Controle de L'action Administrative

Contrôle de l'action administrative
Leçon 1 : Juridiction administrative et juridiction judiciaire

Jean Marie PONTIER
Table des matières

Section 1. Délimitation positive de la compétence du juge administratif............................................................ p. 3
§1. La notion d'activité administrative..................................................................................................................................................p. 3
§2. L'exclusion de certaines activités administratives de la compétence administrative..................................................................... p. 5
A. Les exclusions absolues.............................................................................................................................................................................................. p. 5
1. Les actes de gouvernement................................................................................................................................................................................................................................p. 5
2. Les actes législatifs............................................................................................................................................................................................................................................. p. 6
B. Les exclusions partielles.............................................................................................................................................................................................. p. 6

1. Les affaires internationales................................................................................................................................................................................................................................. p. 6
2. Les actes juridictionnels...................................................................................................................................................................................................................................... p. 8
Section 2. La délimitation négative de la compétence du juge administratif......................................................p. 11

§1. La compétence judiciaire par détermination légale..................................................................................................................... p. 11
A. La compétence en matière d'impôts indirects, douanes et enregistrement............................................................................................................. p. 11
B. Les accidents causés par des véhicules................................................................................................................................................................... p. 11
C. Responsabilités diverses............................................................................................................................................................................................p. 12
D. Les brevets d'invention.............................................................................................................................................................................................. p. 13
§2. Le juge judiciaire gardien de la propriété privée et des libertés individuelles............................................................................. p. 13
A. Les libertés................................................................................................................................................................................................................. p. 13
1. Les théories traditionnelles : emprise et voie de fait........................................................................................................................................................................................p. 13
a. La théorie de l'emprise ...................................................................................................................................................................................................................................p. 13
b. La théorie de la voie de fait............................................................................................................................................................................................................................ p. 15
2. Les juges et la répartition des compétences en matière de protection des libertés aujourd'hui......................................................................................................................p. 16
B. Les opérations à gestion privée de l'administration...................................................................................................................................................p. 18

1. La gestion du domaine privé............................................................................................................................................................................................................................ p. 18
2. Les services publics à caractère industriel ou commercial.............................................................................................................................................................................. p. 19
3. Autres cas de gestion privée et de compétence judiciaire...............................................................................................................................................................................p. 19
Section 3. Les conflits.............................................................................................................................................. p. 21

§1. Le Tribunal des conflits................................................................................................................................................................p. 21
A. L'organisation du Tribunal des conflits.......................................................................................................................................................................p. 21
1. La composition du Tribunal des conflits........................................................................................................................................................................................................... p. 21
2. Le fonctionnement du Tribunal des conflits...................................................................................................................................................................................................... p. 21
B. Le rôle du Tribunal des conflits................................................................................................................................................................................. p. 22

1. Les attributions du Tribunal des conflits........................................................................................................................................................................................................... p. 22
2. Evolution du rôle du Tribunal des conflits........................................................................................................................................................................................................ p. 22
§2. Les divers types de conflits......................................................................................................................................................... p. 23

A. Le conflit positif.......................................................................................................................................................................................................... p. 23
1. La procédure du conflit positif...........................................................................................................................................................................................................................p. 24
2. Juridictions devant lesquelles le conflit positif peut être élevé.........................................................................................................................................................................p. 25
B. La diminution des cas de conflit négatif et la procédure de renvoi........................................................................................................................... p. 26

1. Le conflit négatif................................................................................................................................................................................................................................................ p. 26
2. La prévention des conflits négatifs et la résolution des difficultés sérieuses de compétence......................................................................................................................... p. 26
C. Le conflit de décisions au fond..................................................................................................................................................................................p. 27
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La France est l'un des pays dans lesquels il existe une pluralité d'ordres juridictionnels. On pourrait
discuter du nombre de ces ordres juridictionnels, se demander s'il en existe deux, l'ordre juridictionnel
administratif et l'ordre juridictionnel judiciaire, ou trois, en ajoutant le Conseil constitutionnel, dont certains
estiment qu'il constitue un ordre juridictionnel à lui seul, l'ordre juridictionnel constitutionnel, constitué d'une
seule juridiction, le Conseil constitutionnel.
Il convient de dire un mot, ici, de la « question prioritaire de constitutionnalité ». En application de la loi

constitutionnelle du 23 juillet 2008 le législateur a adopté la loi organique (LO) n° 2009-1523 du 10 décembre
2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, sur la « question prioritaire de constitutionnalité
», applicable dans les trois mois suivant la publication du texte au Journal officiel, soit en mars 2010. Devant
les juridictions civiles et administratives la question prioritaire de constitutionnalité (devenue très vite, chez les
auteurs, la « QPC ») peut être soulevée par les justiciables en première instance, en appel ou en cassation,
elle ne peut, en revanche, être soulevée d’office par les juges chargés de l’affaire. Si la juridiction saisie est
une juridiction de premier ressort ou d’appel, elle doit vérifier que la question soulevée répond aux conditions
posées par la loi organique, c’est-à-dire : la disposition contestée doit être applicable au litige ou à la procédure
ou doit constituer le fondement des poursuites ; il faut également que cette loi n’ait pas déjà été déclarée
conforme à la Constitution dans les motifs ou dans le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf
changement de circonstances ; en troisième lieu, la ne doit pas être dépourvue de caractère sérieux. Si ces
conditions sont réunies, selon la juridiction, celle-ci doit statuer sans délai sur la transmission aux juridictions
suprêmes que sont, ou bien le Conseil d’Etat, ou bien la Cour de cassation et, sauf exception elle doit surseoir
à statuer dans le litige où la question a été posée.
La juridiction suprême saisie – Conseil d’Etat ou Cour de cassation – doit alors s’assurer que la question est
nouvelle et qu’elle présente un caractère sérieux ; elle doit se prononcer dans un délai de trois mois. Si la
juridiction suprême ainsi saisie décide de transmettre la question au Conseil constitutionnel, celui-ci doit en
informer le Président de la République, le Premier ministre, ainsi que les présidents des assemblées, afin que
les uns et les autres puissent lui adresser des observations. Le Conseil constitutionnel dispose à son tour d’un
délai de trois mois pour statuer et la procédure doit être contradictoire.
L'essentiel réside Cependant pour nous, ici, dans l'existence d'un ordre juridictionnel administratif à côté
de l'ordre juridictionnel judiciaire. Cette particularité n'existe pas dans tous les pays, certains ont même
prétendu, parfois, que la dualité d'ordres juridictionnels était appliquée dans une petite minorité de pays. En
réalité, le nombre d'Etats connaissant cette dualité est beaucoup plus élevé qu'on ne pourrait le penser.
Quoi qu'il en soit, et bien que certains aujourd'hui encore, y compris chez les « administrativistes » (c'est le
cas, par exemple, de D. Truchet) plaident pour l'unification des ordres juridictionnels - ce qui ne signifierait
évidemment pas la disparition du droit administratif, les pays qui n'ont qu'un ordre juridictionnel ayant, pour la
plupart, un droit administratif - la dualité d'ordres juridictionnels est un fait, qu'il faut prendre comme tel jusqu'à
l'hypothèse, fort improbable au demeurant, d'une unification des ordres juridictionnels.
Il faut aller devant le juge judiciaire. En apparence la répartition des compétences devrait s'opérer suivant
un critère simple : l'activité administrative doit être soumise au juge administratif, les activités privées
doivent relever du juge judiciaire.
Comme toujours, les choses qui apparaissent simples ne le sont pas, et les solutions dites simples sont en fait
simplistes et ignorent la réalité, donc sont inapplicables ou aboutissent à des résultats désastreux. La réalité
est complexe, dans ce domaine que nous examinons, pour différentes raisons.
Tout d'abord, la frontière entre ce qui est privé et ce qui est public est malaisée à tracer. Les leçons du précédent
cours, auquel on renvoie, montrent que ce que l'on croit être public est en réalité privé (que l'on se souvienne
des centres de lutte contre le cancer, par exemple), et l'inverse est aussi vrai.
Ensuite, certaines activités, bien qu'étant administratives, sont soumises au juge judiciaire, et, inversement,
des activités privées sont jugées par des juridictions administratives. Cela ne tient pas nécessairement au
juge, c'est même rarement le cas, cela tient à l'évolution politique et sociale, avec l'interventionnisme de la
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puissance publique, ou au contraire sa volonté de retrait, les dirigeants « inventant », sans l'avoir recherché,
de formes juridiques qui soulèvent ensuite de nombreuses interrogations au contentieux.
Enfin, et l'on peut s'en douter également un peu, il n'existe pas de règle logique de répartition des compétences
entre les deux ordres de juridictions, parce tel n'est pas le souci premier des pouvoirs publics, qui ont des
préoccupations contingentes, réagissent en fonctions des circonstances et des demandes des citoyens, ce qui
exclut radicalement que l'on puisse parvenir à un schéma cohérent et définitif de répartition des compétences
entre les ordres juridictionnels.
Puisque l'on est en droit administratif, on va, dans le développement qui suit, rechercher d'abord dans quels
cas le juge administratif est compétent, pour analyser ensuite les cas dans lesquels sa compétence est exclue.
Section 1. Délimitation positive de la

compétence du juge administratif.
On a cherché pendant longtemps, un peu comme la quête du Graal, le critère qui permettrait de délimiter le
champ d'application du droit administratif et, partant, du juge administratif, et encore que - mais ce sont des
situations en définitive assez rares - le juge administratif peut appliquer le droit privé, et le juge judiciaire peut
appliquer le droit administratif.
Parmi tous les critères qui ont été proposés - la doctrine ayant fait preuve d'imagination - celui qui a connu la
plus grande fortune est évidemment le critère du service public : les activités des personnes publiques sont
destinées à satisfaire l'intérêt général, elles constituent des services publics, par suite tout litige relatif à un
service public doit être soumis aux règles du droit administratif et à la compétence du juge administratif.
Dès 1903, cependant (V. la leçon sur la notion de service public), le commissaire du gouvernement Romieu
avait relevé les imperfections de ce critère. La faille ne fera que s'élargir au fil du temps. Des services publics
entiers, les services publics à caractère industriel et commercial, ont été soustraits à l'application du droit
administratif et à la compétence du juge administratif. Inversement, parce qu'elles géraient des services
publics, des personnes privées ont été considérées comme pouvant être soumises au droit administratif et au
juge administratif. La nature de l'organe est apparue beaucoup moins importante que la nature de l'activité
gérée ou de l'acte édicté, un découplage pouvant s'opérer entre les deux.
§1. La notion d'activité administrative

Le principe applicable est que l'activité administrative relève du droit administratif et de la compétence du juge
administratif, et il ne faut pas oublier ce principe, car si, ensuite, le développement va présenter les exceptions,
il ne faut pas oublier que ce ne sont que des exceptions. Les développements qui ont fait l'objet du premier
cours permettent de se faire une idée de ce qu'est une activité administrative.
L'activité des personnes publiques est soumise au droit public. Une sorte de présomption de
soumission au droit administratif s'attache à l'activité de ces personnes publiques, c'est-à-dire de l'Etat, des
collectivités territoriales (collectivités territoriales de droit commun telles que les communes, les départements
et les régions, collectivités territoriales de statut particulier), ainsi que des établissements publics qui sont
rattachés à une collectivité territoriale et des établissements publics territoriaux, et des personnes publiques
qui n'ont ni la qualité de collectivité territoriale ni la qualité d'établissement public. Le critère organique conserve
donc une certaine importance et l'on rappelle, par exemple, qu'en ce qui concerne les contrats, la première
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condition pour qu'un contrat puisse avoir la nature de contrat administratif est la présence d'une personne
publique, au moins, partie au contrat.
Cette présomption d'application du droit administratif à certaines activités des personnes publiques ne résulte
pas d'une prédétermination qui viendrait d'on ne sait où, malgré les formules malheureuses utilisées à plusieurs
reprises par le Tribunal des conflits (l'expression « par nature » à laquelle celui-ci a recours pour fixer la
compétence d'un ordre juridictionnel, en l'espèce le juge administratif). Elle tient à des considérations politiques
(au sens le plus noble du terme) et historiques, c'est-à-dire, en fait, au rôle tenu par l'Etat dans notre histoire,
un rôle qui ne cesse de nous interroger. Dans d'autres pays, les activités des personnes publiques sont
considérées comme devant être soumises au droit privé, on regarde avec un peu d'étonnement, parfois de
suspicion, le « modèle français ».
Pour autant les choses ne sont pas toujours simples ou évidentes. Ainsi le tribunal des conflits a été saisi
à propos de la nature des délibérations des jurys d’examen d’accès aux centres régionaux de formation
professionnelle des avocats, donc de la juridiction compétente pour en connaître. Il a déclaré que « les recours
contre les délibérations du jury de l’examen d’accès aux centres régionaux de formation professionnelle des
avocats, organisé par les universités, relèvent de la compétence de la juridiction administrative » et l’action
indemnitaire en réparation du préjudice né de ces délibérations (par exemple en cas d’annulation) relève du
même ordre de juridictions (TC 14 décembre 2009, Mlle Sarli c/ Université de Montpellier, req. n° 3720).
Cependant, trois observations peuvent être présentées.

• En premier lieu, dans aucun pays au monde les activités des personnes publiques sont entièrement
soumises au droit privé. Même dans des pays tels que les Etats-Unis d'Amérique du nord, des
dispositions tout à fait dérogatoires s'appliquent à l'Etat, notamment en matière contractuelle (et pour
certains contrats jugés importants). Quel que soit le pays, on se préoccupe de protéger l'Etat lorsque
on le juge indispensable. .
• En deuxième lieu, cela signifie bien que, partout dans le monde, l'Etat est une personne à part, qui
n'est jamais entièrement assimilable à une personne privée. Certes, cela ne se traduit pas toujours par
l'existence d'une juridiction administrative mais, lorsque celle-ci n'existe pas, au sein des juridictions «
ordinaires » une chambre est compétente pour connaître des actes des personnes publiques et, ce que
l'on ne dit pas toujours, c'est que lorsqu'il n'existe pas d'ordre juridictionnel administratif, et que l'on affirme
donc la soumission de l'Etat aux juridictions de droit commun, il ne faut pas oublier qu'en pratique l'Etat
est rarement mis en cause devant ces juridictions. Il faudrait s'interroger - le travail n'a jamais été fait -
sur le point de savoir si la juridiction administrative a facilité ou a freiné la mise en cause de l'Etat.
• En troisième lieu, enfin, il ne faut pas oublier non plus que même s'il a perdu aujourd'hui un peu de son
éclat, concurrencé par le modèle anglo-saxon qui manifeste un véritable impérialisme, le modèle français
a influencé, et continue d'influencer, un certain nombre de pays, qui à leur tour en inspirent d'autres, en
adaptant, naturellement, le modèle à leur génie propre
Des personnes privées peuvent également être soumises au droit administratif, parce qu'elles gèrent
un ou plusieurs services publics et que, dans cette tâche, elles sont susceptibles d'être justiciables du droit
administratif. Rappelons à cet égard deux points, dont l'un est incontesté et dont l'autre a soulevé beaucoup
plus d'interrogations.
Le point incontesté est l'aptitude reconnue à une personne privée de gérer un service public. Cette aptitude est
le pendant de ce qui a été reconnu aux personnes publiques, la possibilité d'une gestion privée dans le service
public, à partir de 1903, Terrier (avec, surtout, les conclusions du commissaire du gouvernement Romieu).
La logique de l'évolution a conduit à reconnaître que, non seulement de manière ponctuelle les personnes
publiques pouvaient recourir au droit privé pour la gestion d'un service public, mais qu'un service public, dans
son ensemble, pouvait être soumis au droit privé, d'où les services publics à gestion privée, dont les services
publics à caractère industriel et commercial ont été l'expression à partir de la décision du Tribunal des conflits,
Bac d'Eloka, de 1921. parallèlement, étant donné qu'il était impossible de dénier à des personnes privée, qui le
faisaient avant l'Etat, la poursuite d'un intérêt général, il était logique d'en déduire que, dans la satisfaction de
cet intérêt général, lesdites personnes privées pouvaient avoir la charge d'un service public, d'où les services
publics à gestion privée, ou gestion des services publics par les personnes privées, qui se trouve consacrée à
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partir de la célèbre affaire Caisse primaire Aide et protection, de 1938. Et dès lors que ces personnes géraient
un service public administratif, le juge en a déduit la possibilité de leur appliquer le droit administratif.
C'est là où se trouve le second point, longtemps indécis et soumis à discussion. Fallait-il que, pour être
soumises au droit administratif, les personnes privées, non seulement répondissent au critère de la gestion
d'un service public mais, de plus, fussent dotées de prérogatives de puissance publique dont l'utilisation, seule
permettait de les soumettre au droit public ? La thèse longtemps soutenue fut que les deux conditions étaient
exigées simultanément, qu'il ne suffisait pas qu'une personne privée fût investie de la gestion d'un service
public pour être soumise au droit public. Après quelques incertitudes dues à une interprétation divergente de
certaines décisions du Conseil d'Etat, le doute ne paraît plus permis aujourd'hui : il n'est pas nécessaire que
la personne privée gérant un service public mette en oeuvre, pour la gestion de ce service, des prérogatives
de puissance publique pour être soumise au droit public. Cela ne veut pas dire pour autant que le seul fait de
gérer un tel service entraîne la soumission au droit public, tout dépend des circonstances. On voit également,
à travers cette évolution, combien il est difficile, voire impossible, de présenter un critère unique permettant de
dire à coup sûr quand le droit public est applicable, et quand le droit privé le sera.
Dans tout cela il n'a pas été fait allusion au législateur, qui peut vouloir déterminer lui-même le juge compétent,
dans un objectif avoué de simplifier - c'est un aspect que l'on va retrouver avec l'adjonction à la réforme
constitutionnelle de 2008, à la demande de la commission des lois de l'Assemblée, de la possibilité pour le
législateur de transférer une partie du contentieux au juge judiciaire, réforme qui a été abandonnée - et qui,
avec la meilleure bonne volonté du monde, complique parfois la répartition des compétences, ou la trouble,
parce qu'il n'a pas pu ou su prendre en compte toutes les implications des dispositions qu'il a adoptées.
§2. L'exclusion de certaines activités

administratives de la compétence
administrative
Nous avons affaire ici à des activités qui sont bien des activités administratives, mais dont la connaissance
va échapper, partiellement ou totalement au juge administratif, la raison principale (mais non unique) étant la
règle constitutionnelle de séparation des pouvoirs.
A. Les exclusions absolues
1. Les actes de gouvernement

Les actes de gouvernement ont été analysés dans une leçon du cours précédent. On en rappellera les
caractéristiques suivantes. Les actes de gouvernement mettent en cause, soit les relations entre les pouvoirs
publics, plus particulièrement les relations entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, soit les relations
de la France avec une puissance étrangère. Les actes pris à titre d'actes de gouvernement bénéficient d'une
immunité juridictionnelle : le juge administratif ne peut en connaître, pas plus que le juge judiciaire (il faut retenir
que l'incompétence du juge administratif n'entraîne pas ipso facto la compétence du juge judiciaire ; il est vrai
que les actes de gouvernement en sont la principale illustration, mais certains actes autres que les actes de
gouvernement peuvent ne pas relever d'une juridiction nationale, mais d'une juridiction d'un autre pays, ou
d'une juridiction internationale, lorsqu'il en existe une).
Rappelons encore que cette immunité connaît également des limites, avec la notion d'acte détachable : un acte
détachable d'un acte de gouvernement peut être contesté et relève de la compétence du juge administratif.
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2. Les actes législatifs
Le principe, ou la règle, de séparation des pouvoirs, interdit à un juge, qu'il soit administratif ou judiciaire, de
connaître des actes législatifs. Le principe est clair, sa mise en oeuvre moins évidente.
Tout d'abord, le juge ne peut exercer qu'un contrôle de régularité formelle, c'est-à-dire vérifier que l'acte a bien
été édicté par un organe qui avait la nature d'organe législatif et avait la nature d'acte législatif.
En effet, tous les actes pris les organes législatifs ne sont pas des actes législatifs. La solution antérieure
à la Constitution de 1958 consistait à s'en tenir au critère organique et à estimer qu'aucun acte de l'organe
législatif ne pouvait faire l'objet d'une quelconque connaissance par le juge. Cette conception très stricte de la
séparation a été abandonnée en 1958. L'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 prévoit trois possibilités
de recours devant le juge administratif.
• La première est constituée des « litiges d'ordre individuel (concernant) les agents titulaires des services
des assemblées parlementaires », le juge contrôlant la régularité des concours de recrutement de ces
agents comme de celle de leur carrière (CE 19 janvier 1986, Escriva, Rec. p. 10).
• La deuxième porte sur la réparation des « dommages de toute nature causés par les services des
assemblées parlementaires », que ce soit en matière contractuelle ou extracontractuelle, la compétence
pouvant être, selon les cas d'application de la responsabilité (qui fera l'objet de leçons ultérieures), celle
du juge administratif ou du juge judiciaire.
• La troisième concerne les « litiges individuels en matière de marchés publics » (CE 5 mars 1999,
Président de l'Assemblée nationale, Rec. p. 41, concl. Bergeal).
Les actes pris par l'organe législatif selon la procédure législative - c'est-à-dire les lois - ne peuvent
faire l'objet de recours devant le juge administratif. Encore faut-il savoir ce qu'est une loi. La difficulté, en
la matière, n'est pas d'ordre théorique mais pratique : la France, « vieux pays » comme l'on sait, et très porté
à l'édiction de normes pour régler toutes sortes de problèmes, a connu, tout au long de son histoire, qui ne
fut pas toujours républicaine, de nombreux textes pris par les pouvoirs publics. C'est pourquoi la liste des «
lois » applicables comporte toutes sortes d'actes dont certains sont très anciens. On citait traditionnellement
des textes de l'Ancien Régime, notamment l'ordonnance sur la marine, de Colbert, d'août 1681. Mais cette
ordonnance, comme d'autres textes de l'Ancien Régime, a été supprimée par l'ordonnance n° 2006-460,
du 21 avril 2006 sur le code de la propriété générale des personnes publiques. Il subsiste cependant de
nombreux textes, soit antérieurs à la Révolution, soit de la Révolution, soit de l'Empire, soit des gouvernements
provisoires, qui sont considérés comme des lois.
B. Les exclusions partielles
Deux types d'activités sont susceptibles de donner lieu à un contentieux échappant partiellement à la
compétence du juge administratif, il s'agit, d'une part, de ce que l'on peut appeler les activités internationales,
d'autre part, des activités juridictionnelles.
1. Les affaires internationales
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Le juge administratif français ne peut connaître que des activités accomplies par une autorité administrative
française.
Trois questions peuvent néanmoins se poser, qui concernent, la première les activités de certains agents ayant
des compétences « hybrides », la deuxième les relations de la France avec les puissances étrangères, la
troisième les activités menées par la France hors du territoire national.
En premier lieu, donc, certains agents disposent d'une double compétence, ils agissent, tantôt comme agents
de la France, tantôt comme agents d'une autre puissance. C'est là plutôt de l'histoire, mais qui doit être
connue car elle est instructive à de nombreux points de vue. Du temps des protectorats qu'avait la France
dans le monde, on distinguait selon que l'acte pris par l'autorité administrative française résidant dans le
protectorat était pris comme représentant de la France ou comme représentant de la puissance protégée. Le
juge administratif n'était compétent que dans le premier cas.
Cette hypothèse de dédoublement fonctionnel n'est pas uniquement de l'histoire, on en connaît encore
certains exemples. Il est vrai qu'ils sont plutôt anecdotiques, pour ne pas dire « folkloriques », et bien qu'il
s'agisse de droit : les actes du président de la République française pris en sa qualité de co-prince des
Vallées d'Andorre (le second co-prince étant l'évêque d'Urgel, en Espagne) échappent au contrôle de la justice
administrative parce qu'ils ne sont pas édictés par une autorité française mais par une autorité étrangère
agissant hors du territoire national (CE 1er décembre 1933, Société Le Nickel, Rec. p. 1132, S 1935, III, 1,
note Rousseau). En revanche, le juge administratif retrouve sa compétence pour connaître d'actes pris par
une autorité française en territoire étranger, dès lors qu'elle est intervenue au nom de l'Etat français et non
d'une autre puissance (tel fut le cas pour la zone d'occupation en Allemagne dévolue à la France, après la
seconde guerre mondiale : CE 30 novembre 1962, Compagnie de développement agricole et industriel, Rec.
p. 644 ; plus anciennement, on peut trouver un autre exemple avec l'occupation, par la France, de certains
pays du Levant, CE 14 mai 1926, Kherkalian, Rec. p. 496).
En deuxième lieu, les relations internationales de la France échappent normalement à la connaissance du juge
administratif français, qu'il s'agisse, aussi bien, d'un Etat étranger que d'organisations internationales. Cette
incompétence est radicale pour les actes qui se rattachent directement à de telles relations, elle disparaît pour
ceux de ces actes qui sont détachables desdites relations.
Il importe donc de bien distinguer les actes détachables, qui vont relever de la compétence du juge administratif,
et les actes rattachables qui, eux, ne peuvent faire l'objet d'un examen par le juge.
Cette distinction a déjà été examinée dans la leçon sur les sources, et l'on rappelle que le juge adopte une
démarche très pragmatique dans cette qualification.
Jurisprudence
Sont ainsi des actes détachables : des mesures telles que les mesures d'exécution d'un traité prises par
une autorité administrative française (CE 5 février 1926, Dame Caraco, Rec. p. 125 ; CE 1er octobre 1966,
Aubert, Rec. p. 512) ; les mesures prises en application d'un traité international lorsque celui-ci décide lui-
même que ces mesures seront soumises aux règles du droit interne français (TC 24 juin 1954, Barbaran, Rec.
p. 712) ; les extraditions résultant de l'application d'un traité international (CE 30 mai 1952, Dame Kirwood,
Rec. p. 291) ; ou encore, les actes pris pendant l'occupation de la France par les troupes allemandes, par les
autorités administratives françaises à la demande de l'ennemi et dont l'examen par le juge national n'entraîne
pas la mise en cause des pouvoirs des autorités d'occupation (CE 7 janvier 1944, Lecoq, Rec. p. 5). Sont
en revanche des actes rattachables : la protection des biens ou des ressortissants français se trouvant hors
du territoire national (CE 1er juin 1951, Société des étains et Wolfrans du Tonkin, Rec. p. 312 ; CE 30 mars
1966, Guyot, Rec. p. 259) ; la négociation, la signature ou la ratification d'un traité international (CE 29 mars
1935, Société Eudes et Cie, Rec. p. 411) ; l'exécution ou le défaut d'exécution d'un tel accord (CE 26 avril
1963, Laurent, Rec. p. 247).
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Jurisprudence
C'est ainsi par exemple - pour rappeler ce cas que l'on avait déjà cité dans la leçon sur les sources - que le
Conseil d'Etat a jugé que la Déclaration universelle des droits de l'homme n'était pas applicable juridiquement
sur le territoire français parce que, bien que publiée au Journal officiel de la République, elle n'avait pas
été ratifiée par la France (CE 18 avril 1951, Elections de Nolay, Rec. p. 189, confirmé sous la Cinquième
République par CE 23 novembre 1984, Roujansky, Rec. p. 383, et CE 21 décembre 1990, Confédération
nationale des associations familiales catholiques et autres, Rec. p. 389). Le juge vérifie encore que la publicité
dont l'acte international a fait l'objet a été suffisante : ainsi, l'accord franco-suisse sur la pêche dans les eaux
limitrophes du Doubs n'a pas d'effets juridiques car la publication n'a pas été régulière (CE 18 juin 1965,
Consorts Chatelain, Rec. p. 366).
En troisième lieu, enfin, le juge administratif français est compétent pour connaître des litiges soulevés par
l'existence ou le fonctionnement d'activités françaises hors du territoire national. Ainsi en va-t-il pour les contrats
conclus par une autorité française en territoire étranger mais sous un régime juridique français (CE 8 avril
1961, Houille, Rec. p. 217). De même, les dommages causés par un navire-hôpital français à un navire grec
dans le port de Constantinople (Istanbul aujourd'hui) relèvent de la compétence des tribunaux administratifs
français (CE 18 décembre 1925, National Steam Navigation Company Limited of Greece, Rec. p. 1034).
Il convient de mettre à part les clauses dérogatoires dans les contrats . Le juge administratif a admis que
dans le cas d'un litige portant sur l'exécution d'un marché public conclu entre un établissement hospitalier
français et une société belge la compétence juridictionnelle pour en connaître puisse être celle d'une juridiction
étrangère dès lors qu'une clause du marché le prévoit expressément et que les prestations objet du marché
ne se rattachent pas à l'exercice de la puissance publique (CAA Douai 29 mai 2012, SA King consult, req. n
° 10DA01035, AJDA 2012 p. 2223, concl. V. Marjanovic).
2. Les actes juridictionnels
Il paraît conforme au principe de séparation des pouvoirs et des fonctions, comme au simple bon sens, que
le juge administratif ne doit pas connaître des actes de la justice judiciaire car sinon, le principe de séparation
entre les deux ordres de juridictions comme l'indépendance de la justice ne seraient plus respectés (l'hypothèse
inverse, celle de la juridiction judiciaire empiétant sur la compétence de la juridiction administrative ne nous
intéresse pas ici, on la retrouvera en étudiant le Tribunal des conflits).
Pour comprendre cette hypothèse de risque d'empiétement, et ce qui est en jeu, il faut avoir à l'esprit qu'une
juridiction rend certes des décisions de justice, mais qu'elle est aussi un service public au sens organique
comme matériel, et qu'elle est constituée, pour pouvoir assurer cette fonction, d'un ensemble de services qui
peuvent donner lieu à contestations à propos desquelles on peut s'interroger, parfois, sur le juge compétent
pour en connaître.
On a essayé de déterminer un critère permettant de distinguer la partie de l'activité judiciaire ne pouvant

en aucun cas relever de la compétence du juge administratif de celle qui pouvait, sans porter atteinte à
l'indépendance de l'autorité judiciaire, être soumise au juge administratif. On a cru trouver ce critère par la
distinction entre l'organisation et le fonctionnement du service de la justice, ce dernier, seul, devant totalement
échapper au contrôle du juge administratif. Ce critère a été consacré dans une décision importante du Tribunal
des conflits du 27 novembre 1952, Préfet de la Guyane, Rec. p. 642). Cette distinction est commode, elle s'est
révélée difficile à mettre en oeuvre.
Au plan de l'organisation des services, les services de la justice judiciaire se présentent en effet comme un
service public, une administration, il paraît alors logique que les litiges concernant cette administration relèvent
de la compétence du juge administratif. Celui-ci est compétent aussi bien lorsque les mesures d'organisation
de la justice émanent d'une autorité exécutive que lorsqu'elles sont prises par des magistrats eux-mêmes.
8
L'une des difficultés qui s'est présentée à consisté à déterminer la nature du Conseil supérieur de la
magistrature, dont on sait le rôle qu'il a à l'égard des magistrats, notamment pour le choix à certaines fonctions
et, plus encore, pour les sanctions susceptibles d'être appliquées à des magistrats. Sous l'empire de la
Constitution de 1946, le Conseil d'Etat avait jugé que le contentieux des élections à ce Conseil était un
contentieux administratif (CE 17 avril 1953, Falco et Vidaillac, Rec. p. 175). La Constitution de 1958 ayant,
dans sa première version, amoindri les fonctions et l'importance du Conseil supérieur de la magistrature, à plus
forte raison le Conseil d'Etat a-t-il maintenu sa jurisprudence en décidant que lorsqu'il statue comme conseil de
discipline des magistrats du siège, le Conseil supérieur de la magistrature a la nature juridique d'une juridiction
administrative relevant du contrôle de cassation du Conseil d'Etat (CE 13 juillet 1969, Sieur l'Etang, Rec. p.
388). Naturellement, une réforme constitutionnelle pourrait tout à fait changer cet état du droit. Les mesures
d'organisation sont les mesures qui touchent au statut de la magistrature telles les mutations, avancements,
sanctions, recrutement, ou encore les mesures relatives aux juridictions telles que le nombre des juridictions, la
création des juridictions, leur implantation. Lorsque le législateur décide la réforme de la carte judiciaire, comme
cela est en cours en 2008, le juge administratif est évidemment incompétent pour connaître des mesures que
le législateur a prises ou prendra en la matière.
Lorsque ce qui est en jeu est le fonctionnement de la justice, alors le juge administratif est incompétent pour en
connaître car les activités en cause touchent de près à l'essence même de l'acte juridictionnel. Il s'ensuit que
le juge administratif est incompétent pour connaître de toutes les décisions rendues en la forme juridictionnelle
par les juridictions judiciaires. Cependant, les choses sont, même ici, plus complexes qu'elles ne paraissent
à l'énoncé de ces formules car deux séries d'actes soulèvent des difficultés, les actes préparatoires et les
actes d'exécution.
Normalement les actes préparatoires échappent au contrôle du juge administratif. Il en est ainsi, par exemple,
de l'arrêt de renvoi devant une juridiction ou la plainte déposée par une personne publique. Il n'y a d'exception
que pour les actes de la police administrative qu'il faut distinguer, ainsi que nous l'avons vu, de la police
judiciaire : le juge administratif connaît des actes relatifs à la police administrative, il est incompétent à l'égard
de ceux relatifs à la police judiciaire. Par ailleurs, également, on verra que le régime de responsabilité diffère,
ainsi que la compétence, pour connaître des actions fondées sur la responsabilité.
Les actes d'exécution ne sont pas plus de la compétence du juge administratif puisqu'ils sont la conséquence
nécessaire et liée de la décision de justice. Il n'en va autrement qu'en matière de concours de la force publique
pour prêter main-forte afin de permettre l'exécution de la décision de justice. Dans ce cas, le juge administratif
est compétent pour connaître du refus ou de l'octroi du concours de la force publique (CE 30 novembre 1923,
Couitéas, que l'on a déjà rencontré à plusieurs reprises). Le juge administratif est encore compétent pour
apprécier les conséquences dommageables de cette intervention ou de ce refus (CE 12 février 1971, Rebatel,
Rec. p. 123).
9
10
Section 2. La délimitation négative de la
compétence du juge administratif
On se trouve ici dans la situation inverse de celle que l'on a examiné précédemment, avec un principe, celui de
l'incompétence du juge administratif, et une exception, celle de la compétence de la juridiction administrative.
§1. La compétence judiciaire par

détermination légale
La loi a attribué compétence au juge judiciaire dans un certain nombre de cas où la logique se serait
accommodée de la compétence du juge administratif. Ce n'est point la logique qui commande ici, mais des
considérations extrêmement diverses, généralement, et avec les meilleures intentions (mais l'on sait que l'enfer
aussi en est pavé), la préoccupations d'unifier un contentieux partagé entre les deux ordres de juridictions,
et les exemples qui suivent montrent que cette attribution de compétence se fait souvent en matière de
responsabilité. La connaissance approximative (ou l'ignorance) par le législateur du droit administratif et du
contentieux administratif fait que les résultats auxquels on parvient ne sont pas nécessairement à la hauteur
des attentes, et que la simplification souhaitée n'est pas toujours réalisée. On peut citer les exemples suivants,
sans être exhaustif.
A. La compétence en matière d'impôts indirects,

douanes et enregistrement
Pour des raisons qui tenaient aux circonstances, des lois du 22 frimaire de l'an VII et du 1er germinal de l'an XIII
ont donné compétence au juge judiciaire pour connaître des contestations en matière de douanes et de droits
indirects. A l'inverse, le contentieux des impôts directs et des taxes assimilées appartient au juge administratif.
En fait, donc, l'essentiel du contentieux de l'impôt est un contentieux administratif.
B. Les accidents causés par des véhicules

Avant 1957, en matière de dommages causés par un véhicule, la compétence était soit administrative, soit
judiciaire en fonction de la nature administrative ou civile du véhicule : si le véhicule était un véhicule de
l'administration, la compétence pour connaître des actions en responsabilité était celle du juge administratif,
si le véhicule était celui d'une personne privée, le juge judiciaire était compétent.
Le législateur a estimé, avec bon sens, qu'il n'était pas justifié que la nature du véhicule détermine le juge
compétent, qu'un véhicule était toujours un véhicule, et qu'il convenait donc d'unifier le contentieux. C'est ce
qui a été fait avec la loi du 31 décembre 1957 sur les dommages causés par un véhicule quelconque, loi qui a
attribué compétence au juge judiciaire pour la réparation des dommages causés par tous les véhicules quels
qu'ils soient. C'est aussi là où les choses se sont compliquées, le législateur ayant eu l'imprudence de parler
de véhicule « quelconque ».
Et, depuis cette loi, on s'interroge sur ce qu'est un véhicule, ce qui peut faire le bonheur (intellectuel) de certains
juristes, beaucoup moins des personnes concernées. En effet, un véhicule n'est pas seulement celui se meut
grâce à des roues. Déjà, la notion de véhicule recouvre toutes les espèces (si l'on peut dire) de véhicules que
sont les véhicules terrestres, aériens, maritimes et fluviaux. Mais il est beaucoup moins évident que puisse être
un véhicule un arbre - dès lors qu'il est tracté par un bouteur - un radeau, ou le nuage de poussière soulevé
11
par un véhicule, tandis que ne le sont pas un parachute, une tondeuse à gazon, une bombe lâchée par un
avion, ou encore des animaux utilisés comme bêtes de somme pour le transport de matériaux ...
La scission du contentieux entre les deux ordres de juridictions n'est pas toujours évitée : dans le cas de
dommages subis par des vergers du fait de nuages de poussière résultant, pour partie, du fonctionnement des
installations fixes d'un chantier et pour partie de la circulation des véhicules sur ce chantier, la victime doit se
pouvoir devant la juridiction administrative pour la part du dommage de travaux publics (loi du 28 pluviôse de
l'an VIII), celle qui résulte du fonctionnement du chantier lui-même, et devant la juridiction judiciaire pour la part
du dommage résultant du nuage de poussière soulevé par les véhicules (CE 25 juin 1975, Société l'Entreprise
industrielle, Rec. p. 386).
C. Responsabilités diverses
Certains cas de responsabilité relèvent, ainsi qu'on le verra dans des leçons ultérieures, du juge judiciaire,
alors même qu'il s'agit de services publics qui appelleraient, normalement, la compétence administrative.
Il en est ainsi pour les dommages causés aux élèves ou par les élèves de l'enseignement public ou de
l'enseignement privé sous contrat, en vertu, à l'origine, d'une loi du 5 avril 1937, des dommages causés par la
pose de supports d'installations électriques (loi du 15 juin 1906), de ceux causés par les installations d'usines
produisant de l'énergie nucléaire (loi du 30 octobre 1968 modifiée), par les exercices de tir, le stationnement
des troupes et les réquisitions militaires (en vertu d'une vieille loi du 3 juillet 1877, d'autres textes du début
vingtième siècle et de l'ordonnance, plusieurs fois modifiée, du 6 janvier 1959 relative à la défense nationale).
En revanche, un cas de responsabilité qui relevait du juge judiciaire a été restitué (logiquement) au juge
administratif, c'est la responsabilité du fait des attroupements et rassemblements. La Révolution avait déjà mis
à la charge des communes la responsabilité des dommages provenant d'attroupements ou de rassemblements
se produisant sur leur territoire. Une loi du 16 avril 1914 était le texte de base de cette responsabilité des
communes, et avait attribué, pour des raisons qui sont assez obscures, le contentieux de cette responsabilité
12
au juge judiciaire. La loi du 7 janvier 1983 relative aux droits et libertés des communes, des départements et
des régions, a modifié les conditions d'application de cette responsabilité, puis la loi du 9 janvier 1986, qui
modifiait sur certains points la précédente, a transféré le contentieux en question au juge administratif.
D. Les brevets d'invention

Les litiges relatifs aux brevets d'invention sont de la compétence judiciaire par l'effet des dispositions d'une
loi du 5 juillet 1844. Cette règle comporte deux exceptions. D'une part, le juge administratif est compétent
pour connaître des décisions administratives refusant d'octroyer ou de prolonger un brevet, d'autre part, il est
également compétent pour connaître des questions relatives aux marques de fabrique, de commerce ou de
service, parce que la loi du 31 décembre 1964 qui les régit ne fait pas mention de la compétence judiciaire.
§2. Le juge judiciaire gardien de la propriété

privée et des libertés individuelles
La raison de la reconnaissance de la compétence du juge judiciaire en ce domaine est double, mais étroitement
liée aux circonstances historiques de la naissance de la justice administrative. D'une part, le Conseil d'Etat est
né de l'Empire, il a servi ce dernier, il est apparu suspect aux libéraux du XIXème siècle, d'où la réticence de
ces derniers à lui confier certaines compétences (d'autant qu'en matière de propriété le Conseil d'Etat avait
appliqué la politique des pouvoirs publics en matière de biens nationaux), et la volonté de confier la protection
de la propriété privée au juge judiciaire. D'autre part, allié « objectif » du pouvoir politique jusqu'en 1872, il ne
paraissait pas le mieux apte à défendre les citoyens contre les empiètements de l'Etat.
A. Les libertés
La matière des libertés a été profondément transformée, pour ne pas dire bouleversée, depuis quelques
années, par le développement de la jurisprudence constitutionnelle, de la CEDH, du juge administratif, sans
compter le législateur qui est intervenu à plusieurs reprises, et le constituant lui-même. On présentera d'abord
les théories traditionnelles devant le juge administratif avant d'examiner la protection des libertés individuelles
aujourd'hui.
1. Les théories traditionnelles : emprise et voie de fait

Le juge administratif a développé des théories originales qui n'ont certes plus l'importance qu'elles avaient
auparavant, mais qui conservent un certain intérêt.
a. La théorie de l'emprise
La première théorie est la théorie de l'emprise. L'emprise est le fait, pour l'administration, de priver illégalement
un particulier de la propriété de son bien. Lorsque l'on se trouve dans le cadre d'une emprise irrégulière, le
juge judiciaire est compétent.
13
• Pour qu'il y ait emprise il faut que l'intéressé puisse faire valoir la dépossession irrégulière d'une propriété
privée immobilière. Cela représente trois conditions.
La première condition est celle de la dépossession du bien. La dépossession se distingue de la simple

privation de jouissance : l'administration doit s'être emparée d'un bien appartenant à un particulier. Il n'est pas
nécessaire que cette emprise ait été totale, elle peut ne concerner qu'une partie du bien (CE 20 février 1957,
Aubel, Rec. p. 111), il n'est pas non plus nécessaire que cette dépossession ait été définitive (CE 21 décembre
1923, Société française des Nouvelles-Hébrides, Rec. p. 871). Il faut noter la précision suivante : selon la
Cour de cassation, le juge judiciaire est compétent pour indemniser la victime d’une expropriation irrégulière
même lorsque celle-ci n’a pas été menée à son terme et que, par conséquent, les propriétaires n’ont pas été
dépossédés de leurs biens (Civ. 3e 16 décembre 2009, Société civile immobilière Romig, req. n° 315537).
• La deuxième condition est que la dépossession ait été irrégulière (l'exigence du caractère irrégulier de
l'emprise pour qu'il y ait compétence judiciaire apparaît pour la première fois dans la décision du TC du 1er
février 1951, Bonduelle, Rec. p. 627). L'emprise peut, en effet, être régulière, parce qu'elle a été prévue
par un texte, auquel cas la connaissance des contestations éventuelles des intéressés appartient au
juge administratif (à moins que le texte qui institue l'emprise ne prévoit que la compétence juridictionnelle
sera celle du juge judiciaire : tel est le cas en matière de privation d'eau résultant de la construction de
barrages hydro-électriques, de réquisition ou d'expropriation). Relevons également que lorsque l'on se
trouve dans le cadre de l'exercice d'un droit de préemption (prévu par la loi), la compétence juridictionnelle
est partagée entre le juge administratif et le juge judiciaire.
• Enfin, et c'est la troisième condition, pour que l'on puisse parler d'emprise il faut que le bien dépossédé
ait présenté un caractère immobilier, ou constituer un droit immobilier. C'est là la trace ou l'expression
de la traditionnelle ferveur que notre droit accorde aux immeubles par rapport aux meubles. Si le bien
est mobilier, il n'y a pas emprise. Reste qu'il faut, alors, déterminer la nature immobilière ou mobilière
du bien, ce qui ne va pas nécessairement de soi. Pour savoir si le bien est mobilier ou immobilier, il
faut se référer au code civil. Lorsque la dépossession porte sur un ensemble de biens dont les uns ont
un caractère mobilier et les autres un caractère immobilier, deux cas peuvent se présenter. Soit il est
possible de relever un aspect prédominant - immobilier ou mobilier - et dans ce cas la dépossession
principale détermine la juridiction compétente (TC 26 juillet 1950, Ponzeverra, Rec. p. 649, concl. Odent).
Soit il y a indivisibilité des dépossessions, et l'action doit être portée devant chacun des deux ordres de
juridictions (CE 30 juillet 1949, Dame Depalle, Rec. p. 411).
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Les conséquences de l'emprise sont les suivantes. D'une part, le juge judiciaire n'est pas compétent pour
se prononcer sur le caractère régulier ou irrégulier de l'emprise, seul le juge administratif peut le faire (TC
30 juin 1949, Nogier, S 1950, III, 12, concl. Delvolvé). Le juge judiciaire est néanmoins compétent, ainsi qu'on
va le voir, lorsque l'emprise constitue en même temps une voie de fait, cette dernière qualification l'emportant
sur la précédente. D'autre part, lorsque l'irrégularité est constatée, le juge judiciaire est saisi de toutes
les conséquences qui en découlent. Cette plénitude de compétence a été consacrée depuis 1949 (Nogier,
précité) car, jusque-là, une distinction était faite entre préjudice direct résultant de la dépossession et préjudice
accessoire, cette distinction, trop subtile, ayant été à juste titre abandonnée. Le juge judiciaire voit cependant
ses pouvoirs à l'égard de l'administration limités, il ne peut, par exemple, ordonner des expulsions (TC 17 mars
1949, Société immobilière Rivoli-Sébastopol, Rec. p. 315).
b. La théorie de la voie de fait
La notion de voie de fait est plus large que celle d'emprise, elle vise toute illégalité grave commise contre un
individu ou ses biens par l'administration.
Les conditions pour qu'il y ait voie de fait sont les suivantes. D'une part, il faut qu'il y ait eu, de la part
de l'administration, une atteinte à une liberté fondamentale ou au droit de propriété. Ainsi en est-il pour le
respect du aux tombes des morts (TC 25 novembre 1963, Epoux Pelé et Commune de Saint-Just-Chaleyssin,
Rec. p. 793, concl. Chardeau), de la liberté des cultes (CE 4 juin 1910, Abbé Mignon, S 1910, III, 129, note
Hauriou), de la liberté d'opinion (TC 8 avril 1935, Action française, Rec. p. 1226, concl. Josse), de la sécurité
des correspondances postales (TC 10 décembre 1956, Randon et autres, Rec. p. 592, concl. Guionin), de
l'inviolabilité du domicile privé, etc.
Il est à noter que la voie de fait peut jouer, à la différence de l'emprise, même lorsque la propriété est une
propriété mobilière : tel est le cas, par exemple de la saisie de plaques photographiques (CE 18 novembre
1949, Carlier, Rec. p. 490 ; l'exemple pourrait paraître vieillot à l'époque de la photographie numérique, mais
ce serait une erreur de le penser car, d'abord, de grands photographes utilisent toujours, aujourd'hui, des
chambres photographiques, qui peuvent faire l'objet d'une saisie, ensuite, ce qui importe, c'est évidemment la
saisie, et qu'il s'agisse de plaques, de disques, de clés, de cartes mémoire, etc., le problème est strictement
le même).
D'autre part, il faut que l'acte incriminé s'analyse en une irrégularité grave. L'acte doit consister en une « mesure
manifestement insusceptible de se rattacher à l'application d'un texte législatif ou réglementaire », ne
« constituant ainsi de toute évidence qu'une simple voie de fait » (TC 4 juin 1940, Schneider, Rec. p. 248),
ou encore comporter une mesure « manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à
l'administration » (CE 18 novembre 1949, Carlier, précité).
Hauriou distinguait deux formes de voie de fait, la voie de fait par manque de droit et la voie de fait par manque
de procédure.
La voie de fait par manque de droit résulte d'une décision gravement et grossièrement illégale. L'exécution
d'une telle décision, même effectuée régulièrement, n'efface pas le vice entachant la mesure et constitue une
voie de fait. Insistons cependant sur l'évidence de cette grossièreté de l'erreur, faute de quoi il y aurait «
simple » illégalité et non voie de fait. Sont ainsi constitutives de voies de fait : la décision de saisir les plaques
photographiques d'un architecte ayant critiqué l'administration des Beaux Arts (Carlier, précité), une saisie
d'huîtres (CE 6 avril 1951, Sainteau, Rec. p. 180), la saisie d'affiches dans un bureau de postes (Randon,
précité). Les cas de voie de fait par manque de droit sont cependant rares parce que, ou bien le fait est très
grave, et le juge sera tenté de considérer l'acte comme « inexistant », ou bien il ne l'est pas assez, et le juge
s'en tiendra à l'illégalité. Au surplus, le développement des procédures d'urgence, dont il va être question plus
loin, contribue à réduire, voire à faire disparaître, selon certains, la catégorie de la voie de fait.
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La voie de fait par manque de procédure consiste en l'exécution menée de façon gravement irrégulière
d'une décision qui peut, elle, être parfaitement régulière. C'est la forme de voie de fait que l'on rencontre
le plus fréquemment car, observait R. Odent, « cela s'explique par l'ignorance, difficilement croyable et
pourtant certaine, dont témoignent la plupart des administrations en ce qui concerne les limites exactes
de leurs prérogatives (...) les administrés, tout aussi ignorants de l'étendue exacte des pouvoirs dévolus
à l'administration, s'inclinent bénévolement devant ses prétentions et s'abstiennent de saisir les juridictions
compétentes ». Sur ce dernier point les choses ont bien changé depuis que R. Odent écrivait ces lignes, en
1971, et les individus, qu'ils soient citoyens ou pas, n'hésitent plus à saisir le juge, au point que ce dernier
succombe plutôt sous les demandes. Peut-être (fait-on preuve d'optimisme en le pensant ?) les administrations
ont-elles fait des progrès dans la connaissance de leurs propres pouvoirs, mais il faut être prudent dans cette
appréciation, qui n'est peut-être pas démontrée.
Quoi qu'il en soit, en cas de voie de fait, la nullité de l'acte administratif qui en est constitutif peut être constatée
indifféremment par le juge judiciaire comme par le juge administratif, cet acte est inexistant (TC 27 juin 1966,
Guigon, Rec. p. 830). Le juge judiciaire dispose de plus de pouvoirs qu'il n'en a dans le cadre d'une emprise
irrégulière, il peut adresser à l'administration des injonctions de faire, il peut la condamner à une astreinte. Ceci
est expliqué par le fait que l'acte constitutif de voie de fait n'est plus un acte juridique, il est un acte dénaturé, il
n'est dès lors plus justiciable de son « juge naturel », le juge administratif. L'explication est cependant un peu
courte : on ne voit pas ce qui fonde le rôle de « bras séculier » de la justice administrative que l'on fait tenir
ainsi aux juridictions judiciaires ; au surplus, si la théorie de la dénaturation était fondée, on ne comprendrait
pas comment le juge administratif peut annuler un tel acte.
2. Les juges et la répartition des compétences en matière

de protection des libertés aujourd'hui
La question des libertés, et de leur protection, ne se pose plus aujourd'hui dans les mêmes termes qu'il y a
quelques années. Elle est devenue complexe en raison, notamment, de la multiplication des « catégories »
de libertés : l'article 34 de la Constitution parle des « libertés publiques » pour l'exercice desquelles il revient
au législateur de fixer les règles concernant « les garanties fondamentales » ; l'article 66 de la Constitution
parle de la « liberté individuelle » ; l'article 72 parle des collectivités territoriales qui « s'administrent librement
par des conseils élus » ; certaines libertés sont reconnues comme ayant valeur de principes généraux du
droit, d'autres ont une valeur législative, d'autres encore une valeur constitutionnelle ; le législateur a consacré,
dans la loi du 30 juin 2000, la notion de « libertés fondamentales ». L'articulation entre toutes ces notions est
inévitablement complexe.
Il convient tout d'abord de partir de la Constitution, et de son article 66, selon lequel : « Nul ne peut être
arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe
dans les conditions prévues par la loi » (V. sur ce point les développements de T. Renoux et M. de Villiers,
Code constitutionnel, Litec). En énonçant que « l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle »,
l'article 66 consacre un principe reconnu depuis longtemps aussi bien par la Cour de cassation (Cass. 30 avril
1838) que par le Conseil d'Etat (CE 9 janvier 1931, Merlin, Rec. p. 6) et par le Tribunal des conflits (TC 4 juin
1940, Schneider, Rec. p. 248).
Les auteurs soulignent que le Conseil constitutionnel n'a jamais donné, jusqu'à présent, de définition exhaustive
de la notion de liberté individuelle mais que, en même temps, il en a délimité les contours de manière extensive.
Selon T. Renoux, « le concept dépasse la seule protection contre les détentions arbitraires (sûreté), objet
de l'article C. 66 alinéa premier, sans être toutefois assimilable à l'ensemble des droits de la personne ». La
protection de la liberté individuelle ne résulte d'ailleurs pas seulement des prescriptions de l'article 66 de la
Constitution, mais également des articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789, la notion de protection de la
vie privée étant devenue par ailleurs autonome par rapport à la précédente.
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Le législateur a contribué à faire évoluer considérablement la matière par l'adoption de la loi du 30 juin 2000
sur le référé devant les juridictions administratives. Les procédures d'urgence seront étudiées en détail dans
une leçon ultérieure.
Il convient cependant de retenir dès à présent, dans le cadre de l'évolution des compétences juridictionnelles,
deux référés (ce ne sont pas les seuls institués par la loi) introduits par la loi précitée, et qui ont connu un
développement considérable.
Le premier référé est le référé-suspension, codifié à l'article L. 521-1, alinéa premier, du code de justice
administrative. Selon cet article : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête
en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la
suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il
est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la
décision. Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de
la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête
en annulation ou en réformation de la décision ».
Le second référé à citer ici, qui nous intéresse directement par son objet, est ce que l'on appelle le référé-
liberté. Institué par la même loi de 2000, il est codifié à l'article L. 521-2 du code de justice administrative .
Selon cet article : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner
toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de
droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice
d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un
délai de quarante-huit heures ».
Une jurisprudence extrêmement abondante porte sur cette notion de « liberté fondamentale ». Sans être
exhaustif, tant cette jurisprudence est importante, citons les applications suivantes. Constituent ainsi des
libertés fondamentales au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
Exemple de libertés fondamentales Arrêts leur correspondant

La liberté d'aller et venir
CE 9 janvier 2001, Deperthes
Elle implique le droit de se déplacer hors du
territoire français
Le droit pour le patient majeur de donner
lorsqu'il se trouve en état de l'exprimer, son CE 16 août 2002, Mme Feuillatey
consentement à un traitement médical
Le principe du caractère pluraliste de
l'expression des courants de pensée et CE 24 février 2001, Tibéri
d'opinion
Le droit pour un parti politique légalement CE 19 août 2002, Front national, Institut de
constitué de tenir des réunions formation des élus locaux
Le droit de propriété, dont le libre accès
CE 31 mai 2001, Commune d'Hyères-les-
des riverains à la voie publique constitue un
Palmiers
accessoire
La liberté d'entreprendre, dont la liberté du CE 12 novembre 2001, Commune de Montreuil-
commerce et de l'industrie est une composante Bellay
Le libre exercice d'une profession etc... CE 15 décembre 2005, Marcon
Toutes les grandes libertés font partie des libertés fondamentales et ont fait l'objet d'illustrations
jurisprudentielles.
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Il est tout aussi intéressant de relever, négativement, les décisions dans lesquelles le juge refuse de reconnaître
à une liberté la nature de liberté fondamentale, ce qui ne veut pas dire pour autant qu'elles ne sont pas des
libertés, simplement elles ne peuvent être analysées comme « fondamentales » au sens de l'article L. 521-2
du code de justice administrative. Ces décisions sont encore plus nombreuses que celles qui reconnaissent
l'existence d'une liberté fondamentale, et qui sont représentent déjà une jurisprudence abondante. Citons
simplement les quelques exemples suivants. N'est pas une liberté fondamentale le « droit au logement » (à
distinguer du « droit au logement opposable » de la loi n° 2007-290 instituant le droit au logement opposable
et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. V. sur cette question TA Paris ord. réf. 20 mai
2008, Fotana et Association Droit au logement-Paris et ses environs : CE ord. 3 mai 2002, Association de
réinsertion sociale du Limousin, Rec. p. 168). Certes, en la matière, le Conseil constitutionnel a qualifié le droit
au logement d'objectif à valeur constitutionnelle, il n'a pas pour autant consacré un principe constitutionnel de
droit au logement. De la même manière, si la protection de la santé publique constitue un principe à valeur
constitutionnelle, il n'en résulte pas que le droit à la santé soit au nombre des libertés fondamentales au sens
de l'article L. 521-2 (CE 8 septembre 2005, Garde des sceaux c/ B., Rec. p. 388)
On peut souligner qu'à l'heure actuelle certains domaines, par le nombre de contentieux auxquels ils donnent
lieu, alimentent en quelque sorte la jurisprudence relative aux libertés fondamentales au sens de l'article L.
521-2 précitée. Ainsi, notamment, le droit des étrangers, dont a vu, déjà, dans la leçon traitant les principes
généraux du droit, qu'il avait donné lieu à l'énoncé de plusieurs principes, est à l'origine de l'affirmation de
plusieurs libertés fondamentales, par exemple : droit de mener une vie familiale normale, qui implique le droit
pour toute personne de pouvoir vivre avec sa famille ; droit de solliciter le statut de réfugié et de demeurer en
France le temps nécessaire à l'examen de la demande ; droit de solliciter l'asile territorial.
Une autre application intéressante est représentée par une décision largement commentée et concernant les
collectivités territoriales, la décision du Conseil d'Etat du 18 janvier 2001, Commune de Venelles (Rec. p.
18, concl. Touvet). Dans cette décision le Conseil d'Etat déclare que le principe de libre administration des
collectivités territoriales, énoncé par l'article 72 de la Constitution, « est au nombre des libertés fondamentales
auxquelles le législateur a ainsi entendu accorder une protection juridictionnelle particulière» (en l'espèce,
cependant, le refus opposé par le maire aux demandes qui lui avaient été présentées en vue de convoquer
le conseil municipal pour que celui-ci délibère sur la désignation des délégués communaux au conseil
de communauté de la communauté d'agglomération, ne concerne que les rapports internes au sein de la
commune et ne peut, par suite, être regardé comme méconnaissant ce principe).
B. Les opérations à gestion privée de

l'administration
L'administration peut se mettre « en civil », en renonçant à ses prérogatives de puissance publique, et la

conséquence logique est alors la soumission de ses activités au droit commun, donc à la compétence du juge
judiciaire. Il en est ainsi dans deux cas principaux.
1. La gestion du domaine privé

Les personnes publiques possèdent un domaine public, qui obéit aux règles du droit public, mais également
un domaine privé, qui échappe largement aux règles du droit public, et bien que la gestion du domaine privé
puisse être considérée comme un service public (mais l'application du droit privé au service public ne peut
surprendre compte tenu de l'évolution de la notion et du régime du service public qui a été retracée à plusieurs
reprises dans ces leçons.
La gestion du domaine privé relève donc du juge judiciaire (TC 24 janvier 1952, Conservateur des eaux et
forêts de la Corse, Rec. p. 613). Les dommages causés par le domaine privé, ses éléments constitutifs, ou son
18
exploitation, sont soumis aux règles du droit privé. Les contrats relatifs au domaine privé et la responsabilité
extracontractuelle qui en résulte relèvent également du droit privé.
• Ce principe très général d'application du droit privé supporte quelques exceptions. Tout d'abord,
les litiges en matière de partage des biens communaux ressortissent de la compétence du juge
administratif (lois du 10 juin 1793 et du 9 ventôse de l'an XII).
• Ensuite, les litiges portant sur la vente d'immeubles faisant partie du domaine privé de l'Etat sont
traités pareillement (loi du 28 pluviôse de l'an VIII).
• En troisième lieu, les décisions réglementaires relatives au domaine privé ou les mesures
détachables de la gestion de ce domaine relèvent du droit administratif. Enfin, il en va de même pour
les dommages de travaux publics effectués sur une parcelle du domaine privé (TC 8 février 1965, Martin,
Rec. p. 811).
• Il convient également de signaler le partage complexe des compétences juridictionnelles en matière

d'implantation des antennes relais. Le juge administratif est compétent pour connaître des actions tendant
à interrompre l'émission, interdire l'implantation, obtenir l'enlèvement ou le déplacement d'antennes relais
implantées sur le domaine public ou sur des propriétés privées, pour des raisons de santé publique car
les actions portées devant le juge judiciaire impliqueraient "une immixtion dans l'exercice de la police
spéciale dévolue aux autorités publiques compétentes en la matière". Le juge judiciaire est compétent
pour connaître des litiges opposant un opérateur de communications électroniques aux usagers ou aux
tiers qui réclament l'indemnisation des dommages causés par l'implantation d'une antenne qui n'a pas
le caractère d'un ouvrage public (TC 14 mai 2012: Epoux Brixallis, req. n° 3844; Socité Orange France,
req. n° 3846; Commune de Château-Thierry, req. n° 3850; Société Bouygues Télécom, req.n° 3852; M.
A et autres.
2. Les services publics à caractère industriel ou

commercial
Les développement qui suivent ne sont qu'un rappel de ce qui a été vu dans les leçons sur les services publics.
Le principe est que ces services sont soumis au droit privé, mais avec des résurgences de droit public.
Les contrats conclus par ces services sont toujours privés s'ils sont passés avec les usagers, et cela même
si le contrat comporte des clauses exorbitantes du droit commun qui, normalement, entraînent comme
conséquence la qualification de contrat administratif (si, du moins, l'une des parties est une personne publique).
En ce qui concerne les autres contrats, ils sont de droit privé ou de droit public, selon les critères habituellement
utilisés pour qualifier les contrats.
Le personnel des services publics à caractère industriel et commercial est presque intégralement soumis aux
règles du droit privé puisque seules deux personnes, au maximum, y échappent, l'agent placé à la tête du
service et le comptable du service, s'il a la qualité de comptable public.
Les actes unilatéraux de ces services sont soumis au droit privé, sauf s'il s'agit d'actes réglementaires pris
dans l'exercice d'attributions expressément dévolues et pour l'organisation d'ensemble du service. En ce cas,
ces actes relèvent du juge administratif même s'ils concernent le personnel soumis au droit privé et même si
le service en cause est organisé sous la forme d'une personne morale de droit privé.
La responsabilité de ces services est régie par les règles du code civil sauf s'il s'agit de dommages de travaux
publics.
19
3. Autres cas de gestion privée et de compétence judiciaire
En dehors des deux cas précédents, chaque fois que l’administration « se met en civil », c’est-à-dire adopte
les procédés du droit privé, elle est soumise au droit privé.
Tel est le cas, par exemple, des contrats de droit privé qu’elle passe. Par exemple, dans le cas d’un accident de
service subi par une infirmière alors qu’elle participait à une session de formation continue dont son employeur
avait confié la réalisation à une société privée, le juge considère que la convention de prestation de service
conclue par le centre hospitalier avec cette société est identique aux conventions de formation conclues par
les employeurs de droit privé en vertu des dispositions du code du travail, cette convention ne contient aucune
clause exorbitante du droit commun et n’a ni pour objet l’exécution d’une mission de service public, ni pour
effet la participation du cocontractant privé à la mission de service public assurée par le centre hospitalier, dès
lors le litige ressort à la compétence de la juridiction judiciaire (CAA Nantes 16 octobre 2009, Centre hospitalier
de Bayeux, req. n° 08NT03416).
Voici un autre cas de figure. Un médecin dans une station de ski impute à la régie municipale (sur la régie V. le
cours précédent, chapitre sur les modes de gestion) un comportement discriminatoire dans la répartition entre
les différents cabinets médicaux des blessés secourus par les pisteurs de la régie. La cour saisie en appel
précise que « eu égard à la nature juridique du service assuré par la régie municipale du service des pistes et
annexes, qui est dotée de la personnalité morale et à laquelle sont confiées des tâches matérielles d’entretien,
de sécurisation, de surveillance des pistes et d’évacuation des blessés, les litiges qui tendent à la réparation
d’un préjudice dû à son activité ne relèvent pas de la compétence des juridictions de l’ordre administratif » (CAA
Lyon 28 octobre 2008, Régie municipale du service des pistes et annexes c/ M. Lacoste, req. n° 05LY01104).
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Section 3. Les conflits
L'existence de deux ordres de juridictions entraîne inévitablement des difficultés de partage des compétences
entre ces deux ordres, des questions de « frontière », d'où la nécessité de trouver une solution à ces conflits.
Plusieurs solutions sont théoriquement concevables, la solution française a consisté à créer un organe spécial,
le Tribunal des conflits, chargé de régler les différents conflits susceptibles de surgir.
§1. Le Tribunal des conflits

De la création du Conseil d'Etat à 1848, le jugement des conflits fut confié à une autorité politique qui fut,
tantôt le roi, tantôt le chef de l'Etat en Conseil d'Etat. La Constitution de 1848 institue, pour la première fois,
un Tribunal des conflits dont l'organisation et la procédure furent fixées par un règlement d'administration
publique du 26 octobre 1849 et une loi du 4 février 1950. Le Second Empire revient à la solution du Premier. Le
Tribunal des conflits est rétabli définitivement par la loi du 24 mai 1872 qui fait passer également, et de manière
définitive encore, à la justice déléguée. Diverses dispositions sont intervenues par la suite pour améliorer le
fonctionnement de cette juridiction
A. L'organisation du Tribunal des conflits
1. La composition du Tribunal des conflits

L'un des traits principaux du Tribunal des conflits est le caractère paritaire de sa composition. Il est en effet
composé huit membres titulaires, auxquels il faut adjoindre (pour le principe) le garde des sceaux, de deux
membres suppléants et d'un ministère public.
Les membres titulaires sont représentés, d'abord, par le garde des sceaux qui est président de droit, de trois
conseillers d'Etat en service ordinaire, de trois conseillers à la Cour de cassation, respectivement élus par
leurs pairs, et de deux suppléants. Bien que rien ne l'impose, la coutume s'est établie de coopter, pour ces
deux suppléants, un quatrième conseiller d'Etat et un quatrième conseiller à la Cour de cassation. Les neuf
membres ainsi réunis désignent le vice-président du Tribunal, dont les fonctions durent trois ans, et qui est
le président de fait de l'institution. Le ministère public est composé de deux commissaires du gouvernement
titulaires et de deux suppléants. Ils sont choisis pour moitié parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'Etat
et pour moitié parmi les avocats généraux près la Cour de cassation.
Le Tribunal des conflits n'est effectivement présidé par le garde des sceaux que lors du renouvellement triennal
et en cas de nécessité de « vider le partage », situation que l'on va expliquer un peu plus loin. En dehors de
ces deux hypothèses, le vice-président assure la présidence du Tribunal.
2. Le fonctionnement du Tribunal des conflits

Le Tribunal des conflits présente, en ce qui concerne son fonctionnement, un certain nombre d'analogies avec
le Conseil d'Etat. Il siège, comme lui, au Palais-Royal, il rend des décisions rédigées comme celles de la Haute
Assemblée (avec des considérants, et non des attendus) et publiées, comme elles, au Recueil Lebon.
Toute requête déposée au greffe est transmise à un rapporteur, membre du Conseil d'Etat ou de la Cour de
cassation, qui établit un rapport remis à l'un des commissaires du gouvernement, lequel doit appartenir à la
juridiction autre que la juridiction d'origine du rapporteur. Le quorum pour délibérer est de cinq membres, quelle
que soit leur appartenance juridictionnelle. Aucune récusation ne peut être exercée contre les membres du
Tribunal des conflits (TC 4 novembre 1880, Marquigny, Rec. p. 795).
21
Après lecture du rapport et des mémoires des parties, le Tribunal entend les éventuelles observations orales
des avocats et les conclusions du commissaire du gouvernement. Le délibéré a lieu à huis clos mais la lecture
de la décision se fait en séance publique. Aucun recours n'est possible contre une décision du Tribunal des
conflits, pas même un recours en rectification d'erreur matérielle (TC 28 février 1952, Ministre des anciens
combattants, Rec. p. 618).
Lorsqu'il y a partage égal de voix (qu'il ne faut pas voir comme un partage entre, d'un côté, les membres du
Conseil d'Etat, de l'autre les membres de la Cour de cassation, en réalité le partage passe à l'intérieur des
membres d'une juridiction), l'affaire est renvoyée à une séance ultérieure présidée par le garde des Sceaux,
appelé ainsi à « vider le partage », suivant la vieille expression utilisée. On peut avoir des appréciations
divergentes de cette présidence du garde des Sceaux, qui est une sorte de résidu de l'histoire : pour
certains, cette présidence est anachronique, elle devrait être supprimée, le ministre, homme politique (au sens
générique, cela va de soi), n'ayant aucune compétence en ce domaine et ne pouvant que jeter le doute ou la
suspicion sur la solution adoptée ; pour d'autres, ce regard extérieur est à l'inverse bienvenu, chaque solution
en présence ayant, en tout état de cause, l'appui de trois éminents juristes. Quoi qu'il en soit, la présidence
par le garde des Sceaux, rare voire dérisoire par rapport au nombre de décisions juridictionnelles rendues
chaque année, a pu avoir un impact notable : par exemple c'est au cours d'une séance présidée par le garde
des Sceaux que le Tribunal des conflits a pris la décision de 1921 ouvrant la voie à la catégorie des services
publics à caractère industriel et commercial.
B. Le rôle du Tribunal des conflits

Les attributions du Tribunal des conflits sont expressément prévues par les textes, elles ont aussi évolué au
fil du temps.
1. Les attributions du Tribunal des conflits

Le Tribunal des conflits est une juridiction d'attribution, il n'est compétent que pour résoudre les litiges qu'un
texte lui confie expressément. Il est chargé de résoudre les conflits s'élevant entre juridictions relevant de deux
ordres différents : lorsque, en effet, un conflit s'élève entre deux juridictions appartenant à un même ordre
juridictionnel, ce conflit est réglé par la juridiction suprême de l'ordre juridictionnel concerné.
A l'origine, le Tribunal ne connaissait que de deux sortes de conflits, d'une part les conflits positifs (dans lesquels
une juridiction judiciaire s'estime compétente pour connaître d'un litige, alors que l'autorité administrative
compétente estime que l'ordre judiciaire est incompétent pour se prononcer), d'autre part les conflits négatifs
(dans lesquels les juridictions des deux ordres se déclarent incompétentes en fondant leur incompétence sur
l'incompétence de l'autre ordre).
Cette compétence a été à la fois améliorée et accrue. Améliorée, parce que depuis 1960 une réforme a institué
une procédure accélérée pour le règlement du conflit négatif, qui a fait largement disparaître ce cas de figure .
Accrue, parce que la loi du 20 avril 1932, dont il est question plus loin, donne compétence au Tribunal pour
se prononcer sur le fond en cas de conflit de décisions au fond.
2. Evolution du rôle du Tribunal des conflits

Apparemment le rôle du Tribunal des conflits est modeste. Hormis, en effet, l'hypothèse envisagée par la loi du
20 avril 1932, il se borne à indiquer quel est l'ordre de juridictions compétent pour régler un litige déterminé à
propos duquel le ou les juges saisis sur le fond ont éprouvé un doute relativement au juge compétent. En réalité
ce rôle a fortement évolué. Pour fonder sa solution - c'est-à-dire, répétons-le, déterminer l'ordre juridictionnel
compétent - le Tribunal des conflits est conduit à un examen au fond du litige, ou à apprécier certains éléments
22
de fond : en décidant quel est l'ordre juridictionnel compétent, il détermine en fait le régime juridique applicable
à l'espèce.
Le Tribunal des conflits va quelquefois plus loin : pour savoir quel est l'ordre compétent pour connaître d'un
acte prétendu être une voie de fait, il faut savoir s'il y a voie de fait. Or c'est là la question essentielle, le Tribunal
tranche en fait le litige directement (TC 8 avril 1935, Action française, Rec. p. 1126, concl. Josse, déjà examiné
à plusieurs reprises). Lorsque le Tribunal des conflits a décidé, en 1921, que les services publics à caractère
industriel et commercial n'avaient pas à être soumis au droit public, comme lorsqu'il avait décidé, en 1873,
que la responsabilité de l'Etat à raison de ses services ne pouvait pas être régie par les règles du code civil
(est-il utile de rappeler qu'il s'agissait de Blanco ?), il a exercé une influence décisive, non seulement sur le
partage des compétences mais aussi, et surtout, sur le droit applicable et l'évolution ultérieure de celui-ci, sur
l'orientation du droit administratif.
Si l'action du Tribunal des conflits dépasse ainsi le simple examen de la compétence pour atteindre celui du
fond (mais peut-t-on parler de la compétence sans évoquer le fond ?) elle ne va pas jusqu'à faire de cette
institution une Cour suprême. Le Conseil d'Etat et la Cour de cassation sont bien chacun dans leur ordre, des
juridictions souveraines. Il est arrivé au Tribunal des conflits de se heurter à l'une ou à l'autre de celles-ci, parfois
aux deux. Dans l'affaire des services publics sociaux, le refus de ces deux juridictions suprêmes d'entériner
la solution du Tribunal des conflits a conduit celui-ci à revenir sur sa jurisprudence, et à l'abandonner. On a
pu voir le Tribunal renverser en hâte sa jurisprudence à la suite des résistances des juridictions judiciaires ou
administratives pour ne pas être désavoué par elles. Il est vrai que certains revirements de jurisprudence du
Conseil d'Etat ont également été occasionnés par la crainte de voir le législateur anéantir une jurisprudence
(mais cela n'est évidemment jamais dit ou reconnu).
§2. Les divers types de conflits

On distingue trois types de conflits, qui n'ont pas du tout la même importance : le conflit positif, le conflit négatif,
le conflit de décisions au fond.
A. Le conflit positif
Une définition préalable du conflit positif est indispensable pour éviter ambiguïtés et incompréhensions.
Il y a conflit positif lorsque une autorité administrative (disons immédiatement qu'il s'agit du préfet) estime que
c'est à tort qu'une juridiction judiciaire s'est déclarée compétente pour connaître d'un litige.
Cette procédure est, comme l'on dirait aujourd'hui, asymétrique, en ce sens qu'elle n'existe que devant les
juridictions judiciaires, étant destinée à sauvegarder la compétence des juridictions administratives et les
23
prérogatives de l'administration. En outre, il est essentiel d'insister sur le fait qu'elle n'oppose pas deux
juridictions, mais une autorité administrative et une autorité juridictionnelle.
1. La procédure du conflit positif

La compétence pour élever le conflit appartient à l'autorité administrative seule. Cette autorité administrative
est le préfet du département dans lequel le litige est apparu. Dans une décision de 2004, le Tribunal des conflits
a rappelé que « l'article 6 de l'ordonnance des 1er-11 juin 1828 confie au seul préfet, et à Paris au préfet de
police pour les affaires placées dans ses attributions, le pouvoir d'adresser au procureur de la République le
déclinatoire de compétence ouvrant la procédure d'élévation du conflit positif » et que, dès lors, un déclinatoire
de compétence pris par le ministre de l'intérieur « n'a pas valablement engagé la procédure de conflit » (TC
22 mars 2004, M. X et Société Bristol Myers Squibb, n° C3398).
Le conflit peut être élevé dès l'introduction de l'instance et tant qu'une décision définitive n'a pas été rendue,
soit sur le fond, soit sur la compétence, c'est-à-dire tant qu'une décision n'est pas passée en force de chose
jugée par expiration des délais d'appel ou de cassation.
Dans le cas d'une décision sur la compétence il faut néanmoins que celle-ci soit expresse pour faire échec à
l'élévation du conflit - et bien que la Cour de cassation ait pris une position contraire (Civ. 1ère, 7 janvier 1953).
Dans le cas où une juridiction s'est prononcée « sur le mérite de la demande au lieu de se borner à statuer sur
la question de compétence » (cas d'un juge d'instance qui avait rejeté un déclinatoire de compétence au motif
que la suspension d'office des abonnements constituait une voie de fait et avait condamné l'agence des postes
et télécommunications à rétablir les lignes sous astreinte) le juge a méconnu les dispositions de l'ordonnance
du 1er juin 1828 (TC 15 avril 1991, Mme Christine X, société de fait Zemron et X, n° 02654). De même, le
conflit ne peut plus être élevé lorsque les parties ont acquiescé, transigé ou se sont désistées. Enfin, malgré
leur caractère définitif, certains jugements sur la compétence n'empêchent pas la survenance d'un arrêté de
conflit. Il en va ainsi quand la juridiction, étant dépourvue de ministère public, l'élévation du conflit n'est pas
possible devant elle.
Le préfet qui estime qu'un tribunal de l'ordre judiciaire a été saisi à tort d'un litige peut prendre un déclinatoire
de compétence par lequel il invite ce tribunal à se déclarer incompétent. Ce déclinatoire n'est soumis à aucune
forme particulière, il doit cependant mentionner, dans les visas, la disposition législative qui, selon le préfet,
justifie la demande d'incompétence. Cette disposition invoquée par les préfets est, le plus souvent, la loi des
16-24 août 1790. Il est essentiel, pour la procédure de conflits, que ce déclinatoire soit pris, car il constitue une
formalité substantielle dont l'omission vicie toute la procédure subséquente.
Lorsque, saisi par une personne (en l'espèce une régie départementale de transports) qui a fait l'objet d'une
sanction pécuniaire de la part du conseil de la concurrence dont elle a fait appel devant la cour d'appel
compétente d'une demande d'adresser un déclinatoire de compétence à cette juridiction, le préfet refuse de
faire droit à cette demande, « une telle décision n'est pas détachable de la procédure judiciaire à laquelle elle
se rapporte » et, dès lors, le litige soulevé n'est pas de ceux dont il appartient à la juridiction administrative de
connaître (TC 20 avril 2005, Régie départementale des transports de l'Ain (RDTA), n° 255417).
Ce déclinatoire est transmis par le préfet au ministère public de la juridiction concernée, qui le communique lui-
même à cette dernière (cette procédure s'expliquant par le fait que le ministère public a en quelque sorte une
double nature, c'est par lui que peuvent communiquer, sans que soit mis en cause le principe de séparation,
l'autorité administrative et l'autorité judiciaire). La juridiction judiciaire doit se prononcer sur le déclinatoire
avant de poursuivre l'examen de l'affaire. Deux solutions sont alors possibles : ou bien la juridiction saisie
reconnaît le bien-fondé de la demande du préfet (cela peut arriver, le juge peut, après réexamen de l'affaire,
estimer qu'effectivement il s'était trompé sur sa compétence), elle rejette alors la requête, et la procédure
est close, sauf pour la partie ainsi déboutée à faire appel ou à se pourvoir en cassation, ou à saisir une
juridiction de l'ordre administratif ; ou bien - et c'est le cas le plus fréquent - la juridiction maintient sa position,
elle rejette le déclinatoire du préfet. Celui-ci est alors placé devant une alternative : soit il s'incline devant la
24
position de la juridiction judiciaire, ce qui est l'hypothèse la moins probable compte tenu de la démarche qu'il
a entreprise auprès d'elle ; soit il maintient sa propre position et prend alors un arrêté de conflit. Ce dernier a
double effet : d'une part il suspend la procédure engagée devant la juridiction de l'ordre judiciaire, juridiction
qui doit surseoir à statuer ; d'autre part, il saisit le Tribunal des conflits.
Le Tribunal des conflits dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer sur l'arrêté de conflit. Si un mois
après l'expiration de ce délai de trois mois, le Tribunal des conflits n'a pas statué, la juridiction primitivement
saisie peut reprendre l'affaire, le Tribunal des conflits pouvant rendre sa décision tant que cette juridiction n'a
pas statué (le bon sens commande à la juridiction d'attendre, même si le délai est passé, que le Tribunal des
conflits se soit prononcé ; il est cependant arrivé que, dans ce qui peut apparaître comme une revendication
d'indépendance un peu puérile, des juridictions de l'ordre judiciaire reprennent l'examen de l'affaire aussitôt
les délais expirés, en l'absence de décision du Tribunal des ces délais).
Le Tribunal des conflits a deux possibilités. Ou bien il confirme l'arrêté de conflit. Cela signifie que le
préfet a pris avec raison un arrêté de conflit, que l'ordre juridictionnel judiciaire était bien incompétent. Cela
n'implique pas nécessairement la compétence de l'ordre juridictionnel administratif si l'on se trouve dans l'un
des cas - rares - d'incompétence, aussi, de cet ordre (cas des actes de gouvernement par exemple). Ou
bien le Tribunal des conflits annule l'arrêté de conflit, ce qui signifie, bien évidemment, que le préfet s'est
trompé. Remarquons cependant que l'annulation peut avoir lieu sur le fond, auquel cas l'ordre judiciaire est
bien compétent et la juridiction peut reprendre l'examen de l'affaire là où elle avait été arrêtée, elle peut avoir
lieu, également, pour vice de forme (omission de viser un texte, non respect d'un délai, etc.) et, dans ce cas,
le préfet peut, éventuellement, parfaitement reprendre un nouveau déclinatoire de compétence et un nouvel
arrêté de conflit devant un nouveau refus qui lui serait opposé par la juridiction saisie.
2. Juridictions devant lesquelles le conflit positif peut être

élevé
Le préfet transmet son déclinatoire de compétence par l'intermédiaire du ministère public, qui le fait tenir à
la juridiction concernée.
Il en résulte que le conflit ne peut être élevé que devant les juridictions pourvues d'un ministère public.
En revanche il est possible d'élever le conflit en appel d'une décision rendue par une juridiction dépourvue
de ministère public (TC 21 novembre 1888, Commune de Saint-Cyr du Doret, Rec. p. 884). Le conflit ne peut
donc être élevé devant les tribunaux d'instance, les tribunaux de commerce, les conseils de prud'hommes,
les tribunaux de simple police ainsi que les tribunaux militaires. Il peut être élevé devant toutes les autres
juridictions de droit commun. Il ne peut l'être devant la Cour de cassation parce que celle-ci n'est pas saisie du
fait et qu'elle ne constitue pas un degré de juridiction. L'élévation du conflit redevient possible, en revanche,
après cassation, devant la cour de renvoi.
L'ordonnance royale du 1er juin 1828 a restreint les possibilités d'élévation du conflit dans les instances
criminelles et correctionnelles. L'interdiction du conflit est absolue dans les instances criminelles s'agissant
de l'action publique, en revanche il est possible d'élever le conflit sur l'action civile jointe à l'action publique
(TC 22 décembre 1880, Roucanières (Compagnie de Jésus) c/ Préfet de la Gironde et commissaire central
de Bordeaux, Rec. p. 1040, concl. Chante-Grellet). En matière correctionnelle, l'ordonnance de 1828 permet
l'élévation du conflit dans deux cas. En premier lieu, il en va ainsi lorsque la répression du délit est attribuée par
une disposition législative à l'autorité administrative (cas des contraventions de grande voirie par exemple). En
second lieu, tel est encore le cas quand le jugement à rendre par le tribunal correctionnel dépend d'une question
préjudicielle dont la connaissance appartient à l'autorité administrative en vertu d'une disposition législative.
En matière criminelle comme en matière correctionnelle, l'élévation du conflit n'est jamais possible, même
sur l'action civile, dans tous les cas où il y a eu violation de domicile ou atteinte aux libertés individuelles.
L'article 112 de l'ancien code d'instruction criminelle avait été interprété par le Tribunal des conflits dans un
25
sens restrictif (TC 27 mars 1952, dame de la Murette, Rec. p. 626, que nous avons déjà vu). Mais le code de
procédure pénale qui lui a succédé est sans équivoque.
B. La diminution des cas de conflit négatif et la

procédure de renvoi
Rappelons d'abord ce qu'estt le conflit négatif, pour comprendre, ensuite, les mécanismes de renvoi qui ont
été institués.
1. Le conflit négatif
Le conflit négatif, tel qu'il pouvait, et peut encore se présenter, est la situation dans laquelle deux juridictions,
appartenant chacune à un ordre juridictionnel différent, se déclarent incompétentes pour connaître d'un litige
en fondant leur incompétence sur la compétence de l'autre ordre de juridictions.
Un risque de déni de justice en résulte. Il appartient alors à l'une des parties de saisir le Tribunal des conflits
pour lui faire dire quelle est la juridiction compétente. Si le Tribunal des conflits estime que les conditions du
conflit négatif sont réunies, il annule celle des deux sentences qui ne lui paraît pas fondée et renvoie les parties
devant la juridiction qui l'a rendue. S'il estime qu'il n'y a pas de conflit négatif, il déboute la partie demanderesse
de son action.
Pour qu'il y ait conflit négatif, trois conditions devaient être réunies. En premier lieu, deux juridictions
devaient s'être déclarées expressément incompétentes. Cela supposait qu'il ne se fût point agi d'un acte de
gouvernement, auquel cas la double déclaration d'incompétence eût été normale. Cela supposait également
qu'aucune des deux juridictions n'avait statué au fond. En deuxième lieu, il fallait que le motif de la déclaration
d'incompétence résidât dans le fait que chaque juridiction considérait que c'est l'autre qui était compétente.
En troisième lieu, il fallait qu'un même litige eût été successivement soumis aux deux juridictions, c'est-à-dire
qu'il y ait eu identité de parties, de cause et de moyens.
Depuis l'intervention du décret du 25 juillet 1960, les cas de conflit négatif ont été considérablement réduits.
Ils n'ont cependant pas disparu. Si on laisse de côté l'hypothèse de la méconnaissance par le juge (on peut
tout imaginer ...) des dispositions en vigueur, il subsiste des situations qui peuvent donner lieu à conflit négatif
parce que les structures administratives et juridictionnelles - surtout lorsque l'on a affaire à des juridictions
spécialisées - sont complexes, et que la répartition des compétences entre elles est lin d'être évidente.
2. La prévention des conflits négatifs et la résolution des

difficultés sérieuses de compétence
Un décret du 26 octobre 1849 envisageait les hypothèses dans lesquelles un juge administratif et un juge
judiciaire se seraient successivement déclarés incompétents sur une question qui leur était soumise. Le décret
du 25 juillet 1960 précité a été inséré dans ce décret de 1849. Deux séries de situations sont envisagées par
ce texte.
Le décret de 1960 a d'abord institué un renvoi devant le Tribunal des conflits comme mécanisme de prévention
d'un conflit négatif. Ce mécanisme est le suivant.
Lorsqu'une juridiction s'estime incompétente pour connaître d'un litige qui a déjà fait l'objet d'un premier
jugement d'incompétence devenu définitif et rendu par une juridiction de l'autre ordre juridictionnel, elle doit
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surseoir à statuer et renvoyer immédiatement au tribunal des conflits le soin de trancher préventivement le
conflit qui n'est pas encore né. Le Tribunal des conflits désigne alors la juridiction compétente.
Cette procédure évite dans la plupart des cas la naissance d'un conflit négatif.
Cette procédure se révèle extrêmement utile, car les cas où un risque de conflit négatif existe ne manquent
pas. Ainsi, par exemple, les contrats emploi-solidarité sont, en vertu de la loi (c'est-à-dire de l'article L. 322-4-8
du code du travail), des contrats de droit privé, et il appartient en principe à l'autorité judiciaire de se prononcer
sur les litiges nés de la conclusion, de l'exécution et de la rupture de tels contrats, même si l'employeur est une
personne publique gérant un service public à caractère administratif. Il incombe à ce titre au juge judiciaire de se
prononcer sur une demande de requalification du contrat en contrat à durée indéterminée faite par l'intéressé.
Toutefois, « dans le cas où la contestation met en cause la légalité de la convention passée entre l'Etat et
l'employeur, la juridiction administrative est seule compétente pour se prononcer sur la question préjudicielle
ainsi soulevée » (TC 22 mars 2004, M. X, n° C3385).
Ou encore, un GAEC (groupement agricole d'exploitation en commun) demande réparation du préjudice que
lui causerait le refus de l'organisation interprofessionnelle de lui attribuer une référence laitière supplémentaire.
Il s'adresse à la juridiction judiciaire, qui se déclare incompétente. Le tribunal administratif ensuite saisi,
s'estimant incompétent, renvoie au Tribunal des conflits. Celui-ci déclare, considérant que la Confédération
générale des producteurs de lait de brebis et des industriels de Roquefort fait partie des organisations
interprofessionnelles qui, en vertu de la loi, font l'objet d'une reconnaissance par l'autorité administrative
compétente, que « le litige, qui est survenu à l'occasion de l'application de l'accord interprofessionnel relatif à la
détermination du prix du lait payé aux producteurs par les industriels, dans les rapports de droit privé établis, en
l'absence de prérogatives de puissance publique, entre un agriculteur et une organisation interprofessionnelle
relève de la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire » (TC 14 février 2005, GAEC du Cambon, n° C3432).
Un second mécanisme a été institué en vue, cette fois, de résoudre des difficultés sérieuses de compétence.
Lorsqu'une juridiction souveraine (Conseil d'Etat, Cour de cassation, juridiction non soumise au contrôle de
l'un ou de l'autre) est saisie d'un litige qui présente à juger, soit sur l'action introduite, soit sur une exception,
une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des autorités
administratives et judiciaire, elle peut, par décision motivée insusceptible de recours, renvoyer au Tribunal des
conflits le soin de décider sur cette question de compétence, le Tribunal des conflits se voyant reconnaître
ainsi une fonction régulatrice.
Un exemple récent montre l'importance de ce mécanisme, et du rôle du Tribunal des conflits : à la suite
du renvoi, par le Conseil d'Etat d'une question relative à la nature du contrat liant un professeur territorial
d'enseignement artistique (mais pour des prestations réalisées en dehors de ses obligations de service) à sa
collectivité (CE 26 mai 2010, Bussière-Meyer, req. n° 307628), le Tribunal a décidé que le contrat était un
contrat de droit privé (TC 6 juin 2011, Bussière-Meyer, req. n° 3792 ; V. le commentaire de J.-M. Pontier au
JCP A 11 juillet 2011, n° 2250), cette solution constituant une nouvelle exception à la jurisprudence Berkani
(V. le cours sur l'action administrative, chap. La notion de contrat administratif).
C. Le conflit de décisions au fond
Cette hypothèse est, mais a priori seulement, la plus surprenante : deux décisions, rendues sur le fond
(différence capitale avec les cas précédents) par des juridictions appartenant aux deux ordres juridictionnels,
sont contraires au point de provoquer un déni de justice.
Pour comprendre ce type de situation, le mieux est de retracer l'événement qui, pour la première fois (tout
au moins recensée ou retenue) fut à la source d'un déni de justice. Un navire de guerre français, la frégate
Isis, qui transportait le corps expéditionnaire français durant la « guerre de Crimée » (nous sommes en
27
1854-1855) fut, par suite d'une tempête, conduite à portée des canons russes de Sébastopol, et sombra. La
Compagnie d'assurances qui assurait le navire fut actionnée en responsabilité devant le juge judiciaire, lequel
se déclara compétent mais estima, sur le fond, que la cause du dommage résidait dans un fait de guerre, et
les requérants furent déboutés. L'armateur se retourna alors contre l'Etat devant le Conseil d'Etat. Celui-ci se
déclara compétent mais, sur le fond, déclara que la cause de la perdition de la frégate était la tempête et non la
guerre et, sur le fond, débouta les requérants ... Ainsi était réalisé un déni de justice, deux juridictions, relevant
chacune d'un ordre juridictionnel différent, s'étant successivement déclarées compétentes et ayant rendu des
décisions qui présentaient une contrariété au fond.
Un cas similaire se reproduisit en 1930 dans l'affaire que l'on appelle « l'affaire Rosay » : une personne, le sieur
Rosay, subit un accident de la circulation impliquant un véhicule administratif à propos duquel les juridictions
administratives et judiciaires rendirent, comme dans le cas précédent, des décisions contraires au fond. Or
l'avocat du sieur Rosay était un parlementaire qui, choqué (on le comprend) par ce déni de justice, déposa
une proposition de loi qui devint la loi du 20 avril 1932, loi qui mit fin à ce type de situations. Il faut noter
que, comme dans bien d'autres domaines du droit administratif, on n'a pas vraiment innové : le législateur a
largement repris, dans la loi de 1932, les dispositions du titre VI du Règlement du 28 juin 1738 permettant au
Conseil du Roi de trancher les contrariétés de décisions au fond.
La loi du 20 avril 1932 édicte une double série de conditions pour que l'on puisse considérer que l'on se trouve
en face d'un conflit de décisions au fond.
Une première série de conditions est constituée par des conditions de forme. Le recours au Tribunal des conflits
peut être exercé par toute partie intéressée. Il est présenté dans les mêmes formes que le recours en matière
de conflit négatif. Il n'est pas, normalement, dispensé du ministère d'avocat, sauf lorsqu'il est exercé au nom de
l'Etat. Le recours doit être intenté dans les deux mois du prononcé définitif de la dernière des deux décisions
contradictoires. Il y a là, aussi, une grande différence par rapport au conflit négatif, où il n'y a aucun délai.
Les conditions de fond du conflit de décisions au fond sont, selon la loi de 1932, au nombre de six. Il
faut, premièrement, qu'existent deux décisions émanant chacune d'un ordre juridictionnel différent. Il faut,
deuxièmement, que ces deux décisions soient définitives, c'est-à-dire qu'elles soient insusceptibles d'appel
ou de cassation et, donc, dotées de l'autorité de chose jugée. Il faut, troisièmement, que ces deux décisions
aient le même objet, ce qui signifie que le requérant doit avoir demandé la même chose aux deux juridictions.
Il n'est pas nécessaire, en revanche, qu'il y ait identité de cause ou de parties. Il faut, quatrièmement, que ces
décisions aient été rendues sur le fond. Si elles portent toutes deux sur la compétence, on se trouve dans
l'hypothèse du conflit négatif (aujourd'hui du renvoi). De même, si l'une des deux décisions seulement porte
sur le fond, il ne peut y avoir lieu à application de la loi de 1932. Il faut, cinquièmement, que ces deux décisions
soient parfaitement contradictoires, soit sur la matérialité des faits, soit sur leur qualification juridique, soit sur
le droit applicable. Il faut enfin, sixièmement, qu'il y ait déni de justice. Il en est ainsi lorsque un « demandeur
est mis dans l'impossibilité d'obtenir une satisfaction à laquelle il a droit » (TC 2 juillet 1962, Epoux Kirky, Rec.
p. 827).
Le Tribunal des conflits n'est soumis à aucun délai pour statuer. S'il constate que sont réunies les conditions
prévues pour l'existence d'un conflit au fond, il statue souverainement sur l'entier litige avec tous les pouvoirs
qui sont ceux d'une juridiction. Il déclare nul et non avenu le jugement qu'il censure.
Ainsi que l'on peut s'en douter, les cas de conflits de décisions au fond sont rarissimes, et l'on en trouve une
application de loin en loin.
Les pouvoirs du juge administratif face aux atteintes aux libertés résultant d'agissements de
l'administration
28
Atteinte à la propriété privée
Atteinte à la propriété privée immobilière et mobilière et
Atteinte manifestement
immobilière résultant d'une aux libertés individuelles
illégale à une liberté
dépossession irrégulière d'un résultant d'agissements
fondamentale portée par
bien présentant un caractère gravement illégaux ?
l'administration dans
immobilier ou constituant un insusceptibles d'être
l'exercice de ses pouvoirs
droit immobilier rattachés à un pouvoir
appartenant à l'administration
Le juge administratif peut,
Le juge administratif peut dans le cadre du référé-
constater l'irrégularité de Le juge administratif peut liberté, saisi d'une demande
l'emprise mais ne peut, à constater la voie de fait mais en ce sens justifiée par
l'instar du juge judiciaire, ne peut assurer la réparation l'urgence, ordonner toutes
condamner l'administration à de ses conséquences mesures nécessaires à la
des dommages-intérêts sauvegarde de la liberté
fondamentale
29

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Contrôle de l'action administrative

Leçon 1 : Juridiction administrative et juridiction judiciaire

Table des matières

2. Les actes législatifs............................................................................................................................................................................................................................................. p. 6

B. Les exclusions partielles.............................................................................................................................................................................................. p. 6

2. Les actes juridictionnels...................................................................................................................................................................................................................................... p. 8

Section 2. La délimitation négative de la compétence du juge administratif......................................................p. 11

a. La théorie de l'emprise ...................................................................................................................................................................................................................................p. 13

b. La théorie de la voie de fait............................................................................................................................................................................................................................ p. 15

B. Les opérations à gestion privée de l'administration...................................................................................................................................................p. 18

2. Les services publics à caractère industriel ou commercial.............................................................................................................................................................................. p. 19

3. Autres cas de gestion privée et de compétence judiciaire...............................................................................................................................................................................p. 19

Section 3. Les conflits.............................................................................................................................................. p. 21

2. Le fonctionnement du Tribunal des conflits...................................................................................................................................................................................................... p. 21

B. Le rôle du Tribunal des conflits................................................................................................................................................................................. p. 22

2. Evolution du rôle du Tribunal des conflits........................................................................................................................................................................................................ p. 22

§2. Les divers types de conflits......................................................................................................................................................... p. 23

2. Juridictions devant lesquelles le conflit positif peut être élevé.........................................................................................................................................................................p. 25

B. La diminution des cas de conflit négatif et la procédure de renvoi........................................................................................................................... p. 26

2. La prévention des conflits négatifs et la résolution des difficultés sérieuses de compétence......................................................................................................................... p. 26

C. Le conflit de décisions au fond..................................................................................................................................................................................p. 27

Il convient de dire un mot, ici, de la « question prioritaire de constitutionnalité ». En application de la loi

Section 1. Délimitation positive de la

§1. La notion d'activité administrative

Cependant, trois observations peuvent être présentées.

§2. L'exclusion de certaines activités

A. Les exclusions absolues

1. Les actes de gouvernement

B. Les exclusions partielles

1. Les affaires internationales

2. Les actes juridictionnels

On a essayé de déterminer un critère permettant de distinguer la partie de l'activité judiciaire ne pouvant

§1. La compétence judiciaire par

A. La compétence en matière d'impôts indirects,

B. Les accidents causés par des véhicules

D. Les brevets d'invention

§2. Le juge judiciaire gardien de la propriété

1. Les théories traditionnelles : emprise et voie de fait

La première condition est celle de la dépossession du bien. La dépossession se distingue de la simple

b. La théorie de la voie de fait

2. Les juges et la répartition des compétences en matière

Exemple de libertés fondamentales Arrêts leur correspondant

B. Les opérations à gestion privée de

L'administration peut se mettre « en civil », en renonçant à ses prérogatives de puissance publique, et la

1. La gestion du domaine privé

• Il convient également de signaler le partage complexe des compétences juridictionnelles en matière

2. Les services publics à caractère industriel ou

§1. Le Tribunal des conflits

A. L'organisation du Tribunal des conflits

1. La composition du Tribunal des conflits

2. Le fonctionnement du Tribunal des conflits

B. Le rôle du Tribunal des conflits

1. Les attributions du Tribunal des conflits

2. Evolution du rôle du Tribunal des conflits

§2. Les divers types de conflits

1. La procédure du conflit positif

2. Juridictions devant lesquelles le conflit positif peut être

B. La diminution des cas de conflit négatif et la

2. La prévention des conflits négatifs et la résolution des

C. Le conflit de décisions au fond

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