Droit Administratif

Droit administratif des actes et des contrats
Examen le 18 décembre : oral (liste de 10 q° de cours donnée à l’avance que l’on prépare. Une
question est tirée au sort le jour de l’exam). Pour les q° cela sera sur tout le cours.
Biblio :
Droit des contrats administratifs : Richet et Lichère édition 21.
Jean louis Mestre : Introduction historique au droit administratif français.
INTRODUCTION
I/ Remarques générales
Ce que l’on appelait le « droit administratif » à la fin du XVIIIe siècle avait ses origines dans la
Révolution. Lors de cette période, l’administration aurait été livrée à l’arbitraire des parlements (=
juridictions à l’époque et non pas institutions) sans séparation des pouvoirs.
Au nom de l’idée de raison, ventée par les révolutionnaires, on arrache l’administration à la tutelle
judiciaire et on en fait le véhicule de l’égalité et de l’universalité.
La révolution va commencer par fonder l’idée d’immunité de l’administration car

l’administration est le vecteur du politique qui répond à l’idée de raison.
Avec la loi du 16 et 24 août 1790, on voit que les fonctions judiciaires sont distinctes et
demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Le Décret 16 fructidor An III (2
septembre 1795) fait défense impérative aux tribunaux de connaître des actes d’administration
quels qu’ils soient.
La loi du 28 pluviose de l’an VIII porte le nom de « loi concernant la division du territoire de la R et
l’administration ». C’est au détour de l’art 52 de la C° du 22 frimaire An VIII (1799 Consulat)
qu’est créé le Conseil d’Etat. Le CE n’a alors pas encore la compétence de juridiction
administrative qu’il va acquérir par la loi et la JP (programme de L2). En effet, le CE n’a qu’une
fonction de conseiller du ministre-juge. C’est la loi du 24 mai 1872 qui délègue la justice au CE.
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Ce dernier peut alors enfin prendre des décisions de justice en toute indépendance. L’arrêt
Cadot de 1889 vient quant à lui mettre fin au système du ministre-juge.
Pour beaucoup, au XIXe, le droit administratif serait un droit sans histoire, sans origine. Le droit
administratif relèverait alors du « miracle » selon Prosper Weil. Maurice Hauriou en 1889 dans un
article consacré au DA ne retrace la formation du DA « que depuis l’an VIII » même s’il y a « de
l’erreur dans l’affirmation sans nuance de la création de ce droit ».
Henry Berthélemy écrit en 1803 dans la préface du DA allemand du célèbre administrativiste

Mayer : « l’administration de l’ancienne monarchie française était essentiellement
discrétionnaire, elle n’était contenue par aucune règle juridique ».
On a alors un certain aveuglement idéologique lui-même lié à l’idée de progrès. Les premiers juristes
de DA estiment que ce droit est un progrès. Cette vision manichéenne est expliquée aussi par une
rupture au sein des universités de droit de 1880-1896 entre l’étude de l’histoire du droit et l’étude du
droit positif.
Dès le 19e siècle, certains intellectuels, comme Tocqueville, qui n’étaient pas forcément des juristes,
avaient déjà porté à notre connaissance certains traits du DA prérévolutionnaire.
Tocqueville dans l’Ancien Régime et la Révolution analyse la Révolution comme la rencontre entre 2
logiques antinomiques :
- Logique universaliste diffusée par l’administration du 18e siècle
- Le particularisme de la logique visant à maintenir la société en ordre distinct.
L’administration veut implanter dans la réalité sociale, l’universalisme qui n’est pas l’universalisme
républicain.
Au 20e siècle, les origines du DA sont renouvelées grâce à :

- Gabriel Le bras : années 50 : il s’intéresse au droit canonique et estime, au vu des
solutions concrètes offertes par le droit canonique, que « presque tous les chapitres d’un
traité de DA sont esquissés ».
- Pierre Legendre : juriste connu pour avoir renouvelé les champs d’investigation du droit
en adoptant une optique anthropologique de la formation du droit : il isole les principaux
éléments de principes et de logique qui ont permis de construire des notions et des concepts
qui nous sont aujourd’hui familiers. Ex : pourquoi dans une Ass ou dans un corps de citoyen
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la majorité décide pour l’ensemble ? Est-ce naturel que 50% + 1 du peuple décide pour le
peuple entier. Ce n’est pas naturel mais il y a des montages intellectuels qui permettent de
construire une relation entre un principe et la volonté de l’ensemble de telle sorte que la loi de
la majorité est une fiction. Le temps est long pour construire cette fiction. Le travail
anthropologique c’est le travail de distinction entre les mouvements religieux et les différentes
notions.
L’Ancien régime n’est en rien le règne de l’arbitraire que l’on imagine. A l’aube de la
Révolution, un peuple de plaideur n’hésite pas à contester devant les juridictions de l’époque le
moindre acte administratif, la moindre imposition. Ce peuple de plaideur est encouragé par les
plaideurs càd par les juridictions : c’est la stratégie des parlements pour la Révolution.
II/ Les actes et les contrats de l’administration : une vieille histoire…

Les grandes étapes de la formation des actes et des contrats nous permettent de comprendre que
ce droit puise son origine dans des règles existant depuis le début du millénaire. Certaines
notions d’aujourd’hui viennent d’un processus historique qui n’est pas contrarié par la
révolution mais qui se trouve, pour certaines règles, repris comme tel par le législateur français.
A/ Les principaux pouvoirs administratifs des seigneurs et des rois
Ces pouvoirs administratifs sont d’abord des pouvoirs sur les sujets des seigneurs et des rois.
La corvée est l’accomplissement de travaux manuels au bénéfice du seigneur par les serfs et les
roturiers. Mais certaines de ces corvées présentent déjà un caractère d’intérêt général tôt dans
l’histoire : c’est le cas de la corvée d’entretien des chemins, des ponts, de nettoyage des rues. La
corvée est loin d’être organisée au seul profit du seigneur. Il ordonne la construction des routes,
des ponts, des ports sur les rivières navigables et de tous les autres équipements collectifs.
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Les seigneurs sont en droit d’exiger la réparation et l’entretien des bâtiments seigneuriaux
(moulins, châteaux) à ses sujets. La contrepartie de ce droit c’est que les moulins et les châteaux
constituent un refuge à tous les sujets du seigneur lorsque surgissent les ennemis ou les brigands.
Les roturiers et les serfs sont parfois amenés à participer à des expéditions armées contre les
ennemis de leur maitre. Cela va constituer une coutume publique qui devient l’embryon du service
militaire.
Chaque seigneur a une tendance naturelle à s’ériger en législateur à l’intérieur du territoire

qu’il contrôle. Les actes d’intérêt général, ordonnances ou constitutions seigneuriales, visent à
réglementer les rapports du seigneur avec ses principaux vassaux et les villes, le maintien de la
paix publique, la vie économique, l’organisation de la défense.
Le seigneur dispose des voies d’exécution pour ordonner des saisies.
Pour administrer leurs terres, les seigneurs recourent à des agents qui les représentent auprès de
leurs sujets :
– soit ils choisissent et désignent directement : dans ce cas, les agents sont astreints à de
strictes obligations, ils prêtent serment d’être fidèles, de faire respecter les droits de leur
maître, de s’acquitter loyalement de leurs tâches sous peine d’être sanctionnés (privation
de leurs gages, destitution, sanction pénale) ;
– soit ils recourent à diverses formes d’engagements contractuels comme la ferme.
Les seigneurs étaient en droit de se faire loger et nourrir par leurs sujets comme les agents
royaux. De nombreux abus de ce droit ont existé. Il y en a eu tellement que les sujets ont mis des
limitations qui vont finir par créer une véritable règlementation du droit de gite. On fixe la
durée du séjour et les modalités, les quantités de nourriture, le montant maximum de la dépense
occasionnée.
Plus tard, les rois vont user de la prérogative de droit de gite lors de leurs déplacements : Ex :
durant la guerre de cent ans, un règlement ordonne de diviser les compagnies en chambrée de 6
hommes max qui doivent loger chez le même hôte sous la responsabilité d’un chef. Les charges
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financières sont plus ou moins réparties dès la moitié du 15 e siècle qui impose aux habitants des villes
fortifiées de lourdes charges en contrepartie de 30 sous par mois et par soldat.
Les seigneurs et les rois ont le droit de procéder à des dépossessions forcées notamment en
matière de réquisition de biens meubles (les vivres, les bois, les animaux). Cette réquisition donne
lieu à des abus et son exercice est règlementé par des documents qui garantissent les droits des
habitants des seigneuries. Les quantités susceptibles d’être saisies sont déterminées à l’avance et
les seigneurs se voient l’obligation de payer le prix des biens dont ils s’emparent . La prise par le
seigneur devient une vente forcée dont le prix peut être fixée par charte ou coutume voire même
renvoyée à destination des prud’hommes.
L’ordonnance de 1315 ordonne de « fixer le juste prix de la vente forcée par des bonnes gens
dignes de foi ». L’ordonnance de 1350 précise que le prix doit être fixé sans délai. L’ordonnance
de février 1356 offre même aux victimes d’une dépossession illégale le droit de résister par la
force jusqu’au paiement.
Les dépossessions forcées concernent aussi les biens immobiliers. Les droits des seigneurs en cette
matière ont été progressivement définis au cours du Moyen-âge dès lors qu’ils assuraient le
paiement régulier des redevances (la redevance était le cens) les personnes occupant les biens
immobiliers appelés « tenanciers » ne pouvaient plus être privées de leurs terres sauf situation
exceptionnelle (ex : lorsque les tenanciers sont reconnus coupables d’un crime, ce crime a pour
conséquence la suppression de leurs biens). On assiste à la naissance du droit de l’expropriation.
L'expropriation est une procédure qui permet à une personne publique (État, collectivités
territoriales...) de contraindre un particulier ou une personne morale (entreprise) à céder la propriété de
son bien, moyennant le paiement d'une indemnité.
Les seigneurs se réservaient parfois le droit de déposséder les tenanciers pour des raisons
d’ordre militaire. Ex : 1261 à Bordeaux, le prince Edouard choisit de construire un château à
Bordeaux en s’engageant à verser les sommes qui correspondent à la valeur des maisons qui seront
détruites.
Les dépossessions forcées concernent aussi les situations d’imposition. A l’époque l’impôt le plus
lourd c’est la taille (dit la quête) qui se développe à partir du 16 e siècle. La perception de cet impôt
direct qu’est la taille est tellement source d’abus qu’apparaissent des règles restrictives. Dès le
début du 15e siècle, le seigneur Amédée VIII va concéder une charte aux habitants d’Annecy.
Cette charte prévoit que les impôts ne seront levés que « pour la réparation des voies publiques,
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des ponts et autres ouvrages publics ». Toujours au 15e siècle, à Orléans, les états généraux de la
ville interdissent au seigneur de lever la taille pour financer leurs dépenses militaires. Apparait alors
le principe selon lequel le roi est le seul habilité à récolter la taille.
Ces pouvoirs sont des pouvoirs des rois et seigneurs sur leurs concessionnaires et leurs
auxiliaires. Les auxiliaires (ex : baillis) forment une pré-administration moderne : ce sont des
hommes de confiance choisis par le roi pour faire appliquer le droit.
A partir de Saint-Louis (roi du XIIIe siècle), le recrutement des auxiliaires se systématise pour
l’administration royale : on cherche à recruter des H de qualité qui deviendront des bons
serviteurs de la monarchie.
En 1303 et 1331 Philip Le Bel et Jean Le Bon décident même de remettre au grand conseil le soin
de choisir les agents supérieurs. L’avantage accordé à ces auxiliaires réside dans une rémunération
qui est le produit de certaines redevances ou terres. La rémunération des auxiliaires est modeste
mais cela est récompensé par l’extrême prestige de la fonction : le service de l’état est alors vu
comme le plus prestigieux mais comme la rémunération est modique on retrouve des gens déjà
suffisamment riches.
Les auxiliaires sont soumis à certaines obligations contenues dans le serment de prise de
fonction : fidélité et loyauté envers leur maitre, honnêteté envers tous, pauvres ou riches.
Ordonnance de 1354 de St Louis ajoute même : « sans acception de personne ou de race ».
Privation de la rémunération ou destitution en cas de violation des obligations par les auxiliaires.
Les auxiliaires peuvent faire l’objet de mutation (les baillis restent que quelques années dans les
circonscriptions qu’ils administrent) ou de révocation en dehors de toute sanction et en dehors de
toute faute.
Recours à la concession : les seigneurs peuvent choisir de concéder en fiefs des tâches
administratives. C’est donc le concessionnaire qui va exercer ces tâches administratives pour le
compte du seigneur. En contrepartie, les seigneurs attribuent des terres de rapport ou bien des
revenus.
D’autres concessions apparaissent comme le bail à cens et l’affermage : le seigneur peut confier
des tâches administratives à un censitaire ou à un fermier qui s’engage à lui verser
régulièrement des sommes déterminées.
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B/ L’apport des droits savants
Les droits savants c’est la rencontre entre 2 types de droit :
- Droit romain
- Droit canonique
1/ Les notions et concepts
Les règles d’inspiration seigneuriales ont été affectées par la renaissance du droit romain. A partir du
11e siècle des manuscrits romains sont tirés de l’oubli dont les compilations de Justinien de 528.
Ces compilations se composent :
- Des intitutes : manuel élémentaire dont les dispositions avaient reçu force de loi
- Du digeste : compilation de la doctrine romaine
- Du Code
- Des Noveles : recueils de « C° » promulgués par les empereurs romains
L’ensemble de ces textes fait l’objet d’une étude systématique à partir du 11 e siècle à Bologne par des
jurisconsultes appelés glosateurs. Les glosateurs lisaient le texte romain mais ajoutaient des
explications (gloses) qu’ils inséraient dans les marges ou dans les lignes
Simultanément se développe le droit de l’église dit le droit canonique. Or, ce droit canonique
profite de 3 circonstances favorables :
- La réforme grégorienne
- Le renforcement de l’autorité du peuple qui va mener à la théocratie pontificale et au dvlp de
la philosophie
Au 12e siècle est élaboré le décret de Gratien qui concilie les différents canons qui jusque-là
semblaient contradictoire en précisant leur sens et leur portée. Cela va mener à l’enseignement du
droit canonique.
Ces droits savants vont produire les notions aujourd’hui familières mais qui ne sont que des
visions construites. Ex : Le commun profit est une de ces notions.
Le commun profit est dit bien commun à partir du 13e siècle, bien de la chose publique ou chose
publique. Or, ce commun profit est la traduction d’utilitas publica. C’est dans son décret que
Gratien définit logiste : pour lui c’est celle qui est édictée pour l’utilité commune des citoyens et non
dans un intérêt privé.
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Pour St Thomas d’Aquin, la notion de bien commun est tellement importante qu’il en fait le
fondement du pouvoir politique. Sans bien commun il n’y a pas de politique, il n’y a que des
brigands.
La portée de la notion de bien commun est importante car le bien commun va être invoqué pour
définir la mission des administrateurs, auxiliaires. En 1225, les consuls de Montauban sont investis
« pour l’utilité publique ». Elle imprègne aussi le fonctionnement de l’administration royale car le roi
a la mission d’assurer le « bien commun du royaume ».
Philip August : « l’office du roi consiste à pourvoir par tous les moyens aux besoins des sujets et à
placer l’utilité publique avant sa propre utilité » dit-il au moment de prêter serment.
L’accomplissement du bien commun justifie donc au monarque l’attribution de prérogatives

imminentes. L’exercice de ces prérogatives royales reste limité par sa finalité : le bien commun.
La notion de nécessité est la transposition dans la matière juridique de la notion philosophique

médiévale de cause nécessaire. Le recours à la nécessité est la justification de certains actes
d’autorité comme le recours à l’utilité publique. Mais cette notion peut avoir des effets plus
énergiques car elle peut justifier le non-respect par le titulaire de la puissance publique des
conditions dans lesquelles il doit normalement utiliser ces prérogatives.
Le concept d’universitas est la personnalité morale. Ce concept remonte au droit romain. Les juristes
employaient fréquemment ce terme pour désigner un ensemble par opposition à ses éléments
constitutifs tels que le digeste qui insiste sur la distinction entre l’universitas et ses membres.
L’universitas se distingue du particulier : les juristes de droit canon vont s’emparer de cette notion
romaine. Le pape Innocent IV assure par ex que l’universitas représente une personne. L’universitas
est une fiction nomen intellectuale (= nom intellectuel) mais cela suffit à la traiter comme un sujet
de droit. Universitas produit des effets juridiques car les consulats et communes dotés de
l’universitas sont représentés par leurs maires (car le maire représente l’ensemble) alors que les
habitants des communes qui ne sont pas dotées d’universitas doivent désigner un représentant
pour chaque procès.
Fiscus romain devient le trésor impérial ensuite. Le fisc, dès son apparition, bénéficiait de privilèges.
Le droit fiscal est le sol d’un droit public à la fois par son auctoritas et son utilitas.
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2/ Perfectionnement du régime juridique des actes et des contrats de
l’administration
Pour la révocation des délibérations : dans le digeste, on trouve un rescrit de l’empereur Adrien qui
permet la révocation des délibérations à condition que cette révocation soit justifiée par une raison
d’utilité publique.
Le droit canonique autorisait une autorité ecclésiastique à modifier ou révoquer leurs décisions
à condition que cette révocation puisse être considérée comme un progrès.
Dans les coutumes du consulat de la vallée de la Garonne notamment à Marmande, les consuls et
les jurés de Marmande pouvaient défaire leurs actes s’il survenait « une nouvelle aventure et
fortune qui fasse connaître que l’acte pourrait tourner à grand dommage s’il courait à avoir lieu
tout le temps et au contraire à grand profit s’il était élargi et amplifié ».
Cette révocation pose le principe qu’elle ne peut être opérée que par les autorités qui ont
initialement statué : c’est ce qu’on appelle aujourd’hui le parallélisme des formes.
Autre exemple du perfectionnement juridique : la conclusion des contrats. La procédure de

l’adjudication (vente aux enchères publiques) était très courante au Moyen-âge et cette procédure
n’avait pas été modifiée par la découverte des compilations de Justinien. On transpose certaines
règles antiques notamment celles qui interdissent au maire ou au consul de prendre part à
l’adjudication.
Autre exemple du perfectionnement juridique : la q° de la validité des contrats : on établit des

conditions de compétences. Seuls les administrateurs, régulièrement investis dans leurs fonctions,
disposent du pouvoir de contracter. On met en exergue des conditions de forme dans les
communes, les consulats. Les contrats doivent être conclus par les autorités de la cité suivant des
procédures préalablement prévues par des règlements municipaux. Enfin, des conditions de
fond, la condition essentielle est celle du respect des règles de droit public écrites ou coutumières
pour tous les contrats qui ont été conclus par les administrateurs. On affirme la supériorité de
l’utilité publique sur les conventions privées.
Autre exemple du perfectionnement juridique : l’exécution des contrats. On a un perfectionnement

des techniques notamment lorsque surviennent des évènements imprévisibles notamment des
difficultés financières à exécuter les contrats par suite de circonstances imprévisibles qui réduisent les
profits escomptés. Certaines règles de droit romain avaient prévu cela avec le louage d’un fond de
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terre. En cas d’évènements imprévisibles, le fermier avait une remise de la rente lorsque cet
évènement imprévisible avait causé un préjudice intolérable.
C/ La reconnaissance de la spécificité des règles administratives
1/L’opposition des règles administratives au « droit commun »

L’appréhension des règles administratives par les juristes médiévaux est une étape nécessaire mais pas
encore suffisante à la reconnaissance de la spécificité de telles règles. La raison est simple car cette
reconnaissance est souvent ambiguë : il n’est pas toujours aisé de comprendre la solution de droit
préconisée.
Au cours du 16e siècle (siècle de la renaissance en Europe) se constitue une sorte de privatisation
de ces règles administratives. Les solutions dégagées par les juristes de droit commun se heurtent
à la prolifération excessive des contrats privés.
La multiplication des privatisations mène à un éloignement des RD publiques.

C’est à cet instant que va apparaître la 2nd renaissance du droit romain.
Le mot administration dans le langage médiéval signifiait soit la gestion d’un patrimoine soit
l’exercice d’une fonction voire la charge d’un établissement. C’est au XVIIIe siècle que l’on
commence à parler de « l’administration publique ». Selon Mousnier, c’est à partir de 1756 que
s’opère cette modif sémantique dans les documents émanant des cours souveraines et des principales
autorités administratives.
J-J Rousseau dit « qu’il faut que l’administration soit en tout conforme aux lois ». Pour reconnaître
la spécificité des règles administratives on va commencer à opposer les règles administratives au
droit commun. Au Moyen-âge, cette opposition apparaissait dans le statut privilégié du fisc. Les
règles concernant le fisc étaient toutes considérées comme contraires au droit commun.
Ce principe va se généraliser dans les administrations locales aussi bien que dans les
administrations royales. Ex :
- Les péages sur les routes : un juriste de l’époque explique que le droit commun a été écarté
en la matière car ce sont des matières qui intéressent par nature le public et les droits du
roi. Le reste, c’est du droit commun.
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- Cours des aides de Paris estime que les lois, réprimant la contrebande du sel et du tabac,
sont contraires au droit commun.
- Des avocats provençaux remarquent qu’une disposition administrative est contraire au

droit commun mais que le prince a voulu faire une faveur aux communautés bénéficiant
de la décision.
Les règles dérogatoires au droit commun apparaissent comme des privilèges. Ce privilège se voit
dans les mots lorsqu’on parle de « la faveur des ouvrages publics » ou que de telles facultés de rachat
sont « un bénéfice exorbitant ».
Quant à l’expropriation, elle est appelée, à partir du XVIIIe, le privilège supérieur du droit
public. L'expropriation est une procédure qui permet à une personne publique (État, collectivités
territoriales...) de contraindre un particulier ou une personne morale (entreprise) à céder la propriété de
son bien, moyennant le paiement d'une indemnité
Tous ces privilèges sont aujourd’hui rattachés à la primauté de l’intérêt général. Dans la
conception française et européenne, l’intérêt général est une notion intrinsèquement supérieure
aux intérêts privés.
Pour les américains, l’intérêt général est une somme d’intérêts privés contrairement à la France.
Parfois les juristes parlent de la « considération du plus grand bien général » dans les cours d’un
professeur à l’université d’Aix-en-Provence en 1768.
Juristes et administrateurs estiment nécessaires d’atténuer les effets du caractère exorbitant du

droit public au nom de l’équité. Cette notion d’équité au 18 e n’est pas une innovation car au
Moyen-âge les savants imposaient des éléments d’équité pour atténuer les effets de
l’expropriation : Dhomat jugeait nécessaire le recours à l’équité pour résoudre les difficultés du droit.
Au 18e, les juristes sont obsédés par le recours à l’équité surtout quand il s’agit de
l’expropriation. En 1776, un écrit rédigé par Turgot traduit ce sentiment : « si la nécessité du service
public les oblige à céder leur propriété, il est juste qu’il n’en souffre aucun dommage ».
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2/ Système de protection des particuliers face à l’administration
Au 18e, l’administration exerce une double emprise sur les particuliers :

- Emprise sur leurs activités : les activités des particuliers concernent certains travaux
manuels, professionnels ou susceptibles de porter atteinte à l’ordre public.
- Emprise sur leurs biens : en matière de servitude grevant les propriétés urbaines et rurales.
En matière d’expropriation aussi.
Le mécanisme de protection des particuliers face à l’administration est un système contre les
agissements des administrateurs. On parle d’un droit de ne pas se soumettre à un ordre donné
par un agent du roi dans 2 situations possibles :
- Lorsque cet agent n’est plus en fonction
- Lorsque cet agent excède ses pouvoirs
S’il y a un rapport de force entre l’agent et le particulier, ce dernier peut toujours agir en
justice.
Il existe aussi la reconnaissance des recours en annulation des actes administratifs qui font
partie des protections du particulier. Cette reconnaissance se fait à la rencontre des actes
municipaux. Les recours contre les actes municipaux sont ouverts devant les cours souveraines
mais le conseil du roi peut également procéder à l’annulation de tels actes. Les conditions d’un
tel recours sont déjà sophistiquées :
- L’acte, la délibération doit offenser (= faire grief)
- Le requérant doit avoir un intérêt à demander l’annulation de l’acte : intérêt individuel
ou collectif (= intérêt agir)
- Les requérants peuvent invoquer l’incompétence de l’auteur de l’acte mais aussi du vice
de forme voir du vice de procédure (= légalité externe)
Il existe un contrôle sur le fond de l’acte : pour connaitre les intentions de l’auteur de l’acte. Le
juge vérifie que l’acte n’a pas été pris dans de fausses causes mais le juge admet aussi le
détournement de pouvoir càd une autorité a exercé un acte qui ne relèvent pas de ses actes. Il existe
alors tous les éléments du recours pour excès de pouvoir.
Le recours en dédommagement envers les administrations : au Moyen-âge, les protections sont

variables selon les parties du royaume. Mais lorsque ces protections existent les administrés peuvent
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se prévaloir des fautes qui ont été commises par des agents de l’administration notamment pour
réparation du préjudice subi. C’est le cas pour le mauvais état des chemins publics. De manière
générale, on estime qu’il existe une obligation pour l’adm ‘entretenir les chemins publics et que ce
défaut d’entretien peut faire subir un préjudice à un administré. On estime dans cette situation que la
réparation est à la charge des fonds publics. On fait appel à la responsabilité pour faute.
Les administrés peuvent aussi se prévaloir d’une responsabilité objective engagée lorsqu’une
activité non répréhensible de l’administration a causé un dommage à un particulier. On fait
appel à la responsabilité sans faute. Au 18e cette responsabilité sans faute se fonde sur la notion
d’équité et elle est admise dans des circonstances diverses. Ex : l’indemnisation à raison de tous les
dommages subis à l’occasion des travaux publics. Indemnisation à raison de l’emprisonnement d’un
particulier du fait des gens de guerre càd des soldats extérieurs. Le fondement de cette indemnisation
c’est la protection du particulier qui a été défaillante.
Les garanties ordinaires dérivent de l’équité. Les droits à indemnité des entrepreneurs d’ouvrages
publics et des concessionnaires de service sont largement consacrés en cas de faute de l’administration
mais aussi sans faute de l’administration. Ex : les augmentations d’ouvrage imposées au
cocontractant (réalisation de travaux en plus du contrat) est une augmentation des dépenses et donc
ici sur le terrain de l’équité on estime que le cocontractant a le droit d’être remboursé des dépenses
supplémentaires qu’il a engagé.
Il existe aussi un droit de résiliation unilatérale des contrats par l’administration. Cette
résiliation unilatérale au 18e s’accompagne toujours d’un dédommagement. En cas de
circonstances imprévues (= théorie de l’imprévision) il y a un droit à indemnité. Dans certaines
situations relevant de la nature (éboulements, force majeure), l’administration se substitue même aux
entrepreneurs pour dédommager les ouvriers des journées de travail perdu ou en cas de décès.
La région de Provence est celle où cette protection est apparue le plus vite. C’est un avocat de la cour
des aides d’Aix qui dit que les circonstances imprévues doivent comprendre un évènement imprévu au
sens qu’il n’est pas dans la nature des choses.
Le cas doit être un cas fortuit et le fermier (concessionnaire) doit être exempt de fautes dans la
réalisation de ce cas fortuit. Le préjudice doit être intolérable càd qu’on évalue les profits et les
pertes survenus dans l’année du bail. Si les pertes sont mineures le caractère intolérable n’est pas
caractérisé.
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Partie 1 : la nature juridique des actes et contrats administratifs
L’AAU est l’acte juridique adopté dans le cadre d’une fonction administrative et qui produit des effets
de droit sans avoir besoin du consentement de la personne destinataire.
L’action administrative est dominée par la distinction classique entre les actes administratifs
unilatéraux et les contrats administratifs.
La distinction semble se rapporter aux critères du nombre de volonté présidant à la formation de l’acte.
L’acte administratif unilatéral serait celui qui vient d’une seule volonté qu’elle soit individuelle
ou collective alors que le contrat administratif proviendrait d’au moins 2 volontés : celle de
l’administration et celle du cocontractant.
Dans certains cas, l’acte apparemment unilatéral (qui ne vient que d’une seule volonté) ne fait
qu’enregistrer les résultats d’un accord entre l’administration et les administrés (ex : en matière
de majoration des traitements dans la fonction publique). A l’inverse, certains actes qui se présentent
sous la forme d’un contrat émanant de 2 volontés ont pu être considérés comme des actes
unilatéraux (ex : arrêt du 5 mars 2008 Société NRJ 12).
Section 1 : les actes administratifs unilatéraux
§1 : Notion d’acte administratif unilatéral (AAU)
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Dans la doctrine administrativiste la notion d’acte administratif unilatéral est la plus étudiée et
débattue.
Pour une partie de la doctrine, la notion de décision exécutoire équivaut à celle d’AAU. Ex : Jean
Waline pour lui la décision exécutoire est « un acte juridique accompli unilatéralement par une
personne publique administrative et créant pour les tiers des droits ou des obligations ». Cette notion
de décision exécutoire a été utilisée pour la 1 ère fois par Maurice Hauriou dans son précis de droit
administratif au début du XXe siècle. Elle n’a été reprise par le CE que dans un arrêt Ministre
d’état chargé des affaires sociales contre Amoros et autres du 23 janvier 1970.
La notion de décision exécutoire est ambiguë car :
- Si on prend en considération le caractère obligatoire de l’acte administratif, on affirme

par là même qu’un acte, qui modifie l’ordonnancement juridique, est un acte obligatoire
pour tous ceux qui sont tenus de l’appliquer. Or, tous les actes impliquant une
modification de l’ordonnancement juridique ne sont pas forcément des actes dits
obligatoires. Il en est ainsi de tous les actes qui autorisent ou permettent et qui laissent donc
aux sujets de ces droits la faculté d’en disposer comme il le souhaite. Sans son habilitation,
l’activité n’est pas possible. L’acte ne revêt cependant pas forcément un caractère obligatoire.
- Si on prend en considération le fait qu’une décision exécutoire se définirait par la

possibilité d’ouverture d’un recours pour excès de pouvoir, il faut constater que des
décisions non exécutoires comme les décisions de refus peuvent aussi faire l’objet d’un
REP pour vu que la décision existe. René Chapus remarque que dans l’arrêt Huglo du CE
du 2 juillet 1982 (le caractère exécutoire d’un AAU est une règle fondamentale du droit
public), le CE énonce que « le caractère exécutoire des décisions administratives est la
règle fondamentale du droit public ». Cette règle est celle qui permette à l’administration de
décider en édictant des obligations ou des interdictions.
L’identification de l’AAU passe par l’identification des actes décisoires et de ceux qui ne le sont
pas. Ainsi, il existe des AA décisoires et des AA non décisoires ce qui suppose la mise en évidence
d’un critère matériel.
A/ Aspects matériels de l’AAU
a/ Une décision unilatérale
15
La décision unilatérale n’est pas un AAU non décisoire (circulaire, mesure d’ordre intérieur…)
mais elle est un acte juridique qui émane de la volonté d’une seule personne (sans la volonté du
destinataire de l’ace). L’acte juridique de manière générale se définit comme un acte fait dans
l’intention de produire des effets de droit conformément à une règle existante.
Les opérations matérielles ne sont que des simples faits qui ne viennent pas modifier
l’ordonnancement juridique. Seuls des actes juridiques peuvent être des décisions unilatérales mais
encore faut-il qu’il s’agisse de décision.
René Chapus : « la décision est la manifestation de volonté de son auteur se traduisant par
l'édiction d'une norme destinée à modifier l’ordonnancement juridique ou bien au contraire à le
maintenir en l’état ». Il évoque l’édiction d’une norme nouvelle ou bien la suppression partielle ou
totale d’une norme existante.
Maintien/réaffirmation de l’existence d’une norme (décision confirmative) et donc la décision est mise
comme rééditée.
Le refus de satisfaire une demande est toujours une décision.
b/ Une décision faisant grief (produit des effets juridiques, modifie ou

maintien l’ordonnancement juridique) : décisoire exécutoire
Toute décision exécutoire est un acte administratif unilatéral mais plus généralement que tout
acte administratif n’est pas nécessairement une décision exécutoire.
Certains de ces actes administratifs ne font pas grief et sont donc insusceptibles d’être déférés
aux juges de l’annulation par la voie du REP.
Il y a certains actes administratifs qui n’ont pas forcément le caractère de décision exécutoire. Ce
sont des actes qui n’ont pas d’effet sur la situation juridique ou matérielle des administrés. Ex :
les avis, les recommandations, certains actes types (ex : mises en demeure).
Le CE 28 juin 1974 arrêt Charmasson : un simple avis aux importateurs et exportateur émanant du
ministre de l’économie est considéré comme une décision.
25 janvier 1991 Confédération nationale des associations familiales catholiques : le CE a

considéré que des mises en demeure peuvent constituer des décisions si elles sont assorties d’une
menace de sanction.
16
S’agissant des mesures préparatoires des décisions administratives proprement dites (qui ne
constituent pas normalement des décisions) la JP semble assez stable en ne leur reconnaissant pas le
caractère de décisions administratives : Arrêt 15 avril 1996 Syndicat hospitalier de Bédarieux.
On remarque la stabilité pour les actes recognitifs (actes qui confirment une décision déjà prise) ex :
réitération d’un refus du permis de conduire.
B/ Aspects organiques de l’AAU
a/Une décision prise en principe par une personne publique
Le fait que l’AAU soit est en principe pris par une personne publique ne veut pas dire que la
personne ne soit pas moralement ou physiquement une seule personne publique. Il est prévu par
certains textes qu’un AA pour être valide doit être signé par plusieurs autorités administratives .
Ex : arrêté interministériel qui suppose qu’il soit pris par plusieurs ministres.
En principe, le fait qu’il s’agisse d’une personne publique qui prenne la décision, cela exclut les
particuliers.
b/ Une décision pouvant être prise par une personne privée
1/ Position du problème
Certaine actes pris par des personnes privées peuvent être considérés comme une décision
administrative exécutoire.
Théorie du fonctionnaire de fait : dans certaines circonstances exceptionnelles, il arrive que des
autorités administratives soient défaillantes ou soient dans l’impossibilité matérielle d’intervenir
(elles n’existent plus). De simples particuliers peuvent alors se substituer spontanément à
l’administration et prendre les mesures imposées par les circonstances. Ces mesures sont
validées si le critère de l’intérêt général est rempli. Arrêt Marion du 5 mars 1948.
17
Cela exclut les actes accomplis par les autorités publiques non administratives. Ex : les actes
parlementaires ne sont pas par déf des actes administratifs précisant les lois, les ordonnances de l’art
38 et 92 de la C°. S’agissant du régime 16 de la C° on trouve les mesures prises par le PR entrant
dans le domaine législatif mais pas celles qui entrent dans le domaine règlementaire. Il est une
autorité non administrative quand il est dans le domaine règlementaire.
Ex : les actes juridictionnels. Pour certains de ces actes c’est logique (arrêt CE ou CCass). René
Chapus relève que pour qu’un acte soit qualifié de juridictionnel, il faut 2 conditions :
- L’organisme en q° doit disposer d’un pvr de décision
- Il doit s’agir d’une autorité collégiale càd dans laquelle plusieurs membres vont prendre la
décision sur la base d’une délibération.
On a alors pour définir l’acte juridictionnel le choix entre un caractère formel et matériel (mission
dévolue à l’organisme). Le CE a tranché en faveur du critère matériel dans un arrêt du 12 décembre
1953 De Bayo. Un organisme est donc une juridiction eu égard à la matière dans laquelle il
intervient et peu importe les formes dans lesquelles il statue. Pb de droit dans la contestation des
décisions par des ordres professionnels.
Service-puissance oppose au début du XXe Maurice Hauriou et Léon Duguit.
Pour Léon Duguit, le critère élémentaire du droit public réside dans la mission de service public
càd dans la nature même de l’activité en q°. S’il y a service public, s’il y a intérêt général alors il y a
l’application des règles de droit public.
Pour Maurice Hauriou, le critère élémentaire du droit public réside dans la prérogative de
puissance publique ce qui distingue l’état du particulier, indépendamment de la nature de la mission
exercée.
Avant la 2nd GM on pouvait faire de l’approche de Léon Duguit la prospective selon laquelle les
personnes privées exerçant une activité de service public se voyait appliquer un régime de droit public.
Avant Hauriou avec les puissances publiques, cela excluait l’intervention des personnes privées.
Ce qui va influer dans la reconnaissance du pouvoir règlementaire des personnes privées c’est :
- La débâcle de 40 et le régime de Vichy : ce dernier va faire appel à l’initiative privée
pour faire face aux pbs économiques.
18
- A la libération, la France doit se reconstruire, multiplie les droits-créances (les droits
à…). Cette multiplication des prestations liées à ces droits-créances va faire perdre en
consistance au critère organique car l’état sera incapable d’intervenir seul dans ces 2
domaines.
2.Les critères pris en considération par le juge
i.L’exécution même du SP
La notion d’exécution même du service public : ce critère apparaît dans un arrêt Monpeurt du 31
juillet 1942. Le CE dans cette décision, se reconnait compétent pour apprécier la légalité d’une
décision par laquelle un comité d’organisation (institution de droit privé créée par le régime de Vichy)
avait imposé un certain nb de contraintes à une entreprise. Loi d’aout 1940 avait aménagé une
organisation provisoire de la production industrielle : elle avait prévu la création de comités auxquels
elle avait confié (sous l’autorité du secrétaire d’état) le pouvoir de fixer les règles aux entreprises. La
loi n’avait pas fait de ces comités d’organisation des établissements publics. Le CE estime que dès lors
que ces comités d’organisation sont chargées de participer à l’exécution même du service public (SP)
les actes pris par ces comités peuvent bien faire l’objet d’un REP. Une personne privée gérant un SP
et ayant des PPP peut prendre des actes administratifs unilatéraux. Le CE consacre le pvr
règlementaire d’une personne privée à condition et sur le fondement de l’exécution même du SP.
Arrêt Bouguen 2 avril 1943 : litige qui oppose un médecin au conseil supérieur de l’ordre des
médecins. Le CE relève qu’en créant cet ordre professionnel, le législateur avait voulu faire de
l’organisation et de l’exercice de cette profession, un SP. Si le raisonnement est identique à celui de
Monpeurt, aujourd’hui la décision Bouguen a plus de portée puisqu’elle est encore la base du
régime des actes applicables à l’ensemble des ordres professionnels (alors que Monpeurt se
rapporte à des organismes qui ont totalement disparu). La compétence du JA à l’égard des ordres
professionnels est dans les faits assez large : les AAU que prennent ces ordres dans le cadre de leur
mission de service public, peuvent lui être déférés que ce soit des actes règlementaires (ex : 31 janvier
1969 Union nationale des grandes pharmacies de France, arrêt 12 janvier 1953).
Le CE exerce un contrôle de cassation sur les décision juridictionnelles prises par les ordres
professionnels dans le cadre de leurs pouvoirs disciplinaires (arrêt du 2 février 1945 Moineau). Les
actes des ordres professionnels peuvent donner lieu à des actions en responsabilité devant le JA.
Lorsqu’un organisme privé gère un SPIC, la règle de droit commun est que les actes communs
qu’il prend sont de droit privé en principe.
19
15 janvier 1968 TC Époux Barbier : une personne privée gérant un SPIC peut prendre des actes
administratifs du moment qu’il agit dans le cadre du SP. Le TC accorde le caractère d’acte
administratif au règlement de la société Air France qui fixe les conditions d’emploi et qui exige
le célibat pour les hôtesses de l’air.
ii. les prérogatives de puissances publiques (PPP)
Arrêt Magnier 1961 : regroupement de cultivateurs qui entendent lutter contre les parasites dans les
cultures et notamment contre les hannetons. Ces mouvements d’agriculteurs sont agréés par le préfet
du département et doivent faire des actions pour les exterminer sous le contrôle de la DDA. Un
contentieux va naître à propos du fonctionnement d’un de ces groupements de cultivateurs : le CE va
observer qu’on est en présence d’un organisme privé, que cet organisme exerce une activité
d’intérêt général mais surtout que ce groupement agit sous le contrôle de la puissance publique.
Le CE constate que cet organisme privé dispose de PPP (imposition sur le non bâti). Le CE dans cet
arrêt s’appuie donc sur le critère organique de ces organismes de droit privé pour montrer qu’ils
exercent l’omission sous le contrôle de l’état, qu’ils disposent de PPP et par conséquent que les
décisions qu’ils prennent sont des décisions exécutoires.
Une personne privée gérant un SP et ayant des PPP peut prendre des actes administratifs
individuels.
iii. l’organisation (participation) du service public
Ce critère apparait avec les fédérations sportives. On distingue les fédérations sportives agréées
(fonctionnent sur le monde de gestion privé), délégataires (reçoivent du ministère des sports une
délégation pour organiser les compétitions à l’issu desquelles sont délivrées des titres nationaux).
Arrêt fédération des industries françaises d’articles de sport 22 novembre 1974 : FFTT (tennis de
table) : la FFTT a compétence pour rendre règlement applicable à tout le territoire fixant les règles
d’homologation des balles de tennis de table utilisable dans les compétitions. Cette simple
participation à l’organisation du SP fait pour le CE qu’il prend des actes décisoires (décisions
exécutoires).
20
Arrêt Broadie : FFBB (Basket) : le CE observe que cette FF a compétence pour règlementer la
participation aux compétitions officielles. Elle est donc associée à l’organisation d’un SP donc les
décisions qu’elle prend sont des décisions exécutoires sont le JA peut connaître grâce au REP.
13 janvier 1992 Arrêt association des girondins de Bordeaux : FFF : rétrogradation d’un club en
Ligue 2.
§2 : les différents types d’AAU
A/ Les règlements et les décisions individuelles
Pour qu’une décision soit individuelle, il est nécessaire que la norme qu’elle édicte ait pour
destinataire une ou plusieurs personnes nominativement énumérées. Il n’y a pas à distinguer
personnes physiques et morales.
La def de la décision individuelle fait que le nombre de personnes est indifférent dès lors que ces
personnes sont désignées par leur nom. Ex : liste des candidats reçus à un concours est une
décision individuelle, c’est une multitude de décision individuelle.
Dès que les personnes sont nominativement énumérées, c’est une décision individuelle.
Les décisions règlementaires « édictent une norme générale qui se reconnait au fait qu’elle s’adresse
à une ou plusieurs personnes désignées de manière abstraite » René Chapus. L’unicité de la personne
qui peut être concernée par la décision n’est en rien un obstacle au caractère règlementaire de la
décision si la personne est désignée autrement que par son nom. Ex : par sa fonction, sa qualité…
il existe un décret qui fixe le statut du préfet de police de Paris, ce décret est un acte règlementaire
car la personne n’est visée que par sa fonction.
B/ Les différents types de règlements
a/ Les règlements d’exécution des lois
Art 21 de la C° : le PM assure l’exécution des lois en édictant des décrets.

Les RAP (règlements d’administration publique) ont constitué la principale modalité de règlement
complémentaire d’une loi. Il s’agissait de décrets pris sur invitation du législateur faisant l’objet d’une
procédure solennelle de consultation de l’assemblée générale du CE.
21
Les lois des 7 juillet 1980 ont supprimé les RAP et les ont remplacés par les décrets en CE.
Les règlements d’application (= règlement d’exécution) pris par le PM sont une obligation de
faire pour les autorités gouvernementales lorsque la loi l’exige. Les autorités gouvernementales
n’ont pas le choix.
Le délai fixé par la loi entre l’entrée de la loi dans l’ordre juridique et l’intervention des règlements
d’exécution des lois. Le CE fonde sa JP sur 2 grands principes :
- Arrêt Diemest 23 octobre 1992 : le délai fixé par la loi n’a qu’une valeur
indicative et non pas nécessairement impérative.
- Veuve Renard 27 novembre 1964 : notion de délai raisonnable pour les décrets
d’application. Le CE a estimé que 13 ans de délai dépassé le délai raisonnable.
Une loi de 1985 a donné un pouvoir d’injonction à la juridiction administrative. Il est arrivé que
le CE se fonde sur cette loi de 1985 pour prononcer à l’encontre de l’état des astreintes
journalières en raison de la non-intervention des règlements d’exécution des lois (ex : loi littorale
1986 et loi de 2002 avec Syndicat national des pharmaciens 2005 CE).
b/ Les règlements autonomes (art 37 C°)
On retrouve à l’art 37 de la C° (tout ce qui n’est pas du domaine de la loi est du domaine du
règlement autonome) les règlements autonomes. Pour autant qu’il s’agisse de règlement autonome,
le CE a rappelé avec un arrêt du 26 juin 1959 Syndicat général des ingénieurs conseils que ces
règlements n’en étaient pas pour autant exemptés de principes généraux du droit. Ces principes
généraux du droit, qui ont valeur supra décrétale car ils peuvent constituer le fondement d’un acte
règlementaire mais valeur infra législative car ils peuvent être écartés par une loi , s’appliquent aux
règlements autonomes.
Les décrets-lois apparus après la 1ère GM (1924) sont des décrets pris par le gvt dans le domaine
de la loi après habilitation du législateur : ce sont les ancêtres des ordonnances. Avant même
l’intervention de la C° de 1958, le CE dans un arrêt du 6 février 1953 avait permis la réapparition
des décrets-lois reconnaissant ainsi l’existence de matière règlementaire par nature. L’art 13 de la C°
22
de 1946 prévoyait que seule l’ass nationale votait la loi et ne peut pas déléguer ce droit ce qui
excluait a priori l’intervention de textes en forme règlementaire dans le domaine législatif.
La pratique des décrets-lois est née au cours de la IIIe R pour dépasser les blocages structurels à
la chambre des députés (chambre basse).
Ambivalence des ordonnances de l’article 38 C° :
Les ordonnances sont des actes administratifs pris dans le domaine de la loi mais après une
habilitation de la loi.
Art 38 de la C° : concernant les ordonnances (elles sont l’expression dans la C° de l’ancienne pratique
des décrets-lois). Une ordonnance est un texte en forme règlementaire (car il est pris par des
autorités administratives) mais intervenant dans le domaine législatif à condition que le législateur
ait voté une loi d’habilitation. Lorsque le P vote une loi d’habilitation, il doit préciser le ou les
domaines dans lequel le gvt est autorisé à intervenir mais il doit aussi préciser la durée de
l’habilitation de telle sorte que cette loi ne soit jamais une délégation de pouvoir législatif au pouvoir
exécutif (ce n’est pas un chèque en blanc). Il faut ensuite que la loi soit ratifiée (loi de ratification)
par le P et c’est grâce à la ratification que les ordonnances acquièrent la valeur de lois.
Fédération nationale des syndicats de police 1961 CE : les ordonnances ont un caractère
réglementaire entre le moment où elles ont été édictées et la date limite de l’habilitation :
lorsqu’elles sont ratifiées, elles acquièrent valeur de loi, ratification qui a un caractère rétroactif
Certains problèmes dans l’application de telles ordonnances :

- Les ordonnances prises sur habilitation référendaire : arrêt Canal, Robin et
Godot du 19 octobre 1962 CE : par le référendum du 8 avril 1962 le peuple
approuve les accords qui mettent fin à la guerre d’Algérie. Cette loi soumise à
référendum autorise également le PR à prendre par ordonnance « les mesures
législatives ou règlementaires relatives à l’application de ces accords ». De Gaulle
sur le fondement de cette loi avait institué par ordonnance du 1 er juin 1962 une
juridiction spéciale (la Cour militaire de justice) chargée de juger les auteurs et
complices de certaines infractions en relation avec les évènements algériens. 3
condamnés à mort saisissent le CE d’un recours en annulation contre l’ordonnance
ayant institué la Cour militaire de justice. Le CE a donné raison aux requérants et
prononce l’annulation de l’ordonnance en considérant que « eu égard à
23
l’importance et à la gravité des atteintes que l’ordonnance attaquée porte aux PGD
pénal la création d’une telle juridiction ne pouvait être décidée sur le fondement
d’une telle habilitation référendaire ».
Le CE jugeait alors que la loi référendaire avait pour objet non « d’habilité le PR à
exercer le pvr législatif lui-même mais seulement de l’autoriser à user
exceptionnellement du pouvoir de prendre par ordonnance des mesures relevant
normalement de la loi ». Les ordonnances peuvent être déférées au CE dans
leur partie règlementaire.
- L’art 16 de la C° : l’arrêt Rubin de Servens du 2 mars 1962 : le PR a fait

application de l’art 16 de la C° mais c’est vu comme un acte de gvt. La décision a
habilité le PR à prendre toutes les mesures exigées par les circonstances dont les
matières de l’art 34 de la C° et de l’art 37 de la C°. La décision attaquée date du 3
mai 1961 et tente d’instituer un tribunal militaire à compétence spécial et à fixer
des règles de procédure à suivre devant ce tribunal. Le CE estime qu’en raison de
la matière dans lesquelles elles interviennent, ces dispositions présentent le
caractère d’un acte législatif dont il n’appartient pas au JA de connaître. A
contrario, la doctrine a compris que le CE en réduisant son incompétence au
domaine législatif d’intervention du PR c’était déclaré implicitement compétent
pour connaître des décisions prises par le PR sur le fondement de l’art 16 mais
intervenant dans le domaine règlementaire.
C/ Les différents titulaires
a/ les autorités centrales de l’état

1/ PR
IIIe R -> importants pouvoirs de règlements du PR.
Lois constit de 1875 avaient confié au PR l’usage du pvr règlementaire G dont il était alors
l’autorité unique.
La crise du 16 mai 1877 bouleverse en profondeur les équilibres établis en 1875 lorsqu’en 1879 Jules
Grévy va succéder à Mac Mahon, il impose un régime parlementaire moniste et s’abstient d’exercer
les compétences qui sont les siennes (à commencer par le droit de dissolution). Le président du conseil
devient la véritable autorité de l’exécutif. Comme dans tous les régimes parlementaires monistes, tous
24
les décrets signés par le chef de l’état sont contresignés par le président du conseil (chef du gvt) qui en
assure la responsabilité devant les chambres.
Le P est si paralysé par les alliances politiques qu’il devient dur de faire des lois. Sous la IIIe R il n’y a
que 3 circonstances de gvt majoritaire :
- En 1918-1919 avec la majorité de droite (Bleu horizon)
- En 1924 avec le cartel des gauches
- En 1936 avec le Front populaire
Le gvt en vient à demander au P de se dessaisir volontairement de sa compétence pour un temps et un

objet déterminé.
Le PR a un pouvoir règlementaire d’attribution à l’art 13 de la C° : il signe les ordonnances et

les décrets délibérés en Conseil des ministres qu’il nomme aux emplois civils et militaires de
l’état et que certains hauts fonctionnaires (ambassadeurs, préfets…) sont nommés en Conseil des
ministres.
La règle de l’art 19 de la C° : c’est le PR qui préside le Conseil des ministres. S’il préside ce Conseil
des ministres, il intervient direct dans le processus de ces hauts fonctionnaires mais pour autant
ce pouvoir règlementaire n’est pas visé à l’art 19 de la C° au titre des compétences exercées par
le PR, soumises à la règle du contreseing de la part du PM. Tous les actes règlementaires visés à
l’art 13 doivent être contresignés par le PM.
En période de cohabitation : l’initiative des nominations incombe au PM.
Les décrets de l’art 13 semblent les plus éminents car la procédure à laquelle ils sont soumis est plus
lourde que pour les décrets ordinaires. Il n’y a pas d’énumération juridique des matières dans
lesquelles doivent intervenir les décrets délibérés en Conseil des ministres. Ce que l’on entend par
décret délibéré en Conseil des ministres dépend par ce que la loi détermine comme décret délibéré en
Conseil des ministres et ce que la C° pourrait définir comme décret délibéré en Conseil des ministres.
Les décrets de l’art 13 n’apparaissent pas dans l’art 19 de la C° au titre des actes dépourvus de la règle
du contreseing par le PM. Or, dans la pratique, il arrive que le PR signe des décrets non-délibérés
en Conseil des ministres.
Arrêt Sicard et autres du 27 avril 1962 pose le principe selon lequel si le PM contresigne un décret
non-délibéré en Conseil des ministres alors même que ce décret a été signé par le PR, ce décret
est alors considéré comme émanant du PM : le CE fait application de la logique parlementaire :
25
c’est l’auteur de l’acte qui est responsable de cet acte devant le P. Le CE attribue l’origine au
PM car le PR ne peut pas être responsable devant le P.
Arrêt 10 Meyet 10 septembre 1992 : décrets délibérés en Conseil des ministres alors que ce n’est
pas exigé sans qu’un texte ne pose cette obligation. Pour le CE, de tels décrets doivent être signés
par le PR et ne peuvent être modifiés que par un nouveau décret délibéré en Conseil des
Ministres.
27 avril 1994 Allamigeon: le CE dit la conséquence négative de la JP Meyet à savoir que le PM a

contresigné le texte mais il perd sa compétence et ne peut jamais modifier seul un décret délibéré
en Conseil des ministres.
Art 13 C° : Le PR signe les ordonnances : cette signature était une condition processuelle car c’était
le gvt qui soumettait les ordonnances au P et que c’était le PR qui intervenait pour la forme. La
première situation de cohabitation apparue en France en 1986-1988 a changé la donne car le pvr
socialiste élu en 1981 et qui dispose d’une large majorité à l’Ass.nationale a voté un certain nb de
nationalisation de grandes entreprises privées. Le gvt Chirac s’engage à la privatisation mais un débat
à l’Ass.nationale est compliqué car en 1986 il y a la cohabitation et Mitterrand a fait changer le mode
de scrutin (proportionnel). Cela permet de réduire le nb de députés républicains et du front national. Le
PM souhaite donc prendre une ordonnance mais le PR refuse de signer les ordonnances. Le PR au
nom de l'art 13 de la C° peut refuser de signer les ordonnances proposées par le gvt en cas de
cohabitation.
2/ PM (pouvoir règlementaire général)
Art 21 de la C° : PM nomme aux emplois civils et militaires de l’état. C’est à lui seul qu’il
appartient de prendre les règlements nécessaires à l’application d’une loi. Le cas échéant, ces
règlements sont contresignés par le ou les ministres chargés de leur exécution.
Pour les décrets et les désignations aux emplois supérieurs pris en Conseil des ministres, le pvr
règlementaire et de nomination est partagé avec le PR.
Arrêt Sicard du 27 avril 1962
26
Le 8 aout 1919, arrêt Labonne CE, étend le pouvoir règlementaire du PR en lui conférent un
pouvoir autonome de police administrative « en dehors de toute délégation législative et en vertu
de ses pouvoirs propres ». L’arrêt Labonne dit que les autorités « départementales et municipales
conservent la compétence pleine et entière pour ajouter à la règlementation générale édictée par le chef
de l’état toutes les prescriptions règlementaires supplémentaires que l’intérêt public peut commander
dans la localité ». Mais ajd le chef de l’exécutif c’est le PM et non plus le PR. Donc le PM a un
pouvoir de police administrative : arrêt association culturelle des israélites nord-africains de
Paris.
3/ Ministres (pouvoir règlementaire spécialisé)
Unes des originalités de la C° de 1958 est d’être muette sur la q° du pvr règlementaire des
ministres. Au titre de l’art 19 de la C°, les ministres sont éventuellement appelés à signer des actes
règlementaires qui font l’objet d’un contreseing de la part du PM.
Or, le pb de la reconnaissance du pvr des ministres c’est déjà posé le 23 mai 1969 Société Distillerie
Brabant : pour le CE le pvr règlementaire est partagé entre les 2 têtes de l’exécutif. Mais, le CE n’est
pas hostile à la reconnaissance d’un pvr règlementaire circonscrit au profit des ministres. Les
ministres n’ont pas un pouvoir règlementaire général.
Arrêt du 7 février 1936 Jamart : les ministres, comme tout chef de service, ont un pouvoir
règlementaire pour assurer le bon fonctionnement de leur SP. Le CE estime qu’il appartient au
ministre comme à tout chef de service de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de
l’administration placée sous leur autorité. Ce pvr règlementaire n’existe « que dans la mesure où les
nécessités du service l’exigent et envers les seules personnes qui se trouvent en relation avec ce
service ».
Arrêt UNAPEL 6 octobre 1961 : le pouvoir réglementaire des ministres ne peut s’exercer « que
dans la mesure où les nécessités du service l'exigent et envers les seules personnes qui se trouvent
en relation avec le service, soit qu'elles y collaborent, soit qu'elles l'utilisent » ;
En tant que chef de service, le ministre n’est pas compétent pour prendre les règles statutaires. Le
CE le rappelle dans l’arrêt Dame S du 4 novembre 1977.
27
En revanche, le ministre peut fixer les modalités d’organisation et de fonctionnement de ces
services (ex : arrêt 29 déc 1995 Syndicat des personnels de FO). Il peut règlementer la situation
de ces agents sans porter atteinte aux dispositions de caractère statutaires (arrêt 10 janvier 1986
fédération nationale des travailleurs de l’état CGT).
Enfin, il peut prendre des mesures règlementaires applicables aux usagers de ses services dès lors
que de telles mesures sont nécessité par le bon fonctionnement du service.
Tout chef de service dispose d’un pvr d’organiser son service : extension de Jamart. C’est le cas
d’un maire (arrêt 25 juin 1975), d’un directeur d’un établissement public (arrêt 4 février 1976
section syndicale CFDT) ou encore d’un directeur des services de l’état.
L’arrêt Jamart prévoit une autre voie pour exercer le pvr règlementaire : l’habilitation
législative. Possibilité d’une habilitation décrétale (décret art 16 ou art 21 de la C°).
Délégation de pouvoir du PM au ministre.
4/ AAI (pouvoir règlementaire sur habilitation de la loi)
AAI : C’est une autorité créée par la loi afin de réguler un domaine ciblé (déterminé des rapports
économiques, des rapports financiers, de l’audiovisuel)… (domaines variés selon les compétences
confiées). Ce sont des structures spécialisées composées de manière collégiale.
En 1980, fascination anglosaxonne pour cette formule car on estime cool que ce soit des spécialistes
de la matière qui interviennent sur la q°.
Le CE et le Conseil constit ont affirmé le caractère d’autorité administrative de ces AAI et, se
faisant, ont estimé que les actes de ces dernières devaient être soumis au contrôle du juge.
Arrêt du 10 juillet 1981 Retail : pour le CE, le médiateur de la République (défenseur des droits)
est une autorité administrative et dispose donc d’un pvr règlementaire qui peut être soumis au
CE avec un REP.
Conseil constit décision 1986 relative à la CNIL : Le conseil constit a jugé que les dispositions de l’art
21 de la C° ne font pas obstacle à ce que la loi confère le pvr règlementaire aux AAI mais :
- il doit s’agir d’un pvr règlementaire d’application de la loi
- pvr règlementaire dans le respect des lois et des décrets
28
Le Conseil constit 18 septembre 1986 : CUCL (Arcom) 28 juillet 1989 : COB (commission des
opérations de bourse) : le Conseil constit estime que ce sont des autorités administratives. Dans la
décision 17 janvier 1989 liberté de communication, le conseil constit a estimé qu’une AAI
disposant par la loi d’un pvr règlementaire ne saurait prendre « que des mesures de portée
limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu ».
b/Les autorités locales (pouvoir règlementaire spécialisé)
Pouvoir de police administrative : le législateur a confié ce pouvoir au préfet et maire dans les
limites du département et de la commune : art L2212-2 du Code Général des CT. Se pose la q° de
l’articulation des pouvoirs de police des préfets et des maires. Le préfet de département est
compétent sur le territoire qui dépasse la commune : il vise plusieurs communes du département
et non pas une seule car sinon c’est le maire qui est compétent.
Dérogations :
- Le préfet va pouvoir agir sur le territoire d’une seule commune en cas de carence du maire qui
ne prendrait pas les mesures nécessaires au maintien de l’ordre public
Au niveau de la région, département, commune et établissements publics, on trouve des

structures :
- Autorités délibérantes : pvr règlementaire
- Autorités exécutives : pvr de police
Les membres des autorités délibérantes sont élus par les citoyens dans la limite du territoire ou de
l’établissement en q°. Ce sont les membres des autorités délibérantes qui élisent les autorités
exécutives.
Le président du Conseil départemental exerce la police du domaine départemental et exerce

aussi un pvr de règlementation interne des services qui lui ont été transférés.
29
La loi constit du 17 mars 2003 a constitutionnalisé pour la première fois le pouvoir
règlementaire des autorités locales puisqu’il est prévu dans le nouvel art 72 ali.3 que ces dernières
disposent d’un pouvoir règlementaire pour l’exercice de leurs compétences.
Compétence règlementaire des collectivités territoriales inscrite à l’art 72 de la C° : s’exerce
dans les conditions prévues par la loi et uniquement pour l’exercice de leurs compétences
Ce sont les autorités délibérantes qui sont compétentes pour l’art 72
Pvr règlementaire d’expérimentation : Ces autorités peuvent à titre expérimental déroger pour
une durée déterminée aux dispositions législatives et règlementaires qui fixent leur compétence
(droit à l’expérimentation).
c/ Les établissements publics (pouvoir règlementaire spécialisé)
Établissement public : c’est une personne morale créée par une personne publique pour gérer l’un
des intérêts dont elle a la charge dont on estime que sa gestion sera mieux assurée dans le cadre d’un
organisme spécialisé (ex : université pour l’enseignement supérieur).
La loi reconnait aux directeurs de ces établissements publics, le pvr d’organiser les services et les
situations des agents placés sous leur autorité mais sans que cela ne puisse affecter leur statut et
dans le respect de la loi voire même dans le cadre de la C°. Cela est reconnu aux EPA et EPIC.
d/ Les personnes privées (pouvoir règlementaire spécialisé)

Voir arrêt Monpeurt et Bouguen.
§3) Les actes administratifs échappant à la qualification d’actes administratifs unilatéraux
AAU comme acte administratif décisoire.
Il s’agit de mettre en évidence pour chacune des catégories les actes qui présentent un caractère
décisoire.
Il s’agit d’une hypothèse de l’acte qui ne fait pas grief et ne faisant pas grief on sait qu’il ne
présente pas de caractère décisoire. Ex : actes recognitifs (actes qui rappellent une norme déjà
énoncée).
30
A) Les actes ni réglementaires ni individuels (les DUP)
Les actes ni règlementaires ni individuels : c’est ici la situation dans laquelle se trouve les actes qui
à la fois ne posent pas de règles générales et impersonnelles à la manière d’un acte règlementaire et
qui n’ont pas non plus de destinataire nominativement désigné à la manière d’un acte individuel.
Ex : déclaration d’utilité publique (DUP) qui interviennent dans la procédure d’expropriation pour
cause d’utilité publique. Arrêt du 14 février 1975 Époux Merlin : le CE déclare que « l’acte qui
déclare l’utilité publique d’un ouvrage n’a pas le caractère d’un acte règlementaire ». Ce n’est
pas non plus un acte individuel car il n’y a personne de nominativement désigné.
Arrêt Commune de Guidel du 11 février 1983 : le CE confirme ce qui apparaissait déjà en creux
dans l’arrêt Merlin à savoir que les déclarations d’utilité publique ne sont pas non plus des actes
individuels.
Les DUP n’entrent dans aucune classification et les juges les traitent d’actes particuliers ou
intermédiaires. Le cas des DUP est significatif mais ce n’est pas le seul car on retrouve aussi les actes
de classement. Ex : le classement d’un immeuble en tant que monument historique. C’est un
procédé qui protège les immeubles qui le justifient. Il existe aussi des actes de classement de biens
mobiliers. Le juge estime que ce ne sont pas des actes règlementaires ni individuels. Une loi ou un
règlement peut éventuellement préciser la nature du texte en question quand il s’agit d’un acte de
classement et il restera au juge de déterminer s’il fait grief ou non.
B) Les mesures d’ordre intérieur
Certains auteurs estiment qu’il s’agit d’un ensemble de catégorie de règles spécifiques alors que
d’autres estiment qu’il s’agit de mesures internes à un service mais aussi les circulaires et les
directives. On se fonde sur la 1ere approche car on distingue les mesures d’ordre intérieur des
circulaires et des directives.
a) La notion de mesure d’ordre intérieur (MOI)
Hauriou : précis du droit constitutionnel : ces mesures d’ordre intérieur régissent la vie intérieure
des services et sans l’expression du pouvoir hiérarchique inhérent à l’administration que déteint
l’autorité supérieure.
Arrêt du 30 juin 1950 Quéralt : le CE avait admis qu’il n’y avait pas besoin de textes pour que ce
principe hiérarchique existe. Il s’agit même d’un principe général du droit depuis l’arrêt Quéralt. Cet
arrêt érige en principe général du droit le principe du contrôle hiérarchique qui permet à l’autorité
31
supérieure d’adresser des instructions à ses subordonnés et de prononcer l’annulation de leur décision
ou bien de les modifier. Le pouvoir hiérarchique s’exerce sur l’ensemble des agents placés sous la
hiérarchie en question.
La singularité des mesures d’ordre intérieur est qu’elles bénéficient de l’immunité juridictionnelle
(= insusceptibles de recours) car elles sont rattachées au fonctionnement normal de
l’administration comme dans un autre domaine.
Les actes de gouvernement sont rattachés au fonctionnement normal des pouvoirs publics. Le
fait qu’ils soient qualifiés de mesure d’ordre intérieur n’est pas la cause ni la conséquence de leur
immunité du fait que le juge ne les considère pas comme des décisions faisant grief et les rattache à la
catégorie des mesures d’ordre intérieur.
b)Régime juridique
Les mesures d’ordre intérieur interviennent dans 3 domaines :
- L’organisation du service placé sous l’autorité responsable : le pb est de savoir si ces

mesures d’organisation font grief ou si elles sont inhérentes au fonctionnement de
l’administration. Ces mesures sont diverses et la réponse du juge montre une JP plutôt
évolutive. Ex : une mesure qui décide que les internes d’un centre hospitalier doivent être
affectés provisoirement à une antenne mobile de réanimation est une mesure d’ordre intérieur
pour le juge car il estime que cette mesure ne peut faire grief (CE 19 mars 1965 Antoine et
autres). Dans l’arrêt Bricq du 11 janvier 1967 le CE a estimé que la mutation d’un étudiant
dans un groupe de TD à un autre est une MOI. Dans l’arrêt Melki du 12 décembre 1984 une
lettre fixant les modalités pratiques des fonctions d’enseignement en application d’une
délibération d’un organe universitaire compétant devait être considéré comme une MOI. Ne
sont pas des mesures d’organisation les crédits de recherche accordés arrêt Crumeyrolle du
26 avril 1978. Arrêt du 1er juillet 1983 Payen estime que l’interdiction faite à un prof
d’université d’exercer ses activités d’enseignement et de recherche est une décision faisant
grief. L’exclusion d’une résidente de la cité universitaire de Paris (Mlle Mardirossian du 15
octobre 1982) est une décision faisant grief.
32
- Les correspondances internes à un service : ces correspondances ne produisent aucun
effet à l’égard des administrés, elles leur sont extérieures et souvent inconnues car ces actes
ne font pas l’objet d’une publication (ex : courriers échangés entre les ministres arrêt Mely
et Fédération CFTC de l’aviation civile 6 octobre 1965).
- Les mesures affectant les prisons, les casernes et les écoles : des actes considérés comme
des MOI sont désormais des actes faisant grief et peuvent donc être soumis à l’examen
du juge. Cela s’explique par la disgrâce progressive de l’idée de pouvoir vertical et
l’extension des droits et libertés fondamentaux. La nature même du rapport entre l’autorité
et l’individu est mise en cause. On assiste à un rétablissement de l’autorité car on mesure des
effets délétères de cette disgrâce progressive. Shuttle souhaiterait un allègement de certaines
protections juridictionnelles pour favoriser l’effectivité du pvr politique et donc la démocratie
pour lui.
 Prisons : La JP européenne (CourEDH) relaye de manière juridictionnelle cette

montée en puissance des droits fondamentaux. Arrêt Caillol du 27 janvier 1984 le
CE avait estimé que la décision de mettre un détenu dans un QHS (quartier de plus
haute sécurité) est une MOI. Dès l’arrêt Marie du 17 février 1995, le CE estime
qu’une peine de cellule est une décision faisant grief. Le 28 février 1996 Fauqueux
le CE estime que la mise à l’isolement d’un détenu est une MOI or le 27 janvier
2005 Ramirez Sanchez c/France la CEDH condamne la JP Fauqueux. Le CE dans
un arrêt antérieur à 2005 Saïd Remli 30 juillet 2003 avait déjà fait un revirement de
JP. La peine en placement dans une cellule disciplinaire dans un arrêt Frérot du 12
mars 2003 a estimé qu’il s’agissait d’une MOI or la CEDH dans un arrêt Frérot
contre France du 12 juin 2013 prononce la condamnation de la France. Arrêt
Boussouar et Planchenault du 19 décembre 2007 le CE estime que la décision de
transférer un détenu d’une maison centrale à une maison d’arrêt ou celle refusant une
autorisation de travail ou l’affectation à un autre emploi pour un détenu sont des
actes faisant grief. Il existe des actes ne faisant toujours pas grief : la CAA de Lyon
dans un arrêt Nouri du 19 mai 2011 a estimé que la privation de postes de
télévision pour une durée de 10 jours, cette privation est assortie d’un sursis au motif
que le détenu avait méconnu l’interdiction de fumer, ne faisait pas grief.
33
 Casernes : Hardouin du 17 février 1995 : la décision de mettre en arrêt un
militaire en caserne est un acte faisant grief dès lors que la peine n’est pas légère.
Arrêt Etienne du 28 février 1999 : un avertissement affiché à un militaire ne fait pas
grief s’il n’est pas inscrit à son dossier. Arrêt Matelly du 7 juin 2006 le CE estime
que l’ordre verbal donné à un officier de gendarmerie de s’abstenir de communication
avec la presse est insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.
 Écoles : arrêt Chapou CE du 20 novembre 1954 : l’interdiction faite par la

directrice d’un lycée aux jeunes filles de venir en classe en pantalon de ski sauf par
temps de neige est une MOI. Arrêt Lote du 21 octobre 1938 le CE déclarait
irrecevable le recours dirigé contre une décision interdisant aux élèves d’une école le
port d’un signe religieux. En 1989 dans un lycée, trois filles voilées refusent de retirer
leur voile à la demande de leur prof : le CE formule un avis du 27 novembre 1989 :
le CE dit que le règlement intérieur des écoles peut déterminer le régime des signes
d’appartenance religieuse mais sous la réserve d’un contrôle de légalité. Dans un
arrêt du 12 décembre 1992 Kherouaa : le CC estime que les règlements des
établissements scolaires sont des décisions faisant grief. Cet arrêt ne veut pas dire
que le CE déclare recevable l’ensemble des recours dirigés contre des décisions
relatives à l’organisation interne d’un service. L’irrecevabilité de ces recours n’est
plus systématique car le CE vérifie si la décision contestée porte ou non atteinte à la
situation juridique de ces destinataires. Le 15 mars 2004 est votée une loi qui interdit
dans les écoles, collèges et lycées publics le port d’un digne religieux.
C) Les circulaires
a/La notion de circulaire
On parle de circulaires mais aussi parfois de notes de service, d’instruction. La circulaire c’est
un instrument par lequel le chef de service et notamment le ministre exerce son pouvoir hiérarchique
sur les subordonnés. C’est un pvr hiérarchique qui consiste à adresser aux agents du service des
instructions qui vont les guider dans l’accomplissement de leur mission.
Le but recherché des circulaires est que l’ensemble des agents adopte une solution identique au
même problème qui leur sont soumis.
34
La circulaire est une manifestation de ce pvr d’instruction, elle a plus généralement comme objet
d’interpréter la législation et la règlementation en vigueur et de définir la politique à suivre par
des agents.
Les circulaires sont des actes administratifs fréquents. On estime leur nombre à plus de 10 000 pour
les seules autorités centrales de l’état. Dès 1825 le juriste Ymbert écrivait que la circulaire « est une
maladie organique de l’administration il n’y a guère de commis à 1800 francs qui ne soit auteur
d’une douzaine de circulaire. On en forme des volumes qui en font bibliothèque ».
Dans une administration centrale, nb de circulaires sont élaborées par les ministres. Le Premier
ministre peut en élaborer lui-même : ex : circulaire Héraud : supprime le terme « mademoiselle »
pour les docs administratifs. Arrêt CE Association « libérez les « mademoiselle ». Un décret du 8
décembre 2008 précisait les conditions de publication des circulaires. Les circulaires désormais sont
tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du PM.
Les services ne peuvent pas invoquer les circulaires à l’égard des administrés.
Le décret de 2008 prévoyait que les circulaires qui ne sont pas reprises sur le site à partir du 1 er mai
2009 : elles sont réputées abrogées. Une circulaire ne figurant pas sur le site n’étant pas applicable
comme l’a déclaré le CE dans un arrêt M. Azelvandre du 16 avril 2010.
Décret 6 septembre 2012 La circulaire peut désormais figurer sur le site internet d’un ministère
Décret du 17 juillet 2013 du PM pose que les circulaires des ministres ne comportent pas + de 5
pages.
b/Régime juridique
La doctrine a longtemps vu dans les circulaires des actes interprétatifs intervenant dans le sillage d’une
norme préexistante. Les circulaires étaient censées préciser le sens d’une norme sans remplir les
conditions d’un acte décisoire au départ.
George Dupuy : « la circulaire est par nature interprétative ce n’est que par exception qu’elle
peut être assimilée à un acte règlementaire ». Ajd la réalité échappe à cela.
Dès un arrêt du 29 janvier 1954 Notre Dame du Kreisker (contrôle sur la compétence de l’auteur) :
le CE pour fonder cette conception doctrinale établit une distinction entre les dispositions de nature
interprétative et les dispositions de nature règlementaire d’une circulaire. Les dispositions
35
interprétatives étaient inattaquables contrairement aux dispositions règlementaires. Le directeur
d’un établissement privé d’enseignement secondaire demande au CE l’annulation d’une circulaire du
ministre de l’éducation nationale au moyen que cette circulaire est contraire à la loi Falloux du 15
mars 1850. Le CE s’interroge sur la compétence de l’auteur de l’acte ainsi que sur le fond à savoir y
a-t-il eu violation de la loi. La circulaire pour le CE est illégale en ce qu’elle modifie l’état du droit
résultant d’une règle applicable et qu’en l’occurrence une telle modifier est une violation de la loi. Un
ministre ne peut pas par un acte règlementaire modifier une loi. Un ministre ne peut pas
prendre une circulaire dans un domaine où il n’a pas de pvr règlementaire sauf s’il obtient une
habilitation législative : Arrêt Syndicat des avocats de France du 7 juillet 1978. Arrêt du 29
janvier 1954 Notre Dame du Kreisker : modif du droit existant découlant d’une disposition
législative. La distinction entre les dispositions interprétatives et règlementaires, c’est parce que cette
distinction est malaisée à opérer que le CE a fait évoluer sa JP . Le juge a distingué les circulaires
« réglementaires » qui ajoutent de nouvelles dispositions aux textes législatifs et réglementaires
en vigueur (susceptible de recours), des circulaires dites « interprétatives », qui ne modifient pas
l'état du droit (insusceptible de recours).
Évolution de la JP en 3 temps :
- Arrêt IFOP du 18 juin 1993 : arrêt confirmé par l’arrêt Villemain du 28 juin 2002 : le
CE estime que les dispositions impératives interprétatives d’une circulaire sont
susceptibles de recours pour excès de pouvoir si l’interprétation qu’elles donnent des
textes méconnait le sens et la portée de ces textes ou contrevient aux exigences inhérentes
à la hiérarchie des normes juridiques. REP possible de certaines circulaires
interprétatives.
- Arrêt Duvignères du 18 décembre 2002 : le CE définit la distinction entre circulaire

impératives et non impératives : circulaire comprenant « les dispositions impératives à
caractère général doivent être regardées comme faisant grief tout comme le refus de les
abroger ».
- Arrêt Afane-Jacquart du 24 avril 2012 : le CE estime que lorsque la circulaire litigieuse

interprète une décision de justice il n’appartient pas au juge de l’excès de pouvoir
d’apprécier le bien-fondé de cette décision dans la limite des moyens soulevés par le
requérant : la seule interprétation à laquelle le juge de l’excès de pouvoir peut se livrer est
36
de savoir si l’interprétation retenue par la circulaire ne méconnait pas le sens et la portée
de la décision.
Le juge fait un examen de la circulaire dont les dispositions litigieuses peuvent faire l’objet
d’une annulation dans 2 hypothèses :
- La circulaire fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence : la circulaire crée des
droits, obligations supplémentaires sans que la personne qui l’édicte ne détienne de pvr
règlementaire. Elle est donc susceptible d’être annulée pour vice d’incompétence. Ex : 6
mars 2006 syndicat national des enseignants et artistes : le ministre de l’économie avait
prévu par circulaire la possibilité d’une déduction fiscale au bénéfice des artistes musiciens.
Le Ce estime que le ministre ne tient d’aucune disposition législative le pouvoir d’édicter une
telle norme : la circulaire est donc annulée pour incompétence de l’auteur. 30 septembre 2011
comité d’action syndicale de la psychiatrie : le CE estime que le psychiatre des
établissements d’accueil n’étant pas placé sous l’autorité hiérarchique des ministres, les
ministres ne tenaient pas dès lors de leur pouvoir d’organisation l’incompétence pour édicter
des dispositions relatives à la forme, au contenu et au délai de présentation des propositions de
sortie à l’essai des personnes internées dans de tels établissements psychiatriques. La
circulaire est annulée pour incompétence de l’auteur de l’acte.
- La circulaire fixe une règle nouvelle entachée d’erreur de droit : Arrêt du 10 janvier
2007 collectif pour la défense des loisirs verts : le collectif pour la défense des loisirs verts :
le ministre de l’écologie a interprété de manière erronée la règlementation en vigueur des
quads et le CE a ainsi annulé la circulaire du ministre comme entachée d’erreur de droit.
Arrêt Société Natexis Banques populaires : le CE interprète comme conforme à la
convention fiscale franco-brésilienne les dispositions d’une circulaire du ministre des finances
qui précise que les intérêts de source brésilienne ne donnent lieu à aucun droit à un crédit
d’impôt en France lorsqu’ils n’ont pas été imposés au brésil. Syndicat national des
inspecteurs en santé publique vétérinaire 2012.
La circulaire réitère une règle juridique contraire à une norme supérieure : est recevable
le recours contre une circulaire prescrivant l’application d’un décret non conforme à une loi.
Ex : CFTC du CE 2 décembre 2011 : une circulaire se borne bien à tirer les conséquences d’un
37
décret qui lui-même porte application d’une loi mais le décret étant lui-même illégal, la circulaire qui
réitère une règle juridique illégale peut elle-même être attaquée par un REP.
D) Les directives (ligne directrice)
a/La notion de directive
En apparence, les directives prennent la forme d’une circulaire mais elles ne pourraient pas être
confondues avec les circulaires internes ni avec les directives européennes. De la même manière
qu’une circulaire, la directive est un moyen par lequel les chefs de service indiquent à leur
subordonné la façon d’interpréter un texte. Il s’agit de rationnaliser l’action des agents appartenant à
un même service.
Les directives doivent donner lieu à une publication. Contrairement aux circulaires, elles
définissent un cadre pour les décisions individuelles qui sont prises en application de ces textes.
La directive est apparue dans le secteur des interventions économiques de l’état puis à
l’aménagement du territoire. Ex : directive qu’un ministre indique que les conditions dans
lesquelles il accordera une subvention économique mais en se réservant la possibilité de l’accorder à
une entreprise qui ne répondrait pas à ces conditions si toute fois l’intérêt général semblaient le
justifier. Ces directives ne sont que des normes d’orientation fixant des lignes générales de conduite.
L’encadrement créé par la directive est plus souple que celui créé par la circulaire : le rôle
d’impulsion de la directive est ferme sur les fins mais souple sur les moyens pour parvenir à ces
fins.
b/ Régime juridique
Arrêt du 11 décembre 1970 Crédit foncier de France : arrêt confirmé par l’arrêt Société Géa du
23 juin 1973. Les directives n’ont pas de caractère règlementaire en principe car elles n’ont pas
de caractère décisoire.
Le CE dans l’arrêt Géa rajoute qu’elles n’ont pas d’effet direct immédiat à l’égard des
particuliers qui n’ont donc pas la possibilité de former un recours contre les directives. La JP n’a pas
exclu que la directive puisse présenter un caractère impératif : ce caractère résulte de ce que le
texte de la directive ne laisse aucune marge de manœuvre à l’autorité chargée de l’appliquer .
38
Ex : arrêt Comité anti-amiante Jussieu du 3 mai 2004 qui concernait le comité anti amiante : le CE
estime que les délibérations du conseil d’administration du fond d’indemnisation des victimes de
l’amiante se bornent à définir des orientations générales et ne font pas obstacle à ce que les autorités
compétentes s’écartent des directives qui leur sont adressées. Dès lors, ces délibérations sont dénuées
de caractère impératif le CE dit que dans le cas contraire, les dispositions puissent présenter avec un
caractère impératif et donc susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir.
Il peut arriver que des directives contiennent des éléments décisoires. Dans ce cas, l’application
de la directive à des décisions individuelles peut faire l’objet d’un REP.
Quand un texte qui est qualifié de directive s’apparente matériellement (à son contenu) à une
circulaire : arrêt ONIFLHOR du 12 décembre 1997 : pour refuser à la société ONIFLHOR la
subvention qu’elle sollicitait en vue de la contribution de l’office interprofessionnel, s’est fondé sur le
motif de refus de ce que le capital social de cette société appartenait à des actionnaires n’ayant pas le
statut des exploitants agricoles. Il ne résulte pas de la législation et de la règlementation applicable que
les aides de cet office interprofessionnel soient réservées aux entreprises dont les actionnaires ont le
statut des exploitants agricoles. Par conséquent, il y a une illégalité de la directive qui peut être
soulevée par la voie du REP.
Arrêt GISTI
Section 2 : Les contrats administratifs
Les décisions unilatérales de l’administration s’imposent aux intéressés sans que leur
consentement soit recherché ou considéré comme une condition de validité de l’acte
Or, les contrats administratifs, eux, reposent sur un accord réciproque de volonté. Ces contrats
peuvent prendre 2 formes bien distinctes :
- L’administration peut prendre des contrats identiques à ceux des particuliers tels qu’ils
sont réglés aux art 1134 du CCiv. Ce recours au contrat de droit privé est fréquent, il est même
une règle de principe pour les SPIC. C’est une caractérisation de la gestion privée des SP. Ex :
l’administration souhaite acquérir un terrain à l’amiable.
- L’administration peut prendre des actes qui reposent sur l’accord de 2 volontés mais dont
l’application n’en reste pas moins soumise à des règles différentes des contrats de droit privé.
Ce sont les contrats administratifs.
39
Le choix de passer par un contrat administratif plus que de passer par un AAU est à la mode car ce
choix évoque une manière plus consensuelle d’administrer. Il existe certains domaines traditionnels
dans lesquels l’administration intervient par des contrats administratifs (les marchés publics, les
délégations de SP, l’occupation du domaine public et les contrats des agents publics contractuels).
On peut trouver ces contrats administratifs dans des conventions, des contrats de travail, dans des
domaines sociaux et sanitaires (ex : les conventions entre la sécu et les professions médicales). On les
trouve dans le domaine économique dans les conditions d’emploi, de contrôle des prix, dans le
domaine éducatif (contrats entre établissements privés sous contrat et l’état).
La limite de la formule du contrat administratif est a priori l’exercice des missions régaliennes
de l’état notamment en ce qui concerne l’ordre et la police. De manière marginale, on constate
que l’état s’est engagé dans une contractualisation de certaines missions régaliennes et à des
conditions sévères (ex : entreprises privées qui se voient par contrat l’autorisation de relever des
infractions de la route et de stationnement sous le contrôle des services de l’état).
De manière générale, les contrats ou pactes sont là pour être respectés par l’Etat : arrêt Richet le
18 novembre 2010 a posé le principe fondamental : les requérants pouvaient s’attendre légitimement à
ce que l’état respecte ses engagements contractuels nonobstant le changement ultérieur des règles
d’urbanisme.
§1) L’identification des contrats administratifs
Il n’existe pas de critères formels a priori qui permettent d’identifier de prime abord un contrat
administratif. Dans certains cas, les textes tranchent la question et offrent une question toute faite que
à la q° que se pose le juriste : la loi offre la qualification de tel ou tel contrat de contrat
administratif.
Lorsque la loi ne détermine pas la qualification de tel contrat, il revient au JA de procéder à la

qualification du contrat lui-même selon l’application de certains critères, critères issus de la JP.
A) L’identification législative des contrats administratifs
40
On parle de contrat administratif par détermination de la loi (identification législative des contrats
administratifs).
La loi du 28 pluviôse An VIII dans son article 4 concerne la vente des immeubles de l’état : on a
des contrats publics car la loi le prévoit.
Le décret-loi du 17 juin 1938 : concerne les contrats portant occupation du domaine public : entre
2 personnes privées lorsque le concessionnaire de premier rang agit pour le compte d’une personne
publique.
Loi du 11 décembre 2001 : « les marchés passés en application du code des marchés publics ont
le caractère de contrats administratifs ».
Ordonnance du 17 juin 2004 : les contrats de partenariat sont des contrats administratifs
Loi du 20 juillet 1975 définissait les conventions entre la sécu et les médecins comme des contrats
administratifs.
Article 8 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 : elle porte loi organique relative au

fonctionnement des assemblées parlementaires. Longtemps cet article 8 a été interprété comme faisant
échapper les marchés conclus par le P des 2 ass à tout contrôle juridictionnel mais le CE dans un
arrêt Président de l’ass nationale du 5 mars 1999 a considéré que le JA était compétent pour
connaître des marchés du P et ces marchés étaient des contrats administratifs (confirmation de la loi
du 1er août 2003).
B) L’identification jurisprudentielle des contrats administratifs
Cette identification par le juge permet de déterminer le juge compétent et le régime juridique
applicable.
Long Marceau : arrêt Époux Bertin 20 avril 1956 (fin du monopole de la clause exorbitante et
retour du SP) : en 1944 l’état avait confié à des particuliers l’hébergement de soldats soviétiques en
attente de ravitaillement. Marceau Long affirme que « nous ne pouvons en tout cas laisser
l’administration confier à un simple particulier l’exécution d’une mission de SP et se dépouiller en
même temps des droits et prérogatives que lui assure le régime de droit public ». La démarche ici est
finaliste. Elle repose sur une représentation préalable que le juge se fait d’un régime privé
41
représentation par laquelle il estime qu’une stipulation du contrat lui échappe ou du régime public à
partir du moment où il estime que le SP est suffisamment impliqué. C’est la raison pour laquelle il
n’existe pas de critères uniques et formels d’identification des contrats administratifs. Quand on
expose ces critères on fait traditionnellement la distinction entre le critère organique et le critère
alternatif. Le Conseil d’État juge qu’un contrat est administratif dès lors qu'il a pour objet de
confier au cocontractant l’exécution même du service public. Les critères n’ont pas besoin d’être
cumulés (clause exorbitante et SP) car ici il n’y avait aucune clause exorbitante. Mais la clause
exorbitante n’est pas abandonnée elle n’est juste pas nécessaire quand il y a exécution même du
SP.
Ces 2 critère n’ont pas à se combiner si le critère organique se suffit à lui-même : les contrats conclus
entre personne publique seraient forcément administratifs. Mais même dans des situations où la
présomption de droit privé ou public est forte, le CE a rappelé que le critère organique ne se
suffisait pas à lui-même. Il faut compléter le critère organique au critère matériel et considérer
les deux critères.
Ce sont des critères qui se cumulent.
a) Le critère organique des contrats administratifs
1. La présence d’une personne publique partie au contrat
La présence d’une personne publique au contrat est vue comme une condition nécessaire mais
pas suffisante du caractère administratif du contrat. Si l’une des 2 parties présentes au contrat est
une personne publique, il est possible que ce contrat soit administratif. Or, il faudra alors
regarder les critères pour savoir s’il l’est ou pas car :
- Les personnes publiques concluent souvent des contrats privés.
- TC Interlait du 3 mars 1969 : un contrat qui est passé entre 2 personnes privées n’est pas
un contrat administratif même s’il porte sur l’exécution d’un SP et qu’il comporte des
clauses exorbitantes. Cette JP a pu servir a contrario à souligner la nécessité d’une personne
publique au contrat même si cela ne suffit pas. La JA a pu reconnaître le caractère
administratif à un contrat conclu entre 2 personnes privées si le juge semble s’éloigner de cette
JP. En cas de transformation d’une personne publique en personne privée, le contrat que
42
conclut la nouvelle personne sont des contrats privés mais les anciens contrats restent
administratifs. TC du 16 octobre 2006 Caisse de réassurance a estimé que la nature du
contrat administratif devait s’apprécier à la date de la signature du contrat.
2. Les contrats conclus entre des personnes privées
Guy Braibant : sous l’arrêt SNCF c/ Entreprise Solon et barrault TC 17 janvier 1972 : « la règle
selon laquelle les contrats passés par les personnes privées même chargés d’une mission de SP
sont des contrats privés est l’une des plus solides de notre système de répartition des
compétences ».
Arrêt Interlait : est considéré comme un contrat privé un contrat conclu entre une société
commerciale et une entreprise. Est considéré de droit privé un accord intervenu entre une entreprise et
ses salariés même si cette entreprise emploie des ouvriers d’état (TC préfet du Var contre du 11 mai
1992).
Pour les contrats conclus par un entrepreneur public avec ses sous-traitants : contrats privés. Voir
arrêt Lachaud du CE du 21 juillet 1970.
Le contrat administratif semble contraster avec l’AAU puisque si on se réfère à la JP Monpeurt, on

voit les décisions d’une personne privée chargée de l’exécution d’un SP peuvent être des AAU alors
que cela ne serait pas permis pour des contrats.
L’hypothèse avancée est que le critère de la participation au SP et le critère de la clause

exorbitante de droit commun comporteraient un élément organique implicite qui feraient défaut
lorsque le contrat est conclu entre 2 personnes privées. Le lien entre la clause exorbitante et la
personne publique est évidente dès lors que cette clause ne peut être exercée que par la personne
publique mais il semble difficile d’admettre qu’une personne privée investie d’une mission de SP
puisse librement subdéléguer cette mission puisque l’administration ne peut pas renoncer à son
pvr d’organisation du SP. Les critères matériels
Ce raisonnement a des limites :
- L’application de la notion de mandat administratif implicite : arrêt Entreprise Peyrot du

8 juillet 1963 TC : le TC estime Le Tribunal des conflits déroge au principe selon lequel
un contrat conclu entre deux personnes privées ne peut revêtir le caractère d’un contrat
administratif. Il convient également de considérer l’objet du contrat qui vise un but
43
d’intérêt général. Dans cet arrêt, le Tribunal des conflits juge que la construction des
autoroutes comme la construction des routes nationales est une mission appartenant par
nature à l’Etat et qu’il n’y a pas lieu de distinguer selon que la construction est assurée
directement par l’Etat ou par un concessionnaire. Lorsque cette mission est confiée à un
concessionnaire, celui-ci agit en réalité pour le compte de l’Etat. Le contrat conclu entre
ce concessionnaire et l’entreprise titulaire du marché pour l’exécution des travaux
nécessaires à la construction de l’autoroute, même conclu entre deux personnes privées
doit, par suite, être qualifié de contrat administratif et soumis au droit public. car la
société d’économie mixte a conclu les contrats de fourniture pour le compte de l’état. La
doctrine estimait que la solution de cet arrêt ne s’expliquait pas par la notion de mandat mais
reposait sur l’objet même du contrat. Le TC avait relevé que la construction des routes
nationales appartenait par nature à l’état et qu’elle était traditionnellement exécutée en régie
directe. La solution de l’arrêt Peyrot limitée aux travaux routiers au départ et appliquée par la
suite à un marché d’entretien et de constructions annexes à un tunnel autoroutier (TC 12
novembre 1984 Société d’économie mixte du tunnel de St Marie Aux Mines). La solution
Peyrot a été abandonnée par le TC dans un arrêt Rispal c/ Société des autoroutes du sud
de la France du 9 mars 2015. Dans cet arrêt le TC estime qu’une société concessionnaire
d’autoroute, personne privée, qui conclut avec une autre personne privée un contrat ne
peut « en l’absence de conditions particulières être regardé comme ayant agi pour le
compte de l’état » : revirement de JP. Les litiges nés de l’inexécution du contrat
reviennent au JJ. Avant ce revirement de JP de Rispal, le CE dans 2 arrêts de 1975 (arrêt du
30 mai 1975 Société d’équipement montpelliéraine et arrêt Commune d’Agde le CE avait
estimé qu’au vu de certains indices, la personne privée avait agi pour le compte de la personne
publique : l’objet du contrat (travaux publics), le cahier des charges applicables aux travaux
publics avait été dressé par le service de l’état et pas par la personne privée. Les travaux ont
reçu des subventions de collectivités locales et il y avait remise des ouvrages à ces mêmes
personnes publiques. Le JP Agde a été abandonnée puisque dans un arrêt du 11 mars 2011
(communauté d’agglomération du grand Toulouse) à propos d’une convention
d’aménagement signée avec une société d’économie mixte, le CE a jugé qu’en l’absence de
mandat le contentieux relevait de la compétence du JJ.
Personnes privées transparentes : lorsqu’une personne privée est entièrement dépendante d’une
personne publique, la personne privée peut être considérée comme transparente. Les contrats que
conclut la personne privée transparente sont considérés comme des contrats administratifs :
44
arrêt Prades CE 18 déc 1936 : le CE estime que le syndicat d’initiative est totalement dépendant
dans son fonctionnement et de sa mission de la commune pour laquelle il exerce ces missions.
L’appellation de personne privée transparente n’est apparue dans la JP que dans l’arrêt
Commune de Boulogne-Billancourt du 21 mars 2007.
Le même raisonnement peut conduire la JP à qualifier un contrat d’administratif lorsque ce contrat a

été conclu par une personne privée pour le compte de l’état et sous son autorité. Arrêt Aéroport de
Paris 3 juin 2009 : le CE estime que le contrat conclu entre la société aéroport de Paris avec la Brinks,
pour assurer des missions de police pour le compte de l’état et sous son autorité, est un contrat
administratif.
Le JA a fait application de la théorie civiliste du mandat d’après laquelle le contrat crée un lien
entre le mandant et le co-contractant : arrêt Leduc du 2 juin 1961 CE.
Principe : un contrat conclu entre 2 personnes privées est un contrat privé
Exceptions législatives : décret-loi du 17 juin 1938 prévoit qu’est administratif le contrat

comportant occupation du domaine public : le contrat conclu entre un concessionnaire et une autre
personne privée portant occupation du domaine public est un contrat administratif. Le décret-loi
prévoit que seul le contrat des concessionnaires sont visés et sont donc des contrats administratifs
énonce de simple concessionnaire de voierie. Arrêt Société des ADP de France
Ordonnance du 15 juillet 2009 comporte une clause identique sur les concessions de travaux. Mais
l’art 3 de l’ordonnance du 29 janvier 2016 ne prévoit la qualification de contrat administratif
que pour les contrats passés par des personnes publiques.
3.Les contrats entre des personnes publiques
Arrêt UAP du 21 mars 1983 TC : principe : les contrats conclus entre 2 personnes publiques
sont présumés administratifs : découle la compétence du JA. Exceptions : ils sont de droit privé
si ces contrats vont mettre dans leur exécution des rapports de droit privé entre les 2 personnes
publiques.
Le centre pour l’exploitation des océans a reçu la gestion administrative de la structure

océanographique. Cette gestion s’opère néanmoins sous le contrôle du secrétaire d’état au poste et
45
télécommunications. Donc, le contrat fait naître entre les parties des rapports qui ne relèvent pas que
du seul droit privé.
Ambiguïté de l’arrêt est que le caractère administratif du contrat est présenté comme une règle mais si
on peut se passer des critères alternatifs on voit mal l’intérêt de la référence à l’objet du service dans
cet arrêt. Cet arrêt renvoie à des critères alternatifs : l’objet même du service. Pour bcp, la JP UAP
n’impose pas le recours au critère administratif car cela repose sur un pur critère organique.
L’arrêt Uap en réalité vaut comme présomption du caractère administratif du contrat. Le

critère organique fait naître cette présomption. Pour que cette présomption se transforme en
certitude, le critère organique ne suffit plus, il faut le compléter par des critères alternatifs :
c’est pour ça qu’il y a la référence à l’objet du service.
JP abondante qui repose sur une présomption du critère organique mais complétée en réalité par
l’examen de l’exécution d’un SP. Ex : arrêt CROUS de l’académie de Nancy-Metz le 7 octobre
1991 TC : contrat passé entre OPHLM et le CROUS : la présomption sur le critère organique est là
mais ce contrat est administratif car c’est l’objet même du service de logement des étudiant.
Exception UAP est évoquée par la JP (lorsque l’exécution fait naître des rapports de droit privé entre
2 personnes publiques) pour reconnaître le caractère privé d’un contrat passé entre 2 personnes
publiques. Arrêt du 11 mai 1990 Bureau d’aide sociale de Blénod-Lès-Pont-À-Mousson : contrat
conclu entre un bureau d’aide sociale et un OPHLM : les 2 personnes publiques pour le Ce se trouvent
dans une situation identique à celle d’une personne privée.
1ère Chambre civile de CCass le 16 mars 1999 a précisé que pour dénier le caractère administratif
d’un contrat entre 2 personnes publiques il faut tjrs préciser en quoi son exécution fait naître
entre les parties des rapports de droit privé.
b/Les critères alternatifs
Traditionnellement, on distingue 3 grands critères alternatifs (1, 2, 3) :
1/La participation à l’exécution même du service public (objet/but du

contrat)
Le CE dans Thérond du 4 mars 1910 a établi une règle simple : tout contrat conclu pour
l‘exécution d’un SP est administratif même si ce contrat est régi par des règles de droit privé . Or
46
l’inconvénient ici était de faire relever de 2 droits (privé et administratifs) et donc 2 juges différents
des contrats dont des clauses pouvaient être comparables. C’est la raison pour laquelle le rapport avec
le SP a été ultérieurement circonscrit.
Tout contrat ayant un lien avec le SP n’est pas nécessairement administratif puisqu’il doit reposer
sur un lien suffisamment fort avec le SP.
Le critère à l’exécution même du SP a pour raison d’établir un lien entre le contrat et le SP . Or,
ce lien a été défini de 3 manières par la JP :
- PARTICIPATION DIRECTE AU SP : Arrêt Époux Bertin de 1956 : entretien de soldats

soviétiques en attente de rapatriement : l’expression utilisée est « l’exécution même su SP ».
Le fait que les intéressés participent à l’exécution même du SP « suffit à imprimer au contrat
dont il s’agit le caractère administratif. Cet arrêt a posé une condition : la participation doit
être directe au SP. Il y a alors une distinction souvent malaisée entre la participation directe
et la participation indirecte à l’exécution du SP. Arrêt Gondrand du 11 mai 1956 :
satisfaction des besoins d’un service public (= participation indirecte), exécution du SP
(= participation directe). Cette distinction entre la participation directe et la participation
indirecte à l’exécution du SP montre le pb de qualification des contrats des agents non
fonctionnaires des SP administratifs. Conseil d'État, 08 mars 1957, Jalenques de Labeau :
les agents des SPIC sont des agents de droit privé, à l’exception du directeur et du
comptable s’il a la qualité́ de comptable public. Pour les agents contractuels des SPA :
arrêt Citerne 8 octobre 1946 : utilisation du critère de la cause exorbitante. Arrêt Affortit et
Vingtain du 4 juin 1954 le CE a estimé que les contrats des agents non titulaires des SPA
étaient des contrats administratifs en raison de leur objet càd la participation au SP.
Avec le critère de la participation directe qui apparait au détour de l’arrêt Epoux Bertin :
Arrêt Dame Veuve Mazerand du 25 novembre 1963 TC : employée non titulaire. Entre
1942 et 1946 cette dame est considérée comme exerçant un contrat de droit privé au
regard de son activité : elle assure le nettoyage et l’entretien des locaux d’une école. Ce
n’est pas suffisant pour dire que c’est une participation directe de SP. De 1946 à 1962 la
dame participe direct selon le TC à l’exécution même du SP car durant la période elle assure
des tâches de surveillance des enfants. Arrêt Robert 1982 le TC considère que la serveuse
d’un restaurant universitaire ne participe pas au service public alors que le CE dans
l’arrêt Canti de 1979 avait considéré que la serveuse d’une cantine scolaire participait au
SP. TC 1991 Celli le cuisiner d’un hôpital est dans une situation de droit privé alors que TC
Léger 1990 le cuisinier d’une maison de retraite ou d’une cantine se trouve dans une situation
de droit public. Les solutions étaient si disparates selon l’appréciation des juges que le TC
lui-même a opéré une clarification de la situation dans l’arrêt Berkani de 1996. Les
47
personnels non statutaires (non titularisés) travaillant pour le compte d’un SPA sont des
agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi.
Les exceptions sont posées par la loi : transfert à la personne publique d’un salarié d’une
entreprise privée : à titre transitoire ce salarié a droit au maintien de son contrat (Arrêt
Lamblin de 2004 CE). Le critère de la participation directe au SP peut motiver la
qualification d’autres contrats. Ex : contrat relatif à l’utilisation d’un local (arrêt 1977 Cass
Association MJC de Boulogne-Billancourt), relatif à l’utilisation d’un contrat de location de
télévision des personnes hospitalisées (arrêt Codiam 8 juin 1994).
- PAS D’EXECUTION DU SP PAR LA PP MAIS JUSTE UNE MODALITÉ DU SP :

Grimouard 20 avril 1956 CE : travaux de reboisement en faveur de particuliers. Un contrat
est administratif en tant qu’il constitue « l’une des modalités de l’exécution même d’un
service public ». L’arrêt précise : « quelle que puisse être la nature des stipulations incluses
dans ces contrats, ceux-ci tiennent de leur objet même le caractère de contrat administratif ».
En théorie, il serait possible de distinguer 2 types de contrats administratifs : ceux
conclus pour procurer des moyens de service (contrat de personnel, achat de matériel par
ex) et ceux par lesquels le service réalise sa mission lorsque cette mission importe la
conclusion de contrats (prestation de service avec les usagers, contrats d’aides…). Tous les
contrats par lesquels le service réalise sa mission sont donc susceptibles d’être
déterminés par le juge comme des contrats administratifs. Cela explique la stabilité de la
notion de modalités de l’exécution même d’un service public ». Elle a été utilisée par le CE le
26 juin 1974 Société la maison des isolants de France (contrat passé entre une commune et
une entreprise. La commune s’engage à fournir des terrains et de l’entreprise des emplois).
- ASSOCIATION AU SP : Conseil d'État, 26 janvier 1951, Sté anonyme minière qui

considère que n’est pas administratif un contrat relatif à la gestion du domaine privé au motif
qu’il « n’associe en aucune façon la société́ (...) à la gestion d’un service public. Arrêt
Artaud 1957 : est administratif le contrat conclu entre un regroupement mandataire de l’Etat
et une entreprise en vue d’assurer le stockage de beurre en relevant que les entreprises
cocontractantes se trouvent « étroitement associées » à l’exécution du service public de
ravitaillement. Plus récemment un nouveau lien avec le SP : Conseil d'État 24 novembre
2008 Société mixte d’assainissement de la région du Pic-Saint-Loup : lien avec le service
48
public dans le cas des contrats dont la conclusion est souvent prévue par la loi qui ont pour
objet l’organisation du service public.
2/ Les clauses exorbitantes du droit commun
Cette notion repose sur la distinction entre la gestion privée et la gestion publique. Les personnes
publiques peuvent se comporter comme des personnes privées mais toutes les personnes privées
ne peuvent pas se comporter comme si elles étaient des personnes publiques. La notion de clause
exorbitante repose sur la distinction entre gestion privée et gestion publique et donc les
personnes publiques peuvent se comporter comme des personnes privées : CE Terrier 1903.
Conseil d'État, 04 juin 1910, Compagnies d’assurances Le Soleil : démarche d’identification de

contrat administratif dans sa globalité, sans encore s’attacher aux clauses exhorbitantes de droit
commun.
La première démarche analytique du contrat adminsitratif a lieu dans l’arrêt du 31 juillet 1912,
Société des granits porphyroïdes des Vosges : le contrat conclu par la ville de Lille pour la
fourniture de pavés livrés « selon les règles et conditions des contrats intervenus entre
particuliers » est un contrat de droit privé. A contrario, si le contrat n’avait pas retenu les règles
utilisables entre particuliers, le contrat aurait été administratif.
Conseil d'État, 07 mars 1923, Jossifoglu : apparition de l’expression « clauses exorbitantes du droit
commun » (il suffit qu’un contrat comporte une clause exorbitante du droit commun pour qu’il
soit administratif).
TC, 13 octobre 2014, Sté Axa France : nouvelle expression pour remplacer le terme de « clause
exorbitante de droit commun » : « clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne
publique contractante dans l’exécution du contrat, implique, dans l’intérêt général, qu’il relève d’un
régime exorbitant du contrat administratif ».
Clause insérant des droits ou des obligations étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles
d’être librement consentis par quiconque par les lois civiles et commerciales.
Existe-t-il un critère général d’identification de la clause exorbitante ? Il n’en existe pas mais il
existe des analyses relatives à la singularité d’une affaire qui feront apparaître une clause
exorbitante de droit commun.
49
Distinction entre 2 clauses exorbitantes (René Chapus) :
- Clauses exclues dans les relations privées qui sont donc des clauses exorbitantes parce
qu’on met en avant le droit public et non le droit privé
- Clauses inégalitaires : certaines de ces clauses peuvent être contenues dans des contrats
de droit privé mais les contrats de droit privés excluent que les contrats soient par
naissance inégalitaires.
Le terrain sur lequel la clause exorbitante est presque systématiquement utilisée c’est le droit de
résiliation. Cass., 1ère civ., 24 mars 1987 : « la clause d’un contrat conférant à une PP le droit de
résilier de plein droit, même sans mise en demeure préalable, en cas de manquement de son
cocontractant à l’une de ses obligations, n’est pas exorbitante du droit commun » puisqu’il existe en
droit privé des possibilités de résiliation sur la base de manquement à une obligation.
Par contre pour le Conseil d'État, Ass., 26 février 1965 : Sté du vélodrome du Parc des Princes la
clause de résiliation est considérée par la juridiction administrative comme exorbitante du droit
commun.
TC, 27 juillet 1950, Peulaboeuf : caractère exorbitant reconnu à la clause prévoyant le recouvrement
des créances par voie d’état exécutoire
Conseil d'État, 16 avril 1969, SNCF : caractère exorbitant reconnu à la clause autorisant
l’administration à agir d’office pour le règlement des litiges
TC 20 avril 1959 Sté nouvelle d’exploitation des plages piscines et patinoires : caractère exorbitant
reconnu à la clause par laquelle l’administration se réserve le droit d’exiger le renvoi du personnel iges
Cass., com., 5 janvier 1953, Gagneux : caractère exorbitant reconnu à la clause par laquelle la ville
bailleresse s’est réservé le droit d’utiliser le théâtre à certains moments
TC, 20 juin 2005, Sté hôtelière guyanaise : caractère exorbitant reconnu à la clause du contrat de
vente d’un terrain par une commune à une SCI prévoyant un pour de contrôle de la commune ainsi que
la soumission de toute négociation de locaux à l’agrément communal
TC, 14 novembre 1960, SA commerciale et agricole : les clauses d’un cahier des charges prévoyant
la passation d’un contrat par adjudication ne présentent pas de caractère exorbitant, pas plus que les
délais d’exécution et pénalités de retard
50
TC, 11 mai 1992, Sté Office maraicher fruitier : l’engagement souscrit par une entreprise d’exporter
les produits locaux et de créer des emplois ne présente pas de caractère exorbitant
Conseil d'État, 13 octobre 1961, Établissements Campanon-Rey : les contrats conclus entre les
SPIC et leurs usagers forment « un bloc de compétences » judiciaire et sont donc des contrats de
droit privé même s’ils contiennent des clauses exorbitantes.
3/ Le régime exorbitant du droit commun
Ce régime doit être compris comme une extension du critère de la clause exorbitante . Autant la
clause exorbitante repose sur la def de disposition du contrat, autant le régime exorbitant repose
plus largement sur un ensemble d’indices qui permettent au juge de qualifier le contrat
d’administratif.
Conseil d'État, 19 janvier 1973, Sté d’exploitation électrique de la rivière du Sant : référence non
plus au contenu du contrat mais à son contexte, introduisant ainsi la notion de « régime exorbitant » du
droit commun. Un décret de 1955 obligeait EDF à acheter l’énergie produite par des producteurs
privés, selon certains tarifs. Il y a une « ambiance » de droit public, même si elle n’est pas
transcrite dans les clauses elles-mêmes :
- Les litiges étaient obligatoirement soumis au ministre qui statuait après avis du Conseil
supérieur de l’électricité et du gaz
- Edf était obligée d’acheter l’électricité fourni par les producteurs hydroliques locaux.
Cette JP admet un régime exorbitant de droit commun à partir de simples éléments

règlementaires et non législatifs. La privatisation d’Edf avait signé l’arrêt de mort d’une telle JP.
TC, 17 décembre 1962, Dame Bertrand : les SPIC fonctionnant dans les mêmes conditions que
les entreprises privées, les liens entre les services et leurs usagers sont de droit privé et, de ce fait,
les tribunaux judiciaires sont compétents alors même que le contrat contiendrait une clause
exorbitante du droit commun.
§2) Les principaux contrats administratifs
A) Les contrats de marchés publics
51
Un marché public est un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au présent Code avec un
ou plusieurs opérateurs économiques pour répondre à leur besoin en matière de travaux, de fournitures
ou de services en contrepartie d’un prix ou de tout équivalent
Tous les contrats conclus entre une personne publique et un opérateur privé ne sont pas des
marchés publics : ex délégation de service public
Le marché public est le contrat le plus anciennement réglementé en France et dont l’importance
économique est la + grande.
Distinction en fonction de l’objet du contrat :
- les marchés de travaux publics c’est lorsque l’administration va confier à un entrepreneur

privé la construction ou l’entretien d’un immeuble, les marchés de fourniture.
- Les marchés de service offrent une prestation : nettoyage de locaux, surveillance…
- Les marchés de fournitures
Le droit des marchés publics est sur un terrain stabilisé mais qui a connu une révolution depuis la fin
du XXe siècle.
a) Les sources du droit des marchés publics
1. Le droit national
Au XXe siècle, pour les marchés de l’état, la compétence était celle du pvr règlementaire.
La quasi-totalité des dispositions du Code des marchés publics était issue de textes réglementaires, qui
ont fait l’objet d’une codification administrative
Marchés de l’état :
L’art 21 de la loi du 7 août 1957 favorisant la construction des logements et équipements

collectifs : « la règlementation des marchés des travaux de l’état relève en permanence du
pouvoir règlementaire et fait l’objet de décrets en CE ».
Dans sa décision du 22 août 2002 Loi de programmation sur la sécurité intérieure, le Conseil
constit a confirmé qu’il appartenait au pvr règlementaire de définir les conditions de passation
des contrats de l’état.
52
CE Ordre des avocats de la cour d’appel de Paris le 5 mars 2003 : « ni l’article 34 de la
Constitution ni aucune autre règle de valeur constitutionnelle n’exige que les conditions de
passation des marchés passés par l’État soient définies par la loi » : donc c’est le pouvoir
règlementaire qui est compétent
Marché des collectivités locales :
Avant 1958 : Compétence semblait résulter de la loi. Or, loi d’habilitation du 5 octobre 1938 et le
décret-loi du 12 novembre 1938 ont donné compétence au pvr règlementaire pour étendre aux
marchés publics des collectivités locales les dispositions applicables aux marchés de l’état. Or, la
loi de ratification de ce décret-loi n’est jamais intervenue.
Après 1958 : Les contrats des collectivités locales, la passation des contrats est une modalité
d'exercice de la liberté d'administration des collectivités locales dont les principes et conditions
sont fixées par la loi (art. 34 ; art. 72). Le législateur est alors compétent pour les contrats des
collectivités locales mais le gvt est compétent pour règlementer les marchés publics des
collectivités locales (CE 29 avril 1981, Ordre des architectes). Le gouvernement peut
réglementer les marchés publics des collectivités locales sur la base d’un décret du 12 novembre
1938.
En 2001, le Code des marchés publics est si complexe qu’il devient la cible de nombreuses
critiques. On réclame la simplification d’un droit devenu difficilement identifiable et applicable.
Il est donc réformé
Le 29 janvier 1993 avait été voté une loi relative à la prévention de la corruption qui comprenait
un chapitre « marchés publics ». On assistait à une entrée en force du droit pénal dans les marchés
publics et à une multiplication des affaires de corruption.
- Cette réforme du code des marchés est initiée dès 1996 et sera adoptée en 2001 par le
décret du 7 mars 2001. Ce décret rapproche le droit français du droit européen, il comporte
moins d’articles que le précédent et supprime le dédoublement entre les dispositions sur le
marché de l’état et sur les marchés des collectivités locales. Le Code des marchés publics de
2001 malgré cela fait l’objet de critiques sévères notamment de la Commission
européenne dans un avis motivé du 17 octobre 2002. La Commission estime que certains
contrats n’ont pas été pris en considération comme les contrats d’emprunt ou de mandat mais
surtout que le Code n’est pas assez respectueux des principes de transparence et de
publicité s’agissant de certains marchés de service ou de certains marchés en dessous de
53
certains seuils. Le Conseil d'État, Ass., 05 mars 2003, dans un arrêt UNSPIC : annule la
disposition du Code des marchés publics excluant les contrats de mandat.
- La modification du Code des marchés publics est apportée par le décret du 7 janvier
2004 en vue de renforcer sa conformité aux exigences européennes. Cependant, ce texte ne
transpose les directives européennes qu’en partie. La Commission européenne estime que ce
texte viole encore le droit communautaire. La CJUE est saisie d’un recours en manquement
contre la France : le CE annule certaines dispositions du texte.
- C’est la 3e modif du code par un décret du 28 août 2008. Une circulaire de bonne
application du texte est adoptée en 2009 ainsi que d’autres textes règlementaires.
Mais en 2015, 2016, une nouvelle réforme du Code des marchés publics arrive. 3 textes entrent
alors en vigueur et mettent fin au Code des marchés publics dans l’attente d’un Code de la
commande publique par une ordonnance du 23 juillet 2015 et 2 décrets du 25 mars 2016. Ces
textes viennent mettre en application 2 directives européennes adoptées en 2014 : la 24 sur la
passation des marchés publics et la 25 sur la passation des marchés dans les secteurs de l’eau,
des énergies et des transports. Ces règles sont pleinement issues des exigences européennes.
- Une nouvelle loi du 9 décembre 2016 dite « Sapin II » est votée relative à la transparence et
la lutte contre la corruption. Cette loi a habilité le gvt d’établir un nouveau Code de la
commande publique avant la fin 2018. Ce nouveau Code est publié dans le JO le 5 déc
2018. Ce nouveau Code de la commande publique est issu de l’ordonnance du 26 nov 2018
pour sa partie législative et du décret du 3 déc 2018 pour sa partie règlementaire. Il est entré
en vigueur le 1er avril 2019 : à compter de cette date, les nouveaux marchés sont soumis à
ces règles. Ce Code prévoit la def et le champ d’application de la commande, des marchés
publics et des concessions.
Le nouveau Code de la commande publique intègre 3 types de règles :
- Règles nationales : l’ordonnance du 23 juillet 2015 qui elle-même intègre la 1 ère loi Sapin du
29 janvier 1993, les 2 décrets du 25 mars 2016 et le décret du 1er février 2016.
- Règles européennes : 2 directives 24 et 25 + la 23 sur le droit des concessions
54
- Règles jurisprudentielles
2. Le droit de l’Union européenne
En 1984, la Commission européenne veut mettre en place un marché unique en démantelant les
frontières intérieures.
Le livre blanc sur le marché intérieur fait part de tout cela en 1984. Il prévoit des mesures libérales.
En 1988, sont votées : directive 295 sur les fournitures, celle du 18 juillet 1989 sur les travaux,
directive 50 de 1992 sur les services, 1993 trois directives sur les travaux, fournitures, l’eau, les
énergies et les transports, deux directives en 2004 la 18 sur la procédure de passation des marchés
publics et la 17 sur la coordination des procédures de passation des marchés, de l’eau, des énergies et
des transports. Ces directives de 2004 sont révisées en 2011 ce qui donne lieu à la 24 et la 25 ainsi que
la 23 adoptée en 2014.
Ce qui pose pb c’est que quand l’état va proposer un marché public il doit le faire selon les
directives européennes sans pouvoir légalement utiliser la clause de préférence nationale.
b) Caractéristiques générales du droit des marchés publics
1. Notion de marché public
Cette notion est définie dans le CCP (Code de la commande publique). « Un marché public est un
contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au présent Code avec un ou plusieurs opérateurs
économiques pour répondre à leur besoin en matière de travaux, de fournitures ou de services en
contrepartie d’un prix ou de tout équivalent ».
Les marchés publics font partie des contrats de la commande publique.
Les contrats sont définis comme tel : « sont des contrats de la commande publique les contrats
conclus à titre onéreux par un acheteur ou une autorité concédante pour répondre à ses besoins en
matière de travaux, de fournitures ou de service avec un ou plusieurs opérateurs économiques ».
Il y a une modernisation et européanisation du voc utilisé. Le terme classique en droit français

de pouvoir adjudicateur est remplacé par celui d’acheteur. En droit français, l’ordonnance du
23 juillet 2016 avait consacré une telle évolution sémantique !
55
Plus de référence à la nature des opérateurs économiques : qu’ils soient publics ou privés ce sont des
opérateurs économiques. Le nouveau CCP précise que les marchés de travaux ont pour objet soit
l’exécution soit la conception et l’exécution de travaux / soit la réalisation soit la conception et la
réalisation d’un ouvrage répondant aux exigences fixées par l’acheteur.
Un marché de fournitures a pour objet l’achat, la prise en crédit-bail, la location ou la location-

vente de produit. A titre accessoire il peut comprendre des travaux de poses et d’installation.
Un marché de service a pour objet la réalisation de prestation de services mais lorsqu’un

marché porte sur des travaux et sur des fournitures ou des services, il est un marché de travaux
publics si son objet principal est de réaliser des travaux.
Un marché qui a pour objet des services et de fournitures, c’est un marché de service si la valeur
de ces services excède la valeur des fournitures achetées.
2/Critères du marché public
3 critères :
- organique : lien avec l’administration : personnes soumises au contrôle des personnes

publiques
- soumis au code de la commande publique
- la contrepartie de la prestation : un prix ou une contrepartie financière sous la forme d’un

abandon de recettes ou de créances.
Les directives sur les marchés publics n’ont pas la même def de ces marchés selon les secteurs pris en
considération. La directive sur les secteurs spéciaux (eau, énergie et transports) adopte un critère
de définition qui n’est pas seulement organique mais qui est aussi matériel.
D’un pdv matériel, ne sont concernées que les entités qui assurent certaines activités dans les
domaines couverts par la directive.
En droit français, le critère organique renvoyait essentiellement aux personnes publiques. Or,
pour la CJCE le critère organique renvoie + à un certain mode de fonctionnement qu’à un
système juridique particulier. La directive 18 de 2004 parle d’organisme de droit public ce qui
va au-delà des personnes publiques du droit français. précisait les contours de ce critère
organique : il fallait avoir la personnalité juridique, être créé pour satisfaire des besoins d’intérêt
56
général et il fallait un lien particulier entre l’état et les collectivités, lien financier majoritairement
entre l’état et les collectivités
La csq : CJCE, 15 mai 2003, Commission c/ Espagne : les qualifications nationales sont sans
importance sur la nature de l’organisme, une personne privée n’en étant pas moins en l’espèce qu’un
organisme de droit public
Il y a une nette évolution vers une def simple et opérationnelle : le droit communautaire retient
une def plus extensible du marché public que le droit français.
B/Les contrats de délégation d’un service public
Depuis 2016, une délégation de service public est une concession de services conclue par une
collectivité territoriale pour la gestion d'un service public
En France, la consécration législative de la notion de délégation de SP est tardive car arrivée dans
les années 90 par 2 lois : loi Recquart du 6 février 1992 (principe G que la compétence d’action
incombée aux services extérieurs de l’état) et la loi Sapin du 29 janvier 1993 (relative à la
corruption).
La concession et l’affermage étaient des modes courants de gestion d’un SP sous l’Ancien régime
(en matière d’impôt par ex jusqu’au procès de 1794). Le droit public moderne est finalement plus
restrictif à admettre que la puissance publique puisse se dessaisir même partiellement de ses
missions. En même temps que ce sont accrues les demandes de prises en charge, les personnes
publiques se sont tournées vers les personnes privées pour trouver des sources de financement.
La concession a offert un principe juridique de premier plan.
Dans la pratique, la concession s’est diversifiée : à l’origine la concession comportait tjrs une gestion
aux risques et péril du concessionnaire. Or, dès le début du 19 e on a vu des sociétés de chemins de fer
bénéficiant de garanties de l’état et échappant à la clause G de risque du concessionnaire.
On trouve 2 types de contrat distinct qui ont toujours coexisté avec la concession :
- L’affermage
- La régie intéressée
Tous ces contrats ont été regroupés à compter de la loi Sapin dans la catégorie G des délégations
de SP. Depuis l’ordonnance de 2016, délégations font eux-mêmes partie des contrats de
57
concession. La concession depuis 2016 est donc plus large car le service que confie la concession
n’est pas nécessairement un SP et que la concession peut ne pas mettre nécessairement les
investissements à la charge du titulaire.
a) Les formes historiques de contrat
1ere forme : affermage. La collectivité affermante réalise à ses frais les travaux initiaux (le
fermier réalise les travaux aux frais de la collectivité) : c’est quand les travaux sont réalisés à ses
frais que la collectivité affermante va confier au fermier l’exploitation des services auxquels ils sont
affectés. Le fermier reçoit une partie des redevances versées par les usagers et la collectivité
affermante reçoit l’autre partie. Ex des halls et des marchés en France : la commune conclut avec le
fermier, distribution d’eau.
Conseil d'État, 06 janvier 1971, Sté eau et gaz : l’affermage n’est pas une sorte de concession,
c’est un contrat distinct même si la pratique les rapproche et les mêle.
Les contrats d’affermage sont souvent dits des concessions. Dans ce cas, le juge procède à une
requalification du contrat. Ex : Conseil d'État, 29 avril 1987, Commune d’Élancourt :
requalification par le juge d’un contrat d’affermage dénommé́ concession. Les 2 qualifications
peuvent coexister dans un même instrument. Ainsi, en cours de contrat, un fermier peut se voir
confier des travaux d’équipements qui font de lui un concessionnaire. Le CE l’a admis dans arrêt
du 06 mai 1991, Syndicat Intercommunal du Bocage : les deux qualifications peuvent coexister
dans un même instrument : un fermier peut en cours en contrat se voir confier des travaux
d’équipement qui font de lui un concessionnaire
2e forme : la régie intéressée : régie intéressée est un contrat dans lequel la collectivité finance elle-
même l’établissement du service mais en confie la gestion à une personne privée qui est rémunérée par
la collectivité elle-même en général. Cette rémunération en général se fonde sur l’exploitation de
ce service (et non par les usagers). L’intéressement résulte de ce que le régisseur va bien
percevoir une part des résultats de l’exploitation. Le Ce avait évoqué ce principe dans l’arrêt du 06
avril 1895, Deshayes : l’intéressement (régie intéressée) résulte de ce que le régisseur perçoit une part
du résultat. La personne privée en q° agit bien pour le compte de la personne publique à la
différence du concessionnaire.
3e forme : la concession : définie par la pratique administrative, par la doctrine et la JP. Un contrat de
concession est conclu par une personne publique ayant compétence à le faire soit avec une personne
privée soit avec une personne publique. Ce contrat de concession a pour objet de confier la gestion
58
d’une activité d’intérêt général qui constitue un SP à raison des suggestions imposées. La
collectivité publique, elle, cesse de gérer le service et ne rémunère pas le concessionnaire ou le
fermier. Mais par contre, elle conserve le contrôle de la gestion de ce service. Le concessionnaire
exploite le service à ses risques et péril en général mais surtout à ses frais. Les bénéfices et les pertes
sont à sa charge et à son profit. Le concessionnaire est le maître d’ouvrage des travaux à réaliser. Le
concessionnaire est l’employeur des salariés. Le concessionnaire est responsable des dommages
liés à l’exploitation de ce service. La personne publique conserve le contrôle de la gestion. Le
contrat définit des obligations qui garantissent que l’activité continuera à répondre aux
exigences du SP. La collectivité doit veiller au respect de ses obligations et doit en sanctionner la
violation. La collectivité est responsable envers les tiers à titre subsidiaire uniquement en cas
d’insolvabilité du concessionnaire. L’entreprise n’est pas rémunérée par la personne publique :
l’entreprise qui bénéficie de la concession est rémunérée par l’usager. Cette rémunération obéit
à des règles impératives, elle doit respecter 2 principes :
- Principe de proportionnalité entre la nature de la prestation et la rémunération

demandée
- Principe d’égalité : il ne pose pas la nécessaire égalité dans la loi mais devant la loi : le
concessionnaire peut demander des rémunérations, des primes différentes à des usagers
qui sont dans des situations différentes.
Le montant de la rémunération se fait en fonction de la durée du contrat et de l’importance des

investissements. Sur cette base, la doctrine distinguait 5 types de concession :
- Concession de travaux sans SP

- Concession de travaux publics et de services publics
- Concession de SP
- Affermage
- Régie intéressée
Def jurisprudentielle de la concession eu égard de la diversité possible renvoyait la même notion :

cette def apparaît dans l’arrêt du Conseil d'État, 30 mars 1916, Gaz de Bordeaux, conclusions
Chardenet, note Hauriou : premier apport de cet arrêt : la définition de la concession de service
public : « C’est le contrat qui charge un particulier ou une société d’exécuter un ouvrage public ou
d’assurer un service public, à ses frais, avec ou sans subvention, avec ou sans garantie d’intérêt, et que
l’on rémunère en lui confiant l’exploitation de l’ouvrage public ou l’exécution du service public avec
le droit de percevoir des redevances sur les usagers de l’ouvrage ou sur ceux qui bénéficient du service
public ».
59
De ces éléments de def du contrat de concession de SP, la JP ultérieure a privilégié celui du mode
de rémunération càd la perception d’une redevance sur les usagers.
La q° posée au juge était de savoir si un contrat était un marché public ou une concession. Si le juge
estimait que c’était un marché, on respecte les règles du marché public. Si c’était un contrat de
concession, la conclusion des contrats de concession jusqu’en 1993 (loi Sapin) était libre. Le CE a
très largement estimé que le contrat était un contrat de concession s’il prévoyait une
rémunération par les usagers (voir arrêt Conseil d'État, 10 avril 1970, Beau et Lagarde un contrat
comportant rémunération par des redevances versées par les usagers du service ne peut être qualifié de
marché public. Voir arrêt Conseil d'État, 11 décembre 1963, Ville de Colombes : si la rémunération
consiste en un prix payé par la collectivité, le contrat n’est pas une concession)
b) La « loi Sapin » du 29 janvier 1993
La loi Sapin regroupait dans la dénomination de délégation de SP tous les contrats relevant des
diverses formes de concession.
La convention de délégation de SP porte par def sur un SP que la JP définit de façon classique
comme une activité d’intérêt G accomplie avec prérogatives exorbitantes ou sujétions (voir Conseil
d'État, 12 mars 1999, Ville de Paris : la convention de délégation de service public porte par
définition sur un service public que cet arrêt caractérise de façon classique comme une activité
d’intérêt général accomplie avec sujétions ou prérogatives exorbitantes)
Le service délégué doit entretenir des rapports avec les usagers. Arrêt Conseil d'État, 28 juin
2006, Vallée du Gier a cependant admis que la concession était susceptible de rependre la forme
d’un contrat de délégation d’un service public sans usagers.
Le délégataire devait être une entreprise ce qui aurait pu exclure les délégations entre 2
personnes publiques mais le CE dans un arrêt du 15 oct. 2000, CMESE a jugé que la personne
publique avait le droit de poser sa candidature à une délégation publique.
Dans un arrêt le Conseil d'État, Sect., 06 avril 2007, Commune d’Aix-en-Provence : la gestion
d’un service public pouvait être confiée sans conclusion d’un contrat de délégation de service
public Or, quand la CT exerce sur la personne privée un contrôle analogue à celui qu’elle
exercerait sur l’un de ses services alors délégation de SP peut se faire sans conv . « lorsque, eu
égard à la nature de l’activité en cause et aux conditions particulières dans lesquelles il l’exerce, le
tiers auquel elles s’adressent ne saurait être regardé comme un opérateur sur un marché́ concurrentiel
».
60
La délégation de service public (DSP) a été entièrement remodelée dans le code de la commande
publique, devenant une forme de concession en 2016.
c) La directive de l’Union européenne 2014/23
L’ordonnance du 29 janvier 2016 a mis en œuvre la directive 23 de 2014. Cette ordonnance

n’évoque plus que le terme de concession. Elle définit un certain nb de règles communes à toutes
ces concessions. Ces règles communes sont au nb de 3 :
- Critère organique : sont visées les personnes publiques mais aussi les personnes privées
qui ont le caractère d’organisme de droit public. Certains contrats de concession qui ne
répondent pas à ce critère organique seront donc de droit privé.
- Critère du risque de l’exploitation : pour l’ordonnance de 2016, le transfert de risque est

un critère important de la concession. Le concessionnaire exécute les travaux ou se charge
de la prestation en contrepartie du droit d’exploiter les ouvrages soit de ce droit accompagné
d’un prix. Le droit de l’exploitation du service est donc le droit de tirer de l’activité en
question des recettes autres qu’un prix versé par l’autorité qui a concédé le contrat.
Conseil d'État, 07 novembre 2008, Département de la Vendée : critère du risque
d’exploitation pour la définition de la concession.
- Critère de l’intérêt économique : la concession répond à un intérêt économique de

l’autorité qui concède le service ce qui permet de distinguer la concession du contrat
accordant une autorisation et la concession du contrat qui accorde une subvention.
L’ordonnance du 29 janvier 2016 va définir 2 types de concession en fonction de l’objet

principal du contrat ce qui indique qu’il puisse y avoir des activités figurant dans ce contrat à
titre secondaire :
- Concession de travaux publics : « elle a pour objet de confier l’exécution de travaux à un

ou plusieurs opérateurs économiques, la contrepartie résultant soit uniquement du droit
d’exploiter les ouvrages qui font l’objet du contrat soit dans ce droit accompagné d’un
prix.
61
- Concessions de service : elles peuvent avoir pour objet un simple service, la délégation
d’un SP, un marché de service ou la concession de service.
L’ordonnance de 2016 maintient les contrats de délégation mais ces contrats de délégation ne
concernent plus que les collectivités locales.
C) Les contrats de partenariat
Ces contrats de partenariat sont inspirés de contrats britanniques que l’on appelle les private
finance initiative.
Jusque-là le droit français se montrait réticent envers les montages financiers complexes. L’état ou les
collectivités territoriales disposent de plusieurs moyens d’action pour l’exécution de leurs missions :
- En régie
- Contrat de délégation
- Contrat de concession
Les relations avec les personnes privées dans les contrats sont en réalité anciennes et la concession
représentait une forme d’association de partenariat entre le privé et le public.
Jusqu’en 2004, les relations entre le public et le privé résultaient de la JP et des textes. Celles des
marchés publics pour la réalisation de travaux et celles des délégations de SP pour la gestion dans la
durée de service à dimension économique ou marchande. Mais, il manquait un outil juridique qui
permettait de confier à tiers privé le soin de financer, de concevoir en tout ou partie, de réaliser, de
maintenir et de gérer des ouvrages ou équipements ou alors des services. Ces marchés et ces services
se seraient inscrits dans une mission de SP en contrepartie d’une rémunération étalée dans le temps.
Une circulaire du 29 novembre 2005 précise que le contrat de partenariat représente le premier
mécanisme simple autorisant les administrations premiers acteurs de la commande et de
l’investissement de pratiquer un partenariat entre le public et le privé à la française.
a) Définition
CGCT : « le contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel la personne publique peut
confier à des tiers pour une durée déterminée en fonction de l’amortissement des investissements ou
62
des modalités de financement retenues une mission globale relative au financement d’investissement
d’ouvrages et d’équipements nécessaires au SP.
Le contrat de partenariat
- C’est un contrat global : il repose sur 3 éléments :
 Le financement privé de certains investissements nécessaires au SP

 Construction ou transformation des ouvrages ou équipements
 L’entretien et maintenance, l’exploitation ou la gestion des ouvrages ou
équipement
- C’est un contrat de longue durée : la durée est déterminée par l’amortissement des
investissements ou des modalités de financement retenues. La circulaire de 2005 indique
qu’une durée de 5 ans doit être considéré comme minimal.
Ces contrats de partenariat sont aussi des contrats dont les modalités de rémunération sont
originales. Cette rémunération présente 3 grands éléments :
- Cette rémunération est étalée sur toute la durée du contrat. Les contrats de partenariat
autorisent une rémunération d’après laquelle les investissements initiaux ne sont pas
nécessairement réglés à leur réception. La seule obligation que pose la circulaire de 2005
est une obligation de transparence en exigeant que les contrats de partenariat
distinguent pour le calcul de cette rémunération 3 grands coûts : le coût
d’investissement, le coût de fonctionnement et le coût de financement.
- Les contrats de partenariat sont liés à certains objectifs de performance. La raison d’être
de ces contrats est d’améliorer le service rendu aux usagers. C’est pq ces contrats de
partenariat incluent de véritables objectifs de résultats et le non-respect de ces objectifs
peut conduire à une sanction financière contre le co-contractant ou alors à une
minoration de sa rémunération suivant les clauses prévues par le contrat de partenariat lui-
même. Une telle sanction ou minoration ne repose pas sur des critères arbitraires mais sur des
résultats qui sont prévus à l’avance.
63
- La rémunération peut comporter des recettes annexes : ces recettes doivent cependant
rester accessoires, moins importantes par def que les recettes principales car dans le cas
contraire cela peut entrainer une requalification du contrat par le juge.
Le contrat de partenariat sur sa forme se présente comme un contrat administratif par

détermination de la loi. Il est donc soumis à l’ensemble des règles applicables à ce type de contrat. Il
est donc soumis également aux mécanismes de contrôles notamment le contrôle de légalité sur les
actes locaux. Ce n’est pas un marché de public les dispositions du code de la commande ne lui est
pas applicable. Une petite difficulté : au plan européen, le droit communautaire de la commande
publique ne connait que 2 catégories de contrat : les concessions et les marchés publics. Au sens du
droit communautaire, les contrats de partenariat sont qualifiés de marchés publics.
Le champ d’application des contrats de partenariat est extrêmement large. L’état, les mairies, les
départements estiment que le contrat de partenariat est un contrat adapté à la réalisation de vastes
projets. Ces projets qui concernent aussi bien les bâtiments que les infrastructures (ex : les
écoles, les collèges, les lycées, les hôpitaux, éclairage urbain…) qu’à l’information et la
communication pour l’informatisation des administrations, le domaine de l’eau, de
l’assainissement…
Des projets tels qu’un vélodrome ou école ont pu faire l’objet de partenariat mais aussi des
grands travaux (Viaduc de Millau), lignes de train à grande vitesse, la construction des hôpitaux, la
construction des prisons ont recours à l’investissement privé. C’est avantageux pour l’état mais pas
pour les usagers car cela fait souvent monter les prix.
b/Conditions de recours aux contrats de partenariat
Conditions prévues par l’ordonnance du 17 juin 2004. Cette ordonnance a été modifiée par la loi du
28 juillet 2008 et du 17 février 2009.
Trois conditions sont exigées par l’actuelle législation pour justifier le recours au contrat de
partenariat :
64
1/La complexité du projet : la personne publique n’est pas en mesure de définir seule et à
l’avance les moyens répondant aux besoins. L’état ne peut pas l’évaluer souvent car il n’en a pas la
compétence. L’état n’a pas nécessairement les moyens de monter un projet financier viable et
c’est pourquoi il fait appel au privé pour conclure un contrat de partenariat. La loi du 28 juillet
2008 : étaient justifiés les contrats qui présentaient un bilan avantage/inconvénients plus
favorable que les autres types de contrat. On avait soupçonné le législateur de justifier
systématiquement le recours au privé pour éviter des investissements financiers. La complexité du
projet est définie par la législation actuelle comme un critère objectif cependant la circulaire du 29
novembre 2005 invitait à apprécier cette complexité dans une situation donnée relativement aux
objectifs et moyens mis en œuvre.
2/L’urgence : elle n’est pas définie explicitement par l’ordonnance du 17 juin 2004 mais elle a été
définie dans 2 décisions du Conseil constit en particulier dans la décision du 02 décembre 2004,
Loi de simplification du droit : « l'urgence qui s'attache à la réalisation du projet envisagé est au
nombre des motifs d'intérêt général pouvant justifier la passation d'un contrat de partenariat, dès lors
qu'elle résulte objectivement, dans un secteur ou une zone géographique déterminés, de la nécessité de
rattraper un retard particulièrement grave affectant la réalisation d'équipements collectifs ».
3/ Lorsque la condition de complexité et d’urgence, il faut que la personne publique se livre à une
étude comparative pour justifier in fine le choix d’un contrat de partenariat. Cela induit
l’évaluation du risque et de manière générale le partage du risque entre les 2 parties au contrat.
D) Les autres contrats administratifs
a) Les conventions d’occupation du domaine public
Tous les contrats qui concernent le domaine public ne sont pas nécessairement des contrats de
droit public. Ex : un contrat de vente du domaine public est normalement un contrat de droit privé.
Dans ces conventions d’occupation du domaine public on distingue 2 types de conventions selon
la nature du but poursuivi :
- Lorsqu’on est dans un but relevant d’un intérêt privé, l’occupation ici sert à l’exercice
d’une activité économique qui ne répond pas aux critères de l’intérêt général. Ex :
contrat d’occupation du domaine public qui concerne l’installation de table de restaurant,
de rayons de librairies ou de kiosques sur le domaine public . La règle G c’est que ces
contrats ne sont égaux que s’ils sont compatibles avec l’affectation du domaine public.
65
Cela veut dire que l’on va reprendre les 3 composantes de l’ordre public pour évaluer la
compatibilité de cette occupation privée du domaine public. Une activité privée illicite ne
pourrait pas faire l’objet d’une convention d’occupation du domaine public. convention
conclue entre une personne publique et, généralement, une personne privée, autorisant
cette dernière à occuper à titre temporaire une partie du domaine public
- Lorsqu’on est dans un but relevant d’un intérêt G, il arrive que certaines activités
présentent un caractère d’intérêt G sans être nécessairement liées à un SP. Dans cette
situation, est justifiée une convention d’occupation du domaine public. Ici, les conventions du
domaine sont des contrats de droit public par détermination de la loi. Ex : loi du 15 août 2015
subordonne à l’autorisation de l’état d’une convention d’occupation du domaine public
l’utilisation de l’énergie hydraulique à fin de production électrique.
b)Les concessions d’aménagement
Ce sont des contrats qui permettent à la puissance publique de conférer le droit de mettre en valeur des
biens à la place de la collectivité publique qui accepte de se retirer.
La concession d’aménagement est le contrat par lequel l’État, une collectivité territoriale ou l’un de
leurs établissements publics, concède la réalisation d’une opération d’aménagement,
Ex : 2nd Empire pour le réaménagement de Paris. Haussmann. Une compagnie avait été chargée des
travaux des grands boulevards en contrepartie de l’attribution de terrains à construire dont la vente
et la plus-value assurent sa rémunération.
Art 78-1 du Code de l’urbanisme consacre des concessions d’aménagement et les opérations
susceptibles d’être considérées comme des concessions d’aménagement sont définie à l’article 301
à 304.
TC, 08 novembre 1982, SCI Lucas : les conventions d’aménagements peuvent être des contrats
administratifs par détermination de la loi ou plus simplement parce qu’elles font participer à
une mission de service public.
66
c)Les contrats de recrutement d’agents publics
Articles 2 et 3 de la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires.
Le statut général de la fonction publique pose que les emplois civils et permanents sont occupés par
des « fonctionnaires placés en situation statutaire et règlementaire » cela exclut alors les contractuels.
C’est en principe à titre purement supplétif que l’on a recours au recrutement des contractuels
soit pour occuper des fonctions à temps incomplet soit parce qu’il manque un certain nb de
fonctionnaires dans l’attente de leur recrutement.
La compétence pour déterminer le statut des fonctionnaires est attribuée par l’article 34 de la C° au
législateur et à lui seul. De cette dureté législative a découlé que les règles concernant le recrutement
des agents contractuels découlent du règlement.
Droit applicable aux différents agents notamment des SPA (arrêt Berkani du TC) et des SPIC
(agents de droit privé sauf le directeur et le comptable s’il a la qualité de comptable public voir Arrêt
Jalenques de Labeau).
On constate une multiplication au recours au recrutement de certains agents publics par la voie
contractuelle.
Bien souvent, la durée initiale du contrat est la même qu’en droit privé : 2 ans. Le contrat est
renouvelé souvent indéfiniment pour 2 années supplémentaires. Cela se heurte à une règle G du droit
public (ce sont des fonctionnaires qu’il faut en théorie recruter or plus respecté) et du droit privé
(lorsqu’un salarié exerce une mission avec un statut de CDD il a le droit à un CDI car on ne peut pas
user indéfiniment d’un recours au CDD en principe)
Chapitre 2 : La formation des actes et des contrats administratifs
67
On parle de l’élaboration des actes administratifs unilatéraux mais on parle de conclusion pour les
contrats.
Section 1 : L’élaboration des actes administratifs unilatéraux
Cette élaboration est très largement dominée par 2 conditions.
Pour qu’un acte administratif ayant ces deux conditions entre en vigueur il faut respecter de nouvelles
conditions qui dépendant de la nature de l’acte en question : acte règlementaire la publication, acte
individuel la notification.
Il se rajoute à ces 2 conditions la condition de rétroactivité des actes et de la sécurité juridique.
§1) La condition tenant à l’auteur de l’acte : la compétence
A) Le principe de compétence
La compétence c’est l’habilitation donnée à certaines autorités de décider de certaines normes.
Dans le droit de l’édiction des actes administratifs unilatéraux, la compétence a une telle place
que les juges la considèrent comme étant d’ordre public (moyen d’ordre public) càd que si les
requérants ont omis de soulever l’incompétence de l’autorité dans l’enquête initiale, cette
incompétence peut être soulevée directement par le juge.
Le principe de compétence est guidé par des lignes directrices.
Selon la théorie de l’acte contraire, l’autorité qui a compétence pour édicter un acte a aussi
compétence pour édicter l’acte contraire. Il s’agit donc d’appliquer la même procédure à l’acte
initial et à l’acte contraire : c’est le parallélisme des formes.
Cette théorie de l’acte contraire a pu connaître un certain nb d’exceptions. Ex : le PR peut

prendre un certain nb de décision sur la base de l’art 16 : les dispositions du PR sur la base de l’art
16 peuvent être abrogées par l’institution normalement compétente : Conseil d'État, 16 avril 1946,
Laugier : exception à la théorie de l’acte contraire : le président de la République peut prendre des
dispositions sur la base de l’article 16, celles-ci pouvant être ultérieurement abrogées par l’institution
68
normalement compétente (qui admet, dans le contexte de la Libération qu’une décision normalement
législative soit prise par simple circulaire) ;
Il ne suffit pas de se demander où se situe l’autorité compétente pour prendre une décision : il
faut se demander la marge d’appréciation dont elle dispose. Or, ici on fait une distinction entre
la compétence liée (qui existe lorsque l’autorité est dans l’obligation de prendre certaines décisions.
Voir TA Paris, 25 janv. 1971, Dame de Beauvoir : il y a compétence liée lorsque l’autorité est dans
l’obligation de prendre certaines décisions (à propos du récépissé de déclaration d’une association)) et
la compétence discrétionnaire (qui existe lorsque les textes laissent à l’autorité compétente la
possibilité d’agir dans un sens ou dans l’autre).
Conseil d'État, 28 juillet 2000, Association France nature environnement : constitue une
compétence liée l’obligation de prendre des règlements d’exécution des lois dans des délais
raisonnables. La compétence du PM de prendre des règlements d’exécution des lois dans des délais
raisonnable est une compétence liée.
Conseil d'État, Ass., 03 févr. 1989, Compagnie Alitalia : est vu comme une compétence liée
l’abrogation d’une mesure règlementaire devenue illégale du fait d’une directive
communautaire ;
Quéralt : Le CE sanctionne l’incompétence négative (carence) de l’autorité administrative à

adopter un acte administratif dans l’hypothèse où elle s’estime à tort incompétente pour adopter
un AA.
En matière de compétence, on fait une distinction entre 3 grands types de compétences:

- Compétence matériae : lorsqu’une autorité administrative est investie d’un pvr de décision
en fonction de la matière considérée
- Compétence temporis : désigne le moment dans lequel l’autorité administrative exerce

son pouvoir d’éviction de la règle
- Compétence loci : définit le champ géographique des pvrs d’une autorité
Le CE sanctionne l’illégalité des décisions prises par une autorité administrative non encore investie
(materiae) pas pris ses fonctions régulièrement (temporis). Une autorité qui n’est plus investie au
69
moment de l’édiction de l’acte avait pu édicter cet acte régulièrement au nom de la continuité
administrative.
Conseil d'État, Ass., 04 avril 1952, Syndicat régional des quotidiens d’Algérie : une autorité qui
n’est plus investie peut parfois prendre des décisions afin de maintenir la continuité administrative.
B) L’aménagement du principe de compétence
a) Délégations, suppléance et intérim : exceptions aux règles normales de compétence

ratione materiae
En principe, les compétences ne se délèguent pas. Or, parfois, les compétences sont obligées
d'être déléguées car il impossible pour certaines autorités de signer l’ensemble des décisions qui
relèvent de sa compétence. C’est donc le principe de la délégation, suppléance et intérim.
Délégation :
4 conditions de la délégation :
- Une délégation de pvrs ou de compétences ne peut exister que si elle est autorisée par un
texte législatif ou règlementaire. De plus, une délégation de pvrs ou de compétences, ne
peut consister en un transfert de compétences (de pvrs d’une autorité à l’autre). La
délégation de pouvoirs entraîne le dessaisissement de l’autorité qu’il attribue. Cette
autorité doit donc révoquer l’acte de délégation de pouvoirs pour retrouver ses compétences. Il
existe un certain nb d’exceptions dans lesquelles la compétence peut continuer à
appartenir à l’autorité délégante aussi bien qu’à l’autorité délégataire.
Ex : délégation en matière de sanctions prononcée à titre conservatoire : Conseil d'État, 22 novembre

2004, Ministre de la jeunesse de l’éducation nationale et de la recherche : exception dans laquelle
la compétence continue à appartenir à l’autorité délégante aussi bien qu’à l’autorité délégataire :
délégation accordée en matière de sanctions prononcées à titre conservatoire ;
- Elle doit être précise sur son contenu et sur l’identité du délégant et du délégataire
- Elle doit faire l’objet de mesure de publicité suffisante. La délégation est toujours
révocable, elle est opposable aux administrés mais à condition d’avoir fait l’objet d’une
70
publication (JO de la République française). Conseil d'État, 01 décembre 2004, Onesto : la
délégation de signature est toujours révocable et n’est opposable aux administrés que si elle a
été publiée ;
- La délégation doit être partielle
2 types de délégations :
- Délégation de pvr (ou de compétences)
- Délégation de signature
La délégation de pvr ou de compétences est accordée d’une autorité administrative à une autre
autorité administrative donc elle ne peut pas être accordée à un simple particulier. C’est donc un
transfert de compétence d’une autorité vers une autre. Le délégant ici est privé de la compétence
transférée au délégataire.
La délégation de signature consiste à déléguer à une autre autorité en règle générale subordonnée,
le pvr de prendre une décision sans que l’autorité délégante ne perde sa compétence. L’autorité
délégante elle celle qui est réputée avoir pris la décision c’est donc elle qui en assume la
responsabilité. La délégation de signature peut être partielle : arrêt Conseil d'État, 08 février 1950,
Chauvet : la délégation peut n’être que partielle. La subdélégation de délégation de signature étant
interdite : Conseil d'État, 19 juillet 1964, Sté Brandschaft Frères : la subdélégation est interdite.
Un décret du 23 janvier 1987 prévoyait que la délégation de signature cessait dès lors que le
titulaire de la délégation ou le délégant cessait ses fonctions.
Cette règle subsiste pour l’administration déconcentrée mais le décret du 1er octobre 2005 prévoit
désormais que les principaux responsables des administrations centrales sont réputés disposer
d’une délégation de signature de la part du ministre dès leur entrée en fonction (c’est plus
pratique). Le changement de ministre ne met pas fin à cette délégation.
Suppléance et intérim
Ce sont des mécanismes qui permettent de pallier l’absence ou la cessation de fonctions du titulaire
normal d’une compétence.
71
Sur la suppléance et l’intérim, on remarque que la doctrine ne fait pas toujours la différence entre les
2. La distinction est souvent malaisée à opérer en pratique mais il existe au moins un critère qui
permette de faire la distinction entre les 2.
Le régime de la suppléance est toujours organisé par un texte alors que celui de l’intérim ne l’est
pas toujours.
Sur l’origine de la suppléance, il est évident qu’on ne saurait admettre que les autorités
administratives soient empêchées de prendre les mesures qu’elles doivent prendre soit
temporairement (absence ou maladie) ou soit définitivement (décès). Le suppléant exerce ses
fonctions sur la base d’un texte jusqu’à l’expiration du mandat de l’autorité habituelle.
Le suppléant assure les mêmes fonctions que la personne qu’il suppléé. C’est ainsi que le CGCT
art 2122 prévoit la suppléance du maire qui décède en cours de mandat. C’est le premier adjoint qui
exerce les mandats du maire jusqu’au terme de l’autorité qu’il suppléait.
En cas d’absence de textes organisant la suppléance, c’est l’intérim que l’on applique. Dans le
cadre de l’intérim, l’autorité administrative est exercée par une autorité supérieure qui prend
les mesures nécessaires pour remplacer l’autorité défaillante. Cela est vrai pour tous les intérims
sauf celui du PR : c’est le président du Sénat qui le supplée. Le président du sénat ne peut pas
dissoudre l’ass nationale et ne peut pas prendre l’initiative d’une révision de la C°.
b) Les circonstances exceptionnelles
Conseil d'État, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent : définition des circonstances
exceptionnelles : il s’agit d’événements, d’origine naturelle ou non, plaçant l’administration dans un
contexte particulier qui l’oblige à agir en marge des règles normales de la légalité, pour assurer ou bien
l’ordre public et la sécurité (à propos de la décision du préfet maritime d’interdire l’entrée des bars de
Toulon aux prostituées).
Il y a 2 buts possibles de l’action en marge de la légalité :

- Pour assurer l’ordre public et la sécurité
- Pour assurer la continuité des SP
Conseil d'État, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent : base navale où il y a des espions. Le préfet
du Var interdit l’entrée des prostitués dans les bars de Toulon. Le bien-fondé de cette interdiction au
72
nom de l’ordre public et de la sécurité : situation exceptionnelle car dans une situation normale cet
arrêté aurait été invalidé comme contraire à un certain nb de libertés publiques.
Conseil d'État, 28 juin 1918, Heyriès : ...ou bien la continuité des services publics (à propos de la
décision du ministre de suspendre la liberté de communication du dossier d’un fonctionnaire).
Csq : L’acte administratif normalement illégal ne l’est plus
Le juge a apprécié le degré d’illégalité acceptable en fonction de la gravité des circonstances et

de l’intérêt des mesures. C’est donc un contrôle circonstancié. Des périodes très difficiles peuvent
justifier de graves illégalités notamment des atteintes à des libertés fondamentales.
Conseil d'État, 18 mai 1983, Rodes : des périodes particulièrement difficiles peuvent justifier de
graves illégalités, notamment des atteintes aux libertés fondamentales (atteinte à la propriété et à la
liberté de circuler justifiée par le risque d’explosion d’un volcan à la Guadeloupe)
Pour les périodes agités ou inhabituelles on ne peut autoriser que des illégalités mineures. Ex :
mai 68. Pour le Conseil d’état ces évènement autorisées le ministre de l’éducation nationale
d’aménager les épreuves des examens mais ne justifie pas pour autant qu’il en dispense certains
étudiants : arrêt du 12 juillet 1969 Chambre de commerce de Saint Etienne.
Les actes qui ne devraient pas être rattachés à l’action administrative habituelle peuvent l’être
du fait des circonstances exceptionnelles.
TC, 27 mars 1952, Dame de la Murette : du fait de circonstances exceptionnelles, reclassement

d’une voie de fait en acte administratif illégal, avec compétence des juridictions administratives
(à propos des sévices et de l’emprisonnement subis par une femme à la Libération). En théorie, la
voie de fait ne peut pas se rattacher à un pouvoir de l’administration. Il appartient au JJ de la
sanctionner : compétence trad du JJ en matière de liberté. Or, dans cet arrêt du TC Dame de la
Murette, la voie de fait va être déclassée volontairement comme un acte administratif illégal : le
but est de donner aux JA la compétence de la connaître.
Du fait des circonstances exceptionnelles, ce qui est à l’origine une voie de fait est rattaché à la
JA. Il en va aussi des actes pris par des personnes étrangères à l’administration (les particuliers) qui
en tant que tels devraient être inexistants car entachés d’une usurpation de pouvoir.
73
La situation fait que ces actes de particulier deviennent des actes rattachables à l’action
administrative.
Arrêt 1940 : les autorités d’une commune ont fui un particulier. M.Marion organise l’évacuation de la
commune en faisant des mesures d’urgence. Or, dans un arrêt Marion de 1948 le CE se déclare
compétent pour connaître de ces actes et les rattache à l’action habituelle de l’administration
compte-tenu de la situation exceptionnelle.
Loi du 3 avril 1955 mise en œuvre par un décret en Conseil des ministres. Au titre de l’état
d’urgence, le ministre de l’intérieur et le préfet peuvent interdire l’accès à un département à un
individu, peuvent ordonner des perquisitions de jour comme de nuit, la fermeture de certains
lieux de réunion, la remise des armes des propriétaires, prononcer l’assignation à résidence de
certains individus, interdire la circulation de certaines personnes ou véhicule, contrôler la presse
et interdire certaines réunions.
§2) Les conditions tenant à la procédure administrative non contentieuse
Procédure administrative : ensemble des règles de forme et de procédure relatives à l’élaboration de

la décision exécutoire et qui conditionne la validité de l’acte administratif.
La procédure administrative non contentieuse organise l’élaboration contradictoire et

transparente d’un acte. Cette procédure prévoit le processus d’élaboration d’un acte
administratif. Ce processus peut aboutir à un avis.
La procédure administrative non contentieuse est différente de la procédure administrative applicable.
L’administré doit bénéficier de certaines garanties devant l’administration qui a le privilège du

préalable : cela est rendu possible avec la procédure administrative.
Les éléments de la procédure non contentieuse ne sauraient faire obstacle à l’administration pour des
raisons soit superficielle de mauvaise foi dans lequel la forme l’emporterait toujours sur le fond.
Loi du 17 mai 2011 : seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé l’influence sur le sens de
la décision prise peuvent le cas échéant être invoquées à l’encontre des décisions.
Conseil d'État, 23 décembre 2011, Danthony : extension du principe posé par la loi du 17 mai 2011
(selon lequel seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la
décision prise peuvent être invoquées à l’encontre des décisions) à l’ensemble des vices de
74
procédure : deux types de procédure sont consacrés : ceux qui résultent d’une consultation
irrégulièrement faite, que celle-ci soit obligatoire ou facultative ; ceux qui découlent de l’omission
d’une consultation obligatoire ;
Conseil d'État, 12 octobre 1956, Baillet : le juge exige que l’administration puisse s’exonérer de
certaines formalités impossibles (à propos d’une commission dont les membres ont tous refusé de
siéger).
A) Les procédures
a/ Les consultations
En droit français, les modes de consultations sont si nombreux qu’ils semblent occuper une place
inversement proportionnelle à celle laissée aux administrés. Le système de consultation et de sur
consultation est tel que des initiatives sont prises pour recenser les consultations inutiles.
Les consultations permettent à l’administration d’obtenir des avis d’autorités compétentes avant
de prendre une décision. Parfois, ces consultations sont facultatives, parfois elles sont
obligatoires.
Le travail administratif est une opération à procédure (Hauriou). C’est donc un travail complexe
faisant intervenir plusieurs personnes à différents stades de la procédure.
4 avis que l’on peut rencontrer dans la procédure administrative (du moins au plus contraignant) :
- L’avis spontané : prévu par aucun texte : c’est pour cela qu’il ne peut pas être interdit. Cet
avis spontané n’est entouré d’aucune exigence formelle.
- L’avis facultatif : prévu par un texte : l’autorité en q° peut prendre l’avis de tel ou tel
organisme. Cet avis se rapproche dans ses effets de l’avis spontané par l’absence
d’obligation. L’autorité peut ou non solliciter l’avis, suivre cet avis. Ce n’est donc pas
une condition de validité de l’acte
75
- L’avis obligatoire : il doit être obligatoirement demandé. Par contre, il peut très bien ne pas
être suivi. La demande d’un avis obligatoire devient une condition de validité de l’acte. Si
l’administration n’a pas sollicité l’avis obligatoire, elle a violé la procédure
administrative non contentieuse.
- L’avis conforme : l’administration est obligée de demander un avis mais elle est aussi
obligée de le suivre. La contrainte est telle ici que l’on a le sentiment que l’autorité
théoriquement détentrice du pvr de décision est dépossédée de ce dernier au profit de
l’organisme consulté. Ce sont des conditions de validité de l’acte de la procédure
administrative non contentieuse.
La procédure de consultation doit être régulière. Conseil d'État, 15 mars 1974, Syndicat national
CGT-FO des fonctionnaires et agents du commerce intérieur et des prix, conclusions Braibant : pour
être régulière, la consultation « doit être effective, loyale et complète ».
Le juge fait acte de/vérifie la réalité de la consultation et apprécie les moyens invoqués au
soutien d’un défaut de consultation lorsque cette consultation était prévue : Conseil d'État, 26
avril 1974, Comité de liaison étudiants pour la rénovation universitaire (CLERU)
Dans certains cas, où les éléments de faits sont importants, l’écoulement d’un délai trop long
entre la consultation et la décision peut entraîner l’annulation de cette dernière : Conseil d'État,
11 décembre 1987, Ministre de l'intérieur c/ Stasi : il arrive même au juge d'estimer, dans certains
domaines où les éléments de fait sont importants, que l'écoulement d'un trop long délai entre la
consultation et la décision vicie cette dernière
L’organisme consulté ne peut se prononcer que s’il est composé de personnes qui en sont
membres. La participation de personnes non membres peut ne pas être irrégulière eu égard à la
composition de cet organisme, son objet et les conditions dans lesquelles il a délibéré : Conseil
d'État, 11 février 1981, Mme Cornée.
Arrêt Syndicat des civiculteurs du Sud-Ouest 28 décembre 2007 : la composition de l’organisme

doit garantir l’impartialité de la consultation. Un organisme composé de manière trop partiale serait un
élément d’annulation de l’acte administratif en question.
76
Théorie de la consultation impossible pour les cas où il ne peut être reproché à l’administration
de n’avoir pas procédé à une consultation qui était prévue aux motifs que cette consultation était
impossible.
On constate 3 cas de consultation impossible prévus par la JP :
- Lorsque l’organisme n’existe plus : Conseil d'État, Sect., 13 juillet 1953, Fédération
nationale des entreprises à commerces multiples
- Quand l’organisme n’existe pas encore : CE 18 octobre 1968, Ville de Sceaux, sauf si le
retard à installer l’organisme en q° est un retard volontaire pour nuire à la procédure ( clinique
St Roch du 1 juillet 1966)
- Lorsque l’organisme est mis hors d’état de fonctionner : ex : ses membres refusent de
siéger
Lorsque l’avis est facultatif, l’administration garde et conserve la liberté d’apporter aux textes toutes
les modifications qu’elle souhaite.
Dans le cas d’un avis obligatoire, l’administration peut renoncer à la consultation mais à condition de
renoncer à sa décision. Lorsqu’elle a déjà procédé à la consultation, une administration ne dispose plus
que de 2 possibilités :
- Soit prendre la décision qui avait été soumise à la consultation

- Soit elle adopte un acte conforme à l’avis rendu
Avis conforme : Une administration ne peut pas prendre en considération un avis de manière
incomplète et partielle car cela serait un détournement de procédure.
b/Les droits des citoyens
77
Ce sont des procédures qui associent les citoyens eux-mêmes à la prise de décision de la part de
l’administration :
- Soit directement : en leur ouvrant des droits

- Soit indirectement : en mettant à la charge de l’administration certaines obligations
justifiées par le droit des citoyens
1/ Le droit à l’information et à la transparence
Le droit à l’information et à la transparence : il apparait comme la condition même du caractère

contradictoire de la procédure administrative. S’il n’y a pas d’information, il ne peut pas exister
de contradiction possible.
Conseil d'État, Sect., 05 mai 1944, Dame veuve Trompier-Gravier : les droits de la défense sont
un PGD et, par là même, l’information par l’administration des motifs d’une décision
individuelle défavorable comme une obligation pesant sur l’administration
Conseil d'État, Sect., 20 janv. 1956, Nègre : extension de la jurisprudence Dame Veuve Trompier-
Gravier à toutes les mesures affectant gravement la situation de la personne
Loi du 12 avril 2000 art 24 : la plupart des décisions individuelles ne peuvent intervenir qu’une
fois que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites ou orales.
Pour cela, il faut recevoir les éléments d’information nécessaires.
Quant à la transparence, la loi du 17 juillet 1978 fait de la communication au public des documents
administratifs la règle et la non-communication l’exception. Pour garantir l’effectivité de cette
règle, on crée dans cette loi une AAI qui est la commission d’accès aux documents
administratifs.
Le CE, lui dans arrêt Ullmann du 29 avril 2002 prévoit que le droit de communication est une
garantie fondamentale pour l’exercice des libertés publiques.
2/ droit à la concertation voir à la participation
La concertation c’est la recherche d’un débat citoyen sur les projets publics. Certaines dispositions
expresses le prévoient, notamment dans le domaine de l’aménagement du territoire et de
78
l’environnement. Dans les communes on a des concertations sur l’aménagement avec des élus et
représentants des citoyens.
La participation et la concertation ont parfois été utilisées par le gvt : en 2008 lors du grenelle de
l’environnement. Des représentants de l’état, des régions, des communes, des employeurs et salariés
avaient été conviés. Depuis, de telles méthodes n’ont pas été utilisées.
La participation fut un slogan de campagne à un moment notamment pour les présidentielles de

2007 où la candidate du PS fait sa campagne sur la participation accrue des citoyens.
Art 7 de la charte de l’environnement de 2004 prévoit le droit de toute personne à participer aux
décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.
Convention internationale en 1998 signée à Aarhus garantissait la participation du public au

processus décisionnel en matière d’environnement.
B) Les formes
a) Les décisions explicites et implicites
Ce qu’on a appelé la décision exécutoire n’est pas nécessairement tributaire d’une forme
univoque déterminée. Il n’existe pas de forme commune à toutes les formes administratives :
chaque autorité doit conserver les formes administratives qui lui sont prescrites de manière
générale et de manière spécifique pour la décision concernée.
La décision n’est pas systématiquement écrite : Conseil d'État, 09 janvier 1931, Abbé Cadel : la
décision administrative peut être verbale dans certains cas, mais alors se pose le problème de la
preuve.
La décision peut être implicite et explicite. En cas de décision implicite, c’est le silence qui vaut
décision : la seule q° ici est de savoir si le silence vaut acceptation ou rejet. Le Conseil constit le 26
juin 1969, Protection des sites : le Conseil constitutionnel estime que « d’après un principe général
de notre droit le silence de l’administration vaut décision de rejet et qu’en l’espèce il ne peut y être
dérogé que par une disposition législative ».
79
Puis, une loi est intervenue le 12 avril 2000 prévoyant une exception. « Le silence gardé pendant 2
mois par l’autorité administrative vaut décision d’acceptation dans les cas prévus par décret en
conseil d’état.
Cette loi de 2000 avait en réalité un champ relativement limité : elle était bien une exception, elle
ne posait pas une nouvelle règle. Mais ce qui était l’exception dans la législation de 2000 est
devenu un principe dans la loi du 12 novembre 2013 : « le silence gardé pendant 2 mois par
l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation ».
On pense que l’exception de la loi de 2000 est devenue une règle or quand on analyse la loi de 2013,
on constate qu’elle pose un nombre d’exceptions/dérogations : le nombre de ces dérogations est
telle qu’on peut se demander si ces dérogations ne deviennent pas une nouvelle fois le principe.
4 cas échappent à la règle de principe de la loi de 2013 :

- Si la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision individuelle
- Si la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par une loi ou présente le
caractère d’un recours administratif
- Si la demande présente un caractère financier sauf en matière de sécurité sociale dans

des cas prévus par décret
- Si une acceptation implicite n’est pas incompatible avec la protection des libertés ou la
sauvegarde de l’ordre public
b) Les actes immatériels
La révolution informatique a modifié les docs de tel point qu’on se demande s’il n’existe pas une
obligation implicite de posséder un ordinateur.
Conseil d'État, 17 décembre 1997, Ordre des avocats à la Cour de Paris : la diffusion de
l’information juridique constitue « par nature une mission de SP au bon accomplissement de laquelle il
appartient à l’Etat de veiller ».
Ordonnance du 8 décembre 2005 prévoit qu’une autorité administrative peut répondre par voie
électronique à toute demande d’information qui lui a été adressée par cette voie par un usager
ou par une autre autorité administrative.
80
Rares sont les décisions exécutoires immatérielles : elles se limitent à certaines interventions de
l’HADOPI.
C)Les délais
Le régime sur la décision implicite de rejet : il était admis depuis une loi du 17 juillet 1900 que le
délai implicite était de 4 mois.
Ce délai fut ramené à 2 mois avec la loi de 2000 ainsi que dans la loi de 2013
Pour les délais ordinaires pour prendre une décision (décision explicite):
- Cas du délai raisonnable : ex : pour prendre des règlements d’exécution des lois
- Cas dans lesquels les textes fixent à l’administration un certain délai pour prendre une
décision : si à l’expiration de ce délai la décision n’est pas prise, le CE admet que
l’administration n’était pas pour autant forclose : Conseil d'État, 29 avril 1957,
Fédération des syndicats du lait : autour du principe « mieux vaut tard que jamais » : si, à
l’expiration d’un délai fixé par un texte la décision administrative n’est pas intervenue,
l’administration n’est pas nécessairement forclose pour autant.
D) La motivation : la loi du 11 juillet 1979
Les administrations françaises ont été largement dominées par le principe du secret. A partir
des années 1970, on commence à prendre en considération les droits des administrés : loi du 17
juillet 1978 sur l’accès aux docs administratifs et loi du 6 février sur la CNIL.
Dans ce contexte favorable aux droits des citoyens est prise la loi du 11 juillet 1979 : toute décision
repose nécessairement sur un certain nombre de motifs lesquels peuvent être valables ou
erronés : la décision peut donc être annulée.
Avant 1979, le CE s’était toujours refusé à ériger en PGD l’obligation pour l’administration de
motiver ses décisions : Conseil d'État, Sect., 26 janv. 1973, Lang : avant la loi du 11 juillet 1979, le
81
Conseil d'État s’était toujours refusé à ériger en principe général du droit l’obligation pour
l’administration de motiver ses décisions : il se réservait par contre la possibilité de demander les
motifs à l’auteur de l’acte attaqué lorsqu’il le jugeait nécessaire. Par contre, le CE se réservait la
possibilité de demander les motifs à l’auteur de l’acte attaqué lorsqu’il le jugeait nécessaire. La
transmission de ces motifs ne dépendait que du bon vouloir de juridiction administrative.
Le CE sanctionnait les motivations laconiques ou stéréotypées : Conseil d'État, 26 janv. 1968, Sté
Maison Genestal : sanction d’une motivation laconique ou stéréotypée dans les cas où elle était
exigée ;
Loi du 11 juillet 1979 : deux catégories d’actes qui doivent être motivées :
- Les décisions individuelles défavorables : le législateur énumère toute une série de

décisions qui doivent être comprises comme des décisions défavorables : restrictions des
libertés publiques ou qui de manière g constituent des mesures de police administratives,
des décisions qui infligent des sanctions, celles qui subordonnent l’octroi d’une
autorisation à des conditions restrictives ou bien qui imposent des suggestions. Les
décisions qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits, décisions qui
opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance, décisions qui refusent un
avantage dont l’attribution est un droit pour les personnes qui replissent les conditions
légales pour l’obtenir (ex : droit à une prestation) et enfin les décisions qui refusent une
autorisation.
- Les décisions individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par les lois ou les
règlements.
Quand on prend ces 2 catégories, on voit que leur mise en œuvre est compliquée.
Conseil d'État, 25 mars 1983, Mousset nous donne une image de cette complexité : de la
réticence du juge à donner à la notion de « libertés publiques » visée par la loi du 11 juillet 1979
un contenu trop large : des parents avaient demandé de faire admettre en classe primaire leur fils âgé
de cinq ans (alors que l'âge normal est de six ans), il leur fallait donc une dérogation : celle-ci leur fut
refusée par une décision de l'inspecteur d'académie non motivée : sur recours des parents le tribunal
administratif de Lyon annula le refus de l'inspecteur d'académie en estimant que cette décision
82
restreignait l'exercice d'une liberté publique, celle de recevoir un enseignement, et qu'elle aurait dû,
de ce fait, être motivée : pour rendre son jugement, le tribunal s'était inspiré d'une circulaire du 10
janvier 1980 qui donnait une (longue) énumération indicative des décisions devant être motivées et,
dans cette énumération se trouvait précisément « le refus d'admettre un enfant à l'école primaire avant
l'âge de six ans » : cependant, en appel, le Conseil d'Etat a, d'abord, estimé que la circulaire était
dépourvue de caractère réglementaire, ensuite que la loi sur la motivation ne permettait pas d'inclure la
décision de l'inspecteur d'académie parmi les décisions restreignant l'exercice d'une liberté publique
Conseil d'État, 29 juillet 1983, Seban : la délibération d’un jury d’examen ou de concours n’est pas
considérée comme défavorable, donc pas de motivation.
Le législateur dans la loi de 1979 a considéré aussi qu’il y a des circonstances ou domaines dans
lesquels on ne pouvait pas exiger la motivation :
- Urgence absolue : l’urgence correspond à une situation de crise, l’urgence absolue serait
une crise majeure
- Secret dont on considère qu’il est protégé :
 Secret médical
 Secret des délibérations gouvernementales
 Secret défense : Conseil d'État, 23 mars 1994, Société Matiex : l'obligation de
motiver ne s'applique pas dans l'hypothèse où l'exigence se heurte à un secret dont
on considère qu'il doit être protégé, qu'il s'agisse, par exemple, du secret médical, du
secret des délibérations gouvernementales ou encore du secret de la défense
nationale. Il existe une procédure de déclassification des doc classés secret
défense. Cette déclassification laisse un large pouvoir au ministre de la défense
lui-même. Donc s’il ne le souhaite pas, une JA n'est pas en mesure de lui
imposer.
- Quand la décision implicite intervient dans un cas où une décision explicite aurait dû
être motivée : l’intéressé est en droit de demander dans le délai du recours contentieux
les motivations de la décision implicite.
§3) L’entrée en vigueur des AAU (à l’exam)
83
A) Les conditions tenant à la connaissance de l’acte
L’acte existe néanmoins dès qu’il est signé par l’auteur. La validité et la légalité de l’acte sont
appréciées dès la signature de l’acte ; en revanche, il n’est bien opposable qu’après l’entrée en
vigueur. Il peut toutefois être attaqué par un recours pour excès de pouvoir avant l’entrée en vigueur.
Il est à noter qu'entre la signature et la publicité, l'< acte > n'est pas opposable. La signature
emporte néanmoins certaines conséquences : l'< acte > est invocable par ses destinataires, peut
faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et peut servir de fondement à certaines mesures
d'application.
La formation de l’acte juridique : l’AAU est formé dès lors que son auteur y appose sa signature.
En règle G, c’est à ce moment que doit être apprécié la compétence de son auteur et plus
généralement sa légalité.
Pour autant, un tel acte n’est pas encore opposable càd qu’il n’a pas encore produit d’effet à
l’égard des tiers. Ce qui va rendre l’AA (acte administratif) opposable selon la nature de cet AA
est soit la publication soit la notification.
a) La publication (pour les AA règlementaires)
Le PG (principe général) est simple : la publication concerne les AA règlementaires. Elle consiste
en une véritable obligation pour l’administration : Conseil d'État, 12 décembre 2003, Syndicat
des commissaires et des hauts fonctionnaires de la police nationale : principe général du droit : «
l’administration est tenue de publier, dans un délai raisonnable, les règlements qu’elle édicte,
sauf lorsqu’elle justifie, sous le contrôle du juge, de circonstances particulières »
L’ordonnance du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de
certains AA a modifié l’art 1 du CCiv qui dispose que les lois et lorsqu’ils sont publiés au JO de
la République française, les AA entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou à défaut au
lendemain de la publication.
Seule la publication des actes règlementaire au JO ou dans les bulletins officiels spécialisés les
rendent opposables.
Les actes règlementaires des autorités municipales sont soit publiés dans des bulletins
municipaux soit affichés sur les panneaux municipaux. La date à laquelle l’acte devient
opposable a donc plus d’importance que celle à laquelle il a été édité.
84
Jusqu’à la date d’accomplissement des formalités de publicité, l’administration peut imposer
l’application d’un AA aux administrés. La date d’accomplissement des formalités détermine le
déclenchement du délai pour le recours en excès de pouvoir. Ce recours est admis dans un délai
de 2 mois après la publication de l’acte règlementaire.
Pour le CE cela ne veut pas dire que la date à laquelle l’acte est édicté n’a pas d’importance. Conseil
d'État, Sect., 27 janvier 1961, Daunizeau : l’existence d’un acte législatif ou administratif n’est
pas conditionnée par sa publication. Il existe dès qu’il est signé par son auteur
Csq JP Daunizeau :
- Le REP dirigé contre un tel acte peut être recevable : cela se justifie pour le CE par la
décision Conseil d'État, 12 décembre 2003, Syndicat des commissaires et des hauts
fonctionnaires de la police nationale : le refus de publicité de la part de l’administration
prive les personnes qui sont concernées par la décision de la possibilité de se prévaloir de
cette disposition. Le refus de publier la décision peut être motivé par une mauvaise foi de
l’administration. Si possibilité de la recevabilité d’un recours contre un acte non publié,
c’est à la date de la signature de l’acte règlementaire que le juge appréciera de sa
légalité.
- L’acte non publié peut servir de fondement à d’autres AA qui ont pour objet d’en
assurer la mise en œuvre. Il convient d’opérer une distinction entre acte règlementaire et
individuel :
 Les actes règlementaires ne seront pas jugés illégaux du fait de la non-entrée en

vigueur du texte. En revanche, ils n’entreront en vigueur que lorsque le texte de
base sera lui-même entré en vigueur (à effet différé)
 Les actes individuels seront annulés pour défaut de base légale. L’entrée en
vigueur ultérieure de l’acte dont il procède n’a aucune influence sur la matière
b) La notification (pour les décisions individuelles)
85
Elle concerne les décisions individuelles favorables ou défavorables : elles entrent en vigueur dès
leur notification à leur destinataire. Cependant, le JA dans un arrêt de Sect., 19 décembre 1952,
Demoiselle Mattei : les décisions individuelles favorables entraient en vigueur dès leur signature
La condition de notification sous la forme de recommandé avec accusé de réception vaut donc
essentiellement pour les décisions individuelles défavorables.
Dans certaines hypothèses, la décision individuelle produit également des effets à l’égard des
tiers de telle sorte que la loi prévoit d’en étendre la publicité. Le Code de l’urbanise prévoit que
l’autorisation de permis de construire doit être clairement affiché sur le terrain en question en vue de
l’ensemble du voisinage pour que le permis puisse être attaqué devant la JA.
La publicité est une obligation pour la personne qui bénéficie du permis de construire.
Si la décision individuelle produit des effets sur un nombre important de personnes, il pourra
être exigé une méthode de publicité plus collective, plus large que si elle concernait qu’un seul
individu. Ex : décision d’un jury d’examen ou de concours.
B)La condition de non-rétroactivité de l’acte
Les règlements administratifs ne disposent que pour l’avenir : depuis un arrêt du Conseil d'État,
Ass., 25 juin 1948, Société du journal l’Aurore il s’agit d’un principe général du droit de non-
rétroactivité de l’acte administratif : les règlements administratifs ne disposent que pour l’avenir :
un arrêté du 30 décembre 1947 majore le prix de vente de l’électricité pour les consommations
figurant dans les relevés postérieurs au 1er janvier 1948. : annulation car l’augmentation concernait
aussi des consommations antérieures à cette date, en violation du principe en vertu duquel les
règlements ne disposent que pour l’avenir et en méconnaissance du principe d’égalité des usagers
devant les charges publiques
On reconnait la transposition de l’art 2 du CCiv : la loi ne dispose que pour l’avenir elle n’a point
d’effet rétroactif. Ce principe peut être considéré comme l’élément central d’un principe plus
général : le principe de sécurité juridique.
Exceptions au principe de non-rétroactivité :
86
- Loi de validation : la loi déclare juridiquement valide une décision de l’administration qui a
fait l’objet d’un arrêt d’annulation par le juge. Ex : concours de prof des écoles, un candidat a
été illégalement évincé car le jury ne s’est pas montré impartial avec lui : sur ce moyen le
candidat évincé a obtenu l’annulation du concours national par la J. le législateur estime
qu’il y a une faute de l’administration mais il ne faut pas annuler le concours car cela serait
+ préjudiciable que le maintien de cette décision illégale. La loi de validation a un effet
rétroactif. CC, 22 juillet 1980, Loi de validation : « sauf en matière pénale, la loi peut
comporter des dispositions rétroactives » à condition que l’intérêt général le justifie
notamment quand il s’agit de régler les situations nées de l’annulation de l’acte. CC, 21
décembre 1999, Loi de sécurité sociale : (considérant 64)« Considérant que si le législateur
peut, dans un but d'intérêt général suffisant, valider un acte dont le juge administratif est saisi,
afin de prévenir les difficultés qui pourraient naître de son annulation, c'est à la condition de
définir strictement la portée de cette validation, eu égard à ses effets sur le contrôle de la
juridiction saisie ; qu'une telle validation ne saurait avoir pour effet, sous peine de méconnaître
le principe de la séparation des pouvoirs et le droit à un recours juridictionnel effectif, qui
découlent de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, d'interdire tout
contrôle juridictionnel de l'acte validé quelle que soit l'illégalité invoquée par les requérants ».
Le CE a été conduit à écarter l’application de mesures législatives de validation en
acceptant la possibilité de contester ces mesures devant le juge ordinaire par voie
d’exception au regard des principes du procès équitable résultant de l’art 6 de la CEDH.
Conseil d'État, 05 décembre 1997, Mme Lambert : validité d'une loi de validation au regard
de la Convention européenne : il exerce sa censure en retenant la violation à un procès
équitable. Il a considéré que l’état ne pouvait sans méconnaître l’art 6 de la CEDH ne
pouvait pas porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant
au cours d’un procès des mesures législatives à portée rétroactive sauf lorsque
l’intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d’intérêt général suffisant.
- La loi elle-même autorise l’administration à déroger au principe de non-rétroactivité

moyennant le respect de l’intérêt général : le CE a également admis qu’une conv
internationale pouvait justifier une dérogation au principe de non-rétroactivité : il l’a
admis au regard du principe de supériorité des conventions internationales : Conseil
d'État, Ass., 08 avril 1987, Procopis : exception au principe de non-rétroactivité : cas où la
loi autorise l’administration à y déroger moyennant le respect de l’intérêt général (à propos
d’une convention internationale) ;
87
- La dérogation est nécessaire à l’exécution d’une décision de justice : ex de la
reconstitution fictive de la carrière d’un fonctionnaire : Conseil d'État, 26 décembre 1925,
Rodière : exception au principe de non-rétroactivité : cas où la dérogation à la non-
rétroactivité est nécessaire à l’exécution d’une décision de justice : (à propos de la
reconstitution fictive de la carrière des fonctionnaires)
L’observation de la condition de non-rétroactivité par le JA n’entraîne pas toujours l’annulation

de l’acte pour toutes les situations mais l’annulation de l’acte pour les situations où il porte
atteinte à la condition de rétroactivité : Conseil d'État, 10 février 1995, Royer et Magnat : un
arrêté recrutant un agent contractuel, qui fixe son entrée en vigueur à une date antérieure à celle de son
édiction, comporte un effet rétroactif illégal : il est annulé́ mais seulement en tant qu’il s’applique
rétroactivement
Ce principe ne s’oppose pas à une application immédiate des règlements comme l’a précisé le CE
dans un arrêt Sect., 11 décembre 1998, Angeli : « si la situation présente a été définitivement
constituée dans le passé, l’application de mesures nouvelles relatives à la constitution même de cette
activité ne constituerait pas une application immédiate, mais comporterait rétroactivité ».
C) La condition découlant du principe de sécurité juridique
Principe de sécurité juridique définit par le Conseil d'État, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG :
principe de sécurité juridique : « il incombe à l’autorité investie du pouvoir règlementaire
d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a
lieu, une règlementation nouvelle »
D’après le CE, le principe de sécurité juridique doit se comprendre en 2 temps :
- Conseil d’Etat, 13 décembre 2006, Lacroix : « l’exercice du pouvoir règlementaire

implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu’il
définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles
contraintes, puissent invoquer un droit au maintien de la règlementation existante (...) en
88
principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s’appliquer immédiatement, dans
le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs »
- Conseil d’Etat, 13 décembre 2006, Lacroix : Cependant, pour préserver les intérêts
publics ou privés d’une atteinte excessive, il appartient à «l’autorité investie du pouvoir
règlementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui
s’imposent à elle, d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires
qu’implique, s’il y a lieu, cette règlementation nouvelle (...) il en va ainsi lorsque
l’application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses
dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause »
Section 2 : La conclusion des contrats administratifs
Le contrat administratif est formé par l’échange des consentements et les personnes publiques
aussi bien que les personnes privées bénéficient de la liberté contractuelle. Cela est reconnu par le
Conseil d'État, 02 février 1983, Union des transports publics urbains et régionaux : le contrat
administratif est formé comme tout contrat par l’échange des consentements et les personnes
publiques bénéficient de la « liberté́ contractuelle » aussi bien que les personnes privées
Le Conseil constit a mis plus de temps pour reconnaître le principe de la liberté contractuelle : 4
juillet 1984 avait affirmé que ce principe n’avait pas en lui-même de valeur constitutionnelle. Mais le
20 mars 1997 la méconnaissance de la liberté contractuelle peut être invoquée si en l’espèce des
droits et libertés constitutionnellement garantis étaient menacés. Puis, CC, 30 novembre 2006,
Loi relative au secteur de l’énergie : reconnaissance de la liberté constitutionnelle + le rattache à
la C° pour des fins d’intérêt général, le législateur peut « déroger au principe de la liberté
contractuelle, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789 »
La personne publique : la volonté contractuelle s’exprime selon les modes particuliers qui
portent la marque du droit public.
§1) L’encadrement juridique de la liberté contractuelle
En droit privé, le contrat ne peut être valablement conclu par une personne physique ayant la
qualité pour engager une personne morale. Mais, le principe est modéré en droit privé par la
théorie du mandat apparent et la théorie de l’inopposabilité.
89
Dans ses conclusions d’un arrêt du Conseil d'État, 28 janvier 1977, Ministre des Finances c/ Sté
Heurtey : voir conclusions Morisot : le formalisme du droit public « fait obstacle à ce que la
jurisprudence du CE puisse retenir des nuances de cette nature » (à propos de la règle du droit
privé que le contrat ne puisse être valablement conclu que par la personne physique ayant qualité pour
engager la personne morale et de la théorie du mandat apparent et de l’inopposabilité́).
A) Les règles relatives à la qualité des contractants publics
Toute personne publique a une compétence contractuelle plus ou moins large selon ce que
prévoient les textes. Une place spéciale doit être réservée au niveau des collectivités locales de par
un critère organique plus complexe et des marges d’intervention qui peuvent éventuellement créer
certains pb.
a) Pour l’État et les établissements publics
Les contrats doivent être signés par et au nom de la personne publique par des représentants
habilités à cette fin.
Pour l’état : la compétence pour signer n’est pas partagée sauf exception. Cpt, les autorités qui
peuvent engager l’état sont nombreuses. De manière générale, l’autorité compétente pour
engager l’état par le biais du contrat est soit le ministre soit une autorité déconcentrée.
En application du décret du 29 avril 2004 c’est en principe le préfet qui dans les départements ou
les régions est compétent sauf texte spécial attribuant cette compétence au ministre ou à un
fonctionnaire de l’administration centrale éventuellement par la voie de la délégation.
Certains textes ajoutent une approbation du contrat par la loi : ex : art 26 de la loi organique du
1er aout 2001 relative aux lois de finance prévoit que les empreints de l’état soient conclus par le
ministre au nom de l’état mais qu’ils doivent nécessairement être approuvés par le P.
Certains textes ajoutent l’approbation d’un texte de nature règlementaire. Ex : S’agissant des
autoroutes, le contrat de concession doit être approuvé par décret.
Pour les établissements publics (relevant de l’état), les textes donnent compétence à une seule
autorité : président de l’université par ex.
90
Les statuts prévoient aussi l’intervention de l’ass délibérante qui prend des formes différentes selon les
établissements en q°.
b) Pour les collectivités territoriales
Le principe est le partage de compétence entre l’ass délibérante et l’autorité exécutive. Faute de
délibération, la conv ne fait pas l’objet d’un accord valable entre les parties. Conseil d'État, 31
juillet 1992, Sté Barchetta : pour les collectivités locales, principe du partage des compétences de
conclusion des contrats administratifs entre l’assemblée délibérante et l’autorité exécutive : faute de
délibération, la convention « n’a pas fait l’objet d’un accord valable entre les parties »
Le contrat est signé par l’exécutif mais ce dernier doit être autorisé par l’ass délibérante.
Conseil d'État, 16 décembre 1988, SCI Paule : le contrat est signé par l’exécutif mais celui- ci doit
avoir été autorisé par l’assemblée délibérante dont la décision est créatrice de droits, ce qui signifie
que l’exécutif doit signer après la consultation
Encore faut-il que les élus aient donné un consentement éclairé à la conclusion du contrat en
bénéficiant d’une information suffisante : Conseil d'État, 23 avril 1997, Ville de Caen, conclusions
Pécresse : il est nécessaire que les élus aient donné un consentement éclairé, en bénéficiant d’une
information suffisante.
Un contrat signé par l’exécutif local sans délibération de l’ass délibérante est entaché
d’incompétence et il en va de même si l’ass délibérante a approuvé un projet de contrat auquel le
contrat signé n’est pas conforme : Conseil d'État, 19 octobre 1973, Patrick d’Uckermann : un
contrat signé par l’exécutif local sans délibération de l’assemblée délibérante est entaché
d’incompétence et il en va de même si l’assemblée délibérante a approuvé́ un projet de contrat auquel
le contrat signé n’est pas conforme.
On trouve quelques assouplissements de cette règle. L’art L2122-22 du CGCT autorise le Conseil
municipal à déléguer au maire et à lui seul la compétence pour la conclusion de certains
contrats. Au titre de ces contrats on trouve notamment les contrats de louage de choses pour moins
de 12 mois, les contrats qui concernent les assurances de la commune.
La loi MURCEF du 11 décembre 2001 qui permet à l’ass de déléguer au maire la compétence de
conclure des marchés uniquement pour les marchés sans procédure formalisée et dont les montants
sont relativement modestes.
91
Compétence ratione materiae de contracter s’étend à certaines entités locales étrangères. Entre la
collectivité locale française et CL étrangère il est possible dans certains cas que des accords
transfrontaliers existent avec l’autorisation du gvt. Ex : accord avec la Suisse.
En 1985, la France ratifie une conv du conseil de l’Europe sur la coopération transfrontalière qui
permet des contrats entre entités locales. La conv son application est subordonnée à la conclusion
de différents accords interétatiques et donc la validité des accords locaux dépend de la validité
des accords interétatiques.
Loi du 22 février 1997 a permis à ces entités locales d’étendre leur liberté contractuelle « elles
peuvent conclure des conv avec des autorités locales étrangères en matière de coopération et de
développement. Pour ces entités locales françaises, la faculté de conclure un contrat avec un état
étranger n’est pas admise par la loi.
B) Les règles relatives au contrat lui-même
a) Conditions de validité́
Les cocontractants ne se situent pas sur un pied d’égalité.
1/Conditions de forme
Les contrats administratifs sont le plus souvent écrits. Lorsqu’il y a des textes, ces textes peuvent
imposer l’écrit : ex : décret du 25 mars 2016 en matière de marché public d’un montant égal ou
supérieur à 25 000 euros. Il arrive que ce soit la JP qui impose un contrat écrit : Conseil d'État, 05
juin 2015, Sté immobilière du port de Boulogne : les contrats d’occupation du domaine public doivent
être écrits « eu égard aux exigences qui découlent tant de l’affectation normale du domaine public que
des impératifs de protection et de bonne gestion de ce domaine »
Dès que le contrat est écrit il doit l’être en langue française sous peine d’inopposabilité de la
clause rédigée en langue étrangère lorsque cette clause porte préjudice à la partie à laquelle elle
est opposée : Loi Toubon du 4 août 1994. La clause en langue étrangère peut être admise si elle
ne porte pas préjudice à la partie.
92
Il arrive que le contrat ne soit pas écrit. Cela peut résulter du croisement de 2 actes de forme
unilatérale desquels le juge découle de l’existence d’un véritable contrat : Conseil d'État, 20 mars
1996, Commune de Saint Céré : un contrat administratif peut être déduit du croisement de deux
actes de forme unilatérale (échanges de volontés).
Le contrat peut être que verbal : Epoux Bertin. La volonté de l’administration peut être exprimée
de manière plus implicite au moment de la conclusion du contrat : Conseil d'État, 10 janvier 1930,
Commune de Pointe-à-Pitre : la volonté de l’administration peut s’exprimer de manière tacite
(implicite) au moment de la conclusion du contrat
Le contrat est entouré d’une masse de documents : cahier des charges : les contrats
administratifs peuvent comporter un faible nombre de clauses mais ils sont toujours
accompagnés de cette masse de documents dont la présence est une condition de validité du
contrat.
Dans les contrats administratifs, la règle est la fixation unilatérale des clauses de l’acte : c’est
l’administration qui détermine l’ensemble des règles contractuelles. Le particulier, lui, ne peut
manifester son initiative que dans l’élaboration d’un prix quand le contrat en comporte un.
Sinon, en dehors de cette initiative, aucune discussion n’est une condition de validité du contrat.
Pour le particulier, la liberté contractuelle veut dire uniquement l’acceptation ou le refus des
dispositions proposées par une administration. Ex : cahier des charges est annexé au contrat : il
est une condition formelle de la validité du contrat
Le contrat et les docs qui entourent le contrat sont des docs administratifs au sens de la loi du
1978. Tout justiciable peut donc en demander la communication sauf si secret : Conseil d'État,
26 juillet 1985, Amadou : les documents contractuels constituent des documents administratifs
communicables à tous, sauf atteinte à l’un des secrets protégés par l’article 6 de la loi du 17 juillet
1978.
2/ Conditions de fond
Seule la volonté authentique donne naissance à des obligations ; si la volonté d’une des parties
est viciée, le contrat est invalide. La théorie des vices de consentement est valable en droit public
même s’ils connaissent peu d’application.
93
Les décisions de la justice administrative sont rares sur les vices de consentement. La JA reconnait le
DOL, la violence, l’erreur. Mais la JA ne retient pas la lésion comme vice de consentement.
Ex : est nul le contrat qui est conclu sous DOL de l’une des parties : TA Paris, 21 avril 1971,
Ville de Paris : un contrat administratif est nul s’il a été conclu sous l’empire du dol de l’une des
parties. Le JA a admis dans un arrêt que la reconnaissance du DOL ne représentait qu’un aspect
incident n’ouvrant droit qu’à des dommages et intérêts : Conseil d'État, 14 décembre 1923, Sté des
grands moulins de Corbeil : caractère incident du dol n’ouvrant droit qu’à des dommages-intérêts
La violence ou la contrainte est une cause de nullité : Conseil d'État, 04 mai 1900, Héritiers de
Gouy : la violence ou la contrainte sont également une cause de nullité.
Conseil d'État, 11 mai 2009, Commune de Toulouse : dans le cas de violence ou contrainte, option
entre action en nullité et responsabilité extra-contractuelle.
L’erreur de droit est également reconnue par le CE : cette erreur est considérée en principe comme
inexcusable sauf circonstance particulière : Conseil d'État, 25 octobre 1946, Ville de Sancerre :
l’erreur de droit est considérée comme inexcusable...... sauf circonstances particulières CAA Paris, 19
décembre 1997, Commune de Chalou-Moulineux.
L’obligation d’impartialité (désintéressement personnel de l’autorité signataire) est

indépendante des textes et ne concerne pas seulement la conclusion des contrats administratif
mais le comportement en G de tout comportement administratif.
L’autorité signataire doit choisir le cocontractant uniquement en fonction de l’intérêt général

sans faire appel à son intérêt personnel et de l’intérêt de ses proches. Le fait pour une personne
dépositaire de l’autorité publique de prendre, recevoir ou conserver directement ou
indirectement un intérêt dans une entreprise ou dans une opération dont elle a au moment de
l’acte en tout ou partie la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le
paiement.
Art 2231-11 du CGCT : prévoit pour ce qui concerne les collectivités locales que sont illégales les
délibérations auxquelles ont pris part des conseillers municipaux intéressés à l’affaire.
Les articles L207 et L243 du Code électoral : les fonctions d’entrepreneur de services
départementaux ou régionaux sont incompatibles avec la qualité de conseiller départemental ou
régional. L’incompatibilité n’empêche pas l’élection elle pousse seulement la personne élue à
faire un choix.
94
Conseil d'État, 24 juin 2011, Ministre de l’écologie : application du principe d’impartialité à la
matière contractuelle en tant que principe général du droit.
b) Contenu du contrat
Il existe des dispositions obligatoires et des dispositions prohibées.
1/ Les dispositions obligatoires dans le contenu du contrat
Dispositions essentielles à l’existence du contrat :
Un document contractuel qui ne détermine ni l’objet, ni la durée, ni les conditions de

rémunération d’un travail ne lie pas la personne publique qui l’a signé. Conseil d'État, 28 mars
1980, Sté Cabinet 2000
- Un contrat doit avoir un objet identifié et licite : il doit indiquer le prix ou au moins les
éléments nécessaires à la réalisation du prix : TA Versailles, 24 mars 1994, Préfet de
l’Essonne : les éléments nécessaires à la réalisation du prix touchent même à la naissance du
lien contractuel.
- En l’absence de textes contraires, rien n’empêche pour le CE qu’un contrat
administratif puisse être conclu pour une durée indéterminée : Conseil d'État, 24
novembre 2008, Syndicat mixte d’assainissement de la région du Pic-Saint-Loup : en
l’absence de texte contraire, un contrat administratif peut être conclu pour une durée
indéterminée
Certaines dispositions sont parfois imposées par un texte : loi du 9 janvier 1985 sur la gestion des
remontées mécaniques en montagne qui impose que tous les contrats portent mention de tel
achat en cas de défaillance.
- Le cahier des charges est un ensemble de dispositions indispensables à l’existence du

contrat.
Les stipulations précises d’un tel doc peuvent même autoriser que le contrat soit conclu sous la forme
d’un contrat type.
95
2/ Les dispositions prohibées
La prohibition d’une clause déterminée : selon les PGD et les textes législatifs :
- PGD : TA Cergy Pontoise, 18 mars 2014, ERDF estime que sont illégales les dispositions
par lesquelles l’administration s’engagerait de manière perpétuelle, sauf texte contraire
La loi : prévoit que certains contrats doivent être conclus par certaines personnes et sont
interdits par d’autres. Ex : contrat avec un état étranger et une collectivité : art L304 du Code de
l’urbanisme prévoit que les conv publiques d’aménagement ne peuvent être conclues qu’avec une
société d’économie mixte ou établissement public à l’exception des aménageurs privés.
Tous les contrats qui concernent l’exercice régalien de l’état et notamment la justice, la défense et la
sécurité.
Certaines clauses peuvent être absentes ou illicites ou l’objet du contrat peut lui-même être
illicite : le contrat est nul par absence de cause quand la contrepartie espérée par l’un des
cocontractants n’existe pas au moment de la conclusion ou quand le contrat n’a pas d’utilité.
Ex : Conseil d'État, 12 novembre 1948, Compagnie des messageries maritimes : nullité du contrat
pour absence de cause du contrat (à propos d’un contrat d’assurance signé avec l’Etat pour des navires
de guerre, alors qu’une autre assurance existait)
Conseil d'État, 17 mars 1989, Syndicat des psychiatres français : objet illicite : interdit de
transférer par contrat le pouvoir de décision de la personne publique
§2) Les règles relatives au choix du contractant par l’administration (notions)
Au-dessus du seuil de dispense de procédure, on va appliquer des procédures formalisées. Ces

procédures peuvent varier selon qu’il s’agisse de l’état, d’un de ses établissements, régions. Mais ces
procédures peuvent aussi varier selon la nature du marché public notamment selon qu’il s’agit
de travaux publics ou bien de fournitures et de services.
96
En dessous de 25000 euros hors taxes la procédure est non normalisée.
Au-dessus de 25000 euros on parle de procédure formalisée avec des procédures.
Procédures qui permettent de conclure des contrats :
- Procédure de l’appel d’offres : procédure de principe : celle par laquelle le pvr

adjudicateur choisit l’attributaire du marché sans négociation sur la base de critères objectifs
préalablement définis et portés à la connaissance des candidats. L’appel d’offre peut être
ouvert : tout entrepreneur peut remettre une offre ou restreindre : chaque entrepreneur
sélectionné peut présenter une offre. Cette procédure s’applique obligatoirement aux
marchés dont le montant dépasse un certain seuil.
- Procédure négociée : procédure qui a succédé en 1976 au marché de gré à gré càd entre 2
personnes. C’est donc une procédure dans laquelle le pvr adjudicateur, l’adm, négocie les
conditions du marché avec un ou plusieurs opérateurs économiques ce qui peut éviter le
formalisme de l’appel d’offre. Pour éviter que la procédure négociée ne soit employée à la
place d’un appel d’offre nécessaire, le juge administratif va contrôler que cette procédure
négociée ne cache pas un appel d’offre prétendument infructueux.
- Procédure de dialogue compétitif : procédure issue de la directive européenne de 2004.

Le constat de cette directive est qu’il est souvent difficile pour le pouvoir adjudicateur de
déterminer seul et à l’avance l’ensemble des conditions du projet. Le dialogue compétitif
est la possibilité de discussions entre les candidats et l’adm et surtout il autorise l’adaptation
des offres en cours de procédure.
- Marché à procédure adaptée : ce sont des procédures allégées qui s’appliquent au

marché dont les montants sont inférieurs au seuil de procédure (25 000 euros). La
personne a + de libertés pour choisir le co-contractant. Elle fixe les conditions du contrat
librement en fonction de la nature du contrat et des besoins insatisfaits.
- Contrats de quasi-régie (contrats in house) : Les contrats «in house» sont les contrats
conclus par écrit et à titre onéreux entre un pouvoir adjudicateur (ou assimilé) et une
entité qui est à la fois distincte au plan formel et autonome au plan décisionnel. Ils ne
peuvent être conclus que, d’une part, si le pouvoir adjudicateur exerce sur cette entité un
contrôle équivalent à celui qu’il exerce sur ses propres services et, d’autre part, si ladite
entité réalise l’essentiel de son activité pour le pouvoir adjudicateur. le contrat
administratif va intervenir dans une relation entre 2 personnes d’une même entité juridique
97
alors que le contrat administratif fait intervenir 2 personnes juridique distinctes. Ex : 2
autorités administratives de même niveau soumises à la même hiérarchie. Les contrats in
house on étaient rendus possibles par un arrêt de la CJCE en date du 18 novembre
1999 : la passation des marchés in house n’est pas soumise à la procédure de publicité et de
mise en concurrence lorsque le pouvoir adjudicateur exerce sur le contractant un « pouvoir
analogue à celui exerce sur ses propres services ». Le CE dès l’arrêt du 29 avril 1970 Société
unipain avait déjà admis la possibilité pour une boulangerie militaire d’étendre ses
prestations à un autre service de l’état par le biais d’un contrat in house à un autre service de
l’état en l’occurrence maison d’arrêt ici. Le CE a jugé que l’ass chargée d’organiser le grand
festival annuel d’aix en provence était un opérateur in house. Le droit français résultant des
règles européennes pose les règles de publicité et de mise en concurrence. Les candidats sont
informés des critères de sélections, leur offre est étudiée par une commission qui établit
la liste de ceux des candidats qui sont admis à se présenter. Le candidat choisi l’ait en
fonctions des garanties financières et professionnelles qu’il présente mais aussi en
fonction de son aptitude à assurer le SP et l’égalité des usagers.
- Délégation de service public : Décret de 2016 et règles de droit européen autorise les
entreprises européennes càd les entreprises qui ont leur siège social dans un des états membres
de l’UE à participer à de telles procédures. Elles doivent nécessairement emporter le contrat
de délégation dès lors qu’objectivement leurs offres sont meilleures que celles des
concurrents. Autrement dit, en l’état actuel de la réglementation nationale et européenne, il
n’y a pas de possibilités de favoriser les entreprises françaises.
Deuxième partie
Les effets juridiques des actes et des contrats administratifs
Chapitre 1 : L’exécution des actes et des contrats administratifs dans l’espace
Section 1 : Les actes administratifs unilatéraux
§1) Les méthodes d’exécution
98
En matière d’AAU l’adm a un privilège exorbitant (prérogatives de puissance publique) qui permet à
l’administration d’imposer sa volonté sans le consentement de l’intéressé : qui ne disparait jamais, qui
est la signature du droit public : le privilège du préalable. L’adm a un pvr de sanction pour faire
exécuter les AAU : sanctions pénales et administratives. L’adm dispose de la possibilité à
procéder à l’exécution forcée de ces décisions.
A) Le privilège du préalable
C’est la capacité de prendre directement des actes exécutoires. Ce privilège du préalable, en ce

sens, s’inscrit dans une conception verticale du pouvoir d’après laquelle les relations entre l’état et
les administrés ne peuvent être qu’inégalitaires.
Arrêt Huglo du 2 juillet 1982 prévoit que le privilège du préalable, de la décision exécutoire « est
la règle fondamentale du droit public ».
Ce privilège du préalable ne permet pas à l’adm de procéder elle-même à l’exécution de sa

propre décision en employant la force. Ce privilège du préalable et l’exécution forcée sont
distinctes.
Si l’adm a la capacité valable de prendre des actes exécutoires, elle ne peut en principe procéder à leur
exécution forcée. Si on considère que la puissance publique s’impose aux individus et que l’état
dispose du monopole de l’édiction de la règle de droit càd qu’il n’existe pas d’autres règles
juridiques que celles créées ou reconnues par lui. Csq logique : les actes de l’adm sont présumés
légaux et l’adm n’a pas à démontrer leur conformité au droit. Ils ne sont pas nécessairement
conformes au droit mais il n’existe a priori aucune instance ayant une compétence valable de le
déclarer puisque cela supposerait que l’état lui-même serait soumis à une autorité supérieure à la
sienne.
Contrairement à ce qui est dit, cette présomption ne disparait jamais même lorsque le juge en
vient à annuler un acte de l’adm. La preuve de la non-conformité au droit qui vient après la
formation de l’acte ne fait jamais tomber la présomption de légalité de l’acte incriminé. Cette
preuve de non-conformité fait apparaitre qu’un acte de l’administration qui a bénéficié comme
tous les autres de présomption de légalité est à présent considéré comme contraire au droit.
Ce privilège ne disparait jamais même lorsqu’un acte vient à être annulé.
99
Csq : l’affirmation d’une situation juridique nouvelle crée une telle situation. Le particulier visé par la
décision se trouve dès que la décision est intervenue selon des règles de forme, le particulier dispose
de certains droits mais aussi d’obligations établis par cet acte.
Si l’adm dispose du privilège du préalable le recours de l’administré contre une telle décision de
l’adm ne peut avoir un caractère suspensif. Dans le cas contraire, cela heurterait le principe
même du préalable. Donc, la décision produit son plein effet jusqu’à ce que son illégalité soit
constatée par le juge sauf si le juge ordonne la suspension de la décision (en référé par ex). L’adm
se trouve devant le juge en situation de défenderesse car c’est elle qui est attaquée. Si elle est
défenderesse il appartient au particulier de faire la preuve de l’illégalité qu’il affirme sous la
seule réserve des pouvoirs d’instruction du juge administratif. On trouve donc la puissance de
l’état.
La seule façon de ne plus être tenu d’appliquer un AAU est donc d’en démontrer l’illégalité
devant le juge.
B) Le régime des sanctions
1. a) Les sanctions pénales
C’est le régime de sanction le plus ancien. Il s’agit de traduire le particulier refusant d’exécuter la
décision de l’administration devant le juge répressif.
Toutes les règles de fond, de forme du droit pénal trouvent ici à s’appliquer. Le régime de droit
pénal n’est pas une procédure répressive dérogatoire qui ne concernerait que les décisions et actes de
l’administration.
Le principe nulle peine sans loi trouve à s’appliquer de manière générale. Cela signifie aussi que
la compétence du juge répressif en matière de sanction pénale ne se fonde que sur le texte
prévoyant explicitement cette compétence.
Cette compétence est principalement la compétence pour les décrets et arrêtés de police
administrative : art R610-5 du CP.
Si de telles sanctions pénales existent, la compétence de juge répressif pour les sanctionner
intervient dans des domaines relativement limités. La procédure pénale est longue et les
sanctions sont parfois + que symboliques puisque la contravention de 1ère classe est aujourd’hui
inférieure à un montant de 100 euros et finalement peu dissuasive dans certains cas.
100
2. b) Les sanctions administratives
Ces sanctions ont la particularité de ne pas être prononcées par un juge mais par
l’administration elle-même. De prime abord cela peut sembler choquant au vu d’une conception
rigoureuse de la séparation des pouvoirs.
Le CC 1989 Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier a admis qu’ «

aucun principe ou valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative,
agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de
sanction »
Les peines privatives de libertés relèvent des sanctions pénales. Pour les autres types de sanction, le
choix est possible entre les sanctions pénales administratives. D’un pdv pratique, l’intérêt de la
sanction administrative est qu’elle est immédiatement exécutoire, elle est infligée sans saisine
préalable d’un juge et selon une procédure plus simple que la procédure répressive.
Sanctions administratives en matière de sécurité routière (+ de 1 000 000 de retrait de points de

permis de conduire), en matière fiscale (redressements fiscaux, + de 2 000 000 chaque année).
Les sanctions administratives peuvent paraître moins traumatisantes que les sanctions pénales
(pas mise à la connaissance des tiers, plus facilement acceptée).
Articulation entre sanctions pénales et administratives : cumul des poursuites et des sanctions ?
Il existe un principe de non bis in idem qui semble limiter un tel principe. Nul ne peut être
poursuivi ou puni à raison des mêmes faits.
Le principe non bis in idem n’est pas un principe spécifiquement national : il est reconnu dans le
protocole 7 de la Convention européenne des droits de l’H. Jusque-là le conseil constit ne s’est pas
prononcé explicitement sur la valeur du principe non bis in idem. En matière répressive, une
personne ne peut pas être poursuivie ou punie par le juge pénal en raison d’une infraction pour
laquelle elle a déjà été acquittée ou condamnée par un jugement définitif : art 4 Protocole 7 de la
CEHD.
Arrêt 2009 CEDH Zolotoushine c/ Russie : cela permet d’y revenir dans le cas contraire.
En matière administrative, l’autorité compétente ne peut pas prononcer une nouvelle sanction à
raison de faits qu’elle a déjà sanctionné préalablement : arrêt 1958 Commune de Petit-Quevilly :
PGD.
101
Le principe non bis in idem est valable qu’à l’action que le même juge a connue. Ce principe ne
s’oppose pas au cumul des poursuites et sanctions administratives et pénales.
Les sanctions reposent sur des objets différents étant à assurer la sauvegarde de valeur et intérêt qui ne
se confondent pas. Le principe non bis in idem n’interdit pas non plus le cumul des sanctions
pour un même fait. La règle de non cumul des peines en matière de crimes et délits n’a qu’une valeur
législative et le CC dans la décision du 30 juillet 1982 a jugé que la loi pouvait y déroger.
Il est fréquent qu’un dispositif répressif mette en œuvre différents types de sanctions : pénales et
administratives notamment en matière fiscale.
Les sanctions administratives ne peuvent pas être privatives de libertés : le CC 28 novembre

1973 sur certaines dispositions du Code rural l’a consacré : les contraventions établissant des peines
privatives de libertés sont-elles du ressort du pouvoir règlementaire ou du pouvoir législatif ? Si
on se réfère à l’art 34 de la C° on constate que cet article prévoit que le législateur a compétences
pour les règles concernant la détermination des crimes et délits. Cela n’implique pas l’hypothèse
de la contravention. Dans l’arrêt Société Eky : le pvr règlementaire a compétence.
Le 28 novembre 1973 le CC ne partage pas l’analyse du JA : il prend en compte les règles de l’art 34
et ajoute 3 dispositions : l’art 7 et 8 de la DDHC et l’art 66 C°. Pour le CC c’est donc le pvr
règlementaire qui est compétent pour les contraventions c’est uniquement si les contraventions
ne sont pas privatives de libertés, ces dernières relevant de la compétence du législateur. Ex :
autorisation et agréments de certaines activités, domaine économique, point permis de conduire.
Le régime juridique des sanctions administratives :
- Règles de fond : les règles de fond des sanctions pénales sont applicables aux sanctions
administratives. S’appliquent donc le principe de légalité des peines et des délits, non
rétroactivité des lois répressives plus sévères et de rétroactivité ou application immédiate
des lois répressives plus douces : avis du CE du 5 avril 1996 Houdmond et SNC Saint
Honoré de 2009.
Principe de nécessité et de proportionnalité des sanctions, l’individualisation de la peine,

principe de la personnalité des peines (arrêt Dame Llouquet), principe d’égalité devant la
loi.
Le régime des sanctions administratives reste plus souple que le régime des sanctions
pénales. Pour les sanctions administratives, une def précise des infractions sanctionnées
n’est pas strictement imposée. La référence aux obligations auxquelles les administrés
102
sont soumis en vertu de dispositions législatives ou règlementaires suffit. Le CC QPC du
21 septembre 2012 : assouplissement du régime des sanctions administratives par rapport aux
sanctions pénales : une définition précise des infractions sanctionnées n'est pas imposée : la
référence aux obligations auxquelles des administrés sont soumis en vertu de dispositions
législatives ou réglementaires suffit.
- Règles de procédure : le régime des sanctions administratives conserve des

particularités. En matière générale, est applicable aux sanctions administratives le
principe du respect des droits de la défense : Dame veuve Trompier-Gravier 1944.
Loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et aux dérogations
que cette loi porte au PGD. Loi du 12 avril 2000 notamment l’art 24 qui en matière
administrative n’impose le caractère contradictoire de la mesure de sanction.
La particularité en matière de sanction administrative est celle de ne pas faire

obligatoirement intervenir un juge sauf lorsque la personne sanctionnée sollicite le juge.
Formation disciplinaire d’un ordre professionnel (organe juridictionnel) : les décisions de ces
formations disciplinaires peuvent être frappées d’un pourvoi en cassation devant le CE : ces
sanctions n’ont pas valeur de décision administrative. Les différents ordres professionnels
(médecins, avocats,…), qui sont pourtant des personnes privées, peuvent infliger des sanctions à
ceux de leurs membres qui ne respectent pas la réglementation ou la déontologie applicables.
Cependant, ces sanctions sont alors infligées par de véritables juridictions constituées au sein des
ordres professionnels et n’ont donc pas la nature de décision administrative.
Décision prononcée par un ordre non juridictionnel (AAI) : Lorsque les sanctions sont
prononcées par une AAI, le CC dans la QPC du 12 octobre 2012 a entendu que les garanties
soient renforcées. Le CC estime que le législateur lui-même sous peine d’inconstitutionnalité de la
loi doit prévoir des garanties de nature à assurer le respect des principes d’indépendance et
d’impartialité indissociables de l’exercice de pouvoir de sanction par une AAI.
Recours contre une sanction administrative n'est pas suspensif mais il peut être fait usage des
procédures d’urgence notamment le référé-liberté. Lorsqu’il est saisi d’un recours contre une
sanction infligée par l’adm, le juge se prononce comme un juge de plein contentieux. Il lui
103
appartient de prendre une décision qui se substitue à celle de l’adm et le cas échéant de faire
application de la loi nouvelle plus douce : société ATOM
C) L’exécution forcée
1. a) Les hypothèses du recours à l’exécution forcée
L’adm parfois est contrainte de procéder à l’exécution forcée de ses décisions. Cela se fait
lorsque les sanctions administratives et pénales n’ont pas été efficaces ou lorsqu’il n’existe aucun
texte qui permette de prendre de telles sanctions. Le procédé de l’exécution forcée doit
cependant rester exceptionnel, puisqu’en principe une adm n’a pas le droit de recourir à la
force. Par l’exécution forcée, l’adm se substitue à l’organe défaillant en le contraignant par la force à
faire ce qu’il aurait dû faire.
L’exécution forcée peut se faire que dans certaines hypothèses. 3 grandes hypothèses. Mais, de
manière générale, c’est une sorte de prérequis. Dans tous les cas de figure l’adm doit se heurter de la
part de l’administré à une résistance passive ou active. Sans cette résistance, on prendrait la
mesure comme exécution forcée comme une vexation inutile et elle risquerait donc d’être
irrégulière et pourrait entrainer la responsabilité de l’état.
- L’exécution forcée autorisée par la loi : ex : loi du 3 juillet 1877 relative aux réquisitions
militaires prévoyait qu’au mauvais vouloir des personnes visées, les réquisitions seraient
assurées par la force. Art L325-1 du Code de la route prévoit une exécution forcée de la
mise en fourrière des véhicules qui sont en situation gênante ou stationnement interdit.
Certaines règles relatives au droit des étrangers autorisent des mesures visant à éloigner les
intéressés de la France et de son territoire.
Autres hypothèses dégagées par l’arrêt du TC du 2 décembre 1902 Société immobilière Saint-
Just :
- L’exécution forcée autorisée si pas de sanctions pénales (St-Just) et de sanctions

administratives prévues (arrêt Anduran)
- Si urgence.
2. b) Les conditions du recours à l’exécution forcée
104
Une exécution forcée pourrait entrainer une voie de fait entrainant la compétence du JJ si elle ne
répond à aucune des conditions définies juste avant : action française du TC du 8 avril 1935 : il
convient à l’adm de s’assurer de l’adaptation des moyens utilisés aux fins recherchées : principe
de proportionnalité
Si la sanction pénale existe, normalement, l’exécution ne peut avoir lieu. Léon Blum, dans un
arrêt Abbé Bouchon de mars 1991 précisait que « … » voir fiche JP.
Le juge opère un contrôle de l’existence de l’urgence : 1993 TC Préfet de la Corse.
Arrêt Zimmermann 1903 : L’exécution se fait au risque et péril de l’adm : si le juge estime
ultérieurement que les conditions de l’exécution forcée ne sont pas réunies, alors la
responsabilité de l’adm est engagée.
Arrêt Consorts Muselier 1969 : une exécution forcée, même légale, pourrait constituer une voie
de fait si elle portait atteinte au droit de propriété, à une liberté publique, ou si elle était «
manifestement insusceptible de se rattacher à l’application d’un texte législatif ou réglementaire
».
§2) L’effet des circonstances sur l’exécution
A) Le simple changement de circonstances
On distingue le changement des circonstances de fait et de droit.
Arrêt de principe Despujol 1930 : Changement des circonstances de droit : tout intéressé peut
demander à l’auteur de l’acte administratif de le modifier ou de le supprimer si celui-ci est
illégal dès l’origine ou devenu illégal du fait de circonstances, de fait ou de droit, nouvelles
L’intéressé peut se pourvoir contre le refus qui lui serait opposé, ce recours étant possible à
n’importe quel moment.
Changement de fait : arrêt Simonnet de 1964.
105
Changement de droit : Syndicat national des cadres des bibliothèques de 1964 : l’occasion de
l’ordonnance de 1959 sur le statut général des fonctionnaires, il est demandé d’abroger un
décret de 1952 dont l’illégalité ne faisait aucun doute dès l’origine. À l’occasion d’une situation
juridique nouvelle crée par une loi ultérieure, les intéressés peuvent demander l’abrogation d’un
règlement antérieur illégal dès l’origine mais qui n’avait pas été contesté en temps utiles.
B) L’urgence et les circonstances exceptionnelles
Voir dans ce qui précède (le prof n’a pas traité le B).
Section 2 : L’exécution des contrats administratifs
Le privilège de l’adm dans les contrats se manifeste à travers 3 pouvoirs de l’adm.
§1) Les pouvoirs de l’administration
L’administration ayant pour but de préserver l’intérêt général, il est normal qu’elle dispose dep
ouvoirs exorbitants lors de l’exécution du contrat par rapport à son cocontractant. Autrement di
t,il existe un déséquilibre au profit de l’administration.
A) Le pouvoir de direction et de contrôle
1. a) Le rattachement habituel du pouvoir de direction et de contrôle aux « règles

générales applicables aux contrats administratifs » (même en l’absence de texte ou de
clause)
Les contrats administratifs reconnaissent fréquemment à l’administration, un pouvoir de

contrôle et un pouvoir de sanction par des clauses expresses. Pour certains contrats, la loi peut
consacrer de tels pouvoirs.
En l’absence de loi, la q° du rattachement de tels pouvoirs aux règles générales applicables aux
contrats administratifs peut poser des difficultés.
L’existence d’un pouvoir général de direction et de contrôle, indépendamment de toute règlementation

ou de toute disposition contractuelle, donne un exemple de tels problèmes.
106
Le pvr de contrôle et de direction c’est celui qui donne la possibilité à l’adm de veiller à la bonne
exécution du contrat administratif. Il peut se traduire de différentes manières : par la possibilité de
donner des ordres de services pour rattraper des retards ou pour réparer des travaux
défectueux. Il peut se traduire par la possibilité de donner des instructions sur l’exécution du
contrat et sur ses modalités. Il peut se traduire par la possibilité d’imposer l’ordre des opérations
matérielles à accomplir ou d’imposer l’emploi de certains procédés de réalisation.
Arrêt Léonard 1932 : le pouvoir de direction et de contrôle semble rattaché à un privilège

inhérent de l’administration dans la mesure où elle a la charge de garantir l’intérêt général
La doctrine rattache le pvr de direction et de contrôle aux règles générales applicables au

contrat administratif et suppose que ce pouvoir n’a pas à être établi ni consacré explicitement
par un texte pour que l’adm puisse s’en prévaloir. Le pvr de direction et de contrôle serait donc
un pouvoir inhérent de l’adm dans cette matière de l’exécution des contrats administratifs.
Au soutien de cette doctrine, l’expression « règles générales applicables aux contrats administratifs »
apparaît dans l’arrêt Union des transports publics urbains et régionaux de 1983.
Arrêt Société pour l’exploitation des procédés Ingrand 1952 : le pouvoir de direction et de
contrôle permet à l’administration de donner des instructions au cocontractant, même en dehors
des prescriptions du marché.
Le pvr de contrôle et de direction existe toujours et sans texte selon Waline. Par contre, Laurent
Richer soutien la texte inverse.
La doctrine résonne à partir de délégation de SP et fait valoir le pvr de contrôle et de direction

au titre des pouvoirs de l’adm même avec le silence du contrat.
2. b) Approche dissidente
En 1968, avec le professeur Benoit, on trouve la première analyse discordante. Dans le cadre des
contrats de concession, la JP ne reconnaît aucun pouvoir général de surveillance et de direction
107
à l’adm. Si des pb de surveillance se posent, c’est aux parties d’en prévoir les modalités lors de la
conclusion du contrat sans qu’il soit possible au juge de reconnaître à l’adm des pouvoirs de
surveillance plus larges.
Pour Lichet et Richer, la doctrine fonde cette affirmation sur un nb limité d’arrêt dont la portée est
douteuse. Selon eux, ces arrêts n’admettent pas l’existence d’un pvr de contrôle en dehors d’une
stipulation du contrat mais porte sur les conséquences de l'existence d’un pouvoir de contrôle :
Arrêt Caire 1937.
Arrêt Chemin de fer PLM de 1930 : arrêt interprété par une partie de la doctrine comme
fondant le pouvoir de direction et de contrôle sur un texte ;
Selon Richet et Licher, la JP au contraire a renforcé les droits du cocontractant : 1925 Ville de
Mascara.
Les auteurs vont observer que dans certains arrêts le CE s’est bien gardé de se référer aux
règles générales applicables au contrat administratif : arrêt Commune de Douai c/ERDF.
B) Le pouvoir de modification unilatérale
1. a) La consécration jurisprudentielle du pouvoir de modification unilatérale
Pvr admis au début du XXe siècle dans :
Conseil d'État, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen : pouvoir de

modification unilatérale de l’administration: reconnaissance du droit d’exiger une adaptation
aux besoins du service et d’imposer la renégociation du contrat ;
Conseil d'État, 21 mars 1910, Compagnie générale française des tramways : pouvoir de
modification unilatérale et la mutabilité des contrats administratifs : en contrepartie,
l’administration doit indemniser son partenaire du préjudice qu’il a subi du fait de
l’aggravation des charges.
108
Ajd le pouvoir de modification unilatérale existe tjrs mais ne peut s’exercer que de manière
limitée et répond à un régime juridique restrictif.
Ce pouvoir de modif unilatérale ne concerne que les stipulations du contrat càd qu’il ne saurait
consister à faire mettre en cours d’exécution du contrat de nouvelles obligations qui n’auraient
pas été prévues par le contrat lui-même. La différence entre les 2 n’est pas toujours aisée. Pour que
cette différence soit établie, il faut garder à l’esprit la nature de la prestation initiale. Ex : si une
commune peut confier à un concessionnaire le transport scolaire des enfants, elle ne peut lui
imposer en cours de route le transport des personnes âgées car ces prestations sont de 2 natures
différentes.
2. b) Régime juridique
Le pvr de modif unilatérale est limité de manière négative à certaines stipulations du contrat.
Arrêt CITEM 1980.
La JA a entendu sanctionner comme fautives des modifications trop importantes du contrat

initial : Ministre des armées 1948, Ville de Saint Malo de 1978.
Arrêt Briançon 1920 le CE avait estimé que cette modif fautive ouvrait droit à la résiliation du
contrat aux torts de l’administration.
Le pvr de modif unilatérale ne peut être utilisé que dans un but d’IG : Hôpital hospice de
Chauny 1941. Commune de Vizille 1941.
Le CE a estimé que l’adm se devait de respecter l’équation financière du contrat. Pour que des
dispositions de nature financière soient modifiées il faut donc l’accord des 2 parties : arrêt
Comme de Vizille 1941 et Ville de Limoges 1946.
Nuance : pour les contrats d’occupation du domaine public le pouvoir de modification des
clauses financières est admis sans droit à compensation : arrêt Bernard 2010 :
Dans les autres contrats où la rémunération ne provient pas de l’administration (contrat de

concession par ex), une modification des dispositions financières assortie de l’indemnisation du
préjudice ainsi causé n’est pas inconcevable. Dès lors que la modif cause un préjudice mais que le
préjudice est réparé, il n’y a pas de raison que cette modif unilatérale soit a priori exclue. En
compensation du préjudice que lui cause la modification unilatérale, le cocontractant a droit à
109
une indemnité qui lorsque c’est possible est évalué en référence au prix du contrat : Ville de
saint Malo du 27 octobre 1978.
C)Le pouvoir de sanction
Le stade ultime de la sanction est la résiliation du contrat.
1. a) Les sanctions pécuniaires
Elles se présentent sous la forme de pénalités. Ce pvr de sanction doit reposer sur une stipulation
expresse du contrat. Il peut s’agir de pénalités de retard.
Clause fréquente : « P = V X R /1000 » (p est le montant de la pénalité, V est la valeur de la

prestation égale au montant de prix de base hors variation des prix et taxes diverses, R
représente le nb de jours de retard).
Cela peut venir sanctionner l’inexécution ou la mauvaise exécution du contrat. La sanction est
forfaitaire ce qui signifie que le cocontractant ne peut dans cette situation invoquer l’absence de
preuve d’un préjudice : arrêt Société Toulousaine immobilière 1976.
Arrêt Clauzier 1945.
L’adm peut demander des dommages-intérêts. Les pénalités ne peuvent être confondues avec les
dommages-intérêts : Deplanque 1907.
C’est l’adm qui demande au juge de condamner le concessionnaire à dommages-intérêts pour

inexécution de ses obligations. Ce n’est pas elle qui les prononce donc il s’agit pour l’adm d’une
action en responsabilité à l’encontre du cocontractant ce qui suppose la commission d’une faute
de sa part.
Le CE estime que si aucune sanction de ces faits n’a été prévue au contrat, il n’en constitue pas
moins de la part de l’entrepreneur l’inexécution de ses obligations et sont donc de nature à
motiver la location d’une indemnité. Cela n’empêche pas que l’adm puisse mettre à la charge de
son cocontractant les dommages-intérêts qu’elle estime dus en laissant le soin au cocontractant
de saisir le JA en cas de désaccord : arrêt Blum 1978.
2. b) Les sanctions coercitives
Sanctions moins fréquentes. Elles ont pour objet d’obtenir la poursuite de la prestation en dépit de la
carence du cocontractant et à ses frais.
110
En matière de marché public, l’adm peut prononcer la mise en régie qui consiste en l’exécution de
certains travaux ou l’exécution de fournitures ou services par un tiers au risque et péril de son titulaire.
Dans les 2 cas, les éventuels suppléments de prix sont à la charge du cocontractant.
En matière de concession et contrats voisins, l’adm peut choisir la mise sous séquestre. L’adm en
reprend le service directement en régie ou en confie l’exécution à un tiers aux frais du titulaire.
Les docs administratifs consacrent le plus souvent le pouvoir de telles sanctions même dans le silence
du contrat. Ex : Ville de Lohans 1928 : le pvr de sanctions coercitives existe même dans le silence
du contrat
3. c) Les règles d’exercice du pouvoir de sanction
Ce pouvoir de sanctions n’entre pas dans le champ de la Conv.EDH qui ne vise que les sanctions
susceptibles d’être appliquées à tout citoyen. Comme ces sanctions sont orientées vers
l’exécution et sont revêtues d’une nature répressive elles posent le principe des respects des
droits de la défense et du principe de proportionnalité.
L’adm doit notifier au titulaire du contrat, les reproches précis qu’elle lui adresse en indiquant
la nature des manquements reprochés ceci même si le cocontractant ne les ignore
vraisemblablement pas. Arrêt commune de Fristroff de 1988.
Cette formalité est imposée dans l’intérêt du SP. Comme le précisait le commissaire Romieu « … »
(voir fiche JP) dans Compagnie départementale des eaux du 20 janvier 1905.
Cette formalité est aussi imposée dans l’intérêt du cocontractant dans la mesure où l’exigence
d’une mise en demeure est une condition de l’application des droits de la défense : arrêt Thomas
1986.
Ce principe des droits de la défense n’a pas la même nature ni portée que quand l’adm agit par
voie de décisions unilatérales. 2 raisons permettent de le penser :
- Un contrat peut valablement comporter une dispense de mise en demeure
111
- À titre exceptionnel, la nature de la situation en question peut justifier une absence de
mise en demeure
Est valable une déchéance du contrat non précédée d’une mise en demeure dès lors que
l’entreprise aurait été hors d’état de bien assurer l’exécution du contrat : SIDEVIC 1986.
L’administration n’est jamais dans l’obligation d’infliger des pénalités : pouvoir

discrétionnaire : M. Guy X 1999.
§2) Les droits du cocontractant : l’équilibre financier
En compensation, le cocontractant de l’Administration a droit à certaines garanties dont

l’équilibre financier du contrat.
Si l’exécution du contrat est impactée par certaines dépenses inattendues, le cocontractant a droit à une
indemnisation.
Équilibre financier, terme dégagé par l’arrêt Compagnie g des tramways dans 3 situations :
- Lorsque l’adm remet en cause l’équilibre financier du contrat par une décision licite :
elle doit l’octroi d’une indemnité pour compenser la charge nouvelle.
- Lorsque des faits extérieurs aux contrats et administrations ont des incidences
financières telle que l’administration doit éventuellement une compensation financière à
son co-contractant.
- Lorsque le co-contractant se voit imposer des prestations supplémentaires par l’adm ou

lorsqu’il est contraint d’engager des nouvelles dépenses pour faire face à des difficultés
imprévues. Face à cela, le CE dans un arrêt Sté Sud aviation de 1961 a déjà fait usage de la
théorie civiliste de l’enrichissement sans cause.
Pour comprendre l’équilibre financier il faut faire une distinction en fonction de la qualité de co-
contractant. 2 grands cas de figure :
112
- Le co-contractant est un concessionnaire : la rémunération du concessionnaire a ceci de
particulier à ce que l’adm met à sa disposition certaines prérogatives de puissance
publique en vue de faciliter l’exécution de ses missions. Le concessionnaire est autorisé à
percevoir des taxes sur les usagers. Ces taxes constituent la contrepartie du service
rendu.
Pour qu’un contrat soit qualifié de délégation de SP, de concession de manière G, il est
nécessaire que la part variable de la rémunération soit suffisamment importante pour
que la rémunération du co-contractant puisse être considérée comme substantiellement
liée aux résultats de l’exploitation. Or, ceci est susceptible de poser un certain nb de
problèmes, Ex : arrêt 1999 Syndicat mixte du traitement des ordures ménagères Centre-
Ouest et Seine et Marne. Cet élément de def du contrat de délégation de SP (rémunération du
concessionnaire sur les taxes soit considérée comme substantielle) semble devoir être remise
en cause au regard d’une JP récente et largement européenne qui privilégie le critère du risque
d’exploitation. L’exploitant s’il attend un bénéfice financier du contrat de délégation, il
doit également être en mesure de supporter un éventuel déficit. Il s’agit d’un alignement
jurisprudentiel sur la distinction opérée par la CJCE entre les marchés publics et les contrats
de concession : arrêts CJCE Parking Brixen Gmbb, Commission c/ Italie et Wasser
Gotha. La nouvelle directive sur l’attribution des contrats de concession précise explicitement
que « le concessionnaire est réputé assumer le risque d’exploitation lorsque dans des
conditions d’exploitation normales il n’est pas certain d’amortir les investissements qu’il a
effectués ou les coûts qu’il a dû supporter. La directive précise que la « part de risque
transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché ». Ce critère
à son tour a été repris par le CE car on le trouve dans un arrêt du 7 novembre 2008
Département de la Vendée. En l’espèce, un contrat relatif à un service de transport scolaire
est considéré par le CE comme une conv de délégation de SP au motif que le co-contractant
assumait une part significative du risque d’exploitation.
- Le co-contractant a un autre statut que celui de concessionnaire : le contrat fixe les bases
de la rémunération qui constituent la contrepartie des obligations du co-contractant. Les
bases de cette rémunération peuvent être fixées par des prix fermes (= prix non
susceptibles d’être modifiés en cours d’exécution du contrat), par des prix ajustables (= prix
modifiables en fonction d’une référence déterminée dans le contrat lui-même. Ex : niveau de
l’inflation) ou par les prix révisables (gardés pour les contrats de longue durée qui
contiennent des clauses de variation de la rémunération du concessionnaire). Le prix en
principe n’est dû qu’une fois les conditions du cocontractant remplies (service fait). Cette
règle présente l’inconvénient d’obliger les cocontractants à faire les éventuelles avances
113
financières nécessitées par l’exécution normale du contrat. C’est pourquoi cette règle de
rémunération du service fait on y a apporté certains aménagements. Il s’agit essentiellement
des avances et acomptes. Les avances peuvent être forfaitaires ou facultatives. Encore faut-il
que l’état ne soit pas un mauvais payeur.
Afin de lutter contre les retards pris par l’adm du règlement des montants de certains marchés
publics, l’art 54 de la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques prévoit
un délai max de paiement qui est d’un mois pour l’état et un mois et demi pour les CT.
§3) La portée juridique de faits extérieurs au contrat (à l’exam)
3 grands types de fait extérieurs au contrat qui peuvent avoir une incidence sur
l’exécution du contrat.
A) La force majeure
a) Définition jurisprudentielle
Le 1er cas de force majeure est le cas libérant le cocontractant de ses obligations et l’exonérant de
toute faute dans l’exécution du contrat de nature à mettre en jeu sa responsabilité contractuelle.
Le caractère exonératoire de la force majeure est admis en matière contractuelle en droit public et
privé. Comme le disait le commissaire du gvt Jean Tardieu dans les conclusions de l’arrêt
Compagnie des messagerie maritimes 1909 (1er) « les raisons de décider sont les mêmes qu’en
droit priva et la JP administrative peut s’inspirer des décisions rendues par l’autorité
judiciaire » (voir recueil).
La force majeure s’entend comme un évènement qui présente 3 caractéristiques :
- Il est extérieur
- Il est imprévisible
- Il est irrésistible
La 1ere hyp c’est l’évènement climatique. Le CE dans l’arrêt SONEXA de 1991 reprend cette def
de la force majeure à propos d’un raz de marée provoqué par l’effondrement d’un fonds marin.
114
L’appréciation de l’imprévisibilité et irrésistibilité n’est pas opérée par le JA dans l’abstrait. Le
juge ne s’attache pas à la prévision réelle de l’évènement mais tient le raisonnement suivant. Le juge
recherche si placé dans les mêmes condition un cocontractant normal aurait prévu ou non ce
qu’il s’est passé. De manière G la JP administrative se montre accommodante au sujet de la condition
d’imprévisibilité. Ex : il est admis qu’un évènement en lui-même prévisible puisse avoir des
conséquences imprévisibles par leur ampleur. On peut prévoir des pluies diluviennes mais on ne
peut pas prévoir qu’elles aient pour csq des glissements de terrain.
L’irrésistibilité s’entend, elle, d’un fait qui entraîne une impossibilité absolue d’exécution : Sté
les avions Lesseure. L’appréciation est faite selon le standard de normativité donc en fonction du
moyen du débiteur en l’espèce.
b) Effets en matière de responsabilité contractuelle
Dans l’arrêt des tramways de Cherbourg de 1932, le JA fait apparaître la notion de force
majeure administrative mais bien avant cet arrêt, le JA avait aussi tendance à considérer comme
des cas de force majeure des procédés d’exécution. Ce qui permet de comprendre les effets de la
force majeur ce sont les paroles d’Hauriou en 1916 « … » (voir support Compagnie d’éclairage de
Bordeaux le Conseil d'État voit la force majeure dans les évènements imprévus qui rendent
l’obligation plus lourde
Le Commissaire Latournerie estimait qu’il existe « des circonstances particulièrement graves qui
peuvent être comparées à des cas de force majeure, parce qu’elles équivalent ou qu’elles
aboutissent à une impossibilité matérielle d’exécuter le service public ». (voir Support Compagnie
des scieries africaines). Lorsque c’est le cas alors la force majeure apparaît comme une
exonération du cocontractant de toutes ses obligations contractuelles.
On trouve des contrats administratifs dans lesquels il est possible de prévoir la survenance de
certains cas de force majeure ouvrant droit à indemnité au bénéfice du cocontractant. Ex :
régions où il y a une forte activité sismique, tremblement de terre et une grue tombe.
B) Le fait du prince (ou aléa administratif)
115
Fait du prince doit donc être défini comme un fait imprévisible consistant en une mesure licite prise
par l’autorité concédante indépendamment du contenu et du fondement du contrat L’expression du fait
du prince est employée en droit privé pour désigner la cause étrangère exonératrice de responsabilité
que constitue une intervention de la puissance publique. On est dans le cas où l’intervention de la
puissance publique va avoir une conséquence directe sur l’exécution du contrat administratif.
Le fait du prince constitue une intervention de la puissance publique mais cette intervention n’est
pas une cause d’exonération c’est une source de responsabilité sans faute.
a) Signification juridique
Il existe, en droit des contrats, un pvr de modification unilatérale des contrats par l’adm.
Le fait du prince n’intervient pas dans le cadre du pouvoir de modification unilatérale de l’adm
càd qui agit direct sur le contenu du contrat.
Le fait du prince modifie indirectement le contrat par des mesures extérieures à ce contrat mais
qui pour autant ont des conséquences directes sur son exécution. Ex : la modification par un
maire des trajets de circulation dans sa commune (ex : on rajoute 3 sens interdit) peut avoir pour
effet indirect d’accroître les charges d’un service de transport en commun géré en concession parce
que si le trajet fait 6 km alors qu’initialement il en faisait 3, le concessionnaire voit ses charges
considérablement augmenter du fait de l’intervention du maire.
La personne publique contractante ne peut pas renoncer à ses pouvoirs. Ce n’est pas parce
qu’elle a conclu des contrats qu’elle doit se trouver privée de prendre des mesures individuelles
modifiant éventuellement l’exécution du contrat ou soit des mesures règlementaires qui changent
les mesures règlementaires antérieures au contrat. Si une telle modification pose un tel préjudice au
cocontractant sous la forme d’un accroissement de ces charges, recettes alors le cocontractant a
le droit à être indemnisé. Encore faut-il s’entendre sur les conditions de mise en œuvre de la théorie
du fait du prince.
Le fait du prince est une décision voire comportement de l’adm qui ne peut être prévue lors de la
conclusion du contrat et qui a des conséquences sur l’exécution de celui-ci.
De quelle administrations et mesures il peut s’agir ? 3 réponses possibles :
116
- Le fait du prince ça concerne toutes les mesures prises par toutes les administrations dès
lors qu’elles portent préjudice à un cocontractant.
- Il y a fait du prince uniquement si la mesure en q° (règlementaire ou individuelle) émane

de l’autorité qui a conclu le contrat. Si la mesure émane d’une autre autorité, on ne peut pas
mettre en jeu le fait du prince
- Le fait du prince est une mesure qui émane de l’autorité qui a conclu le contrat et ce en
vertu d’un pouvoir autre que ceux qu’elle tient du contrat. Ex : si une commune a confié
la gestion des transports urbains à un concessionnaire, la création d’un sens interdit est un
fait du prince alors que la modification unilatérale du contrat n’en est pas un. On constate
que le CE a refusé d’appliquer la théorie du fait du prince dans le cadre d’une mesure
qui n’a pas été prise par le cocontractant càd prise par une autre administration. Arrêt
Compagnie du chemin de fer de Bayonne à Biarritz. Arrêt Sté civile des Néo-Polders.
La def la plus étroite (3 e) doit être mise de côté car il est difficile d’affirmer que l’adm tient ses
pouvoirs du contrat ou bien d’une autre habilitation puisque dans tous les cas, elle tient ses
prérogatives du pouvoir extérieur au contrat lui-même.
Au total, le fait du prince doit donc être défini comme un fait imprévisible consistant en une mesure
licite prise par l’autorité concédante indépendamment du contenu et du fondement de cette mesure
étant néanmoins constaté que les conditions de la réparation du fait du prince ne sont pas les
mêmes dans tous les cas.
c) Effets
Si la mesure est licite elle n’est pas fautive mais le cocontractant a le droit à une indemnité qui
répare intégralement le dommage. Il existe un régime de responsabilité sans faute en droit
administratif.
Quand il s’agit de mesures individuelles, la responsabilité sans faute de l’autorité concédante est
admise dès lors que le préjudice est à la fois certain et direct (il faut établir ces conditions).
117
La responsabilité de l’adm sur la base de la responsabilité sans faute est plus difficilement
admise que quand il s’agit de mesures individuelles. Le juge estime que certaines mesures
notamment fiscales qui ont pour effet l’augmentation des impôts par ex, ces mesures font partie des
aléas normaux des contrats administratifs et ne peuvent donc être retenues pour indemniser le
cocontractant sur la base de la responsabilité sans faute.
La responsabilité sans faute peut être admise mais à condition que la mesure règlementaire
porte atteinte à un élément essentiel du contrat. Arrêt Compagnie marseillaise de navigation. Sté
du parking du square Boucicaut.
S’il s’agit d’une mesure administrative émanant d’une personne publique autre que celle qui a
conclu le contrat, le fait du prince en théorie ne s’applique pas, sa responsabilité peut
éventuellement être engagée mais uniquement sur le terrain de la responsabilité pour faute si la
décision est en l’occurrence illégale. Arrêt Compagnie des tramways électriques de Limoges. Ce
n’est pas la responsabilité sans faute qui s’applique mais c’est la responsabilité pour faute du fait d’une
illégalité qui a créé un préjudice.
Quand la décision en q° est une loi : est-ce qu’une loi peut modifier une loi administrative conclue
antérieurement. CC 26 janvier 1995 estime qu’une loi peut modifier un contrat administratif. Le
CC y met une condition : la loi doit être justifiée par un motif d’IG suffisant. Voir juin 2011 Sté
EDF : existence d’un intérêt général et contrôle par le CC de la consistance de la légitimité de cet
IG.
Pour le CE, la conciliation entre le respect du contrat et la puissance législative, cela le conduit à
admettre qu’une indemnité soit versée dans le cas d’un bouleversement d’un contrat du fait d’une loi.
Le cocontractant a droit à une indemnité : Ville de Paris de 1936 : théorie de la responsabilité du
fait des lois lorsque la loi a créé un préjudice anormal et spécial. Arrêt Plaon années 70.
C) L’imprévision (déséquilibre imprévisible)
Arrêt 30 mars 1916 Compagnie d’éclairage de Bordeaux : la théorie de l’imprévision produit ses
effets lorsqu’en raison de circonstances extérieures aux parties et non prévisible, le contrat est soumis
à un tel bouleversement que son exécution est mise en péril mais n’est pas rendue impossible.
Historiquement, le bouleversement économique provoqué par la 1 ère GM, a été à l’origine de

l’apparition de la théorie de l’imprévision. L’arrêt de 1916 a été généré par l’augmentation du prix du
charbon et le refus de la ville de Bx de revoir le prix de revente du gaz. Entre 1916 et les années 30,
118
de très nombreuses applications de la théorie de l’imprévision ont été opérées dans les contrats
de concession et de travaux publics.
Depuis les années 30, la théorie de l’imprévision est oubliée car l’introduction dans les contrats
de clauses de correction du déséquilibre contractuel est plus favorable pour le cocontractant que
les règles jurisprudentielles sur l’imprévision : arrêt CLT 1986.
Les conditions que posent la JP pour définir les situations d’imprécision sont rigides (a et b).
a) La situation d’imprévision
L’imprévision suppose la survenance de certains évènements imprévisibles au moment de la

conclusion du contrat. On constate que l’imprévision ne s’applique donc pas si l’évènement était
en partie prévisible : si c’est envisageable, prévisible, probable au moment de la conclusion du
contrat : arrêt Bernard 1981 (contrat de livraison de fioul où on annonçait un conflit au proche
orient).
L’imprévision concerne les circonstances qui entourent le contrat mais elle a aussi été appliquée
par le JA à la situation de modification du contrat résultant d’une intervention de l’autorité
publique (arrêt Ville d’Elbeuf de 1949).
Si l’autorité publique est l’administration signataire du contrat, le cocontractant peut obtenir

une indemnité soit pour fait du prince soit pour imprévision.
Tout évènement n’entre pas dans le champ d’application dans la théorie de l’imprévision :
- Il ne suffit pas que des circonstances économiques soient exceptionnelles. Il faut aussi
qu’elles entrainent des majorations de prix déjouant tous les calculs
- Il faut que les évènements dépassent les limites extrêmes des majorations ayant pu être
envisagé par les parties lors de la passation du contrat
- L’état d’imprévision n’est constitué que si l’économie du contrat se trouve absolument
bouleversée
A contrario, il a été jugé par le CE dans l’arrêt Sté coignet qu’une simple charge supplémentaire ne
saurait être regardée comme un bouleversement de l’équilibre financier d’un marché.
De manière G, l’état d’imprévision s’apprécie par rapport à un contrat déterminé et non eu égard
aux ressources financières du cocontractant. Une entreprise ou un groupe d’entreprise peuvent avoir
119
conclu plusieurs contrats avec l’adm. Plusieurs de ces entreprises peuvent être bénéficiaires à raison
de ce contrat sans que cela n’empêche dans une situation relevant de l’imprévision cette entreprise
d’avoir droit à une indemnité. On regarde le contrat et non pas la capacité financière de l’entreprise.
La théorie de l’imprévision était liée sur la notion de la continuité du SP. Le titulaire du contrat pour
avoir droit à une indemnité sur le fondement de l’imprévision doit ne pas avoir interrompu
l’exécution du contrat en q° : arrêt Sté Propétrol du CE.
Si la continuité du SP a servi de fondement historique à la théorie de l’imprévision, toute mise en

application de l’imprévision ne s’applique pas qu’à l’exécution d’un SP. L’imprévision peut
aussi être invoquée par tout contrat conclu pour les besoins d’un SP : arrêt Sté Renault TA
Rouen.
La situation d’imprévision prend fin par le rétablissement de la situation normale, par la

modification des circonstances économiques ou parce que le contrat a été révisé alors que les
circonstances sont restées identiques. Il se peut alors que la situation soit définitivement compromise.
Mais si la situation est définitivement compromise on est dans la situation de cas de force
majeure qui ouvre la possibilité d’une résiliation.
b) L’indemnité d’imprévision
Elle peut être demandée au cours de l’exécution du contrat comme à son expiration : arrêt
Département des Hautes-Pyrénées. Cette règle peut permettre la continuité du SP.
Le contrat peut avoir été préalablement résilié sans que cela n’empêche la demande d’une
indemnité d’imprévision : Sté Prest’Action de 2010. Il s’agit d’une indemnité et non pas de
dommages et intérêts dans la mesure où cette indemnité ne repose pas sur la responsabilité.
Commissaire du gvt Riboulet dans un arrêt du 27 juin 1919 Gaz de Nice : « l’indemnité
d’imprévision ne repose pas sur l’idée de responsabilité. Le juge fait face à une situation
extracontractuelle en se plaçant en dehors du contrat » (voir recueil) : cette indemnité est une
indemnité extracontractuelle pour charge extracontractuelle.
Évaluation de cette indemnité : l’indemnité est calculée par les pertes subies par l’entreprise entre
le moment où a été atteint le seuil de bouleversement économique et le moment où cesse la
situation d’imprévision. A la différence des dommage intérêts, l’indemnité d’imprévision ne
répare pas l’intégralité du dommage.
120
Compagnie des automobiles postales : principe selon lequel le montant des pertes est réparti :
l’administration prend à sa charge 90% du déficit lié à l’imprévision mais cette part peut être
diminuée en considération de l’attitude du cocontractant. Depuis cet arrêt, le droit a changé . Si
on considère l’ordonnance du 23 juillet 2015 sur les marchés publics et du 29 janvier 2016 sur les
concessions, on constate que l’imprévision ne devrait autoriser une indemnisation d’un montant
supérieur à 50% du montant du contrat initial.
Cette théorie d’imprévision est extrêmement rare ajd depuis les années 30. Les entreprisses sont
protégées par la variation de prix que l’on retrouve dans les clauses des contrats.
Chapitre 2 : La validité des actes et des contrats administratifs dans le temps
Section 1 : La sortie de vigueur des actes administratifs unilatéraux
§1) La sortie de vigueur du fait de l’administration
2 exigences doivent être prises en considération :
- La sécurité juridique des administrés : on ne peut pas concevoir un pouvoir arbitraire de

l’adm de décider n’importe quand et n’importe comment de la sortie en vigueur des
actes administratifs unilatéraux car cela ruinerait la sécurité juridique des administrés.
Le fait de limiter le mieux possible les effets disproportionnés sur la situation des administrés
doit être prise en considération
- La disparition non rétroactive d’un acte unilatéral peut, dans certains cas, aboutir à ne
pas respecter la légalité. Ex : des actes ont été pris sur la base d’un acte illégal et sont
devenus illégaux eux-mêmes de telle sorte que la disparition de l’acte initial devrait
entraîner la disparition des actes qui ont suivi.
En droit administratif français on distingue 2 grands modes de sortie de vigueur des actes
administratifs du fait de l’administration :
- Le retrait
- L’abrogation
121
A) Notions de retrait et d’abrogation
Le retrait des actes administratifs (disparition pour l’avenir et le passé) est l’annulation
par l’autorité administrative de sa décision de sorte que ses effets tant dans le passé que dans l’avenir
sont supprimés et entrainent la disparition de l’acte de l’ordonnancement juridique.
L’abrogation des actes administratifs (disparition pour l’avenir) est l’acte par lequel
l’administration décide explicitement ou implicitement de mettre fin pour l’avenir à l’existence de tout
ou partie d’un acte antérieur.
Les conditions au recours au retrait ou à l’abrogation ont d’abord été déterminées par la JP
administrative et éventuellement par la loi. Depuis le nouveau Code des relations entre le public et
l’adm (CRPA) du 21 janvier 2016, sous l’effet de l’ordonnance et du décret du 3 octobre 2015, les
règles antérieurement JP sont maintenant explicitement prévues par ce Code et ce Code a même
procédé à une large clarification du droit applicable.
Avant l’apparition du CRPA :
Pour l’abrogation : il fallait faire la différence entre les actes règlementaires (avec actes obligeant
d’abroger ou d’actes laissant une liberté d’abroger) et actes non règlementaires (avec actes créateurs
de droit et actes non créateur de droit).
Pour le retrait il fallait faire une distinction entre les décisions créatrices de droit et non créatrices de
droit puis les décisions légales et illégales.
B) Les règles législatives et jurisprudentielles relatives au retrait et à l’abrogation
a) L’unification du régime juridique pour le retrait et l’abrogation des actes

créateurs de droit
1. La règle de l’art. L 242-1 du CRPA (Code des relations entre le public

et l’adminsitration)
122
Art L242-1 CRPA : L’adm ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa
propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le
retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision.
Dans cet article nous retrouvons la codification de 2 arrêts du CE :
- Pour le retrait : arrêt Ternon : l’adm ne peut retirer une décision individuelle explicite
créatrice de droit, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de
cette décision.
- Pour l’abrogation : arrêt Coulibaly : l’adm ne peut abroger un non-acte règlementaire
illégal créatrice de droit que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette
décision
Cette règle est soumise à 2 précisions :
- Les règles issues des 2 JP au-dessus ont été étendues aux décisions implicites mais
uniquement pour les décisions qui sont intervenues après la mise en vigueur du CRPA.
- S’agissant du retrait et de l’abrogation il y a certaines exceptions (voir petit 2/
2/Exceptions
Première exception : la règle de l’art 242-1 du CRPA est valable sous réverse de dispositions
découlant du droit de l’UE et de dispositions nationales législatives ou règlementaires spéciales.
Deuxième exception à l’art 242-2 CRPA : adaptation de l’arrêt Ternon. Le retrait ou

l’abrogation d’un acte même légal peuvent intervenir à tout moment dès lors qu’il est prononcé
à la demande du bénéficiaire mais à condition que les droits des tiers ne soient pas atteints.
Troisième exception : les actes obtenus par fraude (ex : diplôme universitaire) peuvent être
abrogés ou retirés à tout moment.
b) Le maintien de régimes juridiques différenciés pour le retrait et l’abrogation

des actes réglementaires et des actes non réglementaires non créateurs de droit
123
1. La règle de l’art. L 243-3 CRPA concernant le retrait
Art L243-3 CRPA : l’adm ne peut retirer un acte règlementaire ou non règlementaire non
créateur de droit que si cet acte est illégal et si le retrait intervient dans le délai de 4 mois suivant
son édiction.
Une seule exception à cette règle à l’art 243-4 du CRPA : les mesures à caractère de sanction
infligées par l’adm peuvent être retirées à tout moment (sans prendre en considération le délai
de 4 mois) suivant l’application de le loi pénale la plus douce.
2. La règle de l’art. 243-1 CRPA concernant l’abrogation
Art 243-1 CRPA : il aligne le régime des règles spéciales applicables à l’abrogation des actes non-
règlementaires non créateurs de droits sur celui appliqué aux actes règlementaires.
En conséquence, l’acte règlementaire, ou non, non créateur de droit peut être abrogé pour tout
motif sans condition de délai sous réserve le cas échéant de l’édiction de mesures transitoires
prises en application du principe de sécurité juridique.
§2) La sortie de vigueur du fait du juge
Le juge intervient dans le processus de sortie de vigueur des actes administratifs unilatéraux en
en prononçant par ex l’annulation. Nous ne sommes pas dans l’hyp de l’abrogation et du retrait.
Nous sommes dans l’hyp d’une décision de justice dont les effets peuvent être variables de
l’annulation simple de l’acte pour l’avenir à la mise en jeu de la responsabilité de l’adm sur la
base d’un acte fautif ayant entrainé un préjudice.
Lorsque le juge sanctionne un acte illégal et le fait disparaître de l’espace juridique il peut le
faire dans 2 grandes hypothèses :
- Soit que l’administration n’avait nullement l’obligation de faire disparaitre l’acte qui a
été annulé par le juge
- Soit qu’elle avait une telle obligation (arrêt Alitalia) et que la violation de l’obligation est
sanctionnée par le juge
124
Section 2 : L’extinction des obligations contractuelles de l’administration
§1) L’exécution normale du contrat
Le contrat prend fin normalement par l’exécution des obligations par les parties (construction de
l’ouvrage, livraison de marchandise). Le contrat peut également prendre fin par l’expiration de la
période pour laquelle il a été conclu.
Arrêt Commune de Païta CE.
Le contrat prend fin aussi par l’effet de la force majeure ou bien par la volonté commune des
cocontractants.
§2) La résiliation du contrat par l’administration
A) La résiliation-sanction
C’est le degré le plus élevé du pouvoir de sanction de l’adm.
Les contrats administratifs comprennent fréquemment une clause prévoyant la possibilité pour
l’adm de prononcer la résiliation du contrat au tort du cocontractant : arrêt SARL Comexp.
Loi du 4 juillet 1979 impose la motivation et le principe des droits de la défense et se trouve
applicable dans cette situation de résiliation-sanction. Par csq, avant même le prononcé de la
sanction, une procédure contradictoire incluant le respect des droits de la défense doit avoir lieu.
Le contrat administratif peut donner, offrir une liste de manquements susceptibles de justifier la
résiliation. Il appartient tjrs au JA de rechercher si ces manquements sont vraiment constitués (Sté
d’entreprises et de construction en béton armé). Dans cet esprit, le CE, dans Sté Dupart, avait
procédé à l’examen de la proportionnalité entre la faute alléguée à l’adm et la sanction prononcée.
125
Le Ce dans Sté d’énergie nouvelle avait estimé que la gravité de la faute reprochée au
cocontractant pouvait être atténuée par le comportement de l’adm
Sté d’étude et de réalisation des applications du froid.
Le JA estime aussi que si le cocontractant a réalisé des investissements financiers ou matériels

qui vont bénéficier à la personne publique, ce cocontractant avait le droit d’être indemnisé à
concurrence de la valeur non amortie de tels investissements.
B) La résiliation pour motif d’intérêt général
Arrêt Compagnie générale de chauffe de 1999 : lorsque l’intérêt général le justifie, l’adm peut
tjrs mettre fin au contrat qu’elle a conclu soit par une décision particulière soit même par un acte
règlementaire applicable à tous les contrats de même nature.
Cette prérogative se justifie par la nécessaire adaptation de l’action administrative à des

circonstances susceptibles de se modifier. Elle a pour contrepartie l’obligation d’indemniser
intégralement le cocontractant par l’application de la théorie du fait du prince : Distillerie de
Magnac-Laval.
Pour la concession, cette résiliation peut prendre une forme à la fois directe et indirecte : le
rachat pur et simple de concession.
C)La résiliation pour inexécution non fautive
Aucun des cocontractants n’est en faute : cette situation se trouve dans certains cas marginaux :
- Dans le cas d’un dépôt de bilan de la part d’une entreprise qui a contracté avec l’adm :
aucune résiliation ne peut être prononcée par l’adm du simple fait du redressement
judiciaire ou liquidation d’une entreprise. Le nouvel administrateur provisoire de
l’entreprise peut demander de ne pas continuer les contrats en cours ou bien, alors, le juge peut
constater l’impossibilité de l’entreprise de continuer à exécuter le contrat en q° alors même
qu’elle n’a commis une faute. Dans ce cas, la résiliation n’ouvre aucun droit à réparation à
indemnité pour le cocontractant mais d’après un arrêt du CE Sté entreprise Pérignon,
l’adm peut demander réparation du préjudice que lui a causé la résiliation du contrat.
126
- Dans le cas du changement de circonstances : il est possible à l’adm de prononcer la
résiliation d’un contrat de concession dans le cas où l’évolution des techniques entraîne
la nécessité de procéder à l’adaptation du service. Mais, cette résiliation n’est possible
que si l’entreprise en place refuse de se charger du nouveau service. Arrêt Compagnie de
gaz de ville du 2 janvier 1902. Avec les circonstances actuelles cela pose des questions sur
son application. La résiliation non fautive peut jouer en cas de circonstances extérieures aux
parties ayant pour effet de rendre le contrat inexécutable : Sté des chemins de fer du Var et
du Gard. La résiliation peut être prononcée par le juge ou par l’administration. Dans ce cas, le
cocontractant n’a pas droit à l’indemnisation du manque à gagner.
§3) La résiliation du contrat par le juge
On va voir les pvrs du juge administratif à l’égard de la résiliation des contrats administratifs.
A) La compétence du juge administratif
1. a) La répartition des compétences en matière de travaux publics
L’enjeu de la qualification d’un contrat comme administratif est la détermination du juge compétent.
Mais cette détermination du juge peut parfois poser pb notamment en matière de travaux publics.
La principale difficulté ici est la pluralité des intervenants dans ce domaine particulier des
travaux publics. De manière générale, le juge administratif est compétent sur les actions du
maîtres d’ouvrage contre l’entrepreneur et le maître d’œuvre. Pour ce qui concerne les actions du
maître d’ouvrage sur le sous-traitant, le CE Commune de Voreppe 1999 admettait la
compétence du JA alors que le TC admettait depuis un arrêt du 10 juillet 1990 admettait la
compétence du juge judiciaire SEMARELP avant de se ranger à l’avis du CE : TC 2008
Souscripteurs des Lloyd’s de Londres.
Art 1792-4 Code civil : admis que le JA était aussi compétent sur la responsabilité́ solidaire du
fabricant d’un ouvrage produit pour satisfaire à des conditions déterminées à l’avance : CE 20
mars 1992
127
Les actions récursoires des constructeurs les uns contre les autres relèvent également de la
compétence du JA sauf si les parties en cause sont unies par un contrat de droit privé : arrêt
1997 SA de Castro.
La situation change si le défendeur est un cocontractant du maître d’ouvrage quand le maître

d’ouvrage dispose d’un contrat de droit privé s’il s’agit d’un fournisseur lié à l’entrepreneur seulement
par un contrat de droit privé ou quand certains des intervenants ont conclu des contrats entre eux, bien
que ces contrats aient pour objet l’exécution des travaux publics : TC EURL Girod 1999.
2. b) La répartition des compétences au sein de la juridiction administrative
La répartition se pose une fois la compétence du JA admise.
Art R312-11 CJA dispose « les litiges relatifs aux marchés, contrats, quasi-contrats ou concessions
relèvent du TA dans le ressort duquel ils sont exécutés. Cette règle ne s’applique qu’aux litiges de
plein contentieux entre les parties au contrat.
D’autres critères peuvent donc s’appliquer notamment lors de recours en annulation à

l’initiative des tiers. On note 2 critères :
- les fonctionnaires et agents de l’administration : la compétence revient au tribunal du lieu

d’affectation de ces fonctionnaires et de ces agents
- l’exécution du contrat administratif s’étend au-delà de la juridiction d‘un seul TA. Dans ce cas-
là, l’art R312-11 du CJA pose une règle : le tribunal administratif compétent est celui du lieu où le
contrat a été signé
Ces critères ne laissent qu’une place limitée à la compétence du CE en premier et dernier et ressort.
Art R312-2 CJA prévoit que l’on puisse créer un certain nb de dérogations possibles au principe de
compétences générales fixées à l’art R312-11 en matière de marchés, de contrats ou de
concessions.
B) Les procédures d’urgence devant le juge administratif
1. a) Les procédures de droit commun
128
1ère procédure de droit commun : le référé-instruction de l’art R532-1 du CJA. Ce référé donne la
possibilité au juge d’ordonner des mesures d’instruction lesquelles sont dans la plupart des cas
des expertises. CAA Lyon de 2007 précise que le juge administratif ne peut pas être saisi par la voie
de ce référé-instruction dès lors que le juge du fond a été saisi.
2e procédure de droit commun : référé-provision prévoit que le justiciable peut obtenir une
provision (argent) « lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable »,
somme due par l’administration. Ex : une sanction peut être prononcée par voie de référé en
présence d’une reconnaissance de dettes qui n’auraient pas été honorées par le débiteur de cette
dette.
3e procédure de droit commun : référé mesure utiles art 521-3 du CJA qui permet au juge de
prévoir toute mesure utile sans que cela puisse faire obstacle à une décision administrative. Ex :
dans l’exécution du contrat administratif, une ordonnance de référé sur la base de l’art 521-3 du CJA
peut ordonnancer au cocontractant qui a interrompu son service de mettre à disposition de l’adm le
matériel nécessaire au service. 2e ex : à la fin du contrat le juge peut ordonner à l’exploitant d’une
concession de remettre les installations au concédant.
2. b) Les procédures spécifiques au contrat
Depuis 1992, le référé précontractuel de l’art L551-1 du CJA, cet article autorise les candidats
évincés d’une procédure de passation d’un contrat administratif peuvent saisir le juge avant même que
le contrat soit signé càd à un stade où les éventuelles violations aux règles de publicité et de mise en
concurrence peuvent encore être empêchées ou corrigées. Le juge du référé précontractuel a des
pouvoirs très étendus. Il peut ordonner à l’auteur du manquement de se conformer à ses
obligations mais il peut aussi suspendre la passation du contrat et l’exécution de toutes les
décisions qui s’y rapportent.
Depuis 2009 ce référé précontractuel a été complété par le référé contractuel (pareil que le référé
précontractuel mais intervenant après la signature du contrat)de l’art 551-13 et suivants du CJA.
Suivant cette procédure de référé contractuel, le juge ne peut être saisi que dans un délai max de
31 jours suivant la publication du marché au JO notamment JO de l’UE soit par le préfet soit
par les candidats qui ont été évincés de référé précontractuel ou par ceux qui ont engagé un
129
référé précontractuel lorsque l’adm n’a pas respecté l’obligation de suspendre la signature du
contrat qui lui avait été faite par le JA. Seules les atteintes de règles de publicité et de mise en
concurrence peuvent être sanctionnées. Le juge peut annuler le contrat sur cette base ou lorsque
cette annulation se heurte à une raison impérieuse liée à l’IG on doit poursuivre l’exécution du contrat
au nom de l’IG, il peut sanctionner le manquement pour l’avenir du contrat et il peut aussi
réduire la durée du contrat ou bien encore infliger une sanction financière.
C) Les pouvoirs du juge à l’égard de l’exécution du contrat
1. a) Les pouvoirs du juge pour excès de pouvoir
Suivant une JP classique, le recours en annulation n’était pas recevable à l’égard des actes
intervenus après la conclusion définitive du contrat : arrêt CE du 5 décembre 1958 Secrétaire
d’état à l’agriculture contre Union de pêcheurs à la ligne.
Un acte détachable est un acte administratif préalable à la conclusion du contrat ou pour son
exécution et qui concerne l'acceptation ou le refus de le passer.
Commissaire du gouvernement Kahn : « les actes d’exécution d’un contrat ont un caractère
essentiellement bilatéral, qui tient tant à leur contexte qu’à leur objet, et ne dépend ni des moyens de la
requête, ni de la qualité du requérant »
Cet acte peut faire l’objet d’un REP par un tiers. L’annulation de l’acte détachable laisse
subsister le contrat, c’est-à-dire que le contrat échappe à la censure du juge pour excès de
pouvoir. Le principe est que la disparition de l’acte détachable ne retentit pas nécessairement
sur la validité du contrat. Une telle décision se justifie sans peine. Il n’est pas inutile d’insister
sur le fait qu’un recours pour excès de pouvoir contre les actes détachables est exercé par un
tiers qui n’a normalement pas accès au juge du contrat (sauf exception du concurrent évincé :
CE, ass., 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux signalisation, rec. p. 360) ; il est donc normal que
le maintien du contrat prévale, non seulement pour la stabilité des relations contractuelles mais
aussi et surtout pour l’intérêt général, un contrat public étant le plus souvent conclu à cette fin.
Un tiers ne saurait être admis, par principe, à entraver l’action administrative en invoquant des
vices dans la conclusion ou l’exécution d’un contrat public, alors même que ce contrat (au-delà
de la manière dont il est conclu et exécuté) a une vocation d’intérêt général.
Le contrat ne sera pas systématiquement nul si on annule un acte détachable, sauf exception.
La JP a connu une évolution inspirée par la théorie de la détachabilité de l’acte. Le caractère

détachable de l’acte lié à l’exécution est admis, nonobstant la règle dite précédemment, lorsque le
130
recours émane d’usagers du SP, des contribuables locaux ou bien des concurrents évincés voire même
de toute personne dont les intérêts sont lésés directement et personnellement par cet acte détachable.
Recours en annulation possible des tiers contre les actes détachables : CE 1906 Syndicat des
propriétaires du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli.
Le juge pour excès de pouvoir peut annuler l’acte attaqué. Pour le juge des contrats, il exerce sa
compétence sur les actes liés à l’exécution du contrat mais non détachables.
2. b) Les pouvoirs du juge du contrat
CE en 1957 arrêt Daval : principe jurisprudentiel fondamental : en matière de marchés le juge ne

peut pas annuler les mesures prises par le maître d’œuvre envers l’entrepreneur. Le juge va
simplement rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir
droit à indemnité. Ce principe est justifié par les obligations de stabilité et de loyauté dans les
relations contractuelles lesquelles ont pour objectif de limiter la possibilité de déclarer un contrat nul.
Mais, il faut remarquer que ce principe est aussi très critiqué puisqu’il fait obstacle à ce que le
juge de plein contentieux puisse exercer la plénitude du pvr juridictionnel y compris par
conséquent le pouvoir d’annuler le contrat en question.
Mais la JP du CE a alors très largement évolué et a consacré d’importantes dérogations pour les
décisions de résiliation du contrat par l’adm sans pour autant consacrer un véritable pouvoir
d’annulation.
Commune de Béziers (Béziers 1) 2009 : le juge admet que le recours présenté par une partie au
contrat puisse porter sur sa validité. Ce recours peut être porté soit dans le cadre d’un recours
dirigé directement contre le contrat, soit dans le cadre d’un litige opposant les parties sur les
conditions d’exécution du contrat ;
Béziers 2 de 2011 : le Conseil d'État offre la possibilité aux cocontractants de l’administration de

saisir le juge contre une décision de rupture unilatérale du contrat administratif par une
personne publique ; le juge peut annuler une décision de résiliation et ordonner la reprise des
relations contractuelles.
131
Béziers 3 de 2015 : le Conseil d'État pose deux conditions à la résiliation unilatérale :
- La première est que cette résiliation ne peut avoir lieu qu’en présence d’une certaine
catégorie de contrats, c’est-à-dire ceux organisant un service public ou fixant les modalités
de réalisation d’un projet d’intérêt général.
- La seconde est qu’un contrat ne pourra être résilié que si un motif d’intérêt général le
justifie
Le CE n’en est pas resté là et a amplifié sa JP : Société Uniparc Cannes : « pour déterminer s’il y a
lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il incombe au juge du contrat
d’apprécier[...] si une telle reprise n’est pas de nature à porter une atteinte excessive à l’intérêt général
et [...] aux droits du titulaire d’un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par
la résiliation litigieuse » : le CE relève que le juge des référés en considérant que la reprise
provisoire des relations contractuelles étaient de nature à porter une atteinte excessive à l’IG à
commis une erreur de droit.
Le CE a élargi des voies de droit ouvertes aux tiers pour contester le contrat :
- Société Tropic Travaux Signalisation le Conseil d'État permet à tout concurrent évincé de
la conclusion d’un contrat administratif de former devant le juge administratif un
recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses
clauses
- Département de Tarn-et Garonne le Conseil d'État décide d’élargir le recours direct

contre le contrat à tous les tiers susceptibles d’être lésés dans leurs intérêts. Ces tiers
peuvent à présent contester la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, y compris en
faisant valoir, devant le juge du contrat, l’illégalité des actes détachables
132

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Droit administratif des actes et des contrats

La révolution va commencer par fonder l’idée d’immunité de l’administration car

Henry Berthélemy écrit en 1803 dans la préface du DA allemand du célèbre administrativiste

Au 20e siècle, les origines du DA sont renouvelées grâce à :

II/ Les actes et les contrats de l’administration : une vieille histoire…

A/ Les principaux pouvoirs administratifs des seigneurs et des rois

Chaque seigneur a une tendance naturelle à s’ériger en législateur à l’intérieur du territoire

Le seigneur dispose des voies d’exécution pour ordonner des saisies.

– soit ils recourent à diverses formes d’engagements contractuels comme la ferme.

1/ Les notions et concepts

L’accomplissement du bien commun justifie donc au monarque l’attribution de prérogatives

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C/ La reconnaissance de la spécificité des règles administratives

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Section 1 : les actes administratifs unilatéraux

§1 : Notion d’acte administratif unilatéral (AAU)

La notion de décision exécutoire est ambiguë car :

- Si on prend en considération le caractère obligatoire de l’acte administratif, on affirme

- Si on prend en considération le fait qu’une décision exécutoire se définirait par la

A/ Aspects matériels de l’AAU

a/ Une décision unilatérale

b/ Une décision faisant grief (produit des effets juridiques, modifie ou

25 janvier 1991 Confédération nationale des associations familiales catholiques : le CE a

B/ Aspects organiques de l’AAU

a/Une décision prise en principe par une personne publique

b/ Une décision pouvant être prise par une personne privée

Service-puissance oppose au début du XXe Maurice Hauriou et Léon Duguit.

2.Les critères pris en considération par le juge

ii. les prérogatives de puissances publiques (PPP)

iii. l’organisation (participation) du service public

§2 : les différents types d’AAU

A/ Les règlements et les décisions individuelles

B/ Les différents types de règlements

a/ Les règlements d’exécution des lois

Art 21 de la C° : le PM assure l’exécution des lois en édictant des décrets.

b/ Les règlements autonomes (art 37 C°)

Ambivalence des ordonnances de l’article 38 C° :

Certains problèmes dans l’application de telles ordonnances :

- L’art 16 de la C° : l’arrêt Rubin de Servens du 2 mars 1962 : le PR a fait

C/ Les différents titulaires

a/ les autorités centrales de l’état

Le gvt en vient à demander au P de se dessaisir volontairement de sa compétence pour un temps et un

Le PR a un pouvoir règlementaire d’attribution à l’art 13 de la C° : il signe les ordonnances et

En période de cohabitation : l’initiative des nominations incombe au PM.

27 avril 1994 Allamigeon: le CE dit la conséquence négative de la JP Meyet à savoir que le PM a

2/ PM (pouvoir règlementaire général)

Arrêt Sicard du 27 avril 1962

3/ Ministres (pouvoir règlementaire spécialisé)

Délégation de pouvoir du PM au ministre.

4/ AAI (pouvoir règlementaire sur habilitation de la loi)

b/Les autorités locales (pouvoir règlementaire spécialisé)

Au niveau de la région, département, commune et établissements publics, on trouve des

Le président du Conseil départemental exerce la police du domaine départemental et exerce

Ce sont les autorités délibérantes qui sont compétentes pour l’art 72

c/ Les établissements publics (pouvoir règlementaire spécialisé)

d/ Les personnes privées (pouvoir règlementaire spécialisé)