Guidedela

rédactiondes
actesadministratifs
descommunesetgroupementsdecommunes
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auteurs, est une contrefaçon» (article L. 335-2).
ISSN 1271-9838
ISBN 2-911419-01-4
 Guide de la
rédaction des
actes administratifs
descommunesetgroupementsdecommunes

Etienne FAURE
Jean-Michel FEVRIER
Egalement aux Editions Hôtel de Ville

• Collection Droit &Collectivités locales

—Les règles d'aménagement et de protection du littoral
par Henri Coulombié
—Le risque pénal dans la gestion locale (à paraître)
sous la direction deDominique Deporcq
—Guide de l'intercommunalité (à paraître)
par Marie-Christine Rouault

• Collection Acteurs locaux

—Déontologie du fonctionnaire territorial (à paraître)
par PatrickJouin

Pour être régulièrement informé de nos parutions, mercide' nvoyervoscoordonnées aux

Éditions Hôtel deVille, 21 boulevard Henri Sellier 92150 Suresnes.
Tél. 01.42.04.04.40 — Fax01.41.18.95.65
 PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

Art Article
Al Alinéa
c Contre
CAA Cour administrative d'appel
CADA Commission d'accès aux documents administratifs
CCT Code général des collectivités territoriales
C. constr. et hab Code de la construction et de l'habitation
cf. Confer
C. rur Code rural
C. urb Code de l'urbanisme
CE Arrêt du Conseil d'Etat
DGCL Direction Générale des Collectivités Locales
E.P.C.I Etablissement public de coopération intercommunale
JO Journal officiel
JO déb. Ass. nat....... Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale
JO déb. Sénat Journal officiel des débats du Sénat
P.O.S.. . . . . Plan d'occupation des sols
préc. . . . . Précité
Rec. . . . . Recueil des arrêts du Conseil d'Etat (Recueil Lebon)
TA Tribunal administratif
TC . . . . . Tribunal des Conflits
 PRÉFACE

Jamais les responsabilités des acteurs locaux n'ont été plus lourdes
qu'aujourd'hui, tant la part du droit est devenue décisive dans la gestion
de nos collectivités territoriales.
La décennie des années quatre vingt a été celle de la fièvre managéria-
le. Dans les premières années de l'oeuvre de décentralisation engagée par
la loi du 2 mars 1982, certains élus locaux, débarrassés du joug de la tutel-
le préfectorale et forts de leurs nouveaux droits et libertés, ont cherché à
s'affranchir des contraintes du droit public, considéré alors comme un
obstacle à la gestion entrepreneuriale de leurs collectivités publiques.
Le souci majeur des responsables communaux était de se doter des
mêmes moyens d'agir que ceux de l'entreprise privée dans un univers ou
"l'économie mixte", avait toutes les faveurs, même au sommet de l'Etat.
Dans un contexte de raréfaction des moyens financiers publics et de
demande croissante de biens et services collectifs, la prise de conscience
d'une nécessité de renouveler la gestion locale s'était d'abord cristallisée sur
le risque financier. Le passage d'une gestion financière administrée,
dépourvue de tout risque, à une gestion active ouverte au marché a consti-
tué le premier grand choc culturel auquel nos collectivités locales ont été
confrontées ; disposant de marges de manoeuvre notamment fiscales plus
ouvertes que l'Etat central, elles ont pris le relais d'un Etat de plus en plus
défaillant en multipliant leurs interventions à caractère économique et
social. Le souci de l'efficacité l'emportait sur celui de la régularité.
A tel point qu'après les premières "années folles", la lutte contre les
effets pervers ou dérives de la décentralisation est devenue un axe gouver-
nemental essentiel. Au fur et à mesure que les grands scandales politico-
financiers locaux éclataient — Nice, Angoulême, puis Grenoble,
Lyon... —le législateur multipliait les textes instaurant de nouvelles pro-
cédures decontrôle et alourdissant les sanctions, dans le but declarifier et
moraliser les rapports de lavie publique àl'argent.
Larévolution desannéesquatrevingt dix, d'abord inaperçue, aétécelle
d'une juridicisation jusqu'alors inconnue de la vie locale. Uncarcan juri-
dique absolument nouveau enserre désormais les collectivités locales aux
fins degarantir la pleine transparence deleur gestion.
Depuislafameuseloi "Sapin"du29janvier 1993, et avectouslestextes
qui lui ont succédé en matière de transparence, des obligations nouvelles
s'imposent en matière depassation des marchéspublics et des délégations
de gestion des services publics, d'urbanisme commercial, de transaction
foncières et immobilières, ycompris pourlessociétés d'économie mixteet
les organismes d'HLM.
Lesassociations recevantdessubventionspubliques sontsoumisesàdes
obligations comptables inédites et complexes, tandis que le risque de ges-
tion de fait conduit àdes précautions particulières dans l'organisation de
leurs relations avecles collectivités publiques.
LeCodedesmarchéspublics, déjàsimplifiémaisplus exigeant, devrait
encore être réécrit. Le"quasi non droit" qui régnait en matière dedéléga-
tion de service public s'est transformé en un parcours du combattant ne
laissant aucune place à l'imprévision ou à l'erreur. Et comme le but du
législateur est d'éviter tout "favoritisme", les procédures sont devenues
obligatoirement ouvertes, concurrentielles et aussi soumises, comme par
ailleurs les marchés publics, aux "contre-regards" des minorités d'opposi-
tion au sein des assemblées élues, tout commeà celui de chaque citoyen-
administré-contribuable.
L'exigence de transparence allait depair avecune répression accrue. Le
nouveauCodepénal, entré envigueurle 1 mars 1994, innovetotalement
en déclarant soussonarticle 111-5 que «lesjuridictionspénalessontcompé-
tentespourinterpréterlesactesadministratifs, réglementairesouindividuelset
pour en apprécier la légalité, lorsque, de cet examen, dépendla solution du
procèspénalqui leur estsoumis».
Deuxsiècles detradition administrative sont ainsi balayés. Jusqu'à pré-
sent, l'administration bénéficiait de règles spécifiques qui ne s'appli-
quaient pas aux particuliers. Les légistes de la Révolution, réagissant aux
empiètement incessants du pouvoir judiciaire sur le pouvoir exécutifàla
fin de l'Ancien Régime, avaient choisi une séparation-isolement des pou-
voirs entre l'exécutif et le judiciaire. Pour éviter toute dérive vers un
 "Gouvernement des juges", l'administration était placée hors du champ
d'intervention de nos tribunaux.
Laloi des 16et 24 août 1790, relative à l'organisation judiciaire, pro-
clamaitsoussonarticle 13queles fonctionsjudiciaires «demeureraienttou-
jours séparéesdesfonctions administratives» ; les juges ne pouvant «àpeine
deforfaiture» citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonc-
tions. L'autorité delapuissancepublique était fondéesurl'impunité deces
représentants.
LenouveauCodepénal, procédant àune refonte des infractions visant
«lesdépositairesdel'autoritépublique»édicte dessanctions renforcées àleur
encontre. Etre investi de prérogatives de puissance publique ne protège
plus maissoumetaucontraire àun régime deresponsabilité pénale aggra-
vée.
En écho, les juges de l'administration, qu'ils soient administratifs,
répressifs ou financiers, entendent affirmer l'existence d'un véritable pou-
voir judiciaire. Et ce d'autant plus que l'auto-amnistie àlaquelle la classe
politique s'était livrée envotant laloi du 15janvier 1990alaissédestraces
profondes dans l'esprit des magistrats français, désormais peu enclins à
l'indulgence vis-à-vis des responsables locaux privilégiant l'efficacité à la
gestion, voir dans certains cas leurs intérêts particuliers aux dépends du
respect dela règle de droit.
L'Administration, commesesélus et agents, ne dispose plus de tous les
privilèges exorbitants dont elle était jadis titulaire. Elle est soumise au
contrôle des juges alors même que notre droit interne s'intègre dans un
ensembledenormeseuropéennes dont laphilosophie, plus anglo-saxonne
que latine, privilégie le marché.
L'action publique locale, guidée par la recherche et la satisfaction de
l'intérêt général, doit aussi respecterleslois dumarché. Bienqu'investie de
prérogatives de puissance publique, nos collectivités locales doivent s'in-
terdire tout écart en termes de discriminations économiques ou sociales,
lesquelles constituent cependantlabasemêmedel'interventionnisme telle
qu'en matière d'aménagement et dedéveloppement.
Lafin des années quatre vingt dix est marquée par la place omnipré-
sente du droit dans la gestion de nos collectivités décentralisées.
Acet égard, le "Guidedela rédaction desactesadministratifs"d'Etienne
FAUREet Jean-Michel FEVRIERarrive àpoint nommé. Cet ouvrage de
référence permettra àtous ses lecteurs d'établir des actes en toute sécurité
avecplus de 130 modèles commentés de délibérations, arrêtés, décisions,
toutes les conditions juridiques d'élaboration et devalidité étant exposées
préalablement.
Il s'agit d'un guide particulièrement précieux pour les praticiens de la
gestionlocaleenvuedel'élaboration, larédaction et lesuividesactes quo-
tidiens d'une commune ou d'un groupement de communes permettant
d'éviter la multitude des risques juridiques et contentieux de notre
époque.

Dominique DEPORCQ
Avocat àla Cour (Lyon)
 INTRODUCTION

La décentralisation, avec la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et

libertés des communes, départements et régions ainstitué des règles entiè-
rement nouvelles en matière de contrôle administratifdes actes des collec-
tivités territoriales. Latutelle apriori duPréfet surles actes dela commune
afait place àun contrôle qui s'exerce désormais exclusivement aposteriori
et ne porte plus que sur la légalité des actes. Cecontrôle fait intervenir le
représentant de l'Etat et le juge administratif, qui est seul compétent pour
prononcer, le caséchéant, l'annulation des actes pris par les communes.
Celles-ci se retrouvent donc en face d'un contrôle juridictionnel ren-
forcé, en remplacement de la tutelle du Préfet, et, progressivement, d'un
rapprochement du citoyen de l'administration, avec de plus grandes pos-
sibilités departicipation et donc aussi decontrôle de lavie locale.
La rédaction des actes, leur qualité, prennent donc une importance
particulière pour éviter ou réduire tout risque de contentieux, recours ou
contestation, qu'ils émanentdureprésentant del'Etat dansledépartement
oud'un tiers.
L'acte doit donc pouvoir, par une rédaction précise et complète, éclai-
rer toute personne àsa simple lecture, tant sur les intentions de la com-
mune,sonbien-fondé et sacompétencequesurlerespectdesnormesjuri-
diques supérieures et de la procédure.
L'acte administratif, tel qu'il estgénéralement entendu, est unacte uni-
latéral. Larédaction d'un contrat n'entre donc pas dans le cadre de cette
étude puisque, par définition, le contrat n'est pas un acte unilatéral mais
la rencontre d'au moins deux volontés. Il reste que les actes unilatéraux,
relatifs àla conclusion d'un contrat, rentrent dans cechamp, comme, par
exemple, ladélibération duConseil municipal autorisant le Maireàsigner
un bail, un marché. Lesactes administratifs des communes émanent soit
del'organe délibérant-leConseilmunicipal-sousformededélibérations,
parfois d'avis ou de voeux, soit de l'organe exécutif—le Maire —sous
formededécisions prises envertu d'une délégation du Conseil municipal
ou d'arrêtés. La quasi-totalité de ces actes est rédigée et il est très excep-
tionnel que les décisions soient prises et formulées verbalement : il s'agit
alors bien souvent de mesures d'urgence.
Par ailleurs, les actes administratifs pris par les groupements de com-
munessont soumisàquelques différencesprès, auxmêmesrèglesqueceux
émanant d'une seule commune, tant en matière decompétence, delégali-
té quedeleur caractèreexécutoireoudeleurpublicité. Ils seront doncétu-
diés conjointement aux actes administratifs de la commune.
L'importance de la réalité intercommunale, renforcée par la loi n° 92-
125du 6février 1992estencoreaccrueaujourd'hui et évolue, danslepro-
longementdelaréflexion engagéeàlasuite delaloi n°95-115 du4février
1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoi-
re. Compte tenu àla fois du régimejuridique identique des actes pris par
les autorités communaleset intercommunales et, cependant, desvariantes
existantes, il neparaît paspossibledefaire aujourd'hui l'économiedecette
réalité administrative. Il adoncsembléimportant et depleine actualité de
concevoir ce guide également du point devue des groupements de com-
munes. Pour cela, sont prises en compte les transpositions chaque fois
nécessaires pour la rédaction des actes habituellement traités dans la seule
optique communale. Un bref chapitre de présentation ainsi qu'un
ensemble d'actes réunissant les principales décisions utiles au fonctionne-
ment d'un groupement complètent cechoix.
C'est dans cemêmesouci qu'il n'a pas semblé ici pertinent dedévelop-
per le castrès spécifique dustatut des grandsvilles Paris, Marseille, Lyon.
Cetouvrage, qui seveut d'abord unesommederepères pratiques, s'or-
ganise naturellement en deuxparties, l'une rappelant l'ensemble des don-
nées juridiques, l'autre proposant un choix d'actes commentés, comme
autant d'aides àla rédaction.
 1 PARTIE :

LARÉDACTION DESACTES
 INDEXALPHABÉTIQUE
A Budgetet compteadministratif(43, 95et
Accès aux documents (91 et suiv.)
Acquisitions (171 et suiv.)
Actions en justice (46, 275 et suiv.)
Actes
- au nom de l'Etat (58 et suiv., 88)
- caractère exécutoire (79 et suiv.)
- forme (61 et suiv.)
- de droit privé (88)
Adjoint (120 et suiv., 134)
Agent non-titulaire (voir Personnel)
Agent titulaire (voir Personnel)
Aire piétonne (239 et suiv.)
Alarme sonore (225)
Aliénés (226)
Animaux domestiques (224)
Appel d'offres (255 et suiv., 266, 268)
Association (251 et suiv., 259, 261 et suiv.)
Avis (38, 78)
B et suiv.)
Biens immobiliers (172 et suiv.)
Biens mobiliers (198 et suiv.)
Brocante (219)
Bruits (58)
suiv., 139 et suiv.)
Bureau d'un EPCI (291 et suiv.)
Buvette (231)
C
Camping (220 et suiv.)
Caractère exécutoire (voir Actes)
Caravanes (232)
Cessions immobilières (171 et suiv.)
Chemins ruraux (194 et suiv.)
Chiens et chats (voir Animaux domes-
tiques)
Cimetière et funérailles (55, 250)
Circulation et stationnement (54, 55, 57,
218, 236 et suiv.)
Collaborateur de cabinet (154 et suiv.)
Commerce ambulant (215 et suiv.)
Commission
- du Conseil municipal (34 et suiv., 130
- d'EPCI (290 et suiv.)
- d'ouverture des plis (273)
- consultative pour les services publics
locaux (274)
Compétences
- du Conseil municipal (33 et suiv.)
- du Maire (50 et suiv.)
Conseil municipal (38)
Conseillers municipaux (38)
- information (42)
- intéressés (42)
Considérant (62, 78)
Consultation locale (280 et suiv.)
Contentieux (101 et suiv.)
Contractuel (voir Personnel)
Contrats divers (44, 199 et suiv., 260)
Convocation (38 et suiv.)
D
Date d'un acte (63, 78)
Débat d'orientation budgétaire (138 et
suiv.)
Débits de boissons (57)
Décision par délégation du Conseil
municipal (43 et suiv., 64)
Délégation du Conseil municipal au
Maire (43 et suiv., 127 et suiv.)
Délégation de fonction (64, 122, 123,
126)
Délégation de service public (96, 270 et
suiv.)
Délégation de signature (124 et suiv.)
Délibération (37 et suiv., 49 et suiv.)
Démission (voir Personnel communal)
Dispositif(63, 78)
Dons et legs (201 et suiv.)
E M
Edifices menaçant ruine (54, 76, 211 et
suiv.)
Emprunt (148)
Equipement sportif (257)
Etablissement accueillant du public (257
et suiv.)
Etablissement de coopération intercom-
munale (109 et suiv., 284 et suiv.)
Expropriation (183 et suiv.)
F
Fonction publique territoriale (voir
Personnel)
Funérailles (voir Cimetière)
G
Grand Invalide Civil ou de Guerre (238)
H
Honoraires (278 et suiv.)
I
Immeubles menaçant ruine (voir Edifices
menaçant ruine)
Indemnités (134 et suiv.)
Installations classées (265)
Instituteurs (254)
L
Légalisation de signature (59)
Legs (voir Donset legs)
Locauxscolaires (251 et suiv.)
Maire (49 et suiv.)
- élection (119)
- indemnités (134)
- frais de représentation (136)
Mandats spéciaux (134 et suiv., 137)
Marchés publics (80 et suiv., 255 et suiv.)
Mendicité (216 et suiv.)
Motivation (65 et suiv.)