Commission Européenne - Réseau D'experts - Inclusion Sociale Et Active-Une Politique À Minima-Analyse Des Politiques Nationales-2012

Réseau d’experts Inclusion sociale et active :
indépendants en Une politique à minima
inclusion sociale
Analyse des politiques nationales
France
June 2012 1
Ce rapport a été élaboré pour la Commission européenne par :
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Inclusion sociale et active :
Une politique à minima
Analyse des politiques nationales
MICHEL LEGROS
ECOLE DES HAUTES ETUDES EN SANTE PUBLIQUE
FRANCE
Emploi, affaires sociales et inclusion
France
Sommaire
Résumé ............................................................................................................ 7
1. L’inclusion, une stratégie globale et intégrée ? ................................................ 9
1.1 Schéma général de la politique d’inclusion ................................................11

1.1.1 L’inclusion: une thématique partiellement intégrée ...........................12
1.1.2 L’inclusion sociale, une thématique en demi-teinte ...........................14
1.2 Mise en œuvre ......................................................................................15
1.3 Coordination verticale des politiques ........................................................18
1.4 Participation active des acteurs concernés ................................................18

2. Description et évaluation de l’impact et du rapport coût-efficacité des mesures
introduites ou planifiées dans les trois axes....................................................19
2.1 Revenu minimum adéquat ......................................................................19
2.2 Un marché du travail inclusif ..................................................................21
2.3 L’accès à des services de qualité .............................................................22

3. Ressources financières consacrées à l’inclusion ...............................................23
3.1 Ressources nationales ............................................................................23
3.2 Fonds structurels ..................................................................................24

4. Suivi et évaluation ......................................................................................25
5. Recommandations ......................................................................................27
6. Bibliographie et sources documentaires .........................................................29
Annexes : tableaux de synthèse .........................................................................31
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Résumé
L’inclusion active ne constitue que très partiellement en France une stratégie adoptée
en réponse aux recommandations de l’Union européenne. Ce concept et les pratiques
qui lui sont associées renvoient à une transformation des politiques sociales à partir du
début des années 1980. La segmentation du marché du travail et la réduction du
périmètre des politiques d’assurances sociales ont incité les gouvernements successifs
à renouer avec des formes d’assistance plus traditionnelles visant à apporter des
ressources aux personnes en difficultés. Ce renouveau de l’assistance, désigné sous le
vocable d’insertion, puis plus récemment et plus timidement, d’inclusion, s’est
accompagné de la mise à disposition de services et d’un appel à la responsabilisation
des personnes.
Si l’inclusion active ne constitue pas explicitement une politique publique, la logique et
les instruments de cette politique se retrouvent à l’œuvre dans les trois domaines de
l’inclusion : les minima sociaux, avec la création du revenu de solidarité active, le
marché du travail avec un fort investissement dans les politiques d’emploi et la mise à
disposition de multiples services.
La coordination verticale entre l’Etat et les collectivités territoriales reste peu
développée bien que ces dernières assument une part importante de l’action sociale,
principalement sous la forme de services.
La participation des acteurs, forte dans le cadre du Conseil national de lutte contre les
exclusions, est, en revanche, beaucoup plus faible, dans l’ensemble de la société, tant
pour les partenaires sociaux que pour les personnes en situation de pauvreté et
d’exclusion en dépit de multiples expérimentations
Les évaluations, académiques ou administratives, ne montrent pas un impact
véritablement significatif de l’ensemble de ces mesures sur la population concernée. Si
l’intensité de l’exclusion et la dégradation de la situation sociale sont contenues, les
effets sur l’emploi restent faibles, comme le montre par, exemple, l’importance du non
recours au revenu de solidarité active, ou dans le domaine des services, le faible
impact des politiques d’accès au logement et d’accompagnement vers l’emploi. Ces
politiques ne produisent pas non plus d’effets sur une nouvelle recomposition du
marché du travail plus favorable à la qualité des emplois.
Cet impact limité est d’autant plus préoccupant qu’une estimation sommaire des
dépenses montre que la France, uniquement à l’échelon national, investit ente 2 et 3
% de son PIB dans cette politique.
Au cours des 10 dernières années, on a assisté à une forte augmentation de la
production de données et de statistiques sociales, augmentation dont profite la
politique de lutte contre l’exclusion. Le monitoring des politiques reste toutefois plus
important que l’évaluation même si l’évaluation du RSA a constitué une démarche
scientifiquement solide et si une évaluation de grande ampleur des établissements et
services sociaux et médico-sociaux est en préparation.
Les recommandations générales issues de cette note vont dans le sens du
développement d’une recherche sur la pertinence et l’efficacité globale de cette
politique d’inclusion dont les effets paraissent actuellement très limités et dont
l’impact serait sans doute plus important si elle valorisait des dimensions de formation
et d’accompagnement des personnes les plus éloignées du travail tout en promouvant
un emploi de qualité rémunéré décemment.
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1. L’inclusion, une stratégie globale et intégrée ?

La communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité
économique et social européen et au Comité des régions visant à « moderniser la
protection sociale pour renforcer la justice sociale et la cohésion économique :
promouvoir l’inclusion active des personnes les plus éloignées du marché du travail »
date du 17 octobre 20071. A quelques mois près, cette date correspondait pour la
France au début d’une nouvelle présidence. Au terme de celle-ci, la France sort d’une
période de cinq années marquées par un très grand nombre de réformes dont l’entrée
en récession n’a que faiblement bouleversé le rythme d’adoption et de promulgation
même si la crise en a freinée voire différée la mise en place. Qu’il s’agisse des
universités, des retraites, de l’organisation du syndicalisme, de la réforme des minima
sociaux, du marché du travail, du statut de l’auto-entrepreneur, du soutien aux petites
et moyennes entreprises, des secteurs entiers de la vie économique et sociale ne sont
plus les mêmes à la sortie du dernier quinquennat. Ces réformes ont-elles trouvé dans
le concept d’inclusion active une source d’inspiration ? Peut-on, de façon linéaire, relier
les politiques sociales développées pendant cette période à une stratégie explicite de
promotion de l’inclusion active ?
Même si l’instauration d’un revenu de solidarité active (RSA) et la création de Pôle
emploi, entre autres réalisations, voire la stigmatisation de l’assistanat au profit du
travail, ont marqué les politiques sociales de ces dernières années, ce serait une
erreur de sur-interpréter le passé récent à la lumière du concept d’inclusion active. Ce
thème qui ne s’adapte que difficilement au vocabulaire des politiques sociales
françaises n’est que le prolongement d’une transformation engagée au début de la
décennie 1980 lorsque les premiers chocs pétroliers marquèrent l’entrée du pays dans
les années de croissance faible. Cette stratégie apportait alors une réponse à une
double recomposition : celle du marché du travail, d’une part, et, celle de la protection
sociale des actifs au chômage, d’autre part.
La recomposition des marchés du travail n’est pas un phénomène nouveau. Dans la
période de croissance forte, la France en a connu plusieurs, en particulier, lorsqu’il a
fallu intégrer une population rurale lors du passage d’une agriculture familiale à une
agriculture plus industrielle dans les années 1960, puis, quelques années plus tard,
après les accords d’Evian de 1963, marquant la fin de la colonisation. Ces
mouvements s’effectuaient alors dans une période de croissance. A l’inverse, la
recomposition du marché du travail qui s’est engagée à la fin de la décennie 70 s’est
réalisée dans le contexte d’une réduction progressive du périmètre de l’emploi
industriel dont témoigne, par exemple, le recul de la sidérurgie ou du textile et la
montée d’une économie de services. La lutte contre le chômage a privilégié alors le
maintien des actifs en situation de travail et, parmi ces actifs, un accent a été mis sur
les actifs entre 30 et 50 ans. Ce choix implicite s’est traduit par la sortie des seniors
du monde du travail en recourant à des mécanismes de préretraite et, à l’autre
extrémité de l’échelle des âges, à une non intégration des groupes les plus jeunes.
Dans le même temps, pour accroître la productivité du travail l’accent a été mis sur les
actifs les plus qualifiés. Les jeunes non qualifiés, on été confinés dans des formes de
travail précaire : intérim, contrats aidés, stages, créant des trajectoires
professionnelles faisant alterner travail à faibles qualifications, périodes de chômage et
formations sans avenir professionnel. Si l’instauration du salaire minimum a permis de
protéger les personnes en emploi stable et à temps plein, en revanche, la précarité a
généré, de facto, des rémunérations plus basses, à l’origine du phénomène découvert
tardivement des travailleurs pauvres.
1 Bruxelles, 17.10.2007, COM (2007)620 final.
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Cette recomposition a produit un marché du travail fortement segmenté laissant en

dehors de l’emploi stable et rémunéré à un niveau décent une population qui se définit
par deux critères : l’âge, jeunes de moins de 25-30 ans ou personnes de plus de 50-
55 ans, et le faible niveau de qualification2.
La transformation du marché du travail a été concomitante à la recomposition des
politiques de protection sociale. Lorsque le système français de protection sociale
s’élabora, après la seconde guerre mondiale, dans une perspective universaliste et
généraliste – perspective qui ne sera jamais atteinte- il ne prenait en charge que les
risques « famille et enfance », « vieillesse », et « maladie-maternité ». L’extension au
non emploi n’était alors ni pas envisagée ni envisageable et c’est seulement en 1958
qu’une assurance-chômage fut créée. Bien que non rattachée à la Sécurité sociale elle
en a toutes les caractéristiques (gestion paritaire, techniques d’assurance, etc…).
Construit dans une période de plein-emploi où le chômage était perçu comme un
accident individuel, le périmètre d’action de ce système d’assurance-chômage se
réduisit au fur et à mesure de la montée d’un chômage structurel. La réforme de ce
système, en 1984, fit basculer une partie des chômeurs non indemnisés vers une
prestation de solidarité de type assistancielle, l’allocation spécifique de solidarité qui
constitue un minimum social de fait, largement en dessous du seuil de pauvreté. La
thématique des nouveaux pauvres est corrélative en France de cette transformation
de l’indemnisation des chômeurs. En 1988, le Revenu minimum d’insertion (RMI) vint
compléter ce dispositif et accentua le transfert de l’assurance chômage, vers
l’allocation de solidarité spécifique puis vers le RMI. La convention de 1992, poursuit le
durcissement des conditions d’accès à l’assurance chômage, la réduction du montant
de l’indemnisation et sa durée. La convention de 2009 prolonge et amplifie cette
orientation en renforçant les obligations de recherche d’emploi faites aux chômeurs.
A la fin de l’année 2011, sur les 4,2 millions de chômeurs potentiellement
indemnisables, 1,9 millions l’étaient au titre de l’assurance-chômage et 0,4 million au
titre de l’allocation de solidarité spécifique. Au total, l’indemnisation du chômage ne
concerne que 54 % des chômeurs. Les années de croissance lente sont celles du
basculement d’une moitié des chômeurs de l’assurance-chômage vers des prestations
de type assistancielle. Nous revenons sur un modèle antérieur à celui développé après
la seconde guerre mondiale, renouant avec les grandes législations de l’assistance
créées au début du siècle précédent en matière de maladie, d’assistance familiale et
de vieillesse (loi de 1905..). La différence principale est que cette législation
d’assistance ne concernait que des personnes ne pouvant pas travailler en raison de
leur état de santé ou de leur âge, voire de leurs charges de famille. Les nouvelles
législations développées à partir de 1980 concernent des populations en âge et en
capacité de travail. Toutes les formes d’assistance, dans la mesure où elles distribuent
des ressources publiques sans contribution des bénéficiaires, ont toujours suscité la
crainte de la fraude, de l’abus et l’histoire de l’assistance est aussi l’histoire de son
contrôle3 en dépit des mécanismes de sélectivité et souvent de conditionnalité mis en
œuvre. Face à ces craintes exacerbées puisqu’il s’agit d’apporter une aide à des
personnes qui pourraient travailler, et donc largement soupçonnées de passivité et de
fraude, la réponse des pouvoirs publics est celle de la responsabilisation des
personnes dans cette situation, et du contrôle voire de la contrainte et, au minimum,
l’exigence de contreparties.
2 Sur la définition de la qualification, voir de José Rose, « Qu’est ce que le travail non qualifié ? » Paris, La
Dispute, 2012, 177 p. Voir également de Serge Paugam, « Le salarié de la précarité. Les nouvelles
formes de l'intégration professionnelle », PUF, coll. « Quadrige essais débats », 2007
3 Ces réflexions doivent beaucoup aux intervenants du séminaire organisé par l’ONPES sur l’assistance et
l’assistanat – ONPES, juin-octobre 2012- et qui constitueront la trame du rapport thématique de l’ONPES
à paraitre en début 2013
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La notion d’insertion qui apparaît dès le début des années 80 est la traduction de cette
double volonté d’aide et de responsabilisation des personnes. Elle est d’abord
appliquée aux jeunes. En octobre 1981, Bertrand Schwartz publie un rapport
préconisant, face au développement du chômage des jeunes et aux sorties de l’école
sans diplôme, la mise en œuvre d’une politique d’insertion sociale et professionnelle
des jeunes, reposant sur des structures locales, partenariales et transversales : les
missions locales et les permanences d’accueil, d’information et d’orientation. L’idée
d’inscrire les jeunes dans une logique d’assistance financière paraissait alors
inconcevable, d’où l’absence de minimum social les concernant et le report de leur
prise en charge sur l’univers familial. L’adoption du revenu minimum d’insertion en
1988 prolonge cette logique en proposant, non pas aux jeunes mais aux adultes, de
s’inscrire dans une démarche d’insertion pluridimensionnelle, couvrant le logement, la
vie sociale, la santé et surtout le travail. Cette transformation de la politique sociale
française qui se déroule sur une trentaine d’années rencontre, quoique de manière
atténuée, les stratégies d’activation de l’emploi et plus globalement les politiques
sociales développée aux USA et au Royaume-Uni. 4
Il n’est donc pas possible de parler pour la France de la mise en œuvre d’une stratégie
d’inclusion active née uniquement de l’intervention de l’Union européenne. On peut, en
revanche, distinguer plusieurs séquences. La première, du rapport Schwartz à la
création du RMI, est marquée par l’émergence et la consolidation de la notion
d’insertion s’appuyant sur la mise en place d’un nouveau minimum social pour les
adultes d’âge actif. Une seconde étape va de 1988 à 1998, année de l’adoption de la
loi de lutte contre les exclusions. Cette période met l’accent sur le développement des
services d’accompagnement vers l’emploi et l’amélioration de l’accès aux soins avec la
mise en œuvre de la couverture maladie universelle. De 1998 à 2007, s’ouvre une
troisième séquence où les services en matière de logement se développent, où la
notion d’inclusion apparaît en particulier dans le cadre des PNAI et où la question de
l’inclusion n’est pas pensée uniquement pour les demandeurs d’emploi mais aussi pour
les personnes handicapées et les personnes vulnérables en établissements et services.
Trois lois importantes marquent cette séquence, en 2002 pour les établissements
sociaux et médico sociaux, en 2005 pour le handicap et, plus globalement, pour la
cohésion sociale, du handicap. La dernière période, ouverte en 2007, se caractérise
par l’adoption d’une série de mesures explicitement référées à une logique d’inclusion
active comme l’adoption d’une stratégie de réduction de la pauvreté, la création du
revenu de solidarité active, la création de Pôle emploi, la refondation de la politique
d’accès à l’hébergement et au logement. Cette période est aussi celle où l’accent mis
sur la responsabilité des personnes a été le plus fort allant jusqu’à la dénonciation de
l’assistanat et la stigmatisation des personnes bénéficiant des mesures d’aide sociale.
1.1 Schéma général de la politique d’inclusion

Ce titre général ne rend pas très bien compte de la situation française pour laquelle on
ne peut pas parler d’un schéma général de la politique d’inclusion, active ou non. Cela
ne signifie pas que la thématique d’inclusion active ne soit pas présente dans les
politiques françaises, bien au contraire, on retrouve ce thème dans de multiples
politiques. En revanche, le concept d’inclusion n’est pas utilisé de façon explicite dans
la description et l’analyse des politiques. Outre le fait que ce thème n’appartient pas
au registre linguistique des politiques publiques françaises, il se heurte à d’autres
thématiques, particulièrement développées pendant les cinq dernières années. Il s’agit
aussi d’une thématique sujette à contestations, ce qui en freine peut-être l’usage.
4 Sur la transformation des politiques sociales, voir Bruno Pallier, 2002 et Nicolas Duvoux, Le nouvel âge
de la solidarité, Paris, Seuil, 2012.
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1.1.1 L’inclusion: une thématique partiellement intégrée

La thématique de l’insertion, dominante dans les années 1980-2000, n’a plus été
utilisée pour les réformes engagées à partir des années 2000. En revanche, l’idée
selon laquelle il importe d’organiser des dispositifs qui donnent une importance plus
grande aux utilisateurs et qui facilitent l’intégration de ces usagers dans le courant
dominant se retrouve dans de nombreux textes de lois ou dispositifs
gouvernementaux. C’est plus l’adoption du concept de « mainstreaming » qui est
valorisée dans cette démarche, même si, là encore, le vocable, intraduisible en
français, n’appartient pas au registre linguistique des politiques sociales françaises.
Les exemples de cette évolution sont nombreux, on peut citer :
 la promulgation, en janvier 2002, d’une loi concernant les 35 000 établissements
et services ouverts aux personnes âgées, handicapées, des enfants et adolescents
en difficultés. Cette loi met l’accent sur l’accompagnement des usagers et sur
l’évolution des établissements vers une offre de services sur des territoires,
 la loi sur le handicap de 2005, qui vise une plus grande intégration des personnes
handicapées dans la vie sociale et professionnelle,
 le dispositif de prise en charge des populations sans abri dans le cadre du
programme dit de « logement d’abord » qui s’inspire des expériences nord-
américaines et vivement encouragées par la FEANTSA, de type « housing first »,
 la refonte du Revenu minimum d’Insertion et de l’allocation de parent isolé dans le
Revenu de solidarité active,
 la mise en œuvre d’un service civique pour les jeunes sur la base du volontariat,
 la loi Solidarité et rénovation urbaine qui vise à rendre obligatoire dans les villes
une inclusion de logements sociaux.
Plus directement référencées à la stratégie d’inclusion active, il est possible de

reclasser dans les trois piliers de cette démarche de nombreuses mesures adoptées
par les gouvernements français, même si ces mesures ne sont pas pensées et
organisées dans le cadre d’une stratégie explicite globale et cohérente d’inclusion
sociale et active. S’agissant de l’axe des ressources financières pour les populations
les plus pauvres, ce transfert prend principalement trois formes : le Revenu de
solidarité active, la Prime pour l’emploi et l’allocation de solidarité spécifique.
 Créée en 2001, la Prime pour l’emploi (PPE) proche de « l’Earned income tax » est
versée par l’Etat aux salariés qui occupent un emploi à bas salaire. Elle vise à
inciter à accepter un travail faiblement rémunéré en procurant une baisse de
l’impôt sur le revenu ou une prime. En 2011, 6,7 millions de foyers ont perçu cette
prime d’un montant annuel moyen de 450 euros. Pour la prime de 2012, le revenu
fiscal de référence ne doit pas dépasser 16 251 euros pour une personne seule et
32 498 euros pour un couple. Le coût global de la mesure devrait être de 2,5
milliards d’euros en 2012.
 L’Allocation de solidarité spécifique (ASS) est attribuée aux demandeurs d’emploi
qui justifient de 5 années d’activités au cours des 10 années précédentes. Ils
doivent être aptes au travail et effectuer des démarches de recherche d’emploi.
Son montant à taux plein est de 15,63 euros par jour soit 468,90 euros par mois
et l’ASS concerne 350 000 personnes.
 Le revenu de solidarité active comprend deux prestations. La première dénommée
« RSA socle » correspond à l’ancien RMI et à l’allocation de parent isolé (API). Son
montant est de 474,93 euros pour une personne seule et elle concerne 1,39 million
d’allocataires. Le « RSA activité », seconde prestation du RSA, s’adresse aux
personnes en emploi pour lesquelles il constitue un complément de revenu. Son
montant moyen est de l’ordre de 165 euros par mois et concerne quelques
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450 000 foyers. En 2012, une obligation de travail pour les bénéficiaires du RSA-
socle de 7 heures par semaine pour un montant de 214,1 euros devrait être
expérimentée dans 11 départements.
 Le RSA jeune mis en place au 1er septembre 2010 ne concerne que 9000
allocataires en raison des modalités très restrictives de son attribution.
 Dans la prise en compte des ressources à caractère social, délivrées sous
conditions de ressources, et bien que ne s’agissant pas de minima sociaux, il faut
intégrer les différentes allocations logement5. Ces allocations bénéficient à près de
6 millions de foyers pour un montant global de l’ordre de 15 milliards d’euros et
apportant un supplément de revenu moyen de l’ordre de 220 euros par ménage à
bas revenus.
Le second pilier de l’inclusion active porte sur la réalisation d’un marché du travail plus
inclusif. Les deux stratégies mobilisées en France dans cette perspective sont
fortement différentes. La première consiste à abaisser le coût du travail en procédant
à des allègements ou des exonérations de cotisations sociales. La seconde vise à
favoriser un segment du marché du travail accueillant des populations en difficulté, il
s’agit de secteur de l’économie sociale et solidaire.
La politique d’exonération des cotisations sociales sur les bas salaires a été instaurée à
partir de 1993. Rendant le coût du travail moins élevé, elle devait inciter les
employeurs à accroître les embauches dans cette tranche de salaire. Au fil des années,
cette politique est devenue l’un des instruments privilégié de la politique de l’emploi
en France. Ces exonérations s’appliquent à une population dont les revenus salariaux
se situent en dessous de 1,6 fois le salaire minimum. Ces exonérations se sont
multipliées au cours des dernières années. Les études réalisées sur l’impact de cette
mesure chiffrent autour de 800 000 le nombre d’emplois créés ou sauvegardés depuis
la création de ces dispositifs dont le coût est considéré comme très élevé puisqu’il
devrait atteindre près de 30 milliards d’euros pour l’année 2012, soit 55 % de plus
qu’en 2002. Cette politique n’a pas d’impacts négatifs sur les comptes de la Sécurité
sociale, l’Etat ayant compensé cette perte de recette par le reversement de diverses
taxes. En revanche, elle favorise l’extension des bas salaires et, sans doute, un plus
grand nombre de postes de travail de moindre qualité.
Le secteur de l’économie sociale et solidaire est traditionnellement plus ouvert à
l’insertion des travailleurs éloignés de l’emploi. Ce secteur a multiplié les structures
associatives et coopératives qui ont développé des activités d’insertion pour les jeunes
et pour les travailleurs âgés. Actuellement, ce secteur représente entre 7 et 8 % du
PIB dont 3 % pour les associations et fondations et emploie 10% des salariés. Ce
secteur a une féminisation des emplois plus élevée que dans le secteur privé
traditionnel (65,5 % vs 40 %). On y retrouve une part importante de populations plus
fragiles mais avec une prépondérance des contrats courts, ce qui traduit aussi une
qualité d’emploi qui pourrait être encore fortement améliorée. 6 Proche de l’économie
sociale et solidaire, et même parfois confondu, le secteur de l’insertion par l’activité
économique regroupe un peu plus de 5000 structures dont les chantiers d’insertion,
les entreprises d’insertion, les entreprises de travail temporaire d’insertion ainsi que
les régies de quartiers. Chaque année, près de 250 000 salariés en insertion, soit
5 Allocations dont on notera qu’elles prennent la place en 1977 d’une politique généraliste d’aide à la
construction dite d’aide à la pierre, au profit d’une aide directe aux personnes sous conditions de
ressources. Il s’agit là aussi d’un exemple de la recomposition des politiques de protection sociale à la fin
des années 70.
6 Francis Vercamer, « l’économie sociale et solidaire, entreprendre autrement pour la croissance et
l’emploi », rapport de mission parlementaire, avril 2010.
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70 000 équivalents temps-plein sont embauchés, principalement en contrats aidés,

dans un secteur qui mobilise également près de 20 000 salariés permanents.
A côté des mesures financières et des aides au marché du travail, une importante
offre de services est organisée en direction des populations à bas revenu ou éloignées
du marché du travail. L’ensemble des secteurs de la vie économique et sociale est
couvert par ces actions et ces programmes, même si leur intensité et leur efficacité
peuvent être assez dissemblables. Le document de politique transversale (DPT) pour
l’inclusion sociale, présenté dans les paragraphes suivants, récapitule l’ensemble de
ces mesures visant à promouvoir des services aux personnes en difficultés ou
éloignées de l’emploi. Ces programmes d’Etat sont complétés par l’action des
collectivités locales dont la visibilité reste moins grande au niveau national.
1.1.2 L’inclusion sociale, une thématique en demi-teinte

Si le terme d’inclusion active est évoqué par certains leaders associatifs, s’il a pu
inspirer des politiques comme la mise en œuvre du revenu de solidarité active, ou la
proposition des hauts fonctionnaires de l’administration sociale de créer, dans la foulée
de la Loi d’orientation des lois de finances un document permettant de donner un
habillage identique à des politiques publiques dans des champs différents 7, ce thème
n’a pas saturé l’espace politique pendant les cinq dernières années. Le développement
de son usage s’est heurté à deux obstacles.
Le premier est celui du décalage entre les stratégies du gouvernement français et le
concept même d’inclusion. Les deux premières années du quinquennat qui vient de
s’achever ont adopté une double problématique qui n’était pas entièrement
concordante avec le logique de l’inclusion active. La première s’inscrivait dans une
logique de type « Reaganomics ». Il s’agissait de relancer la croissance par le haut en
générant des effets d’entraînement. Ce modèle se retrouvait dans la fiscalité,
privilégiant une réduction des impôts accompagnée d’une baisse des dépenses
sociales. La seconde visait à accroître la quantité de personnes au travail en favorisant
d’abord celles qui avaient déjà un emploi, au détriment d’une politique s’adressant en
priorité aux personnes sans emploi, politique dont témoigne, par exemple, la
facilitation de l’accès aux heures supplémentaires. Cette politique a évolué avec la
crise, à partir de 2009, pour revenir à un schéma plus classique retrouvant, par
exemple, l’usage des contrats aidés. Mais dans la même période, on a assisté à un
durcissement politique mettant l’accent sur les risques de l’assistanat, sur les
contraintes sociales causées par la présence de migrants et surtout marquée par la
crise des Roms. Cette posture politique plus excluante, surtout pendant les trois
dernières années, ne pouvait s’accorder que difficilement avec une stratégie
d’inclusion, fut-elle active.
Le second obstacle est totalement différent et renvoie à une attitude plutôt réservée
d’une part des forces vives de la France à l’égard des propositions de l’Union
européenne. Outre le fait de ne pas mettre en avant les politiques et les concepts
labellisés « Union européenne », cette attitude consiste parfois à mettre en doute les
concepts européens au nom d’une critique du libéralisme dont témoigneraient ces
politiques. Ces critiques se sont exprimées à l’occasion de la mise en œuvre du RSA. Il
a été fait le reproche à cette prestation de ne s’intéresser qu’à la responsabilisation
qu’elle faisait peser sur les allocataires sans prendre en compte les difficultés à trouver
un emploi en raison des tensions sur le marché du travail. Par ailleurs, le RSA a été
critiqué car il conduisait les employeurs à ne proposer que des bas salaires, voire des
emplois à temps partiel. Pour un certain nombre d’observateurs et d’analystes, le RSA
7 Ce document a fait l’objet d’une Peer review en 2006. France
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était un pas de plus dans le démantèlement d’un système d’assurances au profit d’une
augmentation des logiques d’assistance et du workfare. 8
1.2 Mise en œuvre

Dans le champ de la lutte contre la pauvreté la logique de l’inclusion active apparaît le
plus nettement dans l’instauration du Revenu précisément appelé de « solidarité
active » qui est venu en décembre 2008 remplacer le revenu minimum dit d’Insertion.
Le changement de terme traduit bien cette stratégie de focalisation sur l’emploi alors
que le RMI avait une vision plus large, l’insertion pouvant couvrir des domaines
comme le logement, la santé et, plus largement, toute vie sociale.
En dehors de la mise en œuvre du Revenu de solidarité active et de l’augmentation
des minima sociaux de l’ordre de 25 % pour les personnes âgées et les personnes
handicapées, les mises en œuvre les plus importantes ont été dans le champ du
marché du travail et dans celui des services aux personnes.
Dès le début du quinquennat plusieurs réformes ont cherché à modifier l’organisation
du marché du travail en promouvant un système s’inspirant du concept de
flexisécurité. Cela s’est traduit par la loi de modernisation du marché du travail du 25
juin 2008 dont une des mesures était l’instauration d’une possibilité de rupture
conventionnelle du contrat de travail. Cette rupture ouvrait la possibilité d’un arrêt du
contrat de travail à l’amiable sans perte des allocations chômage, avec un allongement
des périodes d’essai et en compensation une amélioration des indemnités de
licenciement. L’analyse des transferts des préretraites vers la rupture conventionnelle
du contrat de travail montre l’existence d’un effet d’aubaine. Les ruptures
conventionnelles représentent près du quart des fins de contrat dans la catégorie des
58-59 ans alors qu’elle ne pèse que 14 % chez les 30-54 ans pour l’année 2010.
La fusion de l’Agence nationale pour l’emploi et des Assedic, organismes payeurs, en
un guichet unique visait à simplifier les démarches des demandeurs d’emploi, à
accélérer le paiement de leurs indemnités et surtout à suivre de façon plus rapprochée
leur parcours de recherche d’emploi.
S’agissant de l’emploi des seniors, une incitation plus forte a été apportée à la
possibilité du cumul entre un emploi et une pension de retraite. Depuis 2010, la loi
prévoit que les entreprises définissent des objectifs de maintien dans l’emploi ou de
recrutement des seniors sous peine d’une pénalité de 1% de la masse salariale. 35
000 plans ont été signés ainsi 88 accords de branche, mais la loi ne fixe pas de
contraintes si les objectifs ne sont pas atteints.
La création d’un statut d’auto-entrepreneur par la loi du 4 août 2008 a constitué
également une tentative intéressante pour faire accéder au marché du travail, non
plus comme salariées, mais comme chefs d’entreprise, des personnes jusqu’alors plus
ou moins proches de l’emploi. Ce statut d’un accès très aisé, dont les charges sont
très faibles, y compris dans le fait que ce statut exonère du paiement de la TVA, a
connu un très vif succès. Près d’un million de personnes se sont déclarées comme
auto entrepreneurs. Toutefois, ce statut ne permet pas un revenu très important
puisque le chiffre d’affaire maximum autorisé est annuellement de 32 000 euros pour
les activités de service et de 80 000 euros pour les activités artisanales et
commerciales. Ce succès qui est quantitativement important ne pose pas moins de
réels problèmes. Une large part des auto-entrepreneurs n’ont qu’un revenu minime.
Pour beaucoup, il s’agit plus d’acquérir un statut que de pouvoir bénéficier d’un revenu
permettant de vivre. Par ailleurs, ce dispositif outre le fait qu’il ne génère pas non plus
8 On retrouve ces critiques par exemple dans Isabelle Astier, « Les nouvelles règles du social », Paris,
PUF, 2008.
2012 15
France
de recettes pour l’Etat affaiblit la protection sociale de ces utilisateurs, mais aussi des
organismes de protection sociale qui ne tirent que des ressources très faibles de cette
activité en matière de cotisation d’assurance maladie, chômage, vieillesse ou famille.
En dehors de ces programmes, les gouvernements ont cherché depuis plusieurs
décennies à développer l’apprentissage. Créé dans les années 1920, l’apprentissage a
été véritablement instauré en France par la loi du 16 juillet 1971. Différentes loi
récentes ont valorisé ces dispositifs : loi de programmation pour la cohésion sociale du
18 janvier 2005 et loi pour l’égalité des chances du 31 mars 2006. Depuis son
instauration l’apprentissage n’a fait que se développer passant de 160 000 apprentis
en 1974 à près de 300 000 à la fin des années 2000 avec un effectif total de l’ordre de
500 000. Cette progression qui s’est accompagnée d’importantes disparités
territoriales est corrélée à une diffusion vers les hauts niveaux de qualification et se
développe maintenant dans les spécialités de services. Les évaluations montrent que
les jeunes passés par l’apprentissage s’insèrent plus facilement sur le marché du
travail et bénéficient de salaires légèrement plus élevés.
A côté de l’adoption de ces législations relatives au marché du travail, la mise en
œuvre de la politique d’inclusion s’est principalement traduite par la mobilisation d’un
ensemble de programmes gérés par l’Etat central. Ces programmes se retrouvent
dans le Document de politique transversale.
 La prévention de l’exclusion et l’insertion des personnes vulnérables. Ce
programme comprend des actions de prévention de l’exclusion en direction des
gens du voyage ainsi que la mise en place de points d’accueil et d’écoute pour les
jeunes. Participent également à ce programme les actions relatives à
l’hébergement et à la mise à disposition de logements adaptés : aide au logement
temporaire, plateformes d’accueil et d’orientation, soutien des projets de
résidences sociales. L’aide alimentaire distribuée par les associations mais dont les
têtes de réseau bénéficient du soutien financier de l’Etat émarge également à ce
programme ainsi que la formation des personnels qui interviennent auprès des
personnes en situation de fragilité.
 Les actions en faveur des familles vulnérables visant à accompagner les parents
pour assumer au mieux leurs responsabilités éducatives en particulier dans le
cadre des Réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REEAP).
Les 220 établissements de conseil conjugal et familial bénéficient également d’un
soutien financier dans le cadre de ce programme.
 Le programme handicap et dépendance promeut le principe d’une accessibilité
généralisée pour tous les domaines de la vie sociale et met en œuvre des actions
d’incitation à l’emploi pour les bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapées,
le développement des places de travail protégés. Le financement des maisons
départementales des personnes handicapées émarge aussi à ce programme.
 L’égalité entre les hommes et les femmes intègre deux groupes d’actions relatives
à la promotion de l’égalité hommes-femmes dans la vie professionnelle et la lutte
contre les violences sexistes.
 Programme en matière de santé et de maladie. En 2010, 4,2 millions de personnes
bénéficiaient de la Couverture maladie universelle complémentaire et 228 000
bénéficient de l’Aide médicale d’Etat qui assure la protection de la santé des
personnes étrangères résidant en France depuis plus de 3 mois.
 Politique de la ville et grand Paris. Ce programme regroupe l’ensemble des crédits
à destination de la politique de la ville dans le cadre des Contrats urbain de
cohésion sociale ou des dispositifs spécifiques tels que l’action de réussite
éducative, les adultes-relais, l’opération « Ville, vie vacances », les internats
d’excellence et les écoles de la deuxième chance.
2012 16
France
 Le programme « accès et retour à l’emploi » vise à lutter contre le chômage et

l’exclusion durable du marché du travail. Il comprend une action d’amélioration de
l’efficacité du service public de l’emploi qui concerne principalement Pole Emploi.
Ce programme soutient aussi les réseaux spécialisés tels que les missions locales
ou les structures de l’insertion par l’activité économique. L’accompagnement de
jeunes en difficultés s’effectue dans le cadre du Contrat d’insertion dans la vie
sociale (CIVIS) qui s’adresse aux jeunes de 16 à 25 ans et accueille 160 000
nouveaux jeunes par an. Le CIVIS, outre l’accompagnement, comprend le
versement d’une allocation d’un maximum de 15 euros par jour lorsque le
bénéficiaire ne perçoit pas de rémunération au titre d’une activité professionnelle
ou d’un stage. Plus globalement, 390 000 contrats aidés ont été inscrits au budget
de l’Etat pour l’année 2012 dont 250 000 pour le premier semestre. 225000
contrats portent sur le secteur non marchand.
 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi. Ce
programme vise à prévenir l’impact des restructurations en développant des
actions de formation des salariés et à sécuriser l’emploi dans les zones de
reconversion. Ce programme soutient également les actions de validation de
l’expérience professionnelle et au développement des compétences depuis la lutte
contre l’illettrisme jusqu’à l’amélioration des compétences professionnelles.
 Le programme de soutien aux élèves du premier degré intervient pour la
prévention et le traitement des difficultés scolaires, l’intégration des primo
arrivants et la scolarisation des gens du voyage ainsi que la scolarisation des
élèves malades ou handicapés.
 Un programme très voisin porte sur les élèves du second degré, il intègre en plus
les actions de lutte contre le décrochage
 Un programme s’adresse aux étudiant. Il propose des bourses d’enseignement
supérieur attribuées sur des critères sociaux ainsi que des aides au logement des
étudiants et des actions de promotion de la santé.
 Un programme vise à favoriser l’accès aux droits et à la justice, il prend en charge
l’aide financière juridictionnelle, la politique d’aide aux victimes et le soutien aux
260 associations qui proposent des actions de médiations familiales.
 Le programme de protection judiciaire de la jeunesse développe des actions
d’accompagnement éducatif des mesures judiciaires.
 Le programme jeunesse et vie associative soutient les actions d’aide aux loisirs des
jeunes. Il contribue à la structuration des réseaux associatifs, finance le fonds
d’expérimentations pour la jeunesse et le service civique qui concerne selon les
années de 15 à 20 000 jeunes qui accomplissent, sur la base du volontariat, des
missions en direction des publics vulnérables.
 En matière de culture, un programme relatif à la « transmission des savoirs et à la
démocratisation de la culture » contribue aux actions dites des « cordées de la
réussite », au soutien à l’éducation artistique et culturelle et renforce l’accès à la
culture des populations en situation d’exclusion.
 Le programme « emploi outre-mer » facilite la création d’emploi et l’accès au
marché du travail des populations d’outre-mer. Ce programme comprend
essentiellement des actions de formation et des aides à l’accès au premier emploi.
2012 17
France
1.3 Coordination verticale des politiques

Etat traditionnellement et lointainement centralisé, la France a engagé un mouvement
de décentralisation à partir de 1982. La législation adoptée consistait à supprimer la
tutelle administrative exercée a priori par le représentant de l’Etat, à transférer
l’exécutif départemental du préfet au président du conseil général et à faire de la
région une collectivité territoriale de plein exercice. Depuis cette période, l’Etat central
n’a jamais réussi à inventer de nouvelles formes de régulation entre les différents
niveaux d’exercice des compétences. Communes, communautés de communes,
départements, régions et Etat superposent leurs compétences et peinent à coordonner
leurs politiques. Ceci est particulièrement vrai pour le secteur social où les communes
jouent un rôle historique et important par l’intermédiaire de leurs centres communaux
d’action sociale. Les départements se sont vu confiés un rôle important en1982, l’Etat
leur confiant la gestion des services sociaux ainsi que de l’aide sociale à l’enfance. Les
départements jouent aussi un rôle important dans la prise en charge de l’aide sociale
aux personnes âgées et dépendantes. La région a une compétence large en matière
de formation. La lutte contre l’exclusion doit mobiliser les acteurs de ces différents
niveaux, mais en dépit de multiples tentatives, aucune instance transversale n’a pu
être mise en place.
Cette situation s’est tendue au cours du dernier quinquennat, les élections
départementales puis régionales étant majoritairement gagnées par l’opposition au
gouvernement. Les collectivités locales sont devenues un terrain de l’affrontement
politique entre majorité et opposition. Cela n’a pas facilité la coordination.
L’Etat n’est pas totalement dépourvu d’outils pour agir. Bien que dans le secteur social
la décentralisation ait considérablement restreint le périmètre d’action des services
départementaux de l’Etat, les réorganisations en cours, s’agissant de la régionalisation
des services de santé avec les Agences régionales de santé, ainsi que le maintien dans
le giron de l’Etat de l’intervention auprès des populations sans domicile ont pu
permettre à certains programmes, « le logement d’abord », par exemple, de s’ancrer
localement. L’Etat central a su également développer des actions en finançant des
têtes de réseaux associatifs. Enfin, la place de l’Etat dans la tutelle des organismes de
prestations sociales a contribué à ce que des programmes puissent trouver des relais
locaux. Ces avancées ne doivent pas masquer le fait que la coordination de la lutte
contre la pauvreté et l’exclusion reste globalement peu satisfaisante.
1.4 Participation active des acteurs concernés

La participation active des acteurs est regardée le plus souvent du côté des personnes
en situation d’exclusion et de pauvreté. Si cet aspect est primordial, la question de la
participation semble devoir être envisagée aussi du point de vue des élus, locaux et
nationaux, ainsi que des partenaires sociaux, s’agissant de l’inclusion active des
personnes éloignées de l’emploi.
S’agissant de la participation des élus, on constate une double avancée avec, d’une
part, la relance du Conseil National de Lutte contre les Exclusions (CNLE) qui
comprend 8 élus dont le président est le maire d’une ville de l’Ile-de-France et dans
lequel 6 élus sont désignés par les associations des maires, des conseils généraux et
des régions. La seconde avancée réside dans la présentation chaque année depuis
2009 d’un rapport au Parlement sur l’atteinte de l’objectif de réduction de la pauvreté.
Les partenaires sociaux sont également présents au CNLE, huit de leurs représentants
sont nommés par le Premier ministre sur proposition des organisations syndicales
nationales de salariés et des organisations professionnelles nationales d’employeurs.
Toutefois, cette représentation n’épuise pas la question de la place des syndicats dans
la lutte contre la pauvreté, place qui est plutôt restreinte. Cette situation tient à deux
faits. Le premier est celui de la représentativité du syndicalisme en France. La France
2012 18
France
ne compte que 8 % de syndiqués. Une discussion entre les partenaires sociaux a

abouti en 2008 à un texte commun qui est devenu la loi du 20 août 2008. Aux termes
de cette loi, la légitimité d’un syndicat sera désormais liée aux résultats obtenus aux
élections professionnelles. La barrière de la représentativité est fixée à 10 %. La
nouvelle liste des syndicats considérés comme représentatifs sera élaborée en 2013.
Le second problème tient au fait que les syndicats ont jusqu’alors plutôt pris des
positions de défense des salariés en emploi et de la préservation du système
d’assurance-chômage et se sont peu intéressés à la situation des personnes en dehors
du marché du travail ou situés dans la partie la plus précarisée de ce marché du
travail.
S’agissant des populations les plus vulnérables, il faut distinguer entre les personnes
qui relèvent d’un établissement ou d’un service du secteur de l’aide sociale et médico-
sociale et les autres. Les bénéficiaires de ces établissements et services sont très
vivement incités à participer à la vie et à l’organisation de leurs lieux d’accueil depuis
l’adoption d’une loi de janvier 2002-2. Cette même loi prévoit qu’avant 2015, une
évaluation externe de ces établissements et services sera effectuée et que cette
évaluation regardera la mise en œuvre des mécanismes de participation des
bénéficiaires. On peut estimer que cette évaluation concernera un peu moins d’un
million de personnes.
Pour les autres, les plus nombreuses, non concernées par la loi de 2002-2, la
participation relève du volontariat et de la seule citoyenneté. De multiples expériences
existent, mais elles restent au statut d’expérimentations. La constitution d’un nouveau
collège de représentants des usagers au CNLE constitue une avancée institutionnelle
particulièrement intéressante. La publication récente par le CNLE d’un document
reprenant l’ensemble des résultats des expériences de participation et en tirant les
leçons constitue également une marche supplémentaire. 9
2. Description et évaluation de l’impact et du rapport

coût-efficacité des mesures introduites ou
planifiées dans les trois axes
2.1 Revenu minimum adéquat
Les mesures prises pour la revalorisation des minima sociaux ont concerné l’allocation
pour les personnes adultes handicapées et pour les personnes âgées bénéficiant d’une
faible retraite. Cette augmentation de l’ordre de 25% a permis de réduire pour ces
personnes l’intensité de la pauvreté mais pas de les faire passer au dessus du seuil de
pauvreté.
S’agissant des autres minima la nouveauté de la période récente a été la
transformation du Revenu Minimum d’insertion en revenu de solidarité active. 10 En
décembre 2011, le Comité national d’évaluation du revenu de solidarité active a remis
son rapport final. Au terme de l’importante phase d’évaluation, plusieurs
enseignements peuvent être retirés de cette expérimentation grandeur nature. Tout
d’abord, les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion et de l’allocation de parent
isolé se sont immédiatement retrouvés dans le nouveau dispositif. L’analyse par âge,
9 CNLE, « Recommandations pour améliorer la participation des personnes en situation de pauvreté et

d’exclusion à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des politiques publiques », Les rapports
du CNLE, 17 octobre 2011, 67 p.
10 L’analyse de l’évaluation du RSA a fait l’objet d’un long développement dans la note « Programme
national de réforme 2012 : une version révisable » de mai 2012. Les commentaires présentés restent
valides à la date du 29 juin et les quelques nouvelles études partielles et complémentaires en accentuent
même les résultats alors présentés.
2012 19
France
sexe et composition familiale montre une très grande proximité avec les bénéficiaires
de ces prestations. En juin 2011, on comptait 1,4 millions de foyers allocataires du
RSA socle. L’augmentation des bénéficiaires est régulière et assez lente, très liée à
l’évolution du marché du travail. A la fin décembre 2011, on comptait 1,568 millions
de foyers bénéficiaires11 du RSA socle et 464 000 foyers bénéficiaires du RSA activité.
Fin décembre 2011, le RSA jeunes ne comptait que 9000 bénéficiaires. Au total, ce
dispositif concerne un peu plus de 2 millions de foyers. Les estimations ex ante
situaient le nombre de bénéficiaires du RSA activité autour de 1,5 million. Le nombre
de personnes concernées est seulement de l’ordre du tiers de cette prévision.
Le taux de non recours est de l’ordre de 35 % pour le RSA socle, très voisin du non
recours pour le RMI, il passe à près de 70 % pour le RSA activité. Une enquête
récente éclaire les raisons de ce succès très limité. Tout d’abord le mécanisme est très
mal compris par les ménages potentiellement concernés. La complexité du calcul de
l’allocation et la faiblesse des explications font que la plupart des demandeurs n’ont
pas le sentiment d’être gagnants et s’installe l’idée qu’il s’agit d’un mécanisme
trompeur. Par ailleurs, le RSA diminue le montant de la Prime pour l’emploi qui était
très bien identifiée et appréciée pour sa clarté par les travailleurs à faibles ressources.
L’accompagnement social ou professionnel est perçu comme dépourvu efficacité et le
contrat qui doit être signé entre le bénéficiaire et Pôle emploi ne fait pas sens pour les
personnes. Paradoxalement, le fait de bénéficier du RSA activité est souvent vécu par
les bénéficiaires comme la reconnaissance du fait que leur travail ne leur permet pas
de vivre et cristallise chez beaucoup un sentiment d’amertume 12.
S’agissant de la lutte contre la pauvreté, le RSA ne vise pas à réduire le nombre de
personnes pauvres. Le montant attribué à une personne seule est de l’ordre de 450
euros par mois, soit moins de la moitié du seuil de pauvreté, le RSA vise plutôt à
réduire l’intensité de la pauvreté. L’évaluation montre que le RSA activité accroît
d’environ 18 % le revenu mensuel médian par unité de consommation. Le rapport
d’évaluation s’appuyant sur des micro-simulations montre que le RSA a permis en
2010 de faire baisser le nombre de pauvres de l’ordre de 2% (- 150 000 personnes
pauvres) et le taux de pauvreté de 0,2 point. En l’absence de non recours au RSA
activité, 400 000 personnes supplémentaires auraient franchi le seuil de pauvreté.
Dans le cadre d’une politique d’inclusion active, le RSA devait avoir un impact sur le
retour à l’emploi des bénéficiaires. Les études conduites par le comité d’évaluation ne
montrent qu’un effet très restreint du RSA sur la reprise d’emploi. Le fait que cette
mise en œuvre se soit effectuée dans une période de forte tension sur le marché du
travail explique sans doute cette situation. En revanche, la crainte de favoriser
massivement des emplois à temps très partiel, ou à temps partiel imposé n’a pas été
constatée par les évaluateurs. Les bénéficiaires du RSA activité sont souvent employés
sur des contrats temporaires (CDD, Intérim, saisonniers (43 % des salariés) et des
emplois à temps partiel (53 %). Une large part des allocataires en emploi a une durée
de travail inférieure au temps de travail souhaité surtout en cas de travail à temps
partiel. Les bénéficiaires du RSA activité sont le plus souvent ouvriers (40 %) ou
employés (55%). Près des 2/3 des bénéficiaires du RSA socle déclarent rechercher un
emploi tout en étant limités dans cette recherche d’emploi notamment par des
problèmes de santé, de transports ou de garde d’enfants. 13
Au total, il semble que les effets négatifs comme les effets positifs de la mesure soient
assez négligeables.
11 CNAF, l’essentiel, n° 120, mars 2012. www.caf.fr/web

12 Elodie Albérola, Léopold Gilles, Florence Tith, « Les effets du RSA, peu perceptibles par les
bénéficiaires », Consommation et modes de vie, Crédoc, n° 250, avril 2012, 4 p.
13 Dares Analyse, « La situation des bénéficiaires du RSA sur le marché du travail fin 2010 », n°014, mars
2012
2012 20
France
2.2 Un marché du travail inclusif

Il y a un paradoxe à vouloir faire du marché du travail un instrument d’inclusion alors
que ce marché s’est progressivement découpé en deux segments, l’un comprenant la
grande majorité des agents de la fonction publique et les salariés du secteur privé en
contrat de travail à durée indéterminée, l’autre part regroupant l’ensemble des
salariés en contrats de courte durée, d’intérim, tous secteurs marqués par une forte
précarité.14 Les évaluations récentes réalisées sur l’évolution du marché du travail
montrent plutôt une stabilisation de la structure de ce marché et sous l’effet de la
crise une dégradation de la situation des personnes en situation de précarité. En
revanche, il semble qu’à l’occasion de la crise une fraction des salariés à hauts
revenus ait vu leur situation s’améliorer encore, renforçant les inégalités. 15
Parmi les mesures engagées pour lutter contre le chômage ou favoriser le retour à
l’emploi, le chômage partiel, mesure abandonnée depuis le début des années 2000, a
été fortement mobilisée à partir du 4 ème trimestre 2008. Son usage reste cependant
limité par rapport aux autres pays Européens. Lors du sommet social du 18 janvier
2012, il a été convenu d’accroître l’importance de ce dispositif en lui consacrant des
ressources supplémentaires et en supprimant l’autorisation préalable, ce qui a été
contesté par les syndicats et un rapport de la Cour des comptes. La faible utilisation
du chômage partiel s’explique aussi par l’existence d’accords d’entreprise
d’annualisation donnant à celles-ci une certaine souplesse. Seulement 30 à 40 % des
heures de chômage partiel autorisées sont actuellement consommées. En l’absence
d’évaluation, on ne mesure pas bien l’impact de cette mesure dont l’OCDE estime que
dans la période 2008-2009 ont été préservés plus de 200 000 emplois en Allemagne
pour 15 à 18 000 en France.
S’agissant de l’accès à l’emploi des jeunes, le contrat d’insertion dans la vie sociale
(CIVIS) mis en œuvre par les missions locales depuis 2005, accompagne les jeunes
vers l’emploi. En 2010, 213 000 jeunes sont entrés dans ce dispositif, soient 13 % de
plus qu’en 2009, alors que le nombre des entrées se situait les années précédentes
entre 170 000 et 190 000. Les taux de sortie vers un emploi durable ou non ou une
formation se situaient autour de 48 % soit une petite moitié. En 2009 et 2010, les
taux de sortie se sont dégradés, seulement 28 % des sorties se sont faites en emploi
durable contre 37 % en 2008 et 40 % en 2007.
Pour les jeunes le marché du travail a été plutôt exclusif, le chômage des actifs de 15-
24 ans a connu une augmentation régulière. En dépit d’une insistance sur la valeur
travail, les premières années du quinquennat ne comportaient pas de mesures visant
à l’inclusion des jeunes adultes sur le marché du travail. En réponse à l’aggravation de
la crise un plan d’un montant de 1,3 milliard d’euros a été adopté en 2009, il
comprenait deux dimensions. La première visait à renforcer l’apprentissage en
exonérant pendant une année totalement de charges sociales les entreprises de plus
de 10 salariés qui recruteraient un jeune en apprentissage et celles de moins de 50
salariés percevaient en plus une prime de 1800 euros. La seconde dimension,
traditionnelle, a consisté à renforcer le nombre de contrats aidés de plus de 50 000
contrats CIVIS ainsi que de 30 000 contrats d’accompagnement vers l’emploi dans le
secteur privé. Une prime de 3000 euros pour l’embauche d’un stagiaire en CDI a
également été proposée. Ce dispositif a été un échec dans la mesure où il n’a
concerné que 7000 jeunes sur les 50 000 attendus.
14 Cette évolution est très bien documentée dans la littérature, voir par exemple, de l’IRES, « la France du
travail, données, analyses, débats », Paris, Ed de l’Atelier, septembre 2009, ou de Serge Paugam, « Le
salarié de la précarité : les nouvelles formes d’intégration professionnelle », Paris, PUF, Rééd 2007.
15 Ce phénomène n’est pas propre à la France comme le montre le récent rapport de l’OCDE : « Toujours
plus d’inégalités : pourquoi les écarts de revenus se creusent. Tour d’horizon », OCDE 2012.
2012 21
France
La défiscalisation des heures supplémentaires s’est traduite par une exemption de

charges et d’impôt pour les salariés et un allégement des cotisations pour l’employeur.
Au total cette mesure qui a coûté 4,5 milliards d’euros à l’Etat a été perçue par le
Conseil des prélèvements obligatoires comme peu utile et générant un important
manque à gagner pour l’Etat de l’ordre de 4,5 milliards d’euros sans que cela entraîne
une augmentation du nombre global des heures travaillées qui est restée stable. Dans
la même logique, l’allègement des lois relatives à l’instauration de la durée
hebdomadaire de travail fixée à 35 heures s’est surtout traduite par un allongement
de la durée du travail pour ceux qui étaient déjà en emploi.
Des réformes ont été également engagées pour l’emploi des seniors. C’est d’abord le
doublement en 2007 de la taxe payée par les entreprises sur les préretraites, la
disparition en 2008 de la dispense de recherche d’emploi pour les chômeurs de plus de
57 ans. L’augmentation du taux d’emploi des seniors est principalement lié à l’âge de
liquidation de la pension de retraite, les mesures de surcote de ce point de vue ont été
d’une réelle efficacité. Actuellement 18 % des salariés en âge de prendre leur retraite
reculent ce moment et prolongent leur activité de 1 à deux ans. En revanche, le
système d’indemnisation des chômeurs de plus de 50 ans reste de trois ans au lieu de
deux années pour les autres, ce qui ressemble fortement à une préretraite.
2.3 L’accès à des services de qualité

Le premier service en matière d’inclusion active des demandeurs d’emploi devrait être
celui de l’accompagnement des chômeurs dans leur retour à l’emploi. La création de
Pôle emploi devait répondre à cet objectif. Un peu plus de 3 ans après l’adoption de la
loi du 13 février 2008 relative au Service public de l’emploi, un rapport du Conseil
économique, social et environnemental montre que le bilan de cette réforme est loin
d’être satisfaisant. La personnalisation des services rendus, la mobilisation des aides
favorisant le retour à l’emploi, l’accès à la formation des demandeurs d’emploi
constituent les points faibles du nouveau dispositif qui peine à devenir l’interlocuteur
privilégié des entreprises. Pôle emploi ne recueille pas plus de 17 % des offres
d’emploi, alors qu’il devrait être un opérateur majoritaire 16. Ce rapport et d’autres
aboutissent aux mêmes conclusions d’une réforme intéressante mais mal préparée et
mal accompagnée dans sa mise en œuvre.
La formation des chômeurs fait partie également des services largement perfectibles.
Si un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels a été créé pour la
formation des demandeurs d’emploi l’offre de formation est mal structurée : il existe
plus de 40 000 offres de formation, souvent trop courtes. Les procédures de sélection
sont peu efficaces, insuffisamment sélectives et le Fonds ne dépense pas l’ensemble
de ses ressources. Alors que 30 milliards d’euros sont consacrés chaque année à la
formation continue (1,5 % du PIB), les travailleurs peu qualifiés sont ceux qui en
bénéficient le moins. La formation continue prolonge les inégalités scolaires acquises
en formation initiale et se sont surtout les petites sociétés qui paient pour les grandes
qui captent la majeure partie des fonds de formation.
L’accès au logement, voire à l’hébergement, constitue une faille importante dans les
services accordés aux personnes vulnérables. D’une part, les coûts augmentent, qu’il
s’agisse de l’élévation du montant des charges, de celui des loyers et surtout des
coûts d’accession à la propriété, d’autre part, la demande de logement se fait plus
pressante liée à une construction qui devient moins importante et à une population de
jeunes adultes, soucieux de se loger de façon autonome. La population à la rue reste à
16 Daniel Jamme, rapporteur, « Pôle emploi et la réforme du service public de l’emploi : bilans et
recommandations », juin 2011.
2012 22
France
un niveau important et en dépit des nouvelles dispositions, l’accès au logement des

populations mal logées ou sans logement ne progresse pas.
La Fondation Abbé-Pierre met également l’accent sur une autre fragilité à l’égard du
logement, qui est « l’hébergement contraint chez un tiers ». De nombreuses
personnes sont hébergées chez un parent, un ami ou une connaissance parce qu’elles
n’ont pas les moyens financiers pour accéder à un logement indépendant. Ce sont
notamment les enfants adultes contraints de revenir chez leurs parents ou grands-
parents, et les personnes âgées de 60 ans ou plus, qui sont hébergées chez un tiers
suite à une rupture familiale, un deuil, des difficultés financières ou de santé. Au total,
la Fondation Abbé-Pierre estime à 411 000 les personnes qui sont contraintes à
l’hébergement chez un tiers, faute de solution de logement adaptée à leurs besoins.
S’agissant d’assurer à tous et à toutes une réelle Egalité des chance le discours
fondateur du Président de la République du 17 décembre 2008 qui appelait à traiter «
inégalement des situations inégales » n’a pas été suivi d’effets importants malgré
l’appel à renforcer la présence des boursiers dans les classes préparatoires aux
grandes écoles, la demande de création d’outils comme les CV anonymes, la création
des internats d’excellence. En matière d’égalité professionnelle, on note une loi contre
le harcèlement moral et sexuel et la loi du 27 janvier 2011 qui instaure des quotas de
femmes dans les conseils d’administration des sociétés cotés et des entreprises
publiques.
En matière d’immigration, si les objectifs définis au début du quinquennat était bien de
lutter et de réduire l’immigration clandestine, de favoriser le recrutement de migrants
qualifiés, de limiter les regroupements familiaux, la contrepartie de cette politique
était de veiller à une plus forte intégration des populations d’origines immigrées, pour
cela il devait y avoir des mesures importantes de discriminations positives et surtout
un programme novateur et dense de rénovation des banlieues. Au final, la politique
suivie a surtout mis l’accent sur le durcissement des conditions d’accueil des
populations immigrées, le contrôle des regroupements familiaux, les restrictions au
droit d’asile et à l’acquisition de la nationalité.
3. Ressources financières consacrées à l’inclusion

3.1 Ressources nationales
On ne dispose pas d’un bilan consolidé de l’ensemble de la dépense publique relative à
la lutte contre la pauvreté. Ce projet est actuellement élaboré par l’Observatoire
national de la pauvreté et de l’exclusion sociale et devrait aboutir dans le courant de
l’année 2013. S’agissant de l’inclusion active, cette mesure serait encore plus
complexe et nécessiterait un travail très fin d’élaboration qui ne sera sans doute pas
engagé dans de brefs délais sans demande précise de l’Union européenne ou du
gouvernement français.
Si près de 2 millions de personnes sont entrées dans l’un ou l’autre des dispositifs des
politiques de l’emploi en 2009 comme en 2010, le coût global de ces politiques était
estimé en 2009 à 45,7 milliards d’euros, soit 2,4 % du produit intérieur brut. La
segmentation de ce pourcentage montre que les mesures de soutien représentent
1,42 % du PIB et les mesures actives se montent à 0,72 % du PIB. Ce pourcentage
situe la France au 6 ème rang des pays de l’Union 17 Parmi ces dépenses,
l’indemnisation du chômage représentait 26,8 milliards d’euros. Les dépenses en
faveur des mesures actives atteignaient 13,8 milliards d’euros parmi lesquelles les
contrats aidés du secteur non marchands pesaient pour près de 3 milliards d’euros et
17 Source Eurostat, Dares, Insee
2012 23
France
la formation des demandeurs d’emploi quelques 7 milliards. Le service public du

marché du travail avait un coût de 4,8 milliards en 2009.
Le second bloc de dépenses nationales identifiables correspond aux programmes
mentionnés dans le document de politiques transversales18. Les autorisations
d’engagements pour 2010 se sont montées à 23,5 milliards d’euros soit 1,2 % du PIB.
Principaux programmes de l’inclusion sociale (hors emploi)

Numéro de Intitulé du programme Crédits de Crédits de
paiement PLF paiement PLF
programme
2010 2012
157 Handicap et dépendance 9 408 737 017 10 403 000 000
177 Prévention de l’exclusion et 1 241 553 117 1 190 066 79 7
insertion des personnes
vulnérables
109 Aide et accès au logement 4 998 257 783 5 003 013 473
231 Vie étudiante 2 063 570 657 2 085 372 737
182 Protection judiciaire de la 756 641 104 772 646 743
jeunesse
304 Lutte contre la pauvreté ; revenu 1 481 048 469 522 377 419
de solidarité active et (2011)
expérimentations sociales
183 Protection maladie 633 879 802 588 000 000
147 Politique de la ville –Grand Paris 592 667 478 522 731 345
101 Accès aux droits et à la justice 328 723 437 354 837 504
123 Conditions de vie Outre-mer 326 095 297 296 909 510
163 Jeunesse et vie associative 75 563 800 147 405 200
Source : Document politique transversale inclusion sociale 2012.
3.2 Fonds structurels

Comparativement à l’intervention nationale, la participation des fonds structurels
européens à la lutte contre l’exclusion et la pauvreté et la promotion de l’inclusion
active pourrait paraître peu développée. Pour la période 2007-2013, le montant
affecté à l’objectif de compétitivité régionale et emploi est de 10,256 milliards d’euros,
l’objectif de convergence est abondé à hauteur de 3,179 milliards et concerne les
départements d’outre-mer. Quand à l’objectif de coopération territoriale européenne
son montant s’élève pour la même période à 859 millions. Soit un total légèrement au
dessus de 14 milliards. Si des programmes relevant de FEDER peuvent concourir à la
promotion de l’inclusion active, ce thème est pris principalement en charge par le
Fonds social européen dont la contribution est de 4,5 milliards. On peut considérer que
les 5 axes de ce programme interviennent dans le champ de l’inclusion. Sachant que
cette somme est affectée sur les 6 ans du programme, cela revient à apporter un
montant annuel de 750 millions, ce qui est effectivement faible eu égard aux 68
18 A l’exception des programmes risquant de faire double compte avec la politique de l’emploi (par
exemple, les contrats aidés.)
2012 24
France
milliards (Politique de l’emploi + programme national d’inclusion) consacrés par l’Etat

à cette politique.
Il faut toutefois se garder d’une analyse trop sommaire. Tout d’abord le montant
consacré à l’inclusion sociale déborde sans doute assez largement le montant indiqué
ci-dessus dans la mesure où des programmes du FEDER peuvent inclure des actions
relevant de l’inclusion sociale. Par ailleurs, l’apport européen intervient de manière
subsidiaire, cela est particulièrement important dans le cadre des projets FEDER où
des crédits importants sont mobilisés. Ainsi lorsque la région Aquitaine bénéficie d’un
apport du FEDER de 392 millions d’euros, le programme total s’élève à 1,3 milliards.
Les programmes européens ont donc un effet de levier. Cela est également vrai pour
le FSE. S’agissant des programmes relevant de l’inclusion, l’Agence des services et des
paiement (ASP) fait état de 25 176 projets pour un montant global de 3,5 milliards, or
sur cette thématique, l’intervention directe du FSE est de l’ordre du tiers.
Le tableau ci-dessous rappelle l’ensemble des projets dans les champs de l’inclusion
sociale financé principalement par le FSE et montre bien cet effet multiplicateur de
l’intervention de l’Union européenne.
Thématique Nombre de projets Coût total des projets

Inclusion sociale 25 176 projets 3 586 214 952
Formation 8 324 projets 2 333 230 575
Création d’activités et 17 212 projets 6 260 021 343
emploi
TOTAL 50 712 projets 12 179 466 870
Source ASP – Les bénéficiaires des fonds européens au 11/6/2012
L’intérêt des financement FSE est aussi de porter sur des projets de petites
dimensions permettant à une commune du centre de la France comme Saint George
de Poisieux de bénéficier en 2011 d’un apport de 18 699 euros pour financer un projet
de développement de micro-crédit dont le coût global est de 22 144 euros ou de
permettre à la ville de Tours de développer une école de la deuxième chance dont le
coût global est de 546 359 euros et de bénéficier d’un apport du FSE de 154 079
euros. On pourrait multiplier ces exemples de l’action des fonds européens. A la
lecture de ces listes de bénéficiaires des fonds structurels et des actions qui sont
développées en s’appuyant sur ces crédits incitatifs, on regrette qu’en dépit des
évaluations réalisées et de l’information qui peut être faite localement, cette
intervention soit peu valorisée au niveau national dans les actions de lutte contre la
pauvreté et en faveur de l’inclusion sociale.
4. Suivi et évaluation
La France dispose d’une panoplie très développée d’outils de monitoring des politiques
publiques au niveau national. Les démarches évaluatives ex ante se sont développées
au cours des dernières années. A quelques exceptions près comme le RSA ou le fonds
d’expérimentations pour la jeunesse, les évaluations ex post, au sens académique du
terme, restent peu nombreuses. Enfin, les évaluations comme le monitoring des
politiques restent plus affaire de politiques nationales que locales.
En 2007, lorsque le gouvernement français a annoncé son engagement de réduire
d’un tiers la pauvreté au cours des cinq années suivantes, cette décision s’est
2012 25
France
accompagnée, deux années plus tard, de l’instauration d’un tableau de bord

comprenant 38 indicateurs regroupés selon les onze thématiques suivantes :
 lutter contre la pauvreté monétaire et les inégalités,
 lutter contre le cumul des difficultés de conditions de vie,
 lutter contre la pauvreté des enfants,
 lutter contre la pauvreté des jeunes,
 lutter contre la pauvreté des personnes âgées,
 lutter contre la pauvreté des personnes en emploi,
 favoriser l’accès à l’emploi,
 favoriser l’accès au logement et au maintien dans le logement,
 favoriser l’accès à l’éducation et à la formation,
 favoriser l’accès aux soins,
 lutter contre l’exclusion bancaire.
La décision gouvernementale a fait l’objet d’un décret en date du 20 mai 2009,

précisant le contenu de ce tableau de bord. L’élaboration de ce document a donné lieu
à un débat entre le gouvernement qui souhaitait à l’origine ne retenir qu’un indicateur
et privilégiait le seuil de pauvreté ancré dans le temps et les différents organismes
concernés- CNLE et ONPES- qui valorisaient une pluralité d’indicateurs. Au final, le
tableau bord comprend un ensemble d’indicateurs mais valorise comme indicateur
central, l’indicateur de taux de pauvreté ancré dans le temps. Ce tableau de bord a été
présenté aux parlementaires à trois reprises en octobre 2009, 2010 et 2011.
Le Document annuel de politique transversale « inclusion sociale » qui est à l’origine
un sous produit de la loi d’orientation des lois de finances (LOLF), s’implante dans le
paysage des politiques publiques. Il récapitule l’ensemble des politiques nationales
conduites dans ce champ, décrit les indicateurs utilisés, fournit des informations sur
l’effectivité et l’efficacité des politiques conduites.
Pour les ministères sociaux, les directions des services statistiques, DREES et DARES
fournissent des données régulières, contribuent au développement de programmes de
recherches, produisent des évaluations dont les résultats sont diffusés très
régulièrement. L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)
confirme au fil des années l’importance de sa production de données économiques et
sociales dont la publication régulière de Données sociales ou d’Insee-première
constitue le témoignage irremplaçable.
Au-delà de ces outils, plutôt généralistes, plusieurs observatoires rendent compte
annuellement des évolutions de la situation française en matière de pauvreté et
d’exclusion et des avancées dans le champ des politiques sociales. Parmi les
observatoires publics on notera l’existence et les productions suivantes :
 l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (ONPES) poursuit
ses travaux, maintenant sous la présidence de Jérôme Vignon. Le septième rapport
de l’ONPES a été publié le 29 mars 2012 et portait sur le thème « Crise
économique, marché du travail et pauvreté ». La crise économique a également
été au cœur du précédent rapport.
 l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) et l’Observatoire national
des zones urbaines sensibles (ONZUS) constituent également de forts
contributeurs en matière d’inclusion.
2012 26
France
Parmi les observatoires associatifs, on notera les publications et les productions

régulières des organes suivants :
 la Mission régionale d’information sur l’exclusion (MRIE),
 la Fondation Abbé-Pierre pour le logement des plus défavorisés,
 Médecins du monde,
 L’observatoire des inégalités,
 le Secours catholique,
 le SAMU social de Paris.
On note aussi l’existence d’une production soutenue de rapports administratifs dont la

plupart évoluent en prenant en compte des pratiques évaluatives. Ces rapports
émanent d’instances comme le Conseil d’Etat, la Cour des comptes, le Conseil
économique et social et environnemental. Les rapports des inspections générales, dont
l’Inspection générale des affaires sociales dans le champ de l’inclusion, participent à
cet accroissement des savoirs. Ces rapports font l’objet d’une diffusion par la
Documentation française.
En matière d’évaluation des politiques d’inclusion, les productions sont moins
nombreuses. Toutefois, l’évaluation du RSA constitue un réel et heureux contre-
exemple. On connaît également de nombreuses évaluations sur le marché du travail :
le suivi des demandeurs d’emplois réalisés par l’Ecole d’économie de Paris qui montrait
que le suivi par le secteur public était plus efficace que par le secteur privé 19,
l’évaluation conduite par Pierre Cahuc et Stéphane Carcillo de la défiscalisation des
heures supplémentaires qui montre que les entreprises ont utilisé cette mesure à la
place des primes et des heures existantes 20. Les travaux de l’Observatoire français des
conjonctures économiques s’inscrivent également dans cette perspective. Enfin,
l’évaluation engagée suite à la loi de janvier 2002-2 sur les institutions sociales et
médico-sociales devrait constituer la plus lourde des évaluations conduites en France
dans le champ social et médico-social mais ses résultats ne sont attendus que pour
2015-2016.
5. Recommandations
L’examen des différentes mesures et les résultats issus de l’évaluation des dispositifs
d’inclusion active laisserait place à la production d’une multitude de recommandations
à caractère technique et ponctuel qui permettrait d’améliorer les instruments utilisés.
Dans le cadre de cette note, il nous semble plus utile de se limiter à un nombre
restreint de recommandations privilégiant un point de vue plus global.
La thématique de l’inclusion couvre une très grande diversité de mesures qui vont de
la formation des adultes aux vacances des enfants en passant par des mesures
fiscales ou l’organisation de services. Il serait utile de définir le concept et son contenu
de façon plus précise ainsi que de s’attarder sur les populations qui peuvent être les
plus concernées par cette politique. Entre une vision très large qui couvre plus de
20 % de la population et une représentation restreinte qui se limiterait aux chômeurs
de longue durée, le champ de cette politique et son extension mériteraient d’être
précisés.
19 Behagel Luc, Crépon Bruno, Gurgand Marc, « L’accompagnement des demandeurs d’emploi par les
opérateurs privés de placement et le programme Cap vers l’entreprise », Ecole d’Economie de Paris,
septembre 2009.
20 Cahuc Pierre, Carcillo Stéphane, « La défiscalisation des heures supplémentaires: les enseignements de
l’expérience française », Institut des politiques publiques, Paris, mars 2012.
2012 27
France
La seconde recommandation, qui fait suite à la demande de définition exprimée au

paragraphe précédent, porte sur l’évaluation d’ensemble de cette politique. Nous ne
disposons en France, et c’est probablement le cas pour les autres Etats-membres, que
d’évaluations parcellaires portant sur tel ou tel aspect de la politique d’inclusion active.
Quelles leçons peut-on tirer de cette politique ? Quelles bonnes pratiques peut-on
partager autres que des bonnes pratiques auto-proclamées ?
La troisième recommandation porte sur un besoin de mieux connaître la nature de
cette politique. S’agit-il d’une véritable stratégie susceptible de conduire à une
recomposition profonde des politiques de protection sociale ou du moment particulier
et conjoncturel de la mise sur l’agenda politique européen d’une idéologie ? La
réponse à cette interrogation pourrait passer par la mobilisation d’un programme de
recherches académiques dans le cadre d’un programme communautaire de recherche-
développement.
Dans le cas français, on a constaté une évolution de la responsabilisation des
personnes à la stigmatisation des comportements d’assistance, voire à la
stigmatisation des personnes. Il serait important d’analyser les risques de cette dérive
et de s’interroger sur l’inscription de ces risques dans la nature même de cette
politique.
La dernière recommandation porte sur la nécessité de revenir de façon plus précise
sur la connaissance des mécanismes d’exclusion à l’œuvre tant dans le
fonctionnement des marchés du travail que du côté des politiques de protection
sociale. Dans le premier cas, il importerait de mieux comprendre les déterminants de
la segmentation des marchés du travail, dans le second, il faut s’interroger sur la
place du curseur dans le continuum assurance-assistance. L’analyse de ces
mécanismes, permettrait d’agir en amont de façon plus déterminée et surtout moins
empirique sur les instruments de prévention. Les débats actuels en France sur la ré-
industrialisation constituent de ce point de vue des préambules intéressants.
Au-delà de ces cinq recommandations de nature quasi politique, quatre
recommandations nous paraissent plus techniques tout en conservant un caractère de
généralités.
La première est relative à la question de l’accompagnement. Il ne semble pas y avoir
d’inclusion active sans accompagnement des personnes en difficultés, or les
technologies de cet accompagnement sont soit désuètes, renvoyant à des pratiques
anciennes de travail social, soit insuffisantes. Un chantier serait à ouvrir sur les
prérequis, les contenus et les effets de l’accompagnement.
La seconde recommandation porte sur le développement de la formation. Il n’y a pas
une évaluation qui ne souligne l’importance de l’acquisition des qualifications
professionnelles pour l’accès aux marchés du travail, on peut se demander si l’action
européenne, déjà importante dans ce domaine comme en atteste l’intervention des
fonds structurels ne devrait pas être amplifiée sur cet axe.
Programmes d’Etat, interventions des collectivités territoriales, action des
associations, financements européens constituent des forces de la politique d’inclusion
active. Il n’est pas certain que ces forces agissent dans la même direction et ne
gagneraient pas à une réelle mutualisation. L’abandon des PNAI, de ce point de vue, a
peut-être été une erreur.
Pour éviter que la thématique de l’inclusion active ne se focalise que sur les
demandeurs d’emploi, il faudrait s’interroger davantage sur les conditions qui font
qu’un segment du marché du travail devient ou non inclusif, et, en particulier, porter
le regard, rejoignant ainsi une approche du Bureau international du travail, sur la
qualité des emplois offerts.
2012 28
France
6. Bibliographie et sources documentaires
Rapports :
Rapport Peer Review, « Measuring the impact of active inclusion and other policies to
combat poverty and social exclusion », Peer Review in social protection and social
exclusion, Paris 3-4 décembre 2009, Synthesis report, 46 p.
Rapports 2009, 2010 et 2011 au Parlement sur le suivi de l’objectif de baisse d’un
tiers de la pauvreté en 5 ans. Ministère des Affaire sociales et de la santé,
www.sante.gouv.fr
Inclusion sociale. Document de politique transversale, projet de loi de finance pour
2012. Ministère des solidarités et de la cohésion sociale, Octobre 2011, 246 p.
Fondation Abbé Pierre Pour le logement des défavorisés, « L’état du mal-logement en
France », 17 ème rapport annuel, , 2012, 245 p. www.fondation-abbe-pierre.fr
MNCP, Rapport 2011 sur la situation des chômeurs, chômeuses et précaires,
Mouvement national des chômeurs et précaires Paris avril 2012, 70 p. www.mncp.fr
ONPES, rapport 2011-2012, « Crise économique, marché du travail et pauvreté »,
mars 2012, Paris, La Documentation française.
ONZUS, Rapport 2011, Observatoire national des zones urbaines sensibles, Paris,
octobre 2011, 303 p. Editions du Comité interministériel des villes.
Secours Catholique, « Jeunes, une génération précaire », Rapport statistique 2010,
novembre 2011, www.secours-catholique.org
Ouvrages :
PALIER Bruno, « Gouverner la Sécurité sociale, les réformes du système français de
protection sociale depuis 1945 », Paris, Presses Universitaires de France (Le lien
social). 2002
DAVY François, « Sécuriser les parcours professionnels par la création d’un compte
social universel », Paris, La Documentation française, avril 2012, 40 p.
FONDEUR Yannick et al. « Pratiques de recrutement et sélectivité sur le marché du
travail », Centre d’études de l’emploi, avril 2012, 225 p.
LARCHER Gérard, « La formation professionnelle : clé pour l’emploi et la
compétitivité », 2012, Paris, La Documentation française,
PAUGAM Serge, « Le salarié de la précarité. Les nouvelles formes de l'intégration
professionnelle », PUF, coll. « Quadrige essais débats », 2007
ROSE José, « Qu’est-ce que le travail non qualifié ? » Paris, La Dispute, 2012, 177 p.
SERVERIN Evelyne, GOMEL Bernard, « Le revenu de solidarité active où l’avènement
des droits incitatifs », Centre d’études de l’emploi, mars 2012, 39 p.
2012 29
France
Périodiques :
L’e-ssentiel, www.caf.fr
Dares Analyses-Dares Indicateurs : www.travail-emploi-sante.gouv.fr
Etudes et résultats : www.sante.gouv.fr/etudes-et-resultats
Insee-Première: www.insee.fr/fr/publications-et-services
La lettre de l’Ofce : www.ofce.sciences-po.fr/publications/lettre.htm
La lettre de l’ONPES : www.onpes.gouv.fr
2012 30
France
Annexes : tableaux de synthèse
Tableau 1
Dans quelle mesure une stratégie globale et intégrée d’inclusion active a-t-elle été développée en France ?
Dessein politique global Mise en œuvre intégrée Coordination verticale des Participation active des acteurs
politiques pertinents
Oui Quelque Non Oui Quelque Non Oui Quelque Non Oui Quelque Non
peu peu peu peu
Pour ceux
qui sont X X X X
capable de
travailler
Pour ceux
qui ne X X X X
sont pas
capable de
travailler
Tableau 2
Dans quelle mesure les politiques / mesures d’inclusion active ont-elles été renforcées, sont-elles restées inchangées ou affaiblies depuis 2008 en
France ?
Soutien de revenu adéquat Marchés d’emploi inclusifs Accès aux services de qualité
Renforcé Inchangé Affaibli Renforcé Inchangé Affaibli Renforcé Inchangé Affaibli
Pour ceux
qui sont X X X
capable de
travailler
Pour ceux
qui ne sont X X X
pas
capable de
travailler
2012 31
France

Commission Européenne - Réseau D'experts - Inclusion Sociale Et Active-Une Politique À Minima-Analyse Des Politiques Nationales-2012

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indépendants en Une politique à minima

© Illustration en couverture :: Union européenne

Ni la Commission européenne ni aucune personne agissant

Les avis exprimés n’engagent que l’auteur (les auteurs) et ne

La langue d’origine de ce rapport est l’anglais.

© Union européenne, 2012

Analyse des politiques nationales

1.1 Schéma général de la politique d’inclusion ................................................11

1.3 Coordination verticale des politiques ........................................................18

1.4 Participation active des acteurs concernés ................................................18

2.1 Revenu minimum adéquat ......................................................................19

2.2 Un marché du travail inclusif ..................................................................21

2.3 L’accès à des services de qualité .............................................................22

3.1 Ressources nationales ............................................................................23

3.2 Fonds structurels ..................................................................................24

1. L’inclusion, une stratégie globale et intégrée ?

1 Bruxelles, 17.10.2007, COM (2007)620 final.

Cette recomposition a produit un marché du travail fortement segmenté laissant en

1.1 Schéma général de la politique d’inclusion

1.1.1 L’inclusion: une thématique partiellement intégrée

Plus directement référencées à la stratégie d’inclusion active, il est possible de

70 000 équivalents temps-plein sont embauchés, principalement en contrats aidés,

1.1.2 L’inclusion sociale, une thématique en demi-teinte

7 Ce document a fait l’objet d’une Peer review en 2006. France

1.2 Mise en œuvre

 Le programme « accès et retour à l’emploi » vise à lutter contre le chômage et

1.3 Coordination verticale des politiques

1.4 Participation active des acteurs concernés

ne compte que 8 % de syndiqués. Une discussion entre les partenaires sociaux a

2. Description et évaluation de l’impact et du rapport

9 CNLE, « Recommandations pour améliorer la participation des personnes en situation de pauvreté et

11 CNAF, l’essentiel, n° 120, mars 2012. www.caf.fr/web

2.2 Un marché du travail inclusif

La défiscalisation des heures supplémentaires s’est traduite par une exemption de

2.3 L’accès à des services de qualité

un niveau important et en dépit des nouvelles dispositions, l’accès au logement des

3. Ressources financières consacrées à l’inclusion

17 Source Eurostat, Dares, Insee

la formation des demandeurs d’emploi quelques 7 milliards. Le service public du

Principaux programmes de l’inclusion sociale (hors emploi)

Source : Document politique transversale inclusion sociale 2012.

3.2 Fonds structurels

milliards (Politique de l’emploi + programme national d’inclusion) consacrés par l’Etat

Thématique Nombre de projets Coût total des projets

accompagnée, deux années plus tard, de l’instauration d’un tableau de bord

La décision gouvernementale a fait l’objet d’un décret en date du 20 mai 2009,

Parmi les observatoires associatifs, on notera les publications et les productions

On note aussi l’existence d’une production soutenue de rapports administratifs dont la

La seconde recommandation, qui fait suite à la demande de définition exprimée au

6. Bibliographie et sources documentaires

Annexes : tableaux de synthèse

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