La stratgie Diafoirus la Cour des comptes

Note critique sur le rapport de la Cour des comptes : La situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012

Ont contribu cette note :

Philippe LEGE, Christophe RAMAUX, Henri STERDYNIAK

Juillet 2012

www.atterres.org

Le monde capitaliste connat sa plus grande crise depuis les annes 1930. Le nolibralisme, le rgime de politique conomique (finance libralise, mondialisation commerciale, austrit salariale, etc..) qui sest progressivement impos partir de la fin des annes 1970 et du dbut des annes 1980, est clairement responsable de la dflagration ouverte en 2007. Pourtant, depuis 2010, en Europe tout particulirement, les nolibraux russissent un vritable tour de force : ils prennent prtexte de lune des consquences directes de la crise de leur modle, le gonflement des dficits et dettes publics, pour imposer une fuite en avant vers davantage d'austrit. Au lieu de prendre les dficits publics pour ce quils sont une consquence de la crise ils les prsentent comme la cause de tous les maux. A la faon du funeste mdecin de Molire, ils prconisent la saigne : laustrit gnralise. Cette austrit tant budgtaire que salariale a dj plong la zone euro dans la rcession et menace dy entraner le monde. La rcession nengendre pas seulement contraction du pouvoir dachat, explosion du chmage et de la pauvret. Elle entrane simultanment une chute des recettes fiscales, de sorte que les dficits et la dette publics eux-mmes ne se rduisent pas, ce qui est gagn dun ct (par la rduction des dpenses) tant perdu de lautre (par la chute des recettes). Quimporte : puisquils ne se rduisent pas, il conviendrait daller encore plus loin dans la saigne. Le rsultat de cette politique est accablant : aprs la grande rcession de 20082009, puis deux annes de reprise poussive, lEurope replonge dans une nouvelle rcession. Faut-il donc poursuivre et mme durcir cette politique alors que de toute vidence elle ne fonctionne pas, mme pour rduire les dficits ? Cest ce que prconise le nouveau rapport de la Cour des comptes paru en juillet 2012. La prsente note se propose de contredire largumentation de la Cour en pointant ses impasses nolibrales. En premier lieu, il convient dinsister sur quelques points de mthode.

1. Points de mthode.
Le rle traditionnel de la Cour est de vrifier la fiabilit et la sincrit des comptes publics mission quelle assume avec rigueur et dont il nest pas question ici de contester la qualit en ayant le souci, pour reprendre ses propres termes, de lindpendance, de la contradiction et de la collgialit des points de vue. La Cour des comptes doit respecter scrupuleusement le Code des juridictions financires, 2

lequel dfinit prcisment ses missions. Dans son article L111-2, ce Code stipule : La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de l'excution des lois de finances . La Cour a vocation contrler lusage des deniers publics. Depuis plusieurs annes linflexion en ce sens ayant t donne avec laccession de Philippe Seguin sa Prsidence en 2004 elle a cependant tendu son champ dintervention : elle ne se contente pas de vrifier les comptes publics, mais entend conseiller le gouvernement dans la conduite de la politique conomique. Cette extension de son champ dintervention a sans aucun doute ses justifications, mme si lon peut sinterroger sur le point de savoir si elle est correctement maitrise. Quoiquil en soit, et cest le premier point de mthode, une chose devrait aller de soi : ds lors quelle entre dans le champ des recommandations de politiques conomiques, la Cour se doit de renforcer la contradiction et la collgialit des points de vue. Le point de vue nolibral en conomie, sil est dominant, nest en effet pas le seul. Le dbat existe chez les conomistes en France comme ailleurs et notamment aux Etats-Unis sur lanalyse quil convient de faire, par exemple, des racines de la crise, mais aussi du creusement des dficits et de la dette publics et des solutions y apporter. Pour ne citer que cet exemple, le 27 juin 2012, quelques jours avant la publication du rapport de la Cour des comptes, deux conomistes de renom, Paul Krugman et Richard Layard, ont lanc un Manifeste international Pour le retour la raison conomique (cf. annexe), o lon trouve des arguments totalement opposs ceux que la Cour retient. Depuis plusieurs annes, les rapports gnraux de la Cour ceux portant sur La situation et lvolution de la dpense publique en particulier retiennent une optique thorique unique, sans prsenter les autres, pour formuler des prconisations ouvertement nolibrales et cela sur un mode quil faut bien qualifier dautoritaire puisque ces prconisations sont prsentes comme ne pouvant souffrir la discussion. A sa dcharge mais est-ce vraiment une excuse ? , il convient de noter quelle nest pas la seule institution subir ce type de drive. La plupart des rapports et documents officiels en particulier ceux manant de Bercy ont exactement le mme tropisme nolibral. Aprs la crise historique amorce en 2007, est-il encore admissible quun unique point de vue ait droit de cit dans les rapports publics ? Le deuxime point de mthode renvoie la responsabilit du nouveau gouvernement. Le contenu du rapport de la Cour est minemment critiquable 3

comme on va le voir. La Cour nest cependant pas, loin sen faut, seule en cause. Le nouveau gouvernement porte une large part de responsabilit quant au contenu de son rapport. Dans sa lettre de mission, il orientait considrablement le travail de la Cour : lobjectif est dvaluer la situation actuelle des finances publiques et les risques qui psent aujourdhui sur la ralisation des objectifs de finances publiques pour 2012 et 2013 contenus dans les lois de finances et de financement de la scurit sociale . En clair, le nouveau gouvernement demandait la Cour de raliser son travail en reprenant les objectifs des lois de financement dj votes sous le prcdent gouvernement (dont le fameux 3 % de dficit public en 2013). On peut ici prciser le propos : depuis de longues annes, les gouvernements ont pris lhabitude de confier dautres qu lui-mme (des comits dexperts, des institutions indpendantes, la commission europenne, etc.) le soin de formuler et partant dendosser la responsabilit de sa politique, pour mieux limposer tous et en particulier aux reprsentants lus du peuple que sont les parlementaires. Le Parlement est ainsi rduit une chambre denregistrement de dcisions supposes indiscutables. La lettre de mission du nouveau gouvernement ne droge malheureusement pas cette rgle. Le troisime point de mthode porte sur le contexte politique trs particulier dans lequel intervient la publication du rapport. Un nouveau Prsident de la Rpublique et un nouveau Parlement viennent dtre lus la faveur du suffrage universel, autour du mot dordre Le changement, cest maintenant . Lespoir est videmment immense, en France, mais aussi en Europe. La nouvelle majorit, les lections prsidentielles et lgislatives peine passes, doit-elle immdiatement renier cet espoir en optant pour laustrit gnralise ? Cest ce que prconise le rapport de la Cour, la demande mme du gouvernement. De nombreux rapports officiels, avant celui-ci, disaient exactement la mme chose. Mais ce rapport de la Cour est le premier rapport substantiel tre publi dans le nouveau contexte cr par les lections. Nous ne nous rsignons pas, pour notre part, ce que les attentes populaires soient dues. Et cest pourquoi nous avons dcid de nous attarder, mme si bien des gards les arguments quil avance ne sont gure nouveaux, sur ce rapport.

2. Cachez cette rcession qui vient que je ne saurais voir

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La zone euro entre dans une nouvelle rcession. Puisquelle pse de faon importante dans le monde (son PIB est similaire celui des Etats-Unis), sa situation menace la fragile reprise mondiale enregistre depuis 2010. Aprs celle de 2008 2009, cest une nouvelle grande rcession qui menace. Ses consquences en chane seront comme toujours redoutables : forte hausse du chmage, recul du pouvoir dachat, contraction de la consommation des mnages, nouvelle chute de linvestissement priv, dgradation supplmentaire du bilan des banques, et finalement, comme on va le voir, nouveau creusement des dficits publics. Dans ce contexte, la priorit absolue de tout responsable politique devrait tre : comment enrayer cette nouvelle rcession ? Ce nest pourtant absolument pas celle retenue par le rapport de la Cour. Sa priorit est autre : respecter le sacro-saint objectif de dficit public 3 % du PIB en 2013. La croissance en 2012 et 2013 sera beaucoup plus faible que ce qui avait t prvu initialement. En juin 2011, la Cour tablait sur une croissance de 2,25 % en 2012 et 2,5 % en 20131. A linstar de tous les instituts de conjoncture, elle rvise dans son dernier rapport radicalement ces chiffres la baisse en tablant prsent sur respectivement 0,4 % et 1 %2. Elle reconnat mme qu une rcession ds la mi2012 et une croissance quasi-nulle en moyenne annuelle en 2013 pourraient mme tre envisages (p. 117). Mais comment expliquer ce retournement ? Assez tonnamment, en 250 pages de rapport, la Cour nvoque jamais ce point. La conjoncture ne tombe pourtant pas du ciel. Par contraste avec ce lourd silence, il est ais de formuler le diagnostic suivant : le tournant vers laustrit gnralise opr en France comme ailleurs en Europe est directement responsable du retournement. On peut tre plus prcis : ce sont justement les politiques que la Cour entend durcir qui en sont responsables. Ce nest pas le gonflement des dpenses publiques qui explique la profondeur du dficit des pays capitalistes en 2009 et 2010 ; de mme, ce nest pas le manque de rigueur de la politique budgtaire qui risque de peser sur le dficit public des annes venir. Cest lincapacit des instances europennes engager une stratgie cohrente de relance de lactivit conomique face la spculation autodestructrice des marchs financiers. Mais ce risque nest pas voqu dans le rapport.

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Dans cette note, toutes les volutions sont prsentes en volumes. Le 16 juillet 2012, loccasion de lactualisation de ses Perspectives conomiques mondiales, le FMI a de nouveau rvis ses prvisions de croissance la baisse. Pour la France, il table sur une croissance de 0,3 % en 2012 (contre 0,4 % en avril 2012) et de 0,8 % en 2013 (contre 1 %).

3. Les deux dbats vacus : quoi sert la dpense publique et do viennent les dficits et la dette publics ?
Pour saisir le contenu du rapport de la Cour, il importe davoir lesprit les deux lectures radicalement opposes qui prvalent au sujet du statut tant de la dpense publique que des dficits et dettes publics. La premire est celle retenue par les nolibraux. La dpense publique doit tre rduite la portion congrue des fonctions rgaliennes de lEtat (police, arme, justice). Pour le reste, elle est fondamentalement illgitime, le priv tant suppos plus efficace pour prendre en charge des domaines aussi divers que la sant, la retraite ou mme lducation. Pour eux, lconomie prive livre elle-mme est foncirement stable : en cas de choc rcessif, des dficits publics conjoncturels peuvent la rigueur tre admis trs court terme. Mais il convient de les rduire rapidement, la saine gestion tant celle du budget public quilibr. Ainsi le dficit public structurel, celui suppos exister en temps normal, doit-il tre nul. Cest ce que retient le nouveau Trait europen sur la stabilit, la croissance et la gouvernance (dit Pacte budgtaire) actuellement soumis ratification : le dficit structurel ne doit en aucun cas dpasser les 0,5 % du PIB3. Comment distinguer dans les dficits courants la part relevant du dficit conjoncturel ( la rigueur justifiable) et celle du dficit structurel (condamnable) ? On reviendra sur ce point ensuite. Reste lessentiel : la priorit, pour les nolibraux, est la rduction des dficits et dettes publics, laquelle doit tre prioritairement obtenue par la rduction de la dpense publique (et non par la hausse des prlvements). Car l est bien lenjeu : la sphre du public doit tre rduite pour laisser la place au priv. Selon une seconde lecture, qui se rfre notamment Keynes, la dpense publique doit, au contraire, tre rhabilite. Le march laiss lui-mme nest pas en mesure de rpondre une srie de besoins sociaux : le plein emploi, la stabilit financire, la protection sociale (retraite, sant...) ou les services publics, ainsi, doit-on imprativement ajouter, que tout ce qui concerne les dfis cologiques 4. Rhabiliter la dpense publique, cest aussi affirmer son utilit. En France, la dpense publique

Pour une critique de ce Pacte, voir louvrage des Economistes atterrs, LEurope mal-Traite, Les Liens qui Librent (juin 2012). 4 Depuis plusieurs annes, les gouvernements promettent la main sur le cur que les dfis cologiques sont au centre de leur action : ils sont pourtant quasiment totalement absents du rapport de la Cour, la seule mention leur propos, on y revient ensuite, plaidant pour une baisse des crdits.

se monte 1 118 milliards (en 2011), soit 56 % du PIB : mais la moiti de cette somme est immdiatement reverse aux mnages sous forme de prestations en espces (retraite, chmage, prestations familiales, etc.) (389 milliards) ou en nature (remboursement des soins auprs des mdecins libraux, des mdicaments) (187 milliards), tandis que lautre moiti sert principalement payer les services non marchands produits par les fonctionnaires. La dpense publique nest donc pas seulement utile socialement, elle lest aussi du point de vue conomique. Loin dtre une simple charge , les prestations en espces et en nature (576 milliards) soutiennent la consommation prive des mnages et donc les dbouchs et la production des entreprises. Quant lautre grand volet de la dpense publique, la production de services non marchands, il sagit bel et bien dune production. Les fonctionnaires (enseignants, infirmires) contribuent d'ailleurs au PIB au mme titre que les travailleurs du priv. Partant de l, il convient dinsister sur le fait que les dficits et la dette publics sont eux-mmes avant toute chose lgitimes. De mme que le priv sendette pour lancer des activits, le public doit pouvoir le faire. La prtendue rgle dor du zro dficit public et finalement du zro dette publique, retenue par le Pacte budgtaire, renvoie une vision ultralibrale de la dpense publique selon laquelle celle-ci nest quune charge qui serait finance par un prlvement sur le secteur priv, lequel crerait seul de la richesse. Une vision parfaitement passiste puisque depuis longtemps lONU prconise de prendre en compte le caractre productif du travail des fonctionnaires (cest le PIB non marchand reconnu par tous les pays du monde selon les rgles de comptabilit nationale dictes par lONU depuis 1968). A tout le moins, la vritable rgle dor admet que les dficits publics sont lgitimes pour financer les investissements publics 5, mme si lon peut ensuite sinterroger sur la pertinence quil y a distinguer dpenses dinvestissement (la construction dcoles ou de laboratoires de recherche par exemple), et de fonctionnement (le paiement des salaires notamment), puisquil ny a gure dutilit construire des coles ou des laboratoires de recherche sans enseignants ou chercheurs pour y officier. Les dficits publics sont dautant plus lgitimes quils permettent de soutenir lactivit lorsque celle-ci menace de seffondrer. Or cest typiquement le cas de figure dans lequel on se situe depuis 2007. Jusqu cette date, les dettes prives

Au sujet de la vritable rgle dor, voir la mise au point de H. Sterdyniak, Ramener zro le dficit public doit-il tre lobjectif central de la politique conomique ? , Notes de lOFCE, n 17, 16 avril 2012.

ont littralement explos en particulier dans certains pays (Etats-Unis, RoyaumeUni, Espagne...) : dfaut de hausse des salaires (austrit salariale oblige), cest par la hausse de la dette des mnages (ainsi dailleurs que celles des entreprises et des institutions financires) que le nolibralisme a soutenu lactivit. Lanne 2007 marque la fin de ce rgime de croissance tir par lendettement priv. Depuis lors, les agents privs sont entrs dans un long processus de dsendettement. Dans ce contexte, les dficits publics sont indispensables pour viter que lactivit ne seffondre, mme si cela devrait saccompagner dune rupture franche avec les diffrents volets du nolibralisme (finance libralise, mondialisation commerciale, austrit salariale, etc.) si lon souhaite sortir vritablement de la crise. Cesser de stigmatiser les dficits et dettes publics ne signifie aucunement quil ny a pas de souci se faire avec les niveaux actuels quils ont atteints. Mais encore fautil, cest un autre point de dbat majeur, poser le bon diagnostic pour expliquer ces niveaux. Le bilan des politiques nolibrales qui ont domin depuis trente ans est accablant dans tous les domaines : chmage, monte des ingalits ou bien encore financiarisation exorbitante, avec son cortge de spculation. Mais au passif de ce bilan sajoute une ligne supplmentaire : lexplosion des dettes publiques. La dette publique franaise tait de 25 % du PIB en 1982, date pourtant de la dernire grande relance keynsienne. Elle est ensuite monte en flche : 36 % en 1991, 65 % en 2007 et prsent 90 % (fin 2012). Comment expliquer une telle augmentation ? Les nolibraux pointent lexcs des dpenses publiques. Mais cette explication ne tient pas. La part des dpenses publiques totales (Etat, administrations de scurit sociale, collectivits locales), hors charges dintrts, tait au mme niveau en 2007 quen 1985. Les volutions du solde budgtaire proviennent en fait principalement de celles des recettes. Lexplication est la suivante : en cas de stagnation ou de rcession, le chmage augmente et les comptes publics se dgradent, non seulement du fait de la hausse de certaines dpenses sociales (prestations chmage, etc.), mais surtout en raison de la chute des rentres fiscales, lesquelles dpendent directement de la croissance. Le dficit public est pass de 3,3 % en 2008 7,5 % du PIB en 2009. Cela ne sexplique pas par la relance de N. Sarkozy, trs timore au regard de ce qui a t fait aux tats-Unis ou en Chine, mais par la chute des rentres fiscales. La dette publique avait gonfl de 20 points de PIB avec la rcession du dbut des annes 1990 (de 36 % en 1991 58% en 1996). Elle est en passe de bondir de plus de 30 points. Preuve que sa croissance nest pas une fatalit, elle avait au 8

contraire baiss de 2,4 points de PIB entre 1997 et 2001, avec la croissance et les crations demplois enregistres alors. Il importe donc de distinguer deux types de dficits 6. Le premier est un dficit expansionniste (ou keynsien) : quand la rcession menace et avec elle le chmage de masse, il ne faut pas hsiter augmenter la dpense publique en creusant le dficit. La dpense publique soutient de faon cumulative la croissance. Cest leffet multiplicateur : un surcrot de dpenses publiques se traduit par un surcrot plus important de la production globale. Exemple : la construction dcoles gnre des revenus les salaires des ouvriers qui la construisent qui sont eux-mmes, pour une large part, dpenss, ce qui accrot la demande adresse aux entreprises, et donc leur production ainsi que les revenus quelles distribuent, revenus qui sont leur tour largement dpenss, etc. Ce surcrot de production permet descompter finalement un surcrot de recettes et la rduction des dficits initiaux : cest leffet cagnotte7. linstar des entreprises, ltat pour ainsi dire gagne ce quil a dpens8. Le second dficit est rcessif (ou libral) : les politiques daustrit, commencer par laustrit budgtaire, plombent lactivit, ce qui creuse finalement les dficits et la dette par dfaut de recettes. Plus prcisment, lexplosion des dettes publiques au cours des trente dernires annes a trois grandes raisons9. La premire vient dtre voque : les politiques nolibrales daustrit (austrit salariale mais aussi budgtaire) ont entran intervalles rguliers des phases rcessives de plus en plus profondes chaque dbut de dcennie en fait (1980,

Cf. Monnier Jean-Marie et Tinel Bruno (2006) Dette publique et redistribution sociale , dans Remi Pellet (d.), Finances publiques et redistribution sociale, Economica, pp. 329-350. 7 La fameuse affaire de la cagnotte fiscale lillustre jusqu la caricature. En 1999, Le gouvernement Jospin aurait pu tenir le discours suivant : Le gouvernement est heureux dannoncer que grce aux politiques de relance mises en uvre, largent rentre dans les caisses de ltat : les dficits publics se rduisent vue dil ainsi que la dette publique . De crainte de susciter une enthousiaste rponse du type puisque les politiques de relance ont fonctionn, poursuivons-les, en augmentant le nombre de fonctionnaires, les minima sociaux, etc. , il a cherch minimiser lampleur de la cagnotte. Le 14 Juillet 1999, J. Chirac, loccasion du traditionnel discours prsidentiel, sest empress de dnoncer un gouvernement qui cache la cagnotte . Ce qui aurait pu tre port au crdit du gouvernement a ainsi t mis son dbit. Ltape suivante tait crite : dfaut dassumer pleinement le rle de ltat et des dpenses publiques en renvoyant au passage les libraux dans les cordes de leur bilan (les dficits) , le gouvernement Jospin sest trouv pris au pige du discours libral sur la suppose ncessaire rduction des prlvements obligatoires. 8 Selon la clbre formule rsumant la pense de lconomiste M. Kalecki, les salaris dpensent ce quils gagnent et les capitalistes gagnent ce quils dpensent : un salari, au cours de sa vie, ne peut pas consommer plus que ce quil gagne, alors que le capitaliste emprunte de largent quil investit (la dette est donc inaugurale), avec lespoir que cela lui permette non seulement de rembourser sa dette, mais den tirer un profit (il gagne ce quil dpense ). Si lon considre que ltat est productif, la formule peut lui tre tendue. 9 Voir Pucci Muriel et Tinel Bruno (2011), Rductions d'impts et dette publique en France , Revue de l'OFCE, n 116, p. 125-148.

1990 et 2000) avant la grande rcession ouverte en 2007 , do un creusement des dficits, par dfaut de recettes. La deuxime raison concerne aussi les recettes : il sagit des cadeaux fiscaux offerts aux riches. La part des recettes fiscales (hors financement des administrations de scurit sociale 10) a ainsi sensiblement baiss surtout dans les annes 2000 : de 23 % du PIB en 1997-1998 21 % en 2008, et ce sont principalement les plus riches qui en ont bnfici (baisse du taux dimposition sur le revenu, baisse de lISF, bouclier fiscal, etc.). Ceux-ci ont ainsi fait dune pierre deux coups : ils ont pay moins dimpts, ce qui a oblig ltat emprunter auprs deux. La troisime raison a trait la politique montaire. Durant les trente glorieuses , les taux dintrt taient largement administrs. Avec le tournant nolibral, la dette publique a t financiarise. Tout se tient : la banque et la finance ont t libralises et on leur a simultanment concd le soin de financer les tats. Lopration a t particulirement bnfique pour elles : elles ont trouv l un vaste terrain de valorisation (et de spculation). Elle a t en revanche catastrophique pour les finances publiques. Alors que durant les trente glorieuses le taux dintrt rel (le taux nominal moins linflation) sur les emprunts dtat tait

systmatiquement infrieur au taux de croissance, contribuant dgonfler le poids de la dette, il na quasiment jamais cess dtre suprieur la croissance depuis le dbut des annes 1980 (avec un cart colossal au dbut des annes 1990). Bref, leffet boule de neige a jou plein pour alimenter le gonflement de la dette.

Comment apprhender la dpense publique ? Comment expliquer les dficits et la dette publics ? Sur ces deux registres, on vient de le voir, le dbat est extrmement vif chez les conomistes. Or, au lieu de restituer ce dbat, de prsenter diffrents schmas explicatifs et de proposer sur cette base diffrents scnarios de prvisions et de politiques mettre en uvre, la Cour, sans mme justifier ce choix, opte systmatiquement pour le point de vue nolibral. Cest en gardant lesprit ce choix que lon peut dcrypter son rapport. Le cur de son propos est le suivant : il convient tout prix de respecter lobjectif de 3 % de dficit public (en % du PIB) en 2013 et le nouveau gouvernement doit pour ce faire entreprendre un tour de vis supplmentaire dans le sens de laustrit. Lobjectif de 3 % de dficit impos par

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Le taux de prlvements obligatoires global (Etat, administrations de scurit sociale et collectivits locales) a quant lui atteint 44 % en 1996 et na plus gure vari depuis.

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Bruxelles avec lassentiment du gouvernement sortant devient ainsi une norme indiscutable.

4. 3 % de dficit public en 2013 et 0 % en 2016 : une norme toujours plus stupide et respecter nimporte quel prix ?
Les limites de 3 % de dficit public et de 60 % de dette publique qui ont t poses par le Trait de Maastricht en 1992 nont aucun fondement thorique. En 2002, Romano Prodi, alors Prsident de la commission europenne, avait lui-mme qualifi ce type de norme de stupide . De fait, les pays europens sen sont frquemment carts. Pire : les supposs bons lves qui les ont respectes, se sont avrs tre les pires modles. Avant 2007, lIrlande et lEspagne affichaient une dette publique bien infrieure 60 % du PIB (24 % en Irlande et 36 % en Espagne en 2007). Lexplosion de lendettement priv le permettait. La suite est connue : du fait de leffondrement de leur dette prive, ces pays ont t contraints notamment pour sauver leur systme bancaire en faillite daugmenter fortement leur dette publique (114 % en Irlande et 68 % en Espagne fin 2011). Sy ajoutait, pour le moyen terme, une norme encore plus rigide, celle de lquilibre des comptes publics. En application de cette norme, le gouvernement Fillon a retenu, en janvier 2010 ( la suite dune recommandation du conseil europen du 30 novembre 2009), le programme suivant dajustement, dit programme de stabilit : 4,5% de dficit public en 2012 ; 3 % en 2013 ; 2 % en 2014 ; 1 % en 2015 et finalement 0 % en 2016. Cette convergence vers lquilibre des comptes publics est, on la dit, hautement critiquable. Mais il y a plus grave encore, en un sens. En 2010, ce programme de convergence avait t tabli en tablant sur une croissance du PIB de 2,5 % en 2011-2015. En avril 2012, le nouveau programme de stabilit transmis par la France la commission europenne a repris les mmes objectifs malgr des hypothses de croissance rvises la baisse (1,75 % en 2013 et 2 % les annes suivantes). Or, la croissance sera beaucoup plus faible encore : seulement 0,4 % en 2012 et 1 % en 2013, selon le scnario central retenu par la Cour, laquelle mentionne un scnario plus pessimiste avec une croissance nulle en 2013. Faut-il donc garder les objectifs de 3% de dficit en 2013 et de 0 % en 2016-2017, malgr cette conjoncture considrablement dgrade par rapport ce qui avait t 11

prvu lorsquils ont t retenus ? Oui, rpond la Cour. Comment est-ce possible ? En ralisant un nouveau tour de vis budgtaire : soit un effort supplmentaire de 33 milliards deuros si la croissance en 2013 est de 1 % et de 44 milliards si elle est nulle. Comme on va le voir, ce programme nest pas seulement dangereux dun point de vue social, il est aussi absurde dun point de vue conomique.

5. Un pays en rcession ne peut rduire son dficit

Un pays ne peut pas rduire son dficit public par laustrit gnralise, a fortiori lorsquil entre en rcession. La raison en est simple : la baisse des dpenses publiques et/ou la hausse des taux dimposition renforcent les tendances rcessionnistes, ce qui rduit dautant lassiette fiscale : ce qui est gagn dun ct est perdu de lautre. Face cet enchanement abondamment vrifi par lhistoire conomique, la Cour reprend largument joker familier des nolibraux : certains pays auraient malgr tout russi rduire massivement leur dficit par la baisse des dpenses publiques, et la Cour de citer les exemples du Canada (1994-1997), de la Finlande (19951998) et de la Sude (1995-1997)11. Elle mentionne de faon trs vasive le contexte certes plus favorable (p. 121) quont connu ces pays. Il faut tre plus prcis : les quelques cas de figure o laustrit budgtaire sest accompagne dun rquilibrage budgtaire sont le fait de petits pays qui ont pu contrebalancer leffet rcessif de cette austrit par le desserrement de la politique montaire (baisse des taux dintrt) et/ou (le plus souvent encore) par une croissance de leurs exportations, et cela grce la dvaluation de leur monnaie par rapport celle de leur principaux partenaires commerciaux, partenaires qui de surcrot taient en croissance. Bref, ces petits pays ont pu sauver leur activit grce leurs exportations destination de grand pays en phase de reprise. Or ces leviers ne sont pas accessibles la France : les taux dintrt dont elle bnficie lheure actuelle sont dj historiquement trs bas ; elle ne peut par dfinition dvaluer sa monnaie vis--vis de ses principaux partenaires puisque ceuxci sont les pays europens qui partagent sa monnaie (leuro) et, de surcrot, tous les

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La Cour prend aussi pour exemple la politique mene en France par le gouvernement dAlain Jupp entre 1994 et 1996 (p. 121) : elle omet de prciser que cette politique, qui stait traduite par un taux de chmage record, avait t dsavoue par le suffrage universel loccasion des lections lgislatives de 1997.

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pays europens appuient en mme temps sur la pdale de frein, de sorte quaucun gisement de croissance nest esprer du ct des exportations.

6. La Grce ou bien lEspagne en guise de modle ?

Rduire drastiquement les dpenses publiques et augmenter fortement les impts sur les mnages (la TVA notamment) pour rduire les dficits et la dette publics : depuis deux annes, sous la pression de la Troka (commission europenne, BCE et FMI), les pays du sud de lEurope (Grce ds 2010, puis le Portugal, lEspagne et lItalie ensuite) appliquent ce cocktail brutal, celui-l mme que prconise la Cour. Mais du fait mme de cette politique, ces pays sont en rcession profonde (20 % de baisse cumule du PIB de 2008 2012 en Grce 12, soit une situation similaire la grande dpression des annes 1930). Do cette consquence : malgr les coupes drastiques dans les budgets publics (- 100 000 emplois publics en Grce ces deux dernires annes), les dficits publics ne se rduisent pas ou peu. La rcession sapprofondissant, on enregistre mme rcemment une aggravation en lespce : depuis dbut 2012, les dficits publics enregistrs dans la plupart de ces pays sont suprieurs ce quils taient lan pass ! Comment expliquer que les pays (la Grce en premier lieu, mais aussi le Portugal, lEspagne et lItalie) qui ont t le plus loin dans lapplication de laustrit gnralise ne parviennent pas rduire leur dficit public, do un nouveau gonflement de la dette publique ? La trs forte hausse des taux dintrt quils subissent sous la pression dlibrment consentie par les institutions europennes13 des marchs financiers, nexplique pas tout. Un budget, a fortiori lorsquil sagit dun budget public, ce ne sont pas uniquement des dpenses mais aussi des recettes. La leon keynsienne est malheureusement vrifie : laustrit gnralise dprime lactivit. Or les recettes publiques sont troitement dpendantes de cette dernire. Moins dactivit, cest aussi moins de TVA, dimpt sur le revenu, dimpt sur les socits, de cotisations sociales, etc. Et lon retrouve le sempiternel rsultat : ce que lon crot gagner dun ct, par laustrit, on le perd immdiatement de lautre, par la chute des recettes.

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Le taux de croissance grec a t de -0,2% en 2008, -3,3% en 2009, -3,5% en 2010, -6,9% en 2011. Pour 2012, le gouvernement grec annonce une baisse du PIB d'au moins 7%. 13 En particulier par le refus de la Banque centrale europenne de jouer son rle de prteur en dernier ressort pour les Etats de la zone euro, linverse de ce que pratiquent la FED et la Banque centrale dAngleterre.

13

7. Les arguments keynsiens promptement vacus

En quelques lignes, la Cour mentionne largument keynsien selon lequel une politique de rduction des dficits peut tre totalement contreproductive lorsque la rcession menace, puisquelle prcipite justement cette rcession. Elle indique ainsi : Une stratgie de rduction rapide des dficits publics est susceptible dexercer un effet ngatif court terme sur lactivit conomique. Les modles macroconomiques dinspiration keynsienne montrent que le PIB diminue de 0,5 1,2 %, selon les mesures mises en uvre, lorsque le dficit est rduit dun point de PIB en supposant que les autres pays maintiennent leurs dficits inchangs. Selon lOCDE, cet effet est de 25% 30% plus lev lorsque les pays [] rduisent ensemble leur dficit de ce montant (p. 115). Cest dit. En clair, la Cour reconnat que, selon certains modles keynsiens, une rduction du dficit public de 1 point peut provoquer une rduction du PIB allant jusqu 1,5 point. Mais, peine ce cas de figure est-il voqu quil est balay. La Cour indique en effet juste aprs : ces effets multiplicateurs pourraient toutefois tre attnus dans un contexte de forte augmentation de la dette publique o une stratgie crdible de rduction des dficits est susceptible damener les agents conomiques rduire leur pargne de prcaution (p. 115). Sous un verbiage un peu alambiqu, la Cour fait ici sien un vieil argument libral : celui de lquivalence ricardienne, voqu par David Ricardo au XIX e sicle et remis au got du jour dans les annes 1970 par Robert Barro, lun des chefs de file du courant ultralibral dit des anticipations rationnelles. Selon cet argument, la relance keynsienne par la hausse provisoire des dficits publics est totalement contreproductive : si lEtat augmente ses dpenses, cela ne marche pas (car chaque individu rationnel est suppos savoir que les keynsiens ont tort), cela ne fait quaugmenter les dficits, quil faudra payer un jour par des impts, de sorte que chacun pargne pour ce faire, ce qui rduit la dpense prive. Leffet de la hausse des dpenses publiques est donc annul par la baisse des dpenses prives. Symtriquement, si lEtat rduit ses dpenses, alors chacun sachant quil paiera moins dimpts demain se prcipite immdiatement chez son commerant pour dpenser les impts quil naura pas payer dans le futur, de sorte que leffet rcessif de la baisse des dpenses publiques est neutralis. Cette thse de lquivalence ricardienne fait depuis longtemps lobjet de trs vives critiques. La forte baisse de lpargne est-elle de surcrot crdible en priode de chute de lemploi, de hausse du chmage ? En fait, on peut tenir deux discours 14

cohrents. Pour les libraux, la hausse des dpenses ne fera pas augmenter lactivit, il faudra donc augmenter un jour les impts pour la financer. Pour les keynsiens, la hausse des dpenses fera augmenter lactivit dun montant tel que les recettes fiscales induites compenseront la hausse initiale du dficit. Les agents privs ne doivent pas anticiper une hausse des impts, mais une hausse de lactivit. Ils doivent donc augmenter leur consommation, ce qui renforce leffet keynsien. La Cour ne sattarde pas sur ces rserves et controverses. Elle ajoute : le dosage des mesures de redressement peut aussi permettre de limiter lampleur des effets multiplicateurs. Celle-ci dpend beaucoup de la nature des hausses des prlvements et des mesures de ralentissement des dpenses mises en uvre pour rduire le dficit (p. 115). Mais la Cour prconise ensuite des mesures de baisse des dpenses publiques et sociales (retraite, prestations familiales) et de hausse des prlvements (hausse de la TVA ou de la CSG) qui sont prcisment les plus coteuses en impact sur la demande. Au final, largument keynsien est promptement vacu (en une page : la fameuse page 115). Et cest sur cette base que la Cour retient lhypothse qui sous-tend toutes ses prvisions et recommandations : celle dun multiplicateur de dpense publique gal 0 !

8. Lhypothse dun multiplicateur budgtaire gal zro nest pas srieuse

Deux tudes manant dorganismes aussi peu suspects dhtrodoxie radicale que le FMI et lOCDE fournissent des valuations assez soigneuses des multiplicateurs budgtaires. Selon le FMI14, une politique budgtaire restrictive gnralise de 1 % du PIB, en situation dpressive, quand les taux dintrt sont un plancher, aurait un effet ngatif de 2 % du PIB. Selon lOCDE15, le multiplicateur budgtaire de la zone euro 2 ans est de 1,1 en priode normale, de 1,25 si les taux dintrt sont leur plancher, de 1,4 si la consolidation est gnralise lensemble de lOCDE.

14

FMI (2010), Will it hurt? Macroeconomic Effect of Fiscal Consolidation , in World Economic Outlook, October.
15

OCDE (2010), Assainissement budgtaire : besoins, calendrier, instruments et cadre institutionnel , Perspectives Economiques de lOCDE, chapitre 4, n 88.

15

La Cour aurait donc d, comme scnario central, prendre un multiplicateur de lordre de 1,5, tout chiffre compris entre 1,2 et 2 tant acceptable. Mais, on vient de le voir, elle choisit 0, sans tayer srieusement ce choix. Cette hypothse nest pas srieuse tant elle est outrancire. Mais elle est videmment indispensable la Cour : grce elle, celle-ci peut soutenir que la cure daustrit quelle prconise naura rigoureusement aucun effet sur lactivit. Cela nest pas nouveau : depuis 2009, les documents officiels qui prconisent une telle cure raisonnent ainsi. Dj en janvier 2010, le plan quadriennal de la France ne tenait pas compte de leffet dpressif des politiques daustrit budgtaire. Cet effet dpressif a pourtant eu lieu : la croissance en 2012 et 2013 sera beaucoup plus faible que celle prvue alors.

9. Le chiffrage alternatif n1 : o les prconisations de la Cour conduisent la dpression

La Cour retient lhypothse dun multiplicateur budgtaire gal 0. Si lon suppose, au contraire, que les tudes prcdemment cites du FMI et de lOCDE sont dans le vrai, en retenant lhypothse dun multiplicateur gal 1,5, les prconisations de la Cour conduisent au scnario noir suivant. Leffort raliser, indique-t-elle, pour atteindre lobjectif de 3 % de dficit en 2013 (en % du PIB) est de lordre de 33 milliards deuros en 2013 (soit 1,5 point de PIB). Avec un multiplicateur gal 1,5, la baisse du PIB engendre par cet effort est de 2,25 % (1,5 x 1,5 = 2,25). Le taux de prlvements obligatoires tant denviron 50%, il sensuivra une baisse de recettes fiscales de lordre de 1,1 % (2,25 x 0,5 = 1,125). Ex post, le solde public ne samliore donc que de 0,375 point de PIB, soit quatre fois moins que lobjectif recherch (1,5 point de PIB). Pour atteindre ce dernier, il faut faire quatre fois plus defforts, soit une rduction initiale de dpense (ou daugmentation des prlvements) de 120 milliards. Le dficit serait alors rduit de 1,5 point de PIB, mais avec un PIB diminu de 9 %. Les consquences de cette dpression en termes de chmage et de niveau de vie seraient videmment catastrophiques. Mais pour les comptes publics eux-mmes, la situation serait bien peu glorieuse. La dette publique est actuellement de lordre de 90 % du PIB. Avec la purge qui vient dtre voque, le dficit serait certes rduit de 1,5 point de PIB, mais le PIB baisserait simultanment de 9 %. Au final, le ratio de dette serait de 97 % (88,5 / 91). Il augmenterait donc au lieu de diminuer : le ratio 16

de dette atteindrait mme exactement le montant que la Cour assimile son scnario de linacceptable (p. 121). Ce scnario nest pas que thorique : cest exactement la trajectoire suivie ces deux dernires annes par la Grce, le Portugal ou bien encore lEspagne.

10.

Le

satisfecit

donn

Nicolas

Sarkozy.

Laustrit

budgtaire a dj eu lieu : et si cela expliquait les problmes ?

Le dficit public est pass de 7,5 % du PIB en 2009 7,1 % en 2010, 5,2 % du PIB en 2011 et la Cour table sur une rduction 4,4 % en 2012. Cette rduction marche force a t obtenue au prix dune austrit budgtaire redouble avec notamment la RGPP (non remplacement dun fonctionnaire sur deux), le gel du point dindice dans la fonction publique, etc. Sur tous ces points, la Cour donne un quitus appuy Nicolas Sarkozy. Son propos ladresse du nouveau gouvernement est clair : alors mme que le suffrage universel vient de sexprimer et quil a dsavou le gouvernement sortant, il faut, ditelle, poursuivre, et mme aller plus loin dans la voie trace par celui-ci. Laustrit budgtaire, comme le rappelle la Cour, na pas t applique quen France. Elle est gnrale en Europe. La part de la dpense publique (dans le PIB) a ainsi baiss de 1,8 point de PIB dans la zone euro (hors France) et de 0,6 point en France. Mais cela nexplique-t-il pas justement la rcession ? La Cour, on la dit, reste silencieuse sur les racines de la nouvelle rcession.

11. Dficit structurel et croissance potentielle : les tours de passe-passe

Les notions de dficit structurel et de croissance potentielle sont hautement contestables dun point de vue keynsien. De ce point de vue, la conjoncture conomique et les politiques conomiques qui contribuent la modeler influent largement sur les trajectoires de moyen et long terme. Si, par exemple, la rcession sinstalle, alimente par des politiques daustrit, cela conduit les pays sur une trajectoire rcessive qui risque de perdurer et mme de saggraver si aucune mesure correctrice de relance nest prise. De mme, les mesures de relance 17

budgtaires conjoncturelles (hausse de linvestissement public, embauche de fonctionnaires, hausse des prestations sociales, etc.) sont susceptibles damliorer les infrastructures et la qualit de la main-duvre et, partant, la productivit et la croissance long terme. Il nest donc gure possible disoler une croissance potentielle qui existerait indpendamment de la conjoncture. Le long terme est avant tout une succession de courts termes. Pour les mmes raisons, il nest gure possible disoler un dficit structurel dfini comme celui qui existerait

indpendamment des volutions de la conjoncture. Un point de vue keynsien modr soutient toutefois quil est possible de raisonner en termes de croissance potentielle, mais en dfinissant celle-ci comme la croissance qui permet de raliser des objectifs de plein emploi. La notion de croissance potentielle permet alors de prconiser des politiques de soutien lactivit au regard de lobjectif du plein emploi. Les nolibraux soutiennent, pour leur part, quil est possible disoler une croissance potentielle, dfinie comme celle qui existerait compte tenu des structures de lconomie : le progrs technique, lvolution de la population active, et aussi et surtout les rigidits du march du travail en particulier supposes la rduire dautant. En cas de chocs, la croissance effective peut certes sloigner de cette croissance potentielle. Cela, admettent les nolibraux, peut justifier des mesures de relance keynsienne trs court terme, avec alors lapparition dun dficit purement conjoncturel. Mais ces mesures de relance doivent tre trs provisoires puisque lconomie livre elle-mme revient spontanment son sentier potentiel. Limportant, pour les nolibraux, est de se focaliser sur les mesures susceptibles daccrotre la croissance potentielle, parmi lesquelles on compte, outre les sempiternels vux pieux en faveur de linnovation (rarement suivis deffets concrets16), les fameuses rformes structurelles (flexibilisation accrue du contrat de travail, rduction de la protection sociale afin de rduire le cot du travail, etc.). Comment estimer dans la croissance effective ce qui relve de la croissance potentielle ? Comment simultanment estimer dans le dficit courant ce qui relve du dficit conjoncturel (ladmissible), et du dficit structurel (le condamnable) ? La rponse ces questions na, au fond, gure de sens pour les keynsiens. Elle a au contraire beaucoup dimportance pour les nolibraux. Lenjeu pour eux est le

16

Linvestissement public on y revient ensuite est au contraire aussi dans la ligne de mire de la Cour.

18

suivant : exhiber en permanence un suppos dficit structurel (anormal) trop important afin de justifier des mesures daustrit budgtaire. Depuis de longues annes, ils procdent de la sorte : ils expliquent que la croissance effective (mme lorsque celle-ci est trs faible) nest finalement gure loigne de la croissance potentielle (la normale , compte tenu des rigidits), pour aboutir lide que les dficits publics existants sont essentiellement structurels (et non conjoncturels) et quil importe en consquence de les rduire. Do plus prcisment le tour de passe-passe suivant : chaque fois que la croissance flchit, les nolibraux affirment que cest en fait la croissance potentielle qui flchit, de faon ne pas gonfler la part du dficit conjoncturel. Il sagit bien dun vritable tour de passe-passe : une estimation, celle de la croissance potentielle, suppose reflter les fondamentaux structurels de lconomie, est modifie au gr des alas de la conjoncture17. Jusquen 2007, la plupart des documents officiels tablaient ainsi sur une croissance potentielle de lordre de 2 % pour la France : ctait celle constate alors. Depuis lors, les estimations de la croissance potentielle sont continuellement rvises la baisse Les estimations retenues par la Cour dans son rapport (tableau 1) appellent plusieurs remarques.

Tableau 1. Croissance potentielle et solde structurel : les estimations de la Cour des comptes

2007 PIB (1) Croissance potentielle (2) Ecart de production (annuel) (3) = (1) (2) 2,3 1,8

2008 -0,1 1,5

2009 -3,1 0,8

2010 1,7 1,0

2011 1,7 1,2

2012 0,4 1,4

0,5

-1,6

-4,0

0,7

0,5

-1

17

Pour une critique du calcul de la croissance potentielle et des dficits structurels, voir notamment Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak (2011), Finances publiques, sorties de crise , Revue de l'OFCE, n116, janvier, pp. 17-60.

19

Ecart de production cumul Solde public (4) Oprations temporaires* (5) Solde conjoncturel (6) Solde structurel (7) = (4) (5) (6)

1,6 -2,7

0,0 -3,3

-4,0 -7,5 -1,0

-3,3 -7,1 -0,7 -1,6

-2,8 -5,2

-3,8 -4,4

0,7

-2

-1,4

-1,9

-3,5

-3,3

-4,5

-4,8

-3,9

-2,5

* Les oprations temporaires correspondent au Plan de relance 1/ Alors que cela dtermine toutes ses recommandations, la Cour ne stend pas sur la mthode quelle a retenue pour tablir ses nouvelles estimations de croissance potentielle et de dficit structurel. Dans son rapport de fvrier 2012, elle reconnaissait la difficult suivante : les consquences de la crise tant encore trs difficiles mesurer, il est aujourdhui particulirement difficile destimer la croissance potentielle (p. 32). Elle voque nouveau cette difficult dans son nouveau rapport. Partant de l, pour respecter les exigences de contradiction et de collgialit quelle revendique, la Cour aurait pu prsenter diffrents scnarios renvoyant diffrentes hypothses sur la croissance potentielle. Au lieu de cela, elle ne prsente quun seul scnario. 2/ Dans son rapport de 2008, la commission europenne estimait que la croissance potentielle de la France tait de 1,8%. Dans son rapport de juin 2011, la Cour lestimait 1,6 %. Elle lestime prsent 1,4 % compter de 2012. On vrifie ce quon a dit prcdemment : la croissance potentielle pourtant suppose reflter les fondamentaux de lconomie est estime au doigt mouill, selon les alas de la conjoncture. 3/ L cart de production (output gap) est suppos mesurer la diffrence entre la croissance rellement obtenue et la croissance normale (dite potentielle). Lorsquil est positif, cela signifie que lconomie est en surchauffe, lorsquil est ngatif, quelle subit un choc rcessif , ce qui peut justifier des mesures de relance. Or la Cour a systmatiquement tendance minorer cet cart de production (en minorant la croissance potentielle) ce qui lui permet ensuite de minorer lampleur du dficit conjoncturel et de surestimer le dficit structurel. 20

4/ La Cour estime ainsi quen 2007, la France avait un cart de production positif de 1,6 point en cumul, ce qui signifie que sa production tait alors trop leve par rapport la normale . En 2007, le taux de chmage tait pourtant de 8 % en moyenne (7,8 % fin 200718). Nest-ce pas dj beaucoup trop ? En 2008, la Commission europenne elle-mme estimait que lcart de production tait nul en 2007. 5/ Pour les annes suivantes, la Cour minore sans cesse la baisse la croissance potentielle. Sans que lon sache vraiment pourquoi, celle-ci aurait par exemple chut 0,8 point en 2009, soit deux fois moins que deux ans plus tt (1,8 % en 2007). 6/ Le comble est atteint pour les annes 2010 et 2011. Aprs deux annes de rcession marque (le taux de chmage a atteint 9,9 % fin 2009), la France a alors renou avec une timide croissance de 1,7 % (pour chacune de ces deux annes), ce qui a permis de rduire trs faiblement le chmage ( 9,5 % au 2me trimestre 2011). Mais cest encore trop, soutient en quelque sorte la Cour. Pour 2010 et 2011, la croissance potentielle tait, selon elle, de seulement 1 % et 1,2 % ! Quel est le sens de ce 1% dans une situation o le taux de chmage atteint 10%. ? 7/ La croissance potentielle tant minore, cela rduit dautant le dficit conjoncturel, et la Cour peut finalement afficher le rsultat recherch : exhiber un dficit structurel trs lev rduire de toute urgence.

12. Le chiffrage alternatif n2 : si lon ne se rsigne pas au chmage de masse

Le calcul dune croissance potentielle, et partant, dun dficit structurel est, on la dit, trs contestable. Dans le tableau 2, on prsente toutefois un calcul de ce type, mais en introduisant des hypothses plus ralistes que celles retenues par la Cour, do une estimation alternative (en italique). Les hypothses retenues dans lestimation alternative sont plus ralistes que celles retenues par la Cour, sans tre pour autant, cela doit tre soulign, radicales (elles relvent plutt dune optique keynsienne modre) : -on retient une hypothse dun cart de production cumul initial nul, en 2007, soit une hypothse trs douce, un keynsien radical pouvant juger que lcart de production tait dj ngatif, puisque le taux de chmage slevait alors 8% ;

18

Le taux de chmage mentionn ici est le taux de chmage officiel, avec DOM compris.

21

Tableau 2. Estimations alternatives celles de la Cour des comptes 2007 PIB (1) Croissance (2) potentielle 1.8 2,1 1,5 2,1 0.8 2,0 1.0 2,0 1.2 1,9 1.4 1,8 2,3 2008 -0,1 2009 -3,1 2010 1,7 2011 1,7 2012 0.4

- Estimation Cour - Estimation alternative Ecart de production (annuel) (3) = (1) (2) - Estimation Cour - Estimation alternative Ecart de production cumul - Estimation Cour - Estimation alternative Solde public (4) Solde conjoncturel (6)* - Estimation Cour - Estimation alternative Solde structurel (7) = (4) (6) - Estimation Cour - Estimation alternative

0,5 0,2

-1,6 -2,2

-4,0 -5,1

0,7 -0,3

0,5 -0,2

-1 -1,4

1,6 0 -2,7 0,7 0,1

0,0 -2,2 -3,3 0 -1,1

-4,0 -7,3 -7,5 -3 -5,8

-3,3 -7,6 -7,1 -1,6 -4,2

-2.8 -7,8 -5,2 -1,3 -3,9

-3,8 -9,2 -4.4 -1,9 -4,6

-3,5 -2,8

-3.3 -2,2

-4.5 -1,7

-4.8 -2,9

-3.9 -1,3

-2.5 0,2

* Y compris les oprations temporaires associes au Plan de relance. La Cour isole ces oprations temporaires (cf. tableau prcdent). On les a ici regroupes dans le solde conjoncturel. - on accepte ainsi, compte tenu de lvolution dmographique, lide - galement contestable dun point de vue keynsien radical - selon laquelle la France prsentait un dficit structurel de 2,8 points en 2007 ; - mme si ce nest pas dans les proportions dmesures retenues par la Cour, on accepte toutefois de faire baisser la croissance potentielle, ce qu nouveau un keynsien radical peut contester.

En dpit de ces hypothses non radicales, on arrive au rsultat suivant :

22

- lcart de production cumul est finalement de plus de 9 % (et non de 3,8 %), ce qui permet dexpliquer pourquoi le chmage atteint aujourdhui les 10 % ; - contrairement ce que soutient la Cour, la plus grande part du dficit public a une composante conjoncturelle. Les dficits enregistrs depuis 2007 sexpliquent principalement par la chute des recettes engendre par la rcession qui elle-mme a t provoque par un modle nolibral que la Cour ninterroge aucun moment ; - en 2012, le solde structurel sera finalement positif. Or, tout le moins, la norme pour ce solde na aucune raison dtre zro : la vraie rgle dor , on la dit, autorise de financer les investissements publics par de lendettement, ce qui concrtement autorise un dficit structurel de 2,4 points de PIB. La politique budgtaire est donc beaucoup trop restrictive, ce qui explique la replonge dans la rcession ; - pour lavenir, si la productivit du travail en France progresse, comme auparavant, au rythme de 1,2 % par an et que la population active progresse au taux de 0,6 % par an, la France a besoin dune croissance annuelle de lordre de 1,8 % pour stabiliser son taux de chmage. Mais aujourdhui ce dernier est 10 %, soit au minimum 4 points de trop (si lon se fixe un objectif trs modeste de rduction du taux de chmage 6 %). On peut de surcrot estimer que les entreprises ont environ 4 % de sureffectif en raison de leffondrement de la demande. Rsorber ces 8 % dcart en 10 ans ncessite une croissance annuelle de 2,6 %. Rien ne justifie donc lestimation de croissance potentielle de 1,4 % retenue par la Cour, sauf se rsigner un taux de chmage de plus de 10%.

13. 3 % de dficit public en 2013 pour rassurer les marchs financiers ? Et si cela ne les rassurait pas ?
Largument massue avanc par la Cour pour maintenir cote que cote les objectifs de rduction de dficit est celui de la crdibilit de la France vis--vis des marchs financiers. Mais cet argument lui-mme ne tient pas. Les marchs financiers sont-ils efficients ? La crise ouverte en 2007 ne tmoigne-telle pas de la folie quil y a leur confier le soin de dicter la politique conomique ? Le rapport ne sinterroge pas une seconde sur cette question. Son propos formul sur le ton de lvidence est le suivant : le respect de la trajectoire de rduction du dficit est essentiel la crdibilit des engagements de la France et cela est indispensable pour bnficier dune apprciation favorable des marchs financiers sur sa politique (p. 110). Pour continuer bnficier de bas taux 23

dintrt de la part des marchs financiers, la France doit sinscrire durablement dans la politique de rigueur : tel est largument majeur que reprend, aprs bien dautres, la Cour. Le non-respect de cette politique conduirait lanticipation par les marchs financiers dun [...] scnario de linacceptable (p. 113). La soumission de la politique aux exigences des marchs financiers est en ellemme hautement contestable. Mais il y a plus grave : il nest pas sr du tout que les marchs financiers eux-mmes attendent aujourdhui plus de rigueur ! Depuis plusieurs mois, ils suivent au contraire plutt la trajectoire suivante : ils smoustillent certes, dans un premier temps, lannonce de mesures de rigueur budgtaire, mais se dsolent trs rapidement et dans des proportions bien plus importantes des consquences de cette rigueur sur lactivit. Cest dans les pays o laustrit a t la plus brutale quils se sont le plus effondrs (Grce, Portugal, Espagne). Et cest aussi dans ces pays que les taux dintrt ont littralement flamb. A contrario, il est ais de constater que parmi les pays qui comptent les taux dintrt les plus faibles, on compte ceux qui ont des dficits publics (Etats-Unis : 9,7 % en 2011 et -8,3% en 2012 ; Japon : -9,5 % en 2011 et -9,9 % en 2012) et une dette publique (Etats-Unis : 102,7 % en 2011 et 108,6 en 2012 ; Japon : 205,5 % en 2011 et 214,1 % en 201219) bien plus levs que dans la zone euro.

14. Etats-Unis : prs de 10 % de dficit public et plus de 100 % de dette publique. So what ?
Il faut de toute vidence que la zone euro aille trs loin dans le zle nolibral pour que des conomistes htrodoxes puissent prendre appui sur ce que font les EtatsUnis. Or, en matire de dficit et de dette publics, le contraste est saisissant : les Etats-Unis, malgr des dficits publics et une dette publique beaucoup plus importants que dans la zone euro nont, du moins pour lheure, pas programm de rduction drastique court terme de leur dficit public. Depuis 2010, loccasion de tous les sommets internationaux, la situation est ainsi front renvers : ce sont les reprsentants du pays suppos tre le temple du libralisme qui implorent les pays de la zone supposs porter un modle social de

19

Prvisions de lOCDE mises jour le 7 juin 2012.

24

ne pas appuyer sur la pdale de frein par des politiques daustrit qui prcipitent le monde dans une nouvelle rcession. Cherchez lerreur...

15. Un calendrier trs politique et peu conomique

Le calendrier retenu par la Cour, mme si sa dcharge celui-ci lui a t impos par la lettre de mission du nouveau gouvernement, est trs politique. Pour 2012, elle estime quil y a certes des efforts supplmentaires faire. Mais le budget 2012 a dj t vot par le prcdent gouvernement et le projet de loi de finances rectificative prsent au Parlement par le nouveau gouvernement tait dj bien avanc au moment o la Cour a rendu public son rapport. Lessentiel de leffort doit porter sur lanne 2013, souligne la Cour. Cela tombe bien, puisque le projet de loi de finances 2013 doit justement tre discut au Parlement la rentre. Clairement, le rapport de la Cour a donc une ambition : inciter le nouveau Parlement peine form opter demble pour laustrit loccasion du vote de la loi de finances 2013. A aucun moment, la Cour nenvisage la stratgie inverse. Si les perspectives de croissance de la zone euro sont de -0,4% pour 2011, de 0,7% pour 2012, ce serait de la folie que de maintenir des objectifs de rduction forcene des dficits publics, cest dune stratgie coordonne de relance dont la zone a besoin. La France doit militer pour cette stratgie.

16. 2013 : lannus horribilis

Pour 2013, indique la Cour, il convient de respecter tout prix lengagement de rduction du dficit public 3% du PIB. Comment faire, compte tenu de la rcession qui pointe ? La Cour prsente, dans un premier temps, plusieurs scnarios (tableau 3) Tableau 3. Effort structurel ncessaire en 2013 selon la croissance du PIB daprs la Cour des comptes Croissance PIB Effort structurel (milliards d) 0 44 0,5 % 38,5 1% 33 1,5 % 28 2% 23

25

Rapport de la Cour des comptes, juillet 2012, p. 121 Elle retient ensuite comme scnario central, lhypothse dune croissance de 1 % en 2013. Leffort supplmentaire raliser pour cette anne est donc chiffr 33 milliards, un chiffre colossal puisquil reprsente 1,5 % du PIB. La Cour, on la dit, ne sinterroge aucun moment sur les effets que pourrait avoir ce tour de vis supplmentaire sur lactivit. Comment raliser cet effort ? La Cour prconise dagir la fois sur les recettes et sur les dpenses. Dans les deux cas elle fait sien le point de vue nolibral traditionnel en la matire : la rduction de la dpense publique est la priorit et, du point de vue fiscal, il importe surtout daugmenter les impts portant sur les mnages.

17. La priorit : la rduction des dpenses publiques

Rduire la sphre du public au bnfice du priv suppos plus efficace : tel est depuis longtemps lun des objectifs majeurs des partisans du libralisme conomique. Pour ce faire, les nolibraux, ces trente dernires annes, ont abondamment utilis la stratgie suivante : ils ont tari les recettes fiscales la fois par les baisses dimpt sur le capital et les revenus des plus riches et par leur politique gnrale daustrit , ce qui a aliment les dficits publics, et ces dficits sont ensuite mobiliss comme arguments pour rduire la dpense publique. La Cour reprend cette logique : les dficits publics, souligne-t-elle, doivent dornavant dabord et avant tout tre rduits par la baisse des dpenses et non par la hausse des recettes. Son argumentation ce niveau est plus prcisment la suivante. Elle prsente initialement trois scnarios de rpartition des efforts o la rduction des dpenses en assure respectivement un tiers, la moiti, ou les deux tiers. Mais le lecteur apprend ensuite que dornavant leffort de rduction du dficit devrait porter en priorit sur les dpenses , cet objectif appelant, ni plus ni moins, une nouvelle dmarche de rnovation et de modernisation de laction publique (p. 123). Elle admet quen 2012-13, il sera ncessaire daugmenter les impts, mais elle ajoute : Les efforts de rduction du dficit devront porter presque entirement sur les dpenses publiques dans les annes suivantes et tre prolongs au-del du retour 26

 lquilibre de sorte de pouvoir revenir sur ces augmentations des prlvements (p. 130). Si tant est quil soit justifi, pourquoi leffort doit-il porter principalement sur les dpenses ? La question mrite dtre pose : leffet multiplicateur de la dpense publique est a priori plus lev que le multiplicateur fiscal. Une hausse de la dpense publique a un effet dentranement sur lactivit plus important quune baisse dimpt20, et, symtriquement leffet multiplicateur jouant aussi la baisse , une baisse de la dpense publique a un effet dpressif plus important quune hausse des impts. Les arguments employs par la Cour pour justifier, malgr cela, la priorit accorde la rduction des dpenses sont plus que contestables. Le premier consiste rappeler que le taux de prlvements obligatoires est particulirement lev en France. Mais quelles conclusions peut-on rellement tirer d'une telle observation ? Les taux de prlvements ne sont-ils pas indissociables des dpenses quils financent ? Le taux de socialisation des revenus et des dpenses est un choix politique, que les citoyens de chaque pays devraient avoir le droit deffectuer librement. Nous pensons que les Franais sont attachs au caractre public des retraites, de la sant, de lducation, des niveaux relativement levs des prestations familiales, de chmage, aux subventions la culture, aux sports. En outre, le discours de la Cour est contradictoire. D'un ct, elle estime que lcart des taux de prlvements avec les autres pays peut avoir des effets ngatifs sur l'attractivit, travers la dgradation de la comptitivit des entreprises et de l'attractivit du territoire (p. 124). D'un autre ct, elle rappelle que ses propres travaux antrieurs ont dj fait tat de problmes mthodologiques lis aux comparaisons internationales des taux de prlvements obligatoires. On peut d'ailleurs regretter qu'elle ne fasse mention de cette rserve que de faon elliptique en renvoyant un prcdent rapport dans une note de bas de page (note 99, p. 123). En se reportant celui-ci, le lecteur apprendra qu'en 2011 la Cour estimait que cette mesure [le taux de prlvements obligatoires] est sujette

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Lexplication est la suivante : si lEtat augmente ses dpenses de 100 (construction dcoles), cela augmente immdiatement la demande et la production de 100. Et cette production gnre ensuite des revenus (les salaires verss aux ouvriers qui construisent ces coles notamment) qui sont eux-mmes dpenss, ce qui soutient nouveau (cest leffet multiplicateur de la dpense) la production, etc. Mais les revenus supplmentaires ne sont pas entirement dpenss : une part est pargne et ne soutient donc pas la demande et la production. En cas de baisse dimpt, leffet de cette fuite par lpargne est immdiat : une baisse dimpt de 100 augmente les revenus de 100, mais la dpense initiale naugmente pas de 100 (elle augmente de 85 si la propension pargner est de lordre de 15 % ce qui est le cas en France).

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divers biais et conventions mthodologiques, tenant notamment lvaluation du revenu national, et surtout la dfinition mme de la notion de prlvements obligatoires, qui rendent difficiles de faon gnrale lanalyse et linterprtation des carts constats entre pays 21. Le deuxime argument consiste voquer des tudes ralises par les organisations internationales . Le lecteur est alors invit admettre que celles-ci tendent montrer que le redressement des finances publiques est plus fort et plus durable lorsquil porte sur la matrise des dpenses, plutt que sur le relvement des impts et cotisations . Mais aucune rfrence prcise n'est fournie 22. Et la Cour feint dignorer que de nombreux travaux insistent au contraire sur limportance du multiplicateur de dpense publique par rapport au multiplicateur dimpt23. Le troisime argument met en avant le fait qu'en 2011 et 2012, l'essentiel des efforts a port sur les recettes. Par consquent, lavenir, leur ampleur doit tre limite par leffort, le plus important possible, sur les dpenses publiques (p. 124-5).

18. Sus toutes les dpenses publiques

La Cour admet incidemment que les dpenses publiques prsentent des avantages socio-conomiques qui les justifient (124). Mais quelques lignes plus loin, on trouve la perle suivante : il est nanmoins probable que la croissance des dpenses publiques peut tre rduite en France sans remettre en cause la qualit des services publics et lampleur de la redistribution opre par les dpenses publiques (p. 124). Lutilit de la dpense publique doit videmment en permanence tre vrifie la fois par les lus du peuple, les instances en charge de ce contrle (cest la fonction traditionnelle de la Cour et des Chambres rgionales des comptes), mais aussi par un contrle plus troit des citoyens. Peut-on pour autant soutenir que laustrit

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Cour des comptes (2011), Les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne, mars, p. 46. On trouve des critiques similaires dans le rapport du Conseil des prlvements obligatoires intitul Sens et limites de la comparaison des taux de prlvements obligatoires entre pays dvelopps (mars 2008). 22 Sans citer prcisment la source, la Cour indique selon des tudes du FMI sur un ensemble de pays dvelopps, les multiplicateurs keynsiens sont suprieurs 1 lorsque lajustement budgtaire porte sur les prlvements et infrieurs 0,5 lorsquil porte sur les dpenses (p. 124). 23 Voir notamment, Gnter Coenen et alii, FMI (2010), Fiscal multipliers in structural models , IMF Working paper, WP 10/73, 123 p ; Sebastian Gechert et Henner Will (2012), Fiscal multipliers: A meta Regression Analysis , IMKWorking Paper n97, juillet, 36 p. ; Thomas Brand (2012) : Politique budgtaire en quilibre gnral : une analyse applique la zone euro , Document de Travail du Dpartement Economie-Finances du CAS, n2012-02.

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budgtaire peut se dployer sans remettre en cause la qualit des services publics et lampleur de la redistribution ? Accepterait-on pour une entreprise prive un discours du type : nous vous demandons damliorer la qualit de votre production mais en rduisant drastiquement votre chiffre daffaires ? Loin du souci de rigueur qui est traditionnellement le sien, la Cour reste souvent assez floue et vasive sur les coupes raliser en termes de dpenses. Les lments quelle prsente permettent cependant dapprcier la porte des mesures proposes. Pour 2013, anne de tous les enjeux selon elle, elle retient un scnario central (p. 122) o leffort supplmentaire de 33 milliards deuros est rparti pour moiti en rduction de dpenses et pour moiti en hausse des recettes (les annes suivantes devant tre prioritairement orientes vers la baisse des dpenses). Pour 2013, il y donc 16,5 milliards dconomies raliser du ct des dpenses, soit 1,5 % des dpenses publiques. Or, note la Cour, les dpenses publiques ont justement tendance augmenter en volume de 1,5 point par an. Cest cette hausse quil convient donc denrayer en visant une croissance zro volume de la dpense publique globale en 2013. Comment lobtenir ? La dpense publique se rpartit dans les grands postes suivants : 34 % de dpenses de fonctionnement (dont prs des en salaires) ; 54 % de dpenses dintervention (dont lessentiel est constitu de prestations sociales), 7 % dinvestissements et 5 % de charges dintrts. La Cour prconise dappliquer laustrit sur toutes les dpenses publiques (p. 125). Dans le dtail, on trouve plus prcisment les suggestions suivantes : - Pour la sphre de lEtat, elle propose de maintenir lobjectif de la norme zro valeur des dpenses de lEtat (p. 134), qui avait t pos par le dernier gouvernement. Cet objectif est particulirement brutal : la norme zro volume signifie que les dpenses augmentent au mme rythme que linflation, ce qui implique quelles baissent nanmoins en proportion (ds lors quil y a hausse du PIB). La norme zro valeur signifie, quant elle, que les dpenses en valeur naugmentent pas et donc quelles rgressent en volume (compte tenu de linflation). Cet objectif, prcise la Cour, suppose que la masse salariale soit elle-mme stabilise en valeur, ou du moins sen rapproche (p. 134). Concrtement la Cour prsente quatre options. La premire est centre sur la baisse des effectifs de 30 000 par an ( soit, peu prs, le non remplacement dun dpart la retraite sur deux , p. 137). Deux autres reposent sur une moindre baisse deffectif (- 15 000) et la dernire imagine une stabilisation des effectifs. Mais dans ce dernier cas, indique 29

la Cour, les conomies ne pourraient tre obtenues quen gelant la valeur du point [dindice] et en rduisant les mesures catgorielles ainsi que les avancements (p. 138). La Cour laisse au gouvernement le choix de larbitrage final. Mais le message est clair : seule une baisse des effectifs donne des marges de manuvre en matire salariale (p. 138). Si le gouvernement entend respecter la promesse du candidat Franois Hollande dune stabilisation des effectifs de la fonction publique dEtat, cela devra se traduire par la mise en uvre de mesures daustrit totalement indites (non seulement la poursuite du gel du point dindice 24 mais aussi la rduction des avancements et des taux de promotion dans les grades suprieurs, p. 136 et p. 138). Le gel du point de la fonction publique se traduit par des baisses en pouvoir dachat du niveau des salaires des jeunes embauchs dans la fonction publique, ce qui rend peu attrayants les emplois publics et amne des difficults de recrutement. La baisse des effectifs publics doit-elle tre un objectif en priode de chmage de masse ? Est-ce un modle pour lensemble des entreprises ? - la Cour prconise une extension de la RGPP (non remplacement dun fonctionnaire sur deux) qui devrait dornavant tre tendue aux collectivits locales. La Cour constate en effet pour sen dsoler que la la RGPP a t exclusivement cible sur les administrations de lEtat et ses oprateurs, en laissant de ct les administrations sociales ou locales (p. 127). La mise en uvre de la RGPP a pourtant montr que la rduction des dpenses publiques avec des objectifs purement comptables est coteuse en termes de cohsion sociale et territoriale. Faut-il aller plus loin ? - pour les dpenses dintervention constitues essentiellement de prestations sociales dlivres par les administrations de scurit sociale, la Cour insiste sur le fait que ces dpenses dintervention devraient constituer dornavant le cur de la dmarche, tant donne limportance des enjeux financiers correspondants (p. 128). Les dpenses dintervention reprsentent plus de la moiti des dpenses publiques (620 milliards sur 1 119 milliards en 2011). Ce sont des dpenses de transfert constitues principalement ( hauteur de 82 %) de prestations sociales (retraites, sant, prestations familiales, allocations chmage). Les prconisations

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La Cour indique que pour des raisons sociales videntes, il est cependant difficile de maintenir ce gel [du point dindice] jusquen 2016-2017 (p. 136). Cest donc clairement loption dune poursuite de la baisse des effectifs (contraire la promesse prsidentielle) qui a sa prfrence.

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avances par la Cour sont ici dnues de toute nuance. Elle propose : de remettre en cause lindexation des retraites et des prestations familiales sur les prix (alors mme que cette indexation sur les prix est dj une rgression par rapport la norme antrieure dindexation selon lvolution des salaires) 25, de rduire un peu plus les avantages non-contributifs (le fait que les priodes de maladie, de chmage, de maternit comptent pour la retraite) (p. 151). Elle propose de remettre en cause des prtendus avantages fiscaux des familles, alors que les familles sont dj en moyenne plus pauvres que les clibataires et couples sans enfant ; la Cour suggre de faon gnrale en la matire un rexamen densemble des prestations familiales en recherchant un meilleur ciblage des aides au profit des familles vulnrables (p. 151), etc. Ce programme de pauprisation est dangereux sur le plan social comme sur le plan conomique. Un parti politique peut certes proposer aux lecteurs un tel choix politique : mais est-ce le rle dune Haute Administration que de faire de telles propositions ?

19. Linvestissement public lui aussi en ligne de mire

Depuis plusieurs annes, la plupart des rapports officiels internationaux (OCDE, FMI, Banque mondiale), europens ou nationaux prconisent de rendre lEtat social plus intelligent, la dpense publique plus active, etc. La doxa est la suivante : la dpense publique serait trop leve, il conviendrait en consquence de rduire drastiquement certaines dpenses dites passives, dindemnisation (retraites, allocations chmage) et de rorienter les deniers publics restants vers linnovation, linvestissement, afin daccrotre la croissance potentielle long terme et de relever les dfis cologiques. La Cour reprend ce discours : le freinage de lactivit peut tre attnu si le redressement des comptes publics saccompagne dun redploiement des dpenses et des prlvements obligatoires vers lamlioration de la comptitivit [] la fois en termes de cots et en termes structurels (recherche, innovation, qualit des produits) (p. 115) Dans les faits, la rduction bel et bien programme des dpenses dites passives, est rarement accompagne dune hausse des investissements publics. Le march est donc clairement un march de dupes. Le rapport de la Cour nchappe pas cette rgle. La Cour ne mentionne, par exemple, aucun moment les

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Demble, pour 2013, la Cour propose une indexation infrieure dun point tant pour les retraites (conomies escomptes : 750 millions deuros, p. 150) que pour les prestations familiales (200 millions dconomies en 2013, p. 151).

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investissements des bureaux,

publics transports

colossaux collectifs,

effectivement nergies

ncessaires

pour En

limiter matire

srieusement le rchauffement climatique (rnovation thermique des logements et renouvelables).

cologique, la seule prconisation prcise de la Cour est de rduire un peu plus les aides accordes pour les nergies renouvelables (p. 155). De faon gnrale, la Cour prconise d examiner lefficacit et la rentabilit des investissements publics (p. 128). Elle juge finalement qu il ny a [] pas, globalement, dinsuffisance de linvestissement public en France, o la croissance potentielle pourrait plutt tre freine par un manque dinvestissements privs (152). Elle porte nouveau, ce qui est positif, un jugement svre sur les partenariats public priv qui reportent la charge de linvestissement sur les dpenses de fonctionnement et sur de longues dures en rigidifiant ainsi les budgets concerns sans que leur soutenabilit pour les finances publiques ait t examine sur cette priode (p. 152-153). Mais la condamnation du principe mme de lendettement public, que fait sienne la Cour avec son adhsion la suppose rgle dor du solde structurel quilibr, noblige-t-elle pas lEtat et les collectivits locales reporter sur le priv le soin de sendetter pour lancer les investissements ncessaires, celui-ci reportant ensuite (et cot en effet trs lev) la charge de ces investissements sur la collectivit publique ?

20. Recettes : sus aux mnages

La Cour le reconnat : l'ampleur des efforts ncessaires est trop important pour reposer sur les dpenses (p. 129) en particulier en 2013. Il faut donc aussi augmenter certains prlvements. La Cour appelle fort logiquement tenir compte de leur impact rcessif : le dosage des mesures de redressement peut aussi permettre de limiter lampleur des effets multiplicateurs. Celle-ci dpend beaucoup de la nature des hausses de prlvements et des mesures de ralentissement des dpenses mises en uvre pour rduire le dficit (p. 115). Mais les choix suggrs par la Cour ne sont pas conformes cet objectif car leur influence sur le multiplicateur est conue au prisme de la seule comptitivit : le freinage de lactivit peut tre attnu si le redressement des comptes publics saccompagne dun redploiement des dpenses et des prlvements obligatoires orient vers lamlioration de la comptitivit - lautre problme majeur de lconomie franaise - la fois en termes 32

de cots et en termes structurels (recherche, innovation, qualit des produits). (p. 115). Il ne faut pas alourdir les prlvements qui psent sur le cot du travail et la comptitivit des entreprises (p. 129-130). En se focalisant ainsi sur l'impact des rformes fiscales sur le solde extrieur et en sous-estimant ses effets sur la demande intrieure, la Cour en vient proposer d'augmenter la CSG ou la TVA (p.130). Elle rejoint ainsi l'OCDE, pour qui lvolution de la structure de la fiscalit vers un recours accru aux impts sur la consommation serait susceptible damliorer lefficience conomique et de stimuler la croissance [] On peut aussi avancer des arguments en faveur de lutilisation de la TVA pour rduire les cotisations de scurit sociale la charge des employeurs, et rduire ainsi les cots des entreprises exportatrices 26. Cette proposition a t reprise le 7 juillet 2012 par le Commissaire l'investissement, Louis Gallois, qui estime ncessaire de faire un choc de comptitivit l'aide des taux intermdiaires de la TVA, et certainement la CSG . Non seulement le gouvernement ne l'a pas contredit mais le 9 juillet, lors de l'ouverture de la confrence sociale, le Prsident de la Rpublique a insist sur la dtrioration de notre comptitivit qui serait la consquence de certaines rigidits dans la structure de nos cots . Surtout, il a estim ncessaire une rforme du mode de financement de la protection sociale pour quil ne pse pas seulement sur le travail ajoutant que labandon de la TVA sociale ne nous dispense pas dune rflexion sur ce sujet . De fait, le gouvernement semble s'orienter vers un projet de hausse de la CSG venant au moins partiellement compenser de nouvelles diminutions de cotisations sociales. Une telle rforme, qui ne figurait ni dans le programme du candidat Hollande ni dans celui du PS, serait hautement contestable. En critiquant la TVA sociale , Franois Hollande avait expliqu que la hausse de TVA serait ingalitaire, car elle ferait payer par les consommateurs des prlvements auparavant la charge des employeurs. Or, il s'agit prsent de faire payer par les mnages, selon un barme non progressif, des prlvements auparavant la charge des employeurs. Au total, la Cour prconise un effort de lordre de 4 points de PIB pour mettre lquilibre les finances publiques. Cet effort ne devrait pas selon elle peser sur les entreprises. Ce seraient donc les mnages qui le supporteraient. Le MEDEF exerce une forte pression pour un transfert de lordre de 40 milliards (soit 2% du PIB) des

26

OCDE, Synthses, Impts sur la consommation, une solution d'avenir?, octobre 2007, p. 5-6. http://www.oecd.org/dataoecd/45/7/39495479.pdf

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cotisations sociales employeurs vers la CSG (ou la TVA). Au total, ce seraient 6 points de PIB que les mnages devraient supporter. Les deux discours Tout faire pour rduire le dficit public et Tout faire pour amliorer la comptitivit des entreprises sont difficilement compatibles. Le pouvoir dachat des mnages devrait baisser selon lINSEE de 0,6% en 2012. La consommation des mnages serait pratiquement stagnante en France en 2012. Peut-on envisager une ponction de 6 points de PIB, qui mme tale sur plusieurs annes, conduirait une baisse persistante du niveau de vie ? Pour atteindre la cible de dficit public prvu en 2012 (4,5 % du PIB), le gouvernement a pris de bonnes mesures fiscales dans sa premire Loi de Finances Rectificative, telles que le retour au barme de l'ISF qui prvalait avant la rforme de 2011, la rduction de l'abattement sur les droits de succession, le relvement du forfait social de 8% 20%, la hausse de la taxation des profits distribus, la hausse de la contribution sociale sur les stock-options, etc. Certaines de ces mesures taient d'ailleurs recommandes par la Cour (p. 129-130). Il existe des marges supplmentaires : supprimer certaines niches fiscales (PAE, assurances-vie, investissements immobiliers, etc.) et en plafonner d'autres (emplois domicile, dduction des frais financiers de l'impt sur les socits, etc.), interdire toute entreprise ou institution financire franaise dinstaller des filiales dans les paradis fiscaux et dy dclarer des revenus, etc. Le rapport de la Cour fournit indirectement quelques pistes. Il indique par exemple que le cot du crdit dimpt recherche (CIR) a t sous-estim et que les crances reconnues fin 2011 sont de 5,1 Md (p. 55). On peut s'interroger sur l'opportunit de conserver ce dispositif coteux et mal contrl. . Reste lessentiel : en matire de fiscalit, la Cour opte clairement pour la solution de la hausse de la TVA ou de la CSG (p. 130).

21. Les nouvelles rgles europennes

La Cour reprend, sans beaucoup desprit critique, lencadrement des politiques budgtaires mis en place par les instances europennes (les six directives, le Pacte Budgtaire, les deux nouvelles directives). De mme, elle reprend sans la moindre critique le principe de lquilibre du solde structurel ou des limites 3 % du dficit public et 60% de la dette publique. 34

Toutefois, elle note : lensemble de ces dispositions est souvent dune grande complexit (p. 172) ; elle relve la contradiction entre lobligation figurant dans le Pacte budgtaire dinscrire ces dispositions dans la Constitution et leur complexit ; elle signale les difficults de mesure du solde structurel. Elle relve les problmes poss par les deux directives en projet, dont la deuxime imposerait que le budget soit bas sur des prvisions macroconomiques ralises par un organisme indpendant , ce qui imposerait lEtat de choisir et de financer un institut de prvision parmi les instituts existants. La nouvelle directive imposerait chaque pays de crer un comit budgtaire indpendant charg de veiller au respect des rgles budgtaires europennes. On voit mal quel rle, autre que de chien de garde, aurait ce comit puisque, avec les rgles budgtaires europennes, la politique budgtaire serait automatique et souvent pro-cyclique. Ce comit naurait pas le pouvoir de remettre en cause la stratgie budgtaire, mme si, comme aujourdhui, elle mne lEurope la catastrophe. Que signifie alors lindpendance ? Plaons-nous en 2009, ce comit aurait-il eu le pouvoir dempcher la France davoir un dficit de 7,5 % du PIB, dpassant ainsi la norme des 3 % ? Mais la Cour des comptes ne pointe pas le problme. Au contraire, elle prtend assumer ce rle et, en quelque sorte, le prend ds aujourdhui, en prconisant implicitement que la France fasse tout pour respecter lobjectif de 3% du PIB du dficit en 2013, aussi coteux que ce soit en terme macroconomique.

Pour conclure.
Au total, ce rapport souffre, selon nous, de trois dfauts majeurs :
- Il soutient la thse selon laquelle les difficults des finances publiques de la France

proviennent de politiques trop dpensires, et non dune stratgie de rduction des impts sur les plus riches, et surtout de la crise conomique. Mais, pourquoi tous les pays dvelopps souffriraient de cette mme maladie ? Le rapport refuse de sinterroger sur les dsquilibres macroconomiques qui conduisent lEurope une nouvelle rcession et qui rendent aujourdhui les dficits publics ncessaires face la monte du chmage.
- Il prconise une politique budgtaire fortement restrictive en particulier pour le

budget 2013 celui-l mme qui doit tre examin par le Parlement la rentre sans en discuter les implications macroconomiques. Le rapport retient lhypothse aberrante dun multiplicateur de dpense publique gal 0. Il carte ce faisant le 35

scnario malheureusement le plus probable, si sa politique de rigueur tait retenue : celui dun enfoncement de la France dans la rcession, avec comme consquence, outre la flambe du chmage, un effondrement des recettes fiscales, de sorte que les dficits publics eux-mmes ne seraient finalement pas rduits. Cest exactement le scnario luvre en particulier en Grce. Le rapport souligne qu dfaut dune nouvelle cure daustrit budgtaire, la France sera en retard par rapport aux politiques de consolidation budgtaire mises en uvre ailleurs en Europe. Il voque, titre dexemples, le cas de plusieurs pays dont, en premier lieu, lItalie et lEspagne27. Mais les politiques daustrit, effectivement particulirement brutales, menes dans ces pays ne constituent-elles pas, au contraire, des contreexemples ?
- Enfin, et cest proccupant du point de vie dmocratique, il ne montre pas quil

existe dautres points de vue, dautres stratgies que celle de lhyper-austrit quimposent aujourdhui les traits europens. Le candidat socialiste llection prsidentielle a t lu autour dun mot dordre Le changement maintenant, en insistant sur le ncessaire retour de la croissance pour uvrer en ce sens. Quelles mesures prcises adopter afin de retrouver la croissance ncessaire ? Le rapport de la Cour ne sen soucie absolument pas. Son obsession est tout autre : rduire cote que cote les dficits publics. Laustrit gnralise ds prsent en lieu et place du changement maintenant, telle est sa prconisation.

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Cf. pp. 158-164.

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Annexe Manifeste pour le retour la raison conomique

Lanc par Paul Krugman et Richard Layard le 27 juin 201228

Plus de quatre ans aprs le dbut de la crise financire, les conomies les plus avances restent profondment dprimes, dans un contexte qui rappelle hlas trop les annes 1930. La raison en est simple : nous suivons les mmes ides qui ont inspir les politiques des annes 1930. Ces ides, qui ont t invalides depuis longtemps, reposent sur des erreurs danalyse profondes, tant sur les causes de la crise que sur sa nature, ainsi que sur la rponse quil serait appropri de lui apporter. Ces erreurs ont pris profondment racine dans lopinion publique et elles servent dappui pour justifier, dans de nombreux pays, une austrit excessive dans la conduite des politiques budgtaires. Il est temps de publier un manifeste dans lequel des conomistes srieux exposent au grand public une analyse plus solidement taye de nos problmes.
Les

causes

De nombreux dcideurs politiques rptent que la crise a t provoque par des emprunts publics irresponsables. A quelques rares exceptions prs autres que la Grce , cest faux. Les conditions de crise ont t cres par des emprunts et les prts excessifs au sein du secteur priv, notamment par les banques. Lexplosion de cette bulle a conduit une chute massive de la production et donc des recettes fiscales. Les dficits publics importants auxquels nous assistons aujourdhui sont la consquence de la crise, pas sa cause.

La nature de la crise
Lorsque la bulle du crdit immobilier, de part et dautre de lAtlantique, a clat, de nombreux acteurs du secteur priv ont rduit leurs dpenses pour tenter de rembourser leurs dettes. Dun point de vue individuel, il sagissait certes, de leur part, dune rponse rationnelle. Mais, limage du comportement similaire des dbiteurs dans les annes 1930, cette rponse sest avre collectivement

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Traduction de Pascal Rich, site Rue 89 : http://www.rue89.com/rue89-eco/2012/06/28/rebroussepoil-des-economistes-lancent-un-manifeste-contre-la-rigueur-233417

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destructrice. Pour une raison simple : les dpenses dune personne, ce sont les revenus dune autre. La chute des dpenses a entran une crise conomique, qui a aggrav du mme coup le problme de la dette publique.

La rponse approprie
Alors que le secteur priv est engag dans un effort collectif pour dpenser moins, les politiques publiques devraient, linverse, agir comme une force stabilisatrice, en essayant de soutenir la demande. A tout le moins, nous ne devrions pas aggraver la situation par des coupes drastiques dans les dpenses publiques ou de fortes augmentations des taux dimposition sur les mnages ordinaires. Malheureusement, cest prcisment ce que de nombreux gouvernements sont en train de faire.

Lnorme erreur
Aprs avoir rpondu correctement la crise dans un premier temps, pendant sa phase aigu, les politiques ont pris, au nom du bon sens , un mauvais tournant. Elles se sont concentres sur les dficits publics, qui rsultent principalement dune chute des recettes provoque par la crise des revenus ; elles font valoir que le secteur public doit tenter de rduire ses dettes, de conserve avec le secteur priv. En consquence, au lieu de jouer un rle stabilisateur, la politique budgtaire a fini par renforcer les effets rcessifs des rductions des dpenses du secteur priv.

Les risques dun plan trop brutal

Si le choc conomique tait moins grave, la politique montaire pourrait prendre le relais. La politique montaire doit tre utilise au maximum, mais avec des taux dintrt proches de zro, cela ne suffira pas. Il faut, bien sr, se doter dun plan moyen terme pour rduire le dficit public. Mais sil est trop brutal, ce dernier peut faire avorter la reprise conomique, et donc devenir contre-productif. Une des priorits essentielles, aujourdhui, est de rduire le chmage avant quil ne devienne endmique, ce qui rendrait plus difficiles encore la reprise conomique et donc la rduction du dficit public. Comment ceux qui dfendent les politiques actuelles rpondent-ils largumentaire que nous venons de drouler ? Ils insistent sur deux points, trs diffrents lun de lautre. 38

Largument de la confiance des marchs

Leur premier argument est que les dficits publics vont entraner une hausse des taux dintrt et donc empcher la reprise. Symtriquement, affirment-ils, laustrit permettra daccrotre la confiance et donc de favoriser le redmarrage. Mais aucune preuve ne vient en appui cet argument. Tout dabord, malgr des dficits exceptionnellement levs, les taux dintrt nont jamais t aussi faibles quaujourdhui, dans tous les grands pays dots dune banque centrale qui fonctionne normalement. Cest mme vrai du Japon o la dette publique dpasse dsormais 200% du PIB annuel. Les dgradations de la dette japonaise, dcides par les agences de notation, nont eu aucun effet sur les taux dintrt locaux. Si les taux dintrt se sont levs dans certains pays de la zone euro, cest parce que la BCE nest pas autorise agir comme prteur en dernier ressort aux gouvernements. Ailleurs, la banque centrale peut toujours, si ncessaire, financer le dficit public, laissant le march obligataire de marbre. En outre, si lon examine lexprience passe, il nexiste pas dexemple probant o des compressions budgtaires ont conduit une activit conomique accrue. Le FMI, qui a tudi 173 cas de politiques daustrit budgtaire dans diffrents pays, a constat que celles-ci dbouchent quasiment toujours sur une contraction de lconomie. Dans la poigne de cas dans lesquels la rduction des dficits budgtaires a t suivie par une croissance, cette reprise sexplique par dautres facteurs, comme une dvaluation de la monnaie dans un march mondial porteur ce qui nest pas envisageable aujourdhui. La leon de ltude du FMI est claire : les coupes budgtaires retardent la reprise. Cest ce qui se passe aujourdhui : les pays qui ont le plus rduit leurs dpenses publiques sont ceux qui ont connu des reculs de la production les plus forts. La vrit, comme on peut aujourdhui le constater, cest que les compressions budgtaires ninspirent pas la confiance des entreprises et des marchs. Les entreprises ninvestissent que si elles anticipent un nombre suffisant de clients, recevant des revenus suffisants pour alimenter leurs dpenses. Laustrit dcourage linvestissement. Il existe des preuves massives contre largument de la confiance des marchs : tous les lments allgus pour le soutenir svaporent quand on les soumet un examen approfondi. 39

Largument structurel
Deuxime argument avanc contre la relance de la demande : la production serait limite, du ct de loffre, par des dsquilibres structurels. Si cette thorie tait exacte, cependant, certains secteurs de nos conomies seraient dj au maximum de leurs capacits de production. Dans la plupart des pays, cela nest tout simplement pas le cas. Tous les secteurs majeurs de nos conomies sont en difficult, et chaque profession connat un chmage plus lev que dhabitude. Donc, le problme est forcment une insuffisance gnrale de la demande. Dans les annes 1930, aux Etats-Unis, le mme argument structurel avait t utilis contre des politiques de relance par la dpense publique. Mais les dpenses se sont accrues entre 1940 et 1942 et la production a alors augment de 20%. Le problme, dans les annes 1930, tait une pnurie de la demande, pas de loffre. Cest le cas galement aujourdhui.

Des souffrances inutiles

En raison de leurs ides fausses, de nombreux dcideurs occidentaux infligent des souffrances massives leurs peuples. Pourtant, les ides quils dfendent pour grer les rcessions ont, depuis les catastrophes des annes 1930, t rejetes par presque tous les conomistes. Et pendant les quarante annes qui ont suivi, ou peu prs, lOuest a connu une priode de stabilit conomique sans prcdent, avec un chmage faible. Il est tragique de constater que, ces dernires annes, les vieilles ides errones ont de nouveau pris racine. Nous ne pouvons plus accepter une situation dans laquelle les dcideurs politiques sont davantage guids par la crainte errone dune hausse des taux dintrt que par les horreurs du chmage de masse. Les politiques doivent, pour tre plus efficaces, tre diffrencies selon les pays et ncessitent un dbat approfondi. Mais elles doivent reposer sur une analyse correcte des problmes. Nous exhortons donc tous les conomistes et tous ceux qui sont daccord avec lorientation gnrale de ce manifeste lapprouver sur le site ManifestoForEconomicSense.org, et se mobiliser pour une approche plus saine. Le monde entier souffre quand des hommes et les femmes gardent le silence sur ce quils savent tre faux.

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