GUIDE DE METHODOLOGIE

GENERALE
DE L’EXAMEN DE LA GESTION
par Jean-Paul SALEILLE, Expertise France, avril 2020
Table des matières

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L’EXAMEN DE LA GESTION, UNE DES MISSIONS ESSENTIELLES DE LA CHAMBRE DES COMPTES ....... 4
LES DROITS ET OBLIGATIONS DU MAGISTRAT................................................................................ 5
1 – L’INDEPENDANCE ............................................................................................................................... 5
2 – L’OBJECTIVITE ET LA NEUTRALITE .......................................................................................................... 6
3 – L’INTEGRITE ET LA PROBITE .................................................................................................................. 6
5 – LA CONFIDENTIALITE ET LE SECRET PROFESSIONNEL.................................................................................. 6
6 – LE DEVOIR DE RESERVE ........................................................................................................................ 7
7 – LE RESPECT ET L’ECOUTE DU CONTROLE ................................................................................................. 7
LES 10 ETAPES D’UN EXAMEN DE LA GESTION ............................................................................... 8
CHAPITRE 1 – LA PROGRAMMATION DU CONTRÔLE ...................................................................... 9
1 – PROGRAMMES ANNUEL ET PLURIANNUEL .............................................................................................. 9
2 – L’EQUIPE DE CONTROLE ....................................................................................................................... 9
3 – LE PROGRAMME D’ACTIVITES DES EQUIPES DE CONTROLE ....................................................................... 10
CHAPITRE 2 – LA PRISE DE CONNAISSANCE DE L’ORGANISME ...................................................... 11
1 – LES SOURCES EXTERNES ..................................................................................................................... 11
2 – LES SOURCES INTERNES A LA CHAMBRE ............................................................................................... 11
2.1. – Les comptes déposés par les comptables publics ................................................................ 11
2.2. – Les rapports issus des contrôles antérieurs de la Chambre ................................................. 12
CHAPITRE 3 – L’OUVERTURE DU CONTRÔLE ................................................................................ 13
1 – LA PROCEDURE ................................................................................................................................ 13
2 – L’ENTRETIEN D’OUVERTURE ............................................................................................................... 14
CHAPITRE 4 – LA DEFINITION DES AXES DU CONTROLE ................................................................ 16
1 – LE CONTENU DU PLAN DE CONTROLE ................................................................................................... 16
2 – LES DESTINATAIRES DU PLAN DE CONTROLE .......................................................................................... 16
CHAPITRE 5 – L’INSTRUCTION ..................................................................................................... 18
1 – LE COMPORTEMENT DES MEMBRES DE L’EQUIPE DE CONTROLE ............................................................... 18
2 – LE CONTROLE SUR PIECES ET SUR PLACE ............................................................................................... 19
2.1. – La communication des pièces pour objectiver le rapport .................................................... 20
2.2. – les questionnaires ................................................................................................................ 20
2.3. – Le contrôle sur place ............................................................................................................ 23
2.4. – Les cas d’entrave ................................................................................................................. 25
3 – LA CONSTITUTION DU DOSSIER LIASSE-RAPPORT (DLR).......................................................................... 25
4 – LES AXES DE CONTROLE : LES SUITES DU PRECEDENT CONTROLE ............................................................... 26
5 – LES AXES DE CONTROLE : LA REGULARITE DE LA GESTION ........................................................................ 26
5.1. – Régularité de la dépense publique....................................................................................... 26
5.2. – Régularité au regard des autres lois et règlements ............................................................. 27
6 – LES AXES DE CONTROLE : LA FIABILITE DES COMPTES .............................................................................. 28
7 – LES AXES DE CONTROLE : LA PERFORMANCE DE LA GESTION .................................................................... 29
7.1. – Les textes ............................................................................................................................. 29
7.2. – Economie des moyens, efficience, efficacité ........................................................................ 29
7.3. – Les principaux axes de contrôle de l’efficience de la gestion............................................... 29
7.4. – Le contrôle de l’efficacité de la gestion ............................................................................... 30
CHAPITRE 6 – LA CLÔTURE DES INVESTIGATIONS ET L’ENTRETIEN DE FIN DE CONTROLE ............... 31

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1 – UN OU DES RENDEZ-VOUS A ORGANISER A L’AVANCE ............................................................................ 31
2 – LE DEROULEMENT DE L’ENTRETIEN DE FIN DE CONTROLE ........................................................................ 32
CHAPITRE 7 – LA REDACTION DE RAPPORT D’INSTRUCTION A FINS D’OBSERVATIONS PROVISOIRES
.................................................................................................................................................. 34
1 – LES ELEMENTS INTRODUCTIFS DU RIOP ............................................................................................... 35
2 – LES REGLES DE PRESENTATION ............................................................................................................ 36
2.1. - Les grands principes de la rédaction .................................................................................... 36
2.2. - Les observations ................................................................................................................... 37
2.3. - Les apostilles......................................................................................................................... 37
3 – LA SYNTHESE ................................................................................................................................... 40
4 – LES RECOMMANDATIONS .................................................................................................................. 41
5 – LE DEPOT DU RAPPORT...................................................................................................................... 41
CHAPITRE 8 – LA PRESENTATION DEVANT LA FORMATION DE DELIBERE ET LA REDACTION DU
RAPPORT D’OBSERVATIONS PROVISOIRES .................................................................................. 43
1 – LA PRESENTATION DU RAPPORT DEVANT LA FORMATION DELIBERANTE .................................................... 43
2 – LA REDACTION DU RAPPORT D’OBSERVATIONS PROVISOIRES (ROP) ........................................................ 44
3 – LES RENVOIS EN PROCEDURE POUR FAUTE DE GESTION, OU POUR INSTRUCTION D’UN ACTE INTRODUCTIF
D’INSTANCE DE GESTION DE FAIT .............................................................................................................. 46
1 – LES DESTINATAIRES DU ROP .............................................................................................................. 47
2 – LE DELAI DE REPONSE ........................................................................................................................ 47
3 – LA REDACTION DU RAPPORT D’INSTRUCTION A FINS D’OBSERVATIONS DEFINITIVES (RIOD) ........................ 48
3.1. – La forme du RIOD ................................................................................................................. 48
3.2. – La prise en compte de la contradiction ................................................................................ 48
3.3. – Exemple de rédaction .......................................................................................................... 49
3.4. – Les propositions de renvoi ................................................................................................... 50
3.5. – Le dépôt du RIOD au greffe.................................................................................................. 50
4 – L’AUDITION ..................................................................................................................................... 50
4.1. – Les personnes auditionnées ................................................................................................. 50
4.2. – La place de l’audition dans une procédure écrite ................................................................ 51
CHAPITRE 10 – LA PRESENTATION DEVANT LA FORMATION DE DELIBERE, LA REDACTION DU
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES ET LES AUTRES PRODUITS DU CONTROLE ..................... 52
1 – LA PRESENTATION DU RIOD DEVANT LA FORMATION DE DELIBERE .......................................................... 52
2 – LA REDACTION DU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES (ROD) ......................................................... 52
3 – LES DIFFERENTS PRODUITS DU CONTROLE............................................................................................. 53
3.1. – Le ROD et ses destinataires ................................................................................................. 53
3.2. – La publicité donnée au ROD ................................................................................................. 53
3.3. – Le renvoi en procédure pour faute de gestion des ordonnateurs et contrôleurs financiers 53
3.4. – Le renvoi au rapporteur du contrôle juridictionnel .............................................................. 53
3.5. – Le renvoi au Ministère public, pour transmission au Parquet des tribunaux répressifs
compétents .................................................................................................................................... 54
3.6. – Le renvoi au rapporteur de la gestion de fait ...................................................................... 54
3.7. – Le référé au ministre de tutelle ............................................................................................ 54
L’EXAMEN DE LA GESTION, UNE DES MISSIONS ESSENTIELLES DE LA CHAMBRE

4
DES COMPTES

Parmi les cinq missions confiées à la Chambre des comptes par la loi n° 2018/012 du 11 juillet
2018, deux concernent l’examen de la gestion :

• contrôler la légalité financière et la conformité budgétaire de toutes les opérations de

dépenses et de recettes de l’Etat
• évaluer l’économie, l’efficacité et l’efficience de l’emploi des fonds publics au regard
des objectifs fixés, des moyens utilisés et des résultats obtenus, ainsi que la pertinence
et la fiabilité des méthodes, indicateurs et données permettant de mesurer la
performance des politiques et administrations publiques

L’examen de la gestion permet de mettre en œuvre ces deux missions à travers le contrôle
d’un organisme, en donnant une opinion documentée sur :

 la régularité de la gestion (légalité financière et la conformité budgétaire des recettes

et des dépenses)
 la performance de la gestion (l’économie, l’efficacité et l’efficience de l’emploi des
fonds publics)

L’examen de la gestion combine donc les 3 principaux types de contrôle des finances
publiques énoncés par la norme ISSAI 100 - Principes fondamentaux du contrôle des
finances publiques, édictée par l’INTOSAI :

- l’audit financier, qui détermine si les informations financières d’une entité sont
présentées conformément au référentiel d’information financière et au cadre
réglementaire applicables ;
- l’audit de la performance, qui vise essentiellement à déterminer si les interventions, les
programmes et les institutions fonctionnent conformément aux principes d’économie,
d’efficience et d’efficacité et si des améliorations sont possibles ;
- l’audit de conformité, qui vise essentiellement à déterminer si les activités, les
transactions financières et les informations sont, dans tous leurs aspects significatifs,
conformes aux textes législatifs et réglementaires qui régissent l’entité auditée.

La loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018 ne définit pas la procédure attachée à cette compétence.
C’est donc l’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC de la Présidente de la Chambre du 15
janvier 2020 relative à la procédure d’examen de la gestion qui vient combler cette lacune, en
attendant l’adoption de l’avant-projet de loi portant Code des Juridictions Financières.
 LES DROITS ET OBLIGATIONS DU MAGISTRAT

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L’examen de la gestion confère au magistrat des pouvoirs d’investigation très étendus. En contrepartie,
le magistrat a des obligations qui garantissent au contrôlé que la procédure se déroulera
conformément à des normes professionnelles strictes.

L’une des difficultés de l’examen de la gestion tient en effet à la relation entre le contrôleur et le
contrôlé. Elle exige que le magistrat ait un comportement exemplaire et conforme à ce qu’on est en
droit d’attendre de lui : il ne pourra pas demander aux ordonnateurs ou aux comptables d’appliquer
strictement la loi, ou instruire des dossiers pour faute de gestion ou pour gestion de fait, sans être lui-
même irréprochable sur tous les plans, de manière à n’offrir aucune prise à la critique des contrôlés,
tant dans son comportement professionnel que dans sa vie privée.

Cette obligation d’exemplarité est posée par le décret n°95/048 modifié portant statut de la
magistrature et par le Code de déontologie et d’éthique appliquée des juridictions financières du
Cameroun du 21 août 2013, qui définissent précisément les exigences déontologiques qui s’imposent
à un magistrat de la Chambre des comptes, et qui valent également pour les assistants de vérification.

- Indépendance

- Objectivité et neutralité

- Intégrité

- Compétence et diligence

- Confidentialité et secret professionnel

- Devoir de réserve

- Respect et écoute du contrôlé

1 – L’indépendance
Le magistrat ne peut être placé sous l’influence de l’entité contrôlé. Il travaille avec les moyens que lui
donne la Chambre, et ne doit accepter aucun cadeau ou prestation. Il instruit et délibère librement et
en conscience

Autant qu’un droit, l’indépendance est un devoir : elle garantit que le magistrat travaille dans l’intérêt
général, et qu’il n’est pas au service d’intérêts particuliers.

L’article 15 du décret n°95/048 du 8 mars 1995 pose notamment le principe d’incompatibilité du statut
de magistrat avec l’exercice de tout commerce ou industrie et tout emploi dans une entreprise
commerciale et industrielle. Peuvent être exercées des activités d’enseignement, de recherche,
d’expertise et de production intellectuelle ou artistique, à condition que ces activités extérieures soient
compatibles avec l’exercice de leur mission et qu’elles ne nuisent pas à la réputation de l’institution.

En cas de doute sur la compatibilité d’une activité extérieure, le magistrat sollicite l’avis du collège de
déontologie.
 6
2 – L’objectivité et la neutralité
L’opinion du magistrat doit se former sans préjugé ni parti pris : il doit être libre d’accueillir tous les
points de vue débattus devant lui

Il instruit « à charge et à décharge ». Les constatations présentes dans le rapport font donc état des
forces et des progrès de l’organisme contrôlé, de son respect de la régularité mais également de ses
faiblesses et de ses besoins d’évolution. C’est la condition de l’objectivité des rapports et de leur
acceptabilité par les contrôlés. Les observations doivent systématiquement être documentées par des
éléments matériels.

Tout conflit d’intérêts doit amener le rapporteur à se déporter, c’est-à-dire à demander au Président
de la Juridiction à être déchargé du contrôle en amont de l’ouverture, voire en cours d’instruction. Un
conflit d’intérêt est une situation dans laquelle un agent public a un intérêt personnel de nature à
influer ou paraître influer sur l'exercice impartial et objectif de ses fonctions officielles. C’est la théorie
des apparences qui doit prévaloir : le seul fait qu’un interlocuteur extérieur puisse avoir un doute sur
l’impartialité du magistrat en raison d’un fait objectif (par exemple, le magistrat a de la famille proche
qui travaille dans l’organisme contrôlé) doit conduire le rapporteur à se déporter.

Constituent notamment des sources de conflit d’intérêts entre contrôleurs et contrôlés : les liens
familiaux, les liens amicaux, les relations professionnelles antérieures datant de moins de 5 ans, les
intérêts financiers du contrôleur au sein de la structure contrôlée. Elles doivent faire l’objet d’une
déclaration écrite au Président de la Chambre, qui appréciera l’opportunité de conduire la mission avec
ce magistrat ou vérificateur ou de le remplacer.

3 – L’intégrité et la probité
L’intégrité exige des personnels de contrôle qu’ils fassent preuve d’une conduite professionnelle
irréprochable et qu’ils prennent des décisions en veillant à l’intérêt public. La probité implique qu’ils
refusent toutes formes de bénéfices, d’avantages ou de faveurs proposés par quiconque et
susceptibles de jeter un doute sur leur probité ou leur impartialité.

Ils doivent donc veiller à éviter toute prise d’intérêt, tout avantage pour eux-mêmes ou autrui, dans
l’exercice de leurs fonctions.

4 – La compétence et la diligence

Les magistrats doivent se comporter avec professionnalisme, en respectant les normes de vérification
en vigueur dans leurs différentes activités. Il doit maîtriser les principes qui régissent l’audit, la
comptabilité, la gestion financière et le droit, et se former pour renforcer ses capacités, à son initiative
ou à l’initiative de la Juridiction financière.

5 – La confidentialité et le secret professionnel

L’obligation du secret professionnel doit être strictement observée. Elle touche en particulier les
mesures d’investigation.
Les personnels de contrôle veillent, par leur comportement individuel, à se préserver et à préserver

7
l’image de l’institution.

Ils s’abstiennent de communiquer tous documents ou toutes informations en vertu des obligations
liées à leurs fonctions. Ils n’interviennent dans les médias qu’avec l’accord du Président de la Chambre.
Cette obligation signifie aussi qu’ils doivent observer la discrétion la plus complète sur tout
renseignement, sur toutes données de fait dont ils peuvent avoir connaissance directement ou
indirectement à l’occasion de leurs fonctions présentes ou passées et qui ne peuvent être
normalement connues qu’en vertu des pouvoirs d’investigation dont ils disposent.

6 – Le devoir de réserve
Le magistrat ne doit pas mettre en avant son appartenance à la Chambre dans le cadre d’activités
politiques, philosophiques ou religieuses, de manière à respecter des principes de laïcité et de
neutralité de l’Etat.

La discrétion est requise dans la vie privée, et suppose notamment une grande prudence dans l’usage
des réseaux sociaux : si un contrôle se passe mal, les informations disponibles sur internet sur la vie
privée du rapporteur peuvent donner au contrôlé des armes qui seront utilisées contre lui. Le mieux
est de ne pas être présent sur les réseaux sociaux.

En cas de doute, le Président de chambre et le Président de section peuvent constituer des

interlocuteurs précieux et guider le magistrat sur l’attitude appropriée

7 – Le respect et l’écoute du contrôlé

Les magistrats et vérificateurs sont tenus de respecter et traiter avec considération les dirigeants et le
personnel des organismes contrôlés. Ils portent une attention particulière à leurs arguments et à leurs
réponses aux questionnaires, soit pour en tenir compte dans leur rapport si les arguments et les pièces
justificatives ont une force probante, soit au contraire pour les réfuter.
 LES 10 ETAPES D’UN EXAMEN DE LA GESTION

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L’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC de la Présidente du 15 janvier 2020 relative à la procédure
d’examen de la gestion de la Chambre constitue la référence autour de laquelle vont s’organiser les
travaux conduits par le magistrat rapporteur et son assistant vérificateur.

En pratique, la vie et le déroulement d’un contrôle de la gestion se décomposent en dix phases :

1 - la programmation du contrôle ;

2 – la prise de connaissance de l’organisme ;

3 – l’ouverture du contrôle ;

4 – la définition des axes de contrôles ;

5 – la phase d’instruction ;

6 – la clôture des investigations et l’entretien de fin de contrôle ;

7 – la rédaction du rapport d’instruction à fins d’observations provisoires ;

8 – la présentation devant la formation de délibéré et la rédaction du rapport d’observations

provisoires ;

9 – la phase de contradiction et la rédaction du rapport d’instruction à fins d’observations

définitives ;

10 – la présentation devant la formation de délibéré, l’élaboration du rapport d’observations

définitives et les autres produits du contrôle.

Cette procédure complexe garantit la qualité des observations et le respect du contradictoire. Entre
l’ouverture du contrôle et l’envoi du rapport d’observations définitives, il s’écoule plusieurs mois. La
durée d’instruction (phase 5) est rarement inférieure à 4 mois, et peut être sensiblement supérieure
pour les gros organismes.

Ce guide pratique est structuré autour de ces dix étapes et se veut aussi proche que possible de la
réalité du travail de la Chambre, lorsqu’elle examine la gestion d’une administration ou d’un organisme
public ou privé.

Il rappelle, pour chaque étape du processus, les normes professionnelles applicables et les principales
règles à suivre, et vise enfin à identifier un ensemble de bonnes pratiques.

Ce guide ne concerne pas le contrôle a posteriori de l’exécution de la loi de

finances, qui relève d’une approche différente.
 CHAPITRE 1 – LA PROGRAMMATION DU CONTRÔLE

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1 – Programmes annuel et pluriannuel
Tout contrôle s'inscrit dans une programmation annuelle et pluriannuelle de la Chambre.

Le programme pluriannuel : il fait l’objet, chaque année, d’un arrêté du Président ; les principaux
thèmes de travail de la Chambre pour les trois années à venir y sont définis, sur la base des priorités
stratégiques.

Le programme annuel de la Chambre : au mois de juin, le Comité de la programmation et du Rapport

public se prononce sur le compte rendu de l’exécution du programme N-1 et sur les grandes
orientations du programme de l’année N+1. Après une préparation par les présidents de section entre
les mois de septembre et de novembre, selon des procédures propres à chacune, le programme de
l’année N+1 est soumis au Comité de la programmation et du Rapport public et à l’avis du Ministère
Public avant d’être arrêté par ordonnance du Président à la fin de l’année N. Il comprend la liste des
contrôles à effectuer au sein de chaque chambre. Cette liste peut être modifiée en cours d’année par
ordonnance du Président.

Le programme annuel est détaillé par section, dans un document qui indique notamment, pour chaque
contrôle : le nom du rapporteur et du vérificateur, éventuellement du contre-rapporteur ; le nombre
de journées utiles de programme (JUP) prévues pour chacun ; la date prévisionnelle de dépôt du
rapport, en précisant le livrable attendu (rapport d’observations provisoires ou définitives).

Le contrôle que vous vous apprêtez à ouvrir doit être inscrit au programme
annuel de la Chambre en début d’année. Si ce n’est pas le cas, il vous faut
attendre la parution de l’ordonnance modificative avant de le notifier.

2 – L’équipe de contrôle
Les rapporteurs des contrôles de la Chambre sont des magistrats, conseillers maîtres chefs d’équipe,
conseillers référendaires, auditeurs. Ils reçoivent le concours d’assistants de vérification, et le cas
échéant d'experts.

Même s’ils ne sont pas membres de l’équipe de contrôle, il est possible que des magistrats et assistants
de vérification de votre section aient des connaissances sur le sujet de votre contrôle ou puissent vous
apporter un soutien technique sur des thématiques particulières (la commande publique, les systèmes
d’information, etc.).

N’hésitez pas à les solliciter.

L’expertise de membres d’autres sections peut également être sollicitée

3 – Le programme d’activités des équipes de contrôle

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Une fois le programme de la Chambre arrêté, chaque Président de section notifie à chaque équipe de
contrôle son programme d’activités annuel comportant les travaux de contrôle dont il a la charge ainsi
que les autres activités auxquelles il participe à la Chambre.

Les travaux de contrôle sont affectés d’un temps de réalisation, sous forme de vacations
prévisionnelles/journées utiles de programme attribuées en fonction de l’importance du contrôle.
Cette cotation concerne aussi bien l’examen de la gestion, que le contrôle juridictionnel et les autres
activités.

Du temps est mis en réserve pour les activités non programmables, en particulier l’instruction des
procédures de gestions de fait ou de fautes de gestion.

Le programme d’activité de chaque équipe de contrôle comporte le livrable attendu (rapport

d’observations provisoires, rapport d’observations définitives, jugement) et la date prévisionnelle à
laquelle il doit être déposé au greffe de section. Une fois les équipes rodées, il sera possible de
programmer jusqu’à 3 contrôles de gestion par an et par équipe de contrôle, sachant que les équipes
auront à effectuer d’autres tâches (contrôles juridictionnels, instruction des fautes de gestion et des
gestions de fait notamment)

Un impératif : le respect du calendrier prévisionnel de contrôle

Le programme d’activités est la feuille de route des magistrats et assistants de

vérification pour l’année. Il faut l’avoir en tête en permanence.

Dès qu’il a connaissance d’une difficulté qui risque d’empêcher le déroulement

du contrôle dans le calendrier initialement prévu, le magistrat chef d’équipe doit
se rapprocher sans délai de son Président de section pour réfléchir à un nouveau
calendrier. Il ne faut pas oublier que si un contrôle ne peut démarrer au moment
prévu, les autres membres de l’équipe seront affectés et les suites de ce contrôle
seront elles-mêmes décalées. L’exécution du programme annuel de la Chambre
en sera affectée.
 CHAPITRE 2 – LA PRISE DE CONNAISSANCE DE L’ORGANISME

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Pour préparer l’entretien de début de contrôle, il est recommandé de bien identifier l’organisme
contrôlée et ses caractéristiques, les éléments qui structurent sa gestion ainsi que l’action menée par
l’ordonnateur lors de la période sous revue. Cette prise de connaissance doit être rapide (deux à trois
jours maximum) et rester concentrée sur les points essentiels : situation financière apparente,
gouvernance, etc.

Il faut néanmoins être conscient que la qualité des informations immédiatement disponibles peut
fortement varier d’un organisme à l’autre.

1 – Les sources externes

Il s’agit notamment du site internet de l’organisme, s’il existe, qui peut donner une idée précise de sa
politique de communication, plus ou moins développée selon les cas, et le cas échéant des premiers
éléments sur sa gouvernance (nature et composition des organes de direction) et sa gestion, en
particulier si l’organisme publie son budget.

Une simple recherche de l’organisme sur un moteur de recherche peut permettre d’accéder à des
articles de presse, ou d’autres informations, dont il appartiendra au rapporteur d’apprécier la
robustesse en fonction de la qualité de la source.

La recherche d’informations sera également orientée sur l’environnement de l’organisme contrôlé :

pour une collectivité territoriale décentralisée, le rapporteur s’intéressera par exemple à la population
et à l’économie du territoire, et au contexte politique local ; pour une entreprise publique industrielle
et commerciale produisant des biens ou services, il s’intéressera à l’évolution récente du marché de
ces biens ou services.

Les sites internet de la Direction Générale du Budget, en particulier sa zone documentaire

(https://www.dgb.cm/zone-documentaire/), et celui de l’Institut national de la Statistique peuvent
donner des informations utiles. Il convient également de se référer aux rapports annuels de
performance des différents ministères, détenus par le greffe, qui peuvent fournir des indications
précieuses sur les programmes ministériels susceptibles d’avoir un impact sur l’organisme contrôlé.

Enfin, le greffe de la Chambre conserve les courriers de dénonciation relatifs à cet organisme.

2 – Les sources internes à la Chambre

2.1. – Les comptes déposés par les comptables publics
Pour les organismes soumis à la comptabilité publique et dotés d’un comptable public, la Chambre
archive les comptes mis en forme selon les textes en vigueur.

Les comptables publics sont tenus de les lui transmettre dans les 3 mois suivant la clôture de l’exercice
budgétaire, aux termes de l’article 26 de la loi n°2003/005 du 21 avril 2003 fixant les attributions,
l’organisation et le fonctionnement de la Chambre des comptes de la Cour Suprême.
Dès lors, si les comptables ont fait leur travail et que ces documents sont disponibles, le rapporteur est

12
en capacité, avant même l’ouverture du contrôle, de retranscrire les principaux éléments du compte
de résultat et du bilan de l’organisme sur plusieurs années dans un tableur excel, et d’appréhender
ainsi l’évolution de la situation financière de l’organisme. A ce stade, il peut identifier les évolutions
des comptes qui posent problème, en dépenses et en recettes, et il peut même en contrôler les pièces
justificatives, dès lors qu’elles ont été transmises à la Chambre.

Ces éléments vont nourrir les premières questions du rapporteur adressées oralement à l’ordonnateur
lors de l’entretien d’ouverture (cf infra § 3.2.) ou par écrit dans un questionnaire (cf infra § 5.2.2.).

Il sera néanmoins nécessaire de prendre contact avec les organismes dont les
comptables et les ordonnateurs n’ont pas transmis les pièces, voire d’aller sur
place pour recueillir ces informations.

2.2. – Les rapports issus des contrôles antérieurs de la Chambre

Il s’agit en second lieu des productions antérieures de la Chambre (examens de la gestion, jugements)
relatifs à l’organisme contrôlé, éventuellement des dossiers de presse tenus par le service de
documentation.

Il est recommandé de vérifier si des apostilles « Mémoire » ont été délibérées dans le rapport
d’instruction à fins d’observations provisoires (RIOP) ou définitives (RIOD) du contrôle précédent : dans
ce cas, il conviendra d’instruire le point mis en exergue.

Il convient également à ce stade de vérifier si le précédent rapport d’observations définitives

comportait des recommandations : dans ce cas, l’instruction devra déterminer si ces recommandations
ont été mises en œuvre, partiellement ou en totalité.

A l’issue de la phase de prise de connaissance de l’organisme, il est possible que

l’information rassemblée soit partielle, voire très lacunaire. Dans ce cas, la
première phase de l’instruction devra pallier ces manques. Dans le cas
contraire, le rapporteur est déjà en capacité :

1 - d’identifier des zones de risques et des problématiques à examiner

prioritairement, sinon en termes financiers du moins en termes de régularité et
de performance ;

2 - d’apprécier les différents éléments qui structurent l’organisme et peuvent

constituer des contraintes et des freins à la conduite d’une gestion optimale, ou,
à l’inverse, des marges d’action raisonnablement susceptibles d’être mises en
œuvre ;

3 - d’envisager les grands axes du plan de contrôle.

 CHAPITRE 3 – L’OUVERTURE DU CONTRÔLE

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Par l’intermédiaire du greffe, le contrôle est notifié au dirigeant en place de l’organisme contrôlé,
éventuellement à ses prédécesseurs et, s’il y a lieu, aux autorités de tutelle et de contrôle. Par ailleurs,
en cas de contrôle juridictionnel couplé avec l’examen de la gestion, celui-ci est notifié au comptable
et à l’ordonnateur en même temps.

1 – La procédure
Il importe, avant la notification, de s’assurer que le contrôle de l’organisme a été inscrit au programme
de la Chambre, les lettres de notification ne pouvant être envoyées sans respect de cette formalité
substantielle. Il est également nécessaire de s’assurer que tous les destinataires concernés par le
contrôle ont été identifiés, ordonnateur en fonction et anciens ordonnateurs ayant été en fonction
pendant la période faisant l’objet du contrôle. Ils seront destinataires d’une lettre d’ouverture du
contrôle.

Une fois ces vérifications effectuées, le rapporteur procède à une déclaration de début de contrôle,
adressée au greffe de la formation délibérante compétente.

Il prépare la lettre de notification, qui précise les points suivants :

- l’inscription de l’organisme au programme annuel de contrôle de la Chambre ;

- la nature des travaux de la Chambre, qui portent sur l’examen de la gestion ;
- la période couverte par le contrôle, en indiquant l’exercice de départ de la période contrôlée
(à compter de l’exercice 20XX ou pour les exercices 20YY et suivants) ;
- les noms du magistrat chef d’équipe, des autres magistrats et des assistants de vérification, le
cas échéant celui du contre-rapporteur.

Des lettres-types d’ouverture de contrôle peuvent être utilisées, en fonction de la catégorie

d’organisme contrôlé et du destinataire (ordonnateur en fonction, ancien ordonnateur)

La notification prend la forme d’une lettre signée par le Président. Elle est accompagnée d’une note
d’information qui présente les étapes de la procédure d’examen de la gestion. Après signature, elle est
enregistrée au greffe de la formation délibérante, qui procède à l’envoi postal.

En cas de contrôle juridictionnel, c’est-à-dire de jugement des comptes concomitant à l’examen de la

gestion, celui-ci est notifié à part dans un deuxième courrier au comptable et à l’ordonnateur.

Le rapporteur doit éviter de prendre contact avec l’organisme contrôlé avant que
la lettre de notification ne lui soit parvenue (sauf exception, avec l’accord du
contre-rapporteur ou du Président de section).
2 – L’entretien d’ouverture

14
Cet entretien, qui correspond aux bonnes pratiques professionnelles, est réalisé par le conseiller-
maître, chef d’équipe, accompagné du Président de section. Il répond à plusieurs finalités :

 informer l’ordonnateur de la procédure et de son calendrier, et l’assurer ainsi du respect des

règles de contradiction et de confidentialité qui vont entourer le contrôle jusqu’à la publication
du rapport d’observations définitives ;
 demander à l’ordonnateur d'évoquer les principaux problèmes qui se posent dans le secteur
ou l'établissement, les réformes les plus récentes, en cours ou envisagées, etc. Il s’agit de
comprendre comment l’ordonnateur perçoit l’organisme qu’il dirige et son environnement.
Une telle approche contribue à garantir la pertinence des observations et des
recommandations de la Chambre ou à tout le moins leur bonne (moins mauvaise) acceptation
par les ordonnateurs.
 tester auprès de l’ordonnateur, et éventuellement de son état-major, les différents angles
d'approche possibles pour le contrôle, dans la perspective de la préparation du plan de
contrôle ;
 mettre au point les modalités pratiques de déroulement du contrôle (désignation d'un
correspondant au sein de l'organisme, mise à disposition d'un bureau avec une armoire
fermant à clef, accès aux systèmes d’information et moyens de reproduction, photocopieuse
etc.).

Le conseiller-maître, chef d’équipe, peut proposer à l’ordonnateur un entretien en deux temps :

- d’abord en « petit format » (l’ordonnateur, le Président de section et le conseiller-maître, chef

d’équipe), ce qui permet à l’ordonnateur de parler librement, éventuellement en soulignant
les points faibles de l’organisme ;
- ensuite en « grand format » avec les principaux collaborateurs de l’ordonnateur, et l’ensemble
des magistrats et assistants de vérification de l’équipe de contrôle, ce qui permet aux équipes
de faire connaissance, et facilite les échanges ultérieurs.

L’ordonnateur peut ne pas souscrire à cette organisation et préférer s’en tenir à un tête-à-tête pour
évoquer plus librement certains sujets, notamment ceux relatifs au management de l’entité contrôlée.
Il peut au contraire souhaiter s’entourer de collaborateurs. En tout état de cause, le conseiller-maître,
chef d’équipe, demande à l’ordonnateur de désigner un correspondant, qui sera son interlocuteur
quotidien pendant le contrôle. Si ce correspondant n’est pas présent à l’entretien, le rapporteur prend
rapidement contact avec lui pour lui donner l’ensemble des informations qu’il a communiquées à
l’ordonnateur sur les délais, les procédures et les modalités d’organisation du contrôle, selon ce qui a
été convenu lors de l’entretien.

Le Président de section peut dispenser le rapporteur d’entretien d’ouverture en cas de contrôle de

gestion « accéléré » ou sommaire, ou dans celui d’un contrôle ciblé sur un point connexe au contrôle
principal d’une autre entité. Dans ces cas, un entretien téléphonique avec l’ordonnateur formalise
l’ouverture du contrôle.
 15
La bonne compréhension des enjeux et la connaissance des bons interlocuteurs
résultent plus efficacement d’un contact direct que d’une préparation à la
Chambre.

Conseil
Faire de cette phase de contrôle un moment utile et non une simple formalité

A éviter
- ne pas être assez précis quant aux objectifs et modalités du contrôle.
- donner l’impression de ne pas prendre en compte les éléments de contexte ou
les contraintes présentées par le contrôlé
 CHAPITRE 4 – LA DEFINITION DES AXES DU CONTROLE

16
1 – Le contenu du plan de contrôle
Le plan de contrôle a pour objet de préciser :

- les caractéristiques de l’entité contrôlée, de son environnement, et des travaux et contrôles

précédents ;
- la procédure (compétence, date de notification, examen de la gestion et/ou contrôle des
comptes) ;
- le périmètre, le champ et les objectifs du contrôle (exercices concernés, domaines
d’investigation prioritaires, etc.) ;
- les conditions de réalisation (noms des rapporteurs, vacations/JUP prévues, date de dépôt du
RIOP, etc.).

C’est un document de deux à quatre pages, plus ou moins développé selon la complexité du contrôle.
La dernière rubrique (rôle et tâches des intervenants) doit toujours être remplie avec la précision
nécessaire, pour que chacun sache qui doit faire quoi et à quel moment. Une copie du plan de contrôle
est annexée au RIOP.

Le champ du contrôle doit être adapté aux principaux risques identifiés et à la durée prévisionnelle de
l’instruction (nombre de JUP). A contrario, le plan de contrôle valide les domaines qui ne feront pas
l’objet d’investigations, parce qu’ils sont considérés comme présentant moins de risques. Il borne donc
de manière précise les limites des investigations demandées à l’équipe de contrôle et doit lui
permettre d’ajuster ses travaux à sa durée de contrôle.

Il est possible qu’en cours de contrôle, le conseiller-maître, chef d’équipe, ait connaissance
d’informations qui l’amène à modifier son opinion sur les risques auxquels est confronté l’organisme.
Dans ce cas, il se rapprochera du Président de section pour envisager une modification du plan de
contrôle.

Dans la pratique, le plan de contrôle est rédigé par le conseiller-maître, chef d’équipe, après la prise
de connaissance de l’organisme et l’entretien d’ouverture, lorsque les enjeux du contrôle et les
domaines d’investigation sont mieux connus.

2 – Les destinataires du plan de contrôle

Le plan de contrôle est signé par le Président de section et adressé aux magistrats, aux assistants de
vérification, et éventuellement au contre-rapporteur. C’est un document interne qui n’est pas transmis
à l’organisme contrôlé. Il est couvert par le secret de l’instruction.
 17
Conseils

- veiller à ce que les thèmes d’enquête retenus dans le plan de contrôle soient
assez précis pour qu’il n’y ait pas d’ambiguïté sur la nature des travaux attendus,
mais aussi assez généraux pour pouvoir réorienter vos investigations en fonction
de ce que vous trouvez, sans avoir à en rendre compte trop souvent.

- Ne pas rédiger le plan de contrôle trop tôt, sans avoir une bonne connaissance
de l’institution contrôlée. Préciser dans le plan de contrôle les thèmes qui seront
investigués mais également ceux qui sont en dehors du périmètre du contrôle,
en expliquant pourquoi ils ont été écartés.

A éviter

Lancer des investigations lourdes et non prévues, ou ne pas traiter les sujets
prévus dans le plan de contrôle, sans avoir obtenu le feu vert du Président de
section.
 CHAPITRE 5 – L’INSTRUCTION

18
L’instruction constitue le cœur du contrôle de la gestion et du métier de magistrat. Un bon rapport ne
peut découler que d’une bonne instruction ; a contrario, une instruction menée maladroitement ne
pourra déboucher pas sur un bon rapport, ni nourrir d’éventuelles suites, notamment devant la
chambre de discipline budgétaire et financière ou devant les juridictions répressives.

Le conseiller-maître, chef d’équipe, est maître du déroulement de l’enquête et des investigations

conduites.

Les points essentiels

1 - L’indépendance des membres de l’équipe de contrôle

2 – L’exemplarité de leur comportement

3 - Un cadre à respecter :

- les objectifs fixés par le plan de contrôle

- La contrainte de temps (nombre de JUP)

Toute investigation nécessite, même après l’élaboration d’un plan de contrôle, que les membres de
l’équipe de contrôle fassent de multiples arbitrages :

- entre une analyse permettant d’apprécier globalement la qualité de la gestion de l’entité

contrôlée et l’intérêt d’investigations détaillées sur des thèmes particuliers ;
- entre le respect du plan de contrôle et du délai imparti et la découverte de pistes nouvelles ;
- entre la nécessité d’aborder certains thèmes, et les demandes de l’organisme qui peut
souhaiter un éclairage sur un aspect de sa gestion.

En cas de doute, il est suggéré de solliciter un entretien avec le Président de section pour valider tel ou
tel choix ou une réorientation du contrôle.

1 – Le comportement des membres de l’équipe de contrôle

L’une des difficultés du contrôle de la gestion tient à la relation entre le contrôleur et le contrôlé. Elle
exige que le magistrat ait un comportement exemplaire et conforme à ce qu’on est en droit
d’attendre d’un magistrat : il ne pourra pas en effet demander aux ordonnateurs ou aux comptables
d’appliquer strictement la loi, ou instruire des dossiers pour faute de gestion ou pour gestion de fait,
sans être lui-même irréprochable sur tous les plans, de manière à n’offrir aucune prise à la critique des
contrôlés, tant dans son comportement professionnel que dans sa vie privée.

Cette obligation d’exemplarité est posée par le décret n°95/048 modifié portant statut de la
magistrature et par le Code de déontologie et d’éthique appliquée des juridictions financières du
Cameroun du 21 août 2013, qui définissent précisément les exigences déontologiques qui s’imposent
à un magistrat de la Chambre des comptes, et qui valent également pour les assistants de vérification.
 - Indépendance

19
- Objectivité et neutralité
- Intégrité
- Compétence et diligence
- Confidentialité et secret professionnel
- Devoir de réserve
- Respect et écoute du contrôlé
Sur ces différents points, on se réfèrera aux développements des pages 5 à 7 du présent guide (les
droits et obligations du magistrat)

Attention à l’utilisation des réseaux sociaux par le rapporteur dans le cadre de sa vie privée : si un
contrôle se passe mal, les informations disponibles sur internet sur la vie privée du rapporteur peuvent
donner au contrôlé des armes qui seront utilisées contre lui. Le mieux est de ne pas être présent sur
les réseaux sociaux.

Le respect strict des règles relatives au comportement du magistrat (cf. pages 5

à 7 du présent guide) protègera le rapporteur contre d’éventuelles mises en
cause personnelles par le contrôlé, dès lors que le contrôle serait difficile parce
qu’il mettrait à jour des irrégularités ou des fautes de gestion par exemple.

2 – Le contrôle sur pièces et sur place

A ce jour, les magistrats ne disposent pas encore de tout pouvoir d’investigation sur pièce et sur
place reconnus par la loi. En particulier, ils n’ont pas à ce jour un droit de communication qui leur
donnerait la capacité à se faire communiquer tout documents de nature à éclairer l’instruction, y
compris les travaux des experts-comptables, sans se voir opposer le secret professionnel, le secret
bancaire ou le secret des affaires. Ils n’ont pas non plus le pouvoir d’entendre tout fonctionnaire,
tout gestionnaire exerçant dans les administrations, établissements, entreprises et organismes
soumis au contrôle de la Chambre.

Quant aux refus du contrôlé de répondre aux demandes de la Chambre, ils ne sont pas sanctionnés
pénalement par un délit d’entrave.

Le projet de loi portant code des juridictions financières élaboré au début de l’année 2020 va
remédier à ces lacunes, et donner aux équipes de contrôle les moyens juridiques d’avoir accès aux
documents.

En attendant que ce projet de loi soit voté, les équipes doivent conduire des contrôles sur pièces
et sur place pour remplir la mission de contrôle de régularité et de contrôle de performance
confiée à la juridiction par l’article 86 de la loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018.
 20
Conseil

Ne pas évoquer avec les contrôlés ce contexte juridique complexe, mais :

- les rassurer sur les garanties procédurales qui entourent les travaux : les
magistrats et assistants sont soumis à un strict secret professionnel, aucun
document demandé ne sort de la Chambre. Seul sera publié, à l’issue de la
procédure, le rapport d’observations définitives, entouré des garanties de la
procédure contradictoire ;

- faire valoir que le travail de la Chambre constitue pour l’organisme un audit

gratuit, et qu’il sera assorti de recommandations non contraignantes.

2.1. – La communication des pièces pour objectiver le rapport

Toutes les observations du rapport d’instruction doivent s’appuyer sur des pièces : c’est une règle
fondamentale. A contrario, toute observation du rapport qui ne serait pas appuyée par une pièce
écrite doit être écartée. La première tâche du rapporteur est donc de récolter les pièces
indispensables à son contrôle.

En premier lieu, il doit récupérer sans attendre l’information immédiatement disponible sur
l’organisme contrôlé auprès du correspondant qui lui a été désigné à l’occasion de l’ouverture du
contrôle : les comptes et les rapports d’inspection internes à l’organisme ou externes (audits,
notes d’analyse, rapports de commissaires aux comptes), les rapports d’activité, etc. L’équipe de
contrôle peut se fonder sur des travaux déjà réalisés par des tiers, à condition de s’assurer de leur
compétence (qualification professionnelle, expérience, fiabilité et pertinence des travaux).

Ces documents doivent être demandés et obtenus très rapidement après l’entretien d’ouverture,
puisqu’ils sont normalement disponibles au sein de l’organisme contrôlé sans avoir besoin d’être
retraités.

Lorsqu’il reprend des éléments de ces travaux dans son rapport d’instruction ou dans le rapport
d’observations de la Chambre, le rapporteur les cite entre guillemets et mentionne sa source.

2.2. – les questionnaires

Pour rassembler l’information nécessaire à l’instruction des différents points arrêtés dans le plan de
contrôle, il est nécessaire de procéder par voie de questionnaires à l’ordonnateur afin :

- d’obtenir des réponses précises et validées par l’ordonnateur ;

- de se faire communiquer des pièces détenues par l’organisme (courriers, rapports internes), y
compris sous un format exploitable par informatique ;
- de faire élaborer des documents ou tableaux par l’organisme.
 21
2.2.1 – Modalités pratiques
L’envoi d’un questionnaire nécessite un gros travail préalable pour identifier les problématiques de
l’organisme et les documents nécessaires à la poursuite de l’instruction. Il ne faut pas hésiter à passer
du temps à le confectionner.

Le questionnaire doit fixer un délai de réponse raisonnable (en général un mois pour les questionnaires
les plus importants). Si le conseiller-maître, chef d’équipe, demande des données qui ne sont pas
immédiatement disponibles et nécessitent un délai important pour leur confection, il en est tenu
compte dans la fixation du délai de réponse. Afin de gagner du temps, le rapporteur peut demander à
l’organisme contrôlé de lui communiquer les réponses dès leur confection, de manière échelonnée.

Il est également utile de préciser dans le questionnaire que les réponses doivent parvenir, de
préférence, par voie électronique dans un format exploitable et non protégé (Excel pour les tableaux,
Word pour le texte).

D’une manière générale il convient d’inciter le destinataire du questionnaire à solliciter sans délai le
rapporteur pour toute précision concernant une question (lorsque le contrôlé ne comprend pas une
question, il peut être tenté de répondre à côté ou par des considérations générales peu utiles pour
l’instruction) ou le respect du délai de réponse.

L’envoi des questionnaires se fait par envoi papier ou par la voie dématérialisée. Dans ce dernier cas,
l’envoi peut être précédé, si l’instruction s’avère difficile, d’un enregistrement du mail par le greffe ou
accompagné d’une demande de confirmation de lecture afin de justifier, le cas échéant, sa réception
par l’ordonnateur. Le questionnaire est signé par le conseiller-maître, chef d’équipe quel que soit le
mode d’envoi.

Attention

La gestion du temps

Jouer avec les temps forts et les temps faibles du contrôle : dans les temps faibles
(pendant que l’ordonnateur répond au questionnaire dans le délai imparti),
passer à d’autres tâches ou d’autres contrôles ; à réception du questionnaire,
s’assurer que l’ordonnateur a bien compris ce qui était demandé

La qualité des réponses

Des réponses subjectives aux questionnaires sont insuffisantes : elles doivent

être accompagnées des pièces justificatives nécessaires pour prouver la réalité
des assertions des contrôlés.
Il est normal que les réponses à un premier questionnaire suscitent de nouvelles interrogations et

22
engendrent un deuxième questionnaire. Cependant, vous éviterez d’adresser plus de deux ou trois
questionnaires à un même interlocuteur. Au besoin, les derniers éclaircissements pourront être fourni
par téléphone ou à l’occasion d’un rendez-vous avec votre correspondant privilégié au sein de
l’organisme.

2.2.2. - Le contenu du questionnaire

Le questionnaire « type » ou « fourre-tout » fait souvent perdre du temps en ce qu’il ne permet pas
une instruction de qualité et ciblée. Les questionnaires efficaces privilégient une approche thématique
et regroupent un maximum de questions, afin d’éviter de donner à l’ordonnateur l’impression de
questions redondantes.

Les qualités d’un « bon questionnaire » sont les suivantes :

- des questions courtes, claires et précises ;

- des questions neutres, ne cherchant pas à démontrer a priori ni à orienter la réponse ;
- des questions avec des références : période, lieu, unité de mesure etc.

Un bon questionnaire permet de recueillir une grande quantité d’informations de qualité. Dans
certains cas, il orientera votre contrôle dans un sens que vous n’aviez pas anticipé.

Conseil

Attention à ne pas demander une multitude des pièces et à mesurer la portée

des questionnaires.

Mettez vous à la place de votre contrôlé : prenez en considération les contraintes

de l’organisme contrôlé et exploitez au mieux les documents dont vous disposez
déjà afin de limiter le nombre de questionnaires et de questions.

Toutefois, il est parfois préférable de faire réaliser certains calculs complexes ou potentiellement
litigieux par l’ordonnateur (ex : l’évolution des emplois équivalent-temps-plein – ETP-, le calcul du
glissement-vieillesse-technicité -GVT-). Quand les traitements demandés sont importants, il est
judicieux de rencontrer, outre le gestionnaire, la personne qui fait l’interface avec le service
informatique ou un responsable de celui-ci : on évitera ainsi des demandes mal formulées ou
irréalisables.

Ces éléments de réponse peuvent être comparés a posteriori aux données recoupées dans le compte
de gestion ou le bilan social de l’organisme, mettant ainsi l’ordonnateur en face de ses contradictions.
De plus, la phase contradictoire sera grandement facilitée dès lors que les données seront perçues par
l’ordonnateur comme étant les siennes.
 23
Attention aux stratégies de ralentissement du contrôlé

- il peut aiguiller le rapporteur sur de fausses pistes

-il peut essayer de noyer le rapporteur sous une masse d’informations inutiles

2.3. – Le contrôle sur place

Le contrôle sur place est un moyen irremplaçable de s’imprégner concrètement de problématiques
propres à l’entité contrôlée, qui peuvent être très variables. Il n’est donc pas facultatif et s’avère
toujours très riche d’enseignements. Les visites et entretiens menés sur place doivent permettre de
comprendre le fonctionnement in situ de l’organisme contrôlé, d’approfondir des points de contrôle
et de demander la production de pièces complémentaires.

L’équipe de contrôle dispose d’un nombre limité de jours de mission sur place (8
jours par contrôleur en 2020, soit 40 jours pour une équipe de 5 magistrats et
assistants) qui constituent une ressource rare qu’il faut économiser.

Il faut éviter de tout consommer d’un seul coup, et donc éviter d’aller sur place
à 5 pendant 8 jours : premièrement, si l’équipe de contrôle se trompe dans sa
recherche (et en début de contrôle, elle peut passer à côté d’un certain nombre
de problématiques qu’elle ne découvrira qu’en cours d’instruction), elle aura
épuisé ses armes et elle ne pourra pas revenir ; deuxièmement, elle se fragilise
par rapport au contrôlé, qui pourra facilement jouer la montre et laisser le temps
passer sous divers prétextes sans lui donner les documents demandés.

Conseil

Répartir ces 40 jours pendant toute la durée des 4 ou 5 mois d’instruction. Faire
des missions courtes de 2, 3 jours maximum avec, dans l’idéal, un magistrat et
un assistant, et à chaque fois un objectif précis de contrôle. En même temps, les
membres de l’équipe pourront recueillir de l’information sur d’autres points de
contrôle. A leur retour, ils feront un debriefing pour l’ensemble de l’équipe de
contrôle.
Les membres de l’équipe de contrôle se font délivrer copie des pièces qu'ils estiment nécessaires à

24
leur contrôle. Seuls les documents écrits sont considérés comme des justificatifs probants à insérer au
DLR, et les entretiens doivent avant tout être l’occasion d’identifier les pièces à demander.

Le déplacement sur place et les entretiens oraux permettent une première prise de contact qui
facilitera les échanges ultérieurs, une discussion plus libre et suscitera des questions nouvelles. En
termes d’image, la Chambre ne pourra pas se voir opposer le reproche de ne pas s’être « frottée au
terrain » et d’opérer des constats infondés.

Le contrôle sur place est ainsi une garantie de l’efficacité du contrôle et de la bonne perception du
contrôle. Il n’a pas de caractère inopiné, sauf s’il est nécessaire à l’obtention d’éléments probants (par
exemple, dans le cadre d’un contrôle de régies). Le magistrat prend rendez-vous et annonce l'objet de
sa visite. Les membres de l’équipe de contrôle doivent être en mesure de prouver leur identité.

Afin de pouvoir consulter dans de bonnes conditions les pièces disponibles dans les locaux du contrôlé,
le rapporteur prévient à l’avance l’organisme de cette demande particulière. Le rapporteur peut ainsi
demander à disposer d’un bureau fermant à clé, d’un accès téléphonique, intranet et internet.

Certains contrôles (régies, stocks, dossiers de personnels) gagnent à ne pas être annoncés, de manière
à obtenir des éléments probants. Dans ces cas qui restent exceptionnels, l’équipe de contrôle prévoit
les éléments de langage pour expliquer l’intervention « surprise », ainsi que ses modalités pratiques
d’intervention (nombre de dossiers, répartition de ceux-ci entre ses membres, temps passé, modalités
de décompte des données, etc.), sans oublier de faire preuve de courtoisie et de discernement.

Conseils

- Faire valider par le contrôlé en cours d’instruction les points techniques jugés
importants. En cas de désaccord, ne pas hésiter à étayer les arguments dans le
projet de rapport et à faire état des divergences de vue lors du délibéré.

- Faire preuve de discernement, de courtoisie et de respect, de rigueur, de

précision et de persévérance avec le service ou l’organisme contrôlé.

- Conserver son indépendance matérielle vis-à-vis du contrôlé (ne pas se faire

inviter à déjeuner par le contrôlé, etc.).

- Rencontrer des agents qui mettent en œuvre la politique de l’organisme, pour

confronter le discours des dirigeants et des cadres à la réalité
2.4. – Les cas d’entrave

25
Il est possible que le rapporteur se heurte à un refus avéré, voire persistant, de l’ordonnateur de
donner suite à ses demandes de communication de pièces.

En pratique, dans ce type de situation, le rapporteur qui essuie un premier refus de transmission
explique en détail la procédure de son contrôle, qui a peut-être été mal comprise. Dans un
deuxième temps, il peut demander au Président de section d’intervenir. Néanmoins, les
magistrats sont aujourd’hui démunis juridiquement, tant que l’avant-projet de loi portant Code
des juridictions financières n’a pas été voté.

Conseil

Il convient donc d’essayer le plus possible de prévenir ce type de comportement,

notamment en établissant des relations courtoises au moment de l’entretien
d’ouverture, en détaillant la procédure contradictoire et en expliquant que les
recommandations de la Chambre resteront non contraignantes.

3 – La constitution du dossier liasse-rapport (DLR)

La procédure devant la Chambre des comptes est essentiellement écrite. Dès lors, toutes les
observations retenues dans un rapport d’observations doivent être justifiée par une pièce écrite,
annexée au rapport.

Le dossier liasse-rapport (DLR) est la réunion de l’ensemble des pièces qui justifient les observations
de gestion proposées par le conseiller-maître, chef d’équipe : il contient les pièces générales, les pièces
de la procédure d’instruction (plan de contrôle, lettres de notification, questionnaires, etc.) et les
pièces justificatives à l'appui de chaque observation, classées dans l'ordre des observations.

Après le dépôt du RIOP, il sera consulté par le Ministère public, avant qu’il établisse ses conclusions. Il
pourra être consulté, si nécessaire, par les magistrats pendant le délibéré.

Après le délibéré et l’envoi du ROP, il devient consultable par les ordonnateurs successifs et les
personnes mises en cause dans le cadre des observations de gestion. C’est donc un document
indispensable pour vérifier la régularité des procédures et s’assurer que les remarques formulées
reposent sur des bases solides et sont justifiées par des pièces écrites.

Le DLR est constitué au fur et à mesure de l’avancement de l’instruction, et non pas in fine.

Il est déposé au greffe en même temps que le rapport. Il doit être complet mais, pour la facilité de la
consultation puis de l’archivage, limité aux seules pièces pertinentes. A cet égard, le fait que la
dématérialisation facilite les flux de pièces entre l’équipe de contrôle et le contrôlé ne doit pas aboutir
à une inflation de documents non utilisés dans le raisonnement ou les propositions du rapporteur, ou
étrangères à l’objet du contrôle.
Le DLR est consultable par les ordonnateurs et, le cas échéant, par les personnes mises en cause au

26
stade de la contradiction. Il ne doit contenir aucune note du rapporteur reflétant une opinion
personnelle (ses analyses étant strictement réservées au rapport d’instruction et au délibéré) et les
documents ne doivent pas être annotés.

Les comptes de la période concernée figurent au DLR.

4 – Les axes de contrôle : les suites du précédent contrôle

L'examen des suites du précédent contrôle ne fera l'objet de développements approfondis que si les
observations et recommandations formulées lors de ce contrôle n’ont pas été prises en compte.

L'objet du nouveau contrôle n'est en principe pas d'examiner encore dans le détail les mêmes thèmes
que lors du contrôle précédent. Lorsque le rapport d'observations définitives du contrôle précédent a
fait l'objet d'une liste des recommandations précises, l'exercice est limité au suivi de ces
recommandations ; dans le cas contraire, l'équipe de contrôle doit analyser les observations formulées
lors du contrôle précédent qui, sans avoir fait l’objet de recommandations formelles, méritent un
examen des suites données.

On évitera de passer trop de temps sur cet axe de contrôle.

5 – Les axes de contrôle : la régularité de la gestion

Le contrôle de la régularité est une des missions essentielles de la Chambre des Comptes, qui trouve
son fondement dans l’article 86 de la loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018 qui confie à la Chambre la
mission de « contrôler la légalité financière et la conformité budgétaire de toutes les opérations de
dépenses et de recettes de l’Etat. A ce titre, elle constat les irrégularités et fautes de gestion commises
par les agents publics et fixe, le cas échéant, le montant du préjudice qui en résulte pour l’Etat. Elle
peut en outre prononcer des sanctions. »

5.1. – Régularité de la dépense publique

Pour les contrôles portant sur les organismes et services dotés d’un comptable public, l’équipe de
contrôle vérifiera la régularité de la dépense au regard :

 des dispositions de l’article 3 de la loi n° 2018/011 du 11 juillet 2018 en ce qui concerne les
dépenses postérieures au 12 juillet 2018, qui dispose que « aucune dépense publique ne peut
être engagée et payée si, d’une part, elle n’est préalablement définie dans un texte législatif
ou réglementaire régulièrement publié et, d’autre part, autorisée par une loi de finances.
L’administration fixe de façon explicite les règles et critères qu’elle suit dans l’attribution des
aides, subventions et transferts au bénéfice de toute personne privée. Ces règles sont rendues
publiques. »
 Pour les dépenses antérieures au 12 juillet 2018, l’article 2 du décret n°2013/160 du 15 mai

27
2013 dispose qu’ « aucune recette ne peut être émise et recouvrée, aucune dépense engagée
ou ordonnancée pour le compte de l’Etat, sans avoir été autorisée par une loi de finances. »
 du décret n°2013/160 du 15 mai 2013 portant règlement général de la comptabilité publique,
qui permet non seulement de mettre en œuvre une procédure juridictionnelle à l’encontre
des comptables publics dont la responsabilité est engagée dans les conditions prévues à
l’article 30, mais aussi d’identifier les irrégularités de l’ordonnateur, notamment en matière
d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement de la dépense sur le fondement de :
- l’article 66 qui dispose que « l’engagement est fait dans la limite des autorisations
budgétaires, et demeure subordonné aux autorisations, avis ou visas prévus par
les lois et règlements » ;
- l’article 67 qui dispose que « les ordonnateurs ne peuvent arrêter les droits des
créanciers (…) qu’après constatation du service fait, sauf en cas d’avance ou de
paiements préalables autorisés par les lois et règlements. »

L’examen des pièces justificatives des dépenses que le rapporteur a pu identifier comme « à risques »
sera susceptible de nourrir les observations de gestion à l’encontre de l’ordonnateur sur le terrain de
la régularité, et éventuellement un renvoi au rapporteur du contrôle juridictionnel pour sanctionner
les manquements du comptable.

Le conseiller maître, chef d’équipe, pourra également proposer, le cas échéant, des suites décrites ci-
dessous au§ 5.2. (transmission au Parquet pénal, renvoi en procédure pour faute de gestion)

5.2. – Régularité au regard des autres lois et règlements

L’équipe de contrôle s’attachera à vérifier que la gestion de tous les organismes soumis au contrôle de
la Chambre respectent les lois et règlements en vigueur.

Il s’attachera en particulier à identifier :

- Les cas graves de détournement des deniers publics et de corruption, ou autres infractions
économiques, dont le traitement au fond, c’est-à-dire la qualification pénale, ne relève pas de
la Chambre des comptes mais des Cours et tribunaux. Il appartient dès lors au rapporteur de
proposer une apostille « transmission au parquet pénal ». Ces faits pourront faire l’objet d’une
mention dans le rapport d’observations provisoires, dans une rédaction prudente : il convient
de s’en tenir à la description des faits, en mentionnant seulement qu’ils sont susceptibles de
recevoir une qualification pénale, et surtout sans mentionner qu’ils ont fait l’objet d’une
transmission aux tribunaux compétents.

Exemple de rédaction

« La Chambre souligne la gravité des risques juridiques auxquels l’ordonnateur a

exposé (nom de l’organisme contrôlé) par ses manquements (répétés) aux
dispositions de l’article x de la loi y, ainsi qu’aux dispositions du décret z. Elle
demande qu’il soit mis un terme immédiat à ces agissements. »
 - Les fautes de gestion, qui rentrent dans les catégories de l’article 88 de la loi n°2018/012 du

28
11 juillet 2018 et relèvent pour la plupart d’irrégularités manifestes (violation des règles
relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat et des autres entités publiques;
violation grave et répétée des règles de comptabilisation des produits et des charges
applicables à l'Etat et aux autres entités publiques ; violation des règles relatives à la gestion
des biens appartenant à l'Etat et aux autres entités publiques; le fait d'enfreindre les
dispositions législatives ou réglementaires nationales destinées à garantir la liberté d'accès et
l'égalité des candidats dans les contrats de commande publique, l’imprévoyance caractérisée
résultant de la consommation des crédits pour des dépenses d’intérêt secondaire au détriment
des dépenses indispensables et prioritaires du service ; la poursuite d’objectifs manifestement
étrangers aux missions et attributions du service etc). Une fois identifiées et caractérisées, ces
fautes de gestion font l’objet :
-
 d’un rapport distinct du RIOP, transmis au Président de la Section
concernée, ce qui enclenche la procédure prévu par l’ordonnance du
Président de la Chambre.
 d’une proposition de mention dans le ROP, sans mentionner
l’existence de cette transmission ;

- Les infractions au code des marchés publics peuvent également relever d’une transmission au
parquet pénal, en plus d’une mention au rapport ;

- Toute autre irrégularité que son contrôle mettra en évidence, et notamment du respect des
obligations des organismes publics qui emploient des salariés vis-à-vis des organismes de
sécurité sociale.

6 – Les axes de contrôle : la fiabilité des comptes

Le rapporteur s’attachera à vérifier que les comptes présentés ne présentent pas d’anomalies
significatives au regard des normes comptables en vigueur. L’analyse financière à laquelle procèdera
l’équipe de contrôle n’a en effet de sens que dans la mesure où les comptes sur lesquelles elle s’appuie
sont fiables.

Pour les organismes non dotés d’un comptable public, l’équipe de contrôle pourra s’appuyer sur les
rapports des experts comptables et des commissaires aux comptes de l’organisme contrôlé pour
étayer ses conclusions.

Au cas où la fiabilité des comptes soulèverait des problèmes trop lourds, il sera proposé, outre la
mention de cette situation au ROP, de ne pas procéder à une analyse financière approfondie.

Si le rapporteur s’aperçoit d’anomalies graves affectant la qualité et la fiabilité des comptes de l’Etat,
il le mentionnera dans son rapport et proposera un renvoi au comité de la Chambre chargé de donner
un avis sur la loi de règlement.
7 – Les axes de contrôle : la performance de la gestion

29
7.1. – Les textes
L’article 86 de la loi 2018/012 du 11 juillet 2018 dispose que la Chambre des comptes a pour mission
« d’évaluer l’économie, l’efficacité et l’efficience de l’emploi des fonds publics au regard des objectifs
fixés, des moyens utilisés et des résultats obtenus, ainsi que la pertinence et la fiabilité des méthodes,
indicateurs et données permettant de mesurer la performance des politiques et administrations
publiques. »

7.2. – Economie des moyens, efficience, efficacité

Le contrôle des « 3 E » :

 économie des moyens, c’est-à-dire la recherche des coûts les plus faibles, à qualité égale de
prestation. L’équipe de contrôle se demandera si l’utilisation des crédits a été la plus
économique ou, au minimum, la plus raisonnable possible
 efficience : les ressources mises en œuvre ont-elles été utilisées de manière optimale et
satisfaisante ou les mêmes résultats auraient-ils pu être obtenus avec des moyens moins
onéreux ? L’efficience apprécie les résultats au regard des moyens mis en œuvre.
 efficacité : on compare les objectifs fixés et les résultats constatés au moment du contrôle

Une gestion peut être à la fois efficiente, parce qu’elle aura utilisé des moyens de façon très
rationnelle, et inefficace parce qu’elle n’aura pas atteint les objectifs fixés en termes de politique
publique (exprimés par exemple en nombre de morts évités s’agissant de la rénovation d’une route,
en réduction des temps de déplacements etc)

En pratique, il est souvent plus facile de contrôler l’efficience que l’efficacité, parce que beaucoup
d’organismes, notamment dans la sphère publique, ne fixent pas leurs objectifs de manière claire.

7.3. – Les principaux axes de contrôle de l’efficience de la gestion

Les principaux outils pour analyser l’efficience de la gestion :

 L’analyse financière
 Le contrôle de la gouvernance et de l’organisation de l’entité
 Le contrôle de la gestion des ressources humaines
 Le contrôle de la fonction achat
 Le contrôle des systèmes d’information

Le contrôle pourra également examiner les relations de l’organisme contrôlé avec tel ou tel partenaire
important.

Bien entendu, le rapporteur devra choisir un ou plusieurs de ces axes de contrôle, en sus de l’analyse
financière qui est un point de passage obligé du contrôle de la Chambre des comptes sur lequel elle
est attendue. Ces choix sont décidés en début de contrôle et validés dans le plan de contrôle.

7.3.1. – l’analyse financière

Pour un organisme du secteur public doté d’un budget autonome et non soumis aux contraintes du
marché, une analyse financière rétrospective doit répondre à deux questions clés : l’organisme a-t-il
réalisé son programme d’investissement sans dégrader sa situation financière ? ; assume-t-il
l’ensemble de ses obligations ou reporte-t-il des charges (entretien et renouvellement des
immobilisations) ou des risques sur l’avenir ?
Une analyse financière peut cependant avoir un faible intérêt : c’est le cas des organismes qui

30
obtiennent chaque année une subvention d’équilibre versée par leur tutelle. Dans ce cas, il faut
s’intéresser en priorité aux modalités de versement de la subvention d’équilibre : est-elle conditionnée
à des objectifs de performance ou de réduction de dépenses ? Si ce n’est pas le cas, l’organisme est
faiblement contraint, et le rapporteur doit axer ses observations dans ce sens.

L’analyse financière des sociétés qui ont une activité soumise aux contraintes du marché se
rapprochera des analyses financières menés par les cabinets privés.

7.3.2. – La gouvernance et l’organisation

Il s’agit de vérifier la conformité du fonctionnement de l’organisme contrôlé avec ses statuts (réunions
de l’assemblée générale, du conseil d’administration etc), de voir dans quelles conditions la tutelle de
l’Etat oriente la stratégie de l’entité et de vérifier que l’organisation de l’organisme, et en particulier
organigramme, est pertinente au regard de ses missions.

7.3.3. – La gestion des ressources humaines

Le contrôle de la gestion des ressources humaines pourra s’intéresser aux outils de pilotage de la masse
salariale, à l’évolution des effectifs, au temps de travail, à la régularité des rémunérations et du régime
indemnitaire versé, à la qualité des procédures de recrutement et d'évaluation, à la gestion
prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences, au poids des contractuels, etc.

7.3.4. – La commande publique

Il s’agit notamment :

- d’analyser l'organisation de la commande publique au sein de l'organisme (compétence des

services, délégations de signature, processus de contrôle interne, etc.) ;
- d’examiner un échantillon représentatif des contrats conclus au cours de la période contrôlée,
qu’il s’agisse d’une grosse opération ou de plusieurs, dont le volume financier et le
pourcentage qu’il représente aura été indiqué, et de vérifier la mise en œuvre de la
règlementation en matière de passation et d'exécution.

7.4. – Le contrôle de l’efficacité de la gestion

Pour analyser l’efficacité de la gestion, le rapporteur procèdera à l’examen :

 Le suivi des principaux indicateurs de résultat

 Leur conformité avec l’objet social de l’organisme contrôlé

Un constat d’inefficacité avéré peut par exemple conduire le rapporteur à recommander la

reconfiguration de l’organisme au sein d’une nouvelle entité, voire sa suppression.
 CHAPITRE 6 – LA CLÔTURE DES INVESTIGATIONS ET L’ENTRETIEN DE FIN DE

31
CONTRÔLE

Au-delà de son contenu technique, l’entretien de fin de contrôle marque, pour l’entité contrôlée
comme pour l’équipe de contrôle, la fin de la période d’instruction, matérialisée par le dépôt du
rapport, sachant que l’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC du 15 janvier 2020 de la présidente
de la Chambre relative à la procédure d’examen de la gestion prévoit, dans son article 8, que
l’instruction n’excède pas une durée de 5 mois à compter de l’envoi de la lettre d’ouverture du
contrôle.

C’est le moment où le conseiller-maître, chef d’équipe, réalise une première synthèse de l’instruction.
Cet entretien contribue à garantir la pertinence des observations et recommandations de la Cour ou,
à tout le moins, à favoriser leur bonne acceptation par les ordonnateurs.

Il faut savoir conclure une instruction, même si on peut avoir le sentiment que
des investigations supplémentaires pourraient améliorer le rapport.

Ne pas oublier que « le mieux est l’ennemi du bien ». Il arrive un moment où

poursuivre les investigations devient sous-optimal. En tout état de cause, l’article
8 de l’ordonnance du 15 janvier 2020 de la Présidente de la Chambre fixe un
délai d’instruction qui ne doit pas dépasser 5 mois à compter de l’envoi de la
lettre d’ouverture du contrôle.

1 – Un ou des rendez-vous à organiser à l’avance

L’entretien de fin de contrôle doit avoir lieu avec l’ordonnateur en fonction, et avec le ou les anciens
ordonnateurs. S’il y a eu plusieurs ordonnateurs sur la période de contrôle, il faudra donc organiser
plusieurs rendez-vous.

Il(s) doi(ven)t avoir lieu avant le dépôt du rapport d’instruction : il(s) peu(ven)t en effet vous conduire
à modifier le rapport d’instruction sur certains points ou entraîner un complément d’instruction.

Le conseiller-maître, chef d’équipe, anticipera la prise de rendez-vous afin d’éviter de retarder le dépôt
de son rapport d’instruction. En effet, certains ordonnateurs sont peu disponibles. Le rendez-vous sera
confirmé par écrit pour éviter tout malentendu.

Si un ordonnateur, ou un ancien ordonnateur ne souhaite pas bénéficier de cet entretien, il faut lui
demander de le confirmer par écrit. De même, si un ordonnateur souhaite se faire représenter, il doit
vous l’indiquer par écrit. Enfin, en cas de difficulté de localisation d’un ancien ordonnateur, le le
conseiller-maître, chef d’équipe, doit être en mesure de prouver que toutes les diligences ont été faites
pour le retrouver.

Même si les ordonnateurs successifs apparaissent comme ayant agi dans la continuité l’un de l’autre,
il n’appartient pas au le conseiller-maître, chef d’équipe, de proposer un entretien commun : il est de
l’intérêt de l’équipe de contrôle de recueillir une parole libre. Néanmoins, si les deux ordonnateurs en

32
sont d’accord, un seul entretien peut être organisé.

Eventuellement, le rapporteur pourra être accompagné du Président de section, si la difficulté du

contrôle le justifie. De même, l’ordonnateur peut se faire assister d’élus et, ou de cadres administratifs.

Si des rendez-vous téléphoniques ou par visioconférence sont envisageables en cas d’éloignement ou

d’absences d’observations significatives, la rencontre sur place doit néanmoins être privilégiée, surtout
avec les ordonnateurs en fonction.

L’ancien ordonnateur peut souhaiter que l’entretien se déroule dans un lieu de préférence neutre. Il
peut lui être proposé de venir au siège de la Chambre s’il le souhaite.

2 – Le déroulement de l’entretien de fin de contrôle

Cet entretien doit être préparé. Son contenu peut varier selon le temps dont dispose l’ordonnateur.
Dans la perspective de rendre cet entretien intéressant, une information de la liste des sujets ou
thèmes qui seront abordés peut être envisagée.

Dans le cas d’un entretien bref avec le seul ordonnateur, il peut être judicieux de prévoir une rencontre
préalable avec le directeur général, ou le référent désigné par l’ordonnateur en début de contrôle,
pour évoquer l’ensemble des points soulevés en cours d’instruction, notamment les plus techniques.

Un rappel de la procédure est fait en début d’entretien qui porte, au-delà de la réaffirmation du
principe du contradictoire, sur :

- les modalités du contrôle ;

- les suites ;
- le droit à audition et à consultation des pièces ;
- les communications d’extraits aux tiers mis en cause ;
- le droit de réponse au ROD ;
- les règles de communicabilité du rapport d’observations ;
- les délais : le rapporteur ne s’engagera pas sur des délais de procédure qu’il ne maîtrise pas,
tout en étant attentif au discours de l’ordonnateur sur ce point (congés, échéances politiques,
départ de collaborateurs, etc.).

Conseil

Il est important d’insister d’emblée sur le fait que les constatations et

remarques présentées ne sont pas celles de la Chambre mais, à ce stade,
seulement celles du magistrat chef d’équipe, rapporteur, et que ce n’est
qu’après un délibéré collégial portant sur chacun des points soulevés par le RIOP
que seront formalisées les observations et recommandations de la Chambre, qui
figureront ensuite dans des rapports d’observations provisoire puis définitif,
eux-mêmes soumis à contradiction.
Le rapporteur peut évoquer un certain nombre de faits, mais sans les qualifier. L’importance des points

33
soulevés sera, au-delà du formalisme et de la régularité, remise dans son contexte et hiérarchisée. En
aucun cas, le conseiller maître, rapporteur, ne doit faire allusion à de possibles suites pénales, parce
qu’il ne maîtrise pas les suites qui seront réservées à sa proposition, aussi bien par la Chambre (qui
peut refuser de transmettre au parquet pénal compétent) que par le parquet pénal qui peut décider
ne pas donner suite à la transmission de la Chambre.

Aucun rapport d’instruction ne doit être remis à l’ordonnateur : il s’agit d’un entretien purement oral.
En principe, les tableaux et autres documents ont été validés préalablement, avec les services.

Si l’ordonnateur demande à produire de nouvelles pièces ou arguments en réponse à l’exposé qui lui
est fait, le rapporteur doit insister sur la nécessité de le faire rapidement, compte tenu de la clôture
prévue de l’instruction.

Conseil

Il est d’usage que le rapporteur fasse part à l’ordonnateur, sauf difficultés

particulières, de l’excellente collaboration de ses services et l’en remercie. Ces
services seront en effet fortement mis à contribution durant la phase de
contradiction à venir.

L’ordonnateur, dont c’est parfois la deuxième rencontre seulement avec l’équipe de contrôle, doit
avoir le sentiment d’avoir été écouté.
 CHAPITRE 7 – LA REDACTION DE RAPPORT D’INSTRUCTION A FINS

34
D’OBSERVATIONS PROVISOIRES

Le rapport d'instruction à fin d'observations provisoires (RIOP) est établi par le conseiller maître, chef
d’équipe, avec le concours de l’ensemble des membres de l’équipe de contrôle qui peuvent être
chargés de rédiger telle ou telle partie du rapport. C’est un document interne, fruit du travail
d'instruction de l'équipe de contrôle, non communicable à des tiers et couvert par le secret
professionnel.

Ce n’est pas un compte-rendu de l'instruction :

- c’est un rapport qui permet à la formation de délibéré de prendre des décisions en toute
connaissance de cause et en toute sécurité ;
- il doit contenir tous les éléments d'appréciation nécessaires pour permettre à la collégialité de
juger de la pertinence des observations ou des solutions proposées ;
- la qualité du rapport d'instruction conditionne fortement la qualité de la décision qui sera
prise : elle est donc fondamentale pour la suite de la procédure.

Le RIOP doit préfigurer le rapport d’observations provisoires (ROP) :

- il est rédigé de manière à faciliter la transmission des observations provisoires pour

contradiction dans les meilleurs délais ;
- la présentation est aérée, illustrée, conçue pour une lecture aisée ;
- en ce sens, il ne devrait pas être trop long : il préfigure un ROP qui ne devrait pas dépasser 50
pages : le rapport doit être dense et aller à l’essentiel, sans se perdre dans d’inutiles
descriptions. Si un point a fait l’objet d’un gros travail d’instruction, mais qu’au final, il n’y a
pas d’observations à faire, il faut le mentionner rapidement au rapport, sans rentrer dans les
détails (par exemple : « la passation et l’exécution des marchés à bons de commandes n° 3758
et 67453 passés en 2018, relatifs à la fourniture de matériel audiovisuels, pour des montants
respectifs de 35 678 876 FCFA et 825 364 768 FCFA, ont été contrôlés. Ils n’appellent pas
d’observations particulières. »

En matière de gestion, un « bon » rapport d'instruction aborde trois points (cf supra chapitre 6) : la
régularité des actes de gestion, l'économie des moyens mis en œuvre (efficience), et l'évaluation des
résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant
(efficacité).

Il est donc nécessaire d'avoir une bonne vision de ce qui se passe dans l'organisme et d'en tirer des
propositions appropriées.
 35
Le conseil

Commencer à écrire le rapport dès le début de l’instruction (développements

liminaires, annexes, plan détaillé), sans attendre, et organiser le DLR en
conséquence. Le RIOP est un document qui a va évoluer au fur et à mesure de
l’avancée du contrôle.

Ecrire même quand on a peu d’éléments oblige à réfléchir sur les bonnes
questions à se poser et à poser à son contrôlé.

1 – Les éléments introductifs du RIOP

 La compétence de la Chambre des comptes

Le rapport examine les éléments qui fondent la compétence de la Chambre, en particulier la nature
juridique de l’organisme.
S’agissant d’entités de droit privé, le rapport détaille le montant des participations au capital ou des
voix dans les organes délibérants détenues par l'Etat, les collectivités territoriales ou locales, les
établissements publics, ou les organismes déjà soumis au contrôle de la Chambre. Le rapport doit
examiner l’évolution de ces éléments pour chaque exercice de la période sous contrôle.

 Les éléments de procédure

Le rapport doit présenter les éléments de procédure permettant de préparer les courriers
d'accompagnement du ROP et des extraits ainsi que la mention introductive du ROP :

Il s’agit :

- du nom de l'organisme et de sa nature juridique ;

- de la période faisant l'objet du contrôle ;
- des dirigeants successifs de l'organisme pendant la période sous revue, avec leurs dates
d'entrée et de sortie de fonction ;
- des éléments de procédure liés au lancement et à la clôture du contrôle : lettres d'engagement
auprès des dirigeants successifs éventuels, entretiens de fin de contrôle ;
- des conditions d'engagement du contrôle (le cas échéant sur demande motivée d’une
autorité);
- des modalités de déroulement du contrôle (le cas échéant, des difficultés rencontrées).

 Les éléments de contexte du contrôle

Ces éléments sont présentés « pour ordre », n'ayant pas vocation à figurer dans le ROP ou le ROD, mais
seulement à donner une information pertinente à la formation de délibéré.
Il s’agit :

36
- du dernier contrôle de la Chambre sur l'organisme (examen de la gestion ou juridictionnel): il
est utile de savoir si l’organisme a été contrôlé dans une période récente, ou s’il n'a pas encore
fait l'objet d'une vérification de la Chambre ;
- des éléments de contexte (réquisitions, lettres de dénonciation, articles de presse, résultats
d'inspections effectuées par d'autres organismes de contrôle, etc.) et l'exploitation qui en a
été faite ;
- du rappel des principaux éléments du plan de contrôle ;
- de la formulation succincte des thèmes retenus du contrôle ;
- des moyens mobilisés (rappel du nombre de JUP prévues par le programme).

 La présentation de l'organisme

Il s’agit par exemple :

- de la taille de l'organisme (pour une commune, montant de sa population ; pour un hôpital,

nombre de lits et places, nombre de séjours ; etc.) ;
- de l'histoire de l'organisme, ses principales activités et leurs évolutions ;
- du montant approximatif des recettes de fonctionnement ou du budget total ;
- le cas échéant, des principaux satellites dépendant de l'organisme, ses filiales pour un
organisme non soumis à la comptabilité publique, etc.

Conseil

La partie introductive doit rester courte. Ne cherchez pas à tout dire sur
l’organisme contrôlé, notamment dans la présentation socio-économique.
Sélectionnez les informations qui auront une incidence sur les développements
à venir.

2 – Les règles de présentation

2.1. - Les grands principes de la rédaction

Le plan retenu doit être opérationnel et axé sur les seules observations pour lesquelles la contradiction
s’avère nécessaire. Les titres de chaque partie sont neutres (par exemple : 3 - « La gestion des
ressources humaines »), les titres des sous-partie peuvent être neutres ou « qualifiants » (par
exemple : 3.1. «Une évolution dynamique du salaire annuel moyen » , de sorte que la lecture du seul
plan doit permettre à un membre de la collégialité d’identifier les principaux constats du rapport.

Le rapport doit être clair et concis. Dans la mesure du possible, sa longueur ne doit pas dépasser 50
pages, hors annexes. Il ne doit contenir que les éléments strictement utiles aux décisions de la
Chambre. Les développements descriptifs seront donc aussi limités que possible, et le cas échéant
renvoyés en annexe.
La reproduction de documents complets dans le corps du rapport doit être proscrite. On pourra citer

37
quelques courts extraits, à condition que les sources des documents (notamment rapports
d’inspection) et les données utilisées soient explicitement indiquées.

2.2. - Les observations

Chaque observation doit traiter une seule question et se terminer par une proposition d'apostille. Elle
constitue la base de la présentation orale du rapport en séance et le cœur du délibéré. Elle s’attache à
distinguer les faits constatés (qui ne doivent pas prêter à discussion quand ils ont été validés), l’analyse
propre du rapporteur, l’éventuelle position de l’organisme contrôlé et la proposition de suite (renvoi
interne, mention au ROP, etc.).

Dans tous les rapports, il est demandé de faire suivre chaque observation (ou groupe d'observations,
le cas échéant) d'une synthèse reprenant en quelques lignes les analyses et les critiques que le
rapporteur propose de retenir, ainsi que ses propositions de suites, sous une forme typographique
distincte du corps du rapport.

2.3. - Les apostilles

Dans le corps du rapport, chaque observation se conclut par une proposition d’apostille qui résume
la position que le rapporteur suggère à la collégialité d'adopter sur le point particulier examiné.
L'apostille propose la suite à donner à l’observation. Elle donne ainsi un rythme au délibéré, le
président de la formation de délibéré engageant la discussion à l’issue de chaque apostille. Chaque
apostille est numérotée.

Une apostille ne doit donc pas venir après de longs développements hétérogènes sur plusieurs pages,
même s'ils traitent d'un thème général commun comme par exemple « la situation financière » ou «
les procédures de marchés publics ».

Une même observation peut donner lieu à plusieurs « apostilles », ou plus exactement à une apostille
principale (le traitement d'ensemble de la suite donnée à l'observation) et à diverses apostilles
complémentaires qui en découlent (généralement la transmission des éléments contenus dans
l'observation à un ou plusieurs destinataires autres que le destinataire principal du ROP).

Les principales apostilles :

 ORDRE

L'observation fait état de constats mais ne donne pas lieu à une proposition de suites. Elle a une valeur
documentaire et pédagogique. Elle est nécessaire à la compréhension de la suite du rapport.

Deux cas sont possibles, étant entendu que la collégialité peut avoir une autre opinion que le
rapporteur et décider dans tous les cas de reprendre les éléments en cause dans le ROP :

- les éléments exposés ont un caractère purement informatif, et ne sont pas susceptibles de
donner lieu à une observation critique : le rapporteur est libre de les exposer de la manière
qui lui paraîtra la plus compréhensible ;
- les éléments exposés sont susceptibles de donner lieu à une observation critique. Le
rapporteur estime pour sa part que cette dernière ne mérite pas d'être retenue, mais il
souhaite néanmoins les présenter à la collégialité, qui peut être d'opinion différente.
 38
 MENTION

Par cette apostille, le rapporteur propose à la collégialité de retenir au ROP les éléments exposés au
RIOP, avec la même distinction que pour l'apostille ORDRE, à savoir un élément à caractère purement
informatif ou une observation critique. Là encore, la collégialité peut avoir une autre position que le
rapporteur, en décidant cette fois de ne pas mentionner l'observation.

Conseil

L’apostille « Mention » ne doit jamais figurer seule mais être complétée, soit
d’un paragraphe explicatif (Mention comme proposé au paragraphe précédent)
ou explicitée (Mention de l’absence de mise en concurrence pour le marché de
X ou Mention d’une prime versée irrégulièrement à Y). Il est très important de
savoir avec précision le sens de la mention, surtout si l’observation qui la précède
est longue et détaillée.

L'apostille MENTION est la plus utilisée. Elle suppose que le ROP sera effectivement adressé à
l'organisme contrôlé.

Les éléments de procédure et de présentation de l'organisme qui se retrouveront au ROP doivent eux
aussi faire l'objet d'une apostille MENTION, un RIOP ne comportant pas de visas (réservées aux
contrôles juridictionnels).

 RECOMMANDATION

Cette apostille indique que le rapporteur propose de formuler une recommandation.

 EXTRAIT (A …)

Cette apostille vient en complément de l'apostille MENTION, dès lors que l'élément exposé concerne
un tiers mis en cause. Par exemple, si le rapport fait état d’irrégularités portant sur un marché de
travaux conclu avec la société X, il y aura deux apostilles : « MENTION SUR l’ABSENCE DE MISE EN
CONCURRENCE POUR LE MARCHE DE Y » et « EXTRAIT A LA SOCIETE X ».

Les tiers mis en cause sont listés en fin de rapport, chacun faisant l'objet d'une apostille EXTRAIT
propre. Cette apostille permet à la collégialité de délibérer sur le bien-fondé et l'opportunité de
l'ouverture de la contradiction à des tiers.

Dans le cas où plusieurs dirigeants se sont succédé à la tête de l'organisme contrôlé pendant la période
en contrôle, les parties qui les concernent doivent être soumis à leur contradiction. Il convient donc
d’apostiller « EXTRAIT A M. Z, ANCIEN ORDONNATEUR ».
  COMMUNICATION ADMINISTRATIVE

39
Cette apostille peut venir en complément de l'apostille MENTION, dès lors que l'élément exposé
concerne le représentant d'une administration (au sens large) auquel la Chambre veut faire part de ses
constats ou dont elle souhaite recueillir l'opinion.

 COMMUNICATION AU PARQUET PENAL

Cette apostille peut venir en complément de l'apostille MENTION, dès lors que l'élément exposé est
susceptible de relever d'une infraction pénale, dont la chambre souhaite informer le parquet pénal
compétent. Si le délibéré valide cette apostille, le rapporteur rédigera une note signée du Président de
section à destination du Ministère public près la Chambre, explicitant les faits et la qualification pénale
susceptible d’être retenue. Il appartiendra ensuite au Ministère public d’effectuer cette transmission
au Parquet pénal compétent, sous sa responsabilité.

 RENVOI (AU RAPPORTEUR DE …)

Cette apostille vise à proposer de transmettre les éléments en cause pour nourrir un autre dossier
traité ou susceptible d'être traité par d'autres rapporteurs des juridictions financières. L'apostille doit
préciser le destinataire. Ce renvoi est opéré par le greffe.

 RENVOI EN PROCEDURE POUR FAUTE DE GESTION

Cette apostille vise à proposer de transmettre les cas de faute de gestion des ordonnateurs et
contrôleurs financiers relevés par le rapporteur, qui rentrent dans les catégories de l’article 88 de la
loi n°2018/012 du 11 juillet 2018.

Il s’agit pour le rapporteur d’identifier l’une des 10 catégories énumérées ci-après :

1. La violation des règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat et des autres
entités publiques ;

2. La violation grave et répétée des règles de comptabilisation des produits et des charges applicables
à l'Etat et aux autres entités publiques ;

3. La violation des règles relatives à la gestion des biens appartenant à l'Etat et aux autres entités
publiques ;

4. Le fait, pour toute personne dans l'exercice de ses fonctions ou attributions, d'enfreindre les
dispositions législatives ou réglementaires nationales destinées à garantir la liberté d'accès el l'égalité
des candidats dans les contrats de commande publique ;

5. Le fait d'avoir entraîné la condamnation d'une personne morale de droit public ou d'une personne
de droit privé chargée de la gestion d'un service public, en raison de l'inexécution totale ou partielle
ou de l'exécution tardive d'une décision de justice ;

6. Le fait, pour toute personne dans l'exercice de ses fonctions ou attributions, de causer un préjudice
à l'Etat ou à une entité publique, par des agissements manifestement incompatibles avec les intérêts
de l'Etat ou de l'organisme, par des carences graves dans les contrôles qui lui incombaient ou par des
omissions ou négligences répétées dans son rôle de direction ;
7. Les négligences dans la gestion du budget, le suivi des crédits, la mise en œuvre de la dépense ainsi

40
que la liquidation de la recette ;

8. L'imprévoyance caractérisée résultant de la consommation des crédits pour des dépenses d'intérêt
secondaire au détriment des dépenses indispensables et prioritaires du service ;

9. La poursuite d'objectifs manifestement étrangers aux missions et attributions du service ;

10. La mise en œuvre de moyens manifestement disproportionnés ou inadaptés aux objectifs

poursuivis par le service ;

Lorsqu’une faute de gestion est repérée, le conseiller maître rapporteur propose un renvoi en
procédure pour faute de gestion de l’ordonnateur ou du contrôleur financier. Si le délibéré en décide
ainsi, et conformément à l’ordonnance du Président de la Chambre, le conseiller maître rapporteur
rédigera un rapport distinct du RIOP transmis au Président de section, qui ouvrira une nouvelle
procédure, distincte du contrôle de la gestion.

 RENVOI AU PRESIDENT DE LA CHAMBRE (OUVERTURE D’UNE PROCEDURE EN GESTION DE

FAIT)

Les articles 39 à 44 de la loi n° 2003/005 du 21 avril 2013 fixant les attributions, l’organisation et le
fonctionnement de la Chambre des comptes de la Cour Suprême prévoient une procédure particulière
pour instruire une gestion de fait, qui doit faire l’objet, en premier lieu, d’un acte introductif d’instance.
Cette apostille a pour objet de renvoyer une présumée gestion de fait au Président de la Chambre,
pour désignation d’un magistrat-rapporteur chargé d’établir un acte introductif d’instance.

 MEMOIRE

Cette apostille vise les cas où une observation ne doit pas aboutir à une action ou une intervention
immédiate, mais doit être reprise et actualisée dans le cadre du prochain contrôle de l’organisme.

3 – La synthèse

La synthèse est concise (deux pages maximum) et figure en première page du rapport, avant le
sommaire. Elle est immédiatement suivie du relevé des recommandations dont elle est distincte.

La synthèse peut comporter des titres en relation avec le sommaire du rapport.

Le rapport ayant vocation à être publié sur le site internet de la Chambre à l’issue de la procédure, la
synthèse constitue pour le grand public un moyen privilégié d’information. Elle doit être
soigneusement rédigée. C’est par le canal de la synthèse que la Chambre doit faire passer ses
principaux messages.
 41
4 – Les recommandations

Le nombre des recommandations doit être limité (l’article 6 de l’ordonnance du 15 janvier 2020 fixe
leur maximum à 12 ; dans l’idéal, prévoir 8 à 10 recommandations) pour s’en tenir à l’essentiel.

Elles doivent tracer le chemin pour améliorer la gestion de l’organisme contrôlé. Même si elles sont
non contraignantes, elles ont une forte valeur ajoutée et sont un élément décisif de la crédibilité de
la Chambre vis-à-vis de l’extérieur.

Conseil

Les recommandations ne doivent pas être des vœux pieux : si elles décrivent un
monde idéal sans dire quel chemin il faut prendre pour y parvenir, elles ne seront
jamais appliquées.

Les recommandations ne doivent pas fixer un objectif lointain, mais dire

précisément quelles mesures doivent être prises.

Par exemple, sur le cas pratique « contrôle de l’état civil dans une commune
rurale », la recommandation ne doit pas être « recenser de manière exhaustive
les naissances et les décès » : c’est un vœu pieux. Si la commune ne le fait pas,
c’est parce qu’il y a des obstacles que la Chambre doit identifier. Il faut donc faire
plusieurs recommandations ayant une portée pratique et faciles à mettre en
œuvre :

« recommandation 1 - Supprimer la taxe locale sur les naissances et les décès,

qui constitue une entrave à l’enregistrement à l’état-civil;

recommandation 2 – Modifier le profil de poste de 2 des 5 agents du service de

l’état-civil, en prévoyant qu’ils parcourent chaque jour le territoire communal en
vue de recueillir les déclarations de naissance et de décès. »

5 – Le dépôt du rapport
Le rapport est signé par le conseiller-maître, chef d’équipe, qui assure la synthèse des travaux de
l’équipe de contrôle.
Seuls les rapports complets (texte intégral du rapport et de ses annexes, ainsi que le DLR) peuvent faire
l'objet d'un dépôt au greffe.
Le greffe communique le rapport et le DLR au Ministère public, après signature du soit-communiqué

42
par le Président de section.

Conseil
- Respecter la date de dépôt du rapport inscrite au plan de contrôle
- Numéroter les apostilles
- Concentrer les recommandations sur les points de gestion les plus importants
et ne pas aller au-delà d’une dizaine de recommandations

A éviter
- Utiliser des données dont la source n’est pas documentée dans le rapport
- Fonder l’essentiel de l’argumentation sur des opinions recueillies en cours
d’entretien, et non sur des faits constatés
- Écrire un rapport à charge sans faire état des progrès réalisés par l’organisme
CHAPITRE 8 – LA PRESENTATION DEVANT LA FORMATION DE DELIBERE ET LA

43
REDACTION DU RAPPORT D’OBSERVATIONS PROVISOIRES

La présentation du RIOP devant la formation de délibéré est le moment où la collégialité s’empare du

rapport, qui devient le rapport de la Chambre et non plus le point de vue du conseiller-maître,
rapporteur.

Le passage du rapport d’instruction aux fins d’observations provisoires (RIOP) au rapport

d’observations provisoires (ROP) prend en compte deux obligations :

- Tenir compte du délibéré

- Rédiger dans une forme condensée et allégée, en s’adressant à l’ordonnateur

1 – La présentation du rapport devant la formation délibérante

L’article 9 de l’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC du 15 janvier 2020 de la Présidente de la

chambre dispose dans ses alinéas 2 et 3 que « la section compétente délibère sur le rapport
d’instruction et, le cas échéant, le contre-rapport, dans un délai maximum de 45 jours après son dépôt
au greffe à fin d’arrêter le rapport d’observations provisoires.

Elle statue dans une formation à 3 ou 5 conseiller-maîtres après examen des observations présentées
par le rapporteur, le cas échéant par le contre-rapporteur, et au vu des conclusions du Ministère Public.
Le conseiller-maître rapporteur participe au délibéré avec voix consultative. »

L’audience réunit donc 3 ou 5 conseillers-maîtres, dont un Président de section, Président de séance,

qui constituent la formation délibérante, ainsi que le conseiller-maître rapporteur, qui n’a qu’une voix
consultative, le représentant du Ministère public, qui a eu la liberté de conclure par écrit ou de
s’abstenir de conclure, et un représentant du greffe. Les autres membres de l’équipe de contrôle
peuvent assister à l’audience en tant que simples spectateurs : c’est un point important, chaque
membre de l’équipe doit pouvoir comprendre comment le délibéré a lu et a critiqué le RIOP, ce qui
permettra de faire monter en compétence tous les personnels de contrôle.

Le Président de séance distribue la parole au cours du délibéré et apostille le rapport.

Le conseiller-maître rapporteur présente oralement son rapport devant la formation de délibéré,

observation par observation. Cette présentation doit être rapide et synthétique. Les membres de la
collégialité ont déjà pris connaissance du rapport. Il convient de mettre en avant les points saillants,
en suivant l’ordre des observations.

Après la présentation de chaque observation par le rapporteur, le Président de séance donne la parole
au représentant du Ministère public, pour ses conclusions si elles ont été produites (éventuellement,
il lit les conclusions écrites en cas d’absence), puis le cas échéant au contre-rapporteur (si le Président
de section a jugé utile d’en nommer un), puis aux membres du délibéré.
Le rapporteur tient à disposition de la collégialité une copie des pièces importantes (pour éviter la

44
plongée dans le DLR). Il prend les notes les plus précises possibles en séance : elles faciliteront le travail
de transformation du RIOP en ROP.

La formation délibérante rend une décision sur chaque proposition d’observation du rapporteur, et
sur chaque proposition d’apostille (renvoi, ordre, extrait etc)

S'il est nécessaire de procéder à un vote, le président de séance recueille successivement l'opinion du
rapporteur, puis de chacun des conseillers maîtres, dans l’ordre décroissant du tableau : autrement
dit, il donne la parole en premier à celui qui a la plus faible ancienneté dans le grade.

Le rapporteur doit être conscient que la présentation orale du rapport devant la formation de délibéré
est un exercice différent de la rédaction du rapport. Il doit synthétiser chaque observation en la
présentant de manière vivante, et souligner les points de difficulté de manière à amorcer le débat de
la collégialité.

Le président de séance apostille par écrit la minute du RIOP. Le sens des décisions prises en délibéré
peuvent s’écarter sensiblement des propositions du rapporteur : seule la minute apostillée par le
président de séance fait foi. Le greffier apostille également son propre exemplaire du RIOP, ce qui
donne une sécurité en cas de détérioration ou perte de la minute apostillée.

Les membres du délibéré, et l’ensemble des personnes qui assistent à l’audience, sont tenus au strict
respect du secret professionnel.

Conseils

- relire attentivement le rapport la veille du délibéré pour s’en imprégner (entre

le moment où le rapport a été déposé au greffe et le moment où il arrive devant
la formation de délibéré, le temps a passé et le rapporteur peut avoir oublié
certains détails) ;
- en surligner les points forts ;
- synthétiser oralement chaque observation sans lire, ou en lisant seulement les
passages marquants.
- Eviter à tout prix de lire en délibéré le rapport ligne à ligne, ou même en le
résumant de façon trop extensive

2 – La rédaction du rapport d’observations provisoires (ROP)

À la suite du délibéré, le rapporteur récupère auprès du greffe le rapport apostillé par le Président de
séance qui contient, observation par observation, les décisions prises par la collégialité lors du délibéré.

À partir du rapport apostillé (qui seul fait foi) et à l’aide des notes prises pendant la séance, le
rapporteur modifie le rapport d’instruction pour tenir compte du délibéré.
Il procède également à un travail visant à alléger la rédaction du ROP, qui s’adresse à l’ordonnateur,

45
alors que le RIOP s’adressait aux magistrats membres de la collégialité et pouvait contenir des
considérations développées nécessaires à la bonne compréhension du fonctionnement de l’organisme
contrôlé.

Une attention particulière doit être accordée à la lisibilité du ROP, qui comporte :

- Un sommaire
- Une synthèse en début de rapport, suivie des recommandations de la Cour
- Des parties clairement découpées et articulées, qui s’achèvent par des conclusions sans
ambiguïté
- Des titres explicites

Le rapport doit être clair et synthétique, même s’il aborde des sujets complexes. Il ne faut pas utiliser
un formalisme juridique réservé aux jugements (pas de « considérant »), mais un langage simple et
compréhensible par le plus grand nombre.

Sauf exception, il est conseillé de ne pas dépasser 50 pages plus les annexes. L’expérience montre en
effet qu’un rapport trop long perd en clarté : à l’inverse, l’obligation de condenser sa pensée oblige le
rapporteur à un effort de clarté. En particulier, les mentions purement descriptives d’une situation,
sans dimension critique, sont à proscrire.

Le rapport comporte des tableaux et, le cas échéant des graphiques, qui illustrent les démonstrations.
Attention cependant à ne pas en abuser, au risque de désorienter le lecteur. Une solution peut
consister à renvoyer les éléments les plus techniques en annexe, à la fin du rapport.

L’instruction ayant lieu à charge et à décharge, elle a pu dégager des appréciations de gestion
favorables, qu’il conviendra de mentionner au ROP. Un rapport de gestion peut comporter à la fois des
appréciations critiques et des observations sur la bonne gestion poursuivie dans tel ou tel domaine.

Il faut avoir en tête que les observations du ROP pourront être modifiées dans un sens plus positif au
stade définitif, si les éléments amenés par la contradiction le justifient. En revanche, une appréciation
ne pourra pas être « durcie » au stade définitif.

Une fois les modifications opérées, le projet de ROP est soumis le cas échéant au contre-rapporteur
puis transmis au greffe. Le projet de ROP est soumis à la relecture du Président de séance, qui peut le
modifier s’il le juge nécessaire, pour qu’il se conforme mieux au sens des décisions prises en délibéré.
Le Président de la Chambre signe les lettres d’envoi du ROP ainsi validé à ses destinataires.

Des extraits adressés à (aux) l’ancien(s) ordonnateur(s) et aux tiers mis en cause sont préparés par le
rapporteur conformément aux décisions du délibéré. Le greffe vérifie la conformité des envois avec les
décisions du délibéré. Le Président de la Chambre signe les lettres d’envoi.
 46
Conseils

- Ne pas dépasser 50 pages, plus des annexes dans lesquelles seront reportés les
tableaux et éléments les plus techniques
- Utiliser des titres des paragraphes explicites, mais pas blessants : attention à
l’usage des mots durs et tranchants

3 – Les renvois en procédure pour faute de gestion, ou pour instruction d’un

acte introductif d’instance de gestion de fait

En cas de renvoi par le délibéré en procédure pour faute de gestion d’un ordonnateur ou d’un
contrôleur financier, ou pour instruction d’un acte introductif d’instance de gestion de fait, le
rapporteur confectionne un dossier en extrayant les pièces justificatives du DLR. Il accompagne ce
dossier d’un rapport expliquant les raisons du renvoi, qu’il signe lui-même, et dépose le tout au greffe.
Il appartient ensuite au greffe de procéder à la cotation précise des pièces, qui font désormais l’objet
d’une procédure nouvelle et distincte de l’examen de la gestion.
CHAPITRE 9 – LA PHASE DE CONTRADICTION ET LA REDACTION DU RAPPORT

47
D’INSTRUCTION A FINS D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

1 – Les destinataires du ROP

L’envoi d'un ROP permet d’offrir au service, à l’organisme ou à la société contrôlée la possibilité de
s’expliquer, voire d’opposer un point de vue contraire, sur les constatations et recommandations qui
ont été faites par la Chambre. Il permet aussi à la Chambre de conforter ses analyses avant de décider
de suites à donner.

La contradiction ne doit, en revanche, pas servir à pallier les insuffisances de l’instruction. Il est
éventuellement possible de poser quelques questions dans le ROP, si l’instruction n’a pas permis
d’obtenir les réponses nécessaires, mais celles-ci doivent rester limitées.

En règle générale, sont destinataires de l’intégralité du ROP :

 le dirigeant de l’organisme, du service ou de l’entreprise ;

 le ou les responsables du ministère de tutelle concerné (directeur d’administration centrale
ou secrétaire général de ministère), et leurs prédécesseurs s’il y a lieu ;
 Si la chambre en a décidé ainsi lors du délibéré, peuvent aussi être destinataires les organismes
et services de contrôle (contrôle financier, corps de contrôle ou d’inspection, etc.) ou les autres
administrations ou organismes susceptibles d’éclairer la Cour par leurs analyses.

Peuvent être destinataires d’extraits du ROP :

 s’il y a lieu, le ou les prédécesseurs qui ont exercé leurs fonctions pendant la période sous
contrôle, en limitant l’envoi aux observations concernant la période pendant laquelle le
destinataire de l’extrait était en fonction ;
 les personnes concernées par certaines constatations factuelles pouvant conduire, au stade
définitif, à un renvoi en procédure pour faute de gestion ou à une transmission par le Parquet
général de faits de nature à motiver l’ouverture d’une action pénale, ou à l’ouverture d’une
procédure de gestion de fait ;
 les personnes physiques ou morales susceptibles d’être mises en cause dans le rapport.

2 – Le délai de réponse

L’article 10 de l’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC du 15 janvier 2020 de la Présidente de la

Chambre relative à la procédure d’examen de la gestion dispose que «la lettre accompagnant le
rapport précise le délai de réponse qui ne peut être inférieur à un mois et qui ne peut excéder deux
mois, à compter de la date de réception dudit rapport. »

En pratique, un délai d’un mois et demi est raisonnable mais le Président de chambre peut décider de
l’augmenter, en raison, par exemple, du nombre et de la densité des observations.

Quand le délai de réponse est écoulé, et si aucun délai supplémentaire n’a été sollicité, il appartient
au rapporteur de rédiger un rapport à fin d’analyse des réponses, sans qu’il y ait lieu d’adresser de
lettres de rappel. Toutefois, par politesse, il est conseillé de rappeler aux principaux organismes

48
l’expiration du délai de réponse, et de ne pas être trop strict sur ce sujet (sauf cas de manœuvre
dilatoire caractérisée). Les administrations sont très sollicitées, et les circuits de validation des
réponses sont longs. Il n’est pas impossible qu’elles répondent avec du retard.

3 – La rédaction du rapport d’instruction à fins d’observations définitives

(RIOD)

Lorsque les délais sont écoulés, le rapporteur récupère auprès du greffe l’ensemble des réponses qui
sont parvenues à la Chambre.

3.1. – La forme du RIOD

Le rapporteur rédige un rapport d’instruction à fins d’observations définitives, présenté de la manière
suivante :

- un rappel de la procédure, et des dates de ses principales étapes ;

- la liste des organismes et tiers mis en cause appelés à la contradiction et les dates des courriers
adressés en réponse, le cas échéant l’absence de réponse ;
- l’examen du texte du ROP, observation par observation. Le conseiller-maître rapporteur copie
en premier lieu le texte intégral de l’observation figurant dans le ROP, puis en deuxième lieu il
résume le sens de la réponse ou des réponses concernant cette observation, enfin en troisième
lieu il analyse la pertinence de la réponse, au regard notamment des informations nouvelles
ou des pièces justificatives apportées, et propose soit de maintenir l’observation (apostille
« mention maintenue »), soit de la compléter par des informations nouvelles, ou par des
arguments d’explication donnés par l’ordonnateur ou une des personnes appelées à la
contradiction (apostille « mention complétée »), soit de supprimer l’observation si les
explications et pièces justificatives apportées permettent de dire qu’elle est erronée (apostille
« mention supprimée »).

3.2. – La prise en compte de la contradiction

Les réponses apportées par les organismes peuvent porter sur des erreurs factuelles, mais également
sur des différences d’analyse et d’interprétation.

Les rapporteurs doivent veiller à prendre en compte les éléments apportés par la contradiction. Ceci
peut conduire non seulement à corriger des erreurs de chiffres (même s’il est toujours préférable de
faire valider ces derniers en cours d’instruction), mais également à infléchir le contenu de certaines
analyses.

La contradiction peut aussi faire apparaître des éléments nouveaux que l’instruction n’avait pas permis
d’identifier et qui contredisent en tout ou partie les affirmations du rapport d’observations provisoires.
Dans ce cas, il ne faut pas hésiter à proposer la suppression de l’observation.
 49
Conseil

Ne pas hésiter à modifier en profondeur une observation, voire à la supprimer

s’il apparaît qu’elle est erronée. C’est votre devoir de le faire. Il ne faut pas
chercher à s’accrocher à tout prix à la rédaction du ROP, mais au contraire savoir
la faire évoluer.

Dans la mesure du possible, il est souhaitable qu’à la lecture des observations définitives, l’organisme
contrôlé puisse constater que la contradiction a rempli son office. Lorsque le rapporteur propose de
ne pas reprendre certains arguments émis importants, il est donc recommandé que les raisons en
soient compréhensibles dans le rapport. Il est par exemple possible de citer entre guillemets des
phrases extraites des réponses écrites (Selon le directeur général de l’établissement public, « il n’y a
pas lieu etc »), tout en réfutant l’argumentation (La Chambre estime pour sa part que etc).

La contradiction peut également conduire le rapporteur à confirmer, amender ou supprimer une

recommandation (apostilles « recommandation maintenue », « recommandation modifiée » ou
« recommandation supprimée »).

3.3. – Exemple de rédaction

1 – Les imprécisions des comptes de la délégation de transports urbains

1.1. – L’observation de la Chambre

Au total, les comptes de la délégation, tels que présentés dans le rapport d’activité du délégataire ressortent
constamment en perte sur la période (- 27,58 M€ cumulés sur cinq années) alors même que les comptes sociaux
de la société S. sont quasiment équilibrés (- 0,1 M€). Ceci s’explique par d’importants produits exceptionnels sur
opérations de gestion représentant environ 5 % des charges et produits de la société jusqu’en 2011 (près 8 % en
2010).

Ces produits exceptionnels correspondent à des abandons de créances, assortis d’une clause de retour à
meilleure fortune, sur les frais de siège et les frais de région de la société V. à l’égard de sa filiale S. Ces frais sont
facturés par S. à la délégation alors que, in fine, la société ne les supporte pas dans ses charges.

1.2. – La réponse de la société S.

Compte tenu des pertes de la société, des recapitalisations ont été nécessaires afin d'assurer la continuité
d'exploitation. Cette opération financière sans lien avec le contrat de délégation de service public pouvait être
faite de deux manières : augmentation de capital ou abandon de créances, cette dernière solution ayant été
privilégiée par l'actionnaire majoritaire pour un certain nombre de raisons, notamment fiscales.

Une partie de l'abandon de créances était consentie sans clause de retour à meilleure fortune et l'autre avec
clause de retour à meilleure fortune. Dans le rapport annuel, nous n'avons pas repris les abandons de créances
considérant que ce rapport doit refléter le résultat de l'activité, en l'occurrence fortement déficitaire, et non une
situation à l'équilibre résultant d'abandons de créances consentis par la société mère de S. qui a ainsi assumé ses
responsabilités d'actionnaire. Cet écart avec les comptes sociaux était clairement explicité dans le cadre de l'audit
diligenté, chaque année, par NCA via un cabinet extérieur.
 50
1.3. – La proposition du rapporteur

Il vous est proposé de reprendre le deuxième paragraphe de la réponse de la société, à compter de la deuxième
phrase, la première étant déjà mentionnée dans le ROP, en lui en laissant la paternité. Le deuxième paragraphe
de l’observation devient :

« Ces produits exceptionnels correspondent à des abandons de créances, assortis d’une clause de retour à
meilleure fortune, sur les frais de siège et les frais de région de la société V. à l’égard de sa filiale S. Ces frais sont
facturés par S. à la délégation alors que, in fine, la société ne les supporte pas dans ses charges. La société S.
souligne pour sa part que « Dans le rapport annuel, nous n'avons pas repris les abandons de créances
considérant que ce rapport doit refléter le résultat de l'activité, en l'occurrence fortement déficitaire, et non
une situation à l'équilibre résultant d'abandons de créances consentis par la société mère de S. qui a ainsi
assumé ses responsabilités d'actionnaire. Cet écart avec les comptes sociaux était clairement explicité dans le
cadre de l'audit diligenté, chaque année, par NCA via un cabinet extérieur. »

8 – Mention Modifiée

3.4. – Les propositions de renvoi

Au vu des informations rassemblées dans le cadre de l’instruction puis de la contradiction, le
rapporteur propose le cas échéant les suites autres que celles devant aboutir au rapport
d’observations définitives (si ce n’a pas déjà été fait en phase provisoire) : le renvoi en procédure pour
faute de gestion des ordonnateurs et des contrôleurs financier, le renvoi pour ouverture d’une
procédure de gestion de fait, la transmission au Ministère public en vue de transmission au Parquet
pénal des tribunaux compétents.

3.5. – Le dépôt du RIOD au greffe

Le RIOD signé par le conseiller-maître, chef d’équipe est déposé au greffe de la Cour. Il comporte en
annexe l’intégralité des réponses adressées à la Chambre dans le cadre de la contradiction.

Le Président de section signe le soit-communiqué autorisant la transmission du rapport au Ministère

public.

4 – L’audition

4.1. – Les personnes auditionnées

L’article 10 de l’ordonnance n° 2020/003/CAB/PCDC/CSC du 15 janvier 2020 de la présidente de la
Chambre relative à la procédure d’examen de la gestion dispose que « Les dirigeants et anciens
dirigeants de l’entité contrôlée et les personnes mises en cause peuvent demander à être auditionnés
par la section compétente.
Le Président de section peut également demander l’audition des dirigeants ou de leurs représentants
par la formation de délibéré, ainsi que des personnes mises en cause. »
L’article 13 de la même ordonnance dispose que « Lorsque la section compétente décide de procéder

51
à l’audition des dirigeants de l’organisme contrôlé ou des personnes mises en cause, le Président de
section leur fait parvenir quinze jours à l’avance une demande écrite.

Peuvent être associés à l’audition, le représentant de l’autorité de tutelle et les membres des corps de
contrôle. »

L’audition a lieu avant la réunion de la formation de délibéré et en présence du représentant du

Ministère public près la Chambre des comptes.

En cas d’audition à la demande du Président de section, le conseiller-maître, chef d’équipe, prépare à

son attention un questionnaire sur les points qui méritent un éclaircissement et qui justifient la
demande d’audition.

4.2. – La place de l’audition dans une procédure écrite

La procédure devant la Chambre des comptes est une procédure écrite, qui se matérialise par la
constitution du dossier liasse-rapport (DLR), c’est-à-dire de l’ensemble des pièces justificatives qui
nourrissent les observations de la chambre.

Ceci ne veut pas dire que des moments d’échange oral n’existent pas : tout au contraire, ils sont
organisés par la procédure lors de l’entretien d’ouverture, lors de l’entretien de fin de contrôle et donc,
lors de l’audition.

L’audition permet aux dirigeants de l’entité, éventuellement aux autorités de tutelle et membres des
corps d’inspection d’avoir un contact direct non plus avec le seul rapporteur mais avec l’ensemble de
la formation de délibéré. Ils ont l’occasion d’exprimer leur point de vue par oral, dans un format qui
ne dépasse pas en général une heure.

Après avoir entendu la personne auditionnée, le président peut demander au rapporteur ou aux
membres du délibéré de poser des questions pour éclaircir tel ou tel point. Mais attention, une
audition n’est pas un débat : les membres du délibéré restent dans une attitude neutre, s’en tiennent
à des questions et ne donnent pas leur avis.

L’audition est souvent un moment riche, surtout pour les membres du délibéré autres que le
rapporteur. Il peut permettre de modifier l’appréciation que l’on porte sur l’organisme, en prenant
mieux en compte les difficultés de gestion auxquels il a été confronté.

Si l’audition fait apparaître des arguments nouveaux qui n’étaient pas apparus jusque-là, le Président
de séance demande à la personne auditionnée de lui adresser un courrier dans un délai très bref,
accompagné le cas échéant des pièces justificatives.
 CHAPITRE 10 – LA PRESENTATION DEVANT LA FORMATION DE DELIBERE, LA

52
REDACTION DU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES ET LES AUTRES
PRODUITS DU CONTROLE

1 – La présentation du RIOD devant la formation de délibéré

Globalement, il convient d’appliquer les mêmes règles que pour la présentation du RIOP, décrites au
chapitre 8 ci-dessus.

Le rapporteur présente oralement son rapport devant la formation de délibéré. Cette présentation
doit être rapide et synthétique.

Si un élément nouveau a été obtenu en audition, il en est demandé confirmation par écrit. Au cas où
des réponses sont intervenues après le dépôt du rapport au greffe, il convient de les prendre en
compte soit par une note complémentaire d’analyse soit, oralement, au cours de la séance.

Afin de faciliter le délibéré, la présentation suivante est suggérée :

 en ce qui concerne les observations non contestées ou non commentées, le RIOD peut
préciser, en introduction, qu’il est proposé de les maintenir telles qu’elles figurent au ROP.
Cela évite à la collégialité d’y revenir sauf à décider que certaines soient résumées ou
compactées ;
 le rapporteur se concentre sur les observations qui ont fait l’objet d’une contradiction; il
présente les principaux arguments issus de la contradiction, et ses propositions de maintien
(apostille « mention maintenue »), de modification (apostille « mention modifiée ») ou de
suppression (apostille « mention supprimée »). Il en va de même sur les propositions de
maintien, modification ou suppression des recommandations. Il prend des notes en séance qui
faciliteront la rédaction du ROD.

2 – La rédaction du rapport d’observations définitives (ROD)

La rédaction du ROD se conforme strictement aux décisions du délibéré : seule la minute apostillée par
le président de séance fait foi.

Si le rapporteur a rédigé le RIOD selon la présentation recommandée ci-dessus au chapitre 9, en

incluant des propositions de modifications rédactionnelles, le travail de rédaction du ROD s’en
trouvera grandement facilité, sauf si le délibéré a décidé, au vu de la contradiction, de bouleverser
l’architecture qui avait été retenue pour le ROP. Le ROD suit le même formalisme que le ROP : il
comporte :

- Un sommaire
- Une synthèse en début de rapport, suivie des recommandations de la Cour
- Des parties clairement découpées et articulées, qui s’achèvent par des conclusions sans
ambiguïté
- Des titres explicites

Il ne dépasse pas un format de 50 pages, plus les annexes, sauf exception.

 53
3 – Les différents produits du contrôle
Cependant, le contrôle de gestion est la porte d’entrée idéale pour alimenter les autres types
d’interventions de la Chambre, notamment celles qui visent à sanctionner les irrégularités de gestion.
Le ROD est donc loin d’être le seul produit résultant de ce contrôle.

3.1. – Le ROD et ses destinataires

Le premier produit attendu est le rapport d’observations définitives, dont les observations précises et
détaillées portent sur la régularité et sur la performance de la gestion de l’organisme contrôlé, et qui
comporte une liste de recommandations.

L’article 14 de l’ordonnance d’avril 2020 de la présidente de la Chambre relative à la procédure

d’examen de la gestion dispose que « les rapports d’observations définitives sont communiqués par la
Présidente de la Chambre aux dirigeants des entités contrôlées, au Ministre des Finances et au Ministre
exerçant la tutelle technique. »

3.2. – La publicité donnée au ROD

Le même article 14 de l’ordonnance d’avril 2020 dispose que les ROD « sont mis en ligne sur le site de
la Chambre des comptes un mois après l’envoi aux dirigeant des entités contrôlées, qui en ont été
préalablement informées. »

Le rapport de la Chambre devient ainsi accessible aux médias et au grand public. Il alimente
l’information du citoyen et le débat public local. La pertinence de ses recommandations devrait donner
à la Chambre dans l’avenir une forte légitimité.

3.3. – Le renvoi en procédure pour faute de gestion des ordonnateurs et contrôleurs

financiers
Le contrôle de la gestion a vocation à alimenter fortement cette procédure, sous forme de renvoi dès
lors que le rapporteur a détecté des éléments susceptibles de recevoir le qualificatif de faute de
gestion. Il se réfère pour cela aux 10 catégories de fautes définies par l’article 88 de la loi n°2018/012
du 11 juillet 2012 (cf ci-dessus, pages 39 et 40).

Le conseiller-maître, chef d’équipe, rédige alors un rapport à part qu’il adresse au Président de section,
ce qui marque l’ouverture de la procédure.

3.4. – Le renvoi au rapporteur du contrôle juridictionnel

Le contrôle de la gestion permet souvent de détecter des manquements qui affectent non seulement
l’ordonnateur, mais aussi le comptable, notamment si les opérations de paiement ne sont pas
justifiées.

Le délibéré va alors décider de renvoyer ces éléments au rapporteur du contrôle juridictionnel : c’est
une procédure distincte de la procédure du contrôle de la gestion puisqu’elle vise le comptable et non
l’ordonnateur, et qui est organisée par les articles 29 à 31 du décret n°2013/160 du 15 mai 2013
portant règlement général de la comptabilité publique. En pratique, le contrôle juridictionnel et le
contrôle de la gestion d’un même organisme sont souvent confiés au même magistrat.
3.5. – Le renvoi au Ministère public, pour transmission au Parquet des tribunaux répressifs

54
compétents
Lorsque le contrôle de la gestion met à jour des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale
par les tribunaux compétents, le délibéré décide d’un renvoi au Ministère public, pour transmission au
parquet des tribunaux répressifs.

3.6. – Le renvoi au rapporteur de la gestion de fait

Le délibéré peut décider un renvoi au Président de section pour nomination d’un rapporteur de l’acte
introductif d’instance, premier acte de mise en œuvre de la procédure de gestion de fait des articles
39 à 44 de la loi n° 2003/005 du 21 avril 2013 fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement
de la Chambre des comptes de la Cour Suprême.

3.7. – Le référé au ministre de tutelle

Même si le ministre de tutelle de l’organisme contrôlé est destinataire du ROD, la Chambre peut
décider de lui adresser un référé. Il s’agit d’une lettre qui fait état des constats de la Chambre et de ses
critiques notamment vis-à-vis de la mise en œuvre de la tutelle ministérielle, et qui détaille en quoi
elle s’est avérée défaillante et, le cas échéant, comment y remédier.