LOLF).
 T7 – Dépenses d’opérations financières

 les prêts et avances ;

 les dotations en fonds propres ;
 les dépenses de participations financières.
 Fongibilité des crédits

 Article 12 prévoit la fongibilité entre programmes:

- d’un même ministère (virements) dans la limite de 2% maximum ;
- De ministères différents (transferts), si les crédits transférés pour
un objet déterminé ont pour emploi une action du programme
d’origine.

Précision importante du 5ème alinéa :

Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit du titre
des dépenses de personnel à partir d'un autre titre.
Il est donc impossible d’abonder le T2 à partir d’un autre titre. En
revanche, il est possible d’abonder tout autre titre à partir de
n’importe quel autre titre (y compris le T2).
 Fongibilité dite asymétrique
 Différents types de lois de finances

 L’article 1 de la LOLF dispose que sont des lois de

finances :
- La loi de finances de l’année
- Les lois de finances rectificatives
- La loi de finances de fin de gestion (ajout 2021)
- La loi relative aux résultats de la gestion et portant
approbation des comptes de l'année (ex-loi de
règlement)
- Les lois prévues à l'article 45.
 Préparation du Projet de loi de Finances

 La préparation d’une loi de finances commence en

N-1 et relève de la compétence du Gouvernement.
 Sous l'autorité du Premier ministre, le ministre
chargé des finances prépare les projets de loi de
finances, qui sont délibérés en conseil des ministres.
(article 38 de la LOLF)
 Le Parlement est compétent pour adopter le budget
de l’Etat, exécuté en N
 Le PLF doit être déposé au plus tard le 1er mardi
d’octobre sur le bureau de l’Assemblée nationale.
(article 39 de la LOLF)
 Lois de finances initiales

 Elle doit être adoptée avant le 1er janvier de l’année à laquelle

elle s’applique.
 Première partie :
- Article liminaire dit article d’équilibre
- Dispositions fiscales (modification des tranches de l’impôt sur le
revenu et du prélèvement à la source…)
- Plafond global exprimés en équivalent temps plein pour
l’ensemble des emplois rémunérés par l’Etat (1 961 094) ;
- Prélèvements sur recettes ;
- Tableau de financement de l’Etat ;
- Plafond de variation nette de la dette.
 Deuxième partie :
- Vote au premier euro de l’ensemble des crédits de chaque
mission, possibilité de redéploiement de crédits entre programmes
 Lois de finances rectificatives

 L’article 35 de la LOLF :
Sous réserve des exceptions prévues par la présente loi organique, seules les lois de
finances rectificatives et les lois de finances de fin de gestion peuvent, en cours
d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année prévues aux 1°, 3° et
4° à 10° du I et au 1° à 6° du II de l'article 34.
Le cas échéant, les lois de finances rectificatives et les lois de finances de fin de gestion
ratifient les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la
dernière loi de finances.
Les lois de finances rectificatives et les lois de finances de fin de gestion doivent
comporter les dispositions prévues aux 6° et 7° du I de l'article 34.
Les lois de finances de fin de gestion ne peuvent comporter les dispositions prévues
aux 2° et 3° bis du I et au 7° du II du même article 34, à l'exception de celles prévues au
b du même 7° lorsque les dispositions affectent directement les dépenses budgétaires
de l'année. Elles peuvent toutefois comporter des dispositions tendant à modifier, pour
l'année en cours, l'affectation d'impositions de toutes natures.
Les lois de finances rectificatives et les lois de finances de fin de gestion sont
présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de
l'année. Les dispositions de l'article 55 leur sont applicables.
 Lois de fin de gestion

 Il s’agit de lois de finances rectificatives qui ne

comportent aucune disposition fiscale nouvelle.
 Leur inscription pérennise les collectifs budgétaires
de fin d’année, en vigueur depuis 2018.
 Elles sont issues de la réforme de la LOLF en 2021.
 Lois de règlement

 En N+1, le Parlement doit voter une loi de règlement

dont le but est d’arrêter le montant définitif des
dépenses et recettes de l’Etat et donc de dégager le
résultat budgétaire.
 Il s’agit pour le Parlement de contrôler que le
montant des dépenses limitativement prévues en
LFI, a bien été respecté lors de l’exécution.
 Préparation du Projet de Loi de règlement et
d’approbation des comptes

 A compter des lois de finances se rapportant à

l’année 2023, le projet de loi de règlement de l’année
N doit être déposé avant le 1er mai de l’année N+1
(article 46 de la LOLF)
 Auparavant, la limite était fixée au 1er juin.
 Cependant, des projets de lois ont pu être déposés
plus tardivement.
Dernier cas en date, le PLR 2021 a été déposé le 4
juillet 2022.
 Il a fait l’objet d’un rejet définitif par l’Assemblée
nationale le 4 août 2022.
 Loi de financement de la sécurité sociale

 Il s’agit de lois de financement et non de finances à

proprement parlé, en ce sens qu’elles n’ont pas de
portée budgétaire qui limiterait fondamentalement
les crédits.

 Cependant elles sont soumises aux mêmes règles que

la loi de finances.

 Elles sont encadrées par la LOLFSS de 2005, qui

modifie les dispositions du Code de la sécurité
sociale.
 Lois de programmation des finances publiques

 La réforme de 2021 de la LOLF a introduit un titre

préliminaire relatif aux lois de programmation des
finances publiques (articles 1A à 1K).
 Programment sur cinq années l’évolution des grandes
masses des finances publiques de l’Etat, des collectivités
territoriales et des administrations de sécurité sociale
 Impact limité car ne constitue pas un cadre normatif
pour les lois de finances mais seulement des orientations,
souvent perturbées par des contraintes conjoncturelles
(crise financière de 2008, crise de la zone euro, la crise
sanitaire…)
 Contenu des LPFP

 Concerne toutes les administrations publiques (article 1C)

 Détermine les trajectoires des soldes structurels et effectifs
annuels successifs des comptes des administrations
publiques avec indication des calcul permettant le passage
des uns aux autres. (article 1 A)
 Détermine l’effort structurel au titre de chacun des exercices
de la période de programmation
 Décompose les soldes effectifs annuels par sous-secteur des
administrations publiques
 Détermine un objectif exprimé en volume d’évolutions des
dépenses des administrations publiques
 Elles peuvent encadrer les dépenses, les recettes et le solde
ou le recours à l’endettement de tout ou partie des
administrations publiques (article 1D)
 Calendrier budgétaire français
Phase administrative
 Janvier
- PM détermine les priorités du Gouvernement en matière de politiques publiques
 Février-Avril
- Conférence d’économie structurelle (niveau ministériel)
- Conférences budgétaires (DB et D° financières des ministères) : analyse de l’exécution de l’année écoulée, prévisions pour l’année en
cours, besoins en crédits et en emplois pour l’année à venir
- Evaluation des prévisions économiques par le HCFP
 Mars – Mai
- Envoi de la lettre de cadrage du Premier ministre aux ministres (objectifs financiers du gouvernement)
- Etablissement entre la DB et les Ministères des indicateurs de performance
- Programme de stabilité de la France remis à la Commission européenne (et auparavant au Parlement)
 Juillet
- Arbitrages entre ministres par le PM et envoi des lettres de plafonds aux Ministères
- Répartition par mission des crédits entre la DB et les Ministères
- Avis du Conseil de l’UE suite à examen de la Commission européenne du programme de stabilité
- Préparation des projets annuels de performance (conférence de performance fixant les objectifs et les indicateurs)
- Débat d’orientation des finances publiques
 Août-Septembre
- Finalisation du PLF et transmission au HCFP puis au Conseil d’Etat
 Septembre
- Adoption du PLF en Conseil des ministres
Phase parlementaire
 1er mardi d’octobre
- Dépôt du PLF
 70 jours à compter du dépôt du PLF
- Délai pour les débats et l’adoption du PLF
 31 décembre au plus tard
- Promulgation par le PR et publication au JO
 Annexes budgétaires

 Bleus budgétaires (Programme annuel de performances) : Les annexes explicatives "bleues" sont des
annexes budgétaires obligatoires, dont le nombre est limitativement fixé par la loi organique. Leur objet est
d’expliciter le PLF en donnant le détail des crédits pour chaque mission du budget général, ainsi que pour les
budgets annexes et les différents comptes spéciaux du Trésor.
Partie intégrante du projet budgétaire, les bleus doivent être déposés en même temps que le PLF par le
Gouvernement, ou, obligatoirement, au plus tard le 1er mardi d’octobre. Les bleus sont modifiables par les
parlementaires dans le cadre de l’exercice de leur pouvoir d’amendement. Une fois le PLF adopté, ils
acquièrent valeur législative également.
La grande innovation de la LOLF est d’avoir introduit la performance dans la démarche budgétaire,
notamment en "budgétisant" les objectifs des programmes et les indicateurs de performance dans les projets
annuels de performances (PAP). Formellement les PAP prennent la forme de bleus budgétaires, même s’ils ne
sont ni modifiables ni juridiquement obligatoires.

 Rouges budgétaires (Rapports annuels de performances)

 Les annexes générales "jaunes" résultent, pour l’essentiel, des demandes de rapport formulées par le
Parlement. Elles concernent des domaines extrêmement variés (effort financier de l’État en faveur de
politiques publiques ou des collectivités territoriales, État actionnaire, associations financées par l’État,
personnels affectés dans les cabinets ministériels…). sont des annexes générales au projet de loi de
finances. Ils présentent l'effort financier de l'Etat dans un domaine d'intervention donné

 Les documents de politique transversale ("orange budgétaires") permettent de retracer les crédits
de politiques publiques transversales qui ne peuvent être constituées en mission (par ex. politique de la ville,
de sécurité routière…).

https://www.vie-publique.fr/fiches/21874-les-documents-annexes-au-projet-de-loi-de-finances-plf