CONSEIL DETAT

ASSEMBLE GNRALE

Sance du jeudi 3 dcembre 2015

Section de lintrieur
Section des finances
Section des travaux publics
Section de ladministration
EXTRAIT DU REGISTRE

N 390741

DES DLIBRATIONS
AVIS SUR UN PROJET DE LOI
pour une Rpublique numrique

1. Le Conseil dEtat a t saisi, le 6 novembre 2015, dun projet de loi pour une Rpublique
numrique.
Prsentation du projet de loi
2. Aux termes de son expos des motifs, ce projet de loi vise trois principaux objectifs :
-

favoriser la circulation des donnes et du savoir ;

uvrer pour la protection des individus dans la socit numrique ;
garantir laccs au numrique pour tous.

3. Le Conseil dEtat a estim quil existait un important dcalage entre le contenu du projet de loi et
son titre Pour une Rpublique numrique . Il estime que lintitul Projet de loi sur les droits
des citoyens dans la socit numrique correspondrait plus exactement aux dispositions du projet
de loi, la notion de citoyen tant entendue au sens large, comme dans la loi n 2000-321 du
12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec ladministration.
La circulation des donnes et du savoir
4. Le projet de loi prvoit dtendre aux administrations laccs aux documents administratifs qui
bnficient actuellement aux personnes physiques et aux entreprises (article 1er). Il tend le droit
daccs prvu pour les documents administratifs aux traitements algorithmiques intervenant dans un
processus de dcisions administratives individuelles (article 2).
5. Le projet de loi accrot considrablement le champ des documents administratifs disponibles en
ligne, notamment en crant une obligation incombant aux administrations de mettre en ligne
certains documents (article 3), en facilitant la rutilisation des informations publiques par la
suppression de plusieurs restrictions existantes (article 4), en crant une obligation incombant au
titulaire dun contrat de dlgation de service public de fournir au dlgant certaines donnes lies
lexploitation du service public et dautoriser le dlgant rutiliser librement ces donnes
(article 8), enfin en permettant une administration ayant accord une subvention de recueillir,
auprs du bnficiaire, certaines donnes lies laction subventionne et de rutiliser celles-ci
(article 9). Il renforce, cette fin, les pouvoirs de la Commission daccs aux documents
administratifs (CADA) (article 6).

6. Le projet de loi cre un service public de la donne dont la mission est de mettre disposition
et de publier certaines donnes qualifies de donnes de rfrence (article 7).
7. Le projet de loi modifie la loi n 51-711 du 7 juin 1951 relative lobligation, la coordination et
le secret en matire de statistiques, afin de prvoir une obligation de transmission la statistique
publique, sous forme lectronique, dinformations prsentes dans certaines bases de donnes de
personnes morales de droit priv dans le but exclusif de raliser des enqutes statistiques
(article 10).
8. Le projet de loi prvoit dlargir le collge de la Commission nationale de linformatique et des
liberts (CNIL) et celui de la CADA au prsident de lautre autorit, ainsi que la possibilit de
runir les deux collges en un collge unique (articles 11 13).
9. Le projet de loi introduit dans le code de la recherche, dune part, un droit pour lauteur dune
publication scientifique de mettre gratuitement sur linternet le contenu de cette publication sous
certaines conditions, dautre part, linterdiction cet diteur de limiter la rutilisation des donnes
de la recherche ainsi rendues publiques (article 14).
10. Le projet de loi modifie la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers
et aux liberts afin de simplifier les modalits dutilisation du numro dinscription au rpertoire
national didentification des personnes physiques (NIR), pour les traitements fin statistique ou de
recherche (article 15).
La protection dans la socit numrique
11. Le projet de loi modifie plusieurs articles du code des postes et des communications
lectroniques : il introduit dans lordre juridique interne le principe de neutralit de linternet
(articles 16 et 17) ; il tend expressment le secret des correspondances aux messages transmis sur
linternet (article 30).
12. Le projet de loi modifie sur plusieurs points le code de la consommation : il donne le droit tout
utilisateur de rcuprer et transfrer directement ses donnes un nouveau fournisseur de services
(article 18) ; il introduit deux nouvelles obligations de loyaut et de transparence de linformation
sappliquant aux oprateurs de plateformes en ligne vis--vis des consommateurs (article 19) ; il
oblige les oprateurs de plateformes, dont les activits dpassent un seuil de connexions en ligne
dfini par dcret, laborer puis communiquer au consommateur plusieurs informations portant
notamment sur les bonnes pratiques visant renforcer les obligations de transparence et de loyaut
des informations communiques (articles 20 et 21) ; il complte les informations prvues larticle
L. 121-83 du code de la consommation qui doivent figurer dans le contrat souscrit par un
consommateur avec un fournisseur de services de communications lectroniques (article 22).
13. Le projet de loi modifie la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers
et aux liberts : il nonce un principe gnral de libre disposition par chacun de ses donnes
caractre personnel (articles 23 et 24) ; il largit les attributions consultatives de la CNIL tous les
projets de loi et de dcret comportant des dispositions relatives la protection des donnes
caractre personnel et au traitement de celles-ci, ainsi quaux propositions de loi dorigine
parlementaire ; il ajoute aux missions de la CNIL la conduite dune rflexion sur les questions
thiques souleves par lvolution des technologies numriques ainsi que la promotion des
technologies protectrices de la vie prive (articles 25, 26 et 29).
14. Le projet de loi modifie plusieurs articles du code gnral des collectivits territoriales : il
prvoit que les schmas directeurs territoriaux damnagement numrique, dfinis par larticle
2

L. 1425-2 du code gnral des collectivits territoriales, peuvent comporter un volet portant sur une
stratgie de dveloppement des usages et des services numriques (article 31) et il permet un
syndicat mixte relevant de larticle L. 5721-2 du mme code, disposant de comptences en matire
de communications lectroniques, dadhrer un autre syndicat mixte (article 32).
15. Le projet de loi prvoit que lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des
postes (ARCEP) doit mettre disposition du public des cartes de couverture du territoire par les
rseaux des oprateurs de communications lectroniques, selon un standard ouvert aisment
rutilisable (article 33).
16. Le projet de loi modifie le code gnral de la proprit des personnes publiques afin de prvoir
que le niveau de la redevance due par un oprateur de communications lectroniques pour
lutilisation du domaine public hertzien peut prendre en compte lobjectif dutilisation et de gestion
efficaces des frquences (article 34).
17. Le projet de loi reprend les dispositions de la proposition de loi relative lentretien et au
renouvellement du rseau des lignes tlphoniques adopte en premire lecture le 7 mai 2015 par
lAssemble nationale, pralablement examine par lassemble gnrale du Conseil dEtat le
9 avril 2015 (article 35).
18. Le projet de loi dfinit les caractristiques dun service de recommand lectronique ayant les
mmes effets juridiques que lenvoi recommand classique (article 36).
19. Le projet de loi insre dans le code montaire et financier un article L. 521-3-1 qui a pour objet
de permettre un oprateur de rseaux ou de services de communications lectroniques de fournir
des services de paiement, sans avoir la qualit de prestataire de services de paiement (article 37).
20. Le projet de loi habilite le Gouvernement dfinir par ordonnance le rgime des comptitions
de jeux vido en ligne (article 38).
21. Le projet de loi vise permettre laccs des personnes sourdes et malentendantes aux services
tlphoniques et certains services de communication publique en ligne des services de lEtat, des
collectivits territoriales et de leurs tablissements publics (articles 39 et 40) et maintenir laccs
linternet en cas de non-paiement des factures (article 41).
Le projet de loi nappelle pas dautres observations, de la part du Conseil dEtat, que les
remarques suivantes.
22. Le Conseil dEtat, comme le soulignent les observations formules dans plusieurs des
paragraphes suivants, dplore linsuffisance de ltude dimpact qui, sur plusieurs sujets, nvalue
pas les incidences des mesures prvues par le texte.
23. Sagissant de lextension aux administrations publiques du droit daccs aux documents que
dautres administrations dtiennent (article 1er) pour laccomplissement de leurs missions de service
public, le Conseil dEtat a considr, en premier lieu, que cette disposition ne pouvait tre codifie
dans le code des relations entre le public et ladministration (CRPA) dont le champ est limit par
son article L. 100-1 aux relations entre le public et ladministration. En deuxime lieu, le Conseil
dEtat attire lattention sur la ncessit de complter sur ce point ltude dimpact afin dvaluer le
cot de cette mesure. Enfin, le Conseil dEtat rappelle que lobligation ainsi cre de transmission
de telles informations entre administrations doit sexercer dans le respect des prescriptions de la loi
n 78-17 du 6 janvier 1978 relative l'informatique, aux fichiers et aux liberts lorsque les donnes
en cause prsentent un caractre personnel. En particulier, et alors mme que le traitement de ces
3

donnes a fait lobjet des dclarations ou autorisations requises par cette loi linitiative de
ladministration dorigine, ladministration bnficiaire doit, si ncessaire, procder de telles
formalits afin de rendre effectives, son niveau, les garanties consacres par cette loi en matire,
notamment, de finalit du traitement et de droit daccs et de rectification. Par suite, le Conseil
dEtat a estim ncessaire dajouter une mention renvoyant aux obligations rsultant de la loi du
6 janvier 1978 prcite.
24. Sagissant de larticle 2, le Conseil dEtat rappelle le principe selon lequel aucune dcision
administrative, y compris dans les exemples mentionns dans ltude dimpact du projet de loi, ne
peut tre prise sur le seul fondement d'un traitement automatis de donnes. Il attire galement
lattention sur la nature des informations prises en compte dans un traitement algorithmique qui, par
leur prcision, ne doivent pas non plus permettre des usagers de se constituer un profil permettant
de contourner les prescriptions qui seraient applicables aux oprateurs. Enfin, il lui a paru
ncessaire, dune part, de mentionner dans la loi elle-mme les restrictions figurant au 2 de larticle
L. 311-5 du CRPA et, dautre part, de prvoir un dcret en Conseil dEtat pour encadrer les
modalits dapplication de cette disposition.
25. Sagissant de lobligation nouvelle, prvue larticle 3, imposant certaines administrations de
mettre en ligne certaines informations, le Conseil dEtat a considr que ltude dimpact relative
cet article ne satisfaisait pas aux obligations dvaluation rsultant de larticle 8 de la loi organique
n 2009-403 du 15 avril 2009 relative l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Il
a par ailleurs considr, en ltat de son information, que la nature du seuil partir duquel cette
obligation simposerait, lequel serait fix par rapport leffectif de ladministration en cause, ntait
pas pertinente au regard de lobjectif poursuivi par cette disposition. Il a par consquent disjoint cet
article.
26. Le Conseil dEtat na admis dexaminer les dispositions des articles 4 et 5 du prsent projet de
loi, qui compltent les dispositions du projet de loi relatif la gratuit et aux conditions de la
rutilisation des informations du secteur public, alors mme que ce dernier est encore en discussion
au Parlement, que dans la mesure o ce texte a fait lobjet dun accord en commission mixte
paritaire et que le prsent projet de loi en reprend prcisment certaines des dispositions dans sa
rdaction ou son architecture.
27. A larticle 5, le Conseil dEtat a considr quil ntait ni conforme la protection des droits, ni
cohrent, de supprimer le premier alina de larticle 13 de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant
diverses mesures d'amlioration des relations entre l'administration et le public et diverses
dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. En effet, la rutilisation des informations
publiques constitue, aux termes de larticle 10 de cette loi, un rgime juridique autonome. Ds lors,
cette suppression conduirait les personnes rutilisant ces informations ne plus tre tenues
lobligation, soit docculter les mentions entrant dans le champ dapplication des articles L. 311-5
ou L. 311-6 du CRPA, soit de rendre impossible l'identification des personnes qui y sont nommes,
alors mme que les administrations y sont tenues lorsquelles rendent publiques certaines
informations. Le Conseil dEtat a donc cart ces dispositions.
28. Sagissant du renforcement des pouvoirs de la Commission daccs aux documents
administratifs (article 6), le Conseil dEtat a considr quil ntait pas possible de donner pouvoir
au prsident de cette commission de dresser une liste, mise en ligne, des administrations ayant
confirm une dcision de refus de communication ou de publication lissue dun avis favorable de
la commission, ds lors quune dcision juridictionnelle na pas encore statu sur la lgalit de ce
refus. Aussi longtemps quune dcision de refus na pas t suspendue ou annule par une dcision
juridictionnelle, elle bnficie dune prsomption de lgalit et ne peut par suite faire lobjet dune
stigmatisation publique. Le Conseil dEtat a par suite cart les dispositions en cause.
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29. Le Conseil dEtat a observ que la modification, par larticle 8, des textes relatifs aux
dlgations de service public entrait directement en contradiction avec le projet dordonnance
relative aux concessions par ailleurs soumis lexamen du Conseil dEtat, lequel abroge ces textes
et ne donne plus la notion de dlgation de service public quun rle rsiduel.
30. Le Conseil dEtat a estim que la cration dun service public de linformation publique ne se
heurtait aucun obstacle de principe et mritait dtre approuve. Toutefois, il a considr que
larticle 7 du projet tait entach dincomptence ngative, ds lors que, en premier lieu, la mission
de ce service public, la nature des donnes de rfrence qui en relveraient et ses modalits
essentielles dorganisation ntaient pas suffisamment prcises et que, en second lieu, les
obligations pesant sur les collectivits territoriales et les organismes privs chargs dune mission
de service public au titre de leur participation ce nouveau service et de son financement, ntaient
pas dfinies. Le Conseil dEtat a par consquent cart cet article.
31. A larticle 9 du projet de loi, le Conseil dEtat a estim qutait dpourvu de caractre normatif
le fait de permettre ladministration qui accorde par convention une subvention, de lassortir
dune clause permettant lorganisme bnficiaire de lui fournir les donnes et bases de donnes
collectes ou produites dans le cadre de laction subventionne et de lautoriser librement extraire
ou rutiliser ces donnes et bases de donnes. Une telle option relve, en tout tat de cause, de la
libert contractuelle des parties. Le Conseil dEtat a par consquent rejet cet article.
32. Lobjectif poursuivi par larticle 10 est damliorer la qualit des statistiques produites et den
augmenter la production rgulire, celles-ci devenant moins complexes et moins coteuses
raliser. Le nouveau dispositif prvoit que le ministre charg de lconomie peut dcider que les
personnes morales de droit priv sollicites pour lenqute devront transmettre par voie lectronique
au service statistique public certaines informations prsentes dans les bases de donnes quelles
dtiennent. Le projet comporte une srie de prcautions : il ne concerne que les enqutes statistiques
qui sont rendues obligatoires en vertu de larticle 1er bis de la loi du 7 juin 1951 ; la dcision du
ministre est prise aprs avis du Conseil national de linformation statistique ; elle ne vise que les
personnes morales de droit priv ; les donnes transmises couvertes par le secret statistique et
collectes uniquement des fins statistiques ne peuvent tre communiques quiconque. Le
dispositif prvoit un rgime de sanctions spcifiques, assorties de garanties assurant le respect de
grands principes applicables la rpression administrative, comportant la possibilit pour le
ministre charg de lconomie de prononcer une amende pouvant aller, en cas de rcidive de refus
de transmettre linformation dmatrialise, jusqu 50 000 . Dans ces conditions le Conseil dEtat
a estim que ce niveau de sanction ne mconnaissait pas le principe de ncessit et de
proportionnalit des peines et pouvait, par consquent, tre admis.
33. En ce qui concerne la mise disposition gratuite sur linternet des rsultats de recherches
finances sur fonds publics, prvue par larticle 14, le Conseil dEtat a relev que limpact dune
telle mesure sur les contrats futurs entre diteurs et auteurs tenait son caractre dordre public,
lequel ne peut jouer que sur le territoire franais, alors que leffet de la diffusion sur linternet est
mondial. Cette incohrence lui a paru faire obstacle ladoption de cette mesure. En outre, le
Conseil dEtat na pu retenir cette disposition ainsi que celle qui qualifie de choses communes
au sens de larticle 714 du code civil les donnes issues de recherches finances sur fonds publics et
qui permet la libre rutilisation de ces donnes une fois publies, au motif quil na pas dispos
dune vritable tude des impacts positifs ou ngatifs, juridiques aussi bien quconomiques quon
peut en attendre.
34. En ce qui concerne larticle 15, le Conseil dEtat a estim que les conditions auxquelles sont
subordonns les assouplissements de procdure proposs pour les traitements fin statistique ou de
5

recherche utilisant le NIR notamment, les finalits des traitements ; le cryptage du NIR propre
circonscrire le traitement des donnes concernes au sein du seul service statistique public ou du
projet de recherche concern ; lutilisation de codes non signifiants ; la sparation des fonctions de
cryptage de celles de responsable du traitement ; lexclusion des donnes sensibles - apportaient, au
regard du droit constitutionnel au respect de la vie prive, des garanties suffisantes de protection des
donnes caractre personnel.
35. Sagissant de larticle 16, le Conseil dEtat a estim que, si la mention du principe de neutralit
de linternet pouvait figurer dans le code des postes et des communications lectroniques, sa
dfinition ne pouvait tre autonome et devait tre assure par un renvoi aux dispositions du
rglement (UE) 2015/2010 du Parlement europen et du Conseil du 25 novembre 2015, notamment
celles de son article 3 intitul Garantir laccs un internet ouvert . Il a approuv le choix fait
dinsrer le principe de neutralit ainsi prcis au sein de larticle L. 33-1 du code des postes et des
communications lectroniques qui fixe la liste des rgles que doivent respecter les oprateurs de
communications lectroniques. Le Conseil dEtat a par ailleurs estim ncessaire, afin de donner
son plein effet au principe de neutralit de linternet, dadapter la rdaction de plusieurs autres
articles du mme code, notamment larticle L. 32-1 qui fixe la liste des objectifs assigns au
ministre charg des communications lectroniques et lARCEP.
36. Sagissant de larticle 18, le Conseil dEtat a estim que, si ses dispositions suivent le mme
objectif que la proposition de rglement gnral sur la protection des donnes en cours dadoption
au niveau europen, il tait difficile dapprcier la parfaite adquation du projet darticle aux rgles
europennes en cours dlaboration. Il a appel lattention du Gouvernement sur la ncessit de
veiller la cohrence entre les deux corps de rgles.
37. Sagissant de larticle 19, le Conseil dEtat relve que les nouvelles obligations imposes aux
oprateurs de plateformes sajoutent celles qui figurent aux articles L. 111-5 et L. 111-5-1 du
mme code concernant les services proposs par des professionnels figurant sur les sites
comparateurs, les places de march et les plateformes dont lactivit est exerce dans le cadre de
lconomie collaborative. Elles sappliquent galement aux modalits de rfrencement, de
classement et de drfrencement des offres mises en ligne.
38. Sagissant des articles 20 et 21, le Conseil dEtat na pu retenir les dispositions portant sur la
concertation en vue de llaboration des bonnes pratiques avec les organisations professionnelles et
les associations de consommateurs prvues cet article en raison de leur caractre insuffisamment
normatif. Il est loisible aux intresss dorganiser une telle concertation cet effet en labsence de
disposition lgislative.
39. Le Conseil dEtat a reconnu lintrt de marquer dans la loi le sens de lvolution du cadre
juridique de la rgulation de linternet, comme lavait dailleurs recommand son tude de 2014 sur
le numrique et les droits fondamentaux . Il a estim par consquent que pouvait tre admise la
disposition selon laquelle Toute personne dispose du droit de dcider et de contrler les usages
des donnes caractre personnel la concernant dans les conditions et limites fixes par la loi ou le
rglement.
40. Larticle 27 du projet du Gouvernement, inspir des dispositions du projet de rglement
europen relatif la protection des donnes dont la rdaction nest dailleurs pas stabilise, nen
fait, en ce qui concerne leffacement des donnes concernant les mineurs, quune transposition
anticipe, partielle et approximative, tant de la dfinition des donnes concernes par ce droit, que
de ltendue de ce droit puisquil laisse de ct ce qui relve du droit au drfrencement . Il
nest dans ces conditions pas possible dapprcier la conformit du projet de loi au droit en cours
dlaboration de lUnion europenne. Ds lors que cette conformit ne simpose pas encore en droit,
6

le Conseil dEtat a estim prfrable dcarter cette disposition, dont limpact apparat, au surplus,
insuffisamment tudi.
41. Sagissant de larticle 30, le Conseil dEtat a relev que le projet de loi retenait utilement un
champ large pour lapplication du secret des correspondances en prvoyant expressment quoutre
les envois postaux et les communications tlphoniques, il devait aussi sappliquer, dune part,
lensemble des messages achemins tant par les oprateurs de communications lectroniques que
par les diteurs de services de communication au public en ligne, dautre part, au contenu de la
correspondance mais aussi lidentit des correspondants ainsi que, le cas chant, lintitul du
message et aux documents joints. Le Conseil dEtat a considr que les dispositions prvoyant que
les atteintes au secret des correspondances, dans son champ ainsi largi, taient sanctionnes au titre
de diffrents articles du code pnal, ntaient pas ncessaires, compte tenu de la rdaction des
articles de ce code.
42. Sagissant de larticle 31, le Conseil dEtat a estim que les dispositions prvoyant que, dans les
domaines de comptence que la loi leur attribue, les dpartements et les rgions peuvent tablir une
stratgie de dveloppement des usages et services numriques, nont pas de caractre normatif et
devaient donc tre cartes. Sagissant de larticle 32, il a estim utiles les dispositions prvoyant,
par drogation aux dispositions actuelles, quun syndicat mixte relevant de larticle L. 5721-2 du
code gnral des collectivits territoriales et exerant des comptences en matire de
communications lectroniques pourrait adhrer un autre syndicat similaire, en vue de faciliter et
dacclrer le dploiement de rseaux dinitiative publique trs haut dbit dici la fin 2021.
43. Larticle 33 du projet de loi prvoit, afin damliorer linformation des utilisateurs et dlargir
leurs possibilits de choix, objectifs assigns par la loi la rgulation du secteur des
communications lectroniques, que lARCEP doit mettre la disposition du public des cartes de
couverture du territoire en services de communications lectroniques, sous un standard ouvert, et
qu cette fin, les oprateurs doivent transmettre lAutorit les donnes servant tablir ces cartes.
Le Conseil dEtat a approuv cette disposition qui impose aux oprateurs des obligations
proportionnes au regard des objectifs poursuivis.
44. Sagissant de larticle 34, le Conseil dEtat a admis que, pour fixer le niveau des redevances
doccupation du domaine public hertzien dues par les oprateurs de communications lectroniques,
il soit tenu compte non seulement, comme cest le cas actuellement, des avantages de toute nature
procurs au titulaire de lautorisation doccupation, mais aussi de lobjectif, par ailleurs prvu par
larticle L. 32-1 du code des postes et des communications lectroniques, dune utilisation et dune
gestion efficaces des frquences radiolectriques, tout en rappelant que le niveau de ces redevances
doit demeurer fond, titre principal, sur la valeur intrinsque du patrimoine hertzien et des
avantages procurs au titulaire dune autorisation doccupation.
45. Sagissant de larticle 36, le Conseil dEtat a relev que, si le projet de loi pouvait utilement
crer un recommand lectronique ayant les mmes effets juridiques que lenvoi recommand
postal, ds lors que les conditions prvues par le rglement (UE) n 910/2014 du Parlement
europen et du Conseil du 23 juillet 2014 taient respectes, ce nouveau service entirement
dmatrialis ne constituait pas un envoi postal et ne relevait donc pas des services postaux. Les
dispositions en cause ne pouvaient ainsi trouver leur place au sein du livre Ier du code des postes et
des communications lectroniques consacr ces services. Le Conseil dEtat a aussi observ que le
recommand lectronique, sil utilisait, pour son acheminement, des rseaux de communications
lectroniques, ntait pas, par lui-mme, un service de communications lectroniques, mais un
service de communication au public en ligne dfini par la loi n 2004-575 du 21 juin 2004 pour la
confiance dans lconomie numrique. Pour ces motifs, le Conseil dEtat a estim que les
dispositions relatives au recommand lectronique devaient tre insres dans le livre III du code,
7

au sein dun nouveau titre intitul Autres services . Enfin il a considr que le nouveau dispositif
de recommand lectronique ne faisait pas obstacle lapplication des dispositions de larticle
L. 112-15 du code des relations entre le public et ladministration.
46. Sagissant de larticle 37, le Conseil dEtat sest interrog sur les conditions dentre en vigueur
de cette disposition. En ltat, elle nest pas compatible avec la directive 2007/64 du Parlement
europen et du Conseil du 13 novembre 2007 (dite DSP 1). Larticle 37 anticipe la transposition de
la directive service de paiement 2 (dite DSP 2) qui, en modifiant la directive DSP 1, a prcisment
pour objet dtendre au bnfice des fournisseurs de rseaux ou de services de communications
lectroniques la drogation aux interdictions de raliser des services de paiement. La directive
DSP 2 a t dfinitivement adopte par le Parlement europen et par le Conseil le
16 novembre 2015. Son contenu est dsormais fig et elle est en instance de publication.
Larticle 116 de la directive DSP 2 prvoit quelle entre en vigueur le vingtime jour suivant celui
de sa publication. Son article 115 prvoit un dlai de transposition de 2 ans compter de cette date
dentre en vigueur. Il ajoute que cest compter de cette date que les Etats appliquent les
dispositions prises pour la transposition. La directive a entendu ainsi retenir une date unique
dentre en vigueur pour lensemble du territoire de lUnion europenne. Dans ces conditions, le
Conseil dEtat a ajout au projet du Gouvernement une disposition spcifique prvoyant lentre en
vigueur de larticle 37 une date fixe par dcret, conformment aux dispositions des articles 115 et
116 de la directive DSP 2.
47. Le Conseil dEtat a estim que linclusion au I de larticle 39 dune obligation spcifique
daccessibilit pesant sur une partie seulement des associations reconnues publiques (dfinie par un
seuil) posait un problme darticulation avec la mme obligation de porte gnrale pesant sur les
personnes prives charges dune mission de service public et que le critre tir de la
reconnaissance dutilit publique, qui nest pas en rapport avec lobjet de la loi, ne permettait pas de
justifier une atteinte au principe dgalit devant la loi.
Le Conseil dEtat a en revanche admis au II du mme article quun seuil dtermin uniquement en
fonction du chiffre daffaires des entreprises tait en rapport avec lobjet de la loi et au IV que le
calendrier de mise en accessibilit des services tlphoniques soit diffrenci entre les trois
catgories dacteurs concerns (administrations et personnes prives charges dune mission de
service public, entreprises, oprateurs de tlcommunications), aprs avoir vrifi que ce calendrier
prendrait bien en compte, de manire homogne, les moyens techniques et financiers des
organismes concerns ainsi que leur effectif.
48. Sagissant de larticle 40, le Conseil dEtat a estim que les modalits de recouvrement de la
sanction administrative punissant le non-respect de lobligation de mention en ligne des conditions
daccessibilit relevaient du domaine rglementaire et que la rgle daffectation au fonds
daccompagnement de laccessibilit universelle faisait double emploi avec la modification de
larticle L. 111-7-12 du code de la construction et de lhabitation, prvue au mme article 40. Il a
pris acte de labandon, en sance, par le Gouvernement de son intention de sanctionner galement
par une amende la mconnaissance des obligations de fond fixes au I de cet article. Il a enfin
estim quil ntait pas ncessaire dhabiliter le pouvoir rglementaire dfinir par dcret en
Conseil dEtat les modalits de formation des personnels intervenant sur les services de
communication publique en ligne, et moins encore, crer par la mme voie une commission
administrative de suivi des dispositions de cet article, le pouvoir rglementaire disposant de plein
droit de cette comptence. Les dispositions en cause ont, par consquent, t cartes.
49. Le Conseil dEtat a estim que le maintien de laccs linternet qui se rattache au principe
constitutionnel de la libert de communication constituait un motif dintrt gnral permettant de
porter atteinte des principes constitutionnels tels que la libert dentreprendre et au droit de
8

proprit. Il a galement considr que le maintien de la connexion par le fournisseur daccs

linternet durant deux mois nentranait pas, contrairement ce quexposait le Gouvernement dans
son tude dimpact, le transfert du cot correspondant ce fournisseur et ne pouvait donc
mconnatre le principe dgalit devant les charges publiques. Il rsulte en effet de la dcision
n 2015-470 QPC du 29 mai 2015, SAS Saur, du Conseil constitutionnel, rendue sur renvoi de la
Cour de cassation (CC, 1re civ, 25 mars 2015, pourvoi n 14-40056), que ce maintien est sans
effet sur les crances des distributeurs deau sur les usagers (Considrants 15 et 16). Par
consquent, le maintien de laccs linternet ne fait pas obstacle au recouvrement de leurs
crances sur les usagers par les fournisseurs daccs.
Cet avis a t dlibr par lassemble gnrale du Conseil dEtat dans sa sance du
jeudi 3 dcembre 2015.