Timothée Tseki Nzalabatu

Le droit minier
congolais

Economie / Droit
2
« […] Ce n’est pas la règle qui nous
garde, c’est nous qui gardons la règle ».
Georges BERNANOS,
Dialogue des Carmélites

3
4
 À la mémoire de mes parents :
Ma mère, MUZINGA MENGI Lambertine (†)
Mon père, IBULA MUKULU Edward (†) ;
Je dédie cet ouvrage.

5
6
 Mes vifs remerciements s’adressent d’abord à Maître
Emery MUKENDI WAFWANA, Avocat près la Cour de
cassation en RDC, pour m’avoir permis de participer aux
assises de la réforme du secteur minier qui ont abouties à
l’adoption du Code minier congolais.
Merci également à ma Consœur Audrey BISALU,
Avocat au Barreau de Bruxelles et au Confrère Olivier
DOLY ISINKI, Avocat au Barreau de Kinshasa/Matete pour
avoir accepté d’assurer les corrections du manuscrit de cet
ouvrage, mais surtout pour la clairvoyance de leurs analyses
et observations prospectives sur le droit minier congolais.

7
8
 Principales abréviations

Al : alinéa
ACE : Agence Congolaise de l’Environnement
Art. : Article
CA : Cour d’appel
CAA : Cour administrative d’appel
CAMI : Cadastre Minier
A.M. : Arrêté Ministériel
C. cass. : Cour de cassation
C. consti. : Cour constitutionnelle
CEDH. : Cour européenne des droits de l’homme
CE. : Décision du Conseil d’État en sous-section
CEEC : Centre d’Expertise, d’Evaluation et de
Certification
CJUE : Cour de justice de l’Union européenne
CJCE : Cour de justice des communautés
européennes
CM : Code minier
CPE : Comité Permanent d’Evaluation
CTCPM : Cellule Technique de Coordination et de
Planification Minière

9
FOMIN : Fonds Minier pour les Générations Futures
C. vil. : Code civil
CE, Ass. : Décision du Conseil d’État en assemblée
CJA : Code de justice administrative
CTCPM : Cellule Technique de Coordination et de
Planification Minière
D. : Décret
D-L : Décret-Loi
DC : Décision de la Cour constitutionnelle
Dir : Directive du Conseil et du Parlement
européen
Dr. Adm. : Revue droit administratif
ED : Edition
EIES : Etude d’Impact Environnemental et Social
EU : Union européenne
EPIC : Établissement Public à caractère Industriel
et Commercial
JO : Journal officiel
JORF : Journal officiel de la République française
JOUE : Journal officiel de l’Union européenne
LGDJ : Librairie Générale de Droit et de
Jurisprudence
OGEFREM : Office de gestion du fret multimodal
Ord : Ordonnance
O-L : Ordonnance-Loi
PAR : Plan d’Atténuation et de Réhabilitation de
l’Environnement
PGES : Plan de Gestion Environnementale et Sociale
PE : Permis d’Exploitation minières
PR :…PR : Permis de Recherches minières
PGEP : Plan de Gestion Environnementale du
Projet minier

10
PUZ : Presse universitaire du Zaïre (Congo)
QPC : Question Prioritaire de Constitutionnalité
Rec : Recueil des arrêts et décisions
RDC : République Démocratique du Congo
RDP : Revue de droit public et de science politique
SAESSCAM : Structure d’Assistance et d’Encadrement
du Small Scale Mining.
SAEMAPE : Service d’Assistance et d’Encadrement de
l’Exploitation Minière à Petite échelle.
PAR : Plan d’Atténuation et de Réhabilitation
PGES : Plan de Gestion Environnementale et
Sociale
RCCM : Registre du Commerce et du Crédit
Mobilier
RM : Règlement Minier
RSE : Responsabilité Sociale des Entreprises
SAEMAPE : Service d’Assistance et d’Encadrement et de
l’Exploitation Minière à Petite Echelle
SGNC : Société Géologique Nationale du Congo
TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée
USD : Dollars Américains
ZEA : Zone d’Exploitation Artisanale.

11
12
 Introduction générale

« L’action de l’administration est gouvernée,

non par la règle de l’autonomie de la volonté,
mais par le principe de légalité1 ».
1. L’histoire nous enseigne que « l’État s’est construit
sur la maîtrise de l’économie […] et que le monde des
affaires est par nature lié à l’État »2. C’est de cette histoire
dont on a besoin aujourd’hui pour appréhender la
complexité des « problèmes miniers »3. C’est de cette
histoire que les clés actuelles de l’évolution du droit minier
congolais peuvent être acquises, en admettant qu’« il n’y a
pas pour le législateur moderne d’œuvre plus difficile que
d’établir un régime minier qui respecte tous les droits,
sauvegarde tous les intérêts et établisse une heureuse balance
de l’intérêt général et de l’intérêt privé »4. En ce sens, cet

1
D. LABETOULLE, « La qualification et le juge administratif : quelques
remarques », Droits 1993, p. 35.
2
S. Nicinski, Droit public des affaires, 6e éd. LGDJ, 2018, p. 17.
3
J. Russo, Le statut admin. des entreprises de recherches et d’exploitation
minières, éd. LGDJ, Paris 1959, p. 1.
4
Duguit, Traité de droit constitutionnel, 2e éd., T.V, p. 271.

13
ouvrage n’a d’autre but que celui de clarifier, d’expliquer et
de systématiser les règles extraites de la foison des données
du droit positif congolais, afin d’en préciser le contexte et la
portée juridique.
2. Exemple classique du paradoxe de l’abondance5, la
RDC est particulièrement riche en ressources naturelles
tandis que sa population est extrêmement pauvre. Avec une
superficie d’environ 234 millions d’hectares (soit
l’équivalent de celle de l’Europe occidentale), la RDC est
aussi le plus grand pays d’Afrique subsaharienne. Sa
population, estimée à 80 millions d’habitants, est la
troisième plus importante d’Afrique après celles du Nigéria
et de l’Éthiopie. Le bassin du Congo est la plus grande forêt
contiguë d’Afrique et constitue la deuxième plus grande
forêt tropicale au monde. « Les ressources minérales de la
RDC comptent parmi les plus abondantes et les plus
diversifiées au monde. Elles comprennent de vastes
gisements de cuivre, de cobalt, de coltan, de diamants, d’or,
d’étain, de minerai de fer, de zinc et de pétrole »6. En 2015,
la production de cuivre s’est établie à 1 million de tonnes,
faisant de la RDC le premier producteur de cuivre en
Afrique, devant la Zambie7. Outre sa richesse en minerais,
la RDC jouit également d’un immense potentiel agricole
avec près de 80 millions d’hectares de terres arables non
forestières, dont seulement 10 % sont actuellement
cultivées. Si ces potentiels étaient correctement exploités, le
pays pourrait devenir un exportateur net de produits

5
Banque mondiale, Rapport No. 112733-ZR, p.23, mars 2018.
6
RDC : Stratégie d’aide-pays, 2013. Washington, DC. Groupe de la
Banque mondiale, et Natural Resource Governance Institute (NRGI),
2015, Country Strategy Note : République démocratique du Congo.
7
Banque mondiale, ibid.

14
alimentaires au lieu d’être un importateur8.
Pourtant, le pays figure parmi les plus pauvres au monde
et n’a atteint aucun des objectifs du Millénaire pour le
développement en 2015. En RDC, la pauvreté est généralisée
et supérieure à la moyenne de l’Afrique subsaharienne.
Environ deux tiers de la population vivent en dessous du seuil
de pauvreté. Ce constat conduit à se demander pourquoi la
pauvreté, les inégalités et les vulnérabilités sont-elles aussi
répandues dans un pays qui possède de telles richesses
naturelles ? La réponse à cette question est à rechercher dans
l’instabilité politique, la mauvaise gouvernance et la faiblesse
des institutions publiques. Cette instabilité politique
prolongée a également empêché l’émergence d’une coalition
stable des élites. En outre, le Rapport montre du doigt le
comportement de certains élites politiques et socio-
économiques qui ce seraient accaparés des ressources du pays
et les ont détournées à leur profit9. Cet accaparement se
manifeste notamment par un système qui tend à détourner le
processus de prise de décision au profit de certains individus
ou groupes appartenant aux secteurs publics comme privé.
L’un des aspects de cet accaparement est visible dans les
processus réglementaires, juridiques et exécutifs.
À titre d’exemple, il semblerait que le Parlement

8
RDC : Mémorandum économique, 2012. Résilience d’un géant africain :
accélérer la croissance et promouvoir l’emploi en République
démocratique du Congo Washington, DC. Groupe de la Banque
mondiale.
9
Le rapport de The Sentry sur la RDC (Country Profile), suggère que
l’accaparement des richesses de la RDC implique des acteurs nationaux,
régionaux et internationaux. Selon ce rapport, la richesse du pays a été
« pillée par les élites du Congo, du Rwanda, de l’Ouganda et d’autres pays
voisins, mais aussi d’ailleurs ».

15
congolais ait été « incapable de débattre des amendements
du Code minier, bien que le gouvernement les ait approuvés
et renvoyés devant la chambre en mars 2015. Ces
amendements visaient, entre autres, à modifier la
distribution de la rente minière en faveur du pays. C’est
seulement suite à un changement de dynamique à
l’intérieur même de l’élite, motivé par les difficultés
budgétaires et économiques, que les discussions des
amendements ont débuté en septembre 2017 et ont abouti à
l’adoption du projet du Code promulgué en 2018 »10.
3. Au moment où la RDC fonctionne en dessous de sa
capacité fiscale11, et que la mobilisation des recettes est
inférieure à la moyenne des Etats d’Afrique Subsaharienne
(21 % du PIB en 2013), soit un écart fiscal de 5,3 % du PIB,
dont 2,3 % sont dus aux dépenses fiscales et exonérations,
souvent accordées à titre personnel sans justification
économique claire, certains compatriotes militent en
coulisse contre l’application de la loi du 9 mars 2018.
En effet, le régime fiscal qui constitue la pomme de la
discorde de la loi modificative du Code minier est soutenu
par les Institutions internationales de financement
partenaires de la RDC. A cet égard, la Banque Mondiale qui
compare les niveaux des prélèvements obligatoires
pratiqués par les différents Etats à vocation minières en
Afrique avait émis un avis favorable à la modification du
Régime fiscal du Code minier congolais, en considérant que
« Les révisions rendraient la fiscalité minière plus progressive,
conformément aux recommandations internationales. Les

10
Banque mondiale, Rapport précité.
11
« Tax Revenues and Tax Efforts around the World », Bayraktar, Le et
Moreno-Dodson, Banque mondiale, octobre 2012.

16
propositions d’augmentation des redevances et impôts
s’inscrivent parmi les niveaux constatés en Afrique
subsaharienne. L’alignement de l’amortissement aux règles
du code général des impôts n’est pas inhabituel, de même
pour la réduction de la durée de la garantie de stabilité fiscale.
La création d’un impôt spécifique sur la rente de ressources
naturelles est en principe bonne, mais sa formulation n’est
pas claire »12.
Par ailleurs, les statistiques économiques montrent que
« la contribution du secteur des ressources naturelles aux
efforts de mobilisation des recettes et de développement
dans le pays reste modeste »13. Si la production minière s’est
effectivement accélérée depuis 2007 et que les exportations
du secteur ont doublé entre 2009 et 2015 (en 2015,
l’exploitation minière et pétrolière représentait 98 % des
exportations du pays et 26 % du PIB, comme le montre le
dernier rapport de l’Initiative pour la Transparence dans les
Industries Extractives (l’ITIE 2015), les recettes tirées des
secteurs minier et pétrolier que percevaient les entités
gouvernementales dans leur ensemble s’élevaient à
1,7 milliard d’USD. Dans cette globalité, des disparités ont
été mises en évidence dans ce sens que « la mobilisation des
recettes issues des industries extractives congolaises a
atteint 17,1 % de la valeur globale de la production exportée.
Bien qu’il s’agisse d’une augmentation substantielle par
rapport aux 9,6 % enregistrés en 2010, la mobilisation des
recettes reste faible au regard de la nature rentière des
revenus dans ces secteurs ». L’analyse de la situation montre

12
Banque mondiale, rapport d’observations et analyse comarative, avril.
2016, p.1.
13
Banque mondiale, Rapport de mars 2018 (précité) sur la RDC.

17
que « les recettes tirées du secteur du pétrole représentaient
55 % de la valeur des exportations pétrolières en 2015, alors
que les recettes provenant du secteur minier ne
représentaient que 15,5 % de la valeur des exportations
minières en RDC. Cet écart des taux effectifs d’imposition
entre les secteurs pétrolier et minier met en lumière le
potentiel inexploité du secteur minier congolais »14.
4. L’accaparement des ressources par les élites induit
une corruption à tous les niveaux, grevant lourdement la
capacité des services publics à offrir les services de base aux
populations. En dépit de nombreux efforts, notamment la
publication de plusieurs contrats par le Ministère des mines
et la conformité à l’Initiative de transparence des industries
extractives (ITIE)15, des zones d’ombre demeurent encore
dans la gestion de la chaîne de valeur des industries
extractives, allant de l’adjudication des contrats jusqu’au
suivi des opérations, de la collecte des recettes et de la
gestion de ces dernières16. Ces faits ont été mis en évidence

14
Banque mondiale, Rapport sur la RDC, mars 2018, p. 23, Fig.1.3.
15
Voir : ITIE-RDC. http://www.itierdc.net/.
16
À titre d’exemple, bien que la RDC ait rejoint le programme de l’ITIE
qui exige la publication de la propriété effective des compagnies
pétrolières, gazières et minières, une récente évaluation indique qu’il
existe des défis de taille pour se procurer ces publications. Ce fait est dû à
l’absence d’exigences légales pour que les compagnies extractives
publient les noms de leurs de leurs propriétaires effectifs.

18
par la Fondation Carter17, Global Witness18, l’ITIE19 et
l’Africa Progress Panel20. En témoigne aussi le salaire de base
légalement approuvé des parlementaires congolais qui
correspond à 150 à 200 fois le PIB par habitant21. En outre,
la multitude d’exonérations affaiblit le système fiscal
congolais. De même, l’accord « ressources contre
infrastructures » que le gouvernement congolais a signé avec
des entreprises chinoises, et dont il est difficile d’apprécier
l’équité intergénérationnelle semble avoir été signé dans des
conditions douteuses pour l’intérêt général. Les faits qui
précèdent illustrent à la fois l’importance du secteur minier
et la défaillance stratégique des institutions politico-
économiques congolaises. D’où la nécessité de repenser la
gouvernance de ce secteur pour garantir l’avenir.
5. Au cœur de plusieurs industries stratégiques et de
l’énergie, les ressources minérales22 sont indispensables au

17
« Le Centre Carter exhorte la RDC, Freeport, et Lundin à publier le
contrat TFM révisé et à déclarer les paiements versés à l’entreprise
publique minière Gécamines », 19 janvier 2017.
18
À titre d’exemple, bien que la RDC ait rejoint le programme de l’ITIE
qui exige la publication de la propriété effective des compagnies
pétrolières, gazières et minières, une récente évaluation indique qu’il
existe des défis de taille pour se procurer ces publications. Ce fait est dû à
l’absence d’exigences légales pour que les compagnies extractives
publient les noms de leurs propriétaires effectifs.
19
Rapport ITIE, 2015, Section 7 et rapport ITIE, 2014, paragraphe 4.3.6.
20
« Entre 2010 et 2012, la RDC a perdu au moins 1,36 milliard de dollars
US en recettes à cause de la sous-évaluation des actifs miniers cédés à des
sociétés offshore ». Africa Progress Report 2013, page 55.
21
V. « RDC : pauvres députés ! », Jeune Afrique, 25 octobre 2012 : En
comparaison, les salaires des députés représentent 70 fois le PIB au
Nigéria, 20 fois au Rwanda et 3 fois aux États-Unis.
22
La notion des « ressources minérales » est définie au point B du 1er
paragraphe de cette introduction.

19
développement des sociétés modernes et conditionnent la
puissance politique et économique des nations. N’existant
qu’en quantité limitée, les ressources minérales ne se
reproduisent pas, et leur mise en valeur requiert des
capacités techniques et de moyens matériels et financiers
considérables. Mais, les perspectives économiques que
procurent ces matières premières sont telles qu’aucun État
ne peut se désintéresser du développement de son industrie
extractive. L’imbrication entre les intérêts privés et l’intérêt
général est au cœur de cet ouvrage. Celle-ci justifie aussi la
mise en œuvre d’un régime spécifique d’équilibre des droits.
À cet égard, certains auteurs ont pu considérer, à juste titre,
que le droit minier se trouvait, en définitive, « aux confins »
du droit privé et du droit public23 ; ce qui justifie sa
soumission à une législation spéciale, dérogatoire au droit
commun24.
6. Si les ressources minérales sont une source
d’enrichissement pour les nations qui en disposent, les
activités d’exploitation peuvent avoir des conséquences sur
l’écorce terrestre et le paysage, dans la mesure où elles
peuvent causer des dégâts parfois, irréversibles. On y insiste
volontiers, notamment, à propos de l’exploitation des

23
C. Guillemain, Mines et carrières, J.C. Public – Contentieux pénal, Fasc.
10, 22 mars 2005, n°11.
24
Nous verrons par exemple que les entreprises minières peuvent jouir
d’un certain nombre de prérogatives exorbitantes de droit commun : le
droit d’occupation et d’expropriation des biens des tiers pour leurs
installations indispensables.

20
carrières25, mais le constat vaut surtout pour les mines26.
Ainsi, l’apparition au cours de dernières décennies des
préoccupations liées à la préservation de l’environnement et
à la sécurité des investissements, fait qu’une législation
minière est appelée à résoudre deux impératifs, a priori
contradictoires : concilier les objectifs de préservation de
l’environnement avec les intérêts économiques de l’État et
ceux des investisseurs privés.
Les intérêts des uns et des autres ne seront jamais
conservés si l’on ne respecte pas les principes de sécurité
juridique, de confiance légitime, des droits acquis, de
proportionnalité, de non-discrimination et d’égalité de
traitement des tous les opérateurs du secteur. Il n’y aura
donc pas d’investissements directs étrangers en RDC s’il n’y
a pas de confiance dans les systèmes judiciaires, s’il n’y a pas
de stabilité des règles fiscales et économiques.
7. À l’issue de cette note introductive, il paraît
nécessaire de fixer le cadre général de cette étude (Section
1), avant de préciser – les principes de gestion du domaine
minier congolais (Section 2), et de dégager le plan général
de cet ouvrage (Section 3).

25
V. par exemple, Y. Jegouzo et J. Lamarque : RD imm. 1993, p. 487. – M.
Prieur, Droit de l’environnement : Précis Dalloz, Droit public, 4e éd.,
2001, n° 707. – J. Untermaier, Les carrières, l’environnement et la loi du
4 janvier 1993 : Rev. jur. env. 1994, p. 5.
26
J.-H. Robert et M. Remond-Gouilloud, Droit pénal de
l’environnement : Masson, coll. Droit pénal des affaires, 1983, n° 68. – P.
Yolka, Nouvelles perspectives du droit minier : La loi n° 99-245 du
30 mars 1999 : CJEG janv. 2000, p. 1, rapporté par C. Guillemain, op.cit.
n°10.

21
Section 1. Cadre de la recherche et définitions des notions
fondamentales du droit minier congolais
8. Cette section introductive délimitera le cadre général
de ce livre pour esquisser sa problématique (§1), avant la
définition des notions fondamentales du droit minier
congolais (§2).

§1. Contexte de la recherche et esquisse de la

problématique
9. La République démocratique du Congo émerge d’une
longue période de conflits et d’instabilité politique, qui ont eu
un impact dévastateur sur le pays, son économie et son tissu
social. L’histoire économique du pays nous enseigne qu’entre
1960 et 1980, le pays a vécu dans une prospérité relative grâce
au prix élevé du cuivre et d’autres matières premières27. Le PIB
par habitant en dollars US constants de 2010 était estimé à
1016 en 1970 et à 804 en 1980. Cependant, les politiques qui
prévalaient à cette époque n’étaient plus viables lorsque le prix
des matières premières s’est effondré dans les années 1980. De
fait, il est admis que la guerre des années 1990 résultait de
l’incapacité des entreprises et des institutions publiques à
absorber le choc du prix des matières premières. En d’autres
termes, il n’existait aucun mécanisme efficace pour faire face à
l’incertitude et à la volatilité associée aux recettes tirées des
ressources naturelles. Le PIB par habitant en dollars US
constants de 2010 s’est effondré, passant de 668 en 1990 à 276
en 2000. Cette détérioration dramatique des conditions de vie
est le résultat de la guerre et d’un cadre de politique inadéquat.

27
Rapport de la Banque mondiale n°. 112733-ZR, « RDC diagnostic
pays », mars 2018, p. 2.

22
 10. Avec l’appui des Institutions financières
internationales, notamment la Banque Mondiale, la RDC
s’est engagée dans des réformes de son système judiciaire,
du droit des marchés publics, et celle du droit minier afin de
les rendre plus compétitifs et plus attractifs pour les
investissements étrangers. En ce qui concerne le secteur
minier qui nous intéresse, le bilan de la loi n°007/2002 du
11 juillet 2002 portant Code minier paraît appréciable à un
double point de vue : d’abord, la réforme a rendu le système
de gestion du secteur minier dynamique et prévisible.
Ensuite, le système permet aux titulaires des droits miniers
de prendre, d’une certaine manière, le contrôle des
procédures d’octroi des droits miniers à travers le
mécanisme de recours administratifs et d’inscription
d’office de leurs droits, en cas de dépassement des délais par
l’Administration. Malgré la complexité des procédures, les
difficultés d’articulation des textes applicables, le
chevauchement des organes intervenants dans les
opérations d’attribution des titres, les difficultés d’exercice
de voies de recours, la lenteur administrative et autres
obstacles, personne n’accepterait aujourd’hui de revenir en
arrière ou remettre en cause les acquis de cette réforme.
11. En dotant le pays d’une législation qui prend en
compte les grands principes fondamentaux de gestion du
domaine minier, le législateur congolais a cru de bonne foi
résoudre notamment le problème de la rentabilité du
secteur et celui de la transparence des décisions
administratives, par l’objectivité des procédures
d’attribution des titres. Il a en effet, par divers mécanismes,
garanti la transparence des opérations d’octroi des titres, des
organismes d’approbation des projets, garanti le droit au
recours administratifs permettant aux requérants d’obtenir

23
les modifications ou rectifications des décisions
administratives notamment en cas d’erreurs manifestes
d’appréciation.
12. Mais, près de seize ans après l’adoption du Code
minier en 2002, les retombées économiques et fiscales du
secteur ont été jugées en deçà des attentes du
gouvernement, l’accroissement de la production minière
n’aurait pas rapporté les recettes espérées. Aussi paradoxale
que cela puisse paraître, les options retenues dans la loi
modificative du 09 mars 2018 ne semblent pas non plus à la
hauteur des attentes exprimées par le législateur dans
l’exposé des motifs.
Par ailleurs, il s’observe sur le terrain une certaine
résistance des entreprises minières qui dénoncent la hausse
du taux des impôts, taxes, redevances minières, et de
divergences sur l’interprétation de clauses de stabilité des
régimes fiscaux et douaniers. L’éviction des règles de gestion
du secteur minier risque d’avoir des graves conséquences
pour l’économie du pays d’autant plus que la quasi-totalité
des activités extractives et pourvoyeuses des devises sont
entre les mains des multinationales privées qui, pour la
plupart ont suspendue leurs activités de production, privant
l’Etat des recettes indispensables au budget annuel.
13. Dans ce contexte, la problématique analysée dans
cet ouvrage est de s’interroger comment faire évoluer le rôle
de l’État congolais, au regard des impératifs budgétaires du
pays et de ses objectifs de développement du pays.
Autrement dit, les missions d’intérêt général dont s’occupe
l’Etat ne devraient-elles pas l’encourager à envisager de
sortir de son rôle actuel de l’État régulateur consistant
essentiellement à poser les règles de gestion du secteur
minier, en faveur d’une mutation vers celui de l’État

24
Entrepreneur, prêt à prendre des risques, à s’engager dans
des partenariats avec les investisseurs privés, et de tenter à
nouveau l’expérience de la gestion public de ce secteur, par
le biais d’une grande banque d’investissement afin
d’encourager l’accélération de la mise en valeur des
ressources minérales du pays qui a tant besoin des fonds
pour son développement économique et social.

§2. Définition du droit minier et des notions voisines

A. Le droit minier
14. Littéralement, le droit minier « est le droit
applicable aux mines et plus précisément à la recherche et à
l’exploitation des gisements de substances minérales ou
fossiles concessibles »28, par opposition aux autres
substances minérales non concessibles. Son champ
d’application dépasse le seul cadre des mines stricto sensu.
C’est pour cette raison que la doctrine préfère le terme
« droit minier » plutôt que « droit des mines ». Autrement
dit, c’est le droit applicable aux activités minières et plus
précisément à la recherche, à l’exploitation des gisements de
substances minérales ou fossiles concessibles et à la
commercialisation des produits miniers. En ce sens, le droit
minier peut se définir comme le droit des relations entre
l’administration et les opérateurs miniers. Aujourd’hui, plus
qu’hier, le champ d’application du droit minier dépasse la
seule sphère des mines stricto sensu. Il n’est plus désormais,
en tout cas plus seulement, le droit des mines en ce qu’il a
été étendu aux gîtes géothermiques et aux stockages

28
M. Moliner-Dubost, Droit minier, Fasc. 370, J.C. A., 15 juill. 2015, n°1
et suiv.

25
souterrains de gaz naturel, d’hydrocarbures ou de produits
chimiques à destination industrielle29. C’est dire combien ce
droit est au carrefour de plusieurs disciplines scientifiques.
Le caractère transversal et technique des domaines qu’il
aborde permet d’envisager ses sources au plan du droit
interne que du droit international.
Cette distinction entre substances concessibles et
substances non concessibles est ancienne. Dès l’origine, les
mines ont été soumises à un régime particulier car
« supposées rares et sources de développement
économique30 ». Aussi, en France, leur exploitation a-t-elle
été soumise à autorisation ou à concession. Ne font guère
exception que l’arrêt de Louis XIV du 13 mai 1698 qui
permettra « à tous propriétaires de terrains où il trouverait
des mines de charbon (…) de les ouvrir et exploiter à leur
profit (…) ». La loi de 1791 permettait aux propriétaires du
sol d’exploiter librement tout gisement minier jusqu’à une
profondeur fixée à cent pieds31. Ainsi, en droit français,
comme en droit congolais, le régime minier reste fondé sur
le titre, mais la propriété des mines reste distincte de la
propriété du sol. Aujourd’hui, le droit minier devrait créer
des tensions avec le droit de propriété du sol qu’il a heurté
frontalement. Déjà dans l’Antiquité, puis au Moyen-âge, « le
contrôle de l’exploitation minière a représenté un enjeu de
pouvoir qui dépassait la propriété privée32«. Ainsi, le

29
M. Moliner-Dubost, Droit minier, op.cit.
30
A. Liger, Substances minérales et propriété foncière : Annales des
Mines – Responsabilité et environnement 2014/2, n° 74, p. 18-24.
31
L. 28 juill. 1791, relative aux mines, art. 1er.
32
I. Michallet, L’article 552 du Code civil, in D. Deroussin [dir.], Passé et
présent du droit n° I. Les grands articles du Code civil : éd. Le Manuscrit,
2006, p. 117-135.

26
législateur français a dissocié, depuis 1810, la propriété de la
mine de la propriété du sol et de son tréfonds puisque
« l’acte de concession donne la propriété perpétuelle de la
mine »33 et que « cette propriété sera distinguée de celle de
la surface et sera désormais considérée comme propriété
nouvelle », même lorsque la mine est concédée au
propriétaire de la surface34. Il va sans dire que si la loi du
9 septembre 191935 avait supprimé la perpétuité de la
concession foncière et le droit de propriété du
concessionnaire sur la mine, la propriété de celle-ci échappe
toujours au propriétaire de la surface. C’est encore le cas
aujourd’hui : la mine est séparée de la superficie et du reste
du tréfonds36.

B. La notion de la mine
15. En droit minier, une mine c’est « tout gisement
exploitable à ciel ouvert ou en souterrain avec l’usine
comprise de traitement ou de transformation des produits
issus de cette exploitation et se trouvant dans le périmètre
minier, y compris les installations et les matériels mobiliers
et immobiliers affectés à l’exploitation37 ». Il s’agit donc des
gîtes connus pour contenir des minerais. Au sens
géologique38, il désigne le gisement ou le gîte de substances
minérales enfoui dans le sol. Au sens technique et

33
L. 21 avr. 1810, concernant les mines, les minières et les carrières, art.
7 : Bull. des lois, n° 285, p. 355.
34
L. 21 avr. 1810, précitée, art. 19.
35
J.O., 11 Sept. 1919.
36
V. JCl. Civil Code, Art. 551 à 553, fasc. unique.
37
C.M., litera 29, de l’article 1er.
38
J. RUSSO, Le statut administratif des entreprises de recherches et
d’exploitation minières, 1959, p.25.

27
économique, on peut entendre par mine l’ensemble des
travaux et installations servant à l’exploitation d’un gîte. Au
sens juridique, enfin, le mot « mine » correspond à l’entité
matérielle créée au sein d’un gisement par un titre
d’exploitation et faisant de ce fait l’objet d’un droit privatif
au profit de son titulaire. En d’autres termes, dans cette
dernière acceptation qui est la plus courante, la « mine »
n’est que la transposition juridique du gisement39.
16. Cela dit, l’assujettissement d’un gîte contenant des
substances minérales ou fossiles au régime légal des mines
ou au régime des carrières dépend de la volonté du
législateur40 ou de la nature des substances qu’il contient41.
Ainsi, les granulats marins (sables et graviers), qui sont des
substances de carrière, sont soumis au régime légal des
mines42. Le caractère sous-terrain ou superficiaire du
gisement est sans incidence sur la qualification des
substances qui peuvent être « dans le sein de la terre ou (…)
à la surface »43 ou encore dans les fonds marins44. Le droit
minier ne fait pas non plus de différence entre les substances
de mine qui sont pourtant d’une grande diversité quant à
leur nature (hydrocarbures, métaux, substances
radioactives…) et leur mode d’extraction. Une distinction
commence cependant à émerger – sans figurer dans aucun

39
CE, 9 août 1885, D.P., 1887-3-26.
40
En ce sens, l’article 4 du Code minier congolais sur le classement des
gîtes minéraux prévoit que « le Président de la République (…), peut
décider de classer, de déclasser ou reclasser une substance des mines en
produits de carrières et inversement.
41
C. minier français, art. L. 100-1 qui indique in fine que le classement se
fait aussi suivant d’autres dispositions du Code minier.
42
C. minier français, art. L. 123-5 et L. 133-6.
43
C. minier français, art. L. 111-1.
44
C. minier français, art. L. 123-1.

28
texte – entre « hydrocarbures conventionnels » et
« hydrocarbures non conventionnels », ces derniers
désignant les huiles et gaz de roche-mère, popularisés sous
le terme « gaz de schiste » (traduction de shale gas), qui ne
sont pas contenus dans des réservoirs géologiques mais
présents dans la structure même de la roche-mère à l’état
diffus, raison qui explique le recours à la fracturation
hydraulique, technique d’extraction brutale et polluante,
interdite en France en 2011 par la loi « Jacob » n°2011-835,
13 juillet 201145, en application notamment du principe de
« précaution », inscrit dans la Charte de l’environnement.

C. La notion des ressources minérales

17. L’expression « ressources minérales » désigne toute
substance extraite de la croûte continentale par l’homme, ce
qui inclut des éléments qui ne sont pas des métaux. Elles
peuvent être classées en trois grandes familles : – les
ressources énergétiques (pétrole, charbon, gaz naturel,
lignite, tourbe, shales à huile et à gaz, sable bitumeux,
uranium…), dont l’usage majeur est d’être brûlées pour
produire une grande partie de l’énergie primaire., mais qui
servent également pour l’élaboration des produits de
synthèse en chimie organique (…) ; – les ressources
métalliques, qui se déclinent en trois catégories : les métaux
ferreux avec le fer et les métaux utilisés en alliage avec lui
(chrome, cobalt, manganèse, molybdène, nickel, tantale-
niobium, titane, tungstène et vanadium) ; les métaux non
ferreux (aluminium, antimoine, arsenic, bismuth,
cadmium, cuivre, gallium, germanium, plomb, lithium,
mercure, terres rares, tellure, zinc…) ; et les métaux

45
J.O.R.F., 14 Juil. 2011.

29
précieux (or, argent, platinoïdes) ; – et les ressources non
métalliques, qui se divisent également en trois catégories, à
savoir – les matériaux de construction, qui sont utilisés de
manière brute (sable, et autres pierres naturelles : granite,
calcaire, marbre…), ou broyée (granulats), ou encore après
des transformations plus ou moins poussées (argiles après
séchage ou cuisson…)46.

Section 2. Les principes de gestion du domaine minier

18. En République Démocratique du Congo, comme
ailleurs, l’article 34 de la Constitution proclame le caractère
sacré de la propriété privée. En ce sens, l’Etat encourage et
veille à la sécurité des investissements privés, nationaux et
étrangers47. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour
cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable
indemnité octroyée dans les conditions fixées par la loi.
Ensuite, il y a le principe selon lequel « le sol, le sous-sol et
les mines appartiennent à l’État » (§1). Cette propriété
étatique du sol et des mines découle d’abord de l’article 9 de
la Constitution congolaise48 et de la loi, notamment l’article
53 de la loi n°73-021 du 20 juillet 1973 portant régime
général des biens, régime foncier et immobilier et régime
des sûretés, telle que modifiée et complétée par la loi n° 80-
008 du 18 juillet 198049. Le deuxième principe de la gestion
du secteur minier congolais est celui de « la distinction de la
propriété du sol ou la propriété foncière de la propriété des

46
V. https://www.universalis.fr/encyclopedie/ressources minérales)
consulté le 19 août 2019 à 22h45.
47
Const., art. 34, al. 3.
48
Art. 9 de la Constitution consacre la propriété permanente de l’Etat sur
le sol et le sous-sol congolais.
49
J.O., n° spécial, 1er déc. 2004.

30
gisements miniers » (§2). Enfin, compte tenu des
conséquences écologiques que les activités minières sont
susceptibles de causer à l’environnement, l’attribution d’un
Permis de recherches ou d’exploitation est subordonnée à
l’approbation d’un Plan de gestion et de réhabilitation de
l’environnement. De cette exigence découle donc le
principe de « précaution » et le principe « pollueur-payeur »
(§3).

§1. La propriété étatique du sol et du sous-sol congolais

19. La Constitution congolaise, notamment son article
9, prévoit que l’Etat exerce une souveraineté permanente
notamment sur le sol, le sous-sol, les eaux et les forêts […].
De même, l’article 53 de la loi n°73-021 du 20 juillet 1973
portant régime général des biens, régime foncier et
immobilier et régime des sûretés, telle que modifiée et
complétée par la loi n° 80-008 du 18 juillet 198050, prévoit
que « le sol est la propriété exclusive, inaliénable et
imprescriptible de l’État »51.
La notion de propriété est définit à l’article 14 de la loi
n°73-021 du 20 juillet 1973, précitée52. Selon ce texte, « la
propriété est le droit de disposer d’une chose d’une manière
absolue et exclusive, sauf les restrictions qui résultent de la
loi et des droits réels appartenant à autrui. Les restrictions
du droit de propriété à raison des rapports de voisinage sont
établies au titre des charges foncières ».
En ce sens, la propriété d’une chose, soit mobilière, soit
immobilière, donne droit sur tout ce qui s’y unit et s’y

50
J.O., n° spécial, 1er déc. 2004.
51
Art. 53 de la loi n°73-021 du 20 juillet 1973, précitée.
52
J.O., n° spécial, 1er déc. 2004.

31
incorpore, soit naturellement, soit artificiellement, sauf ce
qui sera dit de la propriété immobilière distincte de celle du
sol, ou de la concession foncière53.
20. Au regard de ce qui précède, le Code minier tire son
fondement notamment à l’article 9, alinéa 2 de la
Constitution congolaise. Tout en reconnaissant la propriété
de l’Etat sur le sol et le sous-sol, l’alinéa 2 de l’article 9 de la
Constitution renvoie à la loi la compétence de fixer les
modalités de gestion et de concession du domaine de l’Etat
dont on sait qu’il comporte des biens du domaine privé et
des biens du domaine public, qui sont, en principe,
inaliénables et hors commerce.
21. En effet, si « les biens de l’État qui sont affectés à un
usage ou à un service public sont hors commerce, tant qu’ils
ne sont pas régulièrement désaffectés »54, les gisements
miniers qui font l’objet des Permis de recherches ou
d’exploitation sont dans le commerce et relèvent donc de
son domaine privé. Les gisements miniers appartiennent au
domaine privé de l’Etat pour faciliter leur exploitation par
les tiers. En effet, l’économie libérale repose sur la
circulation des biens entre patrimoines. En ce sens, les
gisements miniers tombent dans le domaine privé de l’Etat
pour lui permettre ensuite de les exploiter, et d’en tirer des
bénéfices. C’est de cette façon qu’ils rejoignent le circuit
marchand.
L’État a besoin des moyens pour exercer l’ensemble de
ses missions. Le temps n’est plus où l’État tirait la plus

53
Art. 21 de la loi n°73-021 du 20 juillet 21973, précitée.
54
Art.10 de la loi n°73-021 du 20 juillet 1973, portant régime général des
biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, telle que
modifiée et complétée par la loi n° 80-008 du 18 juillet 1980, J.O., n° spéc.
1er déc. 2004, préc.

32
grande partie de ses revenus réguliers des biens qu’il
possédait ou des droits féodaux qui lui appartenaient. Les
biens et les droits de l’État, son patrimoine, restent
essentiels, surtout en période de difficultés budgétaires –
comme source de revenus.
Dès lors, les gisements miniers doivent être regardés
comme des biens que l’État peut mettre en valeur
directement ou indirectement pour faire entrer des fonds
nécessaires au budget du pays. S’il décide de concéder des
titres à des tiers, le droit conféré à un particulier sur une
mine dérive lui-même du droit de propriété de l’État.
Théoriquement, l’exploitation par un tiers constitue un
mode normal et originaire de mise en valeur des gisements
et les titres, Permis de Recherches ou Permis d’Exploitation,
prévu par le Code minier, ne sont en somme que des actes
par lesquels l’État concède à de tiers le soin de les exploiter
à sa place. Ils ne s’analysent donc pas en actes de disposition
ou de vente des biens du domaine de l’État. Il s’agit pour cela
des autorisations d’occupation du domaine public de l’Etat,
c’est-à-dire actes administratifs unilatéralement révocables,
dans les conditions légales. Il ne peut s’agir que des procédés
de gestion et d’administration de biens domaniaux.

§2. La distinction de la propriété foncière avec la

propriétaire minière
22. La distinction entre la propriété foncière et la
propriété minière résulte des textes légaux. En effet, la
propriété foncière en RDC découle des dispositions de la loi
n°73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des
biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés,
telle que modifiée et complétée par la loi n° 80-008 du

33
18 juillet 1980, précitée.
Le régime foncier a été séparé du régime minier pour
justifier le caractère particulier des activités minières et
éviter que les propriétaires fonciers se disputent avec l’État
le droit d’attribution des droits miniers. Dans la pratique,
cependant, l’exploitation minière sur des terrains
appartenant aux privés n’est possible qu’en cas d’accord
entre propriétaire foncier et le promoteur minier. Mais en
cas de refus du propriétaire foncier, le promoteur minier est
en droit de s’adresser à l’Administration des mines pour
solliciter l’expropriation des terrains dont il a besoin pour
développer ses activités minières, moyennant indemnité
préalable des propriétaires de terrains.

§3. Le principe de « précaution » et le principe « pollueur-

payeur »
23. Le principe de précaution fait partie des principes
universels du droit de l’environnement. Selon ce principe,
l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances
scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder
l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à
prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à
l’environnement à un coût économiquement acceptable.
Pour autant, le principe de précaution n’interdit pas
l’exploitation minière. Cependant, il a pour corollaire le
principe pollueur-payeur. En effet, si l’Etat est obligé de
prendre en charge des risques majeurs auxquels les
particuliers ne peuvent pas se couvrir habituellement, le
principe pollueur-payeur invite chaque citoyen au sens de
responsabilité. Selon ce principe, les frais résultant des
mesures de prévention, de réduction de la pollution et de

34
lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur.
24. Ainsi, il est impératif à chaque citoyen d’assurer la
protection des espaces, les ressources et milieux naturels, les
sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et
végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels
ils participent. La protection, la mise en valeur, la
restauration, la remise en état et la gestion d’un tel
patrimoine commun sont d’intérêt général et concourent à
l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les
besoins de développement et la santé des générations
présentes sans compromettre la capacité des générations
futures à répondre aux leurs55.

Section 3. Plan général de l’ouvrage

25. Le présent ouvrage ne se limite donc pas à la
présentation des sources du droit minier et au rôle de l’Etat
congolais dans la mise en valeur des ressources minérales en
RDC (Première partie). Il aborde aussi l’étude des régimes
juridiques des activités de recherches, d’exploitation et de
commercialisation des ressources minérales (Deuxième
partie), sans oublier celle du régime fiscal, douanier et de
change auxquels sont assujettis les entreprises minières en
République Démocratique du Congo (Troisième partie).

55
A propos, v. art. 110-1 du Code français de l’environnement, tiré de
l’art. 70, loi n°2015-992 du 17 aout. 2015.

35
36
 Première partie

L’évolution du droit minier

congolais et du rôle de l’Etat

37
38
 Chapitre I
L’évolution du droit minier congolais

26. Le présent chapitre retrace l’évolution historique de

la législation minière de la RDC, depuis ces origines
coloniales (Section 1), jusqu’à la législation contemporaine,
dont le Code minier de 2002, révisé par la loi du 9 mars 2018
et ses mesures d’application forment les sources du droit
minier actuel (Section 2).

Section 1. Les origines du droit minier congolais

27. Le droit minier congolais tire ses origines dans une
très longue tradition dont les jalons remontent à l’Etat
Indépendant du Congo (1885-1908) et du Congo-Belge
(1908-1960). Il traduit de façon particulièrement nette la
reconnaissance de la recherche et de l’exploitation minières,
comme des activités d’intérêt public devant être soumises
en tant que telles à des règles exorbitantes du droit commun.
Ce principe qui a été dégagé depuis la colonisation
belge s’est manifesté juridiquement par trois phénomènes,
sus invoqués : la séparation du tréfonds et de la surface, la
reconnaissance de la propriété de l’État congolais sur le sol

39
et le sous-sol congolais, et enfin, le caractère spécial de la
réglementation des activités minières.

§1. Le droit minier de l’État Indépendant du Congo (1885-

1908)
28. De 1885 à 1908, l’Etat Indépendant du Congo était
placé sous l’autorité de Léopold II, roi des Belges. Celui-ci
eut recours pour réaliser la mise en valeur des ressources
minérales du Congo au procédé des « compagnies à charte ».
La charte est une concession, un contrat administratif par
lequel un État délègue à une entreprise privée certaines
prérogatives de puissance publique. Dans le contexte des
années 1885-1908, les compagnies à charte étaient mixtes.
En tant que compagnies, elles avaient des capitaux, des
actionnaires, et cherchaient à réaliser des bénéfices. Mais en
tant que « Chartered », elles jouissaient d’une partie des
prérogatives de puissance publique. A titre illustratif,
Léopold II avait transmis à la Compagnie du Katanga (1891)
les pouvoirs de recruter des forces armées, de lever les
impôts, de poser des actes d’administration, etc. Les
compagnies à charte avaient acquis le permis d’exploitation
des ressources minérales du Congo par voie
conventionnelle, c’est-à-dire sur la base de la charte signée
entre l’Etat Indépendant du Congo et les compagnies
privées.
29. C’était le point de départ de recours aux procédés
contractuels pour l’attribution des titres miniers. En effet,
l’attribution des droits miniers par contrats administratifs
s’oppose au mode actuel d’attribution des droits miniers par
acte administratif unilatéral, c’est-à-dire un acte affectant

40
l’ordonnancement juridique et qui crée des obligations ou
fait naître des droits par le seul effet de la volonté de
l’administration, indépendamment de tout consentement
de l’assujetti ou du bénéficiaire56. En revanche, les contrats
administratifs sont des contrats. Il s’agit, en effet, des
contrats par lesquels les parties expriment leur
consentement et s’engagent par des dispositions précises
auxquelles elles confèrent la force obligatoire comme le
droit les y autorise. Cependant, il est important de préciser
que tous les contrats de l’administration ne sont pas des
contrats administratifs (dans ce sens que certains contrats
de l’administration sont des contrats de droit privé, dans la
logique de la gestion privée de service public industriel et
commercial). La distinction entre les deux catégories repose
soit sur les précisions des textes, soit sur les critères dégagés
par la jurisprudence57.
30. Ainsi, sont administratifs, au regard de la loi, les
contrats comportant occupation du domaine public, passés
par les personnes publiques ou leurs concessionnaires.
Cette dernière expression vise exclusivement les personnes
privées délégataires de service public qui utilisent le
domaine public et peuvent donc être amenées à passer des
contrats relatifs à l’occupation de ce dernier.
Cette définition permet de déterminer la qualification
de la nature juridique des contrats signés entre l’E.I.C. et les
compagnies à charte. Par dérogation au critère organique,
ces contrats sont administratifs, alors même qu’ils passés
entre deux personnes privées. On peut citer aussi – le

56
P.-L. FRIER et J. PETIT, Droit administratif, 9e éd., LGDJ, Paris, 2014,
p. 309.
57
P.-L. FRIER et J. PETIT, op. cit., p.385.

41
contrat de concession de travaux publics, qualifiés
d’administratifs en vertu de de la loi, alors même qu’ils sont
passés entre deux personnes privées ; le contrat de
partenariat ; l’ensemble des marchés publics, passés même
sans formalités préalables par des personnes publiques ou
leurs mandataires, lorsqu’ils entrent dans le champ
d’application du Code des marchés publics.

A. L’exploitation des ressources minières du Congo par des

Compagnies à charte
31. La toute première compagnie à charte chargée de
l’exploitation des ressources minières du Congo s’appelait
« Compagnie du Katanga ». Celle-ci fut fondée en mars
189758 à un moment où les titres de l’Etat indépendant de
Léopold II sur le sud-ouest congolais étaient contestés et où
l’Etat était incapable d’assurer lui-même les expéditions
nécessaires. En échange des charges acceptées (explorer,
occuper, organiser, administrer, et créer l’infrastructure
économique), la Compagnie recevait le tiers des terres
vacantes du territoire ainsi occupé, les deux tiers restant
patrimoine de l’Etat. Les 15 millions d’hectares de la
Compagnie ne constituaient pas un ensemble mais se
divisaient en plusieurs milliers de blocs de 12 500 hectares,

58
Les auteurs ne s’accordent pas sur la date. Celle du 12 mars 1891 est
avancée par Michel J. Verwilghen, qui cite le Bulletin Officiel de l’Etat
Indépendant du Congo (E.I.C.) de 1891, p.251, pour situer la date de la
convention signée entre l’Etat Indépendant du Congo (E.I.C) et les
promoteurs de la Compagnie du Katanga. Selon cette source, les
fondateurs de la Compagnie était de nationalité belge et la compagnie fut
une société anonyme de droit belge dont le principal actionnaire était la
compagnie du Congo pour le commerce et l’industrie, émanation de la
société générale de Belgique.

42
symétriquement dispersés parmi des blocs analogues, mais
deux fois plus nombreux, relevant de l’Etat. Cette technique
du damier avait été retenue par l’Etat pour éviter une mise
en valeur trop concentrée59. En plus des terres cédées en
pleine propriété, la Compagnie bénéficiait d’une concession
de quatre-vingt-dix-neuf ans pour l’exploitation du sous-sol
de son « territoire et d’un droit préférentiel de vingt ans sur
les concessions éventuelles relatives au sous-sol de l’Etat60.
Au fil des ans, le système du damier s’est révélé très peu
pratique et fut remplacé par la création du Comité Spécial
du Katanga qui mettait fin à la l’indivision consacrée dans
la convention précitée61.

§2. L’exploitation minières par les compagnies à charte de

1908-1960
32. A la suite de la cession du Congo à la Belgique par
le Léopold II qui en détenait la propriété, l’exploitation des
ressources minières du Congo va prendre une autre
dimension dans son ampleur, mais la politique de gestion
du secteur reste la même avec la création du Comité spécial
du Katanga et de l’Union Minière du Haut-Katanga.

59
Art. 10 de la convention du 12 mars 1891.
60
Art. 9 de la convention du 12 mars 1891.
61
Comité spécial du Katanga 1900-1950, ouvrage publié à l’occasion du
cinquantième anniversaire du Comité, Cuypers, éd. Bruxelles, 1950, p.
26.

43
A. La création du Comité spécial du Katanga
33. La création du Comité spécial du Katanga (C.S.K.62)
avait fait l’objet d’une nouvelle convention signée le 19 juin
190063 entre la Compagnie du Katanga et l’Etat Indépendant
du Congo (E.I.C.). Il était créé une association chargée de
l’exploitation de toutes les terres appartenant à l’Etat d’une
part, et à la Compagnie du Katanga, d’autre part. Cette
nouvelle personne morale dénommée Comité spécial du
Katanga reçut la personnalité civile par un décret du 6
décembre 190064.
Pour Robert KOVAR65, le C.S.K. n’était pas une société
commerciale, mais une association en participation. En ce
sens, l’article 5 de la convention stipulait que « tous
avantages ou bénéfices à retirer de l’exploitation visée à
l’article 1er, et tous frais, charges ou pertes (…) seront
répartis par le Comité de direction, à raison de deux tiers
pour l’Etat du Congo et d’un tiers pour la Compagnie du
Katanga ». Le domaine du Comité recouvrait les parcelles
de l’Etat et celles de la Compagnie du Katanga. Il recouvrait
l’ensemble des richesses du Katanga et une partie du Kasaï.
Le Comité spécial était composé de six membres, quatre,

62
E. Van Der STRAETEN, Les origines du Comité spécial du Katanga,
Bruxelles, 1950.
63
Convention entre l’E.I.C. et la compagnie du Katanga, 19 juin 1900,
Bulletin officiel de l’E.I.C., 1900, p. 189.
64
Décret du 6 déc. 1900, Bulletin officiel de l’E.I.C., 1900, p. 189.
65
R. VOVAR (Professeur à la faculté de Droit et des Sciences
économiques de Nancy, Directeur du Département des Sciences
juridiques au Centre Européen universitaire, collaborait avec l’A.F.D.I.
depuis 1960, ainsi à différentes revues), La congolisation de l’Union
Minière du Haut-Katanga, Annuaire français de Droit International,
1967, n°13, p. 747.

44
dont le Président ayant voix prépondérante, étaient
nommés par l’Etat Indépendant du Congo et deux par la
Compagnie du Katanga. Le C.S.K. était créé pour une durée
de quatre-vingt-dix-neuf ans. La convention ne prévoyait
pas expressément le cas d’une dissolution anticipée de
l’association. L’article 4 de la convention prévoyait que le
Comité était, pendant toute la durée de la convention,
substitué à la Compagnie du Katanga dans les droits qui lui
avaient été concédés par la convention du 12 mars 1891.
34. Depuis la création de la Compagnie du Katanga en
mars 1891 jusqu’à la constitution du Comité spécial du
Katanga en 1900, les activités étaient confiées aux
compagnies privées par convention. Celles-ci organisaient
la répartition des droits et obligations de chacune des
parties. Dès lors, le premier texte réglementaire est un
décret du 6 décembre 1900, par lequel l’Etat Indépendant
du Congo accordait la personnalité juridique au Comité
spécial du Katanga66.

B. La fondation de l’Union Minière du Haut-Katanga

35. Peu de temps après sa constitution, le Comité
spécial du Katanga passe avec l’homme d’affaires
britannique Robert Williams, qui devenait par la suite un
des dirigeants de la Tanganyika Concessions Limited, un
accord selon lequel chacun des deux contractants
apporterait la moitié des capitaux nécessaires à
l’exploitation des gisements à découvrir, et nommerait la
moitié des administrateurs dans les sociétés à créer, tandis
que 60 % des bénéfices iraient au Comité et 40 % au groupe
Williams, c’est-à-dire à la Tanganyika Concessions.

66
Décret du 6 déc. 1900, Bulletin officiel de l’E.I.C., 1900, p. 189.

45
 Plusieurs sociétés naquirent de cette convention67 et
notamment l’Union Minière du Haut-Katanga constituée
en 1906. Ainsi, l’Union Minière était le résultat final d’une
série de convention en cascade qui avait débuté avec celle
du 12 mars 1891. Son capital était de 10 Millions de franc-
or, composé de 50.000 actions pour la Tanganyika et 50.000
actions pour la Société Générale de Belgique. Le Comité
spécial du Katanga avait reçu, en compensation de son
apport en ressources naturelles 100.000 parts de fondateurs,
dont les avantages étaient identiques à ceux procurés par les
actionnaires.
Grâce à cet apport initial, le C.S.K., principal
actionnaire de l’Union Minière du Haut-Katanga avec ses
662 786 Voix sur un total de 1185 000 voix pouvait être
considéré comme possédant le contrôle de cette société. En
réalité, pendant toute la période coloniale, les autorités
administratives belges avaient laissées à la partie privée du
Comité une très large liberté d’action. La gestion des
sociétés créées par le C.S.K. revenait en fait à la Société
Générale de Belgique. Celle-ci détenait indirectement dans
le C.S.K. une participation de 33 % par le truchement de la
Compagnie du Katanga. Or, le C.S.K. constituait à la veille
de l’indépendance du Congo le principal actionnaire de
l’Union Minière du Haut-Katanga avec 248 000 voix
exercées à l’Assemblée générale extraordinaire du 25 mai
1900 sur un total de 414 000 voix exprimées. Les principaux
actionnaires suivants étaient la Tanganyika concessions
Limited avec 134016 voix et la Société Générale de Belgique
qui détenait 31.584 voix.
36. Ainsi, jusqu’en 1960, la Société Générale contrôlait

67
Notamment la Compagnie du Chemin de Fer du Katanga.

46
l’Union Minières du Haut-Katanga par sa participation
propre et par l’intermédiaire du C.S.K. et à travers l’Union
Minière, les participations du C.S.K., la Compagnie du
Katanga et les compagnies du Congo pour le commerce et
l’industrie, elle conditionnait l’ensemble de l’économie
congolaise.
On conçoit aisément que la perspective de
l’indépendance du Congo était une source d’inquiétude
pour les groupes capitalistes belges. En effet, même sans
qu’il n’y ait aucun changement dans la législation
congolaise, la situation des sociétés et spécialement de
l’Union Minière du Haut-Katanga allait être spécialement
transformée du simple fait de la substitution aux autorités
coloniales des nouvelles autorités politiques du Congo
indépendant dans le Comité spécial du Katanga68.

C. Le changement du statut de l’Union Minière du Haut-

Katanga la veille de l’indépendance du Congo
37. L’accession du Congo à l’indépendance fut décidée
lors de la Table Ronde belgo-congolaise de janvier 1960. Les
problèmes financiers et économiques furent ensuite étudiés
par la Conférence économique belgo-congolaise réunie en
mai 1960 à Bruxelles. C’est au cours de cette conférence que
fut affirmée la préoccupation d’assurer au Congo la
plénitude de ses pouvoirs concédant, et, en conséquence, la
nécessité de réviser les conventions minières conclues par la
Belgique avec les compagnies à charte comme le Comité
spécial du Katanga, la Compagnie du Katanga, actionnaires
de l’Union Minière du Haut-Katanga, sans porter

68
J. Van BILSEN, La grande féodalité du Katanga, la Revue nouvelle, 15
oct. 1950, p. 314 et S.

47
préjudices aux intérêts des groupes privés associés à la
Belgique, alors pouvoir concédant.
38. Les problèmes politiques et juridiques posés par la
perspective de l’indépendance du Congo ne concernaient
pas seulement le sort du Comité spécial du Katanga mais
aussi le statut juridique de toutes les entreprises belges
exerçant les activités minières au Congo, principalement
l’Union Minière du Haut-Katanga. Ainsi, pour éviter de les
soumettre à la souveraineté congolaise, le gouvernement
belge procédera au changement du statut juridique des
sociétés belges, fondé sur la distinction entre les sociétés de
droit métropolitain et les sociétés de droit colonial, alors que
l’article 2 de la loi du 21 août 1921 disposait que « les sociétés
commerciales constituées, soit en Belgique, soit au Congo
sous le régime de la législation en vigueur dans la colonie sont
soumises exclusivement aux lois coloniales, même si elles ont
en Belgique leur principal siège administratif et que leur
conseil d’administration et leur assemblée générale s’y
réunissait ».
39. Cette situation qui présentait des avantages
incontestables à l’époque devenait inacceptable avec
l’indépendance du Congo qui devrait soumettre ces sociétés
à la souveraineté congolaise. Aussi, les autorités belges
prirent-elles quelques semaines avant la proclamation de
l’indépendance du Congo une série de mesures dont la plus
emblématique fut la loi du 17 juin 1960 destinée à régler les
inconvénients de la loi du 21 août 1921, précitée. Cette loi
permettait aux sociétés belges de droit colonial la faculté de
choisir de rester sous la souveraineté congolaise et d’y
transférer leur siège administratif, soit d’abandonner le
statut de sociétés coloniales et de se soumettre au droit
belge, tout en conservant des sièges d’exploitation au Congo

48
(article 2).
40. Des nombreuses sociétés optèrent pour le droit
belge, dont la Compagnie du Katanga, l’Union Minière du
Haut-Katanga, conservant au Congo leurs sièges
d’exploitation. Le Comité spécial du Katanga sera dissous le
24 juin 1960, soit quatre jours avant l’indépendant du
Congo, par convention entre les autorités belges et les
actionnaires du C.S.K.
41. Au cours de périodes étudiées, il y aura émergence
du principe de la séparation de la propriété du sol et du
sous-sol. L’application de ce principe se manifeste par le fait
que le titre de la propriété foncière n’autorise pas son
titulaire à se livre aux activités de recherches et
d’exploitation des minerais que pourrait contenir le
tréfonds de sa concession foncière. Dès lors, les mines ont
toujours été soumises à un régime particulier car supposées
rares et sources de développement économique. Ainsi, le
régime minier reste fondé sur le titre. Aujourd’hui encore,
le droit minier crée des tensions avec le droit foncier qu’il a
heurté frontalement. Le mécanisme de séparation de ces
deux régimes pourrait avoir été inspiré du système français,
qui, depuis 1810 a institué le principe de séparation de la
propriété de la mine avec la propriété du sol et de son
tréfonds. En effet, la loi du 9 septembre 191969 a supprimé
dans le système français la perpétuité de la concession
foncière et le droit de propriété du concessionnaire sur la
mine, de sorte que la propriété de celle-ci échappe donc au
propriétaire de la surface. C’est encore le cas aujourd’hui : la
mine est séparée de la superficie et du reste du tréfonds70.

69
J.O., 11 Sept. 1919.
70
V. JCl. Civil Code, Art. 551 à 553, fasc. unique.

49
§4. Le droit minier du Congo indépendant (1960-1967)
42. Cette période sera inaugurée par l’ordonnance-loi
n° 66-343 du 07 juin 1967. Ayant force de loi, cette
ordonnance-loi constituait la première législation minière
du Congo indépendant en ce sens qu’elle « redonnait à l’Etat
congolais la plénitude de son droit de propriété et de
souveraineté » sur le sol et le sous-sol national. En ce sens,
l’exposé des motifs de cette ordonnance énonçait que
« depuis l’indépendance, notre pays se débat dans de
sérieuses difficultés économiques aggravées par les
pressions inoubliables de certaines puissances étrangères
qui gèrent, à leur profit, l’essentiel de notre potentiel
économique. La souveraineté de notre pays s’accommode
mal des privilèges extraordinaires concédés par la
législation coloniale aux intérêts étrangers qui font fi de nos
aspirations les plus légitimes »71.

A. L’ordonnance-loi du 11 mai 1967 portant Code minier et

des hydrocarbures
Le Code minier de 1967 visait les droits miniers et les
hydrocarbures solides, liquides et gazeux72. Un texte de 106
articles, le Code minier du 11 mai 1967 fut le premier texte
régissant les activités de recherches et d’exploitation
minière par le Congo postcolonial et prévoyait deux régimes
miniers, à savoir « le régime minier de droit commun73 » et
« le régime minier conventionnel74 ».
43. Les dispositions de ce Code ont posé les grands

71
Exposé des motifs, C. min. congolais, op. cit., p. 54.
72
Art. 100 de l’O-L du 11 mai 1967.
73
V. le Titre II, art. 7 de l’O-L du 11 mai 1967.
74
V. le Titre III, à partir de l’art. 40 de l’O-L du 11 mai1967.

50
principes généraux du droit minier congolais tels qu’ils sont
connus aujourd’hui. En effet, l’article 1er du Code prévoyait
que « Les mines constituent une propriété distincte de la
propriété du sol. Elles appartiennent à la Nation et
constituent un domaine particulier ». En conséquence,
l’article 3 énonçait que « Nul ne peut se livrer à la
prospection, à la recherche et à l’exploitation minières si ce
n’est en vertu des droits accordés par l’Etat (…) ». Comme
aujourd’hui, « les activités de recherches et d’exploitations
étaient soumises à la délivrance de Permis miniers75«. Le texte
prévoyait également les règles relatives à l’exploitation
minière artisanale76, l’amodiation, etc.
44. Le contexte de son adoption ne se comprend qu’à
travers l’histoire politique et économique du Congo. Avant
l’indépendance du Congo, le gouvernement Belge avait
confié les zones d’activités minières du Congo à quelques
compagnies à Charte qui avaient le monopole du secteur et
qui le géraient en quasi-propriétaires. Avec l’indépendance
du Congo le 30 juin 1960, les nouvelles autorités obtiennent
de l’ancienne puissance coloniale la dissolution de toutes les
compagnies à charte. Cependant, la Table ronde de
Bruxelles réunissant les représentants du Congo et ceux de
la Belgique pour régler les procédures de l’accession du
Congo à sa souveraineté produit l’accord relatif aux mesures
de liquidation des compagnies à charte et règlement des
droits des anciens exploitants. Cette résolution, comme
d’autres a été intégrée dans le traité d’amitié, d’assistance et
de coopération technique Belgo-congolais.
45. Ainsi, par décret Royal du 27 juin 1960, c’est-à-dire

75
Art. 12 à 31 de l’O-L du 11 mai 1967.
76
Art. 32 à 36 de l’O-L du 11 mai 1967.

51
trois jours avant la proclamation de l’indépendance du
Congo, la Belgique approuva la convention de liquidation
des compagnies à charte, notamment le Comité Spécial du
Katanga (C.S.K.), signé le 24 juin 1960 entre la compagnie
du Katanga et les représentants Belges, laquelle prévoyait à
son article 1er la liquidation du C.S.K. et mit fin à la
participation du Congo (encore colonie) dans la compagnie
du Katanga77. Sur cet accord de liquidation, le Professeur
Mulumba Lukoji estimait qu’il fut sans objet dans la mesure
où « jamais, l’accord ne pourrait être opposé à l’État
congolais, successeur aux droits de la colonie dans le C.S.K.
sans son approbation par le gouvernement congolais »78.
46. Pour mettre fin aux velléités de l’ancienne
puissance coloniale qui faisait tout son possible pour
conserver la gestion du secteur minier congolais, le
Gouvernement congolais, par décret du 24 novembre
1964 met unilatéralement fin aux conventions initiées le 24
juin 1960 par la Belgique entre le Congo-Belge et la
compagnie du Katanga, le Congo-Belge et la Société
Nationale du Kivu et la Compagnie des chemins de fer du
Congo Supérieur aux Grands Lacs Africains79, et la
dissolution du C.S.K., réalisant de ce fait le transfert de tous
ses droits miniers à l’Etat congolais. Ces mesures de
nationalisations étaient légitimes et sont encore défendables
et relevaient de l’expression du principe de souveraineté ou
de reconnaissance du droit de chaque peuple de disposer
d’eux-mêmes80, ce qui comprend la liberté de disposer de ses

77
E. Mukendi wafwana, Droit minier congolais, op. cit., p. 50 et s.
78
Mulumba Lukoji, Succession d’Etats aux droits patrimoniaux, P.U.Z.,
Kinshasa, 1979, p. 221, cité par E. Mukendi wafwana, op. cit., p. 51.
79
Art. 1er du décret-loi du 24 novembre 1964.
80
Art. 55 de la Charte des Nations Unies, ainsi qu’il a été cité par E.

52
ressources naturelles et minérales proclamée par la Charte
des Nations Unies. En ce sens, l’adoption de l’ordonnance-
loi n°67/231 de 1967 portant législation générale sur les
mines et les hydrocarbures81 rentrait dans une véritable
stratégie de reprise totale du secteur minier par l’Etat
congolais.

B. L’ordonnance-loi n°81-013 du 2 avril 1981 portant

législation générale sur les Mines et les Hydrocarbures
47. L’ordonnance-loi n 81-013 du 02 avril 198182
portant législation générale sur les mines et les
hydrocarbures83 avait également fait l’objet d’une
codification. Par la suite, elle a été modifiée et complétée par
l’ordonnance-loi n 82-039 du 5 novembre 1982 et par
l’ordonnance n°67/416 du 23 septembre 196784 portant
règlement minier. Ce Code minier de 1981 avait repris les
règles de gestion de l’ancienne législation issue de
l’ordonnance-loi n°67/231 du 11 mai 1967.

Section 2. Les sources du droit minier congolais

48. Le droit minier est au carrefour de plusieurs
disciplines scientifiques. Le caractère transversal et
technique des domaines qu’il aborde permet d’envisager ses
sources au plan du droit interne (§1) que du droit

Mukendi wafwana, op. cit., p.53.

81
Publiée au Moniteur congolais n°5, 1er mars 1968.
82
JO n°8 du 15 avr.1881, p.21à 35.
83
Depuis l’ordonnance n°81-003 du 14 février 1981, la législation minière
au Congo a été séparée de celle régissant la recherche et l’exploitation des
gisements d’hydrocarbures et de celle régissant les activités de raffinage,
transport, stockage et commercialisation des hydrocarbures.
84
Moniteur congolais, n°22 du 15 novembre 1967, p. 895 à 922.

53
international (§2).

§1. Les sources internes

49. Il est essentiel de préciser qu’il n’existe aucune
réglementation à caractère régional ou local, régissant le
secteur minier en RDC. Le Code minier de 2002, modifié et
complété par la loi du 09 mars 2018 est le pivot du système
de gestion du secteur minier sur l’ensemble du territoire
national. Ce texte n’a pas, pour autant, l’exclusivité de la
détermination des règles applicables aux activités de
recherches, d’exploitation et de commercialisation des
ressources minérales en RDC, puisqu’elle est prolongée par
un certain nombre des décrets, arrêtés ministériels et notes
circulaires.

A. La loi du 11 juillet 2002 portant Code minier

50. L’adoption de la loi du 11 juillet 2002 portant Code
minier s’est effectuée dans un contexte politique et
économique de crise en RDC. En effet, après plusieurs
années de récession économique et de conflits armés85, la
République Démocratique du Congo devait reconstruire
son économie mais les finances faisaient défaut, le poids de
la dette extérieure étant insupportable, les investisseurs
étrangers n’avaient plus confiance en l’Etat congolais et
exigeaient sa sortie des tous les projets miniers (à la
Gécamines) au motif invoqué, qu’il ne verserait jamais les

85
Depuis l’accueil des réfugiés rwandais en 1994, la partie Est de la RDC
a connu un long conflit armé qui a contribué à la chute du régime du
Président Mobutu et la prise du pouvoir par Laurent Kabila le 17 mai
1997. Les pillages répétés des ressources naturelles ont sérieusement
déstabilisé l’économie du pays jusqu’en 2006.

54
fonds correspondants à ses participations dans les projets
où il s’était associé avec les privés.
Sous l’égide des Institutions internationales de
financement, notamment la Banque Mondiale, la RDC a
adopté la loi n 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code
minier et son décret d’application portant Règlement
minier.
En dépit des efforts déployés par le législateur pour
doter le pays d’un cadre juridique et institutionnel attractif,
prenant en compte les intérêts des investisseurs privés et de
l’État propriétaire des gisements miniers concédés,
l’évaluation des systèmes de gestion du secteur minier mis
en place par la loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant
Code minier, telle que modifiée et complétée par la loi
n°18/001 du 09 mars 2018 est loin de satisfaire les
opérateurs privés qui considèrent que l’État a porté atteinte
aux garanties légales de stabilité du régime fiscal, douanier
et de change prévue à l’article 276 du Code de 2002. Pour sa
part, l’État congolais considère, à tort ou à raison que la
modification des dispositions du Code minier de 2002
rentre dans ses compétences constitutionnelles et que la
modification des clauses de stabilité du régime fiscal,
douanier et de change qui devrait permettre au pays de
gagner un peu plus des moyens financiers pour faire face à
ses dépenses publiques ne porte pas atteinte aux principes
de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime
et de respect des droits acquis.
51. Au-delà de toutes ces considérations, la
modification du Code minier a introduit une nouvelle
réorientation de la politique minière en RDC.
En effet, le texte a introduit plusieurs innovations
notamment, l’éligibilité aux droits miniers reconnu aux

55
seules personnes morales, le relèvement de la quotité de la
participation de l’État dans le capital social des sociétés
minières, l’exclusivité des activités de la sous-traitance dans
le secteur de mines et carrières aux seules sociétés dont la
majorité du capital est détenue par des congolais, l’accès à
l’exploitation artisanale aux seules personnes physiques
majeures de nationalité congolaise, membres d’une
Coopérative minière agréée, l’introduction du cahier de
charges définissant les obligations des sociétés minières en
rapport avec leur responsabilité sociétale vis-à-vis des
populations locales, etc.
52. La problématique à analyser est de savoir, d’une
part, si les nouvelles orientations adoptées dans la réforme
du Code minier conservent l’équilibre nécessaire entre les
intérêts des investisseurs privés et ceux de l’Etat congolais,
et, d’autre part, dans quelle mesure ces nouvelles
orientations permettront-elles à l’État congolais
« d’accroître le niveau de contrôle de la gestion du domaine
minier, des titres miniers et des carrières, de préciser les
éléments relatifs à la responsabilité sociale et
environnementale des entreprises minières à l’égard des
communautés affectées par leurs projets, ainsi que
d’équilibrer le régime fiscal, douanier et de change dans le
cadre du partenariat entre l’Etat et les opérateurs miniers » ?
53. Les réponses à cette problématique sont à rechercher
dans plusieurs directions. Et dans la mesure où il n’existe
aucune banque publique d’investissement susceptible
d’accorder des prêts aux congolais pour investir dans les
sociétés minières et de sous-traitance afin de prendre leur place
dans l’économie minière, seul l’État est en mesure de réévaluer
son rôle pour investir massivement dans ce secteur. En effet,
l’histoire du rôle de l’État dans l’économie représente un

56
facteur explicatif incontestable des évolutions du droit public
des affaires86, et partant, de l’avènement du droit minier
moderne. À travers les âges, cette histoire enseigne que tous les
États oscillent entre une tradition interventionniste et des
poussées libérales. Après que ces deux doctrines se soient
pendant longtemps succédées, émerge depuis quelques années
une sorte de compromis trouvé entre ces deux tendances,
matérialisé par une nouvelle figure de l’État. Tantôt libéral,
tantôt interventionniste, l’État incarne désormais la figure
moderne de régulateur de l’économie.

B. La loi du 09 mars 2018 modifiant et complétant le Code

minier du 11 juillet 2002
54. De l’aveu même des rédacteurs de la loi du 09 mars
2018, il a été rappelé que « l’application du Code minier
issue de la loi du 11 juillet 2002 a été à la base de
l’augmentation sensible du nombre des sociétés minières et
des Permis miniers, ainsi que de l’accroissement de la
production minière en République Démocratique du
Congo ». Cependant, soulignent-ils, « l’essor du secteur
minier n’a pas rapporter à l’État les recettes substantielles
auxquelles il pouvait s’attendre pour financer ses projets de
développement économique et social ». Cette situation
insatisfaisante a conduit le Gouvernement « à reconsidérer
ce Code minier et son application ». Cette reconsidération a
été également justifiée, selon l’exposé des motifs de la loi du
09 mars 2018, par « un certain nombre des lacunes et
faiblesses », dont notamment « la survivance de deux

86
S. NICINSKI, Droit public des affaires, 6e éd. LGDJ, Lextenso éditions,
2018, p. 29 et s.

57
régimes miniers, à savoir – le régime conventionnel87 et le
régime de droit commun »88, ainsi que « la clause de stabilité
des droits acquis sur une période des dix ans, impactant
régulièrement le rendement de régime fiscal et douanier ;
l’insuffisance des dispositions relatives au gel des substances
minérales dans les périmètres couverts par les droits miniers
et de carrières89 ; la modicité de la quotité de la participation
de l’État dans le capital social des sociétés minières ; le faible
taux des droits fixes pour l’enregistrement des hypothèques
et des contrats de cession ; l’extension, sans conditions
préalables, des régimes privilégiés du Code aux sous-
traitants et sociétés affiliées ainsi qu’aux titulaires des droits
miniers en production depuis plusieurs années ; l’éligibilité
aux droits miniers et de carrières des personnes physiques,
peu susceptibles de disposer des capacités financières et
techniques exigées des droits miniers et de carrières (…) ».

1) Les modifications introduites par la loi du 09 mars 2018

55. La révision du Code minier par la loi du 09 mars
2018 a modifié les orientations de la politique minière du
pays, en prenant en compte les prérogatives des

87
Attribution de Permis de recherches ou d’exploitation par un contrat
administratif ou convention signé entre l’État congolais et un ou plusieurs
opérateurs miniers, contrat définissant les droits et obligations des parties.
88
Délivrance des Permis de recherches ou d’exploitation par un acte
administratif unilatéral ou arrêté du Ministre des Mines, sur dossier et
après plusieurs instructions techniques, environnementales, cadastrales,
et autres coordonnées par le Cadastre minier.
89
Une fois commencé les travaux d’exploitation minière, les dispositions
du Code ne permettent pas à l’État d’obliger une entreprise minière à
poursuivre cette exploitation au cas où celle-ci décidait de suspendre
l’exploitation de son gisement, en cas notamment de baisse de court des
minerais.

58
Gouvernements provinciaux, en plus de celles du
Gouvernement de la République. Ensuite, le texte exclut les
personnes physiques au profit de seules personnes morales.
Il accroît l’influence nationale en réservant l’activité de
sous-traitance aux entreprises dont les capitaux sont
détenus par les nationaux. Par ailleurs, la loi du 09 mars
2018 met en place des nouvelles structures institutionnelles
intervenants dans les procédures d’attribution des droits
miniers, notamment la création d’un fonds pour les
générations futures qui n’auraient peut-être plus accès aux
mêmes ressources minérales, et enfin, l’élargissement de
l’assiette et le réajustement du taux des impôts et taxes
auxquels sont assujettis les entreprises minières.

1. Les réformes structurelles introduites

a) La prise en compte des prérogatives des entités
territoriales décentralisées et des provinces
56. Contrairement à l’ancienne législation, la loi de
2018 opère une nette répartition des compétences entre le
Gouvernement central et les gouvernements provinciaux
dans la gestion du secteur minier en RDC. Cet aspect est
étudié dans cet ouvrage.
b) L’inéligibilité des personnes physiques au régime
des droits miniers des recherches et d’exploitation
industrielles
57. Après l’évaluation de l’ancien Code minier, le
législateur a décidé de réserver l’exclusivité des activités
minières de recherches et d’exploitation industrielles aux
seules personnes morales. Dès lors, seule l’exploitation
artisanale reste ouverte aux personnes physiques, de
nationalité congolaise, membres de coopératives minières

59
agréées.
c) La création d’un fonds pour les générations futures
58. Sur le plan structurel, la loi du 09 mars 2018 prévoit
l’institution d’un Fonds pour les générations futures. Ce
Fonds est alimenté par la quotité de 10 % de la redevance
minière tirée de soixante pourcents qui revenait au
Gouvernement central, conformément aux dispositions de
l’article 242 du Code.
d) La création d’un Service public d’assistance et
d’Encadrement de l’Exploitation Minière à Petite échelle
59. Par ailleurs, la loi du 09 mars 2018 prévoit
également l’institution d’un Service public d’Assistance et
d’Encadrement de l’Exploitation Minière à Petite Échelle
(SAEMAPE). Elle prévoit également la promotion de la
transformation des substances minérales en RDC, par
l’installation des usines et entités de traitement sur place
avec l’interdiction de l’exportation des minerais à l’état
brut ; la mise en place de mécanisme garantissant la
transparence (par l’exigence de la publication des résultats
des entreprises), traçabilité, la certification et bonne
gouvernance du domaine minier ; l’institution d’un cahier
des charges pour servir de cadre d’accord devant permettre
la concrétisation des actions de développement durable
visant à améliorer le bien-être économique, social et culturel
des communautés locales affectées par le projet minier
pendant et après l’exploitation minière.

2. Les autres points réformés

60. En plus de toutes les réformes précitées, la loi du
09 mars 2018 a introduit les réformes et innovations ci-

60
après90 :
1) L’inclusion du stockage, de la détention et du
transport des substances minérales dans le champ
d’application du présent Code ;
2) Le relèvement de la quotité de la participation de
l’État dans le capital social des sociétés minières ;
3) Le paiement des droits proportionnels ;
4) Le renforcement des conditions d’octroi, de
transformation, de renouvellement et de cession des droits
miniers et de carrières ;
5) La prise des mesures incitatives à l’endroit des
provinces en déficit d’infrastructures afin de permettre leur
essor économique ;
6) L’exclusivité de l’activité de la sous-traitance dans le
secteur de mines et carrières aux seules sociétés dont la
majorité du capital est détenue par des congolais ;
7) La précision des modalités de superposition des
périmètres des droits miniers et/ou des carrières ;
8) La participation requise d’au moins 10 % des
personnes physiques de nationalité congolaise dans le capital
social des sociétés minières ;
9) La restriction d’accès à l’exploitation artisanale aux
seules personnes physiques majeures de nationalité
congolaise, membres d’une coopérative agréée ;
10) Le retrait des droits miniers et la récupération du
périmètre ;
11) La participation des congolais dans le capital des
comptoirs d’achat et de vente des matières précieuses et de
traitement ;
12) L’introduction de la notion de mine distincte et

90
V. Exposé des motifs de la loi du 09 mars 2018.

61
l’obligation de création d’une société de droit congolais pour
son exploitation ;
13) L’introduction du cahier de charges pour les sociétés
minières en rapport avec leur responsabilité sociale vis-à-vis
des populations locales ;
14) L’introduction du certificat environnemental pour
l’obtention d’un Permis d’exploitation ;
15) Le renforcement de la responsabilité industrielle du
titulaire ;
16) La prise en compte des principes et critères de
l’initiative pour la transparence des industries extractives ;
17) La restriction du régime privilégié du Code ;
18) L’élargissement de l’assiette et le relèvement des taux
de la redevance minière ;
19) La cessation du bénéfice des droits d’entrée au taux
préférentiel pour les titulaires qui auront accompli six ans et
plus d’exploitation ;
20) L’effectivité et le contrôle du rapatriement de 60 %
ou 100 % de recette des ventes à l’exportation ;
21) L’intervention d’autres ministres sectoriels dans la
sphère des compétences du Ministre des mines du fait de la
transversalité de l’exploitation minière ;
22) La précision du cadre juridique pouvant
exceptionnellement autoriser l’exportation des minerais à
l’état brut ;
23) L’autorisation d’exportation, selon le cas des
substances minérales ;
24) L’institution d’une collaboration entre l’Agence
Congolaise de l’Environnement et la Direction de la
protection de l’environnement sur les questions ayant trait à
l’instruction environnementale et sociale ;

62
 25) Le remplacement de l’avis environnemental par le
certificat environnemental ;
26) L’attribution exclusive au Premier ministre de la
compétence de classer ou de déclasser une zone interdite à
l’activité minière ou aux travaux de carrières, de déclarer le
classement ou le déclassement d’une substance minérale en
une substance réservée ;
27) L’obligation de construction du bâtiment abritant le
siège social dans le chef-lieu de la province de l’exploitation ;
28) L’application des règles d’amortissement linéaire des
immobilisations ;
29) La fixation du montant du capital social à au moins
40 % des ressources nécessaires à la réalisation de
l’investissement ;
30) L’évaluation du gisement en cas de cession d’actifs
immobiliers et la prise en compte de sa valeur dans le capital
social de la société commune ;
31) L’attribution de pas de porte à la société commerciale
appartenant à l’État ayant effectué les travaux d’étude et de
documentation sur le gisement.

3. L’élargissement de l’assiette et la révision des taux des

impôts et taxes des entreprises minières
61. Les recettes de l’État dans le secteur minier
proviennent des impôts, taxes, droits, et des redevances ci-
après91 :

1) Les impôts des entreprises minières

Comme pour les autres entreprises commerciales, les

91
C.M., art. 220 bis.

63
entreprises minières sont assujetties à l’impôt foncier,
l’impôt sur les véhicules, l’impôt professionnel sur les
rémunérations, l’impôt exceptionnel sur la rémunération
du personnel expatrié, l’impôt sur les revenus locatifs,
l’impôt sur les revenus mobiliers, l’impôt sur les bénéfices et
profits, l’impôt professionnel sur les prestations de services
rendus par les personnes physiques ou morales non établies
en République Démocratique du Congo et l’impôt spécial
sur les profits excédentaires92.
a) L’extension de la liste des taxes
Outre les impôts précités, les entreprises minières sont
soumises en RDC aux taxes ci-après : la taxe sur la valeur
ajoutée, en sigle TVA ; la taxe sur l’autorisation de minage
temporaire ; la Taxe sur les exportations des échantillons
destinés aux analyses et essais industriels ; la taxe
d’implantation et taxe rémunératoire annuelle de
l’environnement ; la taxe de déboisement ; les taxes de
télécommunication ; la taxe d’agrément des dépôts des
explosifs ; la taxe de superficie des concessions minières et
d’hydrocarbures ; et la taxe spéciale de circulation routière93.
b) La révision du taux des droits imposables
Il s’agit des droits d’entrée, droits d’accises, droit
proportionnel pour approbation et enregistrement des
hypothèques, droit proportionnel pour approbation et
enregistrement d’amodiation, de contrat d’option et de
transmission ; droits superficiaires annuels par carré, droits
proportionnels pour la cession des parts et actions sociales,
droit d’enregistrement des dragues, et le droit d’octroi de la

92
C.M., art. 220 ter.
93
C.M., art.220 ter.

64
carte de travail pour étranger94.
Les droits superficiaires annuels ont été revus dans la loi
du 09 mars 2018. En premier lieu, le titulaire d’un Permis de
Recherches est redevable de la taxe de superficie sur les
concessions minières aux taux en francs congolais équivalant
à 0,2 USD par hectare pour la première année95, en francs
congolais équivalent à 0,3 USD par hectare pour la deuxième
année96, en francs congolais équivalant à 0,35 USD par hectare
pour la troisième année97 et en francs congolais équivalant à 0,4
USD par hectare pour les autres années suivantes98. En second
lieu, le titulaire d’un droit minier d’exploitation est redevable
de la taxe de superficie sur les concessions minières aux taux
en francs congolais équivalant à 0,4 USD par hectare pour la
première année99, en francs congolais équivalant à 0,6 USD par
hectare pour la deuxième année, en francs congolais équivalant
à 0,7 USD par hectare pour la troisième année et en francs
congolais équivalant à 0,8 USD par hectare pour les autres
années suivantes.
c) L’extension du taux des redevances minières
Redevance annuelle et caution pour les entités de
traitement de toutes les catégories et tailleries, redevance sur
les carburants terrestres et lubrifiants et redevance

94
C.M., art.220 ter b.
95
Le taux de ce droit était de 0,03 dans la loi de 2002 (art.198 du Code
minier).
96
Le taux de ce droit est resté le même depuis 2002.
97
Ce taux était fixé à 0,31USD/hectares en 2002.
98
Ce taux regroupe deux échelons fixés dans la loi de 2002 à 0,51 USD et
1,46 USD par hectare.
99
Alors que la loi de 2002 avait prévu un taux unique de 5,00 USD par
hectare quel que soit la période de validité du titre, la loi de 2018 prévoit
des taux différents de la première année aux années suivantes.

65
minière100. Par ailleurs, le Code minier prévoit des
prélèvements parafiscaux au titre du paiement de – bonus
de signature, – pas de porte et – d’agrément de boutefeux. Les
taux de ces prélèvements parafiscaux ne sont pas publiés
pour le moment.
Les taux des redevances minières sont fixés de manière
ci-après101 : – 0 % pour les matériaux de construction
d’usage courant ; – 1 % pour les minéraux industriels, les
hydrocarbures solides et autres substances non citées ; – 1 %
pour le fer et les métaux ferreux ; – 3,5 % pour les métaux
non ferreux et/ou de base ; – 3,5 % pour les métaux
précieux ; – 6 % pour les pierres précieuses et de couleur ; –
10 % pour les substances stratégiques.

2) La modification de la garantie de stabilité du régime

fiscal, douanier et de change
Pour attirer les investisseurs et améliorer le climat des
investissements dans le secteur minier, le législateur de 2002
avait prévu une clause de stabilité du régime fiscal, douanier
et de change des dispositions de la loi du 11 juillet 2002.
En ce sens, l’article 276 de la loi du 11 juillet 2002,
précitée prévoyait que « L’État garantit que les dispositions
du présent Code ne peuvent être modifiées que si, et
seulement si le présent Code fait lui-même l’objet d’une
modification législative adoptée par le Parlement. Les droits
attachés ou découlant d’un Permis de recherches ou
d’exploitation valide à la date de la promulgation d’une telle
modification législative ainsi que les droits attachés ou
découlant du droit minier d’exploitation octroyé

100
C.M., art. 220 ter b.
101
C.M., art. 241.

66
postérieurement en vertu d’un tel permis de recherches
incluant, entre autres, les régimes fiscal, douanier et de
change du présent code, demeurent acquis et intangibles
pendant une période de dix ans à compter de la date de :
a) l’entrée en vigueur de la modification législative pour
les droits miniers d’exploitation valides existants à cette date ;
b) l’octroi du droit minier d’exploitation octroyé
postérieurement en vertu d’un Permis de recherches valide
existant à la date de la modification législative ».
Après quelques années de mise en œuvre du Code minier,
et partant, de la garantie légale de stabilité, l’État congolais
considère, à tort ou à raison que s’il est vrai que « l’application
de juillet 2002 à décembre 2016 du Code minier a été à la base
de l’augmentation sensible du nombre des sociétés minières et
des droits miniers et des carrières ainsi que de l’accroissement
de la production minière en République Démocratique du
Congo, l’essor du secteur censé lui rapporter des recettes
substantielles pour son développement économique et social,
n’a pas su rencontrer ses attentes ».
Dans la nouvelle version issue de la loi du 09 mars 2018,
l’article 276 a ajouté un dernier alinéa qui prévoit que :
« l’État assure au titulaire des droits octroyés sous
l’empire de la présente loi, la garantie de stabilité du régime
fiscal, douanier et de change qui demeure acquise et
intangible jusqu’à la fin d’une période de cinq ans, à compter
de la date de : a) l’entrée en vigueur du présent Code pour les
droits miniers d’exploitation valides existant à cette date ; b)
l’octroi du droit minier d’exploitation acquis postérieurement
en vertu d’un Permis de recherches valide existant à la date
de l’entrée en vigueur de la présente loi ».
62. Dès lors, la problématique analysée dans la seconde
partie de ce livre est celui de savoir, dans quelle mesure la

67
modification de l’article 276 du Code minier sur la stabilité
des régimes fiscal, douanier et de change porte-t-elle
atteinte notamment aux principes de sécurité juridique et
des droits acquis.

C. Les textes réglementaires régissant le secteur minier

congolais
63. Inspirée par les Institutions financières
Internationales, la loi du 11 juillet 2002 portant Code minier
telle que modifiée à ce jour représente une coupure dans
l’évolution du droit minier congolais. Son application qui a
transformé de façon significative le secteur minier a été
rendu possible par un certain nombre des mesures
d’application notamment des décrets, arrêtés ministériels et
notes circulaires ci-après : – Décret du 03 juin 1913 sur les
explosifs et produits dangereux (portant législation relative
aux poudres ordinaires, substances explosives et aux engins
meurtriers par explosion)102 ; Décret du 24/09/1937, portant
législation générale sur les mines, tel que modifié par l’O-L
n° 332/A. E du 21/9/1940, les Décrets des 19/2/1941,
27/10/1942, 30/9/1944 et 1/8/1949103 ; Décret du 18 juillet
1955 portant interdiction de rechercher l’uranium, le
thorium et toute substance contenant des minéraux
radioactifs au Congo-Belge et au Ruanda-Urundi104 ; Décret
n°038/2003 du 26 mars 2003105, portant règlement minier ;
Décret n°12/046 du 01 novembre 2012 portant mesures

102
Code Piron, p.718, ch. IX, sur la législation économique, produits
dangereux, explosifs et inflammables.
103
B.O. du Congo-Belge, p.903.
104
B.O du Congo-Belge, n°14 bis, 18 juil.1955, p.1043.
105
V. J.O. n° spécial du 1er avr. 2003.

68
d’application du Code des investissements106 […].
1. Arrêté interdépartemental n°003/83 du 17 janvier
1983 fixant le taux de la commission sur le chargement et
déchargement du fret maritime au profit de l’Office
Congolais de gestion du fret maritime et organisant les
modalités de sa perception ;
2. Arrêté ministériel n°0074/CAB.MIN/ENER/94 du
16/11/1994 fixant les conditions pour l’obtention de
l’autorisation de construction de centrale hydroélectrique ;
3. Arrêté Ministériel n°002/CAB.MIN.MINES-
HYDRO/01/2001 du 04 mai 2001 portant réglementation
de l’exploitation artisanale et de la commercialisation des
pierres précieuses et semi-précieuses ;
4. Arrêté Ministériel n°12/CAB.ECO-FIN-
BUD/2001/MINES-HYDRO/01/2001 du 04 mai 2001
fixant le régime de taxation unique des activités
d’exploitation artisanale des pierres précieuses et semi-
précieuses ;
5. Arrêté ministériel n°175/CAB.MINES-
HYDRO/01/2003 du 13 mai 2003 portant réglementation
sur l’entité de traitement ou de transformation des
substances minérales ;
6. Arrêté Ministériel n°193/CAB.MINES-
HYDRO/01/2003 du 31 mai 2003 portant application et
suivi du programme international du processus de
Kimberley en RDC ;
7. Arrêté Ministériel n°194/CAB.MINES-MINES-
HYDRO/01/2003 du 31 mai 2003 portant réglementation
de l’exploitation et de la commercialisation du diamant de
production artisanale ;

106
J.O. numéro spécial, 2 mars 2013, p. 81.

69
 8. Arrêté Ministériel n°214/CAB.MINES-
HYDRO/01/2003 du 19 juin 2003 portant réglementation
de l’exploitation et de la commercialisation de l’or de
production artisanale ;
9. Arrêté Ministériel n°215/CAB.MINES-
HYDRO/01/2003 du 19 juin 2003 portant réglementation
de l’exploitation et de la commercialisation de la colombo-
tantalite « Coltan » de production artisanale ;
10. Arrêté Ministériel n°216/CAB.MINES-
HYDRO/01/2003 du 19 juin 2003 portant réglementation
de l’exploitation et de la commercialisation du minerai du
cuivre de production artisanale ;
11. Arrêté Ministériel n°217/CAB.MINES-
HYDRO/01/2003 du 19 juin 2003 portant réglementation
de l’exploitation et de la commercialisation de
l’hétérogénéité de production artisanale ;
12. Arrêté Ministériel n°218/CAB.MINES-
HYDRO/01/2003 du 19 juin 2003 portant réglementation
de l’exploitation et de la commercialisation de la cassitérite
de production artisanale ;
13. Arrêté Ministériel n°032/CAB.MINES/01/2003 du
13 septembre 2003 modifiant et complétant l’arrêté
ministériel n°197/CAB.MINES-HYDRO/01/2003 du
31 mai 2003 portant réglementation de l’exploitation et de
la commercialisation du diamant de la production
artisanale ;
14. Arrêté Ministériel n°267.CAB.MIN/MINES/01/
2003 du 03 mars 2006 portant établissement du formulaire
de déclaration de l’origine et de vente des produits
marchands ;
15. Arrêté interministériel n°017/CAB/MIN/
MINES/2005 et n°205/CAB/MIN /FINANCES/2005 du

70
02/08/2005 portant fixation des taux des droits, taxes et
redevances à percevoir à l’initiative du ministère des mines ;
16. Arrêté ministériel n°013/CAB/MIN/MINES/2005
et n°118/CAB/MIN/FINANCES/2005 du 04/08/2005
portant fixation des taux des droits, taxes et redevances à
percevoir à l’initiative du ministère des mines ;
17. Arrêté ministériel n°019/CAB/MIN/FINANCES/
2005 du 16 novembre 2005 fixant le guichet unique de
perception et les modalités de répartition des redevances
pour services rendus à l’exportation ;
18. Arrêté ministériel n°0987/CAB/MIN/MINES/
01/2005 du 05/12/2005, portant réglementation de taillerie
de diamants ;
19. Arrêté ministériel n°019/CAB/MIN/
FINANCES/2005 du 16 novembre 2005 fixant le guichet
unique de perception et les modalités de répartition des
redevances pour services rendus à l’exportation des
produits miniers ;
20. Arrêté ministériel n°2503/CAB.MIN/MINES/01/07
du 05 février 2007 portant procédure d’évaluation,
d’expertise et de certification des substances minérales ;
21. Arrêté ministériel n°010/CAB/MIN/
FINANCES/2006 du 13 mars 2006 modifiant et complétant
l’arrêté ministériel n°019/CAB/MIN/FINANCES/2005 du
16 novembre 2005 fixant le guichet unique de perception et
les modalités de répartition des redevances pour services
rendus à l’exportation des produits miniers ;
22. Arrêté interministériel n°3154/CAB
/MIN/MINES/01/2007 et n°031/CAB/MIN/
FINANCES/2007 du 09/08/2007 portant fixation des taux
des droits, taxes et redevances à percevoir à l’initiative du
ministère des mines ;

71
 23. Arrêté ministériel n°3156/CAB.MIN/MINES
/01/2007 du 06/08/2007 portant établissement d’un modèle
de rapport annuel des activités minières ou de carrières ;
24. Arrêté ministériel n°3163/CAB/MINES/01/2007 du
11/08/2007, portant réglementation des activités de l’entité
de traitement et de l’entité de transformation des substances
minérales ;
25. Arrêté ministériel n°3164/CAB/MINES/01/2007 du
11/08/2007, portant réglementation des activités des
laboratoires d’analyses des produits miniers marchands ;
26. Arrêté ministériel n°3165/CAB/MIN/
MINES/01/2007 du 11/08/2007 rapportant les arrêtés
ministériels portant autorisation de traitement ou
transformation des substances minières ;
27. Arrêté ministériel n°3166/CAB/
MIN.MINES/01/2007 du 11/08/2007 rapportant les arrêtés
ministériels portants agrément au titre de laboratoires
d’analyses des produits miniers ;
28. Arrêtés interministériel n°0495/CAB/
MIN.MINES/01/2008 et
n°195/CAB/MIN/FINANCES/2008 du 22/08/2008 fixant
les performances, le régime douanier, fiscal et parafiscal
applicable aux exploitants artisanaux, négociants,
comptoirs d’achats des substances minérales de production
artisanale et des entités de traitement ou de transformation ;
29. Arrêté interministériel n°005/CAB.MIN/
ENER/2008 et n°085/CAB.MIN/FINANCES/2008 du
21 avril 2008 portant fixation des taux des droits, taxes et
redevances à percevoir à l’initiative du ministère de
l’énergie ;
30. Arrêté ministériel n°003/CAB/MIN/FINANCES
/2009 du 24 janvier 2009 fixant le guichet unique de

72
perception et les modalités de répartition des redevances et
frais pour services rendus à l’exportation des produits
miniers ;
31. Arrêté ministériel n°0492/CAB.MIN/
MINES/01/2010 du 07/07/2010, portant création d’une
commission d’assistance et d’appui du ministère des mines
dans la certification des substances minérales en République
Démocratique du Congo ;
32. Arrêté ministériel n°0138/CAB.MIN/MINES
/01/2011 du 14/04/2011, portant réglementation de
l’exploitation et de la commercialisation des pierres
précieuses de couleur de production artisanale ;
33. Arrêté ministériel n°0685/CAB.MIN/MINES
/01/2009 portant interdiction d’exportation des substances
minérales brutes stannifères et leurs accompagnateurs ;
34. Arrêté ministériel n°0615/CAB.MIN/
MINES/01/2008 du 23/12/2008, portant répartition de la
quotité de la taxe rémunératoire (pour services rendus à
l’exportation des substances minérales de production
artisanale) revenant aux services dépendants du ministère
des mines ;
35. Arrêté ministériel n°0850/CAB.MIN/
MINES/01/2009 du 11 décembre 2009 modifiant et
complétant l’arrêté ministériel n°3163/CAB.MIN/
MINES/01/2007 du 11/08/2007, portant réglementation des
activités de l’entité de traitement et de l’entité de
transformation des substances minérales ;
36. Arrêté ministériel
n°0706/CAB.MIN/MINES/01/2010 du 20 septembre 2010
portant mesures urgentes d’encadrement de la décision de
suspension des activités minières dans les provinces du
Maniema, Nord-Kivu et Sud-Kivu ;

73
 37. Arrêté ministériel n°126/CAB/MIN/
FINANCES/2013 du 31 août 2013 modifiant et complétant
l’arrêté ministériel n°003/CAB/MIN/FINANCES/2009 du
24 janvier 2009 fixant le guichet unique de perception et les
modalités de répartition des redevances et frais pour
services rendus à l’exportation des produits miniers ;
38. Arrêté ministériel n°36/CAB/
MIN/FINANCES/2015 du 23 décembre 2015 fixant le
guichet unique de perception et modalités de répartition des
redevances et frais perçus en rémunération des services
rendus à l’exportation des produits miniers ;
39. Arrêté ministériel n°005/CAB/
MIN/FINANCES/2008 du 21 mars 2008 modifiant et
complétant l’arrêté ministériel n°019/CAB/
MIN/FINANCES/2005 du 16 novembre 2005 fixant les
modalités de répartition des redevances pour services
rendus à l’exportation des produits miniers ;
40. Note circulaire du Ministre des Mines et des
Hydrocarbures relative à l’exportation des produits
cobaltifères de production artisanale du 21/12/2001 ;
41. Note circulaire du 16 novembre 2002 modifiant et
complétant celle relative à l’exportation des produits
cobaltifères de production artisanale de décembre 2001 ;
42. Note circulaire du 07 mars 2003 relative à
l’exportation des produits cobaltifères de production
artisanale ;
43. Note circulaire n°003/CAB.MIN/MINES/01/03 du
13 novembre 2003 relative à l’exportation des minerais à
l’état brut pour traitement ou commercialisation à
l’extérieur du territoire national ;
44. Note circulaire n°004/CAB.MIN/MINES/01/03 du
13 décembre 2003 portant agrément des acheteurs des

74
comptoirs agrées ;
45. Note circulaire n°005/CAB.MIN/MINES/01/03 du
13 décembre 2003 portant organisation de l’assistance et de
l’encadrement des exploitants artisanaux des coopératives
minières et des exploitants miniers à petite échelle ;
46. Note du Ministre des Mines n°
CAB.MIN/MINES/01/656/03 du 07/01/2003 concernant les
droits, taxes et redevances relatifs à l’exploitation artisanale
des substances minérales ;
Note circulaire n°006/CAB.MIN/MINES/01/04 du
17/02/2006 relative à l’application des dispositions de
l’arrêté ministériel n°179/CAB.MIN/MINES/04/ du
04/02/2004 portant agrément d’un laboratoire d’analyses
des produits miniers destinés à l’exportation […].

§2. Les sources internationales du droit minier

64. Si la RDC n’est pas signataire des différentes
conventions internationales sur l’exploitation minières
offshore ou sur la lutte contre la pollution des eaux
souterraines, et la gestion des déchets miniers, elle n’est,
pour autant, nullement à l’abri des risques pris en charge par
ces conventions. Ces instruments internationaux peuvent
néanmoins être invoqués devant les juridictions congolaises
en tant que principes généraux du droit, en vertu
notamment de l’ordonnance de l’Administrateur Général
du Congo-Belge du 14 juillet 1886 qui énonce que « Quand
la matière n’est pas prévue par un décret, un arrêté ou une
ordonnance déjà promulgués, les contestations qui sont de la
compétence des tribunaux du Congo seront jugées d’après les
coutumes locales, les principes généraux du droit et

75
l’équité »107. Par ailleurs, la Cour de cassation congolaise
applique les principes généraux du droit en application de
l’article 1er de l’ordonnance du 14 mai 1886 et de l’article 118
de la loi organique n°13/011-B portant organisation,
fonctionnement et compétence des juridictions de l’ordre
judiciaire108.
Enfin, il a été jugé nécessaire d’invoquer l’existence de ces
instruments internationaux à titre scientifique et informatif
pour qui souhaiterait approfondir ses recherches dans ce
domaine. Ainsi, les instruments internationaux auxquels le
droit minier congolais peut se référer comprennent d’une part
le droit international de la mer (A) et, d’autre part, le droit
international de l’environnement (B).

A. Le droit international de la mer

65. Le droit international de la mer intéresse le droit
minier essentiellement en ce qui concerne l’exploration et
l’exploitation offshore des ressources naturelles du plateau
continental (1) et la pollution pouvant en résulter (2).

1. Le régime juridique d’exploitation des ressources naturelles

du plateau continental
66. Plusieurs conventions à prendre en compte dont les
plus importantes sont :

107
B.A., 1886, pp. 188 et 189.
108
Art. 118, al., 1 et 2 de la loi organique n°13/011-B, du 11 avril 2013,
énonce que « Si une contestation doit être tranchée suivant la coutume,
les Cours et tribunaux appliquent celle-ci, pour autant qu’elle soit
conforme aux lois, à l’ordre public et aux bonnes mœurs. En cas
d’absence de coutume ou lorsque celle-ci n’est pas conforme aux lois, à
l’ordre public et aux bonnes mœurs, les Cours et tribunaux s’inspirent
des principes généraux du droit ».

76
 1) La convention de Genève
La convention de Genève du 29 avril 1958 sur le plateau
continental109, reconnaît à l’État riverain des droits
souverains et exclusifs sur le plateau continental aux fins de
l’exploration de celui-ci et de l’exploitation de ses ressources
naturelles et spécialement des ressources minérales comme
le pétrole.110 L’article premier de cette convention définit le
plateau continental comme étant constitué par le lit de la
mer et le sous-sol des régions sous-marines adjacentes aux
côtes, mais situées en dehors de la mer territoriale jusqu’à
une profondeur de 200 mètres ou, au-delà de cette limite,
jusqu’au point où la profondeur des eaux subjacentes
permet l’exploitation des ressources naturelles desdites
régions ; et le lit de la mer et le sous-sol des régions sous-
marines analogues qui sont adjacentes aux côtes des îles.
2) La convention de MontegoBay
Une convention sur le droit de la mer du 10 décembre
1982111, à laquelle la France fait partie depuis 1996. Selon
cette convention, le plateau continental est constitué par
« les fonds marins et leur sous-sol au-delà de la mer
territoriale de l’État côtier, sur toute l’étendue du
prolongement naturel du territoire terrestre de cet État
jusqu’au rebord externe de la marge continentale, ou
jusqu’à 200 milles marins des lignes de base à partir
desquelles est mesurée la largeur de la mer territoriale,
lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve

109
Nations Unies : Rec. des Traités, vol. 499, p. 311.
110
Art. 2.4, conv. de Genève, précitée.
111
Nations Unies : Rec. des Traités, vol. 1834, p. 3. – publiée par D. n° 96-
774, 30 août 1996, J.O., 7 Septembre 1996.

77
à une distance inférieure »112.
Cette convention prévoit la possibilité pour les États
côtiers d’étendre les zones maritimes sous leur juridiction
au-delà des limites de la zone économique exclusive. Le
plateau continental se déploie ainsi des lignes de base
jusqu’à 200 milles marins au minimum et au-delà si l’État
côtier peut prouver que son plateau continental naturel
excède cette limite sans toutefois dépasser 350 milles marins
(650 km)113. Les revendications d’extension sont examinées
par une commission spécialisée des Nations Unies, la
Commission des Limites du Plateau Continental.
Actuellement, la Russie est en procédure aux Nations Unies
pour obtenir l’extension de sa Zone économique exclusive.

2. La pollution de l’exploration et de l’exploitation minière

offshore
67. En ce qui concerne la pollution, il faut distinguer la
« pollution opérationnelle » de la « pollution accidentelle ». Si
la pollution dite « opérationnelle » est liée aux activités
d’exploration et d’exploitation minières et spécialement les
opérations de forage peuvent générer une pollution marine
chronique telle les eaux de production, boues de forage, etc.,
la pollution peut également être accidentelle (explosion : cas
d’explosions sur le port de Tianjin en Chine, le 13 août 2015),
fuite, incendie, etc., provoquant le déversement en mer de
quantités incontrôlées. Les jaillissements de gisement ou
explosions surviennent lorsqu’un forage rencontre une

112
Art.76-1 de ladite convention.
113
V. Tassin, Les défis de l’extension du plateau continental. La
consécration d’un nouveau rapport de l’État à son territoire : Thèse Paris
I Panthéon – Sorbonne 2010, Pedone, 2013.

78
poche de gaz ou de pétrole sous-marine avec une pression
géologique excessive114.

3. La prévention de la pollution maritime par l’exploitation

offshore
68. La prévention et la lutte contre la pollution des
activités maritime fait l’objet de plusieurs conventions ci-
après :
1) La convention de Genève de 1958 (des Nations
Unies)
Cette convention prévoit que « l’État riverain est tenu
de prendre dans les zones de sécurité toutes les mesures
propres à protéger les ressources biologiques de la mer
contre les agents nuisibles »115. La convention de
MontegoBay enjoint aux États de prendre toutes les
mesures nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser la
pollution du milieu marin, notamment celle « provenant
des installations ou engins utilisés pour l’exploration ou

114
Une des explosions les plus célèbres est intervenue en 1969 sur une
plateforme de l’Union Oil au large de la côte californienne près de Santa
Barbara, laissant échapper quelque 13 600 tonnes de pétrole dans l’océan
Pacifique. Plus récemment, l’explosion le 20 avril 2010 de la plateforme
Deepwater Horizon, appartenant à British Petroleum, dans le golfe du
Mexique « a provoqué la plus grande marée noire jamais connue aux
États-Unis » (Deepwater Horizon : un rapport accuse BP et des sous-
traitants : Le Monde.fr, 14 sept. 2011). On estime que 4,9 millions de
barils de pétrole se sont déversés dans l’océan, touchant 350 à 450 km de
côtes américaines, Cf. Comm. UE, Le défi de la sécurisation des activités
pétrolières et gazières offshore, COM (2010) 560 final, 12 oct. 2010, p. 2).
Il en a coûté au total près de 54 milliards de dollars (48, 7 milliards €) à
BP condamné à verser une indemnisation pour la marée noire de 2010 :
Le Monde.fr, 2 juill. 2015.
115
Art.5-7 de la Conv. Genève.

79
l’exploitation des ressources naturelles des fonds marins et
de leur sous-sol ».116
2) La convention de Barcelone et Protocole « offshore »
La convention de Barcelone impose aux États
contractants de prendre « toutes mesures appropriées pour
prévenir, réduire, combattre et, dans toute la mesure du
possible, éliminer la pollution de la zone de la mer
Méditerranée résultant de l’exploration et de l’exploitation
du plateau continental, du fond de la mer et de son sous-
sol ».117
3) Le protocole de Madrid du 14 octobre 1994
Le protocole de Madrid relatif à la protection de la mer
Méditerranée contre la pollution résultant de l’exploration
et de l’exploitation du plateau continental, du fond de la mer
et de son sous-sol, impose la soumission de ces activités à
autorisation (art. 4). L’Union européenne y a adhéré le
17 décembre 2012118. La France est partie à la convention de
Barcelone mais n’a, à ce jour, ni signé ni ratifié le protocole
Offshore.
4) La convention pour la protection du milieu marin de
l’Atlantique du Nord-Est
Conclue le 22 septembre 1992, c’est une convention à
laquelle la France fait partie. Elle énonce à son article 5 que
« les Parties contractantes prennent, individuellement et
conjointement, toutes les mesures possibles afin de prévenir
et de supprimer la pollution provenant de sources

116
Conv. MontegoBay, art. 194-3 c.
117
Conv. Barcelone, 16 févr. 1976, pour la protection de la mer
Méditerranée contre la pollution, art. 7.
118
Cons. UE. Déc. 2013/5/UE, J.O.U.E., 9 janv. 2013.

80
offshore ». L’annexe III de la convention, consacrée à la
prévention et à la suppression de la pollution provenant de
sources offshore, interdit l’immersion de déchets et fixe des
règles concernant le rejet ou l’émission par des sources
offshores de substances pouvant affecter la zone maritime
et l’abandon d’installations ou de pipelines offshore. Cette
annexe a été amendée en 2007 pour intégrer le stockage de
dioxyde de carbone dans le sous-sol marin en soumettant
les injections de CO2 à autorisation.119

4. La convention sur la prévention de la pollution

La convention de Londres du 17 décembre 1976 sur la
responsabilité civile pour les dommages par pollution des
hydrocarbures résultant de la recherche et de l’exploitation
des ressources minérales du sous-sol marin, ouverte à la
signature le 1er mai 1977 est, à l’heure actuelle, l’unique
accord international traitant exclusivement de
responsabilité en matière de pollution due aux opérations
d’exploration et d’exploitation du fond de la mer. Ratifiée
par six États seulement – Allemagne, Irlande, Norvège,
Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède. Elle n’est jamais entrée en
vigueur, faute de ratifications suffisantes. Ce qui explique
que la responsabilité des auteurs des actes de pollution
repose essentiellement sur le droit de la responsabilité
internationale et sur la législation nationale du pays victime
de pollution, notamment le droit de l’environnement, le
droit pénal et autres règles du droit civil des obligations.

119
Amendement signé à Ostende, 27 juin 2007. – L. n° 2014-307, 7 mars
2014, autorisant l’approbation des amendements des annexes II et III à la
convention OSPAR, J.O., 9 mars 2014.

81
B. Le droit international de l’environnement
69. Il s’agit d’étudier quels peuvent être les impacts des
activités minières dans des zones transfrontalières pour les
pays voisins (1) et quelles sont les règles de droit
international sur les activités minières en Antarctique (2).

1) Les impacts transfrontaliers des activités minières

70. La convention d’Espoo120 signée en Finlande impose
à chaque État partie sur le territoire duquel est prévue une
activité susceptible d’avoir un impact transfrontalier
préjudiciable de notifier ce projet aux parties susceptibles
d’être potentiellement affectées par les conséquences de ses
activités, dès que possible et au plus tard lorsqu’il en
informe son propre public. Les activités concernées sont
inscrites sur une liste figurant dans l’appendice I qui
mentionne l’exploitation minière à grande échelle,
l’extraction et le traitement de minerais métalliques ou de
charbon ainsi que la production d’hydrocarbures en mer.

2) Les activités minières en Antarctique

71. Cette activité est régie par le Traité de Washington
de 1959, par la Convention de Wellington de 1988 et par le
Protocole de Madrid sur la protection de l’environnement,
signé en 1994.Avec le Traité de Washington, la France
forme, avec l’Australie, l’Argentine, le Chili, la Norvège, la
Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, le groupe des États
dits « possessionnés »121. Le traité de Washington a gelé les

120
Conv. 25 févr. 1991, sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement
dans un contexte transfrontière.
121
Au titre de la Terre-Adélie que la France a revendiqué comme étant
l’un des cinq districts des TAAF.

82
prétentions territoriales des États sur l’Antarctique122.
L’Antarctique recèlerait du charbon, du fer, du cuivre et du
molybdène à faibles concentrations mais du nickel, du
cobalt et du chrome en abondance et, potentiellement, de
l’uranium et du thorium, de l’or et de l’argent, du béryl et
du cristal de roche.
En effet, lorsque l’évolution de la technologie a permis
d’envisager l’exploitation offshore du pétrole en région
polaire, les États ce sont aperçus que le Traité de
Washington n’autorisait ni n’interdisait les activités
minières. La convention de Wellington adoptée en 1988 a
été négociée en vue d’encadrer ces activités minières en
Antarctique123.
Quant à la convention de Wellington, elle couvre toutes
les ressources naturelles non vivantes et non
renouvelables124. Il s’agit des fossiles combustibles, les
minerais métallifères et non métallifères. La prospection des
ressources minérales est théoriquement libre125 mais elle est
strictement limitée et ne confère aucun droit sur les
ressources minières mises en évidence126. Les droits ne
s’acquièrent qu’à travers l’exploration et l’exploitation,
lesquelles ne peuvent être autorisées que par l’effet de

122
A la signature du Traité de Washington, il semble que « l’éloignement,
les difficultés d’accès et les conditions climatiques rendaient la
perspective d’une exploitation commerciale assez lointaine » (J.
Couratier, La convention sur la réglementation des activités relatives aux
ressources minérales de l’Antarctique (Wellington, 2 juin 1988) : AFDI,
vol. 34, 1988, p. 764-785).
123
Conv. 2 juin 1988, sur la réglementation des activités relatives aux
ressources minérales de l’Antarctique.
124
Conv. Wellington, art. 1- 6.
125
Conv. Wellington, art. 37- 2.
126
Conv. Wellington, art. 37- 1.

83
permis délivrés par les institutions de la convention et
moyennant des conditions nombreuses127.
Le problème de cette exploitation se pose en termes des
difficultés pour les opérateurs à prendre en charge les
dommages écologiques et environnementales que les
activités peuvent générées. En ce sens, le déversement
accidentel d’hydrocarbures par le navire argentin Bahia
Paraiso près de la péninsule antarctique, en janvier 1989
puis par l’Exxon Valdez en mars 1989 au sud de l’Alaska,
ont montré « l’inaptitude des opérateurs maritimes et des
administrations nationales à prévenir, lutter et réparer des
dommages importants faits aux écosystèmes des régions
polaires »128. Dans ce contexte, la convention de Wellington,
par son objet et quel que soit son régime protecteur, ne peut
plus passer pour garante de l’écologie planétaire. Le refus de
l’Australie et de la France de la ratifier a condamné la
convention à ne pas entrer en vigueur.
S’agissant, enfin du Protocole de Madrid sur la
protection de l’environnement de l’Antarctique signé en
1994, il a substitué un régime d’interdiction au régime
d’autorisation organisé par la convention de Wellington :
« toute activité relative aux ressources minérales autres que

127
On parle des conditions nombreuses et difficiles à remplir au point de
rendre « l’exploitation improbable, au pire, ou assez lointaine au mieux »
(J. Couratier, La convention sur la réglementation des activités relatives
aux ressources minérales de l’Antarctique.). Selon l’art. 13 de la
convention, certaines zones sont exclues de toute activité minière en
raison de leur intérêt particulier au plan écologique, historique ou
scientifique.
128
M.-F. Labouz, Les politiques juridiques de l’environnement
antarctique, de la convention de Wellington au protocole de Madrid :
Rev. Belge de droit international, 1992/2, p. 41-66, et s.

84
la recherche scientifique est interdite »129 pour une durée de
cinquante ans130.

C. Les directives européennes sur le droit minier

72. Le droit de l’Union européenne ne dispose pas
d’une législation spécifique sur les activités minières
terrestres ou offshore, mais dispose d’un important arsenal
juridique lui permettant d’encadrer néanmoins ce secteur
dans le but de renforcer notamment la protection de
l’environnement, l’intégration du marché intérieur de
l’énergie et d’y favoriser une plus grande concurrence131.
Dans cette perspective, il convient d’examiner d’abord
les différentes directives européennes (1) et la
problématique de traitement des eaux (2).

1) Les Directives européennes sur l’environnement

73. Depuis de nombreuses années, l’Union européenne
a adopté un certain nombre des Directives dans le cadre des
procédures législatives ordinaires par le Parlement et la
Commission européenne. Les dispositions de ces Directives
revêtent, pour la majeure partie d’entre elles un caractère
impératif dans la double mesure où elles sont déjà
transposées dans la législation interne des Etats membres et

129
Prot. 4 oct. 1991, art. 7.
130
Art. 25., J.-P. Puissochet, Le protocole au traité sur l’Antarctique relatif
à la protection de l’environnement : AFDI 1991, p. 754-773.
131
Directive n°. 94/22/CEE, 30 mai 1994, sur les conditions d’octroi et
d’exercice des autorisations de prospecter, d’exploiter et d’extraire des
hydrocarbures, JOUE, 30 juin 1994 ou la sécurité des travailleurs ;
Directive. 92/91/CEE, 3 nov. 1992, concernant les prescriptions minimales
visant à améliorer la protection en matière de sécurité et de santé des
travailleurs des industries extractives par forage, JOUE, 28 nov. 1992.

85
pour d’autres, s’imposent aux juges nationaux dès lors
qu’elles ont été publiées au journal officiel de l’UE (JOUE).
Pour les aspects non régis par ces Directives, les Etats les
règlent essentiellement à travers le prisme de la protection
de l’environnement sur les activités minières.
Dans ce cadre, la Directive 2011/92 du 13 décembre
2011132sur l’évaluation des incidences de certains projets
publics et privés sur l’environnement exige un plan
d’évaluation des incidences de certains projets sur
l’environnement.
La Directive 2011/92 soumet à évaluation systématique
les projets d’extraction de pétrole et de gaz naturel à des fins
commerciales, lorsque les quantités extraites dépassent
quotidiennement 500 tonnes de pétrole et 500 000 m3 de
gaz, ainsi que d’exploitations minières à ciel ouvert d’une
superficie supérieure à 25 hectares133.
Par ailleurs, la directive du 27 juin 2001 soumet à
évaluation environnementale systématique les plans et
programmes élaborés ou adoptés par une autorité au niveau
national, régional ou local pour certains secteurs dont ceux
de l’énergie et de l’industrie – et qui définissent le cadre dans
lequel la mise en œuvre des projets soumis à évaluation
environnementale pourra être autorisée.
Enfin, la Directive du 27 juin 2001 impose la mise en
place d’un plan de prévention des risques miniers – excluant
« les plans et programmes destinés uniquement à des fins de
défense nationale et de protection civile »134, le Conseil d’État

132
JOUE, 28 janv. 2012, modifiée par dir. 2014/52/UE, 16 avr. 2014,
JOUE, 25 avr. 2014.
133
Annexe I de la directive, pt.14 et 19.
134
Dir. 2001/42/CE, art. 3-8.

86
a pu en déduire que les plans dont la finalité est d’assurer la
protection des populations contre les risques (les plans de
prévention des risques naturels en l’occurrence) n’entraient
pas dans le champ d’application de la directive du 27 juin
2001, alors même qu’ils seraient par ailleurs susceptibles
d’avoir des incidences notables sur l’environnement135.
Toutefois, l’article R. 122-17 du Code de l’environnement
prévoit que les plans de prévention des risques, qu’ils soient
naturels, technologiques ou miniers, sont susceptibles de
faire l’objet d’une évaluation environnementale après un
examen au cas par cas136.

2) La protection de l’eau, gestion des déchets, risques miniers

74. L’analyse de cette question conduira à examiner
successivement la problématique de la protection des eaux
souterraines (1) et celle de la gestion des déchets (2).

1. La protection des eaux souterraines

75. En effet, la Directive-cadre n° 2000/60/CE, 23 oct.
2000, établie le cadre juridique régissant la politique
européenne dans le domaine de l’eau137, laquelle impose aux
États membres d’élaborer, pour chaque district
hydrographique, un programme de mesures comprenant des
mesures de base (des exigences minimales à observer par
tous) et des mesures complémentaires. Au nombre des
mesures de base, figure l’interdiction du rejet direct de

135
CE, 29 janv. 2014, n° 356085, SNC Sally, JurisData n° 2014-001091 ;
AJDA 2014, p. 256.
136
C. env., art. R. 122-17, II, 2° et 5°.
137
JOUE, 22 déc. 2000, modifiée en dernier lieu par dir. 2014/101/UE, 30
oct. 2014, JOUE, 31 Octobre 2014.

87
polluants dans les eaux souterraines, même si les Etats
membres peuvent néanmoins autorisés la réinjection dans le
même aquifère d’eau utilisée à des fins géothermiques,
l’injection d’eau contenant des substances résultant
d’opérations de prospection et d’extraction d’hydrocarbures
ou d’activités minières, la réinjection d’eau extraite des
mines, l’injection de gaz naturel ou de gaz de pétrole liquéfié
à des fins de stockage et l’injection de flux de CO2 aux fins de
leur stockage géologique en précisant les conditions qui s’y
rattachent et à condition que ces rejets ne compromettent pas
la réalisation des objectifs environnementaux fixés pour cette
masse d’eau souterraine138.

2. La réglementation sur la gestion des déchets

76. Le droit de l’Union européenne encadre la gestion
des déchets résultant de la prospection, de l’extraction, du
traitement et du stockage de ressources minérales par la
Directive n°2006/21/CE du 15 mars 2006139. Ce texte a fait
suite à divers accidents majeurs intervenus dans des bassins
de stériles Aznalcollar en Espagne, en 1998 Baia Mare en
Roumanie en janvier 2000 qui « ont mis en lumière la
nécessité de disposer d’une politique environnementale
plus focalisée dans ce secteur »140.
77. Par ailleurs, toute exploitation minière comporte
des risques que tout opérateur devra intégrer. En effet, après
l’accident de la plateforme Deepwater Horizon, la

138
Art. 11-3j de la directive cadre du 23 oct. 2000, précitée.
139
Dir. 2006/21/CE, 15 mars 2006 sur la gestion des déchets de l’industrie
extractive, JOUE, 11 Avril 2006.
140
Comm. UE, La sécurité des activités minières : suivi des récents
accidents miniers (COM (2000) 664 final.

88
Commission européenne a reconnu la nécessité de mettre
en place un cadre juridique spécifique aux activités de
forage offshore141 et a présenté une proposition de règlement
relatif à la sécurisation des activités de prospection,
d’exploration et de production pétrolières et gazières en
mer142. Adoptée en 2013 par le Parlement et la Commission
Européenne, la Directive 2013/30/UE du 12 juin 2013 sur la
sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer et
modifiant la Directive 2004/35/CE143elle tend à établir des
conditions de sécurité minimales pour l’exploration et
l’exploitation du pétrole et du gaz en mer afin de réduire la
fréquence des accidents majeurs et d’en limiter les
conséquences.

141
Comm. UE, Le défi de la sécurisation des activités pétrolières et
gazières offshore.
142
Comm. 2011, 688 final, 27 oct. 2011.
143
JOUE, 28 Juin 2013 et rect. JOUE du 28 Avril 2015, p. 8. – F. Schneider,
Le droit de l’Union européenne au défi de la sécurisation des activités
pétrolières et gazières en mer : Rev. jur. env., n° 2, 2014, p. 277-295.

89
90
 Chapitre II
Les structures administratives de l’Etat
congolais et leur rôle dans le
secteur minier

78. Depuis l’entrée en vigueur de la Constitution du

18 février 2006, la République Démocratique du Congo,
comme une partie des États africains, a choisi la voie de la
décentralisation pour assurer son développement à partir de
la base144. En ce sens, les structures territoriales de la RDC
sont organisées à deux niveaux : sur le plan central, d’une
part, et sur le plan local, d’autre part.
79. A l’échelon central, se trouvent des services qui
agissent au nom de l’État ; à l’échelon local, se trouvent des
services qui agissent soit au nom de l’État, soit des
personnes locales, particulières que sont les Provinces et les

144
Contrairement aux autres États du continent, la forme à donner à l’État
a toujours été et demeure encore aujourd’hui un sujet très controversé en
RDC. La question oppose, depuis le début des années soixante les
partisans d’un Etat unitaire et fortement décentralisé aux adeptes du
fédéralisme.

91
entités territoriales décentralisées. En effet, le modèle
« d’État unitaire145 » esquissé par la Constitution146 a
engendré paradoxalement un État à propension
« fédérale », composé de plusieurs entités territoriales
décentralisées.
80. À l’échelon locale, il convient de préciser que si
l’État, en tant qu’entité étatique supérieure détient les
prérogatives de représenter le pays auprès des puissances
étrangères et des organisations internationales et dispose de
pouvoir exécutif, législatif et judiciaire, les provinces de la
RDC disposent d’une autonomie administrative,
financière147, et jouissent du principe de la libre
administration. Elles sont dotées des pouvoirs exécutif (un
Gouverneur élu et des ministres provinciaux) et législatif
(une assemblée provinciale des députés) qui légifère par
voie d’édit provincial.
En ce sens, la constitution congolaise148 détermine la
répartition des compétences entre les deux échelons
(national et provincial)149. Ainsi, par exemple, relèvent de la

145
L’art.1er de la Constitution dispose « La RDC est, dans ses frontières du
30 juin 1960 un Etat (…) uni et indivisible (…).
146
Constitution du 18 févr. 2006, modifiée par la loi n°11/002 du 20 janv.
2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la
République Démocratique du Congo du 18 févr. 2006, J.O., numéro
spécial, 05 févr.2011.
147
Selon l’art. 3 de la Constitution, « Les provinces et les « entités
territoriales décentralisées » de la République Démocratique du Congo
sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes
locaux (…). Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de
gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et
techniques (…) ».
148
Art. 201 à 204 de la Constitution.
149
Outre la Constitution, la répartition des compétences s’effectue

92
compétence des provinces, « l’acquisition des biens et
équipements pour les besoins de la province ; l’organisation
et le fonctionnement des services publics, établissements et
entreprises publiques provinciaux ; la fonction publique
provinciale et locale ; l’enseignement maternel, (…) ».
81. En contrepartie de ce transfert des charges, la part
des recettes à caractère national allouée aux provinces est
établie à 40 %. Elle est retenue à la source150 par les
provinces. Dès lors, l’État et les provinces disposent chacun
des compétences distinctes dans la gestion du secteur
minier. La présentation de l’organisation administrative du
secteur se justifie également par la nécessité de souligner
l’intervention d’autres ministères et services techniques
dans la sphère du domaine minier. En raison notamment
du caractère inaliénable et des règles de la domanialité
publique, les périmètres miniers qui font l’objet des
transactions entre l’Etat congolais et les investisseurs privés
appartiennent au domaine privé de la République
Démocratique du Congo.
Pour une meilleure perception de rôle de
l’Administration d’État, il paraît nécessaire d’analyser les
prérogatives de l’Administration centrale de la République
dans la gestion du secteur minier (Section 1), celles de ses
services techniques (Section 2), et les prérogatives de
l’administration provinciale ou territoriale dans la gestion
des activités minières en RDC (Section 3).

conformément aux dispositions de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 (telle

que modifiée à ce jour, J.O. n° 3-I, 1er févr. 2013, p.1.) portant principes
fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.
150
Art. 54 de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008, portant principes
fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.

93
Section 1. Les structures de l’Administration centrale et
leurs prérogatives dans la gestion du secteur minier
82. L’identification des autorités administratives
nationales habilitées à intervenir dans les processus
d’attribution des droits miniers et des carrières conduira à
examiner successivement les prérogatives du Président de la
République, telles qu’elles ont été transférées au Premier
ministre par la loi du 09 mars 2018 (§1), celles des ministres
chargés des Mines (§2), des Finances (§3) et de
l’Environnement (§4).

§1. Les prérogatives du Président de la République et du

Premier ministre dans la gestion du secteur minier
83. Dans le système politique antérieur à la
Constitution de 2006, le Président de la République détenait
les compétences administratives les plus importantes et les
plus étendues. S’il reste incontestablement le chef de
l’exécutif, et le garant de la stabilité et du bon
fonctionnement des institutions du pays, la Constitution du
18 février 2006 a mis en place un régime parlementaire qui
lui fait partager certaines de ses prérogatives traditionnelles
avec le Premier ministre issu de la majorité parlementaire,
et parfois, avec le ministre chargé de la préparation de la
décision administrative et de son exécution.
84. Dans ce cadre, le Président de la République dispose
encore des pouvoirs très importants lui permettant de
prendre certaines décisions réglementaires ou individuelles.
Il signe, en effet, les décrets délibérés en Conseil des
ministres et les ordonnances. La Constitution ne donne
aucune énumération des décrets qui doivent être délibérés
en Conseil des ministres, le Président peut ainsi accroître ses

94
prérogatives en élargissant l’ordre du jour du Conseil. Le
Président de la République nomme aux emplois civils et
militaires de l’État. La Constitution délègue, cependant, au
Premier ministre une grande partie de ce pouvoir.
85. Ainsi, dans le secteur minier, si la loi du 11 juillet
2002 portant Code minier réservait certaines prérogatives
au Président de la République, la loi du 09 mars 2018 a
transmis l’ensemble de ses prérogatives au Premier
ministre. Cependant, en raison du caractère stratégique des
ressources naturelles pour l’économie et la sécurité
nationale, le Président de la République qui est tenu d’avoir
une vision globale des activités économiques, notamment
des activités minières entreprises sur l’ensemble du
territoire national, reste généralement compétent pour agir
directement ou orienter la politique du secteur, en vertu de
ses prérogatives constitutionnelles générales.
86. Aujourd’hui, la loi du 09 mars 2018, notamment
l’article 9, attribue au Premier ministre la compétence pour
« a) édicter ou modifier le Règlement minier pour
l’application du présent Code ; b) classer, déclasser ou
reclasser les substances minérales en mines ou en produits
des carrières et inversement ; c) confirmer la réservation
d’un gisement soumis à l’appel d’offres faite par arrêté du
ministre ; d) déclarer une substance minérale substance
minérale stratégique ; e) décréter une zone interdite aux
travaux miniers, à l’activité minière ou aux travaux de
carrières ; f) déclarer le classement ou le déclassement d’une
substance minérale en substance réservée ; g) délimiter ou
classer une portion du territoire en aire protégée […] ».
87. Toutefois, il est à regretter le fait que la loi ne précise
pas si les actes du premier ministre et des ministres
intervenant dans la gestion des droits miniers doivent être

95
préalablement discutés et adoptés en Conseil des Ministres
pour permettre au Président et à l’ensemble de l’exécutif
d’en prendre connaissance, d’en apprécier l’opportunité et
d’en assurer non seulement le contrôle interne mais aussi la
défense devant la représentation nationale.

§ 2. Le Ministère des mines

88. Le ministère est l’organisation administrative type.
Les crédits sont d’ailleurs accordés chaque année, non pas
au gouvernement, mais aux ministères. L’évolution de
l’organisation ministérielle s’est actuellement traduite par
une augmentation du nombre des ministres et par une
diversification de l’organisation ministérielle.
Le ministre des mines, comme les autres membres du
gouvernement congolais, dispose, à la fois, des fonctions
politiques et des fonctions administratives. Au titre des
premières, il participe à la définition de la politique du
gouvernement et est, dans le cadre du régime parlementaire
en RDC, il est responsable solidaire (de l’action du
gouvernement) devant le Parlement. Il s’agit donc des
fonctions relevant du droit constitutionnel. Au titre des
fonctions administratives, le ministre des mines de la RDC,
comme ses collègues, est chef de son département
ministériel. La fonction de chef du département ministériel
entraîne d’importantes attributions administratives au
profit du ministre. Il a, sur tous ses agents, un pouvoir
hiérarchique. Il est à ce titre compétent pour infliger des
sanctions, dans les conditions prévues par les textes,
notamment les statuts de la fonction publique.
Dans le secteur minier, particulièrement, le ministre
dispose des pouvoirs très importants. A cet égard, l’article
10 du Code minier énonce que « Le ministre des mines est

96
compétent pour octroyer ou refuser d’octroyer les droits
miniers et/ou de carrières pour les substances minérales
autres que les matériaux de construction à usage courant ;
retirer les droits miniers et/ou de carrières, déchoir le
titulaire d’un droit minier ou de carrières, donner acte aux
déclarations de renonciation aux droits miniers et/ou de
carrières et acter l’expiration de droit minier et de carrières ;
autoriser les exportations des minerais à l’état brut ;
instituer les zones d’exploitation artisanale ; agréer et retirer
l’agrément des comptoirs d’achat des produits de
l’exploitation artisanale ; exercer la tutelle des institutions,
organismes publics ou paraétatiques se livrant aux activités
minières et aux travaux de carrières ».
89. L’article 10 du règlement minier prévoit que le
Ministre des mines est compétent pour « Réserver le
gisement à soumettre à l’appel d’offres ; approuver la
constitution des hypothèques ; accepter ou refuser
l’extension d’un titre minier ou de carrières aux substances
associées ou non associées ; délivrer les autorisations de
traitement ou de transformation des produits d’exploitation
artisanale ; proposer au Président de la République le
classement, le reclassement ou le déclassement des
substances réservées, des substances minérales classées en
mines ou en produits de carrières et inversement ainsi que
des zones interdites ; établir une zone d’interdiction ;
nommer et convoquer les membres de la Commission
Interministérielle chargée de sélectionner les offres relatives
à l’exploitation d’un gisement soumis à l’appel d’offres ainsi
que les membres de la Commission Interministérielle
chargée d’examiner les listes des biens à importer pour les
activités minières ». Enfin, le Ministre des mines est
compétent pour « agréer les mandataires en mines et

97
carrières, les Bureaux d’études environnementales ».
90. Par ailleurs, en application des dispositions de
l’article 7 du Règlement minier, le Ministre des mines a
compétence pour « concevoir et proposer au Président de la
République la politique du pays dans le secteur des Mines,
et conduire celle-ci conformément aux dispositions du
Code Minier ; assurer et coordonner la promotion de la
mise en valeur optimale des ressources minérales du pays,
ainsi que la promotion et l’intégration du secteur minier aux
autres secteurs économiques du pays ; exercer
conjointement avec le Ministère ayant les Finances dans ses
attributions la tutelle du Cadastre Minier ; veiller à la
coordination des activités du Cadastre Minier et des autres
services dans le cadre de l’octroi, de la gestion et de
l’annulation des droits miniers et de carrières ; exercer, en
harmonie avec les autres Ministères ou Services, la tutelle
des Institutions, Organismes publics ou paraétatiques se
livrant aux activités minières ou de carrières ; assurer
l’inspection et le contrôle des activités minières et des
travaux de carrières, la protection de l’environnement et la
lutte contre la fraude, conformément aux dispositions du
Code Minier ; soumettre les travaux de recherches et
d’exploitation des mines et des carrières ainsi que leurs
dépendances respectives, à la surveillance administrative,
technique, économique et sociale conformément aux
dispositions du Code Minier ; conserver, centraliser et
organiser la circulation de l’information du secteur minier ;
organiser l’encadrement de toutes les exploitations minières
ou des carrières artisanales ou semi-industrielles en vue de
promouvoir l’amélioration de leur rentabilité ainsi que les
techniques pour la conservation et la gestion de la mine
suivant les règles de l’art ; appliquer d’une manière générale

98
le Code Minier et ses mesures d’application ».

§3. Le Ministère des finances

91. Outre ses fonctions politiques, au titre desquels il
participe à la définition de la politique du gouvernement et
se trouve de ce fait, responsable solidairement devant le
Parlement, le ministre en charge des finances publiques
s’occupe notamment de la mobilisation des ressources151, de
la politique monétaire, de douane, de la fiscalité et
parafiscalité. Il est le chef de son département ministériel.
En ce sens, les ministres des finances et celui des mines
contresignent tous les arrêtés interministériels fixant
notamment le régime de taxation unique des activités
minières (d’exploitation industrielle ou artisanale).
Par ailleurs, il approuve, conjointement avec le
ministre des mines, les listes des biens à importer sous le
régime douanier privilégié prévu par le Code minier. Il fixe,
conjointement avec le ministre des mines, les taux des
droits, taxes et redevance applicables aux activités minières.
En ce sens, il vérifie le paiement effectué et ordonne la
répartition de la redevance minière, conformément aux
dispositions de l’article 527 du Règlement minier.

§4. Le Ministère de l’environnement

92. Le ministère de l’environnement occupe une place
importante dans la gestion du secteur minier en RDC. Si
l’industrie minière est source d’importants revenus pour le

151
Ord. n°08/074 du 24 déc. 2008 fixant les attributions des ministres en
RDC,
http://www.leganet.cd/Legislation/Droit %20Public/Ministeres/O.08.74.
24.12.2008.htm, 05 mars 2019.

99
budget national, l’exploitation minière peut avoir des
conséquences parfois irréversibles sur l’environnement et
l’écosystème. En ce sens, si la protection de l’environnement
relève de la compétence du ministère de l’environnement,
les questions liées à la protection de l’environnement dans
le domaine de l’exploitation minière relèvent de la
compétence de l’Agence congolaise de l’Environnement et
de la Direction de la protection de l’environnement qui sont
rattaché au Ministère des mines. La Direction de la
protection de l’environnement est l’organe qui délivre les
certificats environnementaux des projets miniers.

Section 2. Les rôles des organismes consultatifs

techniques du ministère des mines
93. Le ministère des mines joue un rôle de premier plan
dans la gestion du secteur minier. En ce sens et pour agir de
manière rationnelle, le Ministre est assisté par un certain
nombre d’organismes consultatifs techniques, pour ne pas
parler des « Directions et services techniques spécialisés »
dont les avis (obligatoires) guident les décisions de
l’Administration en générale et du ministre des mines. Dès
lors, l’article 14 du Règlement minier définit les prérogatives
de ces services intervenants dans la gestion du secteur
minier, en soutien des autorités centrales et déconcentrées.
94. Il s’agit du Cadastre minier (CAMI) ; de la Cellule
Technique de Coordination et de Planification Minière
« C.T.C.P.M. ; du Centre d’Evaluation, d’Expertise et de
Certification des substances minérales précieuses et semi-
précieuses « CEEC » ; le Service d’Assistance et d’Encadrement
de Small Scale Mining « SAESSCAM » ; l’Agence de protection
de l’environnement et la Police des mines.

100
 Ces organismes consultatifs et techniques exercent
leurs prérogatives sous l’autorité du ministre des mines,
conformément aux textes de leur création.

1. Caractéristiques générales
95. Les organismes consultatifs du ministère des mines
sont des organes collectifs auxquels l’Administration, le
ministre et ses collaborateurs viennent demander l’avis
avant de prendre une décision. Ce sont des organismes
spécialisés à l’échelon central et auprès des administrations
provinciales ou locales. Pour éviter les déconvenues,
l’administration des mines de la RDC a pris, depuis très
longtemps, l’habitude de demander l’avis de nombreux
organismes et consulte des avocats spécialisés.
Les raisons qui justifient le recours à la consultation
sont d’ordre technique et politique. Il peut s’agir, tout
d’abord, de consulter les organismes disposant d’une
compétence particulière dans le domaine qui fait l’objet de
la prise de décision. Dans ce cas, les corps consultatifs sont
composés de fonctionnaires chevronnés. En ce sens, l’avis
technique est destiné à éviter à l’autorité investie du pouvoir
de décision de commettre des erreurs. Dans d’autres cas, la
consultation a pour but de donner la parole aux
groupements impliqués ou intéressés par les réformes à
mettre en place. Il arrive que l’on consulte les organisations
de creuseurs, des comptoirs d’achats, de la fédération des
entreprises du Congo (FEC) ou les regroupements des
opérateurs miniers. Ceux-ci peuvent faire valoir leurs
revendications particulières pour influencer la décision. La
consultation est alors un moyen d’expression pour amorcer
certaines crises ou pour rechercher de compromis à des
contestations particulièrement importantes. Enfin, d’une

101
manière plus générale, la consultation peut être considérée,
aujourd’hui, comme un moyen de faire participer les
administrés et les investisseurs ou opérateurs miniers aux
décisions les concernant ou qui ont une incidence
quelconque sur leurs activités. Il s’agit alors de répondre à
l’énigme démocratique.

2. Avantages et inconvénients de l’administration

consultative
96. L’administration consultative présente des
inconvénients certains. Elle aboutit à ralentir le processus
décisionnel, en lui-même déjà assez lent. Ceci est bien
connu des praticiens du droit et des mandataires en mines
et carrières.
Elle peut, également, signifier une dilution des
responsabilités, l’autorité administrative se retranchant
derrière l’avis qui lui a été donné, l’organisme invoquant le
fait qu’il ne donne qu’un avis, donc n’est pour rien dans la
décision finale. Cette dilution des responsabilités peut être
accrue par les rapports de pouvoir existant entre l’autorité
administrative et les responsables des organismes
consultatifs techniques. Ceux-ci disposent parfois d’un tel
prestige que l’autorité administrative peut difficilement
aller, en pratique, à l’encontre de l’avis, elle l’entérine. Cette
situation bien connue en RDC a été prévenue dans le Code
minier qui prévoit des délais pour chaque avis administratif
ou technique. Problème, le ministre qui ne peut pas se
passer de ces avis n’a aucun moyen juridique pour passer
outre. La multiplication des organismes consultatifs ne fait
évidemment qu’augmenter ces inconvénients et aboutir aux
risques des mauvaises décisions ou à des retards dans le
processus décisionnel du ministre ou de l’administration.

102
 97. Ces inconvénients ne doivent pas faire oublier
l’action bénéfique des organismes consultatifs qui
permettent d’éviter une trop grande sclérose administrative.
En définitive, les inconvénients tiennent moins à l’existence
même d’organismes consultatifs qu’à la manière dont ils
sont organisés et utilisés par l’administration. Le système de
consultation doit être modernisé et repensé chaque année
pour son efficacité. Le système de consultation « ne dilue
véritablement les responsabilités que de ceux qui ne veulent
pas les prendre »152.

§1. Le Cadastre Minier (CAMI)

98. Le Cadastre Minier constitue le cerveau moteur et
la colonne vertébrale des activités minières en RDC. Institué
en application de l’article 12 du Code minier, le Cadastre
Minier (CAMI) est un service public doté de la personnalité
juridique et d’une autonomie financière. Le CAMI est placé
sous la tutelle des Ministres ayant les mines et les finances
dans leurs attributions. Au sens de l’article 1er du Règlement
minier, le Cadastre minier comprend – un bureau national
ou central qui constitue la Direction Générale du Cadastre
Minier et un Cadastre Minier provincial que sont les
services provinciaux du Cadastre Minier établi au chef-lieu
de chaque Province de la République. Le CAMI assure le
quadrillage cadastral du Territoire National153 (le Territoire
National est divisé en carrés (chaque carré est censé couvrir
une superficie de 84,955 hectares) dont les côtés sont orientés
nord-sud et est-ouest suivant les cartes géographiques
officielles à l’échelle 1 : 200.000). Ainsi, la situation

152
G. Belorgey, Le gouvernement et l’administration de la France, p. 103.
153
Voir, art. 39 du Règlement minier.

103
géographique de chaque carré minier sur le territoire
national ou sur la surface de la terre est fixée sur la carte de
retombes minières par le Cadastre Minier central.
99. Par ailleurs, le Cadastre Minier central tient à jour
les cartes de retombes minières sur l’ensemble du Territoire
National et y effectue les reports des périmètres des titres
miniers, de carrières ou des zones spéciales à titre indicatif,
provisoire ou définitif154. Chaque demande recevable d’un
Permis de Recherches ou d’Exploitation des mines ou des
carrières fait l’objet d’une instruction cadastrale, puis d’un
avis cadastral favorable ou non favorable.
Le Cadastre Minier central ou provincial reporte à titre
provisoire sur les cartes de retombes minières les périmètres
sur lesquels il existe des droits miniers ou de carrières
faisant l’objet de réclamation ou de contentieux. Il reporte
aussi à titre provisoire les périmètres de carrière à ouvrir sur
un terrain domanial pour les travaux d’utilité publique au
moment où il adresse son avis favorable au Gouverneur de
Province qui manifeste de son intention d’autoriser
l’ouverture d’une carrière. Le Cadastre Minier central ou
provincial reporte à titre définitif155 : a) les périmètres
afférent à tous les droits miniers ou de carrières en cours de
validité ; b) les zones d’exploitation artisanale ; c) les zones
interdites et les zones protégées ; d) les carrières ouvertes sur
les terrains domaniaux par arrêté provincial pour les
travaux d’utilité publique.
Afin de garantir la transparence des procédures
d’attribution des titres miniers, l’article 42 du Règlement
minier impose à chaque Cadastre Minier provincial de

154
Art. 41 du Règlement minier.
155
Art. 41 du Règlement minier.

104
mettre à la disposition du public pour consultation dans ses
bureaux au moins un jeu complet des cartes de retombes
minières pour la province dans laquelle il est situé. En ce
sens, le Cadastre Minier central met également à la
disposition du public pour consultation dans son siège
social un jeu complet des cartes de retombes couvrant tout
le Territoire National.
100. Aussi, conformément aux dispositions de l’article
68 du Règlement minier, le Cadastre Minier établit et tient
à jour les cahiers d’enregistrements et registres suivants : a)
le registre des déclarations et attestations de prospection ; b)
le registre des certificats de capacité financière ; c) le cahier
d’enregistrement spécial des demandes de droits miniers ou
de carrières de recherches sur carrés disponibles ; d) le
cahier d’enregistrement général des demandes relatives aux
droits miniers ou de carrières ; e) le registre des droits
octroyés ; f) le registre des droits superficiaires annuels par
carré ; g) le cahier d’enregistrement des demandes
d’inscription des hypothèques et amodiations ; h) le registre
des hypothèques, des amodiations et des contrats d’option.
Lors du dépôt de chaque demande de Permis de
Recherches ou d’Autorisation de Recherches des Produits
de Carrières recevable, le Cadastre Minier central ou
provincial qui la reçoit, l’inscrit dans le cahier
d’enregistrement spécial des demandes de droits miniers ou
de carrières de recherches sur carrés disponibles dans
l’ordre chronologique du dépôt, en numérotation continue,
sans blanc ni rature156.
Loin d’être exhaustive, l’énumération des attributions
du CAMI montre toute l’importance de cette institution

156
Art. 69 du Règlement minier.

105
dans la gestion quotidienne du domaine minier congolais.
Pour couvrir ses frais de fonctionnement, le Cadastre
Minier perçoit et gère les frais de dépôt des dossiers et les
droits superficiaires annuels par carré (50 %) que les
titulaires des droits miniers acquittent auprès de
l’Administration fiscale.
De manière schématique et conformément aux
dispositions de l’article 12 du Code minier, le Cadastre
Minier est compétent dans tous les cas pour
l’enregistrement ou, selon l’expression consacrée
« l’inscription » de la demande d’octroi des droits miniers
et/ou de carrières ; des droits miniers et/ou de carrières
octroyés ainsi que des décisions de refus ; de retrait,
d’annulation et de déchéance de droits miniers ou de
carrières ; des mutations et des amodiations des droits
miniers ; et des sûretés minières.
Le CAMI est, en outre, chargé de l’instruction
cadastrale des demandes des droits miniers et/ou de
carrières, de l’extension des droits miniers ou des carrières
à d’autres substances, de la coordination de l’instruction
technique et environnementale des demandes de droits
miniers ou de carrières ainsi que de la délivrance de
l’Attestation de Prospection.
101. En outre, le Cadastre Minier examine et certifie la
capacité financière (minimum) des requérants de droits
miniers et de carrières de recherche. Il conserve les titres
miniers et de carrières. A cet effet, le CAMI tient et actualise
régulièrement ses registres et cartes de retombes minières
suivant un cadastre spécifique national ouvert à la
consultation du public. Il constate les renouvellements des
droits miniers et/ou de carrières conformément aux
dispositions du Code minier.

106
 Il notifie les avis des instructions minières concernées
aux requérants intéressés et leur délivre les titres miniers et
ceux de carrières en vertu des droits accordés par l’autorité
compétente. Le CAMI émet ses avis en cas de classement,
de déclassement ou de reclassement d’une zone interdite. Il
est l’autorité de décision en matière de mutation et
d’amodiation de droits miniers et de carrières et procède à
leur inscription. Il radie l’inscription du Périmètre minier
ou de carrière sur la carte cadastrale. Enfin, le CAMI dispose
des attributions de Notaire en matière d’authentification
des actes d’hypothèque (dont l’évolution dans le sens de
l’hypothèque rechargeable est indispensable), d’amodiation
et de mutation de droits miniers et de carrières.

§2. La Direction des Mines

1) Présentation
102. Aux termes de l’article 14 du Code minier, la
Direction des Mines est chargée de l’inspection et du
contrôle des activités minières et des travaux de carrières en
matière de sécurité, d’hygiène, de conduite de travail, de
production, de transport, de commercialisation et en
matière sociale.

2) Prérogatives de la direction des Mines

103. La Direction des Mines est chargée de la
compilation et de la publication des statistiques et
informations sur la production et la commercialisation des
produits des mines et de carrières.
Elle est seule habilitée à contrôler et à inspecter
l’exploitation minière industrielle, l’exploitation minière à
petite échelle et l’exploitation artisanale.

107
 Elle reçoit et instruit les demandes d’agrément au titre
des comptoirs d’achat. Elle émet ses avis en cas d’octroi des
droits miniers et de carrières d’exploitation ; l’ouverture
d’une zone d’exploitation artisanale ; instruction des
demandes d’agrément au titre de comptoir d’achat de l’or,
du diamant et des autres substances minérales
d’exploitation artisanale.
104. Par ailleurs, aux termes de l’article 10 du
Règlement minier, la Direction des Mines est chargée,
concernant l’instruction et les avis techniques, d’assurer
l’instruction technique des demandes en matière d’agrément
au titre de mandataire en mines et carrières ; de droits
miniers et de carrières d’exploitation et leur renouvellement
ou prorogation selon le cas ; d’agrément au titre de
comptoir d’achat et de vente des substances minérales de
l’exploitation artisanale, et leur renouvellement ;
d’agrément au titre d’acheteur d’un comptoir agréé ;
d’agrément du cas de force majeure ; d’exportation des
minerais pour traitement ; d’approbation d’hypothèque et
de transfert d’un droit minier ou d’une autorisation
d’exploitation de carrières.
L’avis technique de la Direction des mines est requis
pour apprécier notamment l’opportunité de soumettre un
droit d’exploitation à un appel d’offres ; les caractéristiques
de l’exploitation à petite échelle ; l’ouverture d’une zone
d’exploitation artisanale.
105. Concernant l’inspection des Mines et Carrières, la
Direction des mines assure le contrôle des activités minières
et de carrières sur les mines industrielles, à petite échelle ou
artisanales en matières de sécurité, d’hygiène, de conduite
de travail, de production, de transport, de
commercialisation et en matière sociale conformément aux

108
dispositions du Code Minier et du règlement minier ; le
contrôle des activités minières et de carrières en ce qui
concerne le respect de leurs obligations de commencement
des opérations, de bornage et d’extension de leurs droits ;
détermine l’assiette de la redevance minière ; contrôle les
opérations du compte principal à l’extérieur des Titulaires
ainsi que les marchés conclus entre un Titulaire et une
société affiliée, en coordination avec la Banque Centrale du
Congo ; veille à l’application de la réglementation
particulière sur la fabrication, le transport, l’emmagasinage,
l’emploi, la vente et l’importation des produits explosifs ;
facilite le règlement des différends concernant les servitudes
de passage entre Titulaires de Permis d’Exploitation et de
Permis d’Exploitation des Rejets par voie de conciliation.
106. En outre, la Direction des mines est chargée de
réaliser les études économiques sur base notamment de
rapports des Titulaires des droits miniers ou de carrières ;
statistiques minières et cours des métaux ; de participer aux
réunions du Comité Permanent d’Evaluation et à celles de
la Commission Interministérielle chargée de l’approbation
des listes prévues aux articles 441 et 499 du Règlement
minier ; d’assurer la présidence et le secrétariat permanent
de la Commission Interministérielle chargée de
l’approbation des listes des biens bénéficiant du régime
douanier privilégié, et participer à d’autres commissions
prévues par le règlement minier, notamment le Comité
Permanent d’Evaluation des études d’impacts
environnementales et social (EIES).

§3. La Directions de Géologie et des investigations

107. La direction de géologie (A) et celle des

109
investigations (B) sont des établissements publics placés
sous la tutelle du ministère des Mines.

5. La Direction de géologie
108. Il a été créé par décret du Premier ministre, en vue
de réaliser des activités d’investigation du sol ou du sous-sol
dans le but d’améliorer la connaissance géologique du
territoire national ou des provinces à des fins scientifiques
ou d’amélioration et de promotion de l’information
géologique.
La direction de Géologie se livre aux activités
d’investigation et d’études prévues à l’article 8 alinéa 2 du
Code minier. C’est la seule institution habilitée à recevoir ou
à réclamer le dépôt des échantillons témoins de tout
échantillon ou de lot d’échantillons prélevés sur le Territoire
National pour analyse ou essai en donnant visa
conformément aux dispositions du présent Code.
La direction de Géologie émet ses avis en cas de
classement, déclassement ou reclassement des substances
minérales en mines ou en produits de carrières et
inversement ; en cas d’ouverture et de fermeture d’une zone
d’exploitation artisanale ; en cas de classement ou
déclassement d’une substance déclarée « substance
réservée ».
Les attributions de la direction de géologie sont définies
à l’article 9 du Règlement minier. Selon cet article, la
Direction de Géologie est chargée notamment de
l’investigation du sol ou du sous-sol et l’identification des
indices des gîtes minéraux, des ressources hydrologiques et
des structures de la terre vulnérable à l’activité sismique, y
compris les études géologiques de base qui portent
notamment sur la géologie générale ; la cartographie ; la

110
géochimie ; la géophysique ; la photogéologie et la
télédétection ; l’hydrogéologie ; et la géotechnique. Par
ailleurs, elle s’occupe de la compilation, l’archivage, l’étude,
la synthèse, l’élaboration, la publication et la vulgarisation
de l’information sur la géologie nationale et internationale
et, en général, la promotion de l’investissement en
recherche géologique dans le territoire national ; du
contrôle, la réception, l’archivage et la conservation des
échantillons témoins des sols, des roches et des minerais
déposés par les prospecteurs et les Titulaires des droits
miniers et de carrières, ainsi que l’apposition du visa de la
Direction de Géologie sur les descriptions des échantillons
témoins déposés.
Elle s’occupe de l’étude et l’élaboration des avis
techniques sur l’ouverture et la fermeture des zones
d’exploitation artisanale ; le classement, le déclassement ou
le reclassement des substances minérales en mines ou en
produits de carrières et inversement ; le classement des
substances en substance réservée. Enfin, elle participe aux
réunions du Comité Permanent d’évaluation et à celles de la
Commission Interministérielle chargée de l’approbation
des listes des biens bénéficiant du régime douanier
privilégié, en application des articles 441 et 499 du
Règlement minier.

B. La direction des investigations

109. Aux termes de l’article 12 du règlement minier, la
Direction des Investigations est chargée notamment de
prévenir, rechercher, constater et réprimer les infractions
prévues par le Code Minier et ses mesures d’application, à
l’exclusion des manquements qui relèvent de la compétence
des Directions de la Géologie, des Mines et de la Protection

111
de l’Environnement Minier ; lutter contre la fraude et la
contrebande minière sous toutes ses formes.

§4. La Cellule Technique de Coordination et de

Planification Minières (C.T.C.P.M.)
110. Créée par l’ordonnance n° 78-153 du 11 avril 1978,
la Cellule Technique de Coordination et de Planification
Minière « C.T.C.P.M. » est un organe de conseil, d’études et
de coordination des activités du secteur minier157. Elle est
chargée d’assurer l’harmonisation et la coordination entre
Ministères et Organismes impliqués dans les questions du
secteur minier ; la programmation des activités minières
nationales liées à la recherche, à la valorisation des indices
miniers, à la production, au traitement, au transport et à la
commercialisation des produits miniers ; la centralisation et
l’organisation de la circulation de l’information du secteur
minier ; le contrôle de la réalisation des activités minières
programmées.
111. La CTCPM est également chargée d’émettre des
avis et de formuler des propositions dans le domaine
minier ; participer à la conception des politiques et
stratégies de développement du secteur minier ; d’effectuer
ou faire réaliser des études dans le secteur des mines ; veiller
au transfert de la technologie aux cadres nationaux œuvrant
dans les Entreprises minières ; de traiter diverses autres
questions minières qui n’entrent pas dans la sphère de
compétence des autres Services du Ministère des Mines.

157
Suivant les informations disponibles sur le site du ministère des mines.

112
§5. Le Centre d’Expertise, d’Évaluation et de Certification
des substances minérales
112. Le Centre d’Expertise, d’Évaluation et de
Certification des Substances Minérales Précieuses et Semi-
précieuses, CEEC en sigle, est un établissement public à
caractère technique régi par la loi n° 08/009 du 07 juillet
2008 portant dispositions générales applicables aux
établissements publics.
Il a pour objet l’expertise, l’évaluation et la certification
des substances minérales précieuses, semi-précieuses et
pierres de couleur, les métaux précieux et semi-précieux,
métaux rares ainsi que des substances minérales produites
par l’exploitation artisanale158.
Créé par le décret n°052/2001 du 22 septembre 2001, le
CEEC est issue de la transformation de l’ancien Centre
National d’Expertise (CNE)159, avant sa transformation, à
son tour, en Développement des diamants Congolais
(DDC) par le décret n°129/2000 du 25 septembre 2000.
Avant son statut actuel d’établissement public (à caractère
technique, sous réserve de ses dispositions statutaires) par
le décret n°11/2011 du 07 juin 2011, la CEEC était
successivement, selon les époques, une entreprise publique
(décret n°036/2003 du 24 mars 2003), puis transformé en
Service Public par le décret n°09/57 du 03 décembre 2009.

A. Les missions du CEEC

113. Conformément au décret n°11/28 du 07 juin 2011,
précité, le CEEC a pour mission d’effectuer l’expertise,

158
Art.1-9 C. minier
159
Crée par l’ordonnance n°84-056 du 18 février 1984.

113
l’évaluation et la certification des Substances Minérales
Précieuses et Semi-précieuses produites en République
Démocratique du Congo. Il est chargé de réaliser les
analyses, moyennant rétribution, des substances minérales,
plus particulièrement des substances en traces et ultra
traces ; assurer la traçabilité des substances minérales
précieuses et semi-précieuses ainsi que des substances
minérales d’origine artisanale depuis le comptoir d’achat ou
dépôt jusqu’à l’exportation ; assurer l’encadrement des
comptoirs agréés, des négociants, fondeurs, tailleurs des
diamants et pierres de couleur, par le suivi et le contrôle des
flux matières et monétaires.
Elle a également pour mission de mettre en application
et assurer le suivi du programme international du processus
de Kimberley et du mécanisme régional de certification
dans la région des Grands Lacs ainsi que d’autres
programmes similaires à venir ;
Certifier les substances minérales, notamment par – le
certificat du processus de Kimberley, – le certificat d’origine
d’or, – le certificat d’origine à l’exportation des pierres de
couleur, – le certificat d’origine à l’exportation des produits
d’exploitation artisanale, – le certificat d’origine des métaux
précieux et semi-précieux et métaux rares associés ou non
aux métaux ferreux ou non ferreux, le certificat d’origine
des métaux ferreux et non ferreux rentrant dans le
processus industriel provenant de l’exploitation artisanale,
le certificat de transfert, former et recycler des trieurs, des
évaluateurs, des gemmologues et d’autres spécialistes ;
Promouvoir l’industrie des substances minérales
précieuses et semi-précieuses et métaux précieux et semi-
précieux et métaux rares associés ou non aux métaux

114
ferreux ou non ferreux, acheter et vendre si possible les
matières précieuses et semi-précieuses et autres afin de
garantir leur prix-valeur ;
Lutter contre la fraude des substances minérales ainsi
que contre la vente de tous produits frauduleux saisis,
préparer les tableaux fixant la valeur mercuriale à
l’exportation des substances minérales précieuses et semi-
précieuses ainsi que des métaux précieux et semi-précieux
et métaux rares associés ou non aux métaux ferreux ou non
ferreux, contrôler la mise en emballages inviolables des
produits d’exportation après expertise et évaluation ainsi
que la pose des scellés, escorter les colis depuis le bureau
d’expertise jusqu’au point du dernier contrôle de scellé.
114. En outre, le CEEC est chargé d’établir et publier les
statistiques des substances minérales précieuses et semi-
précieuses, des métaux précieux et semi-précieux et métaux
rares associés ou non aux métaux ferreux ou non ferreux ainsi
que des substances minérales d’exploitation artisanale,
détecter et doser les contaminants affluents miniers dans les
sites d’exploitation industrielle et ce, à la demande des
pouvoirs publics, des titulaires des droits miniers, des entités
de traitement et/ou de transformation ainsi que des bureaux
d’études environnementales agréés et réaliser toutes autres
opérations connexes ou accessoires aux activités ci-dessus et
nécessaires à la réalisation de son objet social.

B. Les structures du CEEC

115. La structure du CEEC comprend une Direction
Générale, des Directions Centrales, des Directions
Provinciales, des Antennes et des Bureaux auxiliaires.

115
§6. La Structure d’Assistance et d’Encadrement du Small
Scale Mining (SAESSSCAM)
116. Les structures ministérielles se caractérisent par
un enchevêtrement des compétences entre les titulaires des
départements : il arrive qu’il n’y ait aucune logique dans la
répartition des compétences entre ministères. Ceci n’est pas
le cas des regroupements effectués dans le cadre de la
SAESSCAM.
En effet, la Structure d’Assistance et d’Encadrement du
Small Scale Mining « SAESSCAM » est un organe de
collaboration interministériel, entre les Ministères du Plan
et de la Reconstruction, des Mines ainsi que les Ministères
de l’Economie, des Finances et du Budget. Elle a été instituée
par l’Arrêté Interministériel n°001/99 du 1er novembre
1999, portant création, organisation et fonctionnement de
cette structure de gestion du secteur du Small Scale Mining,
la SAESSCAM est gérée par le SISSCAM, un comité des
Ministères signataires de l’Arrêté Interministériel précité.
117. D’un point de vue historique, la SAESSCAM
résulte d’une commission d’Experts mis en place par le
Président de la République en 1999, pour étudier et
formuler des propositions sur l’adaptation de la politique de
gestion du secteur minier de production à petite échelle. A
la suite du rapport de cette commission, et pour mettre fin
notamment à l’exportation frauduleuse des minerais, au
non-paiement des taxes et autres contributions, à la
destruction de l’environnement local, le Président de la
République a décidé la création d’une Structure
d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining en
abrégé « SAESSCAM » dont la gestion relève des Ministères
ayant dans leurs attributions les Mines, la Reconstruction

116
nationale et les Finances publiques.
118. La Structure d’Assistance et d’Encadrement du
Small Scale Mining est, entre autre chargée de déterminer la
politique et le programme d’assistance et d’encadrement
technique aux mines à petite échelle ainsi qu’à l’artisanat
minier, à soumettre au gouvernement ; fixer les orientations
et les priorités du secteur d’Assistance et d’Encadrement du
Small Scale Mining ; veiller à l’application de la loi minière
et la perception auprès des exploitants miniers, de tous
droits et taxes dus à l’État ; définir le budget de
fonctionnement des organes de la SAESSCAM ; approuver
les rapports d’activités de différents organes de la Structure
d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining ;
approuver les rapports d’activités de différents organes de la
Structure d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale
Mining ; faire rapport au Gouvernement de ses propres
activités.
119. Organe du gouvernement destiné à assurer la
coordination interministérielle des politiques et des moyens
permettant d’assurer le développement des exploitations
minières artisanales et semi-industrielles qui, du fait de leur
taille réduite et de leur mobilité, ne peuvent faire l’objet d’un
contrôle et d’un suivi efficace de la part des services
centraux du gouvernement, la Structure d’Assistance et
d’Encadrement du Small Scale Mining a pour missions –
d’assainir l’espace minier d’exploitation artisanale et semi-
industrielle de la SAESSCAM ; assister et encadrer la petite
mine de la Structure d’Assistance et d’Encadrement du
Small Scale Mining ; préparer l’après-mine par la mise en
œuvre des projets intégrés dans l’espace Structure
d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining et de
lutter contre la fraude du secteur SAESSCAM.

117
 En ce sens, le secteur d’activité couvert par la
SAESSCAM comprend notamment – les exploitations
semi-industrielles, en partenariat entre l’État congolais et les
détenteurs des titres miniers, notamment, celles évoluant
dans les zones stratégiques de développement ; les
coopératives minières regroupant les exploitants
artisanaux ; les brigades d’exploitations minières créées par
l’État ; le développement intégré de l’espace SAESSCAM ;
les achats du diamant dans le secteur d’Assistance et
d’Encadrement du Small Scale Mining.

§7. La police des mines

119. La police des mines c’est un corps d’inspection des
activités minières en RDC. Une police spéciale dont l’objet
est d’assurer la protection d’un certain nombre d’intérêts
relevant de divers registres : l’ordre public général, la
propriété, l’environnement au sens large et la mine elle-
même. En ce sens, il convient d’examiner d’abord le
fondement de la police des mines (A), avant d’examiner ses
missions (B).

A. Les fondements de la police des mines

120. En droit congolais, les travaux de recherches ou
d’exploitation minière doivent respecter, sous réserve des
règles prévues par le code du travail en matière de santé et
de sécurité au travail, les contraintes et les obligations
nécessaires à la préservation de la sécurité et de la salubrité
publiques, de la solidité des édifices publics et privés, à la
conservation des voies de communication, de la mine et des
autres mines, des caractéristiques essentielles du milieu
environnant, terrestre ou maritime, et plus généralement à

118
la protection des espaces naturels et des paysages, de la
faune et de la flore, des équilibres biologiques et des
ressources naturelles, les intérêts agricoles des sites et des
lieux affectés par les travaux et les installations afférents à
l’exploitation. Ils doivent en outre assurer la bonne
utilisation du gisement et la conservation de la mine.
En ce sens, la compétence de la police des mines s’étend
aux installations de surface qui sont le complément
nécessaire des travaux et à l’ensemble des installations qui
constituent des éléments indispensables à l’exploitation, y
compris les installations de secours (puits et galeries
destinés à faciliter l’aérage et l’écoulement des eaux…), les
ateliers de préparation, de lavage et de concentration de
combustibles et minerais extraits de la mine, les installations
destinées au stockage et à la mise en dépôt des produits et
déchets de la mine (terrils et stériles), les ouvrages de surface
destinés au transport de ces produits et déchets160.
121. Il en résulte que la police des mines assure trois
types d’objectifs, à savoir – la préservation de la sécurité et
de la salubrité publiques, la – solidité des édifices publics et
privés et la – conservation des voies de communication, de
la mine et des autres mines, des caractéristiques essentielles
du milieu environnant, terrestre ou maritime, etc. en
d’autres termes, la police des mines assure la surveillance
administrative des opérations dans les sites miniers. En ce
sens, la police des mines assure le contrôle et le respect des
dispositions légales et réglementaires sur les conditions de
réalisation des activités de recherches et d’exploitation dans
les sites miniers.
122. Le service de la police des mines trouve ainsi son

160
Art. L. 171-2, C. min. français.

119
fondement dans la « gravité des dangers » que peut
représenter l’exploitation minière pour la sécurité publique.
En effet, malgré la stricte application des règles de l’art ou le
caractère rationnel et coordonné de ces travaux, il peut se
produire des accidents, des tassements de terrains
susceptibles d’entraîner des mouvements désordonnés et de
provoquer des dégâts à la surface. Pour cela, il est nécessaire
que des mesures spéciales de protection soient prises en
faveur des personnes et des biens. En outre, la sécurité du
personnel de l’entreprise est constamment menacée, la
moindre négligence peut être la cause de catastrophes
importantes et se solder par des accidents mortels.
La police des mines a donc pour objet de prévenir et de
faire cesser les dommages et les nuisances imputables aux
activités de recherches et d’exploitation des mines161. Ainsi,
sont soumis à la surveillance administrative et à la police des
mines, tous les travaux de recherches ou d’exploitation,
qu’ils soient ou non entrepris sous couvert d’une
autorisation ou d’une déclaration, y compris lorsque
l’opérateur n’est pas détenteur du titre minier
correspondant (cas de l’amodiataire)162.

B. Les missions de la police des mines

123. D’une manière générale, la police des mines est le
fruit d’une collaboration entre les services techniques du
ministère des mines et les autorités d’administration
générale. Son intervention ne s’effectue pratiquement que
sur la base des constatations et avis des services techniques
des mines qui, bien que composé d’agents d’information et

161
Art. L171-1 du C. minier français.
162
Art. L171-2, C. min. Français.

120
non de décision, constitue néanmoins le rouage essentiel de
l’administration des mines.
En ce sens, l’article 502 du Règlement minier prévoit
que « les opérations de recherches et d’exploitation en vertu
des droits miniers ou de carrières sont soumises aux
inspections périodiques ou ponctuelles par les Agents et
Inspecteurs de la Direction des Mines et de la Direction
chargée de la Protection de l’Environnement Minier pour
contrôler leur conformité aux obligations en matière de
sécurité, d’hygiène, de santé, de protection de
l’environnement, de la tenue des registres de leurs activités,
et de véracité des rapports de leurs opérations ».
Il en résulte que les opérations de recherches sont
normalement inspectées deux fois par an par la Direction
des Mines et une fois par année par la Direction chargée de
la Protection de l’Environnement Minier ; alors que les
opérations d’exploitation sont inspectées une fois par
trimestre par la Direction des Mines et deux fois par an par
la Direction chargée de la Protection de l’Environnement
Minier. Les inspections ponctuelles sont effectuées chaque
fois que les circonstances l’exigent163.
124. Le Règlement minier énonce que « les Ingénieurs
des Mines, les Géologues de la Direction des Mines et de la
Direction de Géologie ainsi que les agents de la Direction
chargée de la Protection de l’Environnement Minier,
dûment habilités, ont qualité d’Officier de Police Judiciaire
pour rechercher et constater sur procès-verbal les
infractions du Code Minier et du présent Décret dans le
cadre de leurs missions d’inspection »164. Ces Agents

163
Art. 503 du règlement minier.
164
Art. 504 du règlement minier.

121
d’Inspection « ont libre accès aux installations techniques et
administratives, aux registres et documents, et aux travaux
de prospection, de recherches, d’exploitation et de
transformation ». Au cours de leurs missions d’inspection,
« les Agents et Inspecteurs peuvent prendre ou ordonner,
en cas d’urgence, toutes les mesures utiles pour protéger le
personnel ou les populations en danger, y compris
éventuellement l’arrêt de l’exploitation en cas de danger
imminent et grave pour la sécurité du personnel »165.
125. Dans le même cadre, le Code minier français prévoit
que « les agents peuvent visiter à tout moment les mines et les
haldes ou les terrils faisant l’objet de travaux de prospection, de
recherches ou d’exploitation ainsi que toutes les installations
indispensables à ceux-ci. Ils peuvent naturellement pénétrer
dans les lieux ouverts au public mais aussi dans ceux qui ne le
sont pas, au besoin munis d’une ordonnance du juge des
libertés et de la détention »166. Par ailleurs, l’article L.175-1, al.1er
du même Code minier prévoit que les agents peuvent exiger la
communication de documents de toute nature ainsi que la
remise de tout échantillon et matériel nécessaires à
l’accomplissement de leur mission. Ainsi, le fait de faire
obstacle à l’exercice des fonctions des autorités chargées de la
police des mines est passible d’un an d’emprisonnement et de
15 000 euros d’amende167.

§8. L’Agence Nationale et la Direction de la protection de

l’environnement
126. La protection de l’environnement en RDC relève

165
Art. 505 du règlement minier.
166
C. min. Français, art. L. 175-5 à L. 175-14.
167
C. min. Français, art. L. 512-5, 9°.

122
du ministère de l’environnement. Cependant, les questions
liées à la protection de l’environnement minier relèvent de
la compétence de l’Agence congolaise de l’Environnement
(A) et de la Direction de la protection de l’environnement
(B) rattaché au Ministère des mines. Mais ces établissements
ayant des moyens limités, il serait plus intéressant d’avoir
un organisme public spécialisé et mieux outillé pour assurer
la prise en charge des sites miniers après l’arrêt, l’abandon
ou la fermeture de l’exploitation minière.

A. L’Agence Nationale de protection de l’Environnement

127. Dans l’organisation administrative de la
République Démocratique du Congo, la préservation de
l’environnement minier relève tout particulièrement des
services du ministère des mines. Le ministère a confié cette
mission à l’Agence Congolaise de l’Environnement (ACE).
Établissement public à caractère technique et scientifique,
l’ACE a été créé par le décret n° 14/030 du 18 novembre
2014, en application de la loi portant principes
fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement.
L’ACE exerce sur l’ensemble du territoire national, les
activités d’évaluation et d’approbation de l’ensemble des
études environnementales et sociales ainsi que le suivi de
leur mise en œuvre et veille à la prise en compte de la
protection de l’environnement dans l’exécution des projets
miniers.
128. L’ACE a notamment compétence pour délivrer les
« Certificats environnementaux », c’est-à-dire le « document
administratif délivré à l’issue de l’instruction
environnementale et sociale attestant que l’exécution du projet
ainsi que l’exploitation de l’ouvrage se conforment aux

123
principes de sauvegarde environnementale et sociale »168.

B. La Direction de la protection de l’environnement minier

129. La Direction de la Protection de l’Environnement
minier que l’on dénomme parfois « service Chargé de la
Protection de l’Environnement Minier »169 est l’un des
services attachés au Ministère des mines170. Elle exerce, en
coordination avec d’autres organismes de l’État notamment
la définition et la mise en œuvre de la réglementation
minière en matière de la protection de l’environnement en
ce qui concerne le régime de la prospection, le régime
d’exploitation artisanale ; établit les directives pour les
opérations de recherches et d’exploitation des mines et des
carrières ; les modalités de contrôle des obligations en
matière de protection de l’environnement.
Par ailleurs, cette direction s’occupe de l’instruction
technique du PAR en relation avec les opérations de
recherches des substances minérales classées en mines et en
carrières ; et l’instruction technique de l’EIES et du PGES
présentés par les requérants des droits miniers et/ou de
carrières d’exploitation.
Ainsi, aucune demande de titre minier de recherche ou
d’exploitation minière ne peut aboutir si l’instruction
environnementale du dossier n’est pas favorable, c’est-à-
dire si le l’EIES, le PGES ou le PAR assurant la prévention,
la protection et de réhabilitation de l’environnement ne sont

168
Art. 1-9, C. minier.
169
Art. 15 du C. min. congolais. Cependant, il y a une incohérence
terminologique entre l’article 15 du Code minier et l’article 418 du
Règlement minier qui utilise l’expression « Direction de Protection de
l’Environnement ».
170
Art. 15 du C. minier congolais.

124
pas conforme aux normes171. En ce sens, l’article 42 du Code
minier congolais énonce que « (…) le service chargé de la
protection de l’environnement minier instruit l’EIES et le
PGES relatifs à la demande de droit minier d’exploitation
ou de l’Autorisation d’Exploitation de Carrière Permanente
ainsi que le PAR relatif à une demande d’Autorisation
d’Exploitation de Carrière (…) ; (…) Le service chargé de la
protection de l’environnement minier instruit également le
Plan d’Atténuation et de Réhabilitation de l’Environnement
(PAR) soumis par le titulaire du droit minier ou de carrière
de recherches et transmet, à la conclusion, son avis
environnemental au Cadastre Minier dans le délai prescrit
dans le Règlement Minier ».
A la réception du dossier de demande avec avis
cadastral, et le cas échéant, technique et environnemental
favorables, le Ministre des mines prend et transmet sa
décision d’octroi au Cadastre Minier dans le délai de
décision prescrit pour chaque type de demande de droit
minier ou de carrières172. Il en résulte donc que cette
disposition légale fait de l’avis environnemental une
« condition d’attribution » du Permis de recherches ou du
Permis d’exploitation. Ainsi, en cas d’avis environnemental
défavorable, le Ministre des mines ne peut, en principe,
accorder de titre minier sollicité, quand bien même que les
autres avis cadastral et technique seraient favorables.
130. En ce qui concerne le contrôle et le suivi des
obligations environnementales, la direction de la protection
de l’environnement est chargée de contrôler la mise en
œuvre des mesures d’atténuation et de réhabilitation

171
Art. 42 du C. min. congolais.
172
Art. 43 du C. min. congolais.

125
environnementales par les titulaires des droits miniers et de
carrières ; vérifier l’efficacité des mesures d’atténuation et
de réhabilitation environnementales réalisées par les
titulaires des droits miniers et de carrières ; évaluer les
résultats des audits environnementaux.
131. Enfin, s’agissant de la recherche et du
développement des normes environnementales, la direction
de la protection de l’environnement est compétente pour
réaliser des recherches sur l’évolution des techniques
d’atténuation des effets néfastes des opérations minières sur
les écosystèmes et les populations ainsi que les mesures de
réhabilitation desdits effets ; réaliser des recherches sur
l’évolution des techniques de réglementation de l’industrie
minière en matière de protection environnementale ;
compiler et publier les statistiques sur l’état de
l’environnement dans les zones d’activité minière et
élaborer des directives sur les plans environnementaux et les
mesures connexes.

§9. La nécessité de création d’organismes de prise en charge

des sites miniers après l’arrêt, l’abandon ou la fermeture
des mines
132. Si la production minière intéresse généralement
les États, en raison des revenus qu’elle peut générer, la prise
en charge des sites après la fermeture de l’exploitation ou
l’abandon des sites miniers doit être une priorité et une
préoccupation pour l’administration publique. La RDC
peut s’inspirer de l’exemple français (pour sa longue
tradition minières) qui a mis en place des structures pour
assurer la sécurité des populations et gérer les anciens sites
miniers après la fermeture des activités ou en cas de

126
défaillance des titulaires des droits miniers.
En effet, l’activité minière comporte plusieurs étapes
allant de la prospection aux recherches minières en passant
par l’extraction jusqu’à l’après-mine, c’est-à-dire la période
qui suit l’arrêt de l’exploitation et de l’utilisation des
installations minières. Les activités minières ayant été
sensiblement réduites en France, on comprend pourquoi la
plupart de ces organismes ont été dissoutes à la clôture de
leurs opérations.
133. Dans le système français, que nous avons consulté,
pour un partage d’expériences, il existe un Bureau de
recherches géologiques et minières (BRGM) qui prend en
charge la fermeture des sites miniers depuis 1959. Ce bureau
est, aux termes du décret n° 59-1205, 23 octobre 1959, relatif
à l’organisation administrative et financière du BRGM, un
établissement public à caractère industriel et commercial
(EPIC), placé sous la tutelle des ministres en charge de la
recherche, des mines et de l’environnement173. Depuis
2006174 le BRGM est l’unique établissement public chargé de
la gestion des activités de l’après-mine en France. À ce titre,
il a compétence pour effectuer des recherches, études et
expertises, des missions de surveillance et des travaux dans
le cadre de l’arrêt définitif des travaux miniers et de la
prévention des risques miniers. Le BRGM intervient dans
les groupements GEODERIS et GISOS ; engage des travaux
de mise en sécurité en qualité de maître d’ouvrage délégué ;
s’occupe de la gestion, la surveillance et la remise en état des

173
D. n° 59-1205, 23 oct. 1959, relatif à l’organisation administrative et
financière du BRGM, J.O., 24 Oct. 1959, modifié en dernier lieu par D. n°
2012-1247, 7 nov. 2012, J.O., 10 nov. 2012.
174
D. n° 2006-402, 4 avr. 2006, modifiant le décret n° 59-1205 du
23 octobre 1959, J.O., 5 Avril 2006.

127
anciens sites miniers au titre du Code de
l’environnement175 ; la gestion et l’entretien des installations
hydrauliques de sécurité et des équipements de prévention
et de surveillance des risques miniers appartenant à l’État ou
qui lui ont été transférés en application de l’article L. 163-11
du Code minier176. Avant l’obtention du monopole de la
BRGM, la France disposait de plusieurs établissements. On
citera à titre historique – la société Lormines, le
Charbonnages de France et Houillères de bassin et Les
Mines de Potasse d’Alsace.
134. Ainsi, pour s’assurer notamment de la
réhabilitation de l’environnement et de l’avenir des
générations futures, il paraît indispensable pour l’État
congolais d’envisager la création d’organismes de prise en
charge des sites miniers à la fermeture des activités
d’exploitation. Les activités minières généreront sans
difficultés particulières les moyens de fonctionnement et les
équipements nécessaires. Il sera également nécessaire de
former les gens à la prise en charge des tels sites, en toute
sécurité.

175
Ar. 28 août 2014, modifiant A. 25 avr. 2006 et 28 juin 2006, fixant la
liste des installations soumises au Code de l’environnement gérées par le
BRGM, J.O., 4 Octobre 2014.
176
Ar. 25 avr. 2006, fixant la liste des installations hydrauliques de sécurité
de Charbonnages de France gérées par le BRGM, modifié par Ar. 28 août
2014 : J.O., 20 Septembre 2014 et des articles L. 174-1 et L. 174-2 du C.
minier, Ar. 21 déc. 2007, fixant la liste des installations et équipements de
surveillance et de prévention des risques miniers gérés par le BRGM,
modifié par Ar. 28 août 2014, J.O., 20 Sept. 2014.

128
Section 3. Les prérogatives de l’administration
provinciales dans la gestion du secteur minier
135. Si « certains intérêts sont communs à toutes les
parties de la nation, tels que la formation des lois générales et
les rapports du peuple avec les étrangers, d’autres intérêts
sont spéciaux à certaines parties de la nation, tels que, par
exemple, les entreprises communales »177.
En République Démocratique du Congo, la forme à
donner à l’État a toujours été et demeure encore aujourd’hui
un sujet très controversé. La question oppose, depuis le
début des années soixante, les partisans d’un Etat unitaire et
fortement décentralisé aux adeptes du fédéralisme178. On
peut donc regretter que l’acte constitutionnel de 2006 n’ait
pas tranché ce débat, le Constituant ayant choisi de
satisfaire les uns et les autres. Ainsi, apparut la situation
actuelle d’un État apriori unitaire, mais en réalité à
organisation ou propension fédérale.
136. A la suite de l’adoption le 18 février 2006 d’une
nouvelle Constitution179, la République Démocratique du
Congo a institué un État unitaire fortement décentralisé,
faisant passer de dix à vingt-cinq le nombre des Provinces180

177
Alexis de TOCQUEVILLE, De la démocratie en Amérique, Paris,
Gallimard, coll. Idées, 1968, p. 72.
178
P.-M.Mabaka, La constitution de la RDC du 18 février 2006, risques et
prospectives, éd. Publisud, 2016, p. 33.
179
Constitution congolaise du 18 février 2006 telle que modifiée par la loi
n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la
Constitution de la RDC.
180
Suivant les dispositions de l’art. 2 de la Constitution congolaise, la
RDC comprend les 25 provinces ci-après : Bas-Uele, Equateur, Haut-
Lomami, Haut-Katanga, Haut-Uele, Ituri, Kasaï, Kasaï Oriental, Kongo
Central, Kwango, Kwilu, Lomami, Lualaba, Kasaï Central, Maï-Ndombe,

129
dans le pays. Alors qu’aux termes de l’article 1er de la
Constitution la RDC est, […], un Etat […] uni et indivisible
[…], et que son article 2, alinéa 1er vient préciser que cet Etat
uni et indivisible est composé de « la ville de Kinshasa et de
25 provinces dotées de la personnalité juridique », l’article
3, alinéa 2 exclut expressis verbis la province de la catégorie
des entités territoriales décentralisées de la République,
celles-ci se limitant à « la ville, la commune, le secteur et la
chefferie ».
137. Quelle serait donc la nature juridique de la
province ? La réponse à cette interrogation pourrait, selon
le professeur Placide MABAKA, être inférée des clauses
constitutionnelles fixant les modalités de répartition de
compétences entre le pouvoir central et les provinces181.
Aussi, en vertu de l’article 201 de la Constitution, les
compétences sont soit exclusivement réservées à l’un ou
l’autre échelon [Etat ou province], soit partagées entre les
deux niveaux. Dans cette dernière hypothèse, les relations
entre le pouvoir central et les provinces sont, entre autres,
gouvernées par le principe de la primauté de la législation
nationale sur celle des provinces. Par ailleurs, l’article 205 de
la Constitution dispose que « Dans les matières relevant de
la compétence concurrente du pouvoir central et des
provinces, tout édit provincial incompatible avec les lois et
réglementes d’exécution nationaux est nul et abrogé de
plein droit, dans la mesure où il y a incompatibilité. La
législation nationale prime sur l’édit provincial ».

Maniema, Mongala, Nord-Kivu, Nord-Ubangi, Sankuru, Sud-Kivu, Sud-

Ubangi, Tanganyika, Tshopo et Tshuapa.
181
P.-M.Mabaka, La constitution de la RDC du 18 février 2006, risques et
prospectives, op. cit., p. 34.

130
 Au regard de l’agencement des rapports entre le
pouvoir central et les provinces, on peut raisonnablement
soutenir que le Constituant de la troisième République a mis
en place un Etat juridiquement hybride, qui se situe à mi-
chemin du système fédéral et du système régional
(décentralisé).
138. Ainsi, si le Gouvernement central détient les
prérogatives de représenter le pays auprès des puissances
étrangères et des organisations internationales et dispose
des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires, les provinces
de la RDC disposent également des pouvoirs exécutif et
législatif, en ce qu’elles disposent chacune de leur propre
Gouvernement provincial dirigé par un Gouverneur et le
vice-gouverneur élus au suffrage indirect (par les députés
provinciaux), et d’une Assemblée provinciale d’élus au
suffrage direct182. Le transfert de compétences183 et charges
aux Provinces a été accompagné par un transfert des
moyens184. Ces moyens proviennent de tous les secteurs de
l’économie nationale, notamment de l’industrie minière.
C’est dans ce cadre constitutionnel que le Code minier a été
modifié pour prendre en compte cette configuration
politique et territoriale, de manière à dégager un certain
nombre d’actes générateurs de recettes au profit des

182
Selon l’art. 205 de la Const., une Assemblée provinciale ne peut
légiférer sur les matières relevant de la compétence exclusive du pouvoir
central. Réciproquement, et sauf exception, l’Assemblée nationale et le
Sénat ne peuvent légiférer sur les matières de la compétence exclusive
d’une province.
183
Art. 201 à 204 de la Constitution.
184
L’art. 54 de la loi du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux
relatifs à la libre administration des provinces en RDC fixe à 40 % la part
des recettes à caractère national allouées aux Provinces.

131
provinces et autres entités territoriales décentralisées. En ce
sens, il convient donc d’analyser les prérogatives du
Gouverneur (§1), du gouvernement provincial (le ministre
en charge des mines) (§2) et du représentant de
l’Administration centrale en province (Chef de division
provinciale des mines) (§3).

§1. Le Gouverneur de Province

139. Elu au suffrage indirect par les députés
provinciaux, le Gouverneur est le chef de l’exécutif et de
l’Administration de la province. Il est à la fois un élu local et
un représentant du Gouvernement national. Ses actes sont
soumis à la « tutelle » ou le contrôle indirect du ministre de
l’intérieur.
Dans le cadre de la gestion du domaine minier, les
prérogatives du Gouverneur de Province sont définies à
l’article 11 du Code. Suivant cette disposition, le
Gouverneur de Province est compétent pour :
a) Elaborer et proposer, conformément aux normes
générales du planning national, à l’Assemblée provinciale la
politique provinciale relative aux programmes miniers,
minéralogiques, industriels, énergétiques d’intérêt
provincial ; b) superviser l’exécution par le gouvernement
provincial des édits relatifs à la politique provinciale dans ce
secteur ; c) proposer l’érection d’une zone interdite aux
activités minières ; d) émettre un avis en cas d’institution
d’une zone d’exploitation artisanale.

§2. Les prérogatives du Ministre provincial des mines

140. En application des dispositions de l’article 11 bis
du Code minier issue de la loi du 09 mars 2018, le Ministre

132
provincial chargé des mines est compétent, après avis
conforme du chef de division provinciale des mines, pour a)
exécuter, sous la supervision du Gouverneur de province, et
en concertation avec d’autres membres du Gouvernement
provincial impliqué dans le secteur, les édits provinciaux
relatifs à la politique minière de la province ; b) délivrer les
cartes d’exploitant artisanal ; c) délivrer les cartes les cartes
de négociants des produits d’exploitation artisanale ; d)
autoriser la détention des produits miniers par des
bijoutiers, joailliers, artistes et dentistes ; e) exercer, en
harmonie avec les services techniques du ministère des
mines et des établissements sous la tutelle du ministère des
mines, la supervision des activités des services du ministère
des mines installés en province ; f) délivrer au titulaire des
droits miniers ou de carrières le récépissé, avant le
commencement des activités en province ; g) accorder aux
artistes agréés par le ministère de la culture et arts
l’autorisation pour travailler avec les produits ou métaux
réglementés ; h) octroyer les autorisations de recherches des
produits de carrières et les autorisations d’exploitation de
carrières de matériaux de construction à usage courant ; i)
décider de l’ouverture des carrières pour les travaux d’utilité
publique sur les terrains domaniaux.

§3. La place des chefs de division provinciale des Mines

141. En application des dispositions de l’article 11 ter
du Code minier, le Chef de Division Provinciale des Mines
est compétent pour : a) « contrôler et la surveiller les
activités minières en province ; b) réceptionner les
demandes d’agrément au titre de coopératives minières
adressées au ministre des mines ; c) émettre des avis de
conformité préalable aux décisions et actes du ministre

133
provincial relativement à l’administration des dispositions
du Code minier ».
142. Par ailleurs, l’article 13 du Règlement minier qui
définit les prérogatives des Divisions Provinciales des Mines
précise qu’elles sont chargées notamment de délivrer les
cartes d’exploitant artisanal ; octroyer les autorisations de
recherche des produits de carrières ; octroyer les
autorisations d’exploitation de carrières permanentes ou
temporaires pour les matériaux de construction à usage
courant et la coordination entre les services de
l’Administration des Mines, le Gouverneur de province et
les autorités de l’administration du territoire dans la
province.

134
 Chapitre III
L’évolution du rôle de l’Etat
dans les activités de recherches
et de l’exploitation minières

143. Dans sa fonction de régulation de l’économie,

l’influence d’un État procède d’abord de l’inscription de son
action dans une doctrine économique dominante. En effet,
depuis l’accession de la RDC à son indépendance le 30 juin
1960, l’État congolais, comme d’autres États du monde,
oscille entre une tradition interventionniste et des poussées
libérales. Après que ces deux tendances se soient pendant
longtemps succédées, émerge depuis quelques années une
sorte de compromis entre ces deux doctrines, matérialisée
par une nouvelle figure de l’État. Tantôt libéral, tantôt
interventionniste, l’État congolais n’avait-il pas tort de
rester cantonné à la mission régalienne de régulation au
sens large du terme ?
Avec le recul de l’interventionnisme étatique dans le
monde, les facteurs du retour de l’interventionnisme
étatique méritent d’être expliqués (Section 1), tout en

135
précisant la notion de régulation qui, de ce fait, prendrait
alors un sens nouveau, celui d’une figure moderne
d’administration de l’économie, par opposition aux
anciennes figures d’État, libéral puis interventionniste
(Section 2), et manifeste une sorte d’équilibre trouvé entre
ces deux tendances (Section 3), tout en garantissant la
liberté du commerce et de l’industrie (Section 4).

Section 1. L’investissement public en soutien de

l’initiative privée
144. La République démocratique du Congo émerge
d’une longue période de conflits et d’instabilité politique,
qui ont eu un impact dévastateur sur le pays, son économie
et son tissu social. Dans ce contexte, les questions de
développement doivent être examinées à l’aune d’une
approche adéquate, permettant de concevoir les solutions
les plus adaptées à des défis de développement complexes.
Dans la mesure où l’accent doit être mis sur la mobilisation
des recettes, sur la bonne gouvernance et sur les
infrastructures économiques et sociales, l’État congolais ne
peut véritablement se construire en ignorant le mode
économique à la fois objet de domination et source de
revenus. En mettant en œuvre les idées de son temps,
Colbert (1619-1683)185 considérait à juste titre que la
puissance politique, militaire et économique d’un pays
repose sur la masse monétaire dont il dispose. Pour lui, le
rôle de l’administration ne s’arrête pas à la production

185
Colbert s’illustre par une très longue collaboration avec Louis XIV, qui
lui permet de réformer la justice, l’industrie et le commerce. Lire à son
sujet Ph. MINARD, La fortune du Colbertisme. Etat et industrie dans la
France des Lumières, Fayard, 1998, cité par S. NICINSKI, op.cit.

136
réglementaire, au contrôle et à la sanction. L’administration
inclut aussi une large part d’action incitative et de soutien
envers les fabricants et les marchands, allant jusqu’à exercer
des missions plus techniques d’encouragement à
l’utilisation et à l’importation de nouveaux procédés. L’État
est appelé à protéger le bon fonctionnement du marché, ce
qui infirme d’ores et déjà l’idée d’un État minimal. Dès lors,
l’interventionnisme libérale inspire l’idée d’une synthèse
entre l’interventionnisme et le libéralisme, appelé à
préserver, garantir, stabiliser le libre jeu du marché plus qu’à
en diriger l’évolution. Plus qu’une synthèse, c’est
probablement à une nouvelle évolution du rôle de l’État que
l’on aspire, pour dépasser la figure de l’État régulateur de
l’économie.

§1. De l’État régulateur à l’État entrepreneur minier

145. En observant de près la nature des rapports que
l’administration congolaise entretient avec les opérateurs
miniers, comme avec d’autres opérateurs économiques, il
est important de constater que « les droits et obligations
d’un État vis-à-vis des opérateurs économiques reposent sur
la confrontation de deux principes fondamentaux : – un
principe d’action et un principe d’abstention »186.
Alors que le principe d’action est fondé sur deux
objectifs majeurs, à savoir, d’une part, diriger, orienter,
inciter l’action des opérateurs économiques et, prendre
toutes les mesures nécessaires pour préserver et protéger le
bon fonctionnement de l’économie, et, d’autre part, le
principe d’abstention, guidé par le souci de ne pas

186
S. Nicinski, Droit public des affaires, 3e éd. Montchrestien, Paris, 2012,
p.11.

137
déséquilibrer les rapports de force entre opérateurs miniers
qui doivent pouvoir jouer librement, sans intervention
extérieure.
146. Malgré cette opposition doctrinale, l’action des
pouvoirs publics pour garantir le bon fonctionnement du
marché est, aussi paradoxalement que cela puisse paraître,
revendiqué par les thèses libérales qui commandent que
l’Etat s’abstienne certes de toute intervention directe sur le
marché mais appellent néanmoins les pouvoirs publics à
s’assurer que les opérateurs respectent les règles du marché.
En effet, avant l’accession du Congo à sa souveraineté,
l’ancienne puissance coloniale Belge avait initié un
mouvement de maîtrise du secteur minier par la puissance
publique. L’État congolais ne pouvait donc pas se construire
en ignorant le secteur minier et le monde économique à la
fois objet de domination et source de revenus. Depuis, la
RDC n’est jamais parvenue à s’écarter complètement de
cette tradition d’interventionnisme. Mais l’héritage des
années 1965-1990 qui s’est poursuivi sous les deux régimes
des Présidents Laurent D. Kabila et Joseph Kabila est plus
que mitigé pour l’économie et le secteur minier. En laissant
la totalité des charges d’investissements miniers aux
opérateurs privés, l’État congolais s’est privé de l’essentiel
des ressources de ce secteur primordial pour le
développement du pays. Ce problème a été au cœur du
processus de la révision du Code minier entre 2012 et
2018 mais n’a reçu de solutions appropriées par le
législateur. Celles qui ont été adoptées ne semblent pas à
même d’aider l’État à acquérir les moyens financiers dont il
a besoin pour développer le pays. Or, aucune règle, aucun
principe de droit n’interdit à l’Etat congolais d’investir dans
les activités de recherches et d’exploitation minières.

138
 147. En ce sens, le Conseil d’Etat a jugé que « les
personnes publiques sont chargées d’assurer les activités
nécessaires à la réalisation des missions de service public dont
elles sont investies et bénéficient à cette fin de prérogatives de
puissance publique ; qu’en outre, si elles entendent,
indépendamment de ces missions, prendre en charge une
activité économique, elles ne peuvent légalement le faire que
dans le respect tant de la liberté du commerce et de l’industrie
que du droit de la concurrence ; qu’à cet égard, pour
intervenir sur un marché, elles doivent, non seulement agir
dans la limite de leurs compétences, mais également justifier
d’un intérêt public, lequel peut résulter notamment de la
carence de l’initiative privée ; qu’une fois admise dans son
principe, une telle intervention ne doit pas se réaliser suivant
des modalités telles qu’en raison de la situation particulière
dans laquelle se trouverait cette personne publique par
rapport aux autres opérateurs agissant sur le même marché,
elle fausserait le libre jeu de la concurrence sur celui-ci »187.
En l’espèce, l’exposé des motifs de la loi du 9 mars 2018
portant modification du Code minier pose le problème en
ces termes :
« L’ordonnance-loi n° 81-013 du 02 avril 1981 portant
législation générale sur les Mines et Hydrocarbures, telle
que modifiée et complétée par l’ordonnance-loi n°82-039
du 05 novembre 1982 a été abrogée et remplacée par la loi
n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier. La
nouvelle législation se voulait plus compétitive, avec des
procédures d’octroi des droits miniers et/ou des carrières
objectives, rapides et transparentes, ainsi qu’un régime
fiscal, douanier et de change incitatif pour les investisseurs.

187
CE (français), 7e et 2e sous-sections réunies, 30 mars 2010, n° 306911.

139
 148. Son application de juillet 2002 au 31 décembre
2016 a été à la base de l’augmentation sensible du nombre
des sociétés minières et des droits miniers et des carrières
ainsi que de l’accroissement de la production minière en
République Démocratique du Congo. L’essor du secteur
minier, censé rapporter à l’État des recettes substantielles
pour son développement économique et social, n’a pas su
rencontrer ses attentes. Cette situation insatisfaisante a
conduit à reconsidérer ce Code minier et son application.
Cette reconsidération a été justifiée par un certain nombre
des lacunes et faiblesses dans son chef. Il s’agit notamment
de :
1. La survivance du régime conventionnel et de celui du
droit commun, ainsi que la clause de stabilité des droits
acquis sur une période des dix ans, impactant régulièrement
le rendement de régime fiscal et douanier ;
2. L’insuffisance des dispositions relatives au gel des
substances minérales dans les périmètres couverts par les
droits miniers et de carrières ;
3. La modicité de la quotité de la participation de l’État
dans le capital social des sociétés minières ;
4. Le faible taux des droits fixes pour l’enregistrement
des hypothèques et des contrats de cession ;
5. L’extension, sans conditions préalables, des régimes
privilégiés du Code aux sous-traitants et sociétés affiliées
ainsi qu’aux titulaires des droits miniers en production
depuis plusieurs années ;
6. L’éligibilité aux droits miniers et de carrières des
personnes physiques, peu susceptibles de disposer des
capacités financières et techniques exigées des droits
miniers et de carrières ;
7. La question des profits excédentaires engendrés par

140
des prix du marché en très forte hausse et leur répartition ;
8. L’absence d’un contrat type, référence pour
l’élaboration des contrats de partenariat engageant les
sociétés publiques ;
9. L’absence d’un cahier des charges type reprenant les
obligations socio-environnementales des opérateurs
miniers vis-à-vis des communautés locales ;
10. Le manque de transparence et le faible profit retiré
par l’État congolais de l’exploitation des substances
minérales de son sol et de son sous-sol.
149. Dès lors, la nécessité de la révision du Code minier
semble avoir été motivée par – le souci d’accroître le niveau
de contrôle de la gestion du domaine minier de l’État, des
titres miniers et des carrières, de préciser les éléments
relatifs à la responsabilité sociale et environnementale des
entreprises minières à l’égard des communautés affectées
par leurs projets, d’une part, et, d’autre part, par une volonté
d’équilibrer le régime fiscal, douanier et de change dans le
cadre du partenariat entre l’État et les opérateurs miniers,
adapter le Code minier à l’évolution du contexte politico-
administratif, marquée par l’avènement d’une nouvelle
Constitution en 2006 mettant en jeu de nouveaux
intervenants dans la gestion du Code.
150. A la suite de ces préoccupations de l’Etat, la
question est de savoir si les options retenues dans la loi du
09 mars 2018 sont-elles de nature à y apporter des réponses
satisfaisantes, à savoir, la maximisation des recettes pour le
développement économique et social du pays ?
151. La RDC fonctionne en dessous de sa capacité
fiscale188, et la mobilisation des recettes est inférieure à la

188
« Tax Revenues and Tax Efforts around the World », Bayraktar, Le et

141
moyenne de l’ASS (21 % du PIB en 2013). Des estimations
conservatrices de la Banque mondiale ont conclu à un écart
fiscal de 5,3 % du PIB, dont 2,3 % sont dus aux dépenses
fiscales et exonérations, souvent accordées à titre personnel
sans justification économique claire. La TVA a remplacé
l’impôt sur le chiffre d’affaires en 2012 et est devenue une
composante importante de la structure des recettes du pays.
Après avoir atteint un maximum de 4,5 % du PIB en 2012,
elle a oscillé entre 3,5 et 3 % en 2014 et 2013. La mauvaise
performance de la TVA est due à : la persistance de
procédures longues et fastidieuses en matière de TVA ; et le
faible contrôle des portefeuilles des contribuables, ce qui
affecte le processus de perception de la taxe (selon le FMI,
2013). Selon le dernier rapport de l’Initiative pour la
transparence dans les industries extractives (ITIE, 2015), les
recettes du secteur des industries extractives (mines et
pétrole) ont atteint 4,5 % du PIB en 2015, dont 66 % ont été
allouées au budget, soit 24,3 % du total des recettes fiscales
domestiques. Toutefois, la Banque mondiale considère que
« la contribution du secteur des ressources naturelles aux
efforts de mobilisation des recettes et de développement
dans le pays reste modeste, alors que la production minière
s’est accélérée depuis 2007 et les exportations du secteur ont
doublé entre 2009 et 2015 »189.
152. Tenant compte de cette contreperformance pour
les finances publiques, la loi du 9 mars 2018 préconise les
mesures suivantes :
1) l’inclusion du stockage, de la détention et du

Moreno-Dodson, Banque mondiale, octobre 2012.

189
Banque mondiale, Rapport No. 112733-ZR, RDC Diagnostic
systématique pays, mars 2018, p. 23.

142
transport des substances minérales dans le champ
d’application du présent Code ; 2) la restriction de
l’éligibilité aux droits miniers à la seule personne morale ;
3) le relèvement de la quotité de la participation de
l’État dans le capital social des sociétés minières ;
4) le paiement des droits proportionnels ;
5) le renforcement des conditions d’octroi, de
transformation, de renouvellement et de cession des droits
miniers et de carrières ;
6) la prise des mesures incitatives à l’endroit des
provinces en déficit d’infrastructures afin de permettre leur
essor économique ;
7) l’exclusivité de l’activité de la sous-traitance dans le
secteur de mines et carrières aux seules sociétés dont la
majorité du capital est détenue par des congolais ;
8) la précision des modalités de superposition des
périmètres des droits miniers et/ou des carrières ;
9) la participation requise d’au moins 10 % des
personnes physiques de nationalité congolaise dans le
capital social des sociétés minières ;
10) la restriction d’accès à l’exploitation artisanale aux
seules personnes physiques majeures de nationalité
congolaise, membres d’une coopérative agréée ;
11) le retrait des droits miniers et la récupération du
périmètre ;
12) la participation des congolais dans le capital des
comptoirs d’achat et de vente des matières précieuses et de
traitement ;
13) l’introduction de la notion de mine distincte et
l’obligation de création d’une société de droit congolais
pour son exploitation ;
14) l’introduction du cahier de charges pour les sociétés

143
minières en rapport avec leur responsabilité sociale vis-à-vis
des populations locales ;
15) l’introduction du certificat environnemental pour
l’obtention d’un Permis d’exploitation ;
16) le renforcement de la responsabilité industrielle du
titulaire ;
17) la prise en compte des principes et critères de
l’initiative pour la transparence des industries extractives ;
18) la restriction du régime privilégié du Code ;
19) l’élargissement de l’assiette et le relèvement des taux
de la redevance minière ;
20) la cessation du bénéfice des droits d’entrée au taux
préférentiel pour les titulaires qui auront accompli six ans et
plus d’exploitation ;
21) l’effectivité et le contrôle du rapatriement de 60 %
ou 100 % de recette des ventes à l’exportation ;
22) l’intervention d’autres ministres sectoriels dans la
sphère des compétences du Ministre des mines du fait de la
transversalité de l’exploitation minière ;
23) la précision du cadre juridique pouvant
exceptionnellement autoriser l’exportation des minerais à
l’état brut ;
24) l’autorisation d’exportation, selon le cas des
substances minérales ;
25) l’institution d’une collaboration entre l’Agence
Congolaise de l’Environnement et la Direction de la
protection de l’environnement sur les questions ayant trait
à l’instruction environnementale et sociale ;
26) le remplacement de l’avis environnemental par le
certificat environnemental ;
27) l’attribution exclusive au Premier ministre de la
compétence de classer ou de déclasser une zone interdite à

144
l’activité minière ou aux travaux de carrières, de déclarer le
classement ou le déclassement d’une substance minérale en
une substance réservée ;
28) l’obligation de construction du bâtiment abritant le
siège social dans le chef-lieu de la province de l’exploitation ;
29) application des règles d’amortissement linéaire des
immobilisations ;
30) la fixation du montant du capital social à au moins
40 % des ressources nécessaires à la réalisation de
l’investissement ;
31) évaluation du gisement en cas de cession d’actifs
immobiliers et prise en compte de sa valeur dans le capital
social de la société commune ;
32) l’attribution de pas de porte à la société
commerciale appartenant à l’Etat ayant effectué les travaux
d’étude et de documentation sur le gisement. Telle est
l’économie générale de la présente loi »190.
153. Toutes ces nouvelles orientations semblent aller
dans le bon sens, mais ne consistent qu’à confier la charge
du développement du Congo aux mains des investisseurs
privés, alors que la crise de confiance qui s’est installée
depuis la promulgation de la loi du 9 mars 2018 et la
transition politique qu’a connu le pays devraient inciter les
pouvoirs publics à envisager la création d’un secteur public
fort pour reprendre le contrôle du secteur minier et inciter
les privés à investir. L’État congolais ne semble donc pas
prendre la mesure ni des enjeux du secteur minier pour
l’économie nationale191, ni de l’évolution de son rôle dans

190
Exposé des motifs de la loi du 09 mars 2018 modifiant et complétant
la loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier.
191
Selon le Rapport de la Banque mondiale sur le diagnostic de la

145
l’économie pour investir massivement dans les forces
armées et dans les matériels militaires pour sécuriser les
frontières, et partant, ses ressources naturelles, afin d’en
faire profiter au pays.

§2. L’esquisse des missions de l’État entrepreneur du

secteur minier
154. Si à partir du milieu des années 1980, on parlait
« d’interventionnisme libéral » pour caractériser l’idée
d’une synthèse entre « l’interventionnisme » et le
« libéralisme économique », appelé à préserver, à garantir
ou à stabiliser le libre jeu du marché plus qu’à en diriger
l’évolution, on a remarqué toutefois que loin d’être une
manifestation d’« interventionnisme libéral », le nouveau
rôle de l’État renoue plutôt avec la conception la plus
originelle du libéralisme qui n’a jamais totalement refusé
toute intervention à l’État.
155. En effet, après la première guerre mondiale, les
opérateurs économiques et les citoyens découvrent la crise
économique des années 1930, théorisée par la doctrine
économique avec l’idée de « cycles ». L’État se voit alors
investi d’une nouvelle fonction, celle de protéger les
citoyens contre la crise économique. Il n’assume plus
seulement un rôle de protecteur ou de garant du marché,
mais doit désormais accomplir sa fonction à l’aide de
véritables mesures d’intervention destinées à en corriger les
effets. Cet interventionnisme s’appuyait en partie sur le
keynésianisme (J.-M. Keynes, 1883-1946), qui postule
l’action anticyclique des pouvoirs publics. En période de

situation économique de la RDC, les activités extractives dégagent 20 %

du PIB.

146
récession l’État peut mener une politique contracyclique, en
injectant des capitaux dans le circuit économique grâce aux
dépenses publiques, injections qui relancerait l’économie.
La main visible de l’État remplace la main invisible du
marché.
156. La période d’entre-deux Guerres mondiales
prépare le tournant de 1945 du point de vue de la
conception par l’État de son rôle dans l’économie, en ce que
l’idée d’une économie organisée par les pouvoirs publics
voit véritablement le jour.
En ce sens, il a été ainsi observé que « l’action des
personnes publiques peut s’exprimer par la participation
directe au marché »192. Dans cette position, la personne
publique devient elle-même opérateur économique, en
exploitant une activité économique de production de biens
et de services marchands. Ce qui suppose que l’opérateur
public agit sur le marché et entre en concurrence avec
d’autres opérateurs économiques. Dès lors, la personne
publique n’est alors plus conçue comme une puissance
publique extérieure au marché qu’elle régule, mais comme
un véritable opérateur à l’intérieur du marché auquel elle
participe. Cette situation est plus originale et ne correspond
pas aux missions premières des personnes publiques. C’est
pourquoi le droit public des affaires contribue à encadrer la
participation au marché des personnes publiques.
Il en résulte d’une part, que les opérateurs publics
présentent certaines spécificités (a), et, d’autre part, que le
droit encadre strictement le principe et les modalités
d’intervention des opérateurs économiques publics (b).

192
S. NICINSKI, Droit public des affaires, 6e éd. LGDJ Lextenso éditions,
2018, p. 309.

147
A. L’identification et spécificités des opérateurs publics
157. Dans tous les États du monde, les opérateurs
économiques publics évoluent au sein de ce que l’on appelle
le secteur public. Celui-ci est caractérisé par la fluctuation
de son périmètre, du fait de l’histoire de chaque pays. Les
vagues successives de nationalisations puis de privatisations
rendent parfois le périmètre de ce secteur insaisissable.
158. La construction d’un secteur public repose sur des
justifications idéologiques identifiées par A. Delion193. On y
retrouve le courant du socialisme municipal, l’idéologie
marxiste réclamant l’expropriation des propriétaires de
capitaux et la nationalisation des entreprises, ou encore
l’influence du christianisme social (il faut que certains biens
soient réservés à la collectivité lorsqu’ils viennent à conférer
une trop grande puissance à leur détenteur privé).
Cependant, la construction d’un secteur public tient à cette
époque plus de la convergence d’une série d’événements
ayant quasiment obligé les acteurs publics à intervenir que
d’une intervention mûrie reposant sur un socle idéologique
précis.
Cela dit, on peut classer les opérateurs publics selon
leur forme juridique (EPIC, sociétés de droit privé, sociétés
à capital entièrement public, sociétés nationales, GIP, GIE,
etc.), selon leurs activités (entreprises publiques du secteur
concurrentiel, entreprises ayant une mission de service
public), voire selon leur situation sur le marché (entreprises
monopolistiques, entreprises en concurrence). De même,
les entreprises appartenant directement ou indirectement à
l’État, ayant vocation à agir sur l’ensemble du territoire,

193
Le droit des entreprises et participations publiques, LGDJ, coll.
Systèmes, 2003, p. 13, cité par S. NICINSKI, op. cit. p. 314.

148
présentent des différences significatives par rapport aux
entreprises publiques locales.

B. Principe d’intervention des opérateurs publics dans les

activités économiques
159. Dans la jurisprudence française, le Conseil d’Etat
a dégagé deux conditions cumulatives justifiant la régularité
de l’interventionnisme public sont posées par un arrêt de la
chambre syndicale du commerce de détail de Nevers, à
savoir – l’existence d’un intérêt public et la carence de
l’initiative privée.
A partir des années 1930, deux conditions cumulatives
sont requises pour qu’une personne publique soit habilitée
à exercer une activité économique. Il faut en premier lieu
qu’un intérêt public justifie son intervention et, en second
lieu, que la collectivité publique fasse état de circonstances
particulières de temps et de lieu. Cette seconde condition se
résume au constat d’une absence ou d’une carence de
l’initiative privée194. La condition de la carence d’initiative
privée pouvait toutefois se fondre dans la condition de
l’existence d’un intérêt public local, puisque l’absence de
satisfaction d’un besoin essentiel de la population par le
secteur privé révèle quasiment automatiquement l’existence
d’un intérêt public à satisfaire le besoin en question.
160. La condition de la carence ou de l’insuffisance
d’initiative privée est appréciée de manière souple. De ce
point de vue, l’arrêt Ville de Nanterre de 1964 a marqué le
véritable tournant, dans la mesure où le Conseil d’Etat
interprète la condition de la carence d’initiative privée à la

194
CE, 27 févr. 1931, Giaccadi, Rec. p. 225, s. 1931, III, p.73, note R.
Alibert.

149
fois sur le plan quantitatif (insuffisance du nombre
d’établissements privés exerçant l’activité en question) et
sur le plan qualitatif (insuffisante qualité des prestations
fournies par le secteur privé). L’insuffisance qualitative
inclut notamment les difficultés liées au niveau des tarifs
pratiqués par les opérateurs privés (tarifs plus élevés pour
certains usagers). Dans ce cas, le juge administratif
considère qu’il y a carence de l’initiative privée et qu’il
revenait à l’administration ou à l’État de satisfaire la
demande non prise en charge.
161. Dans le secteur minier, il a été constaté que
l’exploitation minière par les opérateurs privés a permis à
l’Etat de multiplier les recettes, mais que ce n’était pas à la
hauteur des prévisions ou des espoirs. D’autre part, il a été
constaté également qu’il y avait une certaine négligence
dans la réalisation des projets sociaux pour les populations
locales. Mais dans la mesure où l’investissement public ne
porterait pas atteinte aux activités des privés, la
réunification des conditions dégagées dans l’arrêt de la
Chambre syndicale du commerce de détail de Nevers, pour
la régularité de l’intervention de l’État dans les activités
économiques ne poserait aucune difficulté.

§3. L’État partenaire des investisseurs privés

162. Si l’État congolais n’avait pas la possibilité de
financer ses participations dans les projets miniers au début
des années 2000, ce n’est plus le cas aujourd’hui. L’économie
du pays s’étant stabilisée, la dette publique réduite, la RDC
peut à nouveau investir seul ou s’associer avec des privés
pour développer les activités d’exploitation minière et faire
bénéficier au pays des recettes de ses ressources minérales.

150
 163. L’hypothèse d’investissements publics dans
l’industrie extractive semble se justifier aujourd’hui par les
tergiversations des opérateurs privés, dont certains décident
de suspendre la production et les exportations des minerais
à la moindre variation des prix. Cette situation s’est
prolongé aux cours des cinq dernières années. La
modification du Code minier du 11 juillet 2002 par la loi du
09 mars 2018 est un autre facteur qui a aggravé les abus de
position dominante de certaines multinationales. L’Etat
congolais ne peut plus se contenter de la régulation du cadre
des investissements. L’évolution de cette position vers celle
de l’Etat Entrepreneur devrait lui permettre d’investir dans
les activités d’exploitation minières, au même titre que les
opérateurs privés.

Section 2. La nécessité de la construction d’un nouveau

cadre d’interventionnisme étatique par l’investissement
164. Il sied d’aborder les facteurs de la reconstruction
d’un secteur public dans le secteur minier en RDC (§1), la
légitimité de la construction d’un secteur public pour
l’exploitation minière en RDC (§2), et enfin, la position de
l’Etat entrepreneur (§3) qui oblige les pouvoirs publics à
exercer les activités minières dans le respect des règles de la
concurrence et de la liberté du commerce et de l’industrie
garantie aux particuliers.

§1. Les facteurs de la reconstruction du secteur public en

RDC
165. L’histoire économique de la RDC nous apprend
que le secteur public a d’abord connu une phase de
construction dans les années qui ont suivi l’indépendance

151
du pays. Cette phase avait reposé sur des facteurs d’inégales
importances, avant de connaître une période d’expansion,
suivie d’un mouvement de contraction jusqu’à s’inscrire
dans un périmètre limité195 ; ce qui légitime aujourd’hui la
question de sa reconstruction. En effet, la nationalisation de
l’Union Minière du Haut-Katanga avait exercé une
influence significative dans l’économie congolaise
postcoloniale. Ainsi, en 1961, l’Union Minière du Haut-
Katanga était troisième producteur mondial du cuivre. La
part prise par l’exploitation des gisements miniers
(cuprifères et minerais associés au cuivre) dans l’économie
congolaise représentait en 1959, un an avant
l’indépendance, 57,2 % des exportations congolaises (dont
33,3 % pour le seul cuivre). En 1966, les taxes payées par
l’Union Minière au trésor congolais constituaient 50 % des
recettes de l’Etat et 80 % des recettes à l’exportation. Aussi
n’hésite-t-on pas à parler « d’un Etat dans l’Etat »196. C’est
dire combien le secteur public était dynamique dans
l’exploitation minière en RDC.

A. Les justifications économiques de la reconstruction du

secteur public
166. Dans son rapport du mois de mars 2018, sur la
situation économique de la RDC197, la Banque mondiale
considère que « Des turbulences extérieures et des
difficultés internes pèsent lourdement sur les activités

195
Il n’y a pas longtemps, la RDC a procédé à la privatisation statutaire de
ses entreprises publiques pour libéraliser certaines activités économiques.
196
R. KOVAR, La congolisation de l’Union Minière du Haut-Katanga,
Annuaire français de Droit international, 1967, n°13, p.742.
197
Rapport No. 112733-ZR, Banque mondiale, Diagnostic systématique
de la RDC, mars 2018, p. 19.

152
économiques de la RDC. La fin du super-cycle des prix des
matières premières, le ralentissement économique en Chine
(principal partenaire commercial de la RDC) et le
resserrement des conditions financières mondiales nuisent
à la croissance de la RDC. À ces difficultés s’ajoute la
décision de certaines sociétés multinationales de suspendre
la production minière dans le pays pendant 18 mois à
compter de septembre 2015, ce qui porte préjudice à la
croissance économique du pays à court terme. Les
estimations montrent un ralentissement de la croissance
pour la RDC, qui est passée de 9,5 % en 2014 à 6,9 % en
2015. Les projections pointent un ralentissement
supplémentaire en 2016, et le gouvernement avait révisé ses
prévisions de croissance à 2,4 % à la fin de l’année 2016. La
croissance qui devrait rebondir en 2017 et 2018, ne pouvait
pas atteindre les niveaux observés au cours de la période
20102015. Par conséquent, l’Africa’s Pulse d’avril 2017 a
déclassé la RDC à la catégorie des pays « coincés au
milieu »198.
167. La situation de la RDC n’est pas un cas d’école. En
effet, dans la période de l’entre-deux-guerres Mondiales, la
construction d’un secteur public en Europe reposait sur des
justifications idéologiques bien identifiées par A. Delion199.
On y retrouvait le courant du socialisme municipal,
l’idéologie marxiste réclamant l’expropriation des
propriétaires de capitaux et la nationalisation des
entreprises, ou encore l’influence du christianisme social (il

198
Ce groupe comprend : le Burkina Faso, le Cameroun, la RDC, le
Ghana, la Guinée-Bissau, Madagascar, le Mozambique, le Niger et
l’Ouganda.
199
Le droit des entreprises et participations publiques, LGDJ, coll.
Systèmes, 2003, p.13.

153
faut que certains biens soient réservés à la collectivité
lorsqu’ils viennent à conférer une trop grande puissance à
leur détenteur privé). A cette époque, la construction d’un
secteur public tenait plus de la convergence d’une série
d’événements ayant quasiment obligé les acteurs publics à
intervenir que d’une intervention mûrie reposant sur un
socle idéologique précis. Dans le cas de la France, la
reconstruction des régions dévastées a obligé l’Etat à créer
des offices, dans le cadre d’une association de l’État avec des
entrepreneurs privés plus que sur la création d’opérateurs
entièrement publics.
168. Après la seconde guerre Mondiale (1945), la
reconstruction de la France était passée par l’entreprise
publique mais l’État a tenu à y jouer un rôle prépondérant
pour renforcer son poids dans l’économie200. Les facteurs
politiques et idéologiques convergeaient pour que l’action
de l’État apparaisse plus construite, plus raisonnée, autour
de l’idée d’un capitalisme d’État. Cette option s’était traduite
dans le programme du Conseil national de la Résistance
(15 avril 1944), signé par tous les partis, prônant le retour à
la Nation des grands moyens de production, des sources
d’énergie, des ressources du sous-sol, des compagnies
d’assurance et des grandes banques.
169. Cependant, une opposition s’était manifestée
entre les tenants de l’étatisation, réclamant une tutelle
étroite sur le secteur public, et les tenants de l’autonomie de
l’entreprise publique, fondée sur une méfiance de
l’étatisation et qui s’était traduit par une composition
tripartite des conseils d’administration réunissant des
éléments censés faire contrepoids aux représentants de

200
S. NICINSKI, Droit public des affaires, 6e éd. LGDJ, 2018, p. 314 et s.

154
l’État. On retrouve là tout le débat sur la différence entre
étatisation et nationalisation, l’entreprise publique devant
être perçue comme le bien collectif des parties prenantes et
non comme l’instrument économique des pouvoirs publics.
170. Cette tendance s’était juridiquement traduite à
l’alinéa 9 du Préambule de la Constitution française de 1946,
reprise dans celle de 1958 actuellement en vigueur. Ainsi, le
préambule de la Constitution française prévoit ceci : « tout
bien, toute entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les
caractères d’un service public ou d’un monopole de fait doit
devenir la propriété de la collectivité »201. Partant, les
pouvoirs publics se sont lancés dans une campagne de
nationalisation d’entreprises existantes ou de création
d’entreprises publiques. En ce sens, il y aura nationalisation
en 1946 du secteur de l’énergie (l’électricité, du gaz et des
charbonnages), des transports (Air France en 1946, RATP
en 1948), création des Aéroports de Paris en 1945),
nationalisation de la Banque de France et des quatre plus
grandes banques de dépôt, nationalisation de 34
compagnies d’assurances, nationalisation de Renault,
Peugeot, etc.

B. La contraction du secteur public

171. Malgré le mouvement de « nationalisation et
privatisation » qui ont caractérisés l’évolution de la
politique économique dans le monde, les facteurs qui ont
justifiés la construction du secteur public restent

201
Cette phrase n’est certes pas inscrite expressément dans le préambule
de la Constitution actuelle. Elle est comprise dans une autre phrase selon
laquelle le préambule de 1946 fait partie intégrante de la Constitution de
1958.

155
convergents et persistent encore dans le cas de la RDC,
même si les objectifs qu’ils cherchent à atteindre peuvent
l’être par d’autres moyens ; ce qui pose un redoutable
problème de légitimité du secteur public à l’heure actuelle.

§2. La légitimité de la reconstruction du secteur public

pour l’exploitation minière en RDC
172. La construction d’un secteur public en RDC a
reposé et repose encore sur une série de facteurs
convergents ; même si les objectifs que l’Etat cherche à
atteindre dans le secteur minier peuvent l’être par d’autres
voies dirait-on, quand on sait que l’État congolais s’est
récemment lancé dans un vaste mouvement de
libéralisation de plusieurs secteurs financiers (assurances),
transports, énergies, etc.
173. Pour autant, la recentralisation du rôle de l’État
dans le secteur minier n’équivaut pas nationalisation des
entreprises privées ou une étatisation du secteur. Il s’agirait
plutôt d’une évolution du rôle de l’État régulateur vers celui
de l’État entrepreneur, pour replacer l’État en position de
gagner la confiance des investisseurs privés, l’inviter à
prendre des risques comme les privés, afin de se donner les
moyens de ses politiques publiques, et de se recentrer sur le
cœur de ses missions ou sur sa raison d’être. Il s’agit donc
d’une volonté politique d’être à la fois l’État « stratège »,
l’État « modèle » (A), et garant de la liberté du commerce et
de l’industrie (B).

A. Les facteurs politiques du retour au rôle de l’État stratège

et détenteur des moyens de production
174. Sans aller jusqu’au contrôle absolu de tous les

156
leviers de l’économie nationale, l’État peut simplement
souhaiter y prendre sa part pour pouvoir la soutenir par la
détention de quelques-uns des éléments structurants. Il
s’agirait d’acquérir les moyens lui permettant de reprendre
la place de l’État « stratège » de l’économie. Un mouvement
pouvant se définir par la volonté de l’État de se situer aux
points névralgiques du tissu économique du pays, pour le
contrôler, le soutenir, voire l’orienter vers des politiques
innovantes (en matière technologique et de développement
durable). En investissant de façon massive dans la recherche
et l’exploitation minières, le secteur public peut également
faire office de vitrine pour le pays, tendance s’expliquant
dans l’optique d’un État « modèle ». A l’exemple de la
Gécamines qui permet aujourd’hui à l’État congolais de
garder le pied à l’étrier et de comprendre l’évolution des
marchés de minerais, le développement d’un secteur public
pourrait encore être considéré comme mettant à l’abri les
travailleurs et l’approvisionnement du pays en devises, et
des fluctuations de courts de matières premières par une
meilleure connaissance des contraintes du marché et du
secteur minier.
Ayant subi un mouvement de contraction ou de repli
en RDC, au regard de la privatisation de statut (pas encore
du capital) des entreprises publiques congolaises
transformées en Sociétés Anonymes, le secteur public peut
être considéré comme recentré sur sa raison d’être, c’est-à-
dire des entreprises assurant une mission de service public,
présentant certaines spécificités ou agissant dans des
domaines structurants de l’économie (transports,
communications, énergie) et contribuant à la compétitivité
globale du pays. Dans le cas français, la Cour des comptes
(Rapport 2008) considère que l’Etat actionnaire poursuit

157
une série d’« objectifs stratégiques extrapatrimoniaux »,
comme la défense nationale, la maîtrise de la politique
industrielle, le renforcement des industries françaises en
Europe (Thales ou EADS), la préservation de
l’indépendance énergétique, ou encore la constitution
d’opérateurs de dimension mondiale (GDF Suez)202.
175. Par ailleurs, la crise économique de 2008 a révélé
aussi les objectifs des prises de participation minoritaire de
l’Etat français dans le secteur privé et bancaire. Dans ce
cadre, l’Etat français s’est également doté de nouveaux
instruments institutionnels chargés de véhiculer ses
participations. Ainsi, un Fonds stratégique d’investissement
(FSI) a été créé le 19 décembre 2008 sous forme de société
anonyme détenue à 51 % par la Caisse des dépôts et
consignations « CDC » et à 49 % par l’Etat. La doctrine de
prise de participation du FSI (devenu Bpifrance, filiale de la
SA Bpi-groupe) est chargé du choix des projets dans
lesquels le FSI investira. Les investissements décidés en 2010
par le FSI et les fonds qu’il finance ont concerné 426
entreprises, pour un montant total de 2,4 milliards d’euros.
Ainsi que le souligne S. Bernard203, « la théorisation de
l’usage et de l’intérêt que représente l’acquisition d’une
participation publique minoritaire n’est pas neutre : elle
concrétise la substitution d’une vision faisant de
l’actionnariat public un projet alternatif à la propriété privée

202
S. Nicinski, Droit public des affaires, op. cit., p.320.
203
S.Bernard, « l’actionnariat public », in Actes du Colloque de Grenoble,
Le droit public économique face à la crise économique, RFDA 2010, n°4.
Voir également du même auteur, « L’Etat actionnaire et l’idée de
partenariat public-privé institutionnalisé », JCPA n°51-52, 19 déc. 2011,
n°2399. J.Marchand, Recherche sur le régime des actions et participations
financières publiques, LGDJ, 2014.

158
à une perception qui y voit, à titre transitoire, une aide au
développement du secteur privé ».
176. Dans le cadre de cette stratégie de l’actionnariat
public relancée en 2008, l’Etat français a regroupé ses
participations aux entreprises dans Trois institutions. Il y a
d’abord l’Agence des participations de l’État (APE), un
service à compétence nationale rattaché directement au
ministre chargé de l’Economie (art. 1er du décret n°2004-963
du 9 septembre 2004), chargé d’exercer la mission de l’Etat
actionnaire dans les organismes ou entreprises contrôlés ou
détenus, majoritairement ou non, directement ou
indirectement par l’Etat. Il s’agit des participations dans des
entreprises du secteur public historique, issu des vagues
successives de nationalisation et de privatisation des années
passées.
177. Ensuite, la Caisse des dépôts et consignations
(CDC) assume un rôle d’investisseur institutionnel dans
plus de 900 entreprises, principalement au sein des
entreprises cotées en bourses.
Enfin, il y a le groupe BPI, héritier de la mission du FSI
précité, qui assure un rôle d’investisseur minoritaire dans
des petites et moyennes entreprises (PME) et dans des
toutes petites entreprises (TPE). Dans un souci de
rationalisation de l’intervention publique, la loi n°2012-
1559 du 31 décembre 2012 a créé la Banque publique
d’investissement (BPI ou Bpifrance), intervenant dans plus
de 700 entreprises. La BPI est composée de deux structures.
L’EPIC BPI-Groupe et la SA BPI-Groupe. Le capital de la
SA est réparti par moitié entre l’Etat et la CDC. C’est l’EPIC
qui détient le capital de l’Etat dans la SA. Jusqu’à présent,
l’assistance financière aux entreprises reposait sur la
conjonction de l’action d’Oséo, du FSI et de la CDC

159
Entreprises. La BPI regroupe ces trois structures. Bpifrance
Financement (ex-Oséo) intervient dans l’innovation
(subventions, avances remboursables, prêts à taux zéro), la
garantie et le cofinancement de prêts. Bpifrance
Investissement, issu de la CDC Entreprises et du FSI,
développe notamment une activité de capital-
investissement dans des PME et intervient en tant que
Fonds de fonds par la prise de participation dans différents
Fonds. Bpifrance Assurance Export a repris l’activité
d’assurance-crédit des crédits export français assurés
jusqu’en 2016 par la Coface.
178. Ce modèle d’interventionnisme paraît intéressant
dans la mesure où l’action de l’État lui donne la possibilité
d’assurer la protection de l’intérêt général et la continuité
des services publics. Il permet également de consolider les
activités et la place des grandes entreprises françaises en
Europe et dans le monde. Enfin, ce modèle encourage
l’entreprenariat par l’appui des très petites et moyennes
entreprises ; ce dont les entreprises congolaises ont besoin
pour participer activement dans les activités d’exploitation
minière de leur pays, comme sous-traitants ou actionnaires
de grands groupes.
179. Pour terminer, l’impératif de protection de
l’appareil de production constitue également un puissant
facteur de développement du secteur public. En effet, si les
États membres de l’OPEP n’avaient pas la maîtrise de la
production du pétrole, beaucoup d’entre eux n’auraient
plus les moyens d’exercer leurs missions de service public à
cause de la baisse durable et continue de courts du pétrole.
Mais étant propriétaires des appareils de production, ces
États continuent l’exploitation de leurs gisements pétroliers
malgré la baisse vertigineuse et constante des cours du

160
pétrole ; ce qui n’aurait pas été possible si l’outil de
production était aux mains des investisseurs privés.
L’économie congolaise étant davantage tributaire du secteur
minier, la reprise du contrôle de ce secteur par l’État
pourrait constituer un élément de politiques publiques et un
facteur intégrateur de l’économie de la République
Démocratique du Congo dans la sous-région. Une prise de
contrôle qui peut se faire à travers des contrats de
partenariats public-privé ou des sociétés ouvertes aux
capitaux privés, dans le respect de la propriété privé, des
droits acquis et en toute transparence.
180. De même, il est conseillé au gouvernement
d’examiner la possibilité d’instituer un fonds souverain ou
une banque publique d’investissement pour permettre aux
congolais d’exercer la plénitude des missions de sous-
traitance que le Code minier prévoit en leur faveur, dans le
but de constituer une classe moyenne. Cet objectif était déjà
au cœur de discussions lors des travaux de réforme du
secteur minier en 2001, mais l’État n’avait pas pris les
décisions qui s’imposaient pour permettre l’accès des
congolais aux crédits nécessaires pour investir.

B. Un État garant du principe de la liberté du commerce et de

l’industrie
181. La liberté d’entreprendre fait l’objet du chapitre 2
consacré aux droits économiques, sociaux et culturels,
notamment les articles 34, 35, et 36 de la Constitution
congolaise.
Au plan international, également, la liberté
d’entreprendre a été élevée au rang de « liberté à valeur
constitutionnelle » par la décision du Conseil
constitutionnel français du 16 janvier 1982, au sujet de Lois

161
de nationalisation204. L’un des attendus de cette décision
énonce que : « les principes mêmes énoncés par la
Déclaration des droits de l’homme ont pleine valeur
constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère
fondamental du droit de propriété (…) ; que pour la liberté
qui, aux termes de l’article 4 de la Déclaration des droits de
l’homme, consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à
autrui, ne saurait elle-même être préservée si des
restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la
liberté d’entreprendre »205.
182. En définitive, la liberté du commerce et de
l’industrie a été reconnue par le Conseil d’État français dans
deux arrêts célèbres de 1951, sans toutefois l’ériger à cette
époque en principe général du droit. Dans le premier arrêt,
Daudignac206, le Conseil d’Etat vise la loi des 2-17 mars 1791
(jamais abrogée) et juge que la liberté du commerce et de
l’industrie s’oppose à ce que l’exercice d’une profession soit
subordonné à la délivrance d’une autorisation préalable,
condamnant par là même ce régime en l’absence de la loi
l’instituant. Dans le second arrêt, Fédération nationale des
photographes-filmeurs207, sont prohibées les interdictions
générales et absolues d’exercice d’une activité économique.
La liberté du commerce et de l’industrie a finalement
été expressément qualifiée de principe général du droit dans

204
Cons. const., n°81-132 DC.
205
Le Conseil d’Etat français a aussi qualifié la liberté d’entreprendre de
principe constitutionnel, CE, 10 juin 2009, Sté l’Oasis du désert, Rec.
P.610, AJDA 2009, p.1511.
206
CE, ass., 22 juin 1951, Daudignac, Rec.p.362, D.1951, p. 589, concl.
GAZIER.
207
CE, ass., 22 juin 1951, Fédération nationale des photographes filmeurs,
Rec. P. 362, D. 1951, p.589, concl. GAZIER.

162
l’arrêt du Conseil d’Etat français du 29 septembre 2003,
Fédération nationale des géomètres experts208.

1) Une notion à deux volets

183. La liberté du commerce et de l’industrie comprend
deux volets. D’une part, elle s’oppose aux réglementations
des autorités publiques limitant l’exercice d’activités
économiques aux opérateurs privés. D’autre part, elle
interdit à l’initiative publique de concurrencer l’initiative
privée. C’est ce que l’on appelle le principe de non-
intervention ou de non-concurrence des opérateurs publics.
Cependant, l’arrêt d’assemblée Sté Armor SNC semble avoir
abandonné l’idée que la liberté du commerce et de
l’industrie puisse encadrer l’initiative publique sur le
marché. Il est vrai que cette seconde acception du principe
reposait sur une lecture probablement trop extensive de sa
signification réelle.
184. La conclusion aujourd’hui, c’est que la liberté du
commerce et de l’industrie s’apprécie au regard des lois et
règlements qui en encadrent l’exercice. Ce sont
principalement des considérations tirées de la protection de
l’ordre public qui autorisent le pouvoir réglementaire à
limiter la liberté du commerce et de l’industrie, comme par
exemple la sécurité de la circulation, la sécurité publique en
général, la santé des travailleurs, etc.

2) La distinction entre liberté du commerce et de l’industrie

et libre concurrence
185. Il existe une distinction entre liberté du commerce

208
N° 221283

163
et de l’industrie et libre concurrence. En effet, le respect de
la liberté du commerce et de l’industrie implique, d’une
part, que les personnes publiques n’apportent pas aux
activités de production, de distribution ou de services
exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas
justifiées par l’intérêt général et proportionnées à l’objectif
poursuivi et, d’autre part, qu’elles ne puissent prendre elles-
mêmes en charge une activité économique sans justifier
d’un intérêt public ». Parallèlement, les personnes publiques
ne peuvent prendre une décision qui « aurait pour effet de
méconnaître le droit de la concurrence, notamment en
plaçant par exemple automatiquement l’occupant du
domaine public dans une situation d’abuser d’une position
dominante, contrairement aux dispositions du Code de
commerce ». Le Conseil d’État français souligne ensuite
l’erreur de droit consistant à confondre les effets des deux
libertés économiques : ne constitue pas une atteinte à la
liberté du commerce et de l’industrie les effets supposés
d’une décision administrative sur le jeu de la concurrence.

§3. Le rôle de l’État entrepreneur

186. Les problèmes de « transparence et le faible profit
retiré par l’État congolais de l’exploitation des substances
minérales de son sol et de son sous-sol » relevés dans
l’exposé des motifs de la loi du 09 mars 2018, devraient
inciter l’État congolais à faire évoluer sa position actuelle
« d’État régulateur » qui consiste à réguler par petites
touches le secteur minier par la (réglementation, des
décisions particulières, sanctions, règlements des conflits),
intervenant en amont du processus économique pour
organiser ce secteur sensible ou prévenir les atteintes aux
règles du secteur minier, son accès ou assurer son bon

164
fonctionnement, etc. vers l’interventionnisme libéral ».
187. L’Etat entrepreneur est une expression employée
pour caractériser l’idée d’une synthèse entre les conceptions
interventionniste et libérale du rôle de l’État dans
l’économie. L’interventionnisme libéral est appelé à
préserver, garantir, stabiliser le libre jeu du marché plus qu’à
en diriger l’évolution. La perspective de cette mutation du
rôle de l’État congolais dans l’encadrement du secteur
minier devrait lui permettre de renouer plutôt avec la
conception la plus originelle du libéralisme qui n’a jamais
totalement refusé toute intervention à l’État.
Le recul actuel de l’État devrait céder le pas à
l’émergence d’un État organisant le redéploiement de ses
prérogatives, l’ouverture du secteur minier à une réelle
concurrence, en mettant en place des nouveaux rapports de
force par la création d’entreprises d’économie mixtes qui
doivent permettre à l’État de garantir à la fois l’accès direct
de ses propres opérateurs sur les marchés mondiaux,
l’approvisionnement du pays en devises étrangères, tout en
garantissant la séparation qui doit exister entre l’autorité de
réglementation, et les opérateurs privés.
188. L’interventionnisme libéral de l’État congolais
dans les circonstances actuelles trouve également son
fondement dans l’épreuve de force que lui oppose certaines
multinationales qui, sachant que l’État a besoin de leurs
recettes pour couvrir ses dépenses publiques, et qu’il
n’aurait aucun moyen pour les contraindre ou annuler leurs
Permis d’Exploitation, décident unilatéralement de
suspendre l’exploitation de leurs gisements (cobalt), à la
moindre baisse de cours sur les marchés.
189. Par ailleurs, l’interventionnisme libéral
permettrait à l’État-entrepreneur de mieux appréhender les

165
contraintes auxquelles sont confrontés les investisseurs,
notamment les difficultés d’accès aux prêts bancaires,
d’importation des matériels […], et des opérations
d’extraction, de transports pour une meilleure prise de
conscience des réalités du secteur ; facteur des meilleurs
équilibres entre une fiscalité attractive pour les entreprises
minières et les objectifs économiques de la collectivité
nationale.

166
 Deuxième partie

Le régime juridique des activités

minières et de la responsabilité
des exploitants

167
168
 190. La notion « d’activités minières » est définie au
litera 2 de l’article 1er du Code minier. Il s’agit de « tous
services, fournitures ou travaux de l’art des mines
directement liés à la recherche, à l’exploitation des
substances minérales, y compris les travaux de
développement, de construction et d’infrastructure ».
L’accès à toutes ces activités nécessite l’obtention d’un
titre minier valide, c’est-à-dire le « certificat officiel délivrés
par le Cadastre Minier conformément aux dispositions du
Code minier et constatant les droits miniers de recherches
ou d’exploitation. On parle du Certificat de Recherches,
Certificat d’Exploitation, le Certificat d’Exploitation des
Rejets et du Certificat d’Exploitation de Petite Mine209 ».
191. En ce sens, les articles 299 bis et 311 ter du Code
minier punissent d’une servitude pénale de dix à vingt ans
et d’une amende de 250.000 à 500.000 USD l’exploitation
frauduleuse et du pillage des ressources naturelles minières.
L’article 299 bis d’une amende (astreinte) de 10.000 USD
par jour jusqu’à la cessation des actes d’exploitation ou de
commercialisation illicite des minerais. L’article 311 ter
précité, prévoit également la confiscation des biens et avoirs
issus d’une exploitation frauduleuse.
Par ailleurs, l’article 311 quater du même Code puni de

209
Art. 1er du C. minier congolais sur les définitions des termes employés.

169
100.000 à 1.000.000 USD tout acte d’entrave à la
transparence et à la traçabilité des minerais.
En outre, le périmètre minier se présente en forme de
polygone composé de carrés entiers contigus, sous réserve
des limites imposables par les frontières du territoire
national et celles se rapportant aux zones interdites et aires
protégées210. Ainsi, conformément à l’article 30, literas b, c
et d, du Code, le périmètre d’un droit minier d’exploitation
peut être superposé sur le périmètre d’un droit de carrières
de recherches ou d’exploitation temporaire. De même, le
droit sur la partie du périmètre de l’Autorisation de
recherches des produits de carrières sur laquelle le
périmètre d’un droit minier d’exploitation est superposé, est
éteint moyennant une juste indemnisation ; le périmètre
d’une zone d’exploitation artisanale peut être superposé sur
le périmètre d’un droit minier ou de carrières avec
l’autorisation expresse et écrite du titulaire. Dans tous les
cas, le titulaire est tenu de déposer concomitamment une
demande de renonciation sur la partie du périmètre empiété
par la zone d’exploitation artisanale.
192. Au regard de ce qui précède, ce titre examinera
d’abord le régime juridique des activités de recherche
(Chapitre IV), avant d’aborder celui des activités
d’exploitation (Chapitre V), de l’exploitation de la Petite
mines (Chapitre VI), et le régime juridique des activités de
commercialisation des minerais d’exploitation artisanale
(Chapitre VII). Enfin, il paraît nécessaire d’étudier le régime
d’occupation et d’expropriation des terrains de tiers pour
cause d’exploitation minières (Chapitre VIII), et de la
responsabilité des opérateurs miniers (Chapitre IX).

210
C.M. art. 28, al.2.

170
 Chapitre IV
L’accès aux activités
de recherches minières en RDC

193. L’accès aux activités de recherches minières sont

conditionnées par l’obtention du Permis de recherches. En
effet, le Permis de Recherches confère à son titulaire « le
droit exclusif d’effectuer, à l’intérieur du Périmètre sur lequel
il est établi et pendant la durée de sa validité, les travaux de
recherches des substances minérales classées en mines pour
lesquelles le permis est accordé et les substances associées, si le
titulaire demande l’extension du permis à ces substances »211.
Ainsi, un « Permis de Recherches porte sur les substances
minérales classées en mines pour lesquelles il a été accordé
et sur les substances associées ». Toutefois, sa validité peut
s’étendre à d’autres substances si son titulaire en demande
l’extension à ces dernières212.

211
Art. 50 bis, C. minier congolais, tel que modifié à ce jour par la loi du
9 mars 2018.
212
Art.50, C. minier tel que modifié et complété à ce jour par la loi du
9 mars 2018.

171
 194. Il convient dès lors d’examiner les conditions
d’attribution du Permis de recherches (Section1), avant
d’analyser les conditions de son renouvellement (Section 2).

Section 1. Les conditions d’obtention du Permis de

Recherches minières
195. L’accès à la recherche minière en droit congolais
est exclusivement réservée aux seuls titulaires de Permis de
Recherches valides213. La solution adoptée par le législateur
congolais s’explique par le fait qu’il y a un principe de
séparation de la propriété foncière avec celle des mines ;
avec pour conséquence que le titre foncier ne donne pas
accès aux activités de recherches ou d’exploitation des
minerais que ce sol peut contenir.
196. Dans ce cadre, l’étude du régime juridique du
Permis de recherches conduit à examiner successivement
les conditions et la procédure d’obtention du permis (§1), la
nature juridique et les droits et obligations attachés à ce
permis (§2), sa durée et son extension aux substances
associées (§3), le retrait, la renonciation et la caducité du
permis (§4).

§1. Conditions et procédure d’obtention du Permis de

recherches
A. Conditions de délivrance du Permis de Recherches
197. Pour obtenir le Permis de Recherches minières, le
demandeur est tenu d’apporter la preuve de ses capacités
financières et techniques requises pour mener à bien les

213
Exposé des motifs du C. minier congolais, ch.1 sur les recherches
minières.

172
opérations de recherches minières214. En outre, le requérant
doit remplir les conditions prescrites par les articles 23 bis
et 38 du Code minier.
Ainsi, aux termes de l’article 23 bis du Code minier, le
Permis de recherches peut être accordé à « toute personne
morale de droit congolais qui a son siège social et
administratif sur le territoire national et dont l’objet social
porte exclusivement sur les activités minières » ; et à « toute
personne morale de droit étranger dont l’objet social porte
exclusivement sur les activités minières et qui se conforme
aux lois de la République ».
La capacité financière minimum prévue à l’article 56 du
Code minier s’apprécie « en fonction du budget prévu pour
l’exécution du programme de recherches », et « ne peut être
inférieure à cinquante fois le montant total des droits
superficiaires annuels payables pour la dernière année de la
première période de validité du Permis de Recherches
sollicité »215. Cependant, le Code minier ne détermine pas le
mécanisme de conservation et des fonds destinés à la
réhabilitation de l’environnement à l’issue des travaux de
recherches.
198. Le dernier alinéa de l’article 58 du Code minier se
limite à indiquer que « Les fonds représentant cette capacité
(financière minimum) sont versés dans un compte ouvert
auprès d’une banque congolaise agréée et sont bloqués
pendant toute la période de l’examen du dossier ». En outre,
de la condition de capacité financière et technique précitée,
l’article 35 du Code minier prévoit d’autres conditions
supplémentaires. En effet, le texte exige du requérant la

214
Art. 56, C. minier.
215
Art.58, al.1er du C. minier.

173
rédaction « d’un formulaire à retirer auprès du Cadastre
minier et comprenant les renseignements ci-après :
1) Les statuts, l’inscription au Registre de Commerce et
de Crédit Mobilier « RCCM », et la preuve de publication au
Journal officiel ;
2) Les renseignements sur l’identifiant fiscal ;
3) La qualité et le pouvoir de la personne habilitée à
engager la personne morale et l’identité de son mandataire
si la demande est introduite par ce dernier ;
4) L’adresse du siège social de la personne morale, ainsi
que tous les changements ultérieurs ;
5) Le type de droit minier ou de carrières demandé ;
6) L’indication des substances minérales pour
lesquelles le droit minier et/ou de carrières est sollicité ;
7) L’emplacement géographique du périmètre sollicité ;
8) Le nombre de carrés constituant la superficie du
périmètre requis ;
9) L’identité des sociétés affiliées du requérant ;
10) La nature, le nombre et la superficie des périmètres
de droit minier ou de carrières déjà détenus par le requérant
et ses sociétés affiliées ;
11) La preuve de la capacité financière du requérant.
Par ailleurs, l’article 38 du Code minier exige : – la
production de la preuve du paiement des frais de dépôt ainsi
que celle du numéro fiscal, d’identification nationale et du
Registre de Commerce et de Crédit Mobilier pour les
personnes morales ; – l’existence de l’entièreté du périmètre
demandé à l’intérieur du périmètre faisant l’objet du Permis
de recherches.
199. Aussi, pour faire face aux contraintes d’ordre
environnemental, le Code minier exige du titulaire qui a
obtenu son Permis de présenter, avant de commencer

174
activement les travaux de recherches, le Plan de Gestion
Environnementale et Sociale (PGES) contenu dans son
Etude d’Impact Environnemental et Social « EIES »216, c’est-
à-dire le « processus systématique d’identification, de
prévision, d’évaluation et de réduction des effets physiques,
écologiques, esthétiques et sociaux préalable au projet
d’aménagement, d’ouvrage, d’équipement, d’installation
permettant d’en apprécier les conséquences directes ou
indirectes sur l’environnement ;
Si la demande est jugée recevable par le Cadastre
Minier, celui-ci délivre au requérant un récépissé indiquant
le jour, heure et minute du dépôt, qui fait foi, et inscrit la
demande dans le registre correspondant, avec mention du
jour, heure et minute du dépôt. Aux fins d’instruction, « le
Cadastre Minier vérifie si : a) le requérant est éligible pour
le type de droit minier ou de carrières demandé ; b) les
limites du nombre de droit minier ou de carrières, de la
forme et de la superficie du Périmètre demandé ont été
respectées ; c) le Périmètre demandé empiète sur un
Périmètre faisant l’objet d’un droit minier ou de carrière ou
d’une demande en instance d’instruction »217.
200. En cas de décision d’octroi ou en cas de décision
d’inscription par voie judiciaire prévue à l’article 46 du
Code, l’article 47 du Code minier prévoit que le « Cadastre
Minier délivre au requérant, moyennant paiement des
droits superficiaires annuels y afférents, les titres miniers ou
de carrières constatant les droits sollicités. Au moment de la
remise du titre, le Cadastre Minier donne un récépissé de

216
Il s’agit de ce qu’on appelait autrefois le PAR, c’est-à-dire le Plan
d’Atténuation et de Réhabilitation de l’Environnement.
217
Art. 39 du C. minier congolais.

175
paiement des droits superficiaires annuels au requérant et
inscrit le titre minier ou de carrières dans le registre
correspondant ». Après la délivrance du titre, les droits
miniers et/ou de carrières accordées sont portés sur la carte
des retombes minières.
201. Tout refus d’octroi du Permis de Recherches est
motivé et donne droit aux recours administratifs prévus par
les dispositions des articles 313 et 314 du Code minier »218.
Dans la pratique, le permis de recherches est délivré par
arrêté du ministre des mines dans un délai de 30 jours
ouvrables qui suivent la réception du dossier de demande
transmis par le Cadastre Minier219. Il est constaté par un titre
minier dénommé « Certificat de Recherches » établi par le
CAMI. Le silence gardé plus de 30 jours par le Ministre des
mines vaut décision d’octroi, conformément à l’article 45 du
Code minier précité.

B. L’approbation préalable du Plan de Gestion

Environnementale et Sociale du requérant
202. Pour s’assurer de la réhabilitation de
l’environnement à la fin du projet ou des travaux des
recherches, l’article 110 du Règlement minier prévoit,
conformément à l’article 50 du Code Minier que « le
titulaire du permis de recherches est tenu, avant de
commencer les travaux de recherches, de préparer et de
déposer son PGES contenu dans son « étude d’impact
environnemental et social », et d’en obtenir l’approbation
auprès de l’Agence Congolaise de l’Environnement »220. Par

218
Art. 57 du C. minier congolais.
219
Art.57 du C. minier congolais.
220
Créé par décret n° 14/030 du 18 nov. 2014, en application de la loi

176
ailleurs, la disposition précitée précise que « le Certificat de
Recherches délivré au Titulaire vaut autorisation de
circulation dans les territoires où son périmètre de
recherches est situé pour les prises de contact et le recueil de
données nécessaires pour la préparation de son Plan
d’Atténuation et de Réhabilitation, sous réserve du respect
de la loi sur le séjour et la circulation des étrangers dans les
zones minières » et que « (…) sur présentation du Plan
d’Atténuation et de Réhabilitation dûment approuvé, le
Cadastre Minier inscrit la date de l’approbation dudit Plan
sur le Certificat de Recherches. Il transcrit également la
même date d’approbation au registre des droits octroyés où
le Permis de Recherches est inscrit ».

§2. Nature juridique et droits attachés au Permis de

Recherches
A. La nature juridique du Permis de recherches (PR)
203. Dans sa décision du 11 octobre 2013, le Conseil
constitutionnel français définissait le PR comme étant une :
« autorisation de recherches minière accordée par l’autorité
administrative »221. Ainsi, dans un arrêt sur la question
prioritaire de constitutionnalité (QPC), rendu dans l’affaire
opposant la « Société Schuepbach Energy LLC », Saisi par le
Conseil d’État222, le Conseil constitutionnel était invité à
examiner la conformité de la loi Jacob, n° 2011-835,

portant principes fondamentaux relatifs à la protection de

l’environnement.
221
Cons. const., 11 oct. 2013, n° 2013-346 QPC, Sté Schuepbach,
considérant 17.
222
CE, 12 juill. 2013, n° 367893, Sté Schuepach Energy LLC : JurisData n°
2013-015619 ; JCP A 2013, act. 650.

177
13 juillet 2011223 visant à interdire l’exploration et
l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux
par fracturation hydraulique et à abroger les permis
exclusifs de recherches comportant des projets ayant
recours à cette technique, au regard des articles 5 et 6 de la
Charte de l’Environnement énonçant respectivement les
principes « de précaution » et de « conciliation des
politiques publiques avec la protection et la mise en valeur
de l’environnement, le développement économique et le
progrès social »224.
204. Se prononçant sur la cause, le Conseil
constitutionnel français commence par rappeler que
l’article 6 de la loi précitée n’institue pas un droit ou une
liberté et qu’en conséquence, sa méconnaissance ne peut, en
elle-même, être invoquée à l’appui d’une question
prioritaire de constitutionnalité225. Quant au principe de
précaution, le Conseil a jugé inopérant l’interdiction établie
par la loi étant fondée sur le principe de prévention qui
suppose l’existence d’un risque certain, excluant par suite le
principe de précaution qui postule au contraire un risque
hypothétique226.
En outre, le Conseil constitutionnel a jugé qu’un
Permis de Recherche ne saurait être assimilé à un bien sur
lequel son titulaire aurait un droit de propriété. Par suite, la
loi Jacob a pu abroger les permis délivrés pour des
recherches recourant à la fracturation hydraulique sans

223
J.O., 14 Juil. 2011.
224
C. const., 11 oct. 2013, n° 2013-346 QPC.
225
Cons. const., 23 nov. 2012, n° 2012-283 QPC : JurisData n° 2012-
027288 ; JCP A 2012, act. 826.
226
Ph. Billet, QPC « Gaz de schiste » : la loi « Jacob » validée, note Cons.
const., 11 oct. 2013, n° 2013-346 QPC : JCP A 2014, 2130.

178
entraîner une privation de propriété au sens de l’article 17
de la Déclaration de 1789 ni porter au droit de propriété une
atteinte contraire à l’article 2 de la Déclaration de 1789227. La
solution n’est pas nouvelle : le Conseil constitutionnel a déjà
refusé de reconnaître à une autorisation administrative le
caractère d’un bien susceptible de faire l’objet d’un droit de
propriété à deux reprises : à propos des autorisations
d’exploiter des services de transports publics réguliers de
personnes puis228, plus récemment, à propos des
autorisations délivrées au titre de la police des installations,
ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des
dangers pour la santé et la sécurité publique229.
205. En effet, on ne saurait arguer que le Permis de
Recherches ne constitue pas un bien au sens de l’article 1er
du protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne
des droits de l’homme. En effet, la notion de « biens » a en
effet une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété
des biens corporels et qui est indépendante par rapport aux
qualifications formelles du droit interne. Certains autres
droits et intérêts constituant des actifs peuvent être
considérés comme des « biens » au sens du protocole
additionnel n° 1 à la Convention européenne des droits de
l’homme230 au point que « la dilation de la notion de biens

227
Déc. n° 2013-346 QPC, considérant 17.
228
Cons. const., 30 déc. 1982, n° 82-150 DC, loi d’orientation des
transports intérieurs, consid. 3 : J.O. 31 déc. 1982.
229
Cons. const., 24 juin 2011, n° 2011-141 QPC, Sté EDF, consid. 4, J.O.,
25 Juin 2011.
230
CEDH, GC, 30 nov. 2004, n° 48939/99, Öneryildiz c/ Turquie : JCP A
2005, 1002, note Ph. Yolka. – CEDH, GC, 29 oct. 2013, n° 17475/09,
Varvara c/ Italie.

179
semble quasiment infinie »231. Toutefois, la Cour voit le plus
souvent dans l’abrogation (ou le retrait) une simple
réglementation de l’usage d’un bien et non une privation de
propriété232. La différence n’est pas mince puisque si dans le
second cas, la Cour exige normalement une indemnisation
en rapport avec la valeur du bien, dans le premier, la
personne concernée doit avoir subi une charge spéciale et
exorbitante. Dans ce cadre, la Cour tient compte de la
prévisibilité de l’abrogation pour limiter l’indemnisation
aux « abrogations inopinées »233.

B. Droits attachés au Permis des Recherches

206. Le Permis de Recherches accorde à son titulaire le
monopole des recherches pour des substances déterminées
et dans un périmètre défini. Le titre confère à son titulaire le
droit exclusif d’effectuer, à l’intérieur du Périmètre sur
lequel il est établi et pendant la durée de sa validité, les
travaux de recherches des substances minérales classées en
mines pour lesquelles le permis est accordé et les substances
associées si le titulaire demande l’extension du permis à ces
substances234.
Le titulaire d’un Permis de Recherches est autorisé à
prélever des échantillons des substances minérales dans le
Périmètre faisant l’objet de son Permis de Recherches pour

231
Ph. Yolka, Patrimonialité des autorisations administratives : les limites
d’une évolution : JCP A 2007, 2141.
232
CEDH, 18 févr. 1991, n° 12033/86, Fredin c/ Suède, § 47.
233
L. Seurot, Thèse, p. 256.
234
L’art. 50 du C. minier précise toutefois que le titulaire du Permis de
Recherches ne peut initier des travaux sur le terrain sans avoir obtenu au
préalable l’approbation de son PAR conformément aux dispositions du
Code.

180
des analyses ou des essais industriels dans le laboratoire ou
dans l’usine de son choix. Par ailleurs, le titulaire qui désire
envoyer les échantillons prélevés à l’étranger pour analyses,
est tenu de déposer préalablement une description desdits
échantillons reprenant leurs nombre, volume et poids
auprès de la Direction de Géologie du Ministère des Mines
et obtenir le visa de ce service sur une copie de la
description, qui vaut laissez-passer pour les échantillons
prélevés.
207. Le titulaire d’un Permis de Recherches est tenu de
déposer à la Direction de Géologie du Ministère des Mines
un échantillon témoin de tout échantillon ou lot
d’échantillons prélevés dans le Périmètre couvert par son
titre. En aucun cas, les travaux de recherches ne peuvent
dégénérer en travaux d’exploitation.
Ces exigences de l’article 50 du Code minier congolais
tranchent partiellement avec celles de l’article L. 122-1 du
Code minier français qui prévoit que « le titulaire d’un
Permis Exclusif de recherche dispose librement des produits
extraits « et qu’il bénéficie du « privilège de l’inventeur »,
c’est-à-dire du droit d’obtenir le Permis d’Exploitation pour
les substances qu’il a découvert235. Ce droit, originellement
prévu pour les seuls Permis de Recherches d’hydrocarbures,
dit « permis H »236 a été étendu aux Permis miniers, dit
« permis M » en 1994 par l’article 5 de la loi n° 94-588 du
15 juillet 1994.
Le privilège permet à l’inventeur d’amortir les dépenses

235
C. minier français, art. L. 132-6.
236
L. 16 déc. 1922, modifiant la loi du 21 avril 1810, telle que modifiée par
la loi du 27 juillet 1880, notamment en ce qui concerne les gisements
d’hydrocarbures, J.O., 18 décembre 1922.

181
engagées lors de la phase d’exploration. Sur ce dernier point,
le Code minier congolais est en harmonie avec le Code
minier français en ce qu’il prévoit également à son article 50
que « Tant qu’un Périmètre fait l’objet d’un Permis de
Recherches, aucune autre demande de droit minier pour
tout ou partie de ce Périmètre ne peut être instruite, hormis
la demande de Permis d’Exploitation du titulaire dudit
Permis de Recherches » ; et que « Le Permis de Recherches
confère également à son titulaire le droit d’obtenir un
Permis d’Exploitation pour tout ou partie des substances
minérales qui en font l’objet et les substances associées à
l’intérieur de la superficie couverte par le Permis de
Recherches s’il en découvre un gisement économiquement
exploitable ».
208. Mais à la différence du Code minier français dont
l’article L.132-1 attribue au titulaire du Permis Exclusif de
Recherches la qualité « d’inventeur », en ce que ce dernier
doit être indemnisé lorsqu’il n’obtenait pas la concession ou
le Permis d’Exploitation d’une mine qui a fait l’objet de son
Permis Exclusif de Recherches, et sauf erreur de ma part, le
Code minier congolais ne prévoit aucunement
l’indemnisation du titulaire qui n’obtiendrait pas la
transformation de son Permis de Recherches en Permis
d’Exploitation (même si, d’une manière générale, la
transformation d’un PR en PE ne pose pas des difficultés
particulières si les conditions sont réunies).

§3. Durée et extension du permis aux substances associées

A. Durée du Permis de recherches
209. Aux termes de l’article 52 du Code minier, la durée
du Permis de recherches est de CINQ ANS renouvelable

182
une fois pour la même durée pour toutes les substances
minérales. La superficie du Périmètre. – l’étendu de la
superficie faisant l’objet d’un Permis de Recherches ne peut
pas dépasser un maximum de 400 km2. Par ailleurs, une
personne et ses sociétés affiliées ne peuvent détenir plus de
cinquante Permis de Recherches et dans tous les cas, la
superficie leur accordée ne peut dépasser 20.000 Km² sur
l’ensemble du Territoire National237.
210. A l’expiration du Permis de recherches, le
Cadastre minier notifie au titulaire l’expiration de son droit
avec copie à l’Organisme spécialisé de recherches et à la
Direction de géologie. Cependant, le texte prévoit qu’à
l’expiration de son droit le titulaire n’est pas pour autant
déchargé de ses obligations en matière de réhabilitation de
l’environnement.

B. L’extension du permis des recherches à d’autres substances

minérales
211. Un Permis de Recherche est généralement délivré
pour des opérations d’identification ou de recherche d’une
ou plusieurs substances minérales bien déterminées dans le
projet minier du requérant.
Cependant, le Titulaire d’un Permis de recherches qui
entend procéder à la recherche active des substances
minérales autres que celles pour lesquelles son Permis de
Recherches a été établi, doit solliciter, conformément à
l’article 56 du Code minier, l’extension de son permis à ces
autres substances. Le texte ajoute qu’une telle extension est
de droit si : a) le Permis de Recherches dont on sollicite
l’extension est en cours de validité ; b) le titulaire décrit

237
Art. 54 C. minier congolais

183
l’information qui lui fait croire à l’existence des substances
minérales pour lesquelles l’extension du permis est
demandée.
En ce sens, l’article 111 du Règlement minier détermine
la procédure de l’instruction de la demande, à suivre :
« Pour obtenir l’extension de son Permis de Recherches à
d’autres substances minérales, le Titulaire ou son
mandataire doit déposer auprès du Cadastre Minier central
ou provincial qui a délivré le Certificat de Recherches initial,
une demande en deux exemplaires et payer les frais de dépôt
y afférents. Le requérant doit remplir un formulaire
fournissant les renseignements suivants : a) les noms, post
noms et l’adresse du Titulaire du Permis de Recherches et,
le cas échéant, de son mandataire ; b) les références du
Permis de Recherches et du Certificat de Recherches ; c) les
substances minérales pour lesquelles l’extension du permis
de Recherches est demandée ; Le formulaire de demande
d’extension du Permis de Recherches est retiré au Cadastre
Minier central ou provincial. Il est rempli et signé par le
Titulaire ou son mandataire.
Il y est joint les éléments ou documents suivants : a)
copie de l’arrêté d’octroi du Permis de Recherches ; b) copie
du Certificat de Recherches ; c) copie de la quittance ou du
récépissé de paiement des frais de dépôt du dossier ; d)
l’information ou l’indice qui pousse le Titulaire à croire à la
présence d’une ou plusieurs autres substances dans son
périmètre ;
212. En droit français, le Code minier prévoit que « les
PER peuvent être étendus à de nouvelles surfaces et, à des
substances non connexes (c’est-à-dire, non contenues dans
une masse minérale ou fossile dont l’abattage est
indispensable pour permettre l’extraction des substances

184
mentionnées dans le permis), dans les deux cas sur
autorisation du ministre chargé des mines. Son silence
gardé pendant plus de deux ans vaut décision de rejet238.

C. Les conditions d’extension du Permis de Recherches

213. Aux termes de l’article 112 du Règlement minier,
le Cadastre Minier compétent (central ou provincial) vérifie
si la demande remplie les conditions de recevabilité. En ce
sens, la demande est recevable si elle comporte tous les
éléments énoncés à l’article 111 du Règlement minier
précité et si le Permis de Recherches à étendre est en cours
de validité. Si la demande est recevable, le Cadastre Minier
central ou provincial l’inscrit au cahier d’enregistrement
général et délivre au Titulaire un récépissé conformément
aux dispositions de l’article 70 du Règlement minier. Le
Cadastre Minier compétent est tenu d’établir la fiche
technique de la demande. Si la demande est irrecevable, le
Cadastre Minier central ou provincial restitue le dossier de
demande au requérant avec indication des pièces ou
informations à compléter.

D. L’inscription de l’extension dans le PR

214. L’article 116 du Règlement minier précise la
marche à suivre pour l’inscription de la modification du PR
aux nouvelles substances à rechercher, après l’affichage de
la décision accordant l’extension du Permis de Recherches,
le Cadastre Minier où la demande a été déposée procède à
la modification du Certificat de Recherches pour y inscrire
les substances minérales reprises dans ladite décision

238
C. minier, art. L. 141-1 et L. 141-2. – D. n° 2006-648, 2 juin 2006, cité
supra n° 23, art. 53.

185
d’extension et le retourne au Titulaire.
Cependant, le Titulaire du PR est tenu d’obtenir
l’approbation préalable de son Plan de Gestion
Environnementale et Sociale, prévu dans son EIES modifié
auprès de l’Agence Congolaise chargée de la Protection de
l’Environnement, avant de poursuivre le programme de
recherches modifié dès lors que la recherche de substances
minérales concernées si la décision d’extension implique un
changement dans l’envergure, le rythme du programme ou
les méthodes de recherches239.

§4. Retrait et caducité du Permis de Recherches

215. La fin du permis de recherches peut intervenir par
retrait (sanction administrative), par renonciation, par
expiration de sa durée de validité, lorsqu’il n’a pas été
renouvelé à la fin des premières périodes de validité, ni
transformé en Permis d’Exploitation ou en Permis
d’Exploitation de Petite Mine240. Dans ce cas, le Périmètre
couvert par le Permis de Recherches est libre de tout droit à
compter de la date de son expiration. En conséquence, le
Cadastre Minier notifie immédiatement au titulaire
l’expiration de son titre avec copie à la Direction de
Géologie, ce qui restitue le dit périmètre à la disposition du
Cadastre minier qui peut en disposer autrement. Toutefois,
le Code précise que le titulaire dont le PR a expiré n’est pas
déchargé de ses responsabilités en matière de réhabilitation
environnementale. Comme nous le verrons, la prise en
charge de l’après-mine est assurée, de manière générale, par
les titulaires miniers quand bien même que leurs titres

239
Art. 117 du Règlement minier.
240
Art. 61 C. minier.

186
miniers seraient par ailleurs déjà expirés.

A. Le retrait du Permis de Recherches

216. Le retrait du permis de recherches sanctionne la
défaillance du titulaire aux obligations de maintien de la
validité du permis prévues aux articles 196 à 199 et suivants
du Code minier, la cession ou l’amodiation non conforme
aux textes précités. Comme en droit congolais, l’article L.
173-5 du Code minier français prévoit également le retrait
du permis exclusif de recherches. Dans la législation
française, le retrait du Permis Exclusif de Recherches
sanctionne les infractions graves aux prescriptions de
police, de sécurité ou d’hygiène ou l’inobservation des
mesures imposées à l’explorateur pour assurer la protection
des intérêts visés à l’article L. 161-1 du Code minier
(sécurité et salubrité publiques, solidité des édifices,
environnement, patrimoine, intérêt agricole des sites…) ;
l’inactivité persistante ou l’activité manifestement sans
rapport avec l’effort financier et, plus généralement,
l’inobservation des engagements souscrits et visés dans
l’acte constitutif du PER ; le non-respect de l’obligation de
mettre à la disposition de la Commission à l’Energie
Atomique (CEA) les substances utiles à l’énergie atomique.
217. Mais, contrairement au droit congolais, et en
dehors des cas visés à l’article L. 173-5 du Code minier
français où le retrait est prononcé à titre de sanction (on
parle en réalité de l’abrogation puisqu’il n’y a pas d’effet
rétroactif) ne peut intervenir plus de quatre mois après la
délivrance du titre minier241, celui-ci étant créateur de droits,

241
CE, 6 mars 2009, n° 306084, Coulibaly : JurisData n° 2009-075094 ;
RFDA 2010, p. 215, concl. C. de Salins.

187
sauf s’il a été obtenu par fraude242. La procédure de retrait du
titre est très formaliste : le retrait est prononcé par arrêté du
Ministre des mines, et n’est prononcé qu’après une mise en
demeure restée infructueuse. Le titulaire du permis est mis
en demeure par le Préfet de la région où se trouve le
périmètre minier de satisfaire à ses obligations ou de
présenter des explications dans un délai minimum de deux
mois. À l’expiration de ce délai imparti, le préfet recueille
l’avis de la Direction Régionale de l’Environnement, de
l’Aménagement et du Logement « DREAL », des autres
chefs de service intéressés et, s’il y a lieu, des autres Préfets
et du Préfet maritime243, puis adresse le dossier avec ses
propositions au ministre chargé des mines qui décide du

242
CAA Bordeaux, 18 oct. 2011, n° 10BX01109, Commune de
Bertholène : JurisData n° 2011-028759.
243
V. site internet de la Préfecture maritime Atlantique
(https://www.premar-atlantique.gouv.fr/prefet-maritime) Le préfet
maritime est, en France, le représentant de l’État en mer, chargé de
fonctions de sauvegarde maritime. Cette fonction est confiée à un officier
général de marine. Il existe actuellement trois préfectures maritimes : À
Brest, pour l’Atlantique. Le préfet maritime est aussi le commandant en
chef pour l’Atlantique (CECLANT). À Cherbourg, pour la Manche et la
mer du Nord. Le préfet maritime est également commandant en chef de
l’arrondissement maritime de la Manche (COMAR Manche). À Toulon,
pour la Méditerranée. Le préfet maritime est aussi le commandant en chef
pour la Méditerranée (CECMED). Ces Préfets veuillent à la défense des
droits et intérêts nationaux, particulièrement dans les zones sous
souveraineté ou sous juridiction française (mer territoriale, zone
économique exclusive) ; le maintien de l’ordre public ; le secours et la
sécurité maritime ; la protection de l’environnement ; la lutte contre les
activités illicites en mer (pêche illégale, trafic de stupéfiants, migration
clandestine, piraterie…). Les Préfets maritimes coordonnent l’action en
mer des administrations et la mise en œuvre de leurs moyens (marine
nationale, affaires maritimes, douanes, gendarmerie…).

188
retrait du PER244. Le gisement sur lequel portait le droit
retiré est placé dans la situation de gisement ouvert aux
recherches245.

B. La renonciation au Permis de Recherches

218. L’article 60 du Code minier reconnaît au titulaire
d’un Permis de Recherches la possibilité de renoncer à tout
moment en tout ou en partie au droit couvrant son
Périmètre.
L’alinéa 2 de cet article ajoute que « La déclaration de
renonciation partielle ou totale adressée au ministre chargé
des mines, déposée au Cadastre minier, précise les
coordonnées du tout ou de la partie du périmètre renoncée
et celle retenue. Elle prend effet au jour du donner acte du
ministre ou dans tous les cas, dans les trois mois à dater du
dépôt de la déclaration ».
219. Comme en droit congolais, l’article L. 144-1 du
Code minier français prévoit la possibilité de renonciation
du titulaire au PER. Cependant, « les renonciations, totales
ou partielles, aux droits de recherches ou d’exploitation de
mines ne deviennent définitives qu’après avoir été acceptées
par l’autorité administrative ». En d’autres termes, le
titulaire du permis peut renoncer à celui-ci mais sa
renonciation ne devient définitive qu’après avoir été
acceptée par arrêté du ministre chargé des mines. De même,
l’article 55 du décret n° 2006-648, du 2 juin 2006 relatif aux
titres miniers et aux titres de stockage souterrain énonce
que « le silence gardé par le Ministre chargé des mines

244
C. minier, art. L. 173-6. – D. n° 2006-648, 2 juin 2006, cité supra n° 23,
art. 54.
245
C. minier, art. L. 173-7.

189
pendant plus de dix-huit mois vaut décision de rejet de la
demande d’acceptation de renonciation à une concession ou
à un Permis d’exploitation se trouvant en territoire d’Outre-
mer ».

Section 2. Le renouvellement du Permis de Recherches

220. Nous examinerons d’une part les conditions du
renouvellement du Permis de recherches (§1), et d’autre
part, la réduction de la superficie du périmètre couvert par
un Permis de recherches après le renouvellement (§2).

§1. Les conditions et la procédure de renouvellement du

Permis des Recherches
221. Le Permis de recherches n’est renouvelé que si – le
titulaire n’a pas failli à ses obligations de maintien de la
validité du permis prévues aux articles 196 à 199 et suivants
du Code minier (A). La procédure de renouvellement est
prévue à l’article 62 du Code (B).

A. Les conditions de renouvellement du Permis de Recherches

222. Pour obtenir le renouvellement du permis de
recherches, le titulaire est tenu de présenter au Cadastre
minier les pièces ci-après :
– la preuve de la certification de commencement des
travaux dûment délivrée par le Cadastre minier ; et – la
preuve de paiement des droits superficiaires annuels par
carré et de l’impôt sur la superficie des concessions minières
et d’hydrocarbures. Par ailleurs, le titulaire – dépose un
rapport des travaux de recherches réalisés pendant la
période antérieure de validité de son titre et les résultats
obtenus ; dépose un calendrier d’exécution des travaux de

190
recherche ; prouve l’ouverture effective d’un Centre de
recherches dûment constaté par les autorités locales et la
Division provinciale des mines ; n’ait pas failli à ses
obligations fiscales, parafiscales et douanières ; détermine
les phases restantes à réaliser pour arriver à l’étape finale de
certification des réserves et l’élaboration des études de
faisabilité ; présente le budget complémentaire en rapport
avec le programme des travaux de recherches
correspondant aux phases restantes reprises ci-dessus.
223. Sous peine d’irrecevabilité, il est joint à la demande
le Certificat de Recherches en possession du titulaire et la
preuve de paiement des frais de dépôt. Le Cadastre Minier
se prononce sur la recevabilité de la demande au moment
du dépôt du dossier. Si la demande est jugée recevable, le
Cadastre Minier déclenche l’instruction cadastrale
conformément aux dispositions de l’article 40 du Code (le
PR ne faisant pas l’objet d’instruction technique et
environnementale).

B. La procédure de renouvellement
224. La procédure de renouvellement du PR est
organisée à l’article 62 du Code Minier. La demande de
renouvellement du Permis de recherches est adressée par le
requérant au Cadastre minier au moins trois mois et pas
plus de six mois avant la date de l’expiration du Permis, et
doit contenir les renseignements ci-après : les mentions
prévues aux literas b et c de l’article 35 du Code minier ; le
nombre de carrés à renouveler et leur localisation ; l’identité
des sociétés ; la nature, le nombre et la superficie des
périmètres des Permis de recherches détenus par le titulaire
et ses sociétés affiliées.

191
 225. En droit français, cependant, le détenteur d’un
Permis Exclusif de Recherches est tenu de maintenir les
capacités financières au vu desquelles le permis lui a été
accordé246. Par ailleurs, il est tenu de présenter au préfet de
la région dans le mois suivant la délivrance de son Permis,
le programme de travail du reste de l’année en cours, puis,
avant le 31 décembre de chaque année, le programme de
travaux de l’année suivante et, au début de chaque année, le
compte rendu des travaux réalisés au cours de l’année
écoulée. Le détenteur d’un Permis minier doit également
respecter l’engagement financier souscrit lors de la
demande et tenir une comptabilité spéciale permettant de
contrôler l’exécution de cet engagement247.
226. Contrairement au droit congolais, la législation
française prévoit que « chacune des prolongations du PR est
de droit, soit pour une durée au moins égale à trois ans, soit
pour la durée de validité précédente si elle était inférieure à
trois ans, au prorata de la durée de validité et de la superficie
sollicitées »248. D’autre part, « s’il n’a pas été statué
explicitement sur la demande de prolongation à la date
d’expiration de la période de validité en cours, le titulaire du
permis reste seul autorisé à poursuivre ses travaux dans les
limites du périmètre sur lequel porte la demande249,
nonobstant l’intervention d’une décision implicite de rejet
de sa demande de prolongation ».
Seule l’intervention d’une décision explicite de rejet
peut mettre fin à la possibilité ainsi reconnue au titulaire du

246
D. n° 2006-648, 2 juin 2006, art. 43.
247
D. n° 2006-648, 2 juin 2006, art. 44.
248
C. minier, art. L. 142-1.
249
C. minier, art. L. 142-6

192
permis250. La validité d’un permis est prolongée de droit sans
formalité lorsqu’à la date d’expiration de celui-ci, son
titulaire est dans l’attente d’une décision concernant une
demande de concession. Cette prorogation vaut jusqu’à
intervention de cette décision et n’est valable que pour les
substances et à l’intérieur du périmètre définis dans la
demande de concession251.

§2. La réduction de la superficie au renouvellement et

bornage du périmètre de recherches
227. La mine étant constituée par l’ensemble des
poches d’une ou plusieurs substances situées à l’intérieur
d’une portion de l’écorce terrestre, sa délimitation revient à
déterminer le volume de cette écorce.

A. La réduction de la superficie du périmètre à chaque

renouvellement du Permis de Recherches
228. L’article 53 du Code minier n’énonce que la
superficie du Périmètre d’un Permis de recherches « ne peut
dépasser un maximum de 400 km2 ». Aussi, selon cette
disposition, « une personne et ses sociétés affiliées ne
peuvent détenir plus de cinquante Permis de recherches » ;
mais que dans « tous les cas, la superficie leur accordée ne
peut dépasser 20.000 Km² sur l’ensemble du Territoire
National ». La superficie ainsi délimitée est réduite de
moitié en cas de renouvellement du Permis de Recherches.
Aux termes de l’article 62 du Code minier, le titulaire d’un
Permis de Recherche renonce d’office à 50 % du périmètre
couvert par son Permis à l’occasion de chaque

250
CE, 13 juill. 2013, n° 365671, Sté Hess Oil F. : JCP A 2013, act. 374.
251
C. minier, art. L. 142-4.

193
renouvellement. Les conditions et la procédure de
renouvellement du Permis de recherches sont fixées dans le
Règlement minier.
La législation congolaise n’est pas la seule à prévoir la
réduction de la superficie des permis miniers au
renouvellement. En effet, l’article L. 142-2 du Code minier
français prévoit que « la superficie du permis exclusif de
recherches d’hydrocarbures liquides ou gazeux, dit « permis
H », est réduite de moitié lors du premier renouvellement et
du quart de la surface restante lors du deuxième
renouvellement. Ces réductions ne peuvent avoir pour effet
de fixer pour un permis une superficie inférieure à une
limite fixée par voie réglementaire. Les surfaces restantes
sont choisies par le titulaire. Elles doivent être comprises à
l’intérieur d’un ou de plusieurs périmètres de forme simple.
229. En cas de circonstances exceptionnelles invoquées
par le titulaire ou par l’autorité administrative, la durée de
l’une seulement des périodes de validité d’un permis de
recherches des hydrocarbures, dit « permis H peut être
prolongée de trois ans au plus, sans réduction de surface ».
Cette prolongation exceptionnelle, accordée par arrêté du
ministre chargé des mines, ne donne pas lieu à révision des
engagements financiers et ne fait pas obstacle à une
prorogation ultérieure252. En revanche, pour les permis
Minier, dit Permis « M », l’article L.142-3 du Code minier
français prévoit que « la superficie peut être réduite jusqu’à
la moitié de son étendue précédente sous réserve que le
périmètre subsistant englobe tous les gîtes reconnus. Celui-
ci est fixé par l’acte accordant la prolongation après que le
permissionnaire a été entendu ». Il en résulte donc qu’en ce

252
D. n° 2006-648, 2 juin 2006, art. 50.

194
qui concerne le Permis minier, la réduction de superficie
s’effectue selon un système analogue à celui du Permis DES
Hydrocarbures (P.H.).

B. Le bornage et la fusion des périmètres contigus

230. Une fois déterminées, les limites de la mine sont
fixées à la surface au moyen du bornage. En effet, le bornage
désigne l’opération qui a pour but de fixer matériellement le
périmètre du titre par des bornes ou des signes apparents. Il
s’agit d’un acte destiné à prévenir les contestations
ultérieures possibles, et qui est effectué tant dans l’intérêt
général que dans celui des concessionnaires voisins ou des
propriétaires superficiaires.
Aux termes de l’article 31 du Code minier congolais, le
bornage des périmètres miniers doit se fait « dans les deux
mois suivant la délivrance d’un titre minier ou de carrières
d’exploitation » et se réalise aux frais du titulaire. Il
« consiste en la pose d’une borne à chacun des sommets du
Périmètre couvert par son titre en y installant un poteau
permanent indiquant les mentions du nom du titulaire, du
numéro de son titre et de celui de l’identification de la
borne ».
L’opération a donc une portée différente du bornage
des propriétés superficiaires par le Code foncier congolais.
Dans ce sens, l’article 646 du Code civil français énonce que
« Tout propriétaire peut obliger son voisin au bornage de
leurs propriétés contiguës. Le bornage se fait à frais
communs ». Les contestations relatives à la propriété qui
peuvent éventuellement en résulter relèvent des tribunaux
civils.
231. Le bornage des périmètres miniers est un acte
administratif qui ne peut être accompli que sous la

195
surveillance et avec le concours de l’administration des
mines. Les frais du bornage sont supportés en principe par
l’exploitant, ou en commun par des titulaires des titres
contigus.
Sur ce point, le Code minier français permet au titulaire
qui détient deux ou plusieurs permis contigus se trouvant
dans la même période de validité d’en demander la fusion.
Celle-ci est autorisée par arrêté du ministre chargé des
mines qui détermine le nouvel effort financier du
demandeur et la date d’expiration du nouveau permis,
laquelle sera comprise entre les dates d’échéance des permis
fusionnés. Le silence gardé par le ministre sur la demande
de fusion pendant plus d’un an vaut décision de rejet253.
Dans ce système, c’est l’ingénieur des mines ou son
délégué qui contrôle et approuve les plans dressés par
l’exploitant et la position géodésique des bornes. Il constate
le tout dans un procès-verbal auquel est annexé un plan de
la concession dont il est l’objet et qui est soumis à
l’approbation du ministre des mines, qui, en droit français,
consulte d’abord le Conseil général des Mines254.
Par ailleurs, selon le système français, le procès-verbal
de bornage, même approuvé par le ministre des mines, n’est
pas un acte administratif faisant grief susceptible d’être
déféré devant le juge administratif255. Il n’a que la valeur d’un
simple document à consulter, non opposable aux intéressés.

253
C. minier français, art. L. 142-12 et L. 142-13. – D. n° 2006-648, 2 juin
2006, art. 51.
254
Circ.du 19 juin 1922, Annales des mines, 12e Série, T.I, p. 362.
255
CE, 21 mai 1875, Mines de Lambertye, R., 504 ; Féraud-Giraud, « De
la compétence pour le règlement des difficultés naissant à raison de la
détermination des limites des concessions de mines », Rev. Législ. Des
mines, 1878, T.I, p. 7.

196
L’adhésion du ministre est donnée lorsque les opérations lui
paraissent avoir été rationnellement et régulièrement
effectuées, elle n’est que l’expression du contrôle technique
et administratif qu’il exerce sur ses subordonnés, et non une
décision portant approbation au fond.
232. Dès lors, l’acte de bornage ne préjuge donc pas des
droits des tiers, il ne lèse aucun intérêt, la juridiction
administrative pourra très bien interpréter plus tard l’acte
octroyant le titre, autrement qu’il ne le fut lors de
l’établissement du procès-verbal de bornage256.

256
CE, 18 août 1856, Mines Roys, D.P., 57-3-20, mais cette dualité
d’interprétation devrait être assez rare.

197
198
 Chapitre V
L’accès aux activités
d’exploitation minières en RDC

233. L’accès aux activités d’exploitation minières est

subordonné à l’obtention d’un permis d’exploitations
minières. Dès lors, la notion et les droits attachés au Permis
d’Exploitation minières méritent d’être précisé (Section 1),
avant d’étudier les conditions et la procédure de délivrance
(Section 2), la durée et l’extension de ce titre aux substances
autres que celles pour lesquelles il a été obtenu (Section 3),
les actes de dispositions dont il peut faire l’objet (Section 4),
et, enfin, les modes d’extinction et de retrait du Permis
d’Exploitation (Section 5).

Section 1. La notion et droits attachés au Permis

d’Exploitation minières
234. L’exploitation minière est définie à l’article 1er, litera
20 du Code minier. Il consiste en « toute activité par laquelle
une personne morale se livre, à partir d’un gisement identifié,
et au moyen des travaux de surface et/ou souterrain, à

199
l’extraction des substances minérales d’un gisement ou d’un
gisement artificiel, et éventuellement à leur traitement afin de
les utiliser ou de les commercialiser ».
Comme partout ailleurs, l’exploitation minière en RDC
est soumise à la délivrance d’un Permis d’Exploitation,
lequel relève de la compétence du Ministre ayant les mines
dans ses attributions.
235. Pour une meilleure perception du sujet, il paraît
nécessaire d’examiner la notion du Permis d’exploitation
(§1), avant d’analyser sa nature juridique (§2), les droits et
obligations qu’il génère à l’endroit de son titulaire (§3). Enfin,
le dernier paragraphe de cette section porte sur la durée et les
conditions de l’extension du PE aux substances minérales
autres que celles pour lesquelles il a été obtenu (§4).

§1. La portée juridique du titre d’exploitation minières

A. Définition de l’exploitation minière
236. Par définition, l’exploitation minière est l’activité
par laquelle une personne (morale) se livre, à partir d’un
gisement identifié, et au moyen des travaux de surface et/ou
souterrains, à l’extraction des substances minérales d’un
gisement ou d’un gisement artificiel, et éventuellement à
leur traitement afin de les utiliser ou de les commercialiser.
L’article 1er du Code minier distingue l’exploitation minière
industrielle de l’exploitation artisanale, et de l’exploitation à
petite échelle ou la petite mine.
237. En effet, si l’exploitation industrielle se caractérise
par le fait qu’elle « se réalise à très grande échelle et nécessite
des moyens industriels » considérables, l’exploitation
artisanale consiste en « toute activité par laquelle une
personne physique de nationalité congolaise se livre, dans le

200
cadre d’une coopérative, aux activités d’extraction et de
concentration des substances minérales en utilisant des
outils, des méthodes et des procédés non industriels, dans
une zone d’exploitation artisanale délimitée en surface et en
profondeur jusqu’à trente mètres au maximum »257. En fin,
l’exploitation minière à petite échelle ou petite mine,
comme l’exploitation des rejets diffère de l’exploitation
artisanale en ce qu’elle s’effectue par des personnes morales
« dans le cadre d’une exploitation de petite taille et
permanente, exigeant un minimum d’installations fixes et
utilisant des procédés semi-industriels ou industriels, après
la mise en évidence d’un gisement »258.

B. La notion du Permis d’Exploitation minières

238. Le Permis d’exploitation minière est un titre qui
confère à son titulaire le droit « d’exploiter, à l’intérieur du
périmètre qu’il couvre, les substances minérales pour
lesquelles il est spécifiquement établi. Ces substances
minérales sont celles que le titulaire a identifiées et dont il a
démontré l’existence d’un gisement économiquement
exploitable (…) Le Permis d’exploitation peut s’étendre aux
substances associées ou non-associées »259, si le titulaire en
fait la demande.
239. En outre, le Permis d’Exploitation permet à son
titulaire à entrer dans le Périmètre d’exploitation pour
procéder aux opérations minières, construire les
installations et infrastructures nécessaires à l’exploitation
minière, utiliser les ressources d’eau et du bois se trouvant à

257
Art.1er, 20-21, C. minier.
258
Art. 1er, 22, C. minier.
259
Art. 64, C. minier.

201
l’intérieur du Périmètre minier pour les besoins de
l’exploitation minière, en se conformant aux normes
définies dans l’Étude d’Impact Environnemental et Social,
« EIES », dans le Plan de Gestion Environnementale et
Social, « PGES » en sigle. Le Permis d’exploitation permet
également à son titulaire de disposer, transporter et
commercialiser librement ses produits marchands
provenant du Périmètre d’exploitation ; procéder aux
opérations de concentration, de traitement métallurgique
ou technique ainsi que de transformation des substances
minérales extraites du gisement à l’intérieur du Périmètre
d’exploitation ; procéder aux travaux d’extension de la
mine. Par ailleurs, tant qu’un Périmètre fait l’objet d’un
Permis d’Exploitation, aucune autre demande de droit
minier ou de carrières pour tout ou partie de ce même
Périmètre ne peut être instruite.

§2. Evolution des modalités d’attribution et nature

juridique du Permis d’exploitation minières
240. En droit congolais, le principe de séparation entre
« la propriété des mines et la propriété foncière »260 est l’un
de ceux que l’on peut considérer de « principes
fondamentaux reconnus par les lois de la République », si l’on
peut s’autoriser cette expression. Consacré pour la première
fois à l’article 1er du décret du 24 septembre 1937, ce
principe gouverne toujours le secteur minier congolais
jusqu’à ce jour261. L’une des conséquences de ce principe,

260
Art. 1er décret du 24 sept. 1937 qui énonçait que « les mines constituent
une propriété distincte de la propriété du sol ».
261
LES Codes miniers de 1967, 1981 et de 2002, puis la loi foncière n°73-
021 du 20 juillet 1973 reprennent ce principe.

202
c’est que la propriété de la surface ne donne pas accès aux
activités de recherches ou d’exploitation minières. Elle
n’emporte pas celle des mines que ce sol peut contenir.
Ainsi, l’acte autorisant les activités minières relève de la
compétence des services des mines, le conservateur des
titres fonciers n’est pas habilité à délivrer les titres miniers.

A. L’attribution conventionnelle des titres miniers

241. A partir du début du 20e siècle, le système
d’attribution unilatérale prévu par le législateur français de
1810 allait subir des nouvelles atteintes de la part de la
pratique administrative, atteintes qui, cette fois, furent le
prélude d’une réforme législative.
L’idée de la concession-contrat, développée avec
vigueur lors des débats parlementaires qui ont précédés
l’adoption de la loi de 1810, n’avait pas cessé d’influencer
certains esprits, et l’opinion des juristes et des praticiens
demeurait fort incertaine à cet égard. En conséquence,
certains auteurs ont justement démontré que les membres
des assemblées parlementaires qui, tout au long du 19e siècle
furent appelés à délibérer sur des projets destinés à réformer
ou à compléter la législation minière, raisonnaient toujours
comme si la concession avait été, non pas un acte unilatéral
de puissance publique, mais un contrat passé entre l’État et
l’exploitant.
242. Par ailleurs, la procédure de déchéance qui fut
introduite par la loi du 27 août 1838, en contradiction avec
la notion même de propriété minière et à propos de laquelle
le législateur a organisé un recours de plein contentieux,
procédait uniquement du désir de sanctionner la violation
d’un contrat synallagmatique, par application des
dispositions du Code civil.

203
 Certains auteurs n’avaient pas cessé de considérer que
la concession des mines était un contrat. C’est ainsi que
Perriquet, dont l’ouvrage « les contrats de l’État »262
demeura pendant longtemps l’étude la mieux documentée
en matière des contrats administratifs, tentait de démontrer
que, malgré l’opinion émise par le Conseil d’État dans ses
avis de l’époque, la situation du concessionnaire de mines
demeurait régie par ce qu’il appelait un « contrat d’intérêt
public ».
La chambre des requêtes de la Cour de cassation
française, dans un arrêt isolé, il est vrai – du 6 mai 1919263
paraît très bien avoir également considéré la concession
minière comme un contrat.
243. Ainsi, en droit congolais, la loi minière de 1967
organisait l’attribution des zones exclusives de recherches
(titres miniers) par conventions264.
En ce sens, l’exploitation des minerais déclarés
« substances réservées », notamment l’uranium, le thorium
et d’une manière générale, les minerais radioactifs ne se
faisait que par dispositions spéciales conventionnelles265. Par
la convention minière, l’État congolais accordait une ou
plusieurs zones exclusives de recherches à l’intérieur
desquelles pourrait être délivré des permis d’exploitation
minières. Seules les personnes morales justifiant des
capacités techniques et financières suffisantes étaient
éligibles à ce régime conventionnel266. Cependant, l’article

262
21e éd., 1898.
263
Sirey, Bull. des sommiers, 1919-1-111.
264
Art. 6 et 38 du C. min., 1967, précité.
265
Art. 8, 9 et 10 du décret d’application du Code minier congolais de
1967.
266
Art. 39 de l’ancien Code minier congolais.

204
33 de cette loi énonçait que « la convention minière,
quoique dûment signée par les parties (l’opérateur et le
ministre des mines), n’avait d’effets qu’après avoir été
approuvée par une ordonnance du chef de l’État »267. Cette
coexistence de procédures conventionnelles et d’actes
unilatéraux s’est poursuivie sous l’empire de la loi n°02-07
du 11 juillet 2002 portant Code minier qui a régi ce secteur
jusqu’à sa modification par la loi n° 18/001 du 09 mars 2018.
244. Ces conventions minières réglaient des questions
les plus diverses, notamment, celles relatives à « l’octroi des
droits miniers, le régime fiscal et douanier des projets, la
comptabilité, les modalités de commercialisation et
d’exportation des minerais, le régime des changes, la gestion
des personnels et autres questions générales »268. À l’examen
de ce qui précède, on voit nettement que les conventions
minières remplissaient tout à fait les caractéristiques des
contrats administratifs.
La survivance de ce deux régimes, conventionnel et
celui du droit commun créait d’énormes difficultés aux
investisseurs et rendait les négociations de conventions plus
qu’incertaines. Elle aurait également un impact néfaste sur
les recettes fiscales et douanières de l’État269.

267
V. E. Mukendi wafwana, Droit minier congolais, op.cit. p.126 et s.
268
E. Mukendi wafwana, op.cit., au sujet de la convention minière
conclue le 21 mai 1991 entre la République du Zaïre et la Société minière
du Kivu « SOZAMIKI S.P.R.L. », approuvée par l’ordonnance
présidentielle n°91-350 du 27 déc. 1991 ; convention entre la Rép. Dém.
du Congo, OKIMO et Barrick Gold Corporation du 31 janv. 1998,
approuvée par décret n°059 du 27 fév. 1998 ; convention du 31 janv. 1998
entre la RDC et ANVIL MINING NL, approuvée par décret n°060 du 27
fév. 1998.
269
L’exposé des motifs de la loi du 09 mars 2018 dénonce les effets
néfastes de la survivance de ces deux régimes miniers en RDC.

205
 245. L’intérêt de l’identification du contrat en droit
administratif est incontestable dans la mesure où plusieurs
conséquences juridiques sont attachées à la qualification
contractuelle d’un acte auquel l’administration participe270.
En effet, contrairement à l’acte administratif unilatéral qui
« affecte l’ordonnancement juridique, crée des obligations
ou fait naître des droits par le seul effet de la volonté de
l’administration, indépendamment de tout consentement
de l’assujetti ou du bénéficiaire »271, la convention minière
institué par le Code minier congolais de 1967 est un acte qui
nécessitait l’accord de volonté entre les deux parties qui
acceptaient d’être régies par ces stipulations obligatoires,
même si les clauses ne résultaient pas d’une réelle
négociation à proprement parlé. Il n’en demeurait pas
moins que ces sont ces stipulations qui déterminaient les
droits et obligations des parties. En ce sens, le caractère
contractuel de l’acte résultait du fait que c’est cette
convention qui désignait l’opérateur minier et lui attribuait
les droits miniers de recherches ou d’exploitation, avec un
cahier des charges ou des clauses administratives
particulières que lui imposait l’administration (capacités
techniques et financières).
246. Si le caractère unilatéral de l’acte d’approbation de
la convention minière pouvait laisser à penser à la
survivance de l’unilatéralisme de l’administration, la nature
administrative de ces conventions ne fait l’ombre d’aucun
doute, puisque l’État, tout en conservant ses prérogatives de

270
A. de Laubadère, F. Moderne et P. Delvolvé, Traité des contrats
administratifs, t.1, éd. LGDJ, Paris 1983, n°6, p. 18.
271
P.-L. Frier, J. Petit, Droit administratif, 9e éd. LGDJ, Coll. Domat droit
public, Paris 2014, n°503, p. 309.

206
puissance publique lui permettant de modifier ou de
procéder à la résiliation unilatérale du contrat (notamment
pour cause d’intérêt général), l’utilisation abusive de ces
prérogatives était susceptible d’engager sa responsabilité
contractuelle272.

B. La nature juridique du Permis d’Exploitation minière

247. A la suite de l’évolution que nous venons de voir,
la question qui se pose est de savoir quelle est la nature
juridique de l’acte par lequel l’administration accorde le
droit d’accès aux activités d’exploitation minières ?
Attribué par le Ministre ayant les mines dans ses
attributions, après une série d’instructions et d’avis
techniques, cadastral, environnemental et social du projet,
le Permis d’Exploitation minières mentionne le périmètre,
la superficie, l’identité du titulaire, le ou les produits à
exploiter. Le droit d’exploitation ainsi reconnu au titulaire
est assorti d’une importance liste d’obligations impératives,
notamment le paiement des taxes, redevances, protection et
réhabilitation de l’environnement, etc.
248. Si l’on peut déduire, au plan formel, de cette
situation que le Permis d’Exploitation est un acte complexe
comportant « des éléments réglementaires » et « des éléments
contractuels », il y a lieu de considérer, au regard de ses
effets, que le Permis d’Exploitation confère à son titulaire
une situation administrative comportant de nombreuses

272
CE, arrêt Commune de Béziers, 28 déc. 2009 : « Considérant, en
second lieu, que, lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à
l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu
égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire
application du contrat ».

207
garanties de stabilité »273. Si l’arrêté du ministre des mines
(ou l’acte réglementaire ou administratif) n’a rien de
contractuel274, il y a néanmoins « institution au profit d’un
particulier d’une propriété soumise à une réglementation
préalable »275. Ceci explique que la doctrine ait pu ranger les
Permis d’Exploitation de mines parmi les actes-
conditions276.
249. Toutefois, l’exigence dans la pratique
administrative d’un cahier des charges imposant des
obligations au titulaire, entériné par le Code minier, conduit
à nuancer la solution. Le Professeur Maurice Hauriou
considère les concessions de mines comme « une concession
d’intérêt public » qu’il distingue des « véritables concessions
de services publics » (chemins de fer, tramways, autobus)277.
Au demeurant, « la présence d’un cahier des charges n’est
pas un critère absolu de l’existence d’un contrat », seules les
conditions particulières de la concession, que les cahiers des
charges-types laissent aux parties le soin de déterminer,
« auraient ainsi un caractère contractuel » conférant à la
concession de mines « une nature mixte »278.
250. En revanche, la « mise en concurrence » de certains

273
A. de Laubadère, Traité de droit administratif, t. 1, LGDJ, 1984, 9e éd.,
n° 1311 s.
274
J. Lengereau, Essai sur la nature juridique de la propriété minière,
Thèse, Toulouse, 1922, p. 46.
275
L. Rolland, Les nouvelles concessions de mines ; loi du 9 sept. 1919 :
RDP 1920, p. 350.
276
G. Jèze, Les principes généraux du droit administratif, t. 3, 3e éd.,
Giard, 1925-1936, Dalloz, 2005-2011, p. 490.
277
M. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public : Sirey,
1933, rééd. Dalloz, 2004, 12e éd., p. 1028.
278
A. de Laubadère, F. Moderne et P. Delvolvé, Traité des contrats
administratifs, t. 1 : LGDJ, 1983, 2e éd., n° 272, p. 331 et s.

208
Permis d’Exploitation est une exigence indifférente à la
forme de l’acte279. De même, la cessibilité ne distingue pas
fondamentalement les contrats administratifs et les
autorisations unilatérales qui sont elles aussi soumises à
agrément préalable de l’Administration pour leur cession280.
Il résulte de ce qui précède que les obligations qui
pèsent à charge du titulaire du Permis d’Exploitation
n’enlèvent aucun élément significatif au caractère unilatéral
de l’acte administratif constatant le Permis d’Exploitation
minière.

§3. Durée et extension du Permis à d’autres substances

minérales
251. Il convient d’aborder la durée du Permis
d’Exploitation (A), avant l’examen de conditions de son
extension à d’autres ressources minérales associées ou non
associées (B).

A. La durée du Permis d’Exploitation minières

252. Le titulaire d’un titre minier jouit du droit qui lui
est conféré pendant un temps déterminé qui s’impose à
tous, ainsi qu’à l’administration. Dès lors, celle-ci ne peut y
mettre fin prématurément en dehors des cas de déchéance.

279
Une autorité administrative n’est pas tenue de mettre en concurrence
l’attribution d’un relevant de sa compétence discrétionnaire (autorisation
d’occupation du domaine public). Mais pour les autres contrats de la
commande publique (marchés publics, Délégation de service public,
concession, etc.), elle est tenue au respect des principes fondamentaux de
la commande publique, notamment la mise en concurrence, l’égalité des
candidats.
280
L. Seurot, L’autorisation administrative : Thèse, université de Lorraine,
2013, p. 574-575.

209
C’est en cela que, quel que soit son objet, l’entreprise
minière est dans une situation stable.
253. La durée des titres miniers est presque toujours
fixée par le législateur, mais varie selon la législation de
chaque pays. Ainsi, en droit congolais, l’article 67 du Code
minier fixe la durée de validité du Permis d’Exploitation à
une période ne pouvant excéder vingt-cinq ans. Il est
indéfiniment renouvelable pour une durée n’excédant pas
quinze ans chacune. La formulation de cette disposition
légale laisse une importante marge de manœuvre aux
investisseurs qui peuvent s’engager auprès de bailleurs de
fonds sans crainte et faire comme si le permis d’exploitation
avait un caractère perpétuel.

B. L’extension du Permis d’exploitation à d’autres substances

minérales
254. L’article 77 du Code minier détermine base juridique
d’extension du Permis d’Exploitation. Dès lors, l’article énonce
qu’avant de procéder aux activités de recherches ou
d’exploitation visant des substances minérales autres que celles
pour lesquelles son Permis d’Exploitation a été établi, le
titulaire est tenu de solliciter et d’obtenir l’extension de son
permis à ces autres substances qu’il souhaite extraire. Cette
extension du Permis d’Exploitation est de droit dès lors qu’elle
vise des substances minérales associées si le titulaire démontre
que les substances associées se trouvent avec les substances
dont il détient le permis et que la poursuite de son exploitation
entraîne nécessairement l’extraction de ces substances
associées.
255. Dans le cas où le titulaire du Permis d’Exploitation
ne sollicitait pas une telle extension de son Permis

210
d’Exploitation, la Direction des Mines (si elle en était
informée) le met en demeure de la solliciter dans un délai
de soixante jours. Cependant, si l’extension concerne des
substances non-associées, le requérant est tenu de suivre la
procédure requise pour l’institution de son Permis
d’Exploitation en cours de validité. Dans ce cas, il actualise
et dépose des documents approuvés lors de l’instruction de
sa demande initiale en y intégrant les opérations prévues
pour l’exploitation des substances justifiant la demande
d’extension. L’extension du Permis d’Exploitation aux
substances minérales associées ou non-associées est
accordée par le Ministre des mines pour une durée qui
n’excède pas la période non échue du Permis d’Exploitation.

Section 2. Conditions et procédure d’attribution du

Permis d’exploitation minières
256. Le Permis d’exploitations minières est un acte
administratif qui relève de la compétence du ministre des
mines. Sa délivrance se fait sur requête et après plusieurs
phases d’instructions. En ce sens, l’article 71 du Code minier
organise les conditions d’octroi du Permis d’Exploitation.
Ce texte prévoit que l’octroi est subordonné aux conditions
suivantes : a) apporter la preuve de l’existence d’un
gisement économiquement exploitable en présentant une
étude de faisabilité, accompagnée d’un plan d’encadrement
technique des travaux de développement, de construction et
d’exploitation de la mine ; b) démontrer l’existence des
ressources financières nécessaires pour mener à bien son
projet selon un plan de financement des travaux de
développement, de construction et d’exploitation de la mine
ainsi que le plan de réhabilitation du site à sa fermeture. Ce

211
plan précise chaque type de financement, les sources de
financement visées et les justifications de leur disponibilité
probable. Dans tous les cas, le capital social apporté par le
requérant ne peut être inférieur à 40 % desdites
ressources » ; c) obtention préalable de l’approbation de
l’EIES et du PGES du projet ; d) céder à l’État 10 % des parts
ou actions constitutives du capital social de la société
requérante281. Ces parts sont libres de toutes charges et non
diluables ; e) Créer, à chaque transformation, dans le cadre
d’une mine distincte ou d’un projet minier d’exploitation
distinct, une société affiliée dans laquelle la société
requérante détient au moins 51 % des parts ou actions
sociales ; f) déposer un acte d’engagement de se conformer
au cahier des charges définissant la responsabilité sociétale
vis-à-vis des communautés locales ; g) avoir respecté les
obligations de maintien de la validité du permis prévues aux
articles 196, 197, 198 et 199 du Code, en présentant la
preuve de la certification de commencement des travaux
dûment délivrée par le Cadastre minier, la preuve de
paiement des droits superficiaires annuels par carré et de
l’impôt sur la superficie des concessions minières ; h)
présenter la preuve de la capacité de traiter et de
transformer les substances minérales en République
Démocratique du Congo et déposer un acte d’engagement
de traiter et de transformer ces substances sur le territoire
congolais.
257. Par ailleurs, l’article 142 du Règlement minier
exige du requérant du Permis d’Exploitation : a) d’être
titulaire du ou des Permis de Recherches en cours de validité

281
La précédente formulation de l’art.71 du Code prévoyait la cession de
5 % de parts à l’Etat.

212
dont le périmètre de recherches ou l’ensemble des
périmètres de recherches, comprend le périmètre demandé
au titre du Permis d’Exploitation ; b) être éligible au Permis
d’Exploitation ; c) ne pas dépasser les limites relatives à la
superficie ou le nombre des Permis d’Exploitation autorisé.
Cette section examinera d’abord la procédure
d’attribution du Permis d’Exploitation (§1), avant d’étudier
la portée d’une décision d’octroi ou de refus (§3), les causes
de caducité du Permis (§4), et l’obligation de sociétés
minières à la constitution de provision pour reconstitution
de gisement (§5).

§1. La procédure d’attribution du Permis d’Exploitation

A. La recevabilité de la demande du Permis
258. Il résulte de l’application de l’article 69 du Code
minier que le candidat au Permis d’Exploitation est tenu
d’établir sa demande et la dépose auprès du Cadastre Minier
conformément aux articles 35 et 37 du Code, en ce qui
concerne les éléments d’identification du requérant. Ainsi,
il est joint à la demande les documents ci-après :
a) une copie du Certificat de Recherches en cours de
validité ; b) le rapport sur le résultat de recherches en ce qui
concerne la nature, la qualité, le volume et la situation
géographique de la ressource minérale identifiée ; c) l’étude
de faisabilité de l’exploitation du gisement ; d) le plan
d’encadrement technique des travaux de développement, de
construction et d’exploitation de la mine ; e) l’EIE et le
PGEP pour le projet ; f) le rapport sur les consultations avec
les autorités des entités administratives locales et avec les
représentants des communautés environnantes ; g) le plan
pour la contribution du projet au développement des

213
communautés environnantes ; h) le plan de financement
avec identification des sources de financement visés ; i) la
preuve de paiement des frais de dépôt.
259. La dernière modification du Code a ajouté le litera
f) à l’article 69 du Code. Celui-ci ajoute au dossier de
demande : le rapport sur les consultations avec les
communautés locales et leurs représentants en application
notamment des dispositions de la loi portant principes
fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement.
La demande du Permis d’Exploitation est reçue et
instruite, aux conditions et procédures fixées par les
dispositions des articles 38 à 45, 74 à 76 du Code minier.

B. L’instruction de la demande du Permis d’Exploitation

260. L’octroi du Permis d’Exploitation est précédé
d’une instruction Cadastrale (a), technique (b) et d’une
instruction environnementale du dossier (c).

a) L’instruction cadastrale du dossier

261. L’instruction cadastrale est une sorte d’étude de
faisabilité du projet d’exploitation minière. Il s’agit
notamment d’un « rapport détaillé faisant état de la
faisabilité de la mise en exploitation d’un gisement
découvert dans le périmètre minier couvert par les droits de
recherches et exposant le programme envisagé pour cette
mise en exploitation282 ».
Elle est effectuée « dans un délai de dix jours ouvrables
à compter de la date du dépôt de la demande du Permis
d’Exploitation par le Cadastre Minier central ou

282
C. Min., art.1er, litera 18.

214
provincial »283, selon le cas. Elle consiste à vérifier
essentiellement que :
a) le périmètre est constitué de carrés uniformes et
indivisibles conformes au quadrillage cadastral du Territoire
National ; b) le périmètre a la forme d’un polygone composé
de carrés entiers contigus et le polygone ne renferme pas de
terrains ne faisant pas partie du périmètre ; c) le requérant est
le Titulaire du/des Permis de Recherches en cours de validité
dont le périmètre de recherches comprend le périmètre
demandé au titre De ce Permis d’Exploitation ; d) le
requérant est éligible à obtenir le Permis d’Exploitation ; e)
l’octroi du Permis d’Exploitation n’a pas pour effet le
dépassement des limites relatives à la superficie ou au
nombre de Permis de Recherches.
262. S’il s’agit d’une demande de transformation
partielle d’un ou de plusieurs Permis de Recherches, le
Cadastre Minier provincial vérifie en outre si : a) le
périmètre non transformé est constitué de carrés faisant
partie du périmètre de recherches existant ; b) le périmètre
non transformé a la forme d’un polygone constitué de carrés
entiers contigus et le polygone ne comporte pas de terrains
ne faisant pas partie du périmètre.
Si l’instruction cadastrale révèle des erreurs dans la
forme du périmètre de recherches non-transformé ou dans
l’identification des carrés qui en font partie, le Cadastre
Minier corrige les erreurs et indique le périmètre à retenir et
les carrés y contenus. A l’issue de l’instruction cadastrale, le
Cadastre Minier central ou provincial rend son avis cadastral.

283
149 du Règlement minier.

215
b) L’instruction technique de la demande du PE
263. L’instruction technique de la demande du Permis
d’Exploitation déclarée recevable est réalisée par la
Direction des Mines dans un délai qui ne peut excéder
soixante jours ouvrables à compter de la date de réception
du dossier de demande lui transmis par le Cadastre Minier.
Lors de l’instruction technique de la demande de Permis
d’Exploitation, la Direction des Mines vérifie deux choses.
Elle doit s’assurer d’une part que – les conditions d’octroi
prévues aux points a et b de l’article 71 du Code Minier sont
remplies et, d’autre part que la déclaration de l’engagement
du requérant de céder à l’État 5 % des parts ou actions du
capital social est susceptible de satisfaire à la condition
d’octroi précisée à l’article 71 alinéa d du Code Minier.
264. Dans le délai de soixante jours de la réception du
dossier, la Direction des Mines émet un avis technique
favorable ou défavorable, assorti des justifications techniques
suffisamment claires pour soutenir l’avis favorable ou
défavorable, conformément aux dispositions de l’article 74 du
Code Minier. L’avis technique est transmis au Cadastre Minier
central. Dans les cinq jours ouvrables à compter de la réception
de l’avis technique, le Cadastre Minier central le notifie au
requérant par le moyen le plus rapide et le plus fiable et
procède à son affichage dans la salle de consultation publique
et celle du Cadastre Minier provincial où la demande a été
déposée ainsi qu’à son inscription sur la fiche technique de la
demande. Le Cadastre Minier central transmet au Ministre
l’avis cadastral et l’avis technique pour décision, dans un délai
de cinq jours ouvrables, à compter de la réception de l’avis
technique.

216
c) L’instruction environnementale de la demande
265. Aux termes de l’article 75 du Code minier,
l’instruction environnementale et sociale de l’EIES et du
PGES afférente à une demande de Permis d’exploitation
déclarée recevable est réalisée dans les six mois à compter de
la date de transmission du dossier de demande par le
Cadastre minier à l’Agence Congolaise de l’Environnement
et le Fonds national de promotion et de service social.
266. A l’issue de la confirmation de la recevabilité des
éléments de la demande concernant les aspects
environnemental et social du projet et de la détermination
du montant des frais de dépôts y afférents, la Direction
chargée de la Protection de l’Environnement Minier émet et
transmet au Cadastre Minier central son avis de
confirmation ou non confirmation de la demande de
Permis d’Exploitation.
Cet avis confirme ou infirme : a) la conformité du
projet aux exigences environnementales et sociales eu égard
à l’Etude d’Impact Environnemental et au Plan de Gestion
Environnementale et sociale du Projet ; b) le paiement du
montant des frais de dépôt afférant à l’instruction
environnementale de la demande.

§2. La nature juridique de la décision d’octroi du Permis

d’exploitation
267. Si le dossier de demande du Permis d’exploitation
minière a obtenu des avis favorables au cours de son
instruction, la décision d’octroi du Permis relève de la
compétence du Ministre ayant le secteur des mines dans ses
attributions.

217
A. La décision d’octroi du PE
268. En application de l’article 72 du Code minier, « le
Permis d’Exploitation des mines est octroyé par le Ministre
ayant les mines dans ses attributions au titulaire du Permis
de Recherches qui a obtenu les avis cadastral, technique et
environnemental favorables et ce, dans un délai qui ne peut
excéder trente jours ouvrables à compter de la date de la
réception de la demande lui transmise par le Cadastre
Minier ». Cependant, le texte ajoute que tout refus d’octroi
du Permis d’Exploitation doit être motivé et donne droit au
recours prévu par les dispositions des articles 317 à 320 du
Code minier.
De même, l’article 76 du Code minier prévoit que la
décision du Ministre des mines de délivrer ou pas le Permis
d’Exploitation est tributaire du résultat des instructions
cadastrale, technique et environnementale du dossier de
demande. En ce sens, le texte énonce que « Si les avis
cadastral, technique, environnemental et social à la suite de
l’instruction de la demande du Permis d’exploitation sont
favorables, le ministre prend sa décision d’octroi dans un
délai de trente jours ouvrables à compter de la date de la
réception du dossier de demande lui transmis par le
Cadastre minier ».
269. Cependant, le texte impose le refus d’octroi du
Permis d’Exploitation à partir du moment où un seul des
avis requis (technique, cadastral, environnemental) est
défavorable, alors même que les deux autres avis sont
favorables. En revanche, le texte de cet article permet au
ministre de cristalliser les avis favorables et de déférer sa
décision définitive sur la demande du Permis d’Exploitation
dans la seule hypothèque où seul l’avis environnemental

218
manquerait au dossier. En ce sens, le texte énonce que « Si
les avis cadastral et technique à la suite de l’instruction de la
demande du Permis d’exploitation sont favorables mais le
certificat environnemental n’est pas encore émis, le ministre
prend une décision d’approbation préliminaire et
conditionnelle dans un délai de vingt jours ouvrables à
compter de la date de la réception du dossier de demande
lui transmis par le Cadastre minier et diffère sa décision
finale d’octroi ou de rejet du Permis d’exploitation jusqu’à
la réception du certificat environnemental ».
270. Il résulte de ce qui précède que l’octroi d’un
Permis d’Exploitation est un acte administratif unilatéral
(susceptible de recours pour excès de pouvoir) relevant de
la compétence du Ministre en charge des mines.
Ainsi, suivant l’article 73 du Code minier, le Permis
d’Exploitation peut être refusé lorsque :
a) l’étude de faisabilité est rejetée par le Cadastre
minier ; b) la capacité financière du requérant est
insuffisante ; c) l’EIES a été rejetée de façon définitive.
L’étude de faisabilité ne peut être rejetée que lorsque : a) sa
non-conformité à la directive du Ministère des Mines
précisant son contenu conformément à la pratique
internationale généralement reconnue ; b) la présence d’une
erreur manifeste ; c) sa non-conformité à l’EIES.
271. Ensuite, la preuve de la capacité financière du
requérant ne peut être remise en cause que pour l’un des
motifs suivants :
a) la non-conformité du plan de financement avec
l’étude de faisabilité ; b) l’insuffisance manifeste des
justifications de la disponibilité probable du financement
qui est obtenu auprès des sources identifiées par le
requérant.

219
 Cependant, la preuve de la capacité financière ne peut
être rejetée si le requérant a produit, en cas de financement
externe, des attestations des sources de financement
identifiées prouvant la faisabilité du financement dans les
paramètres envisagés par le requérant, et en cas de
financement interne, les états financiers de la personne ou
de la société certifiés par un Expert-Comptable ou un
Comptable agréé par les tribunaux démontrant sa capacité
d’autofinancement.

B. L’étendu et la délimitation du Permis d’Exploitation

272. Le périmètre est en forme de polygone composé
de carrés entiers contigus, sous réserve des limites
imposables par les frontières du territoire national et celles
se rapportant aux zones interdites et aires protégées telles
que précisées dans le Règlement minier284.
273. Aussi, le périmètre d’un droit minier
d’exploitation peut être superposé sur le périmètre d’un
droit de carrières de recherches ou d’exploitation
temporaire. Cela dit, il est essentiel de souligner le fait que
la superficie du périmètre faisant l’objet d’un Permis
d’Exploitation est celle du Permis de Recherches dont il
découle ou celle de la partie du périmètre du Permis de
Recherches transformée en Permis d’Exploitation.
Autrement dit, « le périmètre demandé au titre du Permis
d’Exploitation doit faire partie du périmètre du Permis de
Recherches en cours de validité et ne peut dépasser quatre
cent soixante-onze (471) carrés »285. En ce sens, le texte de
l’article 68 du Code minier précise qu’« une personne et ses

284
Art. 28, al.2, C. minier.
285
Art. 142 du règlement minier.

220
sociétés affiliées ne peuvent détenir plus de cinquante Permis
d’Exploitation »286 ; ce qui revient à dire qu’une entreprise est
autorisée à détenir CINQUANTE Permis d’Exploitation
minière en RDC.
274. Mais au cours des travaux préparatoires de la
préparation du Code minier en 2002, la limitation du
nombre des permis d’exploitation était jugée indispensable
pour éviter la spéculation et le gel du domaine minier par
certains opérateurs qui n’auraient pas les moyens ou la
volonté de les exploiter dans les meilleurs délais, au
détriment des finances publiques et des autres investisseurs.
Par ailleurs, l’article 68 du Code minier congolais
précise que « la superficie du Périmètre faisant l’objet du
Permis d’Exploitation est celle du Permis de Recherches
dont il découle ou celle de la partie du Périmètre du Permis
de Recherches transformée en Permis d’Exploitation ». Ce
qui suppose que la superficie du Permis d’Exploitation doit
correspondre à celle du Permis de Recherche dont il
découle. Mais, afin de limiter le gel des concessions et la
spéculation, le texte précité a prévu qu’« une personne et ses
sociétés affiliées ne peuvent détenir plus de cinquante Permis
d’Exploitation ».
En ce sens, l’article 28 du Code minier français indique
que « l’étendue d’une concession est déterminée par l’acte
de concession. Elle est limitée par la surface engendrée par
les verticales indéfiniment prolongées en profondeur
s’appuyant sur un périmètre défini en surface ». Ce texte,
dont la rédaction date du décret du 20 mai 1955, a fait
disparaître la réserve qui figurait à l’article 29 de la loi de
1810, qui prévoyait que, à l’intérieur d’un même périmètre,

286
Art. 68 du C. minier congolais.

221
une délimitation des concessions de plusieurs exploitants
par couches superposées était possible.
275. Il convient de souligner le fait qu’en droit français,
les textes ne posent que très peu de règles préalables quant à
la superficie des titres miniers ou à l’aspect géométrique. En
conséquence, c’est au demandeur de la concession que
revient la charge d’indiquer dans sa demande les limites
précises et la superficie du titre qu’il sollicite, le tout étant
représenté exactement sur une carte et un plan dont les
échelles sont précisées et qui doivent être joints à la
demande287. La superficie ainsi sollicitée dépendra
évidement des zones qu’il estime intéressantes, des travaux
qu’il projette d’entreprendre et de l’engagement financier
qu’il entend souscrire.
Aucune limite légale n’étant prévue, l’administration
dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour fixer la superficie
des titres de recherches ou d’exploitation à accorder,
compte tenu des circonstances de l’espèce. Le titre, une fois
délimité, fait l’objet d’une dénomination par référence à un
nom de lieu voisin.
276. Bien qu’il soit difficile de poser des règles a priori,
il apparaît que l’attitude de l’administration française est
commandée par le souci essentiel d’éviter la stérilisation des
surfaces qu’elle accorde. En effet, l’administration des mines
constatait que certaines sociétés étaient tentées d’accaparer
des terrains pour éviter que ne soient concurrencées les
productions de gisements qu’elles détiennent à l’échelon
national ou international. D’autre part, il fallait également
éviter que des superficies trop vastes soient accordées sans

287
D. du 14 août 1923, art. 2 ; D., du 27 août 1955, art. 2 et 3 ; D. du 27
déc. 1955, art. 2 et 3.

222
tenir compte des réelles capacités financières et techniques
des titulaires.
C’est également cette considération qui a probablement
conduit les différentes législations à prévoir la réduction de
la superficie initiale du titre minier à l’occasion de chaque
renouvellement de celui-ci.

C. La transformation des minerais sur le territoire national

277. Pour permettre à l’économie nationale de tirer
profit de la valeur ajouté des minerais, « le titulaire d’un
droit minier d’exploitation ou d’une Autorisation
d’exploitation de carrière permanente est tenu de traiter ou
de faire traiter les substances minérales en produits
marchands dans ses propres installations ou auprès des
entités de traitement agréées établies sur le territoire
national288 ». Pour ce faire, « il est fait obligation à tout
exploitant miniers de présenter à la Direction des mines son
plan d’industrialisation contenant un programme de
traitement des produits miniers extraits de son périmètre
dans ses propres installations ou auprès des entités de
traitement agréées établies sur le territoire national ».

§3. La caducité du Permis d’Exploitation minière

278. Le titulaire du Permis de Recherches qui sollicite
la délivrance d’un Permis d’Exploitation mais qui, à
l’expiration des délais n’aurait pas payé le montant des
droits superficiaires annuels par carré pour la première
année de validité du Permis d’exploitation sollicité, ou qui
n’aurait pas procédé à la cession à l’État de 10 % des parts

288
C.M., art. 108 bis.

223
ou actions du capital social de la société, le Permis
d’Exploitation devient d’office caduc, en application du
dernier alinéa de l’Article 47 du Code Minier.
En effet, il résulte des dispositions de l’article 47 du
Code minier qu’en cas de décision d’octroi ou de décision
d’inscription par voie judiciaire (prévue à l’article 46 du
Code minier), le Cadastre minier délivre au requérant les
titres miniers et/ou de carrières constatant les droits miniers
ou des carrières octroyés, moyennant paiement des droits
superficiaires annuels par carrés y afférents.
Mais avant de délivrer le Permis d’Exploitation et de
l’inscrire dans le registre correspondant, l’article 47 du Code
impose au Cadastre minier l’obligation de « vérifier
l’authenticité des preuves de paiement des droits
superficiaires annuels par carré ».
279. Sans préjudice des dispositions de l’article 198 du
Code minier (dont l’alinéa 2 prévoit que « Le titulaire des
Permis de Recherches, des Permis d’Exploitation, (…)
paient les droits superficiaires pour la première année au
moment de la délivrance du titre minier ou de carrières », le
dernier alinéa de l’article 47 prévoit que « les droits
superficiaires annuels par carré sont payés, « pour la
première année, au plus tard trente jours ouvrables à
compter de la notification de l’octroi du droit sollicité et des
notes de débit afférentes » aux droits superficiaires annuels
par carré. Passé ce délai, « le droit accordé devient d’office
caduc ».
Dans ce cas, l’article 159 du Règlement minier énonce
que le Cadastre Minier central ou provincial prend le
lendemain de la date limite de paiement desdits droits
superficiaires ou de cession des parts ou actions susvisées les
mesures suivantes :

224
 a) enregistrer sur la fiche technique de la demande et
dans le cahier d’enregistrement général la caducité du
Permis d’Exploitation pour non-paiement des droits
superficiaires annuels ou pour défaut de cession des parts
sociales à l’État ;
b) radier l’inscription du Permis d’Exploitation dans le
registre des droits octroyés ;
c) radier le report du périmètre d’exploitation sur la
carte de retombes minières.
Le délai de 30 jours semble insuffisant au regard de la
sanction attachée au manquement de ce paiement, des
enjeux financiers en présence et des autres considérations
administratives et matérielles. Pour éviter les mauvaises
surprises, le paiement de ces taxes doit être la priorité du
demandeur qui doit prendre ses dispositions dès
l’introduction de la demande du Permis d’Exploitation.

Section 3. Expiration et renouvellement du Permis

d’Exploitation
280. La fin du permis d’Exploitation minière peut
résulter de l’expiration de sa durée de validité, du retrait
(sanction administrative) ou d’une décision de renonciation
du titulaire.

§1. L’expiration du Permis d’exploitation minière

281. Le Permis d’Exploitation expire à la fin d’une
période de validité non suivie de renouvellement ou lorsque
le gisement est épuisé289. A l’expiration du Permis
d’Exploitation, le Cadastre Minier est tenu de notifier au

289
Art. 78 du C. minier congolais.

225
titulaire le constat de l’expiration de son titre, en réservant
copie de son courrier à la Direction des Mines. Dans ce cas,
le Périmètre couvert par ledit Permis expiré devient libre de
tout droit minier et rentre au domaine privé de l’Etat. En
dehors du cas d’expiration, certaines situations peuvent
conduire l’Administration à décider le retrait du Permis
d’Exploitation.

§2. La déchéance et retrait du Permis d’Exploitation

282. Si le retrait (B) est la conséquence de la déchéance
(A) du Permis d’Exploitation, il paraît indispensable
d’analyser les contours de ces deux notions.

A. La déchéance du Permis d’Exploitation minière

La déchéance d’un titre minier est une sanction que le
ministre des mines peut prendre à l’encontre d’un titulaire
du Permis de recherches ou d’Exploitation des mines, de
Rejets de mines ou de carrières pour manquement aux
obligations administratives mis à sa charge en application
de l’article 286 du Code minier. Selon cet article, la
déchéance est prononcée pour sanctionner deux
manquements administratifs, à savoir, « le non-paiement
des droits superficiaires annuels par carré » et « le défaut de
commencer les travaux dans le délai légal » prévu aux
articles 196 à 199 du Code minier relatifs aux obligations des
titulaires des droits miniers et de carrières.
Ainsi, l’article 197 du Code minier impose au titulaire
du Permis de recherches, du Permis d’Exploitation ou de
carrière de commencer respectivement les travaux dans le
délai de six mois à compter de la délivrance du titre
constatant son droit, de commencer les travaux de

226
développement et de construction dans un délai de trois ans
à compter de la délivrance du titre constatant son droit ;
dans un délai de un an pour le titulaire du Permis
d’Exploitation de petite mine et dans un délai de six mois
pour le titulaire du Permis d’Exploitation de carrières
Permanentes.
283. En cas de recours contre une décision de
déchéance du titre, le dernier alinéa de l’article 289 du Code
minier prévoit que « le droit minier ou de carrière concerné
reste valable pendant toute la durée de la procédure ».
Toutefois, ajoute poursuit le texte « il est fait mention de la
décision et de la procédure de recours engagée au registre
des permis et des autorisations octroyés ».
284. La portée du dernier alinéa de l’article 289 mérite
d’être précisé puisque qu’il peut arriver que le ministre des
mines attribue le gisement couvert par le Permis déchu à un
autre requérant dans l’intervalle qui sépare sa décision de
déchéance du titre et le recours du titulaire du Permis
déchu. Par ailleurs, et pour éviter les déconvenues,
l’attention du titulaire doit porter également sur l’échéance
du terme de son Permis, qui invalide le titre de façon
naturelle et permet ainsi au ministre des mines de le retirer
légalement pour le remettre au domaine privé de l’Etat afin
de l’attribuer à nouveau. Il n’y a pas de jurisprudence établi
sur ce genre de contentieux puisqu’il n’y a pas d’action
judiciaire mais le risque d’abus d’autorité est bien réel, dans
la mesure où la loi congolaise ne reconnait pas le droit à
l’erreur pour les usagers ou les opérateurs miniers.

B. Le retrait du Permis d’Exploitation minière

285. Alors que le Code minier de 2002 n’avait pas

227
expressément organisé les conditions légales et les modalités
de retrait du Permis d’Exploitation, la nouvelle formulation
de l’article 290 du Code comble cet « angle mort » en
énonçant que les droits miniers et l’Autorisation
d’exploitation de carrières permanente sont retirés par le
ministre lorsque le titulaire n’a pas exercé le recours contre
la décision de déchéance et lorsque les voies de recours sont
forcloses ou si le recours est rejeté. La décision de retrait
intervient au jour du rejet du recours ou au dernier jour
utile où le recours aurait dû être engagé.
Le texte ajoute que « La décision de retrait est notifiée
au Cadastre minier qui procède à son inscription dans le
registre des titres annulés. Le Périmètre qui fait l’objet d’un
droit minier ou de carrières retiré revient au domaine public
de l’Etat et peut être reversé dans les zones réservées à la
recherche géologique ».
Dans le même sens, l’article L. 173-5 du Code minier
français prévoit le retrait du Permis d’Exploitation
notamment pour : a) défaut de paiement, pendant plus de
deux ans, des redevances minières dues à l’État, aux
départements et aux communes ; b) la mutation ou
l’amodiation non conforme ; c) les infractions graves aux
prescriptions de police, de sécurité ou d’hygiène ou
l’inobservation des mesures imposées à l’exploitant pour
assurer la protection des intérêts visés à l’article L. 161-1 du
Code ; d) le non-respect de l’obligation de mettre à la
disposition de la Commission de l’Energie Atomique les
substances utiles à l’énergie atomique ; e) l’absence ou
l’insuffisance prolongée d’exploitation manifestement
contraire aux possibilités du gisement ou à l’intérêt des
consommateurs et non justifiées par l’état du marché ou
l’exploitation effectuée dans des conditions telles qu’elle est

228
de nature à compromettre sérieusement l’intérêt
économique, la conservation et l’utilisation ultérieure du
gisement ; f) le non-respect des conditions générales et du
cahier des charges de la concession ; g) l’inexploitation
depuis plus de dix ans.
286. Sur le plan procédural, le retrait du titre se fait par
arrêté du ministre chargé des mines, après une mise en
demeure restée infructueuse.
Le gisement sur lequel portait le droit d’exploitation
retiré est ouvert aux recherches290. A cet effet, le Conseil d’Etat
a jugé que « le retrait d’une concession constitue une faculté
ouverte à l’Administration et non une obligation s’imposant
à celle-ci ; et qu’il lui appartient d’apprécier dans chaque cas
les mesures à prendre à l’égard du concessionnaire »291.

§3. La renonciation au Permis d’Exploitation minière

287. Le titulaire d’un Permis d’Exploitation peut
renoncer, totalement ou partiellement, à son titre292. Si la
renonciation au droit d’exploitation ne devient définitive
qu’après avoir été acceptée par arrêté du ministre chargé des
mines293, l’article 79 du Code minier marque sa prise d’effet
à compter du jour du donner acte de la déclaration de
renonciation par le Ministre des mines ou dans tous les cas,
dans les trois mois à compter du dépôt de la déclaration.
288. Prenant le contrepied de l’article 79 précité, la
législation française, notamment l’article 55 du décret n°
2006-648 du 2 juin 2006 énonce qu’en cas de déclaration de

290
C. minier, art. L. 173-7.
291
CE, 16 oct. 1976, Ligue de défense des Alpilles.
292
C. minier, français, art. L. 144-2 et C. minier congolais, art. 79.
293
C. minier, français, art. L. 144-1.

229
renonciation par le titulaire du Permis d’Exploitation, « le
silence gardé par le ministre pendant plus de dix-huit mois
vaut décision de rejet de la demande (de renonciation). Ce
délai, bien que long a été validé par le Conseil d’État français
dans un arrêt du 27 juillet 2005, en raison notamment de la
complexité de la procédure d’abandon de titre minier qui
nécessite l’aboutissement consécutif de la procédure d’arrêt
des travaux miniers294 et de la réhabilitation de
l’environnement.
289. Par ailleurs, l’alinéa 3 de l’article 79 du Code
minier congolais, précité prévoit que la partie du Périmètre
faisant l’objet de renonciation ou de retour au patrimoine
de l’État « doit être composée de carrés entiers » mais que la
renonciation totale ou partielle du périmètre ne donne droit
à aucun remboursement des droits et frais payés à l’État
pour l’octroi ou le maintien du permis. En outre, il est
important de préciser que la renonciation ne dégage pas le
titulaire de sa responsabilité relative à la protection de
l’environnement et de ses engagements envers la
communauté locale.
Il en résulte donc que l’État peut engager sa
responsabilité pour faute s’il est établi que son refus de
donner acte à la déclaration de renonciation au Permis
d’Exploitation est injustifié. Dans cette hypothèse, le juge
administratif295, s’il ne peut constater lui-même la
renonciation en se substituant au ministre des mines, peut
enjoindre ce dernier de l’accepter296.

294
CE, 27 juill. 2005, n° 264913, Sté Arbed : JurisData n° 2005-068702 ;
Rec. CE 2005, p. 341 ; JCP A 2005, act. 467 ; AJDA 2005, p. 2084.
295
CE, 12 janv. 2004, n° 249838, Sté des mines de Sacilor-Lormines : JCP
A 2004, 1140, comm. R. Noguellou.
296
CAA Nancy, 20 juin 2005, n° 01NC00597, Sté des mines Sacilor-

230
§4. Le renouvellement du Permis d’Exploitation
290. Le renouvellement du Permis d’Exploitation est
régi par les dispositions des articles 80, 35, 196 à 199 du
Code minier.
Mais de façon générale, le Permis d’Exploitation est
renouvelable si le titulaire respecte les conditions ci-après :
a) n’ait pas failli à ses obligations de maintien de la validité
du permis prévues aux articles 196 à 199 du Code ; b)
présente une nouvelle étude de faisabilité qui démontre
l’existence de réserves exploitables ; c) démontre l’existence
des ressources financières nécessaires pour continuer à
mener à bien son projet selon le plan de financement et de
travaux d’exploitation de la mine ainsi que le plan de
réhabilitation du site à sa fermeture. Ce plan précise chaque
type de financement visé et les justifications de leur
disponibilité probable ; d) obtienne l’approbation de la mise
à jour de l’EIES et du PGES ; e) souscrive un engagement de
continuer activement son exploitation ; f) démontre l’entrée
en phase de rentabilité du projet ; g) démontre la mise en
valeur régulière et ininterrompue du gisement ; h) cède à
l’Etat à chaque renouvellement 5 % des parts ou actions du
capital social de la société en sus de celles cédées
précédemment ; i) n’ait pas failli à ses obligations fiscales,
parafiscales et douanières ; j) dépose un acte d’engagement
de se conformer au cahier des charges définissant la
responsabilité sociétale vis-à-vis des communautés locales
affectées par les activités du projet.
291. La demande de renouvellement du Permis
d’exploitation est adressée par le titulaire du Permis

Lormines.

231
d’exploitation au Cadastre minier au moins un an et pas
plus que cinq ans avant la date d’expiration du Permis
d’exploitation. Cette demande comprend les
renseignements ci-après :
a) les mentions prévues aux literas a, b et c de l’article
35 du Code ; b) l’identité des sociétés affiliées ; c) la nature,
le nombre et la superficie du périmètre détenu par le
titulaire et ses sociétés affiliées.
Le Règlement minier fixe les modalités de
l’établissement, du dépôt, de la recevabilité ou de
l’irrecevabilité, de l’instruction cadastrale, technique,
environnementale et sociale de la demande de
renouvellement du Permis d’exploitation ainsi que de la
décision de renouvellement, de son inscription, notification
et affichage.
Le titulaire ne doit pas avoir failli à ses obligations de
maintien de la validité du permis, notamment l’exécution
des travaux d’exploitation dans les délais légaux, le
paiement des droits superficiaires annuels et taxes,
conformément aux dispositions des articles 196 à 199 du
Code minier ; démontre le non épuisement du gisement à
travers une mise à jour de l’étude de faisabilité, démontre
l’existence des ressources financières suffisantes pour
continuer l’exécution du projet selon le plan de financement
approuvé et le plan de réhabilitation du site à sa fermeture.
292. La demande de renouvellement du Permis est
adressée par le titulaire au Cadastre Minier au moins un an
et pas plus que cinq ans avant la date d’expiration du Permis
d’Exploitation. Cette demande doit comprendre les
renseignements ci-après : a) les mentions prévues aux litera
a, b et c de l’article 35 du présent Code ; b) l’identité des
sociétés affiliées ; c) la nature, le nombre et la superficie du

232
Périmètre détenu par le titulaire et ses sociétés affiliées.
Pour faciliter l’examen du dossier, le requérant est tenu
de joindre à la demande le titre du Permis d’Exploitation en
cours de validité et la preuve de paiement des frais de dépôt.
A la réception du dossier, le Cadastre Minier déclenche
l’instruction cadastrale, technique et environnementale à la
Direction des mines et à l’Agence Nationale chargée de la
protection de l’environnement, sur le fondement des 39 à 42
du Code minier.
A l’issue de l’instruction du dossier par les services
précités, le Cadastre Minier transmet le dossier de demande
avec les avis technique et environnemental au Ministre des
mines pour décision. Ainsi, sauf refus notifié au requérant
dans les meilleurs délais, le silence gardé par le Ministre des
mines trente jours à compter de la réception de la demande
« vaut octroi du renouvellement du Permis
d’Exploitation » . En cette hypothèse, « le Cadastre minier
297

procède à l’inscription d’office du renouvellement dans un

délai de cinq jours ouvrables à compter de la date où le
renouvellement est censé être accordé »298. Tout refus de
renouvellement d’un Permis d’Exploitation doit être motivé
et donne droit aux recours arbitral interne ou international,
sans préjudices des recours administratifs et judiciaires299.

§5. Le régime de provision pour reconstitution de gisement

293. Aux termes de l’article 257 du Code minier, les

297
Il est à constater que la conséquence tirée en droit congolais en cas du
silence du Ministre des mines est à l’opposé de ce que prévoit le Code
minier français, selon lequel le silence du Ministre vaut rejet de la
demande.
298
C. minier congolais, Art. 62, avant dernier alinéa.
299
C. minier congolais, art. 315 à 320 du Code minier.

233
titulaires des droits miniers sont autorisés à constituer, en
franchise de l’impôt sur les bénéfices et profits, « une
provision pour reconstitution de gisement dont le montant
maximal est égal à 0,5 % du chiffre d’affaires de l’exercice au
cours duquel elle est constituée ». Cette provision est utilisée
dans ses activités de recherches sur le territoire national
avant l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la
clôture de l’exercice au cours duquel la provision a été
constituée. Faute d’avoir été utilisée dans les conditions
précitées, la provision pour reconstitution de gisement doit
être réintégrée dans le bénéfice imposable au titre du
quatrième exercice suivant celui au cours duquel elle a été
constituée.

A. L’économie générale du système

294. D’une manière générale, la provision pour
reconstitution des gisements a pour objet de faciliter aux
entreprises minières la recherche de nouveaux gisements de
substances minérales solides présentant un intérêt pour
l’économie nationale et, à cet effet, d’exclure de leurs
bénéfices imposables les sommes qui leur sont nécessaires
pour effectuer une telle recherche300. En ce sens, par
exemple, le droit à la constitution de cette provision est
limité aux entreprises procédant déjà à l’exploitation de
gisements de cette nature.
295. La RDC n’est pas le seul pays à imposer la mise en
place d’une provision pour reconstitution de gisement.
Dans le système fiscal français, par exemple, l’article 39 ter

300
Cfr Bulletin Officiel des Finances Publiques-Impôts
http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/6425-PGP, consulté le 08/08/2019 à
12h50.

234
B du Code général des impôts301 a introduit le système
américain de la « Delpletion Allowance », en permettant
aux titulaires de Permis de recherches ou d’exploitation
minières de déduire de leurs bénéfices nets, une « provision
pour reconstitution de gisement », exonérée de l’impôt sur
les sociétés si elle est réemployée en travaux de recherche ou
en participations à des organismes agrées. L’économie
générale de ladite provision peut se résumer comme suit :
– à la clôture de chaque exercice, le montant de la
dotation à la provision pour reconstitution des gisements ne
peut excéder302 :
– ni 15 % du montant des ventes des produits
marchands extraits de gisements exploités par l’entreprise
ou acquis par celle-ci auprès de filiales étrangères dans
lesquelles elle détient directement ou indirectement 50 % au
moins des droits de vote, lorsque ces ventes sont prises en
compte pour la détermination du bénéfice imposable en
France ; – ni 50 % du bénéfice imposable réalisé au cours
dudit exercice et provenant de la vente, en l’état ou après
transformation, de ces mêmes produits ;
– la dotation constituée à la clôture d’un exercice doit,
avant l’expiration d’un délai de cinq ans (Trois ans en RDC)
à partir de la date de cette clôture, être utilisée, soit sous la
forme d’immobilisations ou de travaux de recherche,
réalisés pour la mise en valeur de gisements de substances
minérales susvisées et situés en France métropolitaine ou
dans les départements d’outre-mer, soit à l’acquisition de
participations dans des sociétés ou organismes ayant pour

301
Art. 39, CGI, tel que modifié par la loi n°2013-1278 du 29 déc. 2013.
302
Ces chiffres différents selon le barème retenu dans chaque législation
fiscale.

235
objet d’effectuer la mise en valeur de tels gisements ;
– lorsqu’elle est employée conformément à son objet, la
provision est transférée à un compte de réserve ordinaire.
296. Toutefois, l’entreprise rapporte à ses résultats
imposables un montant égal aux investissements admis en
remploi de cette provision selon les modalités suivantes :
a) les entreprises qui réalisent des investissements
amortissables en remploi de la provision doivent rapporter
à leurs résultats imposables, de manière extracomptable, au
même rythme que l’amortissement, une somme égale au
montant de ces investissements ;
b) lorsque la provision est remployée sous la forme
d’immobilisations non amortissables, de travaux ou de
participations, une somme égale au montant de ces
remplois doit être réintégrée en une seule fois, de manière
extracomptable au titre de l’exercice au cours duquel est
effectué ce remploi ;
c) en revanche, dans la mesure où elle n’a pas été
utilisée dans le délai et les conditions impartis la dotation au
compte de provisions est rapportée au bénéfice imposable
de l’exercice en cours à la date de ce délai et l’impôt
correspondant est majoré de l’intérêt de retard prévu à
l’article 1727 du Code Général des Impôts (CGI)303.

Section 4. Les conventions dont peut faire l’objet un

303
L’alinéa 1er de l’art.1727 du CGI (tel qu’il a été modifié par l’article 13
de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012) prévoit que « Toute créance
de nature fiscale, dont l’établissement ou le recouvrement incombe aux
administrations fiscales, qui n’a pas été acquittée dans le délai légal donne
lieu au versement d’un intérêt de retard. A cet intérêt s’ajoutent, le cas
échéant, les sanctions prévues au présent code ».

236
Permis d’exploitation minière
297. Dans le cadre de cette analyse, nous verrons que le
Permis d’Exploitation minière peut faire l’objet d’une
convention de cession (§1), d’hypothèques (§2),
d’amodiation (§3) et d’une mutation (§4).

§1. La cession du Permis d’Exploitation minière

298. Il résulte des articles 182 et suivants du Code
minier que les droits miniers et les Autorisations
d’Exploitation des carrières permanentes peuvent faire
l’objet d’une cession totale ou partielle, suivant deux
procédés. La première forme est la cession même du droit
d’exploiter (généralement appelée vente de la mine : ce
terme, qui pouvait se justifier à l’époque où la mine était
considérée comme un objet de propriété, est devenu
impropre depuis qu’elle a perdu ce caractère). Il est bien
entendu que, puisque la mine fait l’objet d’un droit distinct
de celui du propriétaire du sol, la cession du sol par le
propriétaire superficiaire est sans incidence sur le sort de la
mine. Sans doute, la question pourrait-elle être discutée s’il
y avait identité de personne entre le propriétaire
superficiaire et l’exploitant. Il est donc prudent, dans ce cas,
de bien préciser dans l’acte de cession l’intention des parties
et l’objet de la cession. Il s’agit ici de la cession du Permis
d’exploitation à une autre entreprise, moyennant un prix.
299. La deuxième forme est la cession de parts sociales
par les associés ou de la cession d’actions ou, plus rarement,
de parts d’indivision, selon la forme juridique adoptée par
l’entreprise minière. Dans ce cas, la mine ne passe pas en
entier du patrimoine d’une personne physique ou morale
dans un autre patrimoine, mais ce sont seulement les titres

237
ou parts représentatifs du capital de la société ou de
l’indivision qui changent de propriétaire. Sur le plan du
droit administratif, une telle cession qui ne concerne que les
rapports des actionnaires avec la société, est sans incidence
sur le droit à l’exploitation minière, qui n’est qu’un des
éléments du patrimoine de cette personne morale.
En ce sens, l’article 182 du Code minier congolais
énonce que « les droits miniers et les Autorisations
d’Exploitation de Carrière Permanente peuvent faire l’objet
d’une cession totale ou partielle. Cette cession est définitive et
irrévocable, mais qu’elle ne prend effet qu’à partir de l’octroi
d’un nouveau titre minier ou de carrière d’exploitation au
bénéficiaire de ladite cession ». Pour obtenir la cession du
titre minier ou de carrière, le bénéficiaire de la cession doit
être éligible aux droits miniers ou aux Autorisations
d’Exploitation de Carrière Permanente.
300. Afin de garantir l’exécution des obligations légales
attachées au Permis d’Exploitation, l’acte de cession doit
contenir l’engagement du cessionnaire à assumer toutes les
obligations du titulaire vis-à-vis de l’État et des
communautés locales. Mais pour être valide, lorsque les
conditions sont réunies, la cession doit être enregistrée au
Cadastre minier. Cependant, pour être opposable aux tiers,
l’enregistrement de l’acte de cession se fait conformément
aux dispositions de l’article 171 du Code minier, c’est-à-
dire, moyennant paiement des mêmes frais que ceux exigés
pour l’enregistrement des hypothèques.

§2. L’hypothèque du Permis d’Exploitation

301. L’hypothèque permet à un créancier, qui n’est pas
payé dans les délais convenus, d’obtenir la saisie de

238
l’immeuble de son débiteur en garantie du paiement de sa
créance sous certaines conditions. Sont seuls susceptibles
d’hypothèques, au sens de l’article 168 du Code minier, les
Permis d’Exploitation minière, le Permis d’Exploitation de
Rejets, le Permis d’Exploitation de Petite Mine et
l’Autorisation d’Exploitation de carrières Permanente. Le
texte cite également les immeubles par incorporation situés
dans le périmètre d’exploitation minière, notamment les
usines, les installations et les machines construites pour la
concentration, le traitement et la transformation des
substances minérales, tout comme les immeubles par
destination affectés à l’exploitation minière.

A. Les différentes hypothèques

302. D’une manière générale, le Code civil prévoit un
certain nombre de conditions légales de validité de
l’hypothèque. Ainsi, l’hypothèque ne peut avoir lieu que
dans les cas et selon les formes autorisées par la loi. Celle-ci
prévoit trois catégories distinctes d’hypothèques :
– l’hypothèque légale qui résulte de la loi, elle est de
droit sans action judiciaire préalable (pour certains droits et
créances tels que ceux d’un époux, sur les biens de l’autre ;
ceux de l’Etat, de province et des établissements publics, sur
les biens des contribuables ; ceux des créances privilégiées
sur la généralité des meubles ; les frais funéraires ; etc.) ;
– l’hypothèque judiciaire qui résulte des jugements.
Celle-ci doit être sollicitée auprès d’un juge et être obtenue
par décision de justice (jugement, décision arbitrale
revêtues de l’ordonnance judiciaire d’exécution, décision
judiciaire rendue en pays étranger et déclarée exécutoire par
un tribunal congolais ;
– l’hypothèque conventionnelle qui résulte de la

239
volonté des parties ou des conventions légalement formées.
Elle ne peut être consentie que par celui ou ceux qui ont la
capacité d’aliéner les immeubles qu’ils y soumettent. Elle
suppose un accord de volonté entre parties et d’être
formalisée dans une convention spéciale (contrat de prêt
bancaire).
303. Cette hypothèque ne peut être consentie que par
acte notarié qui déclare spécialement la cause de
l’hypothèque mais aussi la nature et la situation de chacun
des immeubles sur lesquels l’hypothèque est consentie. Elle
peut porter sur une ou plusieurs créances présentes ou
futures, créances déterminables (il peut s’agir aussi des
hypothèques rechargeables304 qui ne sont pas encore
réglementées en droit congolais).
304. Du point de vue de la procédure de la constitution
de ces hypothèques dans le cadre des activités minières,
l’article 169 du Code minier précise que « tout contrat
d’hypothèque portant sur l’un des biens précités doit
préalablement être agréé par le Ministre des mines sur
demande du créancier hypothécaire ou du titulaire ». La

304
L’hypothèque rechargeable est, en droit français, une sureté
« nouvelle » issue de l’ordonnance du 23 mars 2006, destinée à soutenir
la consommation. Il s’agit d’une hypothèque dont l’assiette peut être
réutilisée afin de servir de garantie auprès de nouveaux créanciers une
fois que la créance initiale a été partiellement remboursée ou quand
l’importance de l’hypothèque excédait la première créance. En ce sens, le
propriétaire d’un bien d’une valeur de cents mille qui aura déjà
hypothéqué ce bien pour un prêt de trente mille peut obtenir à nouveau
l’inscription d’une ou plusieurs autres hypothèques sur le même bien
pour garantir le remboursement des prêts (une première hypothèque de
trente mille, une deuxième de quarante mille (…)). C’est une forme
d’hypothèque qui comporte des avantages et des graves inconvénients à
étudier de près avant de s’y engager.

240
demande d’approbation de l’hypothèque est adressée au
Cadastre Minier. Il y est joint – l’acte ou le contrat
d’hypothèque indiquant le montant ou l’estimation de la
créance garantie par l’hypothèque et – une copie certifiée
conforme du titre minier ou des carrières dont le droit est
concerné par l’hypothèque.
Cependant, il résulte de la nouvelle formulation des
alinéas 5, 6 et 7 de l’article 169 du Code minier que la
constitution d’une hypothèque requiert nécessairement
l’avis technique de la Direction des mines. Celle-ci le
transmettre (son avis technique) au ministre et au Cadastre
minier « dans un délai de dix jours ouvrables à compter de la
réception du dossier lui transmis par le Cadastre minier ».
A la suite de cet avis (conforme dans la mesure où le
ministre est tenu de le suivre), « le ministre des mines prend
et transmet sa décision d’approbation ou de refus motivée
au Cadastre minier dans un délai de quarante-cinq jours à
compter de la date de réception du dossier lui transmis par
ce dernier ». L’article précise in fine que « Passé ce délai,
l’approbation est réputée acquise ».
305. Toutefois, le Ministre des mines peut refuser
d’approuver la constitution d’une hypothèque, notamment
lorsque les conditions de l’article 169 ne sont pas remplies,
et en application des dispositions de l’article 170 du Code
minier.
Il résulte des dispositions de l’article 170 précité que le
Ministre des mines ne peut refuser l’approbation de la
constitution d’une hypothèque que lorsque : a) – la valeur
de l’hypothèque est inférieure à la créance garantie et en cas
d’hypothèque antérieure, le contrat ne peut porter que sur
la partie du bien non grevé ; b) – l’hypothèque garantit des
créances n’ayant aucun rapport avec l’activité minière pour

241
laquelle elle est consentie ; c) – le montant du financement
obtenu est insignifiant ; d) – le créancier hypothécaire est
frappé d’interdiction de détenir des droits miniers et/ou de
carrières ; e) – lorsque le droit minier ou de carrières
d’exploitation du titulaire n’est plus en cours de validité.
306. Pour garantir la transparence de la décision du
ministre, le texte précise que « Tout refus d’approbation
d’hypothèque doit être motivé et donne droit à l’exercice des
recours prévus par les articles 313 et 314 du Code »305.
Selon la dernière formulation issue de la loi du 09 mars
2018 de l’article 171, l’hypothèque est enregistrée
moyennant paiement, au profit du Trésor public, « d’un
droit d’enregistrement équivalent en francs congolais, dont
le taux applicable, suit le palier dégressif ci-après : – 0,5 % :
de 1 à 100.000.000 USD ; – 0,3 % : de 100.000.001 à
500.000.000 USD ; – 0,2 % : de 500.000.001 à 1.000.000.000
USD ; – 0,1 % : au-delà de 1.000.000.000 USD ». Pour être
opposable aux tiers, toute hypothèque approuvée par le
Ministre des mines doit obligatoirement être inscrite au dos
du titre minier ou de carrières avant d’être portée dans le
registre du Cadastre minier.
307. Signalons à titre historique que les articles 6, 17 et
21 du Code minier français de 1810 prévoyait également la
possibilité de consentir des hypothèques et privilèges sur les
mines. C’était une conséquence du droit de propriété.
L’intérêt que pouvait représenter le prêt hypothécaire sur
une mine au début du XIXe siècle, en tant que moyen de
crédit s’est amenuisé aujourd’hui en raison tant des
difficultés que représenterait pour le créancier la réalisation
de son droit, que du développement d’autres moyens de

305
Art. 170. C. min. congolais.

242
crédit d’un maniement plus aisé. Cependant, c’est dans le
but de procurer au titulaire du permis d’exploitation une
plus large surface financière que la loi de 1919 avait conservé
la possibilité d’hypothéquer le Permis d’exploitation
minière.
Mais, aussi bien la loi du 16 juin 1977 que celle du
15 juillet 1994, n’ont supprimées cette institution en
abrogeant les articles 41 et 49 du Code minier. En effet,
l’ancien article 41 du Code minier prévoyait que « la fin
d’une concession de durée limitée entraîne l’extinction de
toutes hypothèques sur le droit immobiliers et les
immeubles par nature ou par destination dont l’attribution
gratuite à l’État est prévue […] ». De même, l’ancien article
49 précisait que « la mine reste à la disposition du domaine,
libre et franche de toutes charges provenant du
concessionnaire déchu ».
308. Aujourd’hui, l’article L. 132-8 (art.36) du Code
minier français prévoit que « l’institution d’une concession,
même au profit du propriétaire de la surface, crée un droit
immobilier distinct de la propriété de la surface. Ce droit n’est
pas susceptible d’hypothèque »306. En effet, jusqu’à la loi n°
77-620 du 16 juin 1977, le droit minier reconnaissait la
possibilité de constituer une hypothèque sur la mine307.
Cette sûreté faisait l’objet de plusieurs articles du Code
minier : article 30, alinéa 2, prévoyait que le droit
immobilier résultant de la concession était « susceptible
d’hypothèques, sans préjudice de celles qui auraient été ou

306
De même, l’art. 55 du C. min. stipule que « Le permis d’exploitation
crée un droit immobilier, indivisible, non susceptible d’hypothèques ».
307
Jean Personnaz et François Verrier, Fasc. 10, Mines et carrières, JC,
16 Juin 2000- mise à jour le 4 Juillet 2013, n°49 et s.

243
qui seraient prises sur la surface » ; article 41, conférait une
hypothèque au profit de ceux qui ont fourni des fonds pour
les recherches de la mine, ou pour les travaux de
construction ou la fabrication de machines destinées à
l’exploitation.
309. Malgré l’exclusion des hypothèques, la législation
française avait longtemps conservé les privilèges miniers.
En effet, les mines pouvaient être grevées de privilèges du
droit commun comme les autres biens appartenant au
débiteur. Elles peuvent donc faire l’objet des privilèges
généraux du Code civil et du Code du commerce, vis-à-vis
de l’exploitation ainsi que des privilèges généraux sur
l’immeuble. Par ailleurs, l’exploitation des mines
constituant un fonds de commerce, il pouvait faire l’objet
d’un nantissement qui concerne également le droit
d’exploiter. Celui-ci en effet, qu’il résulte d’un permis ou
d’une concession, constitue un élément de fonds
comparable au droit de bail dans un fonds ordinaire.
Ces privilèges sont insoutenables aujourd’hui avec la
conception moderne qui a remplacé la propriété minière
par un simple droit d’exploitation immobilière. Il est à
considérer à l’heure actuelle que les privilèges comme les
servitudes sur les mines ne sont plus possibles.

§3. L’amodiation du Permis d’Exploitation

310. Le contrat d’amodiation est une convention par
laquelle le titulaire d’un Permis d’Exploitation minière ou le
concessionnaire, tout en conservant « la propriété » du droit
minier qu’il détient de l’acte instituant le permis
d’exploitation, cède à un tiers le droit d’exploiter la
concession pendant un temps et à des conditions bien

244
déterminées par les parties. Il n’est donc pas absurde de dire
que le contrat d’amodiation est un « contrat spécial », même
si, en droit des contrats, l’expression pourrait paraître
« trompeuse »308 : en effet, tous les contrats sont spéciaux et
il n’existe pas de « contrat général », mais à tout contrat,
s’appliquent plusieurs types de règles juridiques. Les unes
sont générales, indifférentes à la catégorie à laquelle
appartient le contrat : elles constituent la théorie générale
des obligations contractuelles, comme le droit pénal général
gouverne toutes les infractions, quelle qu’en soit la
qualification. D’autres règles dépendent de l’espèce à
laquelle appartient le contrat : elles constituent le droit des
contrats spéciaux qu’il serait plus exact d’appeler, à l’instar
du droit pénal spécial, le droit spécial des contrats.
311. Le contrat d’amodiation consiste en un louage
pour une durée fixe ou indéterminée, sans faculté de sous
louage, de tout ou partie d’un droit minier d’exploitation ou
d’Autorisation d’exploitation de carrières permanente,
moyennant une rémunération fixée par accord entre
l’amodiant et l’amodiataire309. En ce sens, tout contrat
d’amodiation doit comporter des clauses fixant d’une part,
– les conditions d’entretien et de réinvestissement
nécessaires à l’exploration et au développement
raisonnables du gisement, et, d’autre part, prévoir des
clauses instituant – la responsabilité solidaire et indivisible
de l’amodiant et de l’amodiataire vis-à-vis de l’État,
garantissant le paiement des droits, impôts, taxes et
redevances dus à l’Administration en vertu du titre minier

308
Ph. Malaurie, L. Aynès et P. –Y. Gautier, Droit civil Les contrats
spéciaux, Defrénois, 2e éd., Paris 2005, p.3.
309
C.M., art.177, alinéa 1.

245
ou de carrières.
312. Contrairement à la cession, l’amodiation n’a pas
pour effet de réaliser le transfert de la propriété du titre
minier mais seulement sa jouissance ; l’amodiataire dispose,
pendant un temps et à des conditions déterminées, des
droits conférés par le titre (l’amodiation s’apparente ainsi à
une sorte de cession du droit d’exploitation de la mine). Le
titulaire du Permis reste tenu à toutes les obligations
auxquelles il est assujetti en vertu de son titre mais dispose
d’une action récursoire à l’encontre de l’amodiataire.
313. Pour terminer, il est intéressant de faire observer
qu’en droit français310, l’amodiation est soumise à
autorisation, délivrée par arrêté du ministre en charge des
mines, sans mise en concurrence, ni enquête publique, ni
consultation du Conseil d’État, à la condition toutefois que
l’amodiataire satisfasse aux conditions requises pour
obtenir une concession. Le silence gardé par le ministre
pendant plus de quinze mois vaut décision de rejet de la
demande d’autorisation d’amodiation. De même, la
résiliation anticipée de l’amodiation est également soumise
à autorisation du ministre des mines. Ainsi, selon la
législation française, « le silence gardé pendant plus de
quinze mois vaut décision de rejet de la demande
d’autorisation de résiliation anticipée d’amodiation »311.

A. Validité du contrat d’amodiation

314. La complexité des procédures et des opérations
d’exploitation minière sont telles que la validité du contrat

310
C. minier français, art. L. 143-9 à L. 143-11., D. n° 2006-648, 2 juin
2006, art. 52.
311
C. minier, art. L. 143-13., D. n° 2006-648, 2 juin 2006, art. 52.

246
d’amodiation a été conditionnée à son approbation par le
Ministre, après vérification de la solvabilité du nouveau
bénéficiaire du Permis d’Exploitation « l’exploitant de
substitution ». En effet, les conventions d’amodiations
intervenant entre vifs sans autorisation ou sans condition
suspensive de l’obtention de celle-ci sont nulles et de nul
effet312 ; en conséquence, l’amodiataire n’a aucune qualité
pour agir contre la décision interdisant les travaux313. Pour
sa part, le titulaire du Permis encourt le retrait de son titre.

B. Contrôle de la validité du contrat d’amodiation par le juge

315. Dans la procédure de validation de l’amodiation,
l’Administration n’est pas dans une situation de
compétence liée puis qu’elle dispose d’un pouvoir
discrétionnaire pour accorder ou refuser les autorisations
d’amodiation. L’autorité administrative peut « refuser
d’autoriser l’amodiation si elle dispose d’éléments laissant à
penser que l’amodiataire ne dispose pas de ressources
financières suffisantes »314. Cependant, pour éviter
l’arbitraire, toutes les décisions de l’Administration sont
soumises au contrôle du juge administratif. A travers
plusieurs arrêts, le Conseil d’État exerce un contrôle
restreint des décisions de l’administration pour rectifier les
cas d’erreur manifeste d’appréciation315. Le moyen tiré de
l’illégalité du titre, devenu définitif, n’est pas recevable par
la voie de l’exception à l’encontre de l’autorisation

312
C. minier, art. L. 143-12.
313
CE, 1er avr. 1925, Sté Houillères Saint-Chamond : Rec. CE 1925, p.
371. – CE, 17 juin 1925, Gachet : Rec. CE 1925, p. 582.
314
CE, 23 oct. 1959, Sté de rech et d’expl Les Mines de Mayres : Rec. CE
1959, p. 1039.
315
CE, 16 oct. 1976, n° 85610, Ligue de défense des Alpilles.

247
d’amodiation316.
316. En ce qui concerne les rapports entre l’amodiataire
et Administration, le Code minier prévoit que l’amodiant
ou le titulaire du droit minier (propriétaire de la mine), reste
tenu à toutes les obligations découlant de son titre minier,
sauf son recours contre l’amodiataire. Ces obligations
devront être rappelées, sous peine, pour le titulaire d’être
tenu de faire lui-même les travaux ou de prendre toutes
mesures utiles pour remédier à la défaillance de
l’amodiataire. Le défaut d’exécution de mesures prescrites
par le Code minier exposerait le titulaire au retrait de son
titre.

§4. L’enregistrement du Permis d’exploitation cédé

317. Lorsque la mutation du titre minier résulte d’un
acte entre vifs, l’autorisation doit être demandée par le
cédant et le cessionnaire. En revanche, lorsqu’elle résulte du
décès du titulaire, l’autorisation doit être demandée soit par
les ayants droit, soit par la personne physique ou morale
qu’ils se seront substituée dans l’intervalle en vertu d’un acte
passé sous la condition suspensive de cette autorisation. Le
rejet de la demande entraîne le retrait du titre317.
318. En droit congolais, cependant, la cession d’un titre
minier au profit du nouveau titulaire implique une nouvelle
« instruction technique »318 du dossier de la demande de
transfert du droit minier ou de l’Autorisation d’Exploitation
de Carrières au nom du cessionnaire. La mutation doit être
réalisée, sauf cas de force majeur, dans un délai de vingt

316
CE, 16 oct. 1976, Ligue de défense des Alpilles.
317
C. minier, art. L. 143-5.
318
Art. 185 du C. minier congolais.

248
jours ouvrables à compter de la date de transmission du
dossier de la demande par le Cadastre minier à la Direction
des Mines.
L’instruction technique de la demande consiste à :
a) vérifier la capacité financière du cessionnaire ;
b) vérifier la prise en charge des obligations du cédant
par le cessionnaire ;
c) déterminer, le cas échéant, que tout changement que
le cessionnaire propose d’effectuer dans les documents
initiaux sur la base desquels le droit minier ou
l’Autorisation d’Exploitation de Carrières Permanente a été
octroyé ne modifie pas les conclusions techniques sur le
projet. Cependant, tout refus de transfert du droit minier ou
d’Autorisation d’Exploitation de Carrières Permanente doit
être motivé et donne droit aux recours prévus par les
dispositions des articles 315 et 316 du Code minier.
Le transfert du droit minier ou de l’Autorisation
d’Exploitation de Carrières Permanente est inscrit au
registre approprié tenu par le Cadastre Minier, après
réception de la demande de mutation lui adressée,
conformément aux dispositions de l’article 172 et après la
notification de la décision d’approbation du transfert au
cédant et au cessionnaire. Par ailleurs, il est indispensable
de noter que le transfert ne peut porter que sur les droits
miniers ou les Autorisations d’Exploitation de Carrières en
cours de validité.
319. Par ailleurs, il résulte de l’article 182 bis du Code
minier que la cession des droits miniers et des autorisations
d’exploitation de carrières permanente est subordonnée aux
conditions suivantes :

249
1. Pour le cessionnaire :
a) être préalablement une personne éligible à requérir
et à détenir les droits miniers ou les autorisations
d’exploitation de carrière permanente conformément à
l’article 23 du présent Code ;
b) justifier, en cas de cession d’un permis de recherche,
de la capacité financière prévue aux articles 56 et 58 du
présent Code ;
c) remplir, en cas de cession d’un droit minier
d’exploitation, la condition prévue à l’article 71 litera d, 71
bis et l’article 104 alinéa 2 du présent Code ;
d) respecter, en cas de cession partielle, les dispositions
des articles 28 et 29 du présent Code. 2. Pour le cédant :
avoir respecté ses obligations de protection de
l’environnement prévues par le plan environnemental
approuvé.
En droit français le contrat d’amodiation a donné lieu
à des difficultés juridiques et à une abondante
jurisprudence319. En effet, contrairement à ce qui se passe
dans le cas de bail d’un domaine rural, l’exploitation des
mines porte sur des produits qui ne se renouvellent pas et
elle a pour effet l’épuisement et la destruction de la chose
louée.
320. La jurisprudence qui reconnaissait autrefois à
cette convention le caractère d’un bail, auquel elle emprunte
cependant la plupart de ses traits320, est depuis longtemps
fixée pour y voir une vente de matériaux, considérés dans

319
Un certain nombre de décisions ont été rendues en France en matière
de carrières, mais les principes sur lesquels elles se fondent peuvent
s’appliquer aux mines.
320
Req., 20 déc. 1937 ; Paris, 24 juin 1885, D.P., 87-1-79.

250
leur état futur, du fait de leur séparation du sol, comme
meubles par anticipation321. Elle conserve ce caractère alors
même qu’elle aurait été qualifiée de bail par les parties322.
Devant les restrictions contradictoires des tribunaux
avec la thèse du contrat de bail, en raison notamment du
caractère immobilier du droit d’exploitation minière,
jugeant que les capacités exigées pour conclure un tel
contrat étaient celles exigées pour l’octroi du permis
d’exploitation323, la doctrine a-t-elle cherché à concilier les
idées de bail et de vente mobilière.
Si pour certains, l’amodiation serait un contrat
intermédiaire, le « contrat d’amodiation » de l’ancien droit,
dans lequel le paiement en nature a été remplacée par le
paiement en espèces, d’autres y voient un contrat double,
comportant d’une part un bail permettant l’occupation de
la surface, et d’autre part la vente de produits à extraire, ce
dernier élément constituant l’accessoire324.
Le plus juste est d’y voir un contrat sui generis325,
participant à la fois de l’un et de l’autre et dont la spécificité
provient du caractère fictif du bien que constitue la
« mine ».
On admet en général qu’il peut se rapprocher de l’un
ou l’autre de ces contrats civils, suivant les circonstances de

321
Cass., Req., 11 janv. 1843, S., 1843-1- 317 ; 28 Janv. 1857, D., 1857-1-
391 ; 27 janv. 1947, S., 1947-1-72 ; Cass., 23 Juin 1952, Bull. arrêts, 1952-
207 ; 29 mai 1953, Bull. arrêts, 1953-189.
322
Cass., 12 janv. 1954, J.C.P., 1954-II-8026, note de Becqué ; CA Lyon,
8 mars 1928., D., 1929-2-91, note de Fréjaville.
323
Cass., 29 Juill. 1890, S., 1893-1-521.
324
Note Ripert, précité, D., 1923-2-97.
325
Aguillon (Pierre), thèse, De la déchéance du droit d’exploiter les mines,
Paris 1903, n°240.

251
la cause. C’est aux juges d’apprécier. Il faudra rechercher
dans chaque cas quelle a été l’intention des parties. C’est
parfois un bail véritable d’une nature particulière, mais ne
différant pas du droit commun, quand le contrat est rédigé
sous forme de bail ou d’amodiation et moyennant un loyer
périodique. Il peut s’agir au contraire d’une vente de
matériaux, quand le concédant entend se faire payer le prix
des matériaux ou des produits extraits au fur et à mesure de
leur extraction, ou proportionnellement au temps de
l’exploitation.
321. Mais dans tous les cas, le locataire de la mine ne
sera, au regard de l’administration qu’un entrepreneur de
l’exploitant, agissant pour son compte et en son nom. Le
titulaire du titre sera seul responsable (généralement) vis-à-
vis de l’État de l’accomplissement des obligations qu’il
entraîne et notamment du paiement des redevances.

252
 Chapitre VI
Le permis d’exploitation
de la petite mine et artisanale

322. Comme pour l’exploitation minière industrielle,

l’accès aux activités d’exploitation de gisements de petites
tailles nécessite l’obtention d’un Permis d’exploitation.
L’institution du Permis d’exploitation des petites mines
constitue d’ailleurs l’une des innovations du Code minier de
2002, alors que les règles d’exploitation artisanale des
minerais remontent de l’époque coloniale.
En effet, il paraît nécessaire d’examiner la notion et les
droits attachés au Permis d’exploitation minière à petite
échelle (section 1), avant d’aborder les règles régissant
l’exploitation artisanale des minerais (Section 2), ainsi que
les structures de commercialisation des produits résultants
de l’exploitation minière à petite échelle et de l’exploitation
minière artisanale (section 3).

253
Section 1. La notion de la petite mine ou de l’exploitation
minière à petite échelle
323. L’exploitation minière à petite échelle exige
l’obtention d’un permis d’exploitation. Comme dans le cas
de l’exploitation industrielle, le permis pour l’exploitation
de la petite mine est un titre minier autorisant l’exploitation
minière délivré lorsque les conditions techniques
caractérisant les gîtes des substances minérales découvert ne
permettent pas d’en assurer une exploitation à grande
échelle, mais permettent l’exploitation des minerais avec un
minimum d’installation fixes, utilisant des procédés semi-
industriels ou industriels326.
Il résulte de cette définition que l’exploitation minière
à petite échelle requière d’abord l’existence ou la découverte
d’un gisement (§1) et nécessite la délivrance d’un Permis
d’exploitation (§ 2).

§1. La découverte d’un gisement de petite taille

324. En effet, l’exploitation minière à petite échelle
diffère de l’exploitation industrielle en raison de la valeur
économique du gisement et de la taille des installations
d’exploitation327. D’autre part, elle se distingue de
l’exploitation artisanale par le fait qu’elle implique
préalablement l’obtention d’un Permis d’Exploitation, la
mise en évidence d’un gisement économiquement et
techniquement exploitable et l’emploi non seulement des
moyens semi-industriels mais aussi industriels.
Les gisements d’exploitation minière à petite échelle

326
V. Exposé des motifs du Code minier congolais, chapitre IV.
327
V. Exposé des motifs et art.1er du C. min. congolais, n° 21 et 22.

254
résultent des travaux de recherches entrepris par le titulaire
d’un Permis de Recherches ou par des travaux réalisés par
l’État dans le cadre de l’article 8 du Code minier. Selon
l’alinéa 2 de cet article, l’État peut se livrer, à travers des
organismes spécialisés créés à cet effet, à des activités
d’investigation du sol ou du sous-sol afin d’améliorer la
connaissance géologique du Territoire national ou à des fins
scientifiques.
325. Cependant, les gisements d’exploitation minière à
petite échelle résultant des travaux de recherches entrepris
par l’État ne sont attribués que dans le cadre d’une
procédure d’appel à concurrences ou appel d’offres328. Cette
procédure résultant de l’article 33 du Code minier est
réservée aux seuls gisements étudiés, documentés ou
éventuellement travaillés (même si le législateur et la
jurisprudence d’ailleurs) ne donnent aucun contenu à la
notion de « gisement travaillé par l’État ou ses services »,
considérés comme un actif d’une valeur importante connue.
En effet, si aucun texte, aucun principe n’interdit à l’État
congolais d’exploiter directement les minerais qu’il
découvre et de procéder à la vente, que ce qui pourrait
justifier la mise en concurrence des gisements documentés
et dont la grande valeur économique est connue par
l’administration des mines, ou s’agit-il d’une posture
destinée à contourner les procédures ordinaires et
conditions prévues par le Code pour l’attribution des
Permis d’exploitation ?
Quant à l’étendu du périmètre du Permis d’exploitation
minière à petite échelle, l’alinéa 4 de l’article 98 du Code
minier précise que son « périmètre est celui du Permis de

328
Art. 98 du C. min. congolais.

255
recherches dont il découle ou celui de la partie du périmètre
de recherches transformée en Permis d’exploitation de
petite taille », ou « celui déterminé par l’État », s’il s’agit du
permis résultant des travaux de recherches entrepris par le
ministère des mines.

§2. Les conditions d’octroi du Permis et droits du titulaire

326. Il convient d’examiner d’abord les conditions
d’attribution du Permis d’Exploitation de gisement de petite
taille (A), avant d’examiner sa portée ou les droits et
obligations reconnus à son titulaire (B).

A. Conditions d’octroi du Permis d’Exploitation de la petite

mine
327. Aux termes de l’article 104 du Code minier (issue
de la loi n°2018-01 du 09 mars 2019), l’octroi du Permis
d’exploitation minière à petite échelle est soumis aux
mêmes conditions de l’article 71 du Code minier sur
l’attribution des Permis d’Exploitation minière à grande
échelle. En ce sens, l’article 71 précise que « L’octroi du
Permis d’Exploitation est subordonné aux conditions
suivantes dans le chef du requérant : a) démontrer
l’existence d’un gisement économiquement exploitable en
présentant une étude de faisabilité, accompagnée d’un plan
d’encadrement technique des travaux de développement, de
construction et d’exploitation de la mine ; b) démontrer
l’existence des ressources financières nécessaires pour
mener à bien son projet selon un plan de financement des
travaux de développement, de construction et
d’exploitation de la mine ainsi que le plan de réhabilitation
du site à sa fermeture. Ce plan précise chaque type de

256
financement, les sources de financement visées et les
justifications de leur disponibilité probable ; c) obtenir au
préalable l’approbation de l’EIE et du PGEP du projet ; d)
céder à l’État 5 % des parts du capital social de la société
requérante ».
328. Ensuite, la nouvelle version de l’article 104, al.1er
ajoute une condition supplémentaire à celles de l’article 71
du Code minier. Cette disposition prévoit que « nul ne peut
obtenir un Permis d’Exploitation de Petite Mine s’il ne
démontre pas l’existence d’un gisement dont les facteurs
techniques ne permettent pas une exploitation industrielle
rentable en présentant une étude de faisabilité accompagnée
d’un plan d’encadrement technique de développement, de
construction et d’exploitation de la mine ». Enfin, cet article
prévoit in fine que « toute personne de nationalité étrangère
(découvrant l’existence d’un gisement éligible à
l’exploitation de petite taille) doit créer une société de droit
congolais en association avec une ou plusieurs personnes de
nationalité congolaise dont la participation ne peut être
inférieure à 25 % du capital social ».
329. En effet, si l’essentiel des conditions d’attribution
de ce Permis n’incite pas de commentaires particuliers,
l’exigence de la création d’une société de droit congolais en
association avec des congolais détenant au moins 25 % du
capital social me semble théorique et peu réaliste. En effet,
desquels moyens dispose l’administration pour faire
appliquer cette exigence à l’égard d’un titulaire du Permis
d’exploitation minière qui passerait, en fait, à l’exploitation
de petite taille en raison notamment de la valeur et des
considérations techniques d’extraction des minerais sur son
gisement ?

257
B. Droits et obligations du titulaire du permis d’exploitation
minière à petite échelle
330. En effet, tous les Permis d’Exploitation confèrent
les mêmes droits à leurs titulaires, qu’il s’agisse de
l’exploitation à grande échelle ou à petite échelle. Ce qui
explique l’application du même régime juridique à tous les
Permis d’Exploitation.
Ainsi, l’article 64 du Code minier énonce que « Le
Permis d’Exploitation confère à son titulaire le droit exclusif
d’effectuer, à l’intérieur du Périmètre sur lequel il est établi
et pendant la durée de sa validité, les travaux de recherche,
de développement, de construction et d’exploitation visant
les substances minérales pour lesquelles le permis est établi
et les substances associées s’il en a demandé l’extension. Il
permet en outre, sans limitation : – a) d’entrer dans le
Périmètre d’exploitation pour procéder aux opérations
minières ; b) de construire les installations et infrastructures
nécessaires à l’exploitation minière ; c) d’utiliser les
ressources d’eau et du bois se trouvant à l’intérieur du
périmètre minier pour les besoins de l’exploitation minière,
en se conformant aux normes définies dans l’EIE et le
PGEP ; d) de disposer, transporter et commercialiser
librement ses produits marchands provenant du Périmètre
d’exploitation ; e) de procéder aux opérations de
concentration, de traitement métallurgique ou technique
ainsi que de transformation des substances minérales
extraites du gisement à l’intérieur du Périmètre
d’exploitation ; f) de procéder aux travaux d’extension de la
mine (…) ».
331. À la différence du Permis d’Exploitation
industrielle étudié précédemment, la durée de validité du

258
Permis d’Exploitation de la petite mine varie en fonction de
l’importance et de la qualité des réserves du gisement mais
ne peut excéder la durée globale de 10 ans, c’est-à-dire la
durée initiale et celle de ses renouvellements.
A l’exception de la durée de renouvellement du Permis
d’Exploitation minière (15ans)329, les conditions de
renouvellement du Permis d’Exploitation minière à petite
échelle sont celles du Permis d’Exploitation minière à
grande échelle.

Section 2. Les conditions d’accès à l’exploitation minière

artisanale
332. En droit minier, l’exploitation artisanale n’est
envisageable que lorsque les facteurs techniques et
économiques qui caractérisent certains gîtes d’or, de diamant
ou de toute autre substance minérale « ne permettent pas d’en
assurer une exploitation industrielle ou semi-industrielle »,
mais permettent une exploitation artisanale, de tels gîtes sont
érigés, dans les limites d’une aire géographique déterminée,
en zone d’exploitation artisanale330.
333. L’exploitation Artisanale est définie à l’article 1er,
litera 21 du Code minier. Elle consiste en « toute activité par
laquelle un exploitant artisanal, se livre, dans une zone
d’exploitation artisanale à l’extraction et à la concentration
des substances minérales en utilisant des outils, des méthodes
et des procédés non industriels conformément aux
dispositions du présent Code ». En ce sens, un exploitant
artisanal c’est « toute personne physique majeure de

329
Selon l’art. 80 du C. min. congolais, chaque renouvellement du Permis
d’exploitation minière est d’une durée de 15 ans.
330
C. min., art.109.

259
nationalité congolaise détentrice d’une carte d’exploitant
artisanal en cours de validité membre d’une coopérative
minière qui se livre aux travaux d’exploitation artisanale des
substances minérales à l’intérieur d’une zone d’exploitation
artisanale »331.
Il résulte de cette définition que l’exploitation artisanale
requière l’institution d’une zone spéciale délimitée (§1), et
qu’elle est réservée aux nationaux détenteurs de carte
d’exploitant artisanal et membres des coopératives agréées
(§ 2).

§1. L’exigence d’une zone d’exploitation artisanale

334. L’exploitation artisanale des minerais s’effectue
dans certaines zones bien déterminées. Aussi, l’article 109,
al. 2 du Code minier attribue au ministre ayant les mines
dans ses attributions la compétence de d’instituer de zones
d’exploitation artisanale. L’arrêté du ministre intervient
après avis de l’Organisme spécialisé de recherches, du
Gouverneur de province, du Chef de Division provinciale
des mines, de l’autorité de l’entité territoriale décentralisée
et du Cadastre minier. Un périmètre minier ou de carrières
faisant l’objet d’un titre minier ou de carrières en cours de
validité ne peut être transformé en zone d’exploitation
artisanale.
335. La fermeture d’une zone d’exploitation artisanale
est régie par les dispositions de l’article 110 du Code minier.
Aux termes de ce texte, la fermeture d’une zone
d’exploitation artisanale n’est décidée que « Lorsque les
facteurs qui ont justifié son institution ont cessé d’exister ou
qu’un nouveau gisement ne relevant pas de l’exploitation

331
C. min., art. 1, litera 19 bis.

260
artisanale vient à être découvert ». Dans cette hypothèse, sur
avis de l’organisme spécialisé de recherches, du Service
d’Assistance et d’Encadrement de l’Exploitation Minière à
Petite échelle, SAEMAPE, en sigle, et du Gouverneur de la
province concernée, le ministre ayant les mines dans ses
attributions, « procède à la fermeture de la zone
d’exploitation artisanale ». Le texte ajoute que « La
fermeture d’une zone d’exploitation artisanale est notifiée
par le Secrétaire général aux mines à la Division provinciale
des mines du ressort, au Cadastre minier et au SAEMAPE.
Ce dernier en informe les coopératives minières ou des
produits de carrières agréées, selon le cas, et se charge
éventuellement de la relocalisation dans une autre zone
d’exploitation artisanale légalement instituée. Dans ce cas,
les coopératives minières ou des produits de carrières
agréées sont tenues de libérer la zone d’exploitation
artisanale dans les soixante jours à compter de la
notification de la décision de fermeture. La coopérative
minière ou de produits de carrières agréée travaillant dans
la zone d’exploitation artisanale concernée dispose d’un
droit de préemption pour solliciter un Permis en vue d’une
exploitation à petite échelle conformément aux dispositions
du présent Code. Cette coopérative minière ou de produits
de carrières agréée dispose d’un délai de cent quatre-vingts
jours, à compter de la notification de fermeture par le
Secrétaire général aux mines, pour faire connaître si elle
entend faire jouer son droit de préemption conformément
aux dispositions du présent Code. La coopérative minière
ou de produits de carrières agréée se conforme, dans le délai
de préemption lui imparti, aux conditions fixées à l’article
69 du présent Code pour l’obtention d’un Permis
d’exploitation ou d’exploitation de petite mine ».

261
 336. Si l’on peut désapprouver l’insuffisance du délai
accordé aux groupements d’exploitants artisanaux pour
exercer leur droit de préemption, compte tenu du temps
nécessaire pour réunir les moyens, monter le dossier et
obtenir les garanties nécessaires pour postuler à un titre
d’exploitation industrielle, il n’en reste pas moins qu’avant
l’expiration de ce délai de cent quatre-vingts jours de
préemption le Ministre de mines ne peut régulièrement
attribuer ce périmètre minier à un autre demandeur.

§2. Une exploitation réservée aux nationaux membres de

coopératives agréées
337. Tout congolais a le droit de se livrer à
l’exploitation artisanale des minerais. Mais avant de se
lancer dans cette activité, le Code minier impose l’obtention
d’une autorisation auprès du Ministre Provincial ayant les
mines dans ses attributions dans la Province où l’on
souhaite exploiter artisanalement les minerais. Cependant,
et pour regrouper les exploitants artisanaux dans des
groupes structurés, l’article 111, al.1er du Code minier
réserve l’exploitation des produits de mines ou de carrières
aux « seuls membres des coopératives minières ou des
produits de carrières agréées ».
Par ailleurs, le texte prévoit le versement d’un « droit
fixe dont le montant est déterminé par voie réglementaire
est perçu lors de la délivrance de chaque carte ». La durée de
la carte d’exploitant artisanal est d’un an, renouvelable pour
la même durée sans limitation.

262
A. Droits attachés au titulaire de la Carte d’exploitant
artisanal
338. Aux termes de l’article 115 du Code minier, « nul
ne peut, à l’intérieur de l’ensemble du territoire national,
mais en dehors des Périmètres faisant l’objet des titres
miniers exclusifs, détenir ou transporter les produits de
l’exploitation artisanale des substances minérales s’il n’a pas
la carte d’exploitant artisanal et n’agit pas au nom et pour le
compte d’une coopérative minière ou des produits de
carrières ».
Par ailleurs, l’article 223 du Règlement minier énonce
que « le détenteur d’une carte d’exploitant artisanal en cours
de validité peut réaliser les opérations suivantes :
a) les travaux d’exploitation artisanale dans la zone
d’exploitation artisanale précisée sur la carte d’exploitant
artisanal ;
b) l’aménagement du site d’exploitation, l’utilisation du
bois et l’approvisionnement en eau pour les besoins de
l’exploitation, selon les modalités précisées dans le code de
conduite de l’exploitant artisanal ». En ce qui concerne les
conditions de délivrance, l’article 224 du Règlement minier
prévoit que « Toute demande de carte d’Exploitant
Artisanal est établie sur un formulaire en français ou dans
l’une des langues nationales à retirer à la Division
Provinciale des Mines.
339. Le formulaire de demande de carte d’Exploitant
Artisanal comporte notamment les mentions suivantes : a)
l’identité complète, l’adresse et les autres coordonnées du
requérant ; b) la zone d’exploitation artisanale et les
substances minérales pour lesquelles la carte d’exploitation
artisanale est sollicitée ; c) l’engagement de respecter le code

263
de conduite de l’exploitant artisanal comme condition de la
validité de sa carte d’exploitant artisanal ; d) l’indication si
une carte d’Exploitant Artisanal a été retirée du requérant
antérieurement et, le cas échéant, s’il a réussi à un siège de
formation depuis lors ; e) la mention de l’intention de
procéder à la transformation des produits miniers
artisanaux, le cas échéant.
340. La demande de la carte d’Exploitant Artisanal doit
être accompagnée des documents ci-après : a) une copie de
la carte d’identité ; b) la déclaration de l’exploitant artisanal
selon le modèle repris dans l’annexe VI du Règlement
minier ; c) le cas échéant, une copie de l’autorisation
éventuelle du Ministre de procéder à la transformation des
produits artisanaux ; d) la carte d’exploitant artisanal
expirée en cas de demande de renouvellement éventuel, le
cas échéant ; e) deux photographies récentes du requérant,
en format passeport.

B. Obligations attachées à la Carte d’exploitation artisanale

341. Le détenteur d’une carte d’exploitant artisanal doit
respecter les normes en matière de sécurité, d’hygiène,
d’utilisation de l’eau et de protection de l’environnement
qui s’appliquent à son exploitation conformément à la
réglementation en vigueur. Il doit indemniser les
exploitants agricoles pour tout dommage engendré par son
activité332.
La carte d’exploitant artisanal peut être retirée par le
Chef de Division Provinciale des Mines ou par son
représentant local qui l’a émise après une mise en demeure
de trente jours sans remédier à la situation par la personne

332
Art. 112, C. min. congolais.

264
qui détient la carte, pour tout manquement aux obligations
prévues à article 112 du présent Code (à défaut d’observer
le code de conduite) ; qui énonce que « Le détenteur d’une
carte d’exploitant artisanal doit respecter les normes en
matière de sécurité, d’hygiène, d’utilisation de l’eau et de
protection de l’environnement qui s’appliquent à son
exploitation conformément à la réglementation en
vigueur ». L’article ajoute qu’il « doit indemniser les
exploitants agricoles pour tout dommage engendré par son
activité ».
342. Par ailleurs, il est précisé que « la personne à
laquelle la carte a été retirée n’est pas éligible pour obtenir
une nouvelle carte d’exploitant artisanal pendant trois ans,
à moins qu’il complète un stage de formation en technique
d’exploitation artisanale appropriée, organisé ou agréé par
l’Administration des Mines ».
Enfin, il est à noter que la décision par laquelle le Chef
de division prononce le retrait de la carte d’exploitant
artisanal est un acte administratif qui peut causer grief et
susceptible de recours notamment pour excès de pouvoir,
erreur manifeste d’appréciation des faits ou incompétence,
selon le cas.
En outre, il y a une obligation d’information qui pèse
sur la Division Provinciale des Mines, afin d’assurer la
protection de l’environnement et des populations locales.
En ce sens, l’article 225 du Règlement minier prévoit que la
Division Provinciale des mines est tenue de s’assurer que le
demandeur d’une carte d’Exploitant Artisanal a compris
l’intégralité des dispositions contenues dans le Code de
conduite de l’Exploitant Artisanal repris dans l’Annexe V
Règlement minier. A cet effet, et pour éviter toute
ambiguïté, la Division Provinciale du Ministère des Mines

265
est chargée de vulgariser les textes concernés dans les
dialectes de la Province.
343. Aussi, l’article 232 du Règlement minier soumet
les exploitants artisanaux à un encadrement technique
assuré par les Services techniques spécialisés du Ministère
des Mines notamment sur les modalités du respect du Code
de conduite environnemental, la sécurité et l’hygiène sur les
sites d’extraction minière. Cet encadrement est sanctionné
par un test d’évaluation réalisé par les Services Techniques
Spécialisés du ministère des mines et dont les résultats sont
transmis pour dispositions au Chef de Division Provinciale
des Mines du ressort. Toutefois, l’exploitant dont la carte
n’est pas renouvelée peut bénéficier d’un nouvel
encadrement dans le but d’obtenir le renouvellement en cas
de réussite au test.
Enfin, si tout exploitant artisanal est tenu de s’engager
à respecter le code de conduite de l’exploitant artisanal,
l’article 417 du Règlement minier impose la participation de
chaque exploitant artisanal aux coûts de réhabilitation de la
zone d’exploitation artisanale. Ainsi, le détenteur de la carte
d’exploitant artisanal est tenu de contribuer au fond de
réhabilitation institué en vue de financer la réalisation des
mesures d’atténuation et de réhabilitation des zones
d’exploitation artisanale, le taux de cette contribution est
fixé à 10 % du montant fixé pour l’obtention de la carte
d’exploitant artisanal.

266
 Chapitre VII
L’occupation et l’expropriation
de terrains de tiers pour cause
d’exploitation minières

344. La conduite des travaux de recherches et

d’exploitation minière exige des emprises multiples sur les
propriétés superficiaires, tant pour l’aménagement des
installations qu’elle nécessite que pour l’évacuation des
produits extraits.
Aussi, le législateur, en raison de l’intérêt public qui
s’attache à la mise en valeur des ressources minérales
nationales, apporte aux titulaires des droits miniers investis
par l’administration, le concours de la puissance publique.
Il leur attribue des prérogatives exorbitantes leur
permettant de surmonter les obstacles que certains
propriétaires du sol pourraient dresser contre leurs
activités333. Si la propriété privée est garantie par la

333
J. Russo, Le statut administratif des entreprises de recherches et
d’exploitation minières, op. cit. p.270 et s.

267
Constitution et par la loi, l’expropriation des biens privés
n’est possible que pour cause d’utilité publique et trouve son
fondement dans la règle selon laquelle « Le sol est la
propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de
l’Etat »334.
Il convient d’examiner d’abord le domaine
d’application de ces prérogatives de puissance publique
(Section1), avant d’analyser les formes et conséquences de
leur exercice (Section2).

Section 1. Le domaine d’application du droit

d’occupation ou d’expropriation
345. L’exploitation minière oblige l’exploitant à utiliser
des terrains de surface pour pénétrer dans le sol et amener
au jour les produits extraits, accéder aux voies publiques,
afin de parvenir à la mine et de permettre l’évacuation des
produits. Cependant, l’occupation et l’expropriation ne
peuvent se justifier qu’en vue d’opérations ou d’installations
prévues par la loi et nécessaires à la conduite des travaux
miniers. Le recours à l’une ou l’autre de ces prérogatives ne
dépend pas du choix de ceux à qui elles sont attribuées, mais
des dispositions légales.
346. Ainsi, le procédé le plus simple pour l’exploitant
minier consiste à s’entendre avec les propriétaires du sol
pour obtenir soit un simple droit d’usage ou la pleine
propriété des terrains qui lui sont nécessaires. Mais à défaut

334
Art. 53 de la loi du 20 juillet 1973, portant régime général des biens,
régime foncier et immobilier et régime des sûretés, dite Loi foncière.
L’art. 104 de cette loi que « les dispositions légales et réglementaires sur
l’expropriation pour cause d’utilité publique sont d’application à la
concession perpétuelle ».

268
de l’accord du propriétaire, le législateur a prévu en faveur
du titulaire des droits miniers deux procédés335 pour lui
permettre de briser son opposition et d’aboutir au même
résultat : l’occupation et l’expropriation.

§1. L’occupation des terrains de tiers pour cause

d’exploitation minières
347. En droit minier, le titulaire d’un permis de
recherches ou d’exploitation peut bénéficier des servitudes
pour passage aérien ou dans le sol de câbles et canalisations
pour réaliser ses travaux. Aussi, lorsque l’exploitant minier
n’est pas en mesure d’obtenir de ses voisins l’extension des
terrains pour l’aménagement de ses installations connexes,
le législateur prévoit les mécanismes juridiques
d’occupation ou d’expropriation.
L’un et l’autre sont soumis à une procédure, définie par
le Code minier, qui fait intervenir l’Administration et, le cas
échéant, les juridictions administratives et judiciaires. Mais
des garanties particulières sont, en outre, reconnues aux
propriétaires des terrains superficiaires ou avoisinants.
L’occupation est une procédure qui permet à
l’exploitant minier d’utiliser les terrains qui lui sont
nécessaires sans en acquérir la propriété. Les Codes miniers
congolais et français reconnaissent aux titulaires des droits
miniers la possibilité d’occuper (moyennant indemnité), les
terrains nécessaires à leurs entreprises ou à leurs activités et
même en cas d’exploitation, le pouvoir de les acquérir
éventuellement par voie d’expropriation.
En effet, le titre XI du Code minier congolais relatif aux

335
J.Personnaz et F. Verrier, Droit minier et carrières, Fasc.10, JC Notarial
formulaire, 16 juin 2000, mise à jour le 4 juil. 2013

269
relations des titulaires des droits miniers et/ou des carrières
entre eux et avec les occupants du sol reconnaît aux
entreprises minières un certain nombre des droits qu’elles
ne pouvaient avoir dans le cadre du droit commun des
sociétés. Ainsi, les articles 280 et 281 du Code minier
reconnaissent au titulaire des droits miniers le droit
d’occupation des terrains d’autrui, moyennant paiement
d’indemnités.
348. Bien que l’article 280 du Code minier congolais
soit moins explicite sur les modalités de cette occupation, il
n’en demeure pas moins que le titulaire ou l’amodiataire de
droits miniers ne peuvent avoir à occuper le sol contre la
volonté de ses occupants légaux ; dans la mesure où ce texte
précise que « les dommages causés aux biens des tiers sont
réglés à leurs valeur réelle de remplacement, augmentée de
la moitié, à moins qu’ils soient remis en leur état antérieur à
la survenance du dommage ».
En ce sens, l’article 281, alinéa 7 et 7 bis du Code énonce
que « Toute occupation de terrain privant les ayant-droits
de la jouissance du sol, toute modification rendant le terrain
impropre à la culture entraîne, pour le titulaire ou
l’amodiataire des droits miniers et/ou de carrières, à la
demande des ayants-droits du terrain et à leur convenance,
l’obligation de payer une juste indemnité correspondant
soit au loyer, soit à la valeur du terrain lors de son
occupation, augmentée de la moitié ». En outre, alors que le
simple passage sur le terrain ne donne en principe aucun
droit à indemnité, le déplacement des populations oblige
l’opérateur minier à indemniser préalablement les
populations concernées par compensation pour permettre
leur réinstallation.
349. Enfin, l’article 279 du Code minier pose des

270
restrictions à l’occupation des terrains, sauf consentement
des autorités compétentes.
Ainsi, nul ne peut occuper un terrain : a) réservé au
cimetière ; b) contenant des vestiges archéologiques ou un
monument national ; c) situé sur, ou à moins de nonante
mètres d’un barrage ou d’un bâtiment appartenant à l’Etat ;
d) proche des installations de la Défense Nationale ; e)
faisant partie d’un aéroport ; f) réservé au projet de chemin
de fer ; g) réservé à la pépinière pour forêt ou plantation des
forêts ; h) situé à moins de nonante mètres des limites d’un
village, d’une cité, d’une commune ou d’une ville ; i)
constituant une rue, une route, une autoroute ; j) compris
dans un parc national.
Par ailleurs, sauf consentement du propriétaire ou
occupant légal, nul ne peut occuper un terrain situé à moins
de : a) cent quatre-vingts mètres de maisons ou des
bâtiments occupés, inoccupés ou temporairement
inoccupés ; b) quarante-cinq mètres des terres sarclées et
labourées pour cultures de ferme ; c) nonante mètres d’une
ferme ayant un élevage de bovins, un réservoir, un barrage
ou une réserve d’eau privée (…).

A. Les travaux pouvant donner lieu à occupation

350. Si la législation congolaise ne précise pas la nature
des travaux ouvrant le droit à l’occupation des terrains des
tiers, le législateur français énonce que l’occupation peut
être sollicitée pour « les travaux nécessaires à l’exploitation
de la mine et aux installations qui sont indispensables à
celles-ci ». En ce sens, l’article71 du Code minier français
énonce qu’« à l’intérieur du périmètre minier et, sous
réserve de déclaration d’utilité publique, à l’extérieur de

271
celui-ci, l’exploitant d’une mine peut être autorisé par arrêté
préfectoral à occuper les terrains nécessaires à l’exploitation
de sa mine et aux installations qui sont indispensables à
celle-ci, y compris les installations de secours tels que puits
et galeries destinés à faciliter l’aérage et l’écoulement des
eaux ; les ateliers de préparation, de lavage et de
concentration de combustibles et minerais extraits de la
mine ; les installations destinées au stockage et à la mise en
dépôt des produits et déchets qui résultent des activités
minières ; les canaux, routes, chemins de fer et tous
ouvrages de surface destinés au transport des produits et
déchets ».
351. Dans le cas où l’occupation est accordée pour les
travaux d’exploitation proprement dits, ou pour les
installations indispensables à l’exploitation de la mine,
l’occupation peut être également admise pour les travaux de
sécurité ou pour ceux justifiés par la conservation de la
mine, notamment en matière de protection contre les
eaux336, et cela, que ces travaux soient exécutés par
l’exploitant de sa propre initiative ou sur injonction de
l’administration. En pratique les installations comprennent
les puits d’extraction, d’aération, ateliers de lavage, de
préparation, de stockage des produits, d’évacuation des
déblais (terrils), carreaux de mine, bureaux, habitations
ouvrières, voies de communication (routes), transporteurs
aériens, canalisations.
L’autorisation peut également se justifier en vue
d’effectuer les études préalables aux opérations et d’une
façon générale en vue d’exécuter les travaux de
reconnaissance et d’exploration auxquels l’entrepreneur

336
C. Adm. Nancy, 27 juin 1868, s. 1868-2-7.

272
jugerait utile de procéder avant d’asseoir, en un point
jusque-là inconnu, un travail d’exploitation.
Le Conseil d’État français a admis l’exercice de cette
prérogative pour les motifs les plus divers337. En particulier
pour déposer des matériaux ou déblais ou pour installer une
exploitation à ciel ouvert approuvée par l’administration338.
A de même était reconnue légale, par assimilation avec la
servitude d’extraction des matériaux en matière de travaux
publics, l’occupation en vue d’extraire les terres nécessaires
au remblayage des galeries339.

B. Les bénéficiaires de l’occupation

352. Le principe en vigueur est que le bénéfice de
l’occupation est accordé aux titulaires d’un titre minier340, ce
qui comprend, en droit français, les concessionnaires, les
titulaires d’un permis exclusif de carrières ou d’un permis
exclusif de recherches de mines mais non les prospecteurs
simplement autorisés par l’Administration. Ceux-ci doivent
donc nécessairement s’entendre avec les propriétaires du sol
pour pénétrer dans les propriétés, et, en droit congolais, les
titulaires des droits miniers ou les amodiataires des droits
miniers et/ou de carrières341.
Par ailleurs, l’article 71-5 du Code minier français
prévoit qu’en plus de titulaire des droits miniers,
l’occupation du sol peut également être demandée pour les
installations utilisant des produits miniers importés sans

337
CE., 3 déc. 1846, Fogle, S., 1847-3-182, D.P., 1847-3-65.
338
CE., 22 août 1853, Galland, 855 ; 15 avr. 1864, R., 438 ; 21 juill. 1852,
Harvin, R., 707.
339
CE., 7 mai 1863, Sauzeas.
340
C. minier français, art. 71-2.
341
Cfr. Art. 81 du C. minier, précité.

273
qu’il soit nécessaire que les bénéficiaires aient la qualité
d’exploitants ; ce qui est le cas, par exemple, pour les usines
d’agglomérations ou les raffineries de produits pétroliers.
Signalons à cet effet que si par le passé342, l’occupation
ne pouvait s’exercer que sur des terrains situés à l’intérieur
du périmètre défini par le titre minier, le législateur a étendu
cette faculté aux terrains situés en dehors de ce périmètre,
mais cette faculté n’a été prévue que pour les titulaires d’un
titre minier. De plus, l’article 71, al 1 du Code minier
français précise qu’une déclaration d’utilité publique est
nécessaire avant l’autorisation d’occupation.
353. En ce qui concerne les Zones protégées, l’article
282 du Code minier congolais reconnaît aux titulaires de
Permis d’exploitation des mines ou de carrière la possibilité
de solliciter du Ministre des mines l’instauration d’une zone
interdite autour des sites des travaux miniers. Dans ce cas,
les tiers sont interdits d’accès au site minier ou même de
circuler au tour du site concerné.
Dans ce même ordre d’idée, les articles 69 et 70 du Code
minier français instituent deux séries de restrictions tendant
à la protection des voisins de l’exploitation minière.
Le premier groupe de ces protections, qui remonte à la
législation de 1810, précitée est de portée générale. En effet,
aux termes des articles 69 et 70 du Code minier, les
prospecteurs et exploitants ne peuvent « faire des sondages,
ouvrir des puits ou galeries, ni établir des machines, ateliers
ou magasins dans les enclos murés, cours et jardins ». D’autre
part, les puits, sondages de plus de 100 mètres et les galeries
ne peuvent être ouverts dans un rayon de 50 mètres des

342
Jusqu’à la loi du 2 janvier 1970, le droit français n’autorisait
l’occupation qu’à l’intérieur du périmètre minier, pas en dehors.

274
habitations et les terrains compris dans les clôtures murées
y attenant, sans le consentement des propriétaires de ces
habitations.
354. Il résulte d’un arrêt du Conseil d’État du 3 juin
1960343, qui a opéré un revirement sur la doctrine et la
pratique administrative précédentes, que cette énumération
est limitative et ne s’applique pas aux autres travaux que
ceux visés par ces articles, par exemple, l’aménagement
d’une route reliant un gisement à un atelier de concassage
de minerai et à un dépôt de déchets.
Bien entendu, les deux restrictions ci-dessus ne
s’appliquent pas aux travaux souterrains, mais seulement
aux travaux de surface.
Il résulte des deux catégories de dispositions ci-dessus
que l’occupation des terrains se trouvant dans les zones de
protection ainsi définies n’est pas possible. Pour utiliser les
terrains en question les titulaires des droits miniers sont
tenus soit de s’entendre avec les propriétaires, soit
demander l’expropriation, mais ils ne pourront utiliser cette
dernière procédure que si les conditions légales, plus
restrictives que pour l’occupation, sont réunies.
En outre, l’occupation ne peut s’exercer sur les terrains
appartenant au domaine public de l’État. Elle ne peut y être
réalisée qu’à l’amiable et à titre précaire, suivant le régime
des occupations privatives ou de la procédure d’occupation
du domaine public applicable aux particuliers.

C. La procédure d’occupation
355. En droit français, l’occupation est autorisée par
arrêté du Préfet de la Région du lieu où se situent les

343
CE, 3 juin 1960, AJDA 1961, II, n° 11, p. 36.

275
périmètres miniers en cause, ou à la suite d’une déclaration
d’utilité publique par décret en Conseil d’État suivant que
les terrains sur lesquels elle porte sont situés à l’intérieur ou
à l’extérieur du périmètre minier pris après que les
propriétaires ont été mis à même de présenter leurs
observations344. Les recours contre l’arrêté relèvent de la
compétence des juridictions administratives tandis que les
questions d’indemnité sont de la compétence des tribunaux
civils ou du juge judiciaire345.
Dans le silence de la législation congolaise, et tenant
compte des autres actes administratifs similaires, on peut
considérer que l’autorisation d’occupation soit de la
compétence du Ministre des mines, après instruction de la
demande par le Cadastre minier du ressort.

D. L’indemnité d’occupation
356. Toute occupation donne lieu à indemnisation du
propriétaire. En ce sens, l’article 281 du Code minier
congolais précise que « toute occupation de terrain privant
les ayants-droits de la jouissance du sol346 (…) a l’obligation
de payer une juste indemnité correspondant soit au loyer,
soit à la valeur du terrain lors de son occupation, augmentée
de la moitié ».
357. La solution adoptée par le législateur congolais est
la même qu’en droit français. En effet, depuis la loi du
2 janvier 1970, qui a modifié la règle fixant l’indemnité à une

344
C. minierfrançais, art. 71, al. 1er.
345
C. minier, art. 72.
346
Par le terme sol, l’art.281 du C. minier congolais précise qu’il s’agit du
sol sur lequel les individus ont toujours exercé ou exercent effectivement
une activité quelconque.

276
somme double du produit du terrain occupé, l’indemnité est
fixée sur la base du préjudice subi347. Cette disposition écarte
non seulement la règle de « l’indemnisation au double »
mais aussi semble-t-il, la référence à la seule époque
précédant l’occupation. Par ailleurs, l’article 71-1 du Code
minier français précise que le bénéficiaire ne peut occuper
qu’après avoir payé ou fourni caution de payer alors que la
jurisprudence antérieure avait écarté cette obligation pour
le concessionnaire et limité la fourniture de caution au
titulaire d’un permis d’exploitation ou de recherches.
Ainsi, à défaut d’accord amiable, l’indemnité
d’occupation, ainsi que l’indemnité d’achat ci-après, sont
fixées comme en matière d’expropriation, donc par le juge
des expropriations348. Bien entendu, comme par le passé, le
propriétaire pourra demander la réparation des autres
préjudices résultant de l’occupation minière suivant les
règles de droit commun.

E. La fin de l’occupation
358. Le Code minier congolais ne semble pas définir les
modalités et les causes de la fin de l’occupation. En droit
français, cependant, l’occupation, dont aucun texte n’a fixé
la durée maximale, ce qui la différencie de l’occupation
temporaire pour travaux publics de la loi du 29 décembre
1892, dont la durée est limitée à cinq ans, peut se terminer
soit par renonciation de l’occupant, soit à la suite d’un
retrait par l’Administration de l’autorisation d’occupation,
soit, enfin, par la réquisition d’achat. En effet, après un an
d’occupation ou après l’exécution des travaux lorsque les

347
C. minier français, art. 71.
348
C. minier français, art. 72, al. 3.

277
terrains ne sont plus propres à la culture, le propriétaire
peut exiger l’acquisition du sol. La pièce de terre trop
endommagée ou dégradée sur une trop grande partie de sa
surface doit être achetée en totalité si le propriétaire
l’exige349.
Jusqu’à la loi du 2 janvier 1970, l’article 72 du Code
minier français prévoyait que l’indemnité d’acquisition,
comme l’indemnité d’occupation, devait être évaluée au
double de la valeur du terrain avant l’occupation (et non
avant l’acquisition). Désormais les acquisitions seront
indemnisées comme en matière d’expropriation.

§2. L’expropriation pour installations indispensables

359. Il faut préciser d’entrée de jeu que la législation
congolaise ne prévoit l’expropriation qu’en vertu du droit
commun, et pour cause d’utilité publique, lorsque la
propriété privée cède le pas à la propriété publique pour
cause d’intérêt général, moyennant une juste et préalable
indemnisation.
En droit français, cependant, la loi du 30 mars 1999350
permet à l’État d’exproprier les biens exposés à un risque
minier351. Cette cause de recours à l’expropriation est
inspirée de celle instituée par la loi Barnier pour les risques
naturels352. Il s’agit dans les deux cas de préserver des vies
humaines, en délocalisant les populations exposées à des
risques graves.
360. Au cours de la procédure d’expropriation

349
C. minier, art. 71-4.
350
L. n° 99-245, 30 mars 1999, art. 5.
351
C. minier, art. L. 174-6.
352
C. env., art. L. 561-1.

278
interviennent de nombreuses personnes. Il y a évidemment
l’État – le seul titulaire du pouvoir d’exproprier – et à la
personne expropriée353. S’y ajoutent l’expropriant, c’est-à-
dire la personne qui souhaite que l’État recourt à
l’expropriation, et le bénéficiaire des biens expropriés, qui
peut être une autre personne que l’expropriant.
Interviennent aussi différents groupements ou collectifs aux
objectifs divers : la défense des intérêts des propriétaires
dépossédés, la défense de l’environnement, la protection des
petits commerces, etc. Cette multitude d’intervenants ne
forme pas seulement une source de complications
procédurales. Par leur participation s’expriment également
les différentes facettes de l’intérêt général, raison
fondamentale de l’expropriation. Insusceptible d’une
définition a priori, la détermination de l’intérêt général
impose en effet que tous les intérêts concernés par
l’expropriation aient voix au chapitre. La diversité des
acteurs permet de dégager démocratiquement ce que
commande l’intérêt général, sans jamais aboutir à la
cacophonie car l’État conserve toujours, en fin de compte,
la faculté de trancher le débat.

Section 2. Le monopole de l’État en matière

d’expropriation
361. L’État dispose d’un monopole en matière
d’expropriation. Aucune autre personne publique ne peut
exercer ce pouvoir. L’État détient ainsi le moyen de
préserver la propriété privée contre l’arbitraire des autorités
locales ou provinciales. Deux explications sont
généralement avancées pour expliquer le monopole de l’État

353
N. Foulquier, Droit administratif des biens, op. cit. 1073 et suiv.

279
en matière d’expropriation – la détention d’un domaine
éminent et – sa souveraineté : le domaine éminent est une
théorie qui date du Moyen Âge354, selon laquelle l’État serait
le propriétaire initial de tout le territoire. Cependant, son
domaine serait divisé. Aux particuliers, le domaine utile,
c’est-à-dire la détention des droits sur les immeubles afin de
les exploiter. À l’État, le domaine éminent : une sorte de
réserve qui lui permet de recouvrir entièrement la propriété
des immeubles s’il le juge nécessaire. S’il le leur demandait,
les particuliers seraient alors obligés, personnellement, de
lui rendre leurs biens, contre une indemnité355. En second
lieu, et selon le Conseil d’État et la doctrine356, le droit
constitutionnel expliquerait le monopole de l’État en
matière d’expropriation sur le principe de la souveraineté de
l’État. Souverain tant vis-à-vis de ses voisins que dans ses
frontières, l’État dispose « par nature » du pouvoir
d’amputer les particuliers d’une partie de leur patrimoine.
On retrouve ici les liens étroits, comme en matière
domaniale, entre souveraineté et territoire.
Avant d’analyser le régime juridique de l’expropriation
des biens nécessaires à l’exploitation minière (§1), il
convient d’examiner avant tout quels sont les acteurs des
opérations d’expropriation (§2).

354
Sur les fondements contractualistes du domaine éminent : R. Feenstra,
Expropriation et dominuim eminens chez Grotius.
355
G. Leyte, Domaine et domanialité publique dans la France médiévale,
p. 425.
356
L’utilité publique aujourd’hui : EDCE 1992. – J.-C. Marchiani, Le
monopole de l’État sur l’expropriation, Paris, LGDJ, coll. « Bibl. dr.
Publ », 2008, T. 257.

280
§1. Les acteurs de l’expropriation
362. Outre l’État, l’expropriation intéresse directement
trois autres acteurs : l’expropriant (A), le destinataire du
bien exproprié (B), l’exproprié (C). Il paraît aussi nécessaire
de présenter les objectifs poursuivis par l’expropriation (D).

A. L’expropriant
363. Dans une procédure d’expropriation, c’est l’Etat
qui est normalement l’expropriant. Mais, selon une
terminologie convenue et qui reste d’ailleurs « trompeuse »,
la doctrine considère dans le cas de l’expropriation pour le
compte d’une activité économique d’intérêt général (quand
bien même qu’il s’agit d’une activité d’une personne morale
de droit privé), on considère donc que l’Etat n’est pas
l’expropriant, alors même qu’il reste détenteur du pouvoir
d’expropriation : il s’agit de la personne qui réclame de
l’État que celui-ci mette en œuvre ses prérogatives, afin
qu’elle puisse mener à bien ses missions d’intérêt général.
L’expropriation servant les objectifs de l’expropriant
(titulaire du permis d’exploitation, par exemple), on
comprend que celui-ci puisse assurer la préparation du
dossier et son financement. La qualité de l’expropriant
pourrait sembler contraire au principe d’égalité civile. En
réalité, soit cette égalité devient hors de propos quand
l’expropriant est une personne publique, soit le monopole
d’expropriation de l’État la préserve quand l’expropriant est
une personne privée, sachant toutefois que le principe de
« spécialité » qui impose que les personnes morales,
publiques ou privées (chargée de mission de service public),
ne poursuivent d’autres buts que ceux pour lesquels elles

281
ont été créées357, vient limiter les appétits de ces
expropriations.

B. Le bénéficiaire de l’expropriation
364. Le bénéficiaire habituel de l’expropriation, c’est la
personne qui l’a sollicité, c’est-à-dire l’expropriant358. Le
bien exproprié doit lui permettre d’accomplir ses missions
d’intérêt général. Mais il arrive que l’expropriant ne soit pas
le bénéficiaire de l’expropriation359. En effet, une société
minière, « simple » personne privée peut bénéficier d’une
expropriation, à condition qu’elle s’engage mener, grâce au
bien exproprié, une action d’intérêt général. Quand ce bien
n’est pas simplement mis à la disposition de la personne
privée, il lui est transmis en pleine propriété. Soit elle le
récupère auprès de l’expropriant, soit elle l’acquiert
directement, la Déclaration d’utilité publique (DUP) la
désignant expressément comme bénéficiaire de
l’expropriation. Dans ce cas, le juge administratif se montre

357
J.-C. Douence, La spécialité des personnes publiques en droit
administratif français : RDP 1972, p.753.
358
Selon le Conseil d’État, l’expropriation ne servant que des opérations
d’intérêt général et se trouvant sous l’étroit contrôle du juge
administratif, le législateur n’a pas violé la constitution en ne précisant
pas les catégories de bénéficiaires de cette procédure. CE, 9 nov. 2011,
n351890, Giraud : Rec. CE 2011, tables, p. 966, 1122 ; RD imm. 2012, p.
85, chron. R. Hostiou ; Dr. Adm. 2012, comm. E, concl. M. Vialettes.
359
La qualité du bénéficiaire détermine également la qualité à se pourvoir
en cassation lors de la contestation de la déclaration d’utilité publique
(DUP). Ainsi, l’État lance une procédure d’expropriation et que la DUP
a pour bénéficiaire une société d’aménagement, la commune sur le
territoire duquel l’opération doit se réaliser ne peut se pourvoir en
cassation contre l’arrêt annulant la DUP. En effet, cette annulation ne
préjudicie pas à ses droits : CE, 30 janv. 2012, n°334617, Cne de Salbris.

282
très attentif à l’obligation pour celle-ci de poursuivre un but
d’intérêt général. Cependant, l’existence d’un tel but est
légalement présumée360.
Il arrive aussi qu’une personne publique étrangère
bénéficie également d’une expropriation décidée par l’État.
Celui-ci agit alors généralement en application d’un accord
international.

C. L’exproprié
365. L’exproprié est la personne obligée de céder son
bien. A priori, toute personne peut subir une expropriation.
En revanche, en raison de leur nature juridique, certains
biens échappent à cette procédure. En effet, aucune
personne privée ne saurait y échapper, même celles
délégataires d’un service public361. Les personnes publiques
ne disposent pas plus d’immunité personnelle ; leur statut
ne les met pas à l’abri d’une expropriation, qu’il s’agisse des
Collectivités territoriales ou d’établissements publics, en ce
qu’il s’agit des biens du domaine privé de la personne
publique car ceux de son domaine public ne peuvent pas
faire l’objet d’expropriation, en raison de leur
inaliénabilité362.

360
Dans ce cas, la présomption n’exclut pas des précautions : le principe
et les conditions de la cession sont, en droit français, approuvés par décret
en Conseil d’État, après que l’ancien propriétaire a été mis en mesure de
présenter ses observations.
361
CJCE, 6 nov. 1984, aff. C-182/83, Fearon : Rec. CJCE 1984, I, p.3677.
362
CE, 21 nov. 1884, Conseil de fabrique de l’église Saint-Nicolas des
Champs : Rec. CE 1884, p.803 et surtout les concl. Marguerie. – Cass. 20
déc. 1897, cie des chemins de fer d’Orléans et État c/ Ville de Paris :
D.1899, I, p. 257, note L.S. – CE, 2 juill. 1930, Kersahol ; CE, 16 juin 2000,
n°198274, Assoc. Tam-Tam et a : Rec. CE 2000, tables, p.804.

283
D. Les objectifs de l’expropriation
366. Alors que l’article 17 de la Déclaration des droits
de l’homme et du citoyen de 1789 n’autorise la privation de
la propriété à autrui qu’en cas de « nécessité publique »,
l’article L.1 du Code français de l’expropriation dispose que
l’expropriation « ne peut être prononcée qu’à la condition
qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et
formellement constatée à la suite d’une enquête publique ».
Le Code prend ainsi la formule de l’article 545 du Code civil
français de 1804. Le choix des mots utilisés traduisait la
volonté du législateur de mieux encadrer l’expropriation.
En ce sens, la légalité d’une expropriation dépend, entre
autres, de son utilité publique, de l’identification de cette
utilité publique. La preuve de cette « l’utilité publique » est
souvent au cœur du contentieux de l’expropriation. Le juge
fait recours aux textes qui expliquent les objectifs d’intérêt
général. Ceux-ci s’avèrent cependant souvent insuffisants363.
Seule une appréhension « matérielle » de l’utilité publique
devient alors pertinente.

§2. Le régime juridique de l’expropriation des biens

367. La propriété privée étant garantie par la
Constitution et les lois de la République, l’expropriation des
biens des tiers pour cause d’utilité publique se fait
conformément au droit commun.
Outre le cas d’utilité publique, la sécurité publique
oblige également les pouvoirs publics à exproprier certains
biens à démolir pour éviter les catastrophes. Les

363
Ce qui n’est pas un motif d’inconstitutionnalité, selon le Conseil d’État,
car les opérations sont soumises à la censure du juge administratif : CE, 9
nov. 2011, Giraud.

284
prérogatives d’expropriation peuvent être particulièrement
renforcées dans le secteur minier par le fait qu’il est de
principe qu’en cas de disparition ou de défaillance du
titulaire, l’État est tenu de garantir la réparation des
dommages causés par son activité minière. Dans ce cas, il
est subrogé dans les droits de la victime à l’encontre du
responsable défaillant. On voit parfaitement pourquoi
l’administration veille au respect des prescriptions sur la
sécurité, sur la solidité des mines et édifices environnant, et
sur la protection de l’environnement agricole et
d’habitation.
368. Plus étendue par ses effets que l’occupation,
puisqu’elle emporte transfert de propriété au profit du
bénéficiaire, l’expropriation pour cause d’exploitation
minière est soumise à des conditions plus strictes364.
Cependant, pour être valable, l’expropriation doit respecter
certaines conditions de forme (a), de fond (b) et une
obligation préventive des propriétaires des biens à
exproprier (c).

A. Les conditions de fond de l’expropriation

369. En droit congolais, le Code minier pose le principe
d’indemnisation des propriétaires de la surface en cas
d’expropriation. Ensuite, l’expropriation est régie par la loi
n° 73-021 du 20 juillet 1973, portant régime général des
biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés,
telle que modifiée et complétée par la loi n° 80-008 du
18 Juillet 1980, notamment ses articles 53 sur la propriété
étatique du sol congolais et des articles 104 et suivants.
370. En droit français, par exemple, l’article L. 174-6 du

364
C. min., français, art. 73.

285
Code minier n’autorise l’expropriation que « s’il existe un
danger, et, plus exactement, l’existence d’une menace grave
pesant sur la sécurité des personnes et de leurs biens ». Par
ailleurs, il est également possible de recourir à
l’expropriation s’il s’avère que le coût des moyens de
sauvegarde et de protection des populations susceptibles
d’être mis en œuvre est beaucoup plus important que les
indemnités d’expropriation. Si l’expropriation doit être
comprise comme un « dernier recours »365 ou un « remède
ultime » la doctrine366 considère à juste titre que le coût des
travaux à entreprendre notamment les travaux de
comblement des galeries et reprise en sous-œuvre du bâti
existant pour sécuriser les assiettes foncières s’avèrent le
plus souvent très supérieur au coût d’une expropriation,
conduisant de facto à privilégier cette seconde solution367.
371. En ce qui concerne l’indemnité d’expropriation,
l’article L. 174-8, al.1er du Code minier français énonce que
les indemnités d’expropriation seront supérieures à celles
qui auraient été versées dans le cadre d’une procédure de
droit commun puisqu’elles sont ici déconnectées de la
valeur vénale de l’immeuble exproprié. La loi exige en effet
« qu’il ne soit pas tenu compte du risque pour la
détermination du montant des indemnités ». Ainsi, l’article
L. 174-10 du même Code minier précise que les biens
immobiliers ayant subi des affaissements peuvent être
expropriés selon la même procédure lorsque le coût de leur

365
M. Moliner-Dubost, Expropriation et environnement : JCP A 2011,
2075, cité par M. Moliner-Dubost, Droit minier, Fascule 370, juil. 2015,
n°247 et s.
366
R. Hostiou, À propos de l’expropriation pour cause de risque naturel :
AJDI 1999, p. 766, cité par M. Moliner-Dubost, op.cit., n°248.
367
R. Hostiou, C. min., et droit de l’expropriation : RD imm. 2009, p. 535.

286
sauvegarde, maintien en l’état ou réparation, excède la
valeur du bien tel qu’il a été évalué sans tenir compte du
risque. Pour ce faire, l’administration est tenue de respecter
les règles de la procédure d’expropriation.

B. Les conditions de forme de l’expropriation

372. D’une manière générale, la procédure
d’expropriation pour risque minier doit être précédée d’une
enquête publique pour une meilleure évaluation de la
situation et des intérêts en cause. Ainsi, à la différence de la
procédure d’expropriation prévue pour les risques
naturels368 (qui peut être lancée à l’initiative de l’État, des
communes ou de leurs groupements), seul l’État peut,
semble-t-il, initier l’expropriation des biens exposés à un
risque minier ou ayant subi un affaissement369.
Dans cette hypothèse, l’article 7, alinéa 1er du décret
n°2000-547 du 16 juin 2000 précise que le préfet de la région
où se situe la concession minière en cause engage la
procédure d’expropriation après information des ministres
chargés des mines, de la sécurité civile et du budget. Ainsi,
les dispositions réglementaires du Code de l’expropriation
pour cause d’utilité publique sont applicables à
l’expropriation des biens exposés à un risque minier ou
ayant subi un affaissement, sous les réserves et avec les
compléments définis par les articles 7 et 8 du décret du
16 juin 2000, précité.
373. En conséquence, à compter de la publication de
l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique préalable à
l’expropriation, aucun permis de construire ni aucune

368
M. Moliner-Dubost, Droit minier, op.cit., n°267 et s.
369
C. min., français, art. L. 174-6.

287
autorisation administrative susceptible d’augmenter la
valeur des biens à exproprier ne peuvent être délivrés
jusqu’à la conclusion de la procédure. À défaut, la personne
morale de droit public au nom de laquelle le permis ou
l’autorisation administrative ont été délivrés devra
rembourser à l’État le coût de l’expropriation des biens
concernés370.
Par ailleurs, si l’expropriation vise des biens exposés à
des risques miniers, M. Moliner-Dubost371 souligne que « le
dossier soumis à l’enquête publique doit être complété par
une analyse des risques décrivant les phénomènes miniers
en cause et permettant d’apprécier l’importance et la gravité
de la menace pesant sur la sécurité des personnes, compte
tenu notamment des délais nécessaires à l’alerte et à
l’évacuation des populations concernées ». Cette analyse
permet également de vérifier que les autres moyens
envisageables pour protéger les populations seraient plus
coûteux que l’expropriation372.
En outre, il est important de préciser que le Gouverneur
adresse le dossier soumis à l’enquête publique, pour avis, à
chaque commune dont une partie du territoire est comprise
dans le périmètre délimitant les immeubles à exproprier.
L’avis du conseil municipal doit être transmis au préfet dans
un délai de trois mois ; passé ce délai, l’avis est réputé
favorable373.

370
C. min., art. L. 174-8 et L. 174-9.
371
M. Moliner-Dubost, op. cit. n°267.
372
D. n° 2000-547, 16 juin 2000, art. 7, al. 2 et 3, précité.
373
D. n° 2000-547, 16 juin 2000, art. 8.

288
C. L’information préventive des populations affectées
374. D’une manière générale, l’industrie minière peut
être à la fois source de revenu mais aussi de danger pour la
santé des populations à avoisinantes. C’est pourquoi, l’article
L. 125-2 du Code de l’environnement, précise que « les
citoyens ont un droit à l’information sur les risques majeurs
auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et
sur les mesures de sauvegarde qui les concernent ». En ce
sens, l’information donnée au public sur les risques majeurs
comprend la description des risques et de leurs conséquences
prévisibles pour les personnes, les biens et l’environnement,
ainsi que l’exposé des mesures de prévention et de sauvegarde
prévues pour limiter leurs effets. Cette information est
consignée dans un Dossier départemental sur les risques
majeurs établi par le préfet (DDRM) ainsi que dans un
Document d’information communal sur les risques majeurs
établi par le maire (DICRIM)374, lorsque la commune est
exposée à un risque majeur375.
375. À cet égard, le Code de l’environnement376 fait
obligation au vendeur et au bailleur de biens immobiliers
situés dans des zones couvertes par un plan de prévention
des risques naturels prévisibles prescrit ou approuvé
d’informer les acquéreurs ou locataires potentiels de
l’existence des risques visés par ce plan. Il est à signaler
également que la loi « Grenelle 2 »377 a étendu aux baux
commerciaux les dispositions de l’article L. 125-5 du Code

374
C. env., art. R. 125-11, I.
375
C. env., art. L. 563-6, III et R. 125-10.
376
C. env., art. L. 125-5.
377
L. n° 2010-788, 12 juill. 2010, art. 113, al.1, II, citée par M. Moliner-
Dubost, op. cit. n° 113.

289
de l’environnement imposant de joindre au contrat de bail
un état des risques naturels et technologiques, dès lors que
le bien est situé dans une zone couverte par un PPRNP ou
un PPRT ou en zone de sismicité378. Ces dispositions
s’appliquent dans le cadre des PPRM, qui emportent les
mêmes effets que les plans de prévention des risques
naturels.
376. Outre le Code de l’environnement, l’article L.154-
2 du Code minier oblige le vendeur d’un terrain dans le
tréfonds duquel une mine a été exploitée, à en informer par
écrit l’acheteur du bien et à lui signaler, pour autant qu’il les
connaisse, des dangers ou inconvénients importants qui
résultent de l’exploitation.
Cette obligation a originellement été imposée par la loi
du 15 juillet 1994379 et reprise par la loi du 30 mars 1999380
qui l’a codifiée à l’article 75-2, I du Code minier (ancien). Le
législateur a ainsi consacré l’obligation jurisprudentielle
d’information et de conseil pesant sur le vendeur,
notamment immobilier, avatar du devoir général de
loyauté, et la pratique de « l’avertissement de
déconsolidation » développée par les exploitants.
Le défaut d’information est lourdement sanctionné
puisque l’acheteur peut poursuivre la résolution de la vente,
ou se faire restituer une partie du prix, ou encore demander,
aux frais du vendeur, la suppression des dangers ou des
inconvénients qui compromettent un usage normal du
terrain si le coût de cette suppression n’est pas
disproportionné par rapport au prix de la vente.

378
C. env., art. L. 125-5, II, al. 2.
379
L. n° 94-588, 15 juill. 1994, art. 16.
380
L. n° 99-245, 30 mars 1999, art. 2.

290
§3. Les conditions requises pour les installations
bénéficiaires
377. L’expropriation n’est autorisée qu’en faveur
d’installations indispensables à l’exploitation de la mine (A),
même si elle pourrait également être accordée en faveur
d’installations « moins directement liées à l’activités
minière » (B).

A. L’exigence d’installations indispensables à l’exploitation

de la mine
378. L’expropriation se justifiait autrefois par l’emprise
définitive exercée sur la propriété ou par le fait que les
dépendances à construire étaient extérieures au périmètre
du titre. Le législateur avait de plus expressément déterminé
la nature des travaux pour lesquels le recours à cette
procédure était possible.
Aujourd’hui, l’article 73 du Code minier français se
réfère d’une manière générale aux installations prévues à
l’article 71 du même Code pour justifier l’occupation. Il
prévoit ensuite que l’expropriation peut être prononcée
lorsque ces installations devront être aménagées en tout ou
partie en dehors des limites du titre minier dont dispose le
titulaire.
À cet égard, il convient en premier lieu de noter que la
notion de « terrains extérieurs du périmètre du titre », ne
doit pas faire oublier la relation d’ordre géographique et
territorial qui doit exister entre les ouvrages à construire et
le siège de l’extraction381. Autrement dit, bien que situés au-
delà des bornes de la mine, les terrains à exproprier devront

381
Cfr. J. Russo, op.cit., p.285.

291
néanmoins demeurer dans son voisinage. L’éloignement ne
se justifierait que par la nécessité et ne devrait pas en tout
état de cause dépasser certaines limites.
379. La question est de savoir quelle valeur les termes
généraux des articles 71 et 73 du Code minier français
conservent-ils aujourd’hui à ce principe de voisinage du
terrain à exproprier pour le besoin de l’exploitation
minière ?
Il faudra toujours considérer que l’expropriation
pourra être utilisée en vue de permettre à l’exploitant
d’établir en dehors de ses limites, non seulement ses
bâtiments, ses entrepôts, ses installations de secours et ses
voies de communication, mais encore l’orifice de ses puits
et de ses galeries d’extraction. Cependant, au regard de des
dispositions de l’article 73 qui ne vise que les installations, il
y a lieu de considérer que ces installations doivent être la
conséquence d’actes d’exploitation accomplis à l’intérieur
du périmètre du titre, et ne sauraient avoir en elles-mêmes
un but d’extraction. Cette limite est néanmoins théorique
puis qu’en fait il peut y avoir des difficultés à distinguer les
travaux d’exploitation stricto sensu et les installations
auxquelles ils donnent lieu. Il peut même arriver que les
constructions partent de l’intérieur du périmètre du titre
pour en dépasser les limites. En pareil cas, en application du
principe qui veut qu’un ouvrage soit toujours envisagé dans
son ensemble382, il faudra exproprier la totalité des terrains
nécessaires, à l’extérieur du périmètre du titulaire concerné.

382
L. Aguillon, Législation des mines françaises et étrangères, Paris, 1913 ;
Rudolf Izay ; Lantenois, « Contributions à une étude comparative des
législations minières considérées dans leurs principes et leurs récentes
évolutions », Annales des Mines, 1938, n°368 b et 368c.

292
B. L’exigence d’installations nécessaires
380. L’article 73 du Code minier français permet le
recours à l’expropriation pour les cités d’habitation du
personnel, les usines d’agglomération, de carbonisation et
de gazéification, ainsi que les centrales, postes et lignes
électriques, y compris les installations destinées au
transport, au stockage ou à la mise en dépôt des produits et
déchets qui résultent de l’activité de ces usines. En pareil cas
l’expropriation joue sans qu’il y ait à tenir compte de la
situation des terrains par rapport au périmètre du titulaire.
Il faut rappeler que les choses n’étaient acquises d’avance
puisque dans un premier temps, la jurisprudence refusait
d’admettre les cités ouvrières dans les objets justifiant
l’exercice des prérogatives exorbitantes de la part des
concessionnaires383. Elle a admis ensuite que la construction
de ces habitations pouvait donner lieu à occupation de la
surface à condition qu’elle soit indispensable pour assurer la
bonne exploitation de la mine384.
381. Ensuite et enfin, le Conseil d’État a reconnu la
légalité des arrêtés autorisant l’occupation à cet effet. Mais
il se préoccupait plus de savoir si l’occupation était
nécessaire à l’aménagement de la cité, que de rechercher si
celle-ci en soi était indispensable à l’exploitation385. En
somme, c’est l’évolution qui l’avait amené sur ce point puis
qu’à l’époque les cités ouvrières ne pouvaient donner lieu
qu’à occupation et ne pouvait par conséquent être
construites que sur des terrains intérieurs au périmètre du

383
CA Nancy, 27 juin 1868.
384
CE, 4 déc. 1925, Leroy, D.P., 1926-3-6, Gazette du Palais, 4 déc. 1926 ;
concl. Cahensalvador, R., 982.
385
CE, 19 mai 1950, époux Luyat, R., 302.

293
titre. Aujourd’hui, le principe s’est renversé, seule
l’expropriation demeure possible en cette matière. En effet,
les termes de l’article 73 précité semblent interdire
formellement l’occupation. On doit donc considérer que les
cités ouvrières, même nécessaires à l’exploitation, sont
exclues du champ d’application de l’article 71 du Code
minier français sur l’occupation. Ainsi, ces cités ouvrières
peuvent désormais être construite aussi bien à l’intérieur
qu’en dehors des limites de celles-ci, puis que l’exigence de
la présomption antérieure d’apporter la preuve de leur
caractère indispensable n’existe plus, ce qui permet à
l’administration d’exercer la plénitude de son pouvoir
discrétionnaire.

C. La procédure d’expropriation et d’indemnisation

382. Le Code minier de la RDC ne fixe pas la procédure
d’expropriation. Celle-ci s’effectue donc conformément au
droit commun déterminées par la loi n°73-021 du 20 juillet
1973 portant régime générale des biens, régime foncier et
immobilier et régime des suretés telle que modifiée et
complétée par la loi n°80-008 du 18 juillet 1980 (Code
foncier).
En droit français, la procédure s’effectue en application
du Code de l’expropriation. Selon l’article L. 11-1 de ce
Code386 :
« L’expropriation d’immeubles, en tout ou partie, ou de
droits réels immobiliers, ne peut être prononcée qu’autant
qu’elle aura été précédée d’une déclaration d’utilité publique
intervenue à la suite d’une enquête et qu’il aura été procédé
contradictoirement à la détermination des parcelles à

386
Loi n°2002-276 du 27 février 2002 – art. 139, JORF 28 février 2002.

294
exproprier, ainsi qu’à la recherche des propriétaires, des
titulaires de droits réels et des autres intéressés ».
383. Toutefois, lorsque les conclusions du commissaire
chargé de l’enquête sont favorables, un arrêté préfectoral est
suffisant. Cette procédure allégée résulte du décret du
9 mars 1987 qui a supprimé l’expropriation minière de la
liste des cas visés à l’article R. 11-2 du Code de
l’expropriation, dans lesquels un décret en Conseil d’État
doit intervenir en tout état de cause. Cependant, une
procédure d’urgence peut être ordonnée si les circonstances
l’exigent. Dans ce cas, l’indemnité due au propriétaire est
fixée par le juge de l’expropriation.
384. Précisons que les expropriations lancées par l’État
dans le cadre du nouvel article 95 du Code minier suivent
également les règles du droit commun de l’expropriation, y
compris les procédures d’urgence. Quant à l’indemnité, elle
ne tient pas compte du risque ; mais le texte prévoit, pour
éviter toute spéculation et tout « dérapage », que les
acquisitions postérieures à l’ouverture de l’enquête
publique sont présumées faites pour obtenir une indemnité
supérieure au prix d’achat et peuvent en conséquence être
réduites.

295
296
 Chapitre VIII
La commercialisation
des minerais d’exploitation artisanale
et traitement des restes miniers

385. Si la commercialisation des produits miniers de

l’exploitation industrielle est libéralisée de sorte que les
opérateurs miniers sont libres de vendre leurs minerais sur
les marchés internationaux387, la commercialisation des
minerais d’exploitation artisanale reste encadrée. En effet,
les produits d’exploitation artisanale sont au contraire
négociés et vendus uniquement par les représentants des
comptoirs agrées388.
En ce sens, la nouvelle formulation de l’article 115 du
Code minier prévoit notamment que « nul ne peut détenir
ou transporter les produits de l’exploitation artisanale des
substances minérales – s’il n’a pas la carte d’exploitant
artisanal et n’agit pas au nom et pour le compte d’une
coopérative minière ou des produits de carrières ; s’il n’a pas
la carte de négociant en cours de validité ; s’il n’est pas

387
C.M. art. 85.
388
Art. 258 du Règlement minier.

297
acheteur agréé au service d’un comptoir d’achat, d’une entité
de traitement ou de transformation agréé et s’il n’est pas
gérant ou préposé d’une coopérative minière ».
386. L’exploitation artisanale est donc définie comme
étant « toute activité par laquelle un exploitant artisanal, se
livre, dans un une zone d’exploitation artisanale à
l’extraction et à la concentration des substances minérales
en utilisant des outils, des méthodes et des procédés non
industriels »389. Ce chapitre examinera la notion et les
conditions d’accès aux activités des creuseurs et des
négociants (Section 1), avant d’aborder les conditions
d’accès aux activités de comptoirs et des acheteurs (Sect. 2).
Enfin, il paraît nécessaire d’analyser les procédés déjà
expérimentés pour le traitement des restes miniers (Sect. 3).

Section 1. Les creuseurs artisanaux et les négociants

§1. Le creuseur artisanal
387. Le creuseur est un exploitant artisanal des
minerais. Faire coexister mines industrielles et creuseurs
artisanaux est un dilemme auquel la RDC est régulièrement
confrontée. Le dernier exemple en date est celui de la mine
d’or de Kibali, première mine industrielle dans l’ex-
province Orientale. Les creuseurs qui ont effectués des
démarches n’ont jamais obtenus l’affectation d’une zone
d’exploitation artisanale ; ce qui est à la base de
l’exploitation artisanale clandestine dans une concession
minière industrielle. Leurs manifestations sont violemment
réprimées par les forces de l’ordre.
388. Par définition, le creuseur artisanal c’est « toute

389
V. à propos, article 1er, pt 21 du C.M.

298
personne physique majeure de nationalité congolaise
détentrice d’une carte d’exploitant artisanal en cours de
validité membre d’une coopérative minière qui se livre aux
travaux d’exploitation artisanale des substances minières à
l’intérieur d’une zone d’exploitation artisanale »390. Il en
résulte que l’exploitation minière artisanale est soumise à
autorisation administrative. Dès lors, tout individu qui
entend s’engager dans cette activité doit solliciter et
d’obtenir la carte de creuseur.
Les creuseurs sont très nombreux dans les zones
d’exploitation d’or, Coltan et cobalt.

§2. Les négociants des comptoirs agréés

389. Le négociant minier est un commerçant, une
personne qui fait le négoce en gros ou en demi-gros, et en
détail des minerais. Ainsi, aux termes de l’article 258 du
Règlement minier, « Seul l’acheteur des comptoirs agréés
ayant reçu l’agrément du Ministre ayant les mines dans ses
attributions et dont le nom figure sur la liste annuelle des
acheteurs agréés est autorisé à acheter l’or, le diamant ou
toute autre substance minérale exploitable artisanalement
auprès des exploitants artisanaux et des négociants pour le
compte des comptoirs agréés ».
Le nombre d’acheteurs par comptoir est limité
annuellement par arrêté du Ministre ayant les mines dans
ses attributions, publié au Journal Officiel de la RDC chaque
année au mois de janvier. La durée d’agrément au titre
d’acheteur de comptoirs agréés est d’une année
renouvelable391.

390
C.M., art. 1er, pt 20.
391
Art. 259 du Règlement minier.

299
 390. La carte de négociant est délivrée par le ministre
provincial ayant les mines dans ses attributions à la
personne majeure de nationalité congolaise qui la demande.
Le requérant d’une carte de négociant produit, à l’appui de
sa demande, son attestation de nationalité et la preuve de sa
déclaration ou de son immatriculation au Registre de
Commerce et de Crédit Mobilier392.
L’article 115 du Code minier impose deux conditions
cumulatives pour commercialiser les produits miniers
d’exploitation artisanale, à savoir la détention d’une carte
d’exploitant artisanal et justifier de la qualité d’acheteur
agréé. Dès lors, le texte exclut du circuit de la
commercialisation de ces produits les personnes ne
disposant pas de la carte d’exploitant artisanale et qui
n’aurait pas la qualité d’acheteur agréé agissant pour le
compte d’un comptoir agréé ou d’une coopérative minière.

Section 2. Les conditions d’agrément des comptoirs et des

acheteurs
§1. Conditions d’agrément des comptoirs
391. En application de l’article 123 al.1er du Code
minier, la demande d’agrément au titre de comptoir d’achat
et de vente des substances minérales d’exploitation
artisanale est adressée, par toute personne éligible
conformément à l’alinéa 2 de l’article 25 du Code, à la
Direction des Mines et comporte les éléments ci-après : a)
la preuve de l’inscription au Registre de Commerce et de
Crédit Mobilier ; b) les statuts notariés, s’il s’agit d’une
personne morale ; c) l’extrait de casier judiciaire de la

392
Art. 117, al.2 du Code minier.

300
première résidence datant de trois mois au plus et
l’attestation de bonne conduite, vie et mœurs, s’il s’agit
d’une personne physique ; d) le numéro d’Identification
Nationale ; e) le numéro impôt ; f) la preuve de détention
d’un compte ouvert au nom du requérant dans une banque
agréée ; g) la lettre d’immatriculation à la Banque Centrale
du Congo et le numéro Import-Export.

§2. Conditions d’agrément des acheteurs

392. Il résulte de l’article 122 du Code minier que
l’accès à la profession d’acheteur des comptoirs agréés est
soumis aux conditions ci-après : a) être porteur d’une carte
de travail pour étranger du secteur minier artisanal en cours
de validité pour les expatriés ou d’une carte de travail en
cours de validité pour les nationaux ; b) déposer à la
Direction des Mines des photographies récentes de format
moyen ; c) détenir une autorisation de séjour et de
circulation dans les zones minières pour les acheteurs
expatriés ; d) se conformer à la réglementation des activités
de comptoirs.
393. Cependant, « Toute personne dont l’agrément a
été retiré par le Ministre n’est pas éligible pour obtenir
l’agrément au titre d’acheteur de comptoirs agréé pendant
trois ans »393.
Les demandes d’agrément sont adressées au Ministre
des mines et déposée à la Direction des Mines entre le
premier janvier de l’année et le premier mars. Elle comporte
les éléments suivants :
a) nom et adresse du domicile ou de la résidence du
requérant dans le Territoire National ;

393
Art. 260 du Règlement minier.

301
 b) pour les nationaux, copie certifiée conforme de la
carte de travail délivrée par le comptoir employeur ;
c) pour les requérants de nationalité étrangère, copie
certifiée conforme de la carte de travail pour étranger ainsi
qu’une autorisation de séjour et de circulation dans les
zones minières artisanales en cours de validité ; d) nom et
adresse du comptoir agréé pour comptoir agréé pour lequel
l’acheteur exerce ses activités l’acheteur exerce ses activités,
s’il s’agit d’une personne physique ;
e) raison sociale ou dénomination sociale et siège social
du comptoir agréé pour le compte duquel l’acheteur exerce
ses activités, s’il s’agit d’une personne morale ;
f) deux photographies récentes de format moyen du
requérant ;
g) engagement écrit et signé du requérant de n’acheter
les produits miniers artisanaux qu’auprès des détenteurs
d’une carte d’exploitant artisanal ou d’une carte de
négociant en cours de validité pour la zone d’exploitation
artisanale où l’achat est effectué, de se tenir informé et de
respecter la réglementation relative aux activités des
comptoirs agréés394.
394. En application de l’article 263 du Règlement
minier, la décision du Ministre accordant ou refusant
d’accorder l’agrément est pris dans un délai de quinze jours
ouvrables à compter de la réception du dossier de demande.
Cependant, toute décision de refus doit être motivée et ne
peut être fondée que sur la non-éligibilité du demandeur ou
sur le fait que le quota annuel d’acheteurs a été atteint. Le
Ministre transmet sa décision à la Direction des Mines pour
publication et inscription du nom de l’acheteur agréé et la

394
Art. 261 du Règlement minier.

302
date d’expiration de l’agrément sur la liste annuelle des
acheteurs agréés.
395. L’agrément est retiré en cas de violation des
dispositions du Règlement minier395.
Les détenteurs de la carte de négociant des produits
d’exploitation artisanale sont autorisés à acheter l’or, le
diamant ou toute autre substance minérale exploitable
artisanalement auprès des personnes qui détiennent les
cartes d’exploitant artisanal396. Les cartes de négociant sont
délivrées par le Ministre provincial397 chargé des mines aux
personnes majeures de nationalité congolaise qui les
demandent.
Le requérant d’une carte de négociant doit, à l’appui de
sa demande, produire la preuve de son immatriculation au
Nouveau Registre de Commerce. Un droit fixe dont le
montant est déterminé par voie réglementaire est perçu lors
de la délivrance de chaque carte.
396. La durée de la carte de négociant est d’un an. Elle
est renouvelable pour la même durée et sans limitation. Aux
termes de l’article 242 du Règlement minier, l’autorisation
accordée au détenteur de la carte de négociant ne vaut que
dans la zone d’exploitation artisanale pour laquelle elle a été
octroyée.
397. La carte de négociant est délivrée par le
Gouverneur de la Province où se situent les exploitations
artisanales où le négociant entend effectuer ses activités. En

395
Art. 261 du Règlement minier.
396
Art. 117 du C. min. congolais.
397
A la suite de la modification du deuxième alinéa de l’article 117 du
Code minier, la compétence autre fois reconnue au Gouverneur de
province pour la délivrance de carte de négociant a été transférée au
Ministre provincial chargé des mines.

303
ce sens, l’article 248 du Règlement minier énonce que
« Dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la
transmission du dossier de demande au Gouverneur de la
province, le Gouverneur prend une décision de délivrance
ou de refus de délivrance de la carte de négociant. Toute
décision de refus doit être motivée et ne peut être fondée
que sur le fait que le demandeur n’est pas éligible ou n’est
pas immatriculé au Registre du Commerce ».
Le Gouverneur transmet immédiatement sa décision à
la Division Provinciale des Mines qui en affiche une copie
dans ses locaux. Le Gouverneur notifie la décision au
demandeur par le moyen le plus rapide et fiable. Passé ce
délai, le récépissé du paiement vaut carte de négociant et le
Chef de Division est tenu d’inscrire le nom du requérant
dans le registre des négociants.
En ce qui concerne la délivrance de la Carte de
négociant, l’article 249 du Règlement minier énonce qu’« A
la demande du requérant qui a reçu une décision de
délivrance et en échange du paiement d’un droit fixe
déterminé chaque année par arrêté des Ministres ayant les
mines et les finances de leurs attributions, le Gouverneur
remet une Carte de négociant qui contient les éléments
suivants398 : a) nom, adresse et date de naissance du
Négociant ; b) photographie d’identité du Négociant ; c)
zone d’exploitation artisanale pour laquelle l’autorisation
est établie ; d) date de la remise de la carte et date
d’expiration de la carte ; e) nom et signature du Gouverneur
qui délivre la carte ».
398. La Carte de négociant comporte un certain
nombre d’obligations. En effet, aux termes de l’article 250

398
Art. 249 du Règlement minier.

304
du Règlement minier, tout négociant a l’obligation de tenir
un registre et de fournir un rapport sur lequel il consigne
pour chaque transaction les éléments suivants : a) date, lieu
et nom de l’acheteur ou du vendeur ; b) quantité, qualité et
prix des minerais achetés ou vendus.
399. Tout Négociant est tenu de déposer un rapport sur
son activité au Gouverneur qui lui a délivré sa carte de
négociant et à la Division Provinciale des Mines de la
province tous les six mois à compter de la date de remise de
la carte de négociant. Ce rapport doit comporter les
éléments suivants : a) nom et adresse du Négociant ; b)
nombre d’achats et des ventes réalisés mensuellement au
cours des six derniers mois, avec le chiffre d’affaires ; c) pour
chaque type de minerai, la quantité de minerais achetés et la
valeur payée, la quantité de minerais vendus et la valeur
reçue, et la quantité en stock au dernier jour de chaque mois.
Le Négociant qui ne dépose pas son rapport à la Division
Provinciale des Mines selon les modalités de l’alinéa ci-
dessus, s’expose au retrait de sa Carte de négociant
conformément aux dispositions de l’article 119 du Code
Minier ».

Section 3. Le traitement des restes miniers

400. La longue expérience de l’exploitation minière
dans la Région Hauts-de-France et les études réalisées il y a
des années sur le traitement des restes miniers peuvent
inspirées d’autres pays à vocation minières. En effet, « entre
la découverte du premier gisement de charbon en 1720 à
Frêne-sur-Escaut et la fermeture du dernier puits de mine à
Oignies en 1990, on comprend que l’activité minière ait

305
marqué le paysage de la région »399.
Si le bassin minier de la région Hauts-de-France a
occupé avant la première guerre mondiale jusqu’à 141 000
hectares, on considère que la fin de cette activité a laissé 5
000 hectares de friches minières. Parmi ces friches, on
compte entre 210 et 230 terrils présents sur 94 communes
qui constituent à eux seuls la moitié de la superficie des
friches houillères. Ce sont ces restes qui, de la façon la plus
concrète, parce que la plus visible, constituent aujourd’hui
le symbole de cette activité passée. En sous-sol, les restes
sont constitués de 100 000 km de galeries. Ces restes de
l’exploitation ne peuvent rester en l’état. Le législateur de
1994 avait renforcé les charges qui pèsent sur l’exploitant
minier, dans le cas de la région Hauts-de-France, sur le
Charbonnage de France. Mais ce dernier n’est pas le seul
acteur de la reconversion des restes.
401. Le traitement des restes pose d’abord le problème
de sa définition. En ce sens, le Conseil d’État français a
remarqué, à propos de la notion des friches industrielles,
qu’il n’y a pas de définition de ce qu’elles sont400. Le
traitement des restes bute ensuite sur ce qu’il convient d’en
faire. Pour les restes souterrains, les spécialistes hésitent
entre le maintien en état en vue d’une hypothétique reprise
et le traitement pour éviter que des nuisances telles que
l’affaissement du sol ou la pollution des eaux ne
surviennent. Mais la question du traitement est plus aiguë
pour les restes de surface. Faut-il les faire disparaître car

399
B. Jordion, « Le traitement des restes », textes réunis par M. GROS dans
la publication collective intitulée « Les environnements juridiques du
bassin minier », Coll. « Droit et sciences économiques », Artois Presses
Université, Arras, 19999, p.79 et s.
400
CE, Avis n°354. 110 du 18 mai 1993, E.D.C.E., p.373.

306
inesthétiques, dangereux, gênants ou faut-il les conserver
comme riches de mémoire. Les deux options coexistent. La
réaction des défenseurs de l’environnement qui s’émeuvent
de la disparition de terrils et de la végétation qui les recouvre
ne manque pas à cet égard d’intérêt.
Pour les experts, il existe deux types de traitement de
ces restes. La première solution repose sur l’exploitant, sous
le contrôle de l’autorité administrative et a pour but de
sauvegarder un certain nombre d’objectifs, d’éviter que les
restes ne leur portent atteinte. On peut parler alors de la
neutralisation des restes (§1). Le second type de traitement
repose sur d’autres partenaires. Il a pour but de rendre ces
restes acceptables en leur donnant un nouveau rôle. On peut
alors parler de réutilisation des restes (§2).

§1. La neutralisation des restes miniers

402. Toute législation minière prévoit des obligations à
la charge de l’exploitant au moment de la fin de
l’exploitation. Ces obligations tendent à éviter que les restes
miniers ne nuisent à l’environnement. On examinera donc
d’abord les mécanismes du traitement des restes, qui sont
complexes (A) puis les objectifs posés par la réglementation
à l’exploitant pour les traiter, qui sont ambitieux (B).

A. Les mécanismes de traitement des restes miniers

403. Dans l’industrie minière, la police des mines est
généralement chargée de veiller aux mécanismes de
neutralisation des restes suivant des procédures
traditionnelles qui consistent notamment à la surveillance
des exploitations minières au moment de leur
fonctionnement comme après leur cessation d’activité.

307
 En effet, les travaux miniers font l’objet d’une
surveillance constante de la part des autorités publiques
pendant l’exploitation de la mine. Cette surveillance ne
cesse pas avec l’arrêt de l’exploitation. Ces polices
administratives constituent un mode préventif de
traitement des restes.
404. Dans la législation française, la police des mines
est organisée par l’article 77 du Code minier qui prévoit les
moyens juridiques dont elle dispose. Elle a pour objet de
prévenir et de faire cesser les dommages et les nuisances
imputables aux activités de recherches et d’exploitation des
mines, et spécialement de faire respecter les contraintes et
les obligations énoncées par le Code minier ». Cet article 77
prévoit que « la recherche et l’exploitation des mines sont
soumises à la surveillance de l’autorité administrative
conformément aux dispositions du présent chapitre, dans
les conditions fixées par décret en Conseil d’État. Les agents
de l’autorité administrative, compétents en matière de
police des mines, peuvent visiter à tout moment les mines et
les haldes et terrils faisant l’objet de travaux de prospection,
recherche ou exploitation, et toutes les installations
indispensables à ceux-ci. Ils peuvent en outre exiger la
communication de documents de toute nature, ainsi que la
remise de tout échantillon et matériel nécessaires à
l’accomplissement de leur mission. Pendant la durée de
l’exploitation, les titulaires de concession adressent chaque
année à l’autorité administrative un rapport relatif à ses
incidences sur l’occupation des sols et sur les
caractéristiques essentielles du milieu environnant. Les
conditions d’élaboration et les caractéristiques de ce rapport
seront définies par décret en Conseil d’État. Ce rapport est
communiqué aux collectivités territoriales concernées ».

308
 405. Par ailleurs, l’article 28 du décret n°95-696 du
9 mai 1995, qui a abrogé celui du 7 mai 1980 prévoit que « la
police des mines s’étend aux installations de surface qui sont
le complément nécessaire des travaux et à l’ensemble des
installations qui constituent des éléments indispensables à
l’exploitation », c’est-à-dire à la définition sus évoquée de
l’article 71 du Code minier. Ainsi, il est possible aux
autorités, au titre de cette police d’adresser des instructions,
d’effectuer des contrôles401, d’ordonner, de reconnaître,
soutenir et embouer des vides miniers402, ou d’ordonner leur
comblement403, y compris s’ils résultent des précédents
concessionnaires404.
Les pouvoirs de police spéciale ou générale, s’ils ne sont
pas utilisés, peuvent engager la responsabilité de l’État. Le
Conseil d’État n’a ainsi pas opposé d’objection de principe à
l’indemnisation du préjudice résultant d’une atteinte au
domaine des personnes publiques requérantes, à leur
développement touristique ou à leur potentiel fiscal405, même
si les conditions n’étaient pas remplies dans le cas d’espèce.
La surveillance des mines prévues par l’article 77 du
Code minier ne prend pas fin lors de l’arrêt de l’exploitation,
mais lorsque les mesures prescrites par l’administration lors
de cet arrêt ont été exécutées. Cela ne s’est pas encore
produit.

401
CE, 24 mars 1976, Dame veuve Thiémard, rec. p.179.
402
CE, 10 mai 1985 Min. d’État, Min. de la recherche et de l’industrie, des
P. et T. et du tourisme c/ Soc. Arbed, req. N84.022.
403
CE, 22 nov. 1989 Min. de l’industrie et des P.et T. et du t. c/Soc. Arbed,
req. N84.022.
404
CE, 30 mai 1986 Houillères de Bassin du centre et du Midi, rec. p. 153.
405
CE, 18 mai 1984 Synd. Intercnal de lutte contre la pollution de
l’Amous, req. 21.584.

309
 406. La carence de l’exploitant ne fait pas obstacle à la
mise en œuvre des mesures de police précitées. Par ailleurs,
l’article 91 du Code minier français précise que l’absence de
titre minier ne fait pas obstacle à l’application des mesures
de police.

B. Les mesures à mettre en place à la fin de l’exploitation

407. À la fin de l’exploitation minière, les mesures à
prendre doivent avoir pour objectif et pour effet de :
– Faire cesser de façon générale les séquelles, désordres
et nuisances de toute nature générée par les activités406 ;
– Ménager le cas échéant les possibilités de reprise de
l’activité ;
– Préserver les paysages ;
– Préserver les intérêts agricoles des sites et des lieux ;
– La sécurité et la santé du personnel407 ;
– La sécurité et la salubrité publique ;
– Les caractéristiques essentielles du milieu
environnant, terrestre ou maritime ;
– La solidité des édifices publics et privés ;
– La conservation des voies de communication de la
mine et des autres mines voisines ;
– Les intérêts de l’archéologie ;
– Les immeubles dont la conservation présente au
point de l’histoire ou de l’art un intérêt public408 ;
– Les monuments naturels et les sites dont la
conservation ou la préservation présente au point de vue
artistique, historique, scientifique, légendaire ou

406
Art. 84 C. min. français.
407
Art. 79 C. min. français.
408
Art. 1er loi du 31 déc. 1913.

310
pittoresque, un intérêt général409 ;
– La protection des espaces naturels et des paysages, la
préservation des espèces animales et végétales, le maintien
des équilibres biologiques auxquels ils participent et la
protection des ressources en eaux, la valorisation de l’eau
comme ressource économique et la répartition de cette
ressource.
408. Le respect de ces objectifs donne lieu à un contrôle
juridictionnel. C’est ainsi que le traitement réservé à la
première des 43 concessions du Nord-Pas-de-Calais a été
porté devant le Tribunal administratif de Lille. Il a donné
lieu à un jugement rendu aux conclusions conformes du
commissaire du Gouvernement Louis Dominique Laugier,
Commune de Pecquencourt du 25 avril 1986410. Ce
jugement aide à apprécier concrètement l’étendue des
obligations qui pèsent sur l’exploitant. Le tribunal a exercé
un contrôle entier sur les mesures pratiquées. Cela n’allait
pas de soi car dans le cadre de la police des mines, le Conseil
d’État n’avait exercé qu’un contrôle restreint sur le bien-
fondé des travaux imposés au concessionnaire411. Le tribunal
administratif de Lille avait admis que des mesures de
surveillance efficace des puits, ou le démantèlement ou la
cession des ouvrages d’art et des canalisations étaient
suffisantes au regard de l’article 84 du Code minier.
409. En revanche, il a estimé qu’était insuffisant le
recours à des futures études complémentaires pour dresser
le bilan des effets de l’exploitation minière sur les eaux

409
Art. 4 de la loi du 2 mai 1930.
410
Concl. RFDA 1997 p.776, note R.R. Dt de l’env. Sept. 1996 p.4.
411
CE, 22 nov. 1989 Min. de l’industrie, des P. et T. et du tourisme c/Sté
Arbed, recl. 84.022.

311
superficielles ou souterraines. En même temps, la solution
dégagée par le tribunal montre que l’exploitant ne peut se
défausser de ses obligations de retraitement des restes
miniers par le seul biais d’une cession à d’autres
intervenants. L’exploitant a donc aussi un rôle a jouer en
matière de réutilisation des restes.

§2. La réutilisation des restes miniers

410. Le traitement qui vient d’être décrit ne constitue
pas le seul moyen de traitement des restes miniers. Le
Conseil d’État dans son avis du 18 mai 1993 a précisé que
les travaux qui incombent à Charbonnage de France ont
pour seul objet la protection des intérêts et la réalisation des
objectifs expressément énoncés par le Code minier. En
revanche, la règle de spécialité des établissements publics
s’oppose à ce que Charbonnage de France (C.D.F.) soit tenu
à quelque obligation de maintenance ou d’entretien
d’ouvrages. Ceci puis que C.D.F. n’est pas davantage chargé
de l’aménagement des friches. Contrairement à l’obligation
de remise en état des installations classées, le traitement
imposé à l’exploitant minier n’est donc pas de faire
disparaître les friches, alors que dans le jugement Commune
de Pecquencourt il devait favoriser leur traitement.
411. La réutilisation des restes va consister, en partant
de l’existant, à les modifier suffisamment pour changer leur
destination. Cette réutilisation qui permet de
s’accommoder de ces restes, va passer à la fois par le
transfert des dépendances minières et par la reconvention
des sites.

312
A. Le transfert des dépendances minières
412. Dans cette hypothèse de transfert, l’exploitant ne
se charge pas directement de la transformation des restes. Il
va procéder à la cession de ses dépendances minières à des
partenaires qui, eux sont compétents pour les aménager.
En effet, il faut noter qu’à la fin de l’exploitation le
gisement minier lui-même revient gratuitement à l’État,
après la réalisation des travaux prescrits pour la remise en
état des lieux. En ce sens, les dépendances minières sont, en
plus de leur lien avec l’exploitation minière, des
dépendances immobilières. Ce sont des immeubles. Or,
l’article 24 du Code minier412 français indique que sont
immeubles par définition de la loi, outre les mines, les
bâtiments des exploitations de mines, les machines, puits,
galeries et autres travaux établis à demeure. Il en va de
même des machines et outillages servant à l’exploitation.
413. Ce sont ensuite des immeubles de surface. Les
travaux parlementaires en 1995 ont conduit le ministre de
l’industrie de l’époque à préciser que les dépendances
immobilières étaient « les terrains, les bâtiments, ouvrages,
machines, appareils et engins servant à l’exploitation
minière ».
Les terrils posent une difficulté particulière. En effet,
selon l’article 24 du Code minier, précité, les matières
extraites de l’exploitation minière sont des meubles. Ce qui

412
Selon cet article 24 « les mines sont immeubles. Sont aussi immeubles,
outre les bâtiments des exploitations des mines, les machines, puits,
galeries et autres travaux établis à demeure. Sont immeubles par
destination les machines et l’outillage servant à l’exploitation. Les actions
ou intérêts dans une société ou entreprise pour l’exploitation de mines
sont meubles. Sont meubles aussi les matières extraites, les
approvisionnements et autres objets mobiliers ».

313
compose le terril est donc considéré comme bien meuble.
Pour autant, ces matières extraites reposent sur un
immeuble, le sol. De surcroît, l’article 71 du Code minier,
lorsqu’il énumère les terrains nécessaires à l’exploitation et
les installations indispensables à celle-ci, parle des
« installations destinées au stockage (…) des déchets ». En
conséquence, les terrils doivent pouvoir être cédés comme
dépendance immobilière sans difficulté particulière. La
définition de ces dépendances immobilières est donc large.
Elle doit permettre de viser tout ce qui se trouve à la surface.
Elle va donc bien au-delà des seules friches industrielles. En
ce sens, l’article 29 – III du Code minier français précise que
« les dépendances immobilières peuvent être cédées
gratuitement à l’État lorsque le gisement demeure
exploitable, l’ensemble des droits et obligations du
concessionnaire sont transférés à l’État en cas de disparition
ou de défaillance de l’exploitant ».
414. Pour autant, une cession ne fait pas disparaître la
responsabilité de l’exploitant puis que selon l’article 75-1 du
Code minier français, il « est responsable des dommages
causés par son activité », et que par ailleurs, la législation
française « frappe de nullité absolue ou d’ordre public toute
clause exonérant l’exploitant de sa responsabilité des
dommages liés à son activité minière »413.

B. La reconversion des sites miniers

415. Après l’examen de la question du transfert des
dépendances, la question de savoir que faire des friches reste
entière. En matière de reconversion matérielle des restes, les
terrils sont emblématiques en France parce qu’ils sont à la

413
Art.17 de la loi du 15 juil. 1994.

314
fois spectaculaires, ils occuperaient même la moitié de la
superficie des friches minières, et caractéristiques de
l’exploitation minière, mais que leur reconversion n’est pas
aisée.
416. La première possibilité consiste à exploiter les
terrils414. Il ne s’agit pas alors véritablement d’une
reconversion du site, qui reste industriel. Cependant,
l’exploitation du terril constitue une activité dérivée de
l’exploitation minière. Elle a aussi pour conséquence une
diminution des restes. Beaucoup de terrils sont exploités de
cette façon aujourd’hui. Ainsi, à Rieulay, un terril de 140
hectares, le plus vaste de la région, est encore exploité par
Charbonnage de France. Car il renferme 15 % de produits
charbonneux, ce qui permet une extraction de 7 000 tonnes
par jour et donc diminuer son volume d’autant. Les schistes,
eux, sont utilisés par des entreprises de travaux publics.
L’autorisation d’exploiter ne peut être refusée en raison de
l’intérêt historique et touristique du terril415.
L’établissement public SACOMI (comme
Charbonnage de France) a réparti les terrils en six catégories
selon leur insertion possible dans le paysage : – les terrils
monuments, à conserver (certains ont été inscrits) ; les
terrils de l’eau, au bord de 680 km de canaux et de rivières,
pouvant être aménagés comme lieux de détente ; les terrils
de la forêt, à boiser. Des opérations de boisement ou de
reboisement d’une région qui n’est pas riche en massif
forestiers ont été menées. 180 hectares ont été reboisés et

414
M. Gros, Les environnements juridiques du bassin minier, Coll.
« Droit et sciences économiques », Artois Presses Université, Arras, 1999
p.89 et s.
415
CE, 8 sept. 1997, SA Surchiste, D.A. 1997 n°348.

315
cédés à l’Office national des forêts. Ainsi, par exemple, une
vraie forêt s’est constituée sur le terril de Pichonvalle à
Avion, peuplée d’animaux, et de nombreuses espèces
végétales différentes ; les terrils de villes, à aménager en
équipements de loisir ou de culture. Sur le terril de Rieulay
précité, 50 hectares ont été réhabilités, ce qui a notamment
permis la création d’un étang de 30 hectares entouré de lieux
de promenades. De même, on peut citer l’exemple du parc
Loisinord créé en 1986 à Nœux les Mines qui a conduit à
transformer un terril et une décharge en piste de ski grâce à
des revêtements synthétiques et en base nautique de 9
hectares sur laquelle peuvent se pratiquer outre la baignade,
le ski nautique et la planche à voile ; les terrils des champs,
destinés à revenir à l’agriculture ; les terrils des
équipements, avec une vocation économique, sportive ou
culturelle ; catégorie qui recoupe en partie celle des terrils
des villes.
417. Enfin, la reconversion la plus étonnante est sans
doute celle du terril de Germignies à Lallaing près de Douai,
transformé en station d’épuration naturelle des eaux416. Des
anciens bassins de décantation dans lesquels ont été
introduites des espèces végétales appropriées permettent de
traiter la consommation d’eau de 15 000 personnes. Les
autres types de restes peuvent être aussi reconvertis. Les
installations d’extraction de surface qui ne présentent ni
intérêt ni possibilité de reconversion peuvent être
démantelées.
418. Pour terminer, il faut signaler qu’il existe plusieurs
régimes juridiques de ces restes reconvertis. Ainsi, lorsque
les terrils sont toujours exploités, ils relèvent de la législation

416
M. Gros, op. cit. p. 91.

316
sur les installations classées417. Le Conseil d’État a jugé par
ailleurs que l’exploitation des terrils étant soumise au
régime applicable aux carrières, le monopole de
charbonnière de France sur les mines ne s’étendait pas à leur
exploitation418.
Etant donné qu’il est déraisonnable de vouloir
« muséifier systématiquement » le passé, le classement ou
l’inscription ne devra concerner qu’une partie des restes
miniers, le reste du patrimoine cédé aux communes
constitue des dépendances du domaine public, parce
qu’aménagées et ouvertes au public sous forme, par
exemple, de promenades publics419.
419. Aujourd’hui, le traitement des restes est largement
avancé, les techniques sont connues. Les travaux imposés
par la loi à l’exploitant sont longs à réaliser. On a pu parler
de cinq, dix, vingt ans ou plus. Certaines mesures,
notamment en matière de contrôle de l’eau, rendent
nécessaire pendant de longues années la surveillance et le
traitement des sites miniers.

417
CE, 24 juin 1987 Min. de l’industrie, des P. et T. du tourisme c/soc.,
nouvelle des entreprises LECAT, req. 81835 et 81969.
418
CE, 18 déc. 1996 Charbonnage de France, req. 129.626.
419
CE, Ass. 22 avr. 1960, Berthier, rec.p.264, concl. Henry RDP 1960 1213,
chron. Combarnous et Galabert AJDA 1960 I 78, note Verqnaud AJDA
1960 I 140.

317
318
 Chapitre IX
Assurance responsabilité civile
des activités miniers

420. Si les ressources minérales constituent une réelle

source de revenus pour les États qui en disposent, toutefois,
les activités minières peuvent avoir des conséquences
irréversibles sur l’environnement et sur la santé des
populations locales. D’où l’obligation pour les opérateurs
miniers de s’assurer contre les dommages que leurs activités
sont susceptibles de causer à des tiers’ conformément aux
dispositions de la loi n°15/005 du 17 mars 2015 portant
Code des assurances de la RDC420. En ce sens, si le contrat
d’assurance doit, dans un but probatoire, être rédigé par
écrit, il constitue un contrat consensuel qui est parfait dès la
rencontre des volontés. Toutefois, l’attestation fait, en tant
que telle, preuve qu’un contrat a été conclu. En remettant
l’attestation, l’assureur certifie qu’une garantie a été

420
Point n’est besoin de s’étendre sur le caractère obligatoire de
l’assurance de responsabilité civile en RDC, qui relève du droit des
assurances et du code civil livre III.

319
délivrée. Ou alors, il faudrait établir que ce n’était ni
l’assureur, ni son mandataire qui avait remis ce document.
Ensuite, l’attestation d’assurance peut faire la preuve du
contenu du contrat si elle contient les éléments essentiels de
celui-ci ; elle est alors élevée au rang de note de couverture.
En effet, la responsabilité civile des opérateurs miniers
repose aujourd’hui sur les règles de droit commun et sur les
principes de précaution et de polluer payeur.
421. En droit congolais, l’exploitation minière
industrielle est réservée aux seules personnes morales. Il
sied donc d’examiner le régime juridique de la
responsabilité civile ou pénale liées aux activités minières.

Section 1. La responsabilité civile des sociétés minières

422. Par application des règles du droit commun de la
responsabilité civile, « tout titulaire de droit minier et/ou
des carrières est responsable des dommages causés aux
personnes, aux biens et à l’environnement du fait de ses
activités minières, même en l’absence de toute faute ou
négligence. Il ne peut être exonéré que s’il apporte la preuve
que ces dommages proviennent d’une cause étrangère à son
activité minière421 ».
423. En ce sens, il convient d’examiner les fondements
et les conditions de la mise en œuvre de cette responsabilité
(§1), avant de présenter le domaine de la responsabilité et
les clauses de limitation de la responsabilité de l’exploitant
(§2).

421
C.M., art. 285 bis.

320
§1. Conditions de mise en œuvre de la responsabilité
424. L’examen du fondement et du domaine de la
responsabilité de l’exploitant suppose l’analyse du
fondement juridique (A), avant d’examiner les conditions
de mise en œuvre de la responsabilité de l’exploitant minier
(B).

A. Le fondement juridique de la responsabilité de l’exploitant

minier
425. Avant très longtemps, la responsabilité civile de
l’exploitant minier trouvait son fondement dans les
dispositions du Code civil. Mais au fil des ans, il s’est avéré
que l’application des principes du Code civil selon lesquels
« tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un
dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le
réparer422 » avaient conduit à des résultats inéquitables pour
les victimes des dommages. Elles ne pouvaient en effet
obtenir réparation qu’en prouvant une faute de l’exploitant.
Or non seulement il leur était pratiquement impossible
d’apporter cette preuve, mais encore, dans la plupart des
cas, il s’avérait que l’exploitant n’avait commis aucune faute.
Les affaissements apparaissent en effet comme une
conséquence inéluctable de l’exploitation du sous-sol. Or, il
n’existe en effet à l’heure actuelle aucun moyen technique
de les prévenir efficacement ou de les éviter complètement.
L’expérience a démontré également qu’aucun remblayage
ne peut éviter complètement l’affaissement ; le système,
longtemps préconisé, des piliers ou stots de protection
s’étant révélé inefficace en raison notamment des cassures

422
Créé par la loi n° 1804-02-09 promulguée, le 19 févr. 1804.

321
qu’il provoque aux limites des terrains affaissés et des
terrains stables et des discontinuités de niveaux qu’il crée à
la surface423.
426. L’évolution jurisprudentielle de la Cour de
cassation française en la matière fait appel aux considérants
de trois arrêts rendus en 1841 et 1842 qui aboutirent à
reconnaître une présomption de faute pour l’exploitant
minier. La Cour est partie, d’une part du principe que
l’indemnisation du propriétaire de la surface contre les
entreprises du propriétaire de la mine, ressort de « l’esprit
comme du texte et de l’ensemble des dispositions de la loi de
1810 », d’autre part de l’idée exprimée dans les conclusions
du procureur général Dupin que la concession minière est
grevée d’une servitude de support du toit de la mine424. La
jurisprudence a plus tard précisé cette notion de servitude
et exprimé le principe dans les termes suivants425 :
« Attendu que l’obligation première et principale du
propriétaire de la mine envers le propriétaire du sol est de
supporter et maintenir le toit de la mine : c’est une
condition naturelle, absolue, perpétuelle qu’il est inutile
d’imposer et lorsque les moyens ordinaires ne suffisent pas
pour soutenir le sol le concessionnaire doit en employer
d’extraordinaires, même faire une voûte si cela est
indispensable ; d’où il résulte en fait et en droit que, dans
l’espèce, la faute est présumée d’après l’événement, sans
qu’il soit besoin d’autre vérification (…) ».

423
J. Personnaz, Mines, op.cit. n°48 et s.
424
Cass. req., 4 janv. 1841, de La Vernède c/ Alègre : S. 1841, 1, p. 326,
rapp. Duplan. – Cass. ch. réunies, 3 mars 1841, mine de Couzon c/
Chemin de fer de Saint-Étienne : S. 1841, 1, p. 260, concl. P.-G. Dupin.
425
Cass. req., 20 juill. 1842, Cie de la Grand-Croix c/ Guillemin : DP 1842,
1, p. 396 ; S. 1842, 1, p. 963.

322
 427. Par ailleurs, un arrêt de la chambre des requêtes
du 16 novembre 1852426 s’exprime dans les termes suivants :
« Attendu que la circonstance que les travaux de la mine
avaient été faits suivant les règles de l’art ne saurait
affranchir la compagnie des mines de la responsabilité par
elle encourue ; que cette responsabilité existe par cela qu’un
dommage a été éprouvé et que ce dommage est la conséquence
des travaux ou de l’omission de certaines précautions (…) ».
Il y avait donc dès cette époque substitution de la
présomption de responsabilité à la présomption de faute : le
seul fait d’un dommage résultant des travaux suffisait à
entraîner l’obligation de réparation. Dès lors la
jurisprudence est demeurée définitivement fixée sans que
les principes ainsi définis soient pratiquement remis en
cause427. Il est intéressant de noter, alors que de 1841 à 1905
la Cour de cassation avait rendu trente arrêts en la matière,
elle en a rendu moins de dix depuis cette dernière date.
Parmi ces derniers, on relèvera plus spécialement
l’arrêt du 23 novembre 1988428 dans lequel la Cour reprend
pratiquement mot pour mot la motivation de l’arrêt de 1852
précité qui retenait pour la première fois la notion de
présomption de responsabilité. Sur ces questions de fond, la
jurisprudence est, depuis plus d’un siècle et demi,
complètement constante. La prescience de la Cour de
cassation qui, bien avant les arrêts de 1896 et de 1930, en

426
Cie des Mines de la Loire c/ Cie de l’Éclairage au Gaz : DP 1853, 1, p.
189.
427
V. par exemple Cass. civ., 21 juill. 1885, Mine de Rive-de-Gier : DP
1886, 1, p. 226. – Cass. req., 11 nov. 1890, Chemins de fer de Saint-
Étienne : S. 1891, 1, p. 301.
428
Cass. 2e civ., 23 nov. 1988 : Bull. civ. II, n° 228 ; Gaz. Pal. 1989, 1, pan.
jurispr. p. 43 ; Resp. civ. et assur. 1989, comm. n° 69.

323
matière de responsabilité civile a fourni des solutions
équitables à un problème que les textes existants et l’esprit
de la jurisprudence de l’époque rendaient particulièrement
ardu429.
428. Avec la loi du 30 mars 1999, la théorie de la
responsabilité objective, il a été introduit une nouveauté
concernant la garantie de l’État. En effet, avant la loi du
30 mars 1999, l’article 29-III du Code minier français
disposait déjà qu’en fin de concession, le gisement fait
retour gratuit à l’État après la réalisation des travaux
prescrits par l’Administration. Il paraissait donc normal que
l’État bénéficiaire des travaux miniers en supporte la
contrepartie. Le texte de 1999 précité, allait dans ce sens
puisqu’il avait prévu la substitution de l’État à l’exploitant
en cas de disparition ou de défaillance de ce dernier. Il en
sera de même pour l’indemnisation des dommages non
couverts en raison de l’insertion dans les contrats des
clauses d’exonération de responsabilité de l’exploitant.

B. La mise en œuvre de la responsabilité

429. La responsabilité civile de l’exploitation minière
en RDC fait l’objet du titre XI du Code minier,
spécialement, les articles 285 bis, 285 ter, 285 quater, 285
quinquies et suivants. En ce sens, le principe directeur de la
responsabilité des titulaires des droits miniers ou de
carrières se trouve mieux résumé à l’article 285 bis du Code
minier. Selon cet article, « Tout titulaire d’un droit minier
et/ou des carrières est responsable des dommages causés aux
personnes, aux biens et à l’environnement du fait de ses

429
Cass. ch. réunies, 13 févr. 1930 : DP 1930, 1, p. 57, concl. Matter, note
Ripert ; S. 1930, 1, p. 121, note Esmein.

324
activités minières, même en l’absence de toute faute ou
négligence. Il est tenu à les réparer. Il ne peut être exonéré que
s’il apporte la preuve que ces dommages proviennent d’une
cause étrangère à son activité minière ». Le Règlement
minier fixe les modalités de la réparation. Dans la pratique,
la responsabilité civile du titulaire des droits miniers ou de
carrières peut résulter d’une contamination des personnes
et/ou de l’environnement et dans la violation des
obligations administratives et sociales.

C. Les dommages causés à des personnes et à l’environnement

par contamination
430. La responsabilité civile du titulaire d’un droit
minier et/ou des carrières est également engagée en cas de
contamination directe ou indirecte du fait des activités
minières ayant un impact sur la santé de l’homme et/ou
entrainant la dégradation de l’environnement et se
traduisant notamment par la pollution des eaux, du sol, de
l’atmosphère et causant des dommages à l’homme, à la
faune et à la flore. Aussi, l’article 285 quater du Code minier
revient sur les maladies imputables à l’activité minière. Dans
cette hypothèse, la loi oblige le titulaire de droit minier et/ou
de carrière en cause de réparer le dommage causé par des
maladies imputables à son activité minière, conformément
aux règles de droit commun.
431. Lorsque les travaux d’exploitation d’une mine
occasionnent des dommages à l’exploitation d’une autre
mine en raison d’un afflux plus grand d’eau ou inversement,
lui procurent un bénéfice en contribuant à son assèchement,
la solution c’est qu’il y aura lieu à indemnités d’une mine en
faveur de l’autre.

325
 De même, l’article 277 du Code minier indique que
« dans le cas où il est reconnu nécessaire d’exécuter des
travaux d’intérêt commun pour deux mines voisines, les
titulaires concernés ne peuvent s’y opposer. Les intéressés,
entendus par la Direction des Mines, sont tenus d’y participer
chacun dans la proportion de son intérêt. (En revanche),
lorsque les travaux d’une mine occasionnent des dommages
à une mine voisine, l’auteur des travaux (en cause) doit
réparation. (Mais,) lorsque, au contraire, ces travaux
apportent un allègement aux charges d’une mine voisine, ils
donnent lieu à une indemnité ».
Dans le cadre de ces rapports de voisinage, l’alinéa 1er
de l’article 278 du Code minier congolais prévoit que « le
titulaire d’un permis d’exploitation ou d’un permis
d’exploitation de petite mine dispose d’une servitude de
passage sur le périmètre d’exploitation des rejets en vue
d’accéder à son périmètre d’exploitation », même si le
titulaire du périmètre accordant la servitude de passage peut
prétendre à une indemnité s’il apporte la preuve attestant
que le passage sur son terrain lui cause un préjudice énorme
qui s’analyse en une charge supplémentaire à son activité
minière.
432. En droit français, cependant et dans le cas de
dommages causés aux installations minières par les travaux
d’une autre mine, la doctrine est divisée430. Pour certains, on
ne pouvait transporter à cette hypothèse le système de la
responsabilité sans faute, les exploitants se trouvant à
égalité, et l’on devrait appliquer les règles du droit commun.
En revanche, d’autres considèrent qu’on devrait faire jouer
le principe d’antériorité, c’est-à-dire, réserver toutefois

430
J. Personnaz, op. cit. n°78.

326
l’éventualité, pour une des mines intéressées de faire valoir
l’antériorité de sa concession sur l’autre.

D. La réparation des dommages causés à la mine par le

propriétaire de la surface
433. Le propriétaire de la surface peut causer des dégâts
à la mine, notamment en y pratiquant des excavations ou en
modifiant le régime des eaux431. Pour ce faire, il faudra
essayer de concilier son droit avec ceux de l’exploitant. En
effet, la doctrine, considérant traditionnellement la
concession minière comme une propriété, a longtemps
admis que les rapports avec la surface devaient être
déterminés par les règles ordinaires de voisinage et par
l’usage normal de la propriété, à condition de ne pas
dépasser les inconvénients normaux. En ce sens, la
jurisprudence de la Cour de Cassation française a admis que
le droit du concessionnaire n’imposait au propriétaire du
sol qu’une éviction partielle ne pouvant l’empêcher
d’utiliser sa propriété à condition de ne pas abuser de son
droit et de ne pas empiéter sur la partie du sol concédée432.
434. La jurisprudence a par exemple reconnu au
propriétaire du sol le droit d’installer un canal sur la surface
ou d’y édifier des piliers pour supporter une canalisation433.
Au contraire, il a été condamné à réparer les dommages
causés à l’exploitant à raison d’aggravation de venues
d’eau434 ou d’infiltrations provenant du vice de construction

431
J. Personnaz, op. cit., fasc. 40, n°76 et s.
432
Cass. ch. réunies, 3 mars 1841 : S. 1841, 1, p. 259. – CA Chambéry, 15
févr. 1921 : S. 1921, 2, p. 95.
433
CA Chambéry, 15 févr. 1921, préc.
434
CA Dijon, 28 juill. 1976.

327
d’un canal435. Ces principes demeurent valables, même si
l’on ne reconnaît pas à la mine le caractère de propriété mais
seulement celui d’un droit réel.

E. La responsabilité du titulaire résultant de la violation des

obligations administratives et sociales
435. Pour permettre le développement des
communautés locales des zones d’exploitation minières, le
Code minier congolais consacre la notion de la
responsabilité sociétale des titulaires des droits miniers.
Ainsi, en application des dispositions de l’article 285 sexies
du Code minier, « le titulaire des droits miniers
d’exploitation et de l’autorisation d’exploitation de carrières
permanentes est tenu de contribuer, durant la période de son
projet, à la définition et à la réalisation des projets de
développement socio-économiques et industriels des
communautés locales affectées par les activités du projet sur
la base d’un cahier des charges pour l’amélioration des
conditions de vie desdites communautés ».
436. Les manquements éventuels sont constatés par
l’Agence Congolaise de l’Environnement en collaboration
avec la Direction de protection de l’environnement minier,
après enquête sur site et consultation des communautés
concernées. Le procès-verbal constatant le manquement est
transmis pour traitement au Cadastre minier, qui, à son
tour le transmet avec son projet de décision au ministre des
mines pour sanctionner le manquement.
437. Comme en droit congolais, le législateur français
impose des obligations à l’exploitant minier. En ce sens,
l’article 79 du Code minier français énonce que « les travaux

435
CA Lyon, 9 janv. 1845 : S. 1846, 2, p. 207.

328
de recherches ou d’exploitation d’une mine doivent
respecter les contraintes et les obligations afférentes à la
sécurité et la santé du personnel, à la sécurité et la salubrité
publiques, aux caractéristiques essentielles du milieu
environnant, terrestre ou maritime, à la solidité des édifices
publics et privés, à la conservation des voies de
communication, de la mine et des autres mines, et plus
généralement aux intérêts de l’archéologie (…). En cas de
manquement à ces obligations à l’expiration du délai
imparti, l’autorité administrative fait procéder en tant que
de besoin d’office à l’exécution des mesures prescrites, aux
frais de l’explorateur ou de l’exploitant »436.
C’est donc le cadre général de la responsabilité civile,
aménagé compte tenu des particularités du droit minier –
dommage, lien de causalité, fondement de la responsabilité
qui sert de fil conducteur dans la présentation des dossiers
d’indemnisation.

Section 2. L’indemnisation des victimes des dégâts

miniers
438. Deux principes gouvernent cette question :
l’indemnisation à la valeur de remplacement (§1) et
l’expropriation préventive des biens à hauts risques miniers
(§2)

§1. Le principe de l’indemnisation à la valeur de

remplacement des biens endommagés
439. En effet, l’article 75-3 du Code minier français437 et

436
Loi n°2006-436 du 14 avr. 2006 – art. 25, abrogée par Ord.n°2011-91
du 20 janv. 2011 – art. 17.
437
L’art. 75-3 du C. min. prévoit que « l’indemnisation des dommages

329
son application à l’État constitue le fondement de ce
principe. Cet article consacre cette modalité
d’indemnisation lorsque la réparation de l’immeuble
endommagé s’avère impossible438.
En effet, indemniser un propriétaire selon la valeur de
remplacement de l’immeuble peut le problème du sort de
l’immeuble ruiné et de sa valeur résiduelle, notamment celle
du terrain d’implantation, s’il n’y a pas transfert de
propriété.
En ce sens, il peut paraitre logique que cette valeur soit
déduite de l’indemnité afin d’éviter l’enrichissement sans
cause de la victime. Par ailleurs, il peut aussi être souhaitable
que l’indemnisation soit assortie d’une clause mettant
définitivement un terme à la responsabilité de l’exploitant
dans le cas où la victime restait sur les lieux.
440. Pour tenter de régler ces questions, le
gouvernement français avait pris un décret le 29 mai 2000
préservant l’État de tels aléas lorsqu’il est lui-même débiteur
de l’indemnisation comme cela est le cas lors d’un sinistre
minier au profit des victimes se voyant opposer par
l’exploitant une clause d’exonération valable. Dans ce cas,
en effet, l’article 7 du décret prévoit que l’indemnisation
s’accompagne d’une remise à l’état du bien sinistré.
Simplement, il fallait déterminer les modalités de cette

immobiliers liés à l’activité minière présente ou passée consiste en la

remise en l’état de l’immeuble sinistré. Lorsque l’ampleur des dégâts subis
par l’immeuble rend impossible la réparation de ces désordres dans des
conditions normales, l’indemnisation doit permettre au propriétaire de
l’immeuble sinistré de recouvrer dans les meilleurs délais la propriété
d’un immeuble de consistance et de confort équivalents ».
438
Cass. 3e civ., 17 févr. 2010 : JurisData n° 2010-051629 ; Resp. civ. et
assur. 2010, n° 5, comm. 116.

330
remise puis que les termes ne semblent pas impliquer un
transfert de propriété. S’agit-il, comme cela parait être le but
recherché, d’un transfert à l’État de la garde et de la
responsabilité de l’immeuble endommagé ? La
jurisprudence qui pouvait fixer la portée de ce décret n’a pas
encore eu l’occasion de se prononcer sur ce point.

§2. L’expropriation préventive des immeubles à hauts

risques
441. En effet, il peut arriver que les délais nécessaires à
la remise en état ou le cas échéant, à la négociation de la
valeur de remplacement soient incompatibles avec les
situations d’urgence, notamment lorsque l’état de
l’immeuble menace la sécurité des personnes.
Dans ces circonstances, l’article 95 du Code minier
français439, introduit par l’article 5 de la loi du 30 mars 1999
prévoit la possibilité d’expropriation par l’état de
l’immeuble mais seulement lorsque les moyens de
sauvegarde des populations s’avèrent plus coûteux que cette
expropriation. La procédure a pour conséquence de
subroger l’État au droit du propriétaire vis-à-vis de
l’exploitant minier. C’est l’une des procédures qui pourrait
intéresser le législateur congolais dans les réformes à venir.
442. Dans la pratique, il est fait application de la

439
Cet art. 95 du C. min. précise que « Sans préjudice des dispositions
prévues au 5° de l’article L. 2212-2 et à l’article L. 2212-4 du code général
des collectivités territoriales, en cas de risque minier menaçant gravement
la sécurité des personnes, les biens exposés à ce risque peuvent être
expropriés par l’État, dans les conditions prévues par le code de
l’expropriation pour cause d’utilité publique, lorsque les moyens de
sauvegarde et de protection des populations s’avèrent plus coûteux que
l’expropriation (.) ».

331
procédure prévue par les articles L. 15-6 à L. 15-8 du code
de l’expropriation pour cause d’utilité publique dès lors que
l’extrême urgence rend nécessaire l’exécution immédiate de
mesures de sauvegarde. Pour la détermination du montant
des indemnités, il n’est pas tenu compte du risque.
Cependant, pour préserver les intérêts de l’État, il y a des cas
dans lesquels les acquisitions d’immeubles peuvent ne
donner lieu à aucune indemnité ou seulement à une
indemnité réduite si, en raison de l’époque à laquelle elles
ont eu lieu, il apparaît qu’elles ont été faites pour obtenir
une indemnisation supérieure au prix d’achat.
Sont présumées faites à cette fin, sauf preuve contraire, les
acquisitions postérieures à l’ouverture de l’enquête publique
préalable à l’approbation d’un plan de prévention des risques
miniers rendant inconstructible la zone concernée ou, en
l’absence d’un tel plan, postérieures à l’ouverture de l’enquête
publique préalable à l’expropriation.
443. Ainsi, pour éviter cette situation, il est prévu qu’à
compter de la publication de l’arrêté d’ouverture de
l’enquête publique préalable à l’expropriation réalisée par
l’administration, aucun permis de construire ni aucune
autorisation administrative susceptible d’augmenter la
valeur des biens à exproprier ne peut être délivré jusqu’à la
conclusion de la procédure d’expropriation.
En conséquence, la personne publique au nom de
laquelle un permis de construire ou une autorisation
administrative d’occupation a été délivré en
méconnaissance de l’arrêté d’ouverture d’enquête publique,
ou en contradiction avec les dispositions d’un plan de
prévention des risques miniers rendues opposables, est
tenue de rembourser à l’État le coût de l’expropriation des
biens ayant fait l’objet de ce permis.

332
§3. La prescription de l’action en réparation des dommages
résultant des activités minières
444. La prescription de l’action en réparation des
dommages causés est la période de temps durant laquelle
l’action en réparation doit être entamée faute d’extinction. Ainsi,
en droit minier, le législateur a estimé que « Les actions en
réparation des dommages causés par les activités minières sur
l’homme et l’environnement sont imprescriptibles »440. Ce qui
revient à dire que le juge fera application des dispositions du
droit commun en ce qui concerne le délai de prescription des
actions en réparation des dommages causés aux biens.
445. En procédure pénale, la tendance actuelle est
l’allongement des délais de prescription et traitement des
infractions occultes (l’infraction qui, en raison de ses éléments
constitutifs, ne peut être connue ni de la victime ni de l’autorité
judiciaire) et dissimulées (l’infraction dont l’auteur accomplit
délibérément toute manœuvre caractérisée tendant à en
empêcher la découverte). Pour ces types d’infractions la
prescription de l’action publique (6 ans pour les délits et 20 ans
pour les crimes)441 se distingue de la prescription de la peine442. Le
législateur français a modifié le point de départ des délais de
prescription de l’action publique (à compter du jour où
l’infraction a été commise et à compter de la date où les faits ont
été découverts dans les conditions permettant l’exercice de
l’action publique).

440
C.M., article 285 quinquies.
441
C.P.P. français, art. 9-1, loi n°2017-242 du 27 févr. 2017 portant
réforme de la prescription en matière pénale, JORF, 28 févr. 2017.
442
V. Art.133-2 à 133-4-1 du Code pénal français.

333
334
 Troisième partie

Le régime fiscal,
douanier et de change
des activités minières en RDC

335
336
 Chapitre X
Les impôts et taxes
auxquels sont assujettis
les entreprises minières en RDC

446. Les sociétés minières sont des entreprises comme

les autres. À ce titre, elles sont soumises à tous les
prélèvements obligatoires, c’est-à-dire aux impôts, taxes et
redevances prévus par la loi. Dès lors, il convient de faire
une présentation générale de la fiscalité des entreprises
minières (Section 1), avant de déterminer les impôts réels et
taxes (Section 2), l’impôt sur les bénéfices et profits des
sociétés minières (Section 3), et de l’impôt sur les revenus
des personnes physiques qui travaillent dans le secteur
minier en RDC (Section 4).

Section 1. Généralités sur les impôts et taxes des

entreprises minières en RDC
447. Les prélèvements obligatoires auxquels sont
assujettis les entreprises minières en RDC sont fixés aussi

337
bien par la loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code
minier, telle que modifiée et complétée à ce jour par la loi
n°2018–01 du 09 mars 2018, que par le Code Général des
impôts et d’autres textes réglementaires sur les impôts,
droits, taxes, redevances dus au gouvernement central, aux
Provinces et aux entités territoriales décentralisées.
448. Ainsi, du fait de la décentralisation territoriale du
pays, le régime d’imposition des activités minières en RDC
comprend deux niveaux de taxation, à savoir – les impôts,
taxes, droits, redevances et autres prélèvements parafiscaux à
percevoir au profit du Pouvoir central (Section 1), les impôts
et taxes d’intérêt commun perçus au profit des Provinces et des
entités territoriales décentralisées443 (Section 2).
449. Le recouvrement de ces impôts, taxes, droits et
redevances minières précités au profit de l’État congolais
relèvent de la compétence de la Direction Générale des
Impôts (DGI), de la Direction Générale des Douanes et
Assises (DGDA), de l’Office de gestion de fret multimodal
(OGFREM), de la Direction Générale des Recettes
Administratives et Domaniales (DGRAD), du Cadastre
Minier, et des Régies financières de provinces (DGRK, par
exemple) et des Entités Territoriales décentralisées.
450. Au-delà des revendications de certaines
entreprises minières, il est essentiel de préciser que l’Etat
reste le propriétaire et l’apporteur principal d’affaires du
secteur. Depuis quelques années, les recettes domestiques

443
La décentralisation esquissée dans la Constitution congolaise est un
peu paradoxale. Tout en reconnaissant la personnalité juridique et la libre
administration de la province, l’article 3 de la Constitution exclut
expressément la province de la liste de ses entités territoriales
décentralisées que sont la Ville, la commune, le secteur et la chefferie. La
province ne figure donc pas dans son énumération.

338
du gouvernement sont contraintes par un écart fiscal
important et par une mobilisation insuffisante des recettes,
notamment de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les
revenus tirés des ressources naturelles aux efforts de
mobilisation des recettes et de développement de la RDC
seraient modestes, alors que la production minière
s’accélère depuis 2007 et les exportations du secteur ont
doublé entre 2009 et 2015. En 2015, par exemple,
l’exploitation minière et pétrolière représentait 98 % des
exportations du pays et 26 % du PIB. Comme le montre le
dernier rapport de l’ITIE (2015), les recettes tirées des
secteurs minier et pétrolier que percevaient les entités
gouvernementales dans leur ensemble s’élevaient à
1,7 milliard d’USD. Les efforts devraient donc continués
pour améliorer les résultats des prélèvements obligatoires.
451. Il est essentiel de préciser que les modalités de
recouvrements des impôts et taxes sont déterminées par le
Code Général des Impôts et autres textes légaux fixant la
nomenclature des droits, taxes et redevances du Pouvoir
central, et portant réforme des procédures relatives à
l’assiette, au contrôle et aux modalités de recouvrement de
recettes non fiscales.
452. Les recettes de la redevance minière sont reparties
en raison de 50 % pour le Gouvernement central ; 25 %
versés sur un compte désigné par l’Administration de la
province où se trouve le projet ; 15 % sur un compte désigné
par l’entité territoriale décentralisée dans le ressort de
laquelle s’opère l’exploitation pour le financement des
projets de développement communautaire ; et 10 % sont
destinés à alimenter le Fonds minier pour les générations

339
futures444.
La répartition de ces recettes laisse de côté plusieurs
provinces qui ne disposent pas des gisements miniers. Or,
avec la décentralisation, toutes les provinces du pays ont à
leur charge l’enseignement primaire et secondaire, la santé
des populations, la réhabilitation des routes d’intérêt local,
etc. ce qui explique les graves inégalités dans le niveau de
développement de provinces et dans l’accès des populations
aux services publics. Cette situation devrait faire l’objet
d’une réflexion approfondie et d’une solution globale.
453. En ce qui concerne les recettes des exportations,
l’article 269 du Code minier impose aux titulaires des droits
miniers l’obligation de 3rapatrier en RDC une partie des
recettes de leurs exportations à concurrence de : – 40 %
pour le titulaire qui, en phase d’amortissement de son
investissement, exporte les produits marchands des mines.
Ce dernier est tenu de garder et gérer dans son compte
principal et ses comptes de service de la dette étrangère ; –
Rapatrier obligatoirement dans son compte tenu en
République Démocratique du Congo, 60 % des recettes
d’exportation dans les quinze jours à dater de
l’encaissement au compte principal prévu à l’article 267 du
Code Minier. En cas de non-rapatriement de 60 % de ses
recettes d’exportation », le titulaire risque une amende d’un
montant égal à 5 % du montant non rapatrié,
conformément aux articles 268 alinéa 2 et 309 bis du Code
minier.

§1. Les impôts, taxes, droits, redevances et autres

prélèvements parafiscaux perçus au profit du

444
C.M., art.242.

340
gouvernement central
454. Conformément aux dispositions de l’article 220
bis du Code minier, les opérateurs miniers sont tenus de
verser, au profit du pouvoir central les impôts et taxes ci-
après :

A. Impôts, taxes, droits et redevances suivant les modalités du

Code minier
1) l’impôt sur les bénéfices et profits ; 2) l’impôt
professionnel sur les prestations de services rendus par des
personnes physiques ou morales non établies en République
Démocratique du Congo ; 3) l’impôt sur les revenus des
capitaux mobiliers ou impôt mobilier ; 4) l’impôt
professionnel sur les rémunérations ; 5) l’impôt
exceptionnel sur les rémunérations des expatriés ; 6) les
droits d’entrée ; 7) les droits d’accises ; 8) le droit
proportionnel pour approbation et enregistrement des
hypothèques ; 9) le droit proportionnel pour approbation et
enregistrement des cessions ; 10) le droit proportionnel
pour approbation et enregistrement d’amodiation, de
contrat d’option et de transmission ; 11) les droits
superficiaires annuels par carré ; 12) les droits
proportionnels pour la cession des parts et actions sociales ;
13) la redevance minière ; 14) la redevance sur les
carburants terrestres et lubrifiants ; 15) bonus de signature ;
16) le pas de porte.

B. Impôts, taxes, droits et redevances suivant les modalités du

droit commun
1) la taxe sur la Valeur Ajoutée, en sigle TVA ; 2) la taxe
sur l’autorisation de minage temporaire ; 3) la taxe sur les

341
exportations des échantillons destinés aux analyses et essais
industriels lorsque ceux-ci sont exportés en violation de
l’article 50 alinéa 3 du Code minier, vendus aux tiers au
profit ou par le fait du titulaire avant ou après analyse ou
essai, et enfin en cas d’exportation qui revêt un caractère
commercial ; 4) la taxe d’implantation et taxe rémunératoire
annuelle de l’environnement ; 5) la taxe de déboisement ; 6)
le droit d’octroi de la carte de travail pour étranger ; 7) les
taxes sur la télécommunication ; 8) la taxe d’agrément des
dépôts des explosifs ; 9) le droit d’enregistrement des
dragues ; 10) la redevance annuelle et caution pour les
entités de traitement de toutes les catégories et tailleries ; 11)
l’agrément de boutefeux.
En outre, les entreprises minières sont assujetties aux
impôts ci-après :

C. L’impôt exceptionnel sur les rémunérations versées au

personnel expatrié
Selon l’article 244 bis du Code minier, le titulaire est
redevable de l’impôt exceptionnel sur les rémunérations
versées au personnel expatrié à la moitié du taux fixé par le
droit commun pour les dix premières années du projet et au
taux du droit commun pour les années suivantes. Il est
déductible de l’impôt sur les bénéfices et profits.

D. L’impôt professionnel sur les prestations de services

Conformément à l’article 246 bis du Code minier, les
titulaires de droits miniers sont redevables de l’impôt
professionnel sur les prestations de services pour les sommes
payées en rémunérations des services de toute nature lui
rendus par des personnes physiques ou morales, non

342
établies en République Démocratique du Congo, au taux de
14 %.

E. L’impôt spécial sur les profits excédentaires

Aux termes de l’article 251 bis, les profits excédentaires
ou super profits sont des bénéfices réalisés lorsque les cours
des matières ou des commodités connaissent un
accroissement exceptionnel, supérieur à 25 % par rapport à
ceux repris dans l’étude de faisabilité bancable du projet. Le
super profit est déterminé à partir de l’excédent brut
d’exploitation dégagé de la comptabilité du titulaire.
L’impôt spécial sur les profits excédentaires est imposable
au taux de 50 %. Le revenu soumis à l’impôt spécial sur le
profit excédentaire n’est pas imposable à l’impôt sur les
bénéfices et profits. Le Règlement minier fixe les modalités
pratiques de détermination des profits excédentaires.

F. L’impôt spécial sur les plus-values de cession d’actions ou

de parts sociales
En application de l’article 253 bis du Code minier, les
cessions cession d’actions ou de parts sociales d’une
entreprise titulaire d’un titre minier ou de carrières sont
taxées selon le régime des plus-values. La plus-value sur la
cession d’une action ou part sociale est constituée par la
différence entre le prix de cession de l’action ou de la part
sociale et la valeur nette comptable de cette action ou part
sociale. Cette plus-value constatée au niveau de la personne
morale ayant cédé les actions ou parts sociales est réputée
être de source congolaise dans la mesure où les actifs de la
personne morale dont les actions ou parts sociales cédées
sont situées en République Démocratique du Congo.

343
 Lorsque les actifs sont situés dans plusieurs
juridictions, la plus-value n’est calculée que sur la valeur des
actifs appartenant à la filiale de droit congolais. L’impôt est
retenu à la source par la personne morale cessionnaire qui
le reverse suivant les modalités de paiement des impôts dus
au Trésor public. Cette retenue à la source est exigible au
moment de l’encaissement ou de la mise à disposition du
revenu de la cession d’actions ou de parts sociales. Toute
opération de conversion ou d’échange d’actions ou de parts
sociales est assimilée à un encaissement de revenu de
cession d’actions ou de parts sociales initiales. Le texte
ajoute qu’aux fins de l’application de cet article, tout projet
de cession des parts sociales ou d’actions doit être
préalablement notifié à la société détentrice des titres et aux
associés ou actionnaires. Les modalités de calcul, de
déclaration et de règlement de cet impôt seront précisées
par voie réglementaire.

G. Les taxes et redevances du secteur forestier et protection de

l’environnement
En application de l’article 238 bis du Code minier, les
titulaires des droits miniers et des carrières sont assujettis,
au paiement des taxes et redevances ci-après : a) La taxe de
déboisement ; b) la taxe d’implantation sur les installations
classées de catégorie 1A ; c) la taxe rémunératoire annuelle
sur les installations classées de catégorie 1A ; et, d) la taxe de
pollution sur les installations classées de catégorie 1A.

H. La taxe de contribution aux projets de développement

communautaire
Aux termes de l’article 258 bis du Code minier, les

344
titulaires de droits miniers d’exploitation ou d’autorisation
d’exploitation des carrières permanente sont tenus de
constituer, en franchise de l’impôt sur les bénéfices et
profits, une dotation pour contribution aux projets de
développement communautaire dont le montant minimal
est égal à 0,3 % du chiffre d’affaires de l’exercice au cours
duquel elle est constituée. La dotation doit être entièrement
mise à disposition des communautés locales (entités
territoriales décentralisées) avant l’expiration de l’exercice
suivant celui au cours duquel elle a été constituée.

§2. Les impôts et taxes perçus au profit des Provinces et des

entités territoriales décentralisées
455. Aux termes de l’article 220 ter du Code minier, les
titulaires de Permis miniers sont soumis, au profit des
provinces et des entités décentralisées, dans le cadre de leurs
activités minières, aux impôts ci-après : 1) l’impôt foncier ;
2) l’impôt sur les véhicules ; et 3) l’impôt sur les revenus
locatifs.
Ils sont aussi assujettis aux taxes d’intérêts communs
ci-après :
1) la taxe spéciale de circulation routière ; 2) la taxe de
superficie sur les concessions minières. Les impôts, droits,
taxes et redevances précités, sont perçus conformément à la
législation sur les recettes des provinces et des entités
territoriales décentralisées.

Section 2. Les impôts réels et les taxes prélevés

456. Au titre des impôts réels, le Code minier congolais
prévoit les impôts fonciers (§1), les impôts sur les véhicules
ou la taxe spéciale de circulation routière (§2), et l’impôt sur

345
la superficie des concessions minières (§3), et la redevance
minière (§4)445. Par ailleurs, les titulaires des droits miniers
sont également soumis au paiement des redevances et taxes
rémunératoires pour le fonctionnement des
Administrations et services publics personnalisés (§6) . 446

457. L’impôt dû par chaque contribuable est

l’aboutissement d’un processus fiscal en plusieurs étapes : la
détermination de l’assiette, la détermination du
contribuable, la survenance du fait générateur et de
l’exigibilité, la liquidation de l’impôt et son recouvrement.

§1. Les impôts fonciers

458. L’impôt foncier porte à la fois sur les propriétés
bâties et non bâties. C’est un est impôt direct, en ce qu’il est
perçu « directement » sur le contribuable. C’est le cas de
l’impôt foncier, de l’impôt sur le revenu, etc. En revanche,
l’impôt est dit « indirect » lorsqu’il est perçu par la
collectivité publique auprès de collecteurs qui assurent un
rôle d’intermédiaire entre l’Etat et le contribuable effectif ;
les droits sur certains produits (alcool, tabacs manufacturés)
mais aussi sur la consommation (TVA) appartiennent à
cette catégorie. Ces impôts sont immanquablement
répercutés sur les prix desdits produits aux consommateurs
finaux.
En droit français, l’impôt foncier est remplacé par une
« taxe foncière », en cours d’annulation dans toutes les
communes du pays. Selon les articles 1380 et suivants du
CGI, la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties
frappe toutes les personnes, physiques ou morales. Il s’agit

445
C.M., art. 236 et suivants.
446
C.M., art. 220.

346
d’un impôt perçu par la commune sur le territoire de
laquelle est situé l’immeuble passible de la taxe et, pour la
taxe foncière sur les propriétés bâties, par le département.
La taxe foncière est établie au nom de l’entreprise
propriétaire447. Lorsque, comme c’est fréquent, une
entreprise construit un immeuble sur un terrain dont elle
n’est pas propriétaire, la que se pose de savoir si elle doit être
assujettie à la taxe foncière sur cette construction.
459. Il convient alors, conformément aux règles du
droit civil, de se référer à titre principal à la volonté des
parties telle qu’elle a été exprimée dans l’acte. Dans le silence
des parties, le preneur est considéré comme propriétaire des
constructions pendant la durée du bail. Il est donc redevable
de la taxe foncière pendant cette période448.
Dans la législation congolaise, l’impôt foncier est régi
par l’Ordonnance-Loi n°69-009 du 10 février 1969, telle que
modifiée et complétée à ce jour449. En ce sens, l’article 236 du
Code minier impose au titulaire des droits miniers le
paiement de l’impôt foncier conformément au droit
commun. Cependant, l’impôt foncier ne concerne que les
immeubles pour lesquels l’impôt sur la superficie des
concessions minières n’est pas dû.

A. La détermination du contribuable
460. La détermination du redevable de l’impôt foncier

447
Art. 1400 CGI (français).
448
CE, 30 déc. 2011, n°326026, SAS Amis, Dr.fisc. 2012, n°23, comm.327,
concl. L. OLLEON, note H. ZAPF et A. NIKOLIC.
449
Moniteur congolais n°14 du 15 juill.1970, p. 461 ; art. 1er de la loi
n°77/016 du 25 juill. 1977, J.O. n°15 du 1er août 1977, p. 486 ; art.1er de
l’O.L. n°87-075 du 4 oct. 1987, J.O n°21 du 01 nov. 1987, p.16 et art. 1er
loi n°005/2003 du 13 mars 2003, J.O. n° spécial du 31 mars 2003, p. 24.

347
est un choix politique puisqu’il implique de désigner les
personnes, physiques ou morales, qui seront appelées à
supporter et/ou à verser l’impôt. Ce choix permet surtout de
mesurer l’incidence de l’impôt, c’est-à-dire de localiser son
poids réel, en distinguant le redevable légal du redevable
effectif.
En ce sens « l’impôt foncier est dû par le titulaire du
droit de propriété, de possession, d’emphytéose, de
superficie, de cession, de concession ou d’usufruit des biens
imposables, ainsi que par les personnes occupantes, en vertu
d’un bail, des biens immobiliers faisant partie soit du
domaine privé de l’Etat, des Provinces, des Villes et des
Communes, soit du patrimoine des circonscriptions »450.
L’analyse combinée des articles 8 et 9 du Code Général des
Impôts permet de considérer qu’en droit congolais l’impôt
foncier est dû par le propriétaire des biens fonciers
imposables, même si par la convention de bail, le locataire
s’est engagé à le payer et si cette circonstance a été portée à
la connaissance de l’Administration.
Dans cette perspective, l’article 10 de l’O-L du
10 février 1969 énonce que « le paiement intégral de l’impôt
foncier incombe au propriétaire. L’Administration fiscale
n’intervient pas pour effectuer la répartition éventuelle de
l’impôt entre propriétaires et locataires ».

B. Le taux de l’impôt foncier

461. L’impôt foncier sur les propriétés bâties et non
bâties est soumis au principe d’annualité. Il est fixé de
manière forfaitaire. Son montant varie suivant la nature des
immeubles visés et suivant le rang des localités de leur

450
C.G.I., Art. 8, modifié par l’O.L. n°87-075 du 4 octobre 1987.

348
situation géographique.
Dès lors, les contribuables sont tous tenus de souscrire
chaque année une déclaration énonçant tous les éléments
imposables ou exemptés à l’impôt foncier. Mais pour
déterminer le montant de cette imposition, il est conseillé
de se référer aux articles 13 et suivants du Code Général des
Impôts, afin d’appliquer le taux qui correspond à la
catégorie géographie et aux dimensions des biens
imposables.

C. La période de recouvrement de l’impôt foncier

462. Le recouvrement de l’impôt foncier s’effectue par
voie de rôle et avis de mise en recouvrement. L’article 21 du
Code Général des Impôts énonce que « l’impôt foncier est
dû pour l’année entière sur la superficie imposable existant
au 1er janvier de l’année qui donne son nom à l’exercice
fiscal, sans que la mutation de propriété dans le cours de
ladite année puisse donner lieu à dégrèvement ».
Le paiement effectif de l’impôt intervient le plus
souvent à l’initiative de l’administration : sur la base de la
déclaration du contribuable elle liquide l’impôt et lui
adresse un avis d’imposition. Si le contribuable ne s’exécute
pas, le comptable public met en œuvre des procédures de
recouvrement forcé pour obtenir le règlement de l’impôt, en
usant de moyens de contrainte lié au caractère exorbitant de
cette créance publique, mais bien entendu sous le contrôle
du juge.

§2. L’impôt sur les véhicules

A. Notion de l’impôt sur le véhicule
463. L’impôt sur les véhicules est un impôt direct. Dès

349
lors, « il est dû par les personnes physiques ou morales qui
utilisent un ou plusieurs véhicules »451 sur le territoire
national.
Dans ce cadre, l’article 237 du Code minier prévoit que
« Le titulaire des droits miniers est redevable de l’impôt sur
les véhicules conformément au droit commun. Toutefois,
l’impôt sur les véhicules n’est pas dû sur les véhicules de
transport de personnes ou de matériaux, de manutention ou
de traction, est utilisés exclusivement dans l’enceinte du
périmètre minier »

B. Les redevables de l’impôt sur les véhicules

464. L’impôt sur les véhicules visent exclusivement les
propriétaires ou utilisateurs des véhicules à moteur
circulant sur le territoire national.
En ce qui concerne la procédure de déclaration de cet
impôt, l’article 46 de la loi n°005/2003 du 13 mars 2003452,
prévoit la souscription d’une déclaration par véhicule. La
souscription de la déclaration est exigée dans les cas
suivants : a) Lors de la première mise en circulation du
véhicule (O-L n°69-006 du 10 février 1969, art.50). Dans ce
cas, la déclaration est valable pour les années suivantes ; b)
En cas de vente ou de cession ou encore de mise hors
d’usage temporaire ou définitive du véhicule ; c) En cas de
remplacement d’un véhicule ou de modification apportée à
celui-ci, laquelle entraîne un supplément d’impôt.
La déclaration doit indiquer tous les éléments
nécessaires à la liquidation de l’impôt sur les véhicules, pour
embarcations : leur nombre, leur nature et le nombre de

451
CGI, art. 40.
452
J.O. n° spécial du 31 mars 2003, p. 24.

350
mètres cubes de jauge indiquée sur le certificat de jaugeage
avec mention de la date de délivrance de ce document, du
bureau qui l’a délivré et, pour les autres véhicules, la nature,
le poids, l’affectation, la force motrice et toutes les autres
précisions utiles et nécessaires pour le calcul de la puissance
imposable.
Si les articles 48, al.2 et 50 de l’O-L n°69-006 du
10 février 1969 prévoit que la déclaration par véhicule doit
se faire « préalablement à la mise en circulation », en
revanche, les articles 7 et 9 de la loi n°004/2003 du 13 mars
2003 portant réforme des procédures fiscales permettent de
considérer que le certificat d’immatriculation délivré avant
l’utilisation du véhicule sert de support au paiement de
l’impôt sur les véhicules et de la taxe spéciale de circulation
routière.
465. Dans la pratique, la doctrine considère également
que « l’impôt sur les véhicules est payé sur simple
présentation de la photocopie du certificat
d’immatriculation pour les personnes physiques et de la
liste des véhicules utilisés pour les personnes morales. Ainsi,
le contribuable n’a donc pas l’obligation de souscrire
annuellement une déclaration par véhicule. Celle faite avant
l’usage du véhicule suffit »453.

C. Le taux de l’imposition
466. Le taux de l’imposition est variable, selon la
puissance du véhicule déclarée, le tonnage, etc. Ainsi, en
application de l’article 41 du Code Général des Impôts (tel
que modifié par la loi n°77/016 du 25 juillet 1977 et fixé en

453
E. CIBAMBA DIATA, Droit fiscal congolais, éd. Juricongo, 2010,
p.180 et s.

351
Franc fiscal par l’A.M. n°081 du 26 février 2002 en vertu de
l’O.-L. n°81-009 du 27 mars 1981), le taux de l’impôt sur les
véhicules est fixé comme suit :

D. Motocycles : 5 Ff
467. Les motocycles sont des engins à deux roues
équipés d’un moteur, à l’exception des cyclomoteurs d’une
cylindrée n’excédant pas 50 cm3 qui sont exonérés, en
application de l’article 39,8e de l’O-L n°69-006 du 10 février
1969, précitée.
B) Véhicules automobiles utilitaires :
– de moins de 2.500 Kgs : 9 Ff
– de 2.500 Kgs à 10.000 Kgs : 14 Ff
– de plus de 10.000 Kgs : 17 Ff
C) Véhicules de tourisme :
1°) Appartenant aux personnes physiques :
– de 01 à 10 chevaux vapeurs : 14 Ff
– de 11 à 15 chevaux vapeurs : 17 Ff
– de plus de 15 chevaux vapeurs : 21 Ff
2°) Appartenant aux personnes morales :
– de 01 à 10 chevaux vapeurs : 23 Ff
– de 11 à 15 chevaux vapeurs : 29 Ff
– de plus de 15 chevaux vapeurs : 44 Ff
D) Véhicules tracteurs :
Imposables, selon le cas, aux taux prévus sous les literas
B ou C ci-dessus.
E) Bateaux et embarcations à propulsion mécanique
servant exclusivement ou accessoirement au transport de
personnes :
6 Ff par cheval vapeur.
F) Bateaux et embarcations à propulsion mécanique

352
servant exclusivement au transport de marchandises, au
remorquage ou au touage : 4 Ff par cheval vapeur.
G) Baleinières, barges et autres embarcations
remorquées : 9 Ff par mètre cube de jauge nette indiquée au
certificat de jaugeage.
H) Bateaux et embarcations de plaisance à
propulsion mécanique :
17 Ff par cheval vapeur.
Le calcul de la puissance imposable des moteurs
s’effectue au moyen de la formule : P = 4 CY + Poids454.

E. Période de l’imposition
468. Selon les articles 43 et suivants du CGI, l’impôt sur
les véhicules est dû pour l’année entière s’ils sont utilisés au
cours du mois de janvier. Cependant, l’impôt sur les
véhicules n’est dû que pour un douzième par mois ou
fraction de mois si l’usage commence après le mois de
janvier.
Mais en cas de cessation d’usage d’un véhicule dans le
courant de l’année, le contribuable a droit, dans les
conditions fixées par le ministre des Finances, au
dégrèvement de la partie de l’impôt correspondant à la
période qui suit le mois au cours duquel a eu lieu cette
cessation d’usage.
Pour obtenir le dégrèvement pour cessation d’usage
d’un véhicule imposable, le redevable doit faire parvenir au
Receveur des impôts qui l’a délivré, le signe distinctif
afférent au véhicule en cause.
467. La date de remise du signe distinctif est considérée
comme date de cessation d’usage. En cas d’envoi par la

454
CGI, art.42.

353
poste, la date de la remise est constatée par le timbre à la
date apposée par le bureau postal de départ sur l’enveloppe
d’expédition.
Dès lors, l’impôt perçu en trop est restitué au
contribuable intéressé au vu d’une attestation de
dégrèvement établie par le Receveur des impôts.

§3. La taxe sur la superficie des concessions minières

468. Si le substantif impôt et le verbe imposer
expriment on ne peut mieux le poids de la contrainte qui
s’abat sur le redevable, la notion de la taxe s’analyse comme
un prélèvement tout aussi obligatoire mais perçu à
l’occasion de la prestation d’un service rendu par la
collectivité publique. Cette distinction est aujourd’hui
dépourvue de portée pratique, le législateur, comme la
doctrine ayant contribué à brouiller les concepts par leurs
dénominations peu rigoureuses. Ainsi, la taxe sur la valeur
ajoutée est un impôt, alors que d’autres taxes n’ont pas cette
qualification.
En ce qui concerne la taxe de superficie des concessions
minières, le Code minier applique des taux différents selon
la phase du projet, selon qu’il s’agit de la phase de recherches
ou d’exploitation minières.

A. Le taux de la taxe dans la phase de recherches

469. Ainsi, s’agissant de la phase de recherches, l’article
238 du Code minier énonce que « Le titulaire d’un Permis
de Recherches est redevable de la taxe de superficie sur les
concessions minières aux taux en francs congolais
équivalant à 0,2 USD par hectare pour la première année, en
francs congolais équivalent à 0,3 USD par hectare pour la

354
deuxième année, en francs congolais équivalant à 0,35 USD
par hectare pour la troisième année et en francs congolais
équivalant à 0,4 USD par hectare pour les autres années
suivantes ».

B. Le taux de la taxe dans la phase d’exploitation

470. Dans cette phase d’exploitation, l’article 238 du
Code minier prévoit que « Le titulaire d’un droit minier
d’exploitation est redevable de la taxe de superficie sur les
concessions minières aux taux en francs congolais
équivalant à 0,4 USD par hectare pour la première année, en
francs congolais équivalant à 0,6 USD par hectare pour la
deuxième année, en francs congolais équivalant à 0,7 USD
par hectare pour la troisième année et en francs congolais
équivalant à 0,8 USD par hectare pour les autres années
suivantes ».

§4. La redevance minière

A. Notion de la redevance minière
471. La redevance doit être distinguée de la taxe. En
effet, une redevance c’est le prix ou la contrepartie d’un
service rendu par une entité publique aux usagers qui en
font la demande (prix de l’entrée dans un musée ou une
piscine, tarif d’entrée dans un stade municipal, etc.). Elle se
distingue également par son mode de création –
réglementaire – et par le fait qu’elle est en principe
proportionnelle au service rendu, ce qui n’est pas le cas
d’une taxe. En l’espèce, l’article 240 du Code minier prévoit
ceci :
« Le titulaire du Permis d’exploitation, du Permis
d’exploitation des rejets, du Permis d’exploitation de petite

355
mine, de l’Autorisation d’exploitation de carrières
permanente, autres que celles des matériaux de
construction d’usage courant, et l’entité de traitement et/ou
de transformation agréée sont assujettis à une redevance
minière dont l’assiette est calculée sur la base de la valeur
commerciale brute ».
472. La redevance minière porte sur tout produit
marchand, à compter de la date de commencement de
l’exploitation effective.
Elle est « calculée et due au moment de la sortie du
produit marchand du site de l’extraction ou des installations
de traitement pour expédition ».

B. Le taux de la redevance minière

473. L’article 241 du Code minière fixe les taux de la
redevance minière de manière suivante : 0 % pour les
matériaux de construction d’usage courant ; – 1 % pour les
minéraux industriels, les hydrocarbures solides et autres
substances non citées ; – 1 % pour le fer et les métaux
ferreux ; 3,5 % pour les métaux non ferreux et/ou de base ;
– 3,5 % pour les métaux précieux ; – 6 % pour les pierres
précieuses et de couleur ; – 10 % pour les substances
stratégiques.
474. En raison de la décentralisation qui réalise une
répartition des charges et des moyens entre le
Gouvernement central et les 25 provinces de la République
Démocratique du Congo, l’article 242 du Code minier
impose aux titulaires de Permis d’exploitation minière
répartition et le versement de la redevance minière de la
manière suivante : – 50 % acquis au gouvernement central ;
– 25 % versés sur un compte désigné par l’Administration

356
de la province où se trouve le projet ; – 15 % sur un compte
désigné par l’entité territoriale décentralisée dans le ressort
de laquelle s’opère l’exploitation ; – 10 % au Fonds minier
pour les générations futures.

Section 2. L’impôt sur les bénéfices et profits des sociétés

minières
§1. Les fondements de l’impôt sur les sociétés
475. Au regard de la contestation et de la résistance des
investisseurs du secteur minier en RDC, à la suite de la
modification du Code minier, il paraît nécessaire de
rappeler les débats qui existe sur les fondements de l’impôt
sur les sociétés. En effet, l’impôt sur les bénéfices pose la
question de la raison d’être de l’impôt sur les sociétés. En ce
sens, il est intéressant de se demander – pourquoi les
sociétés sont-elles imposées et pourquoi l’impôt qui les
frappe est-il différent de l’impôt sur le revenu des personnes
physiques ?
En effet, la légitimité de l’impôt sur les sociétés ne va
pas de soi455. Rappelant la vigoureuse contestation qu’a fait
naître par le passé cette imposition de la part de ceux qui
estimaient que « les sociétés n’auraient pas de capacité
contributive distincte de celle de leurs associés et que
l’impôt ne saurait frapper des personnes n’ayant pas la
qualité de citoyens »456, le Professeur Daniel GUTMANN

455
D. Gutmann, Droit fiscal des affaires, LGDJ, 8e éd., 2017-2018, p.149.
456
Théorie défendue notamment par Haller, sur lequel cf. P. Beltrame et
L. Mehl, Techniques, politiques et institutions fiscales comparées, PUF,
2e éd., 1997, p. 140. Le débat s’est également élevé, avec une intensité
particulière, en Italie, où l’on s’est longtemps interrogé sur la
compatibilité d’un impôt sur les sociétés avec l’article53 de la

357
juge excessif cette remise en cause du principe même de
l’impôt sur les sociétés, en ce qu’elle pèche par excès de
formalisme, considérant qu’il existe de multiples situations
dans lesquelles des non-citoyens sont soumis à l’impôt (il
suffit de penser aux ressortissants étrangers ayant la qualité
de résidents d’un pays déterminé).
476. En outre, l’auteur estime que la remise en cause du
principe de l’imposition des sociétés est « économiquement
discutable », car il ne fait guère de doute que les sociétés
d’une certaine taille clairement dissociables de la personne
de leurs actionnaires – qui n’ont dans leur majorité qu’un
comportement d’investisseur intéressé, n’ont rien
d’entrepreneur actif – mais possèdent une capacité
contributive autonome. Le droit reconnaît cette autonomie
en allouant aux sociétés une personnalité juridique et un
capital distinct de celui de leurs associés. L’imposition des
sociétés peut être justifiée par des approches diverses.
Selon une première théorie457, l’impôt sur les sociétés
constitue un moyen indirect de prélever un impôt sur les
associés des sociétés de capitaux à raison des bénéfices
réalisés par la société dont ils sont associés. Cette approche
suppose en théorie que la société ne constitue rien d’autre
qu’une organisation des relations entre ses associés, de sorte
que l’imposition de la première permet en réalité d’atteindre
les seconds ; alors que du point de vue pratique, l’imposition
de la société permet en outre d’éviter que les associés ne
thésaurisent les bénéfices qu’ils retirent de leur activité dans

Constitution prévoyant le principe du respect de la capacité contributive.

457
D. Gutmann, op. cit., p.149.

358
une société soustraite à tout impôt458.
Selon la deuxième théorie, l’impôt sur les sociétés se
justifie par l’idée qu’une société, comme n’importe quel
contribuable, bénéficie de certains services rendus par
l’Etat, et que l’impôt ne serait qu’une contrepartie.
Une troisième théorie justifie l’imposition des sociétés
parce que les sociétés de capitaux sont supposées riches et
puissantes. On considère que « la personne morale n’a pas
la sensibilité fiscale et les réactions électorales des simples
commerçants ; qu’elle a plus souvent de facilités du fait de
sa puissance économique – pour incorporer ses impôts dans
ses prix (…) ». Grace à l’impôt sur les sociétés, l’Etat est en
mesure de connaître le détail des opérations réalisées par les
sociétés et d’imposer une certaine transparence dans la
gestion de celles-ci. L’impôt, par le formalisme déclaratif
qu’il impose, viendrait également au secours des
actionnaires et de la société tout entière pour limiter les
éventuels abus susceptibles d’être commis par les dirigeants
dans l’exercice de leurs fonctions. De plus, le système
d’incitations fiscales, conduisant par exemple à accorder des
aux sociétés tel amortissement exceptionnel, tel crédit
d’impôt pour certains types d’investissement, constitue un
levier de l’action des pouvoirs publics. Il va de soi qu’une
telle approche présuppose la légitimité d’une telle
intervention directe de l’Etat dans la gestion des sociétés de
capitaux, au nom d’une certaine conception du bienêtre
général.

458
Comme il a moins de sociétés que de personnes physiques, et que
celles-ci peuvent être difficiles à imposer du fait qu’elles sont soit
exonérées, soit résidentes à l’étranger, l’imposition de la société apparaît
plus intéressante pour l’Etat que l’imposition des associés eux-mêmes.

359
§2. Les domaines respectifs de l’impôt sur le revenu et de
l’impôt sur les sociétés
477. Les sociétés de personnes relèvent de l’impôt sur
le revenu, alors que les sociétés de capitaux, sont soumises à
l’impôt sur les sociétés : c’est le principe (A), même si
certains facteurs démontrent évidement que la frontière
entre les deux types de sociétés n’est pas totalement étanche
(B).

A. Les bénéfices des opérations congolaises

478. Les bénéfices d’une entreprise industrielle,
commerciale, artisanale, agricole ou immobilière sont ceux
qui proviennent de toutes les opérations traitées par ses
établissements en République Démocratique du Congo
ainsi que tous accroissements des avoirs investis en vue des
susdites activités y compris les accroissements qui résultent
de plus-values et moins-values soit réalisées, soit exprimées
dans les comptes ou inventaires du redevable, quelles qu’en
soient l’origine et la nature459.

B. Les bénéfices des sociétés commerciales

479. Si dans les sociétés de personnes les associés sont
personnellement et solidairement tenus sur leurs biens des
engagements (dettes) de la société, ce qui signifie qu’il n’y a
pas d’écran entre la société et les personnes qui la compose,
la responsabilité étant illimitée ; la situation des sociétés de
capitaux est différente en ce que les actionnaires ne sont
responsables qu’à concurrence du montant de leurs apports.
Cette forme de société n’a pour élément de crédit que le

459
O-L n°69/009 du 10 févr. 1969, Art.30.

360
capital social. Il s’agit de sociétés indépendantes de la
considération des personnes. Autrement dit, la différence
entre les sociétés de personnes et les sociétés de capitaux
tient à l’importance et à la nature du rôle des associés.
480. Contrairement aux sociétés de personnes, les
sociétés de capitaux sont imposées elles-mêmes sur le
montant de leurs bénéfices. C’est donc la société qui est
taxée, et non les associés au titre de leurs revenus. On parle
de l’impôt sur les sociétés (IS).
Cela dit, le point de rapprochement se situe dans le fait
que les deux types de sociétés sont des sociétés
commerciales. L’intérêt de leur constitution est la création
d’un patrimoine propre.

C. Le taux de l’impôt sur les sociétés minières

481. En droit fiscal congolais, comme partout ailleurs,
les sociétés sont imposables sur l’intégralité de leurs
bénéfices nets460. Dans le cas des activités minières, les
articles 247 et suivants du Code minier fixent le taux de
l’impôt sur les bénéfices et profits à 30 %. En ce sens, les
bénéfices nets de l’exploitation imposables à l’Impôt sur les
bénéfices et profits sont déterminés conformément au plan
comptable, à la législation fiscale en vigueur et aux
dispositions des articles 249, et suivants du Code minier461.
482. Reprenant à son compte la règles d’amortissement
sur Cinq ans prévue dans le CGI, l’article 251 du Code
minier énonce que : les pertes professionnelles d’un exercice
comptable peuvent être déduites des bénéfices réalisés au

460
O-L n°69/009 du 10 févr. 1969, art.65 ((modifié par la loi n°73/003 du
5 janvier 1973 et par la loi n°75/003 du 9 janvier 1975).
461
C.M., art.248.

361
cours des exercices suivants jusqu’au cinquième qui suit
l’exercice déficitaire, conformément aux modalités
d’imputation définies par le droit commun.

Section 3. L’impôt sur les revenus des personnes

physiques
483. L’impôt sur les revenus des personnes physiques a
été institué en RDC par l’Ordonnance-Loi n°69/009 du
10 février 1969, relative aux impôts cédulaires sur les
revenus, alors qu’il existe en Angleterre depuis 1848, en
Allemagne depuis 1871 et en France depuis la Première
Guerre mondiale462, en 1914.
484. Dans le système fiscal congolais, le contribuable
est soumis à une simple obligation déclarative chaque
année. Mais, c’est à l’administration fiscale qu’incombe la
charge de calcul de l’impôt. L’impôt sur les personnes
physiques se caractérise par la juxtaposition de revenus
catégoriels appréhendés chacun selon des règles propres,
avant qu’il ne soit procédé à une addition de ces différents
produits pour la liquidation, puis le recouvrement de
l’impôt.

§1. Notion de l’impôt sur les revenus

485. Selon l’article 1er de l’ordonnance du 10 février
1969, l’impôt sur le revenu est un prélèvement obligatoire
qui frappe les revenus ci-après : a) les revenus provenant de
la location des bâtiments et terrains sis en République
Démocratique du Congo ou contribution sur les revenus
locatifs ; b) les revenus des capitaux mobiliers investis en

462
J. Grosclaude et P. Marcessou, Droit fiscal général, 9e éd. Dalloz, 2013,
p.74 et s.

362
République Démocratique du Congo ; et c) les revenus
professionnels ou impôts professionnels.
Sont ainsi visées les personnes qui disposent à titre
personnel de revenus passibles de l’impôt, mais également
celles qui réalisent des bénéfices par l’intermédiaire de
certaines sociétés. Il s’agit de deux catégories de sociétés, à
savoir – les sociétés de personnes (dans lesquelles les associés
sont indéfiniment responsables) ; et – les sociétés de
capitaux (sociétés de copropriété ou sociétés
d’investissement).

§2. L’impôt sur les revenus locatifs

486. L’ordonnance-loi n°69-009 du 10 février 1969,
telle que modifiée et complétée par l’article 4 de la loi
n°77/016 du 25 juillet 1977 impose au titre de revenus
locatifs, « les revenus provenant de la location des bâtiments
et des terrains situés en République Démocratique du
Congo, quel que soit le pays du domicile ou de la résidence
des bénéficiaires ».
En ce sens, « sont assimilées à des revenus de location,
les indemnités de logement accordées à des rémunérés
occupant leur propre habitation ou celle de leurs
épouses »463.
487. Est également imposable à l’impôt sur les revenus
locatifs, « la mise à disposition, à titre gratuit, des bâtiments
et terrains en faveur d’une entreprise ou de toute autre
personne pour usage professionnel (…) ».

463
Art. 4 de l’O-L n°69/009 du 10 février 1969, relative aux impôts
cédulaires sur les revenus, telle qu’elle est modifiée à ce jour.

363
A. Les redevables de l’impôt locatif
488. Contrairement à certains pays qui ignorent la
cellule familiale en imposant séparément les contribuables
mariés (Royaume-Unis, Suède, Autriche, Belgique, Pays-
Bas), l’impôt sur les revenus est établi en RDC dans le cadre
familial.
A l’image du système français, le droit fiscal congolais
frappe globalement la capacité contributive de la famille
considérée, sur le plan économique, comme une unité.
Ainsi, aux termes de l’article 10 de l’Ordonnance-Loi
n°69/009 du 10 février 1969, relative aux impôts sur les
revenus, les « redevables de l’impôt locatif sont : a) le
propriétaire, le possesseur ou le titulaire d’un droit réel
immobilier ; b) le bénéficiaire du profit brut de la sous-
location des bâtiments et terrains ».
489. Par ailleurs, le texte prévoit que « les revenus des
époux sont cumulés quel que soit le régime matrimonial
adopté ; et que la cotisation est établie au nom du mari ».
Enfin, le texte ajoute que « L’impôt locatif est établi sur le
revenu brut de l’année civile antérieure ». Ainsi, par
exemple, les revenus locatifs payés en 2019 sont ceux perçus
au cours de l’année civile 2018.

B. Les exemptions de l’impôt locatif

490. Il résulte de l’article 12 de l’ordonnance-loi
n°69/009 du 10 février 1969, tel que modifié par la loi
n°73/003 du 5 janvier 1973 et par la loi n°75/003 du 9 janvier
1975, que certaines personnes publiques et privées ci-après
sont exemptées de l’impôt sur les revenus locatifs : 1°) l’État
congolais, les Provinces, les Villes, les Territoires, les
Communes ainsi que les offices et autres établissements

364
publics de droit congolais n’ayant d’autres ressources que
celles provenant de subventions budgétaires ou qui
assurent, sous la garantie de l’Etat, la gestion d’assurances
sociales ; 2°) les institutions religieuses, scientifiques ou
philanthropiques créées par application de l’article 1er du
décret du 28 décembre 1888 et satisfaisant aux conditions
requises par le décret-loi du 18 septembre 1965 ; 3°) les
associations privées ayant pour but de s’occuper d’œuvres
religieuses, scientifiques ou philanthropiques qui ont reçu
la personnalité civile par application de l’article 2 du décret
du 28 décembre 1888 et visée à l’article 5 du décret-loi du
18 septembre 1965 ; 4°) les établissements d’utilité publique
créés par application du décret du 19 juillet 1926 ; 5°) les
associations sans but lucratif ayant pour fin de s’occuper
d’œuvres religieuses, scientifiques ou philanthropiques qui
ont reçu la personnalité civile de décrets spéciaux ; 6°) les
organismes internationaux ; 7°) les immeubles
er
nouvellement construits, à partir du 1 janvier 1968, dans
les Provinces Orientale, du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et du
Maniema, jusqu’au 31 décembre de la cinquième année qui
suit celle de l’achèvement de la construction.

C. Le taux de l’impôt locatif

491. En application de l’article 11 de l’O-L de 1969
(modifié par le D.-L. n°109/2000 du 19 juillet 2000), le taux
de l’impôt sur le revenu de la location des bâtiments et
terrains et les profits des sous-locations est fixé à 22 %.

§2. L’impôt sur les revenus des capitaux mobiliers

A. L’assiette de l’impôt sur les revenus mobiliers
492. En application de l’article 13 de l’O-L du 10 février

365
1969 précitée, l’assiette de l’impôt sur les capitaux en RDC
repose sur : 1°) les revenus d’actions ou parts (sociales)
quelconques et aux revenus d’obligations à charge des
sociétés par actions civiles ou commerciales ayant en
République Démocratique du Congo leur siège social et leur
principal établissement administratif ; 2°) les revenus des
parts des associés non actifs dans les sociétés autres que par
actions qui possèdent en République Démocratique du
Congo leur siège social et leur principal établissement
administratif ; 3°) les revenus, y compris tous intérêts et
avantages, des capitaux empruntés à des fins
professionnelles par des sociétés ou par des personnes
physiques qui ont en République Démocratique du Congo
leur domicile, leur résidence ou un établissement ; 4°) les
tantièmes alloués, dans les sociétés par actions de droit
national, aux membres du conseil général ; 5°) les revenus
d’actions ou parts quelconques à charge des sociétés par
actions civiles ou commerciales étrangères, ayant un
établissement permanent ou fixe en République
Démocratique du Congo ; 6°) les revenus des parts des
associés non actifs dans les sociétés autres que par actions,
étrangères, ayant un établissement permanent ou fixe en
République Démocratique du Congo ; 7°) les tantièmes
alloués dans les sociétés étrangères par actions ayant un
établissement permanent ou fixe en République
Démocratique du Congo, aux membres du conseil général ;
8°) les montants nets des redevances464. Le montant net des
redevances s’entend de leur montant brut diminué des

464
Le terme « redevances « a une conception très large et désigne les
rémunérations de toute nature payées pour l’usage ou la concession de
l’usage d’un droit d’auteur sur une œuvre littéraire, etc.

366
dépenses ou charges exposées en vue de leur acquisition ou
de leur conservation par le bénéficiaire. A défaut d’éléments
probants, les dépenses ou charges sont fixées
forfaitairement à 30 % du montant brut des redevances.

B. Les revenus mobiliers imposables

493. Aux termes de l’O-L du 10 février 1969, telle que
modifiée et complétée à ce jour, notamment à son article 14,
sont imposables au titre de l’impôt sur les revenus mobiliers
« les revenus des actions ou des parts ci-après :
1°) les dividendes, intérêts, parts d’intérêts ou de
fondateur et tous autres profits attribués à quelque titre et
sous quelque forme que ce soit ;
2°) les remboursements totaux ou partiels du capital
social, dans la mesure où ils comprennent des bénéfices, des
plus-values ou des réserves incorporées antérieurement au
capital social (…) ».
494. Par ailleurs, est assimilée aux revenus d’actions, la
partie, fixée en fonction des bénéfices, des revenus attribués
aux porteurs d’obligations et de tous autres titres
constitutifs d’emprunts.
Les revenus d’actions ou parts quelconques, sont fixés
forfaitairement à 40 % des revenus réalisés et imposés tant à
l’impôt professionnel qu’à l’impôt sur les revenus locatifs.
Les revenus des parts des associés non actifs sont fixés
forfaitairement à 50 % des revenus réalisés et imposés tant à
l’impôt professionnel qu’à l’impôt sur les revenus locatifs.
Les tantièmes visés à l’article 13.7°, sont fixés
forfaitairement à 10 % des revenus réalisés et imposés tant à
l’impôt professionnel qu’à l’impôt sur les revenus locatifs.
En cas de partage, même partiel, de l’avoir social, par
suite de liquidation ou de toute autre cause, l’impôt mobilier

367
dû en vertu de l’article 13 de l’O-L, précitée est basé sur
l’ensemble des sommes réparties en espèces, en titres ou
autrement, déduction faite du capital social réellement
libéré restant à rembourser. En application du principe
d’annualité, l’impôt locatif « est établi sur le revenu brut de
l’année civile antérieure ».

§3. La territorialité de l’impôt sur les revenus

495. Le système fiscal congolais est marqué par un
principe de territorialité stricte. La souveraineté fiscale de
l’État rejoint, pour cet impôt, l’assujettissement régalien des
citoyens : dans un souci d’affirmation de la souveraineté de
l’État et, de manière plus prosaïque, dans une préoccupation
de rentabilité, la loi congolaise détermine les critères qui
retiennent à la fois la territorialité, mais aussi la nationalité.
Ainsi en droit fiscal congolais, tout le monde est redevable
de l’impôt sur l’ensemble de ses revenus quel qu’en soit la
source et l’origine. Cependant, il faut établir une distinction
selon que le contribuable a ou non son domicile fiscal sur le
territoire national. De ce point de vue, la situation
territoriale de la RDC ne présente aucune particularité,
étant donné que la même loi s’applique à l’ensemble du
territoire national.

A. L’imposition des personnes domiciliées en RDC

496. Les personnes ayant leur domicile fiscal sur le
territoire de la RDC sont passibles de l’impôt sur leurs
revenus mondiaux réalisés sur le territoire national ou à
l’étranger, quel que soit leur nationalité.
Toutefois, ce principe peut comporter des dérogations
qui résultent de l’application des conventions

368
internationales relatives à la double imposition. La RDC a
signé des conventions bilatérales avec certains pays comme
la Belgique ou la République d’Afrique du Sud afin d’éviter
les doubles impositions.
497. Pour déterminer le domicile fiscal d’un
contribuable, le Code Général des Impôts définit plusieurs
critères de domiciliation fiscale. Ainsi, un contribuable a
son domicile fiscal en RDC dans quatre hypothèses
générales : a) Lorsqu’il a en RDC son foyer c’est-à-dire le
lieu où il habite habituellement et y a le centre de ses intérêts
familiaux. En ce sens, on ne tient pas compte des séjours
effectués à l’étranger à raison de circonstances
professionnelles ou exceptionnelles. Ainsi, un contribuable
est censé avoir son domicile fiscal en RDC s’il travaille à
l’étranger dès lors que sa famille réside en RDC ; b) Lorsque
le contribuable a en RDC le lieu de son séjour principal. Une
personne qui a séjourné plus de 183 jours en RDC au cours
d’une année est considérée comme ayant son domicile fiscal
en RDC ; c) Si le contribuable exerce en RDC une activité
professionnelle salariée ou non à titre principal ; d) Lorsque
le contribuable a en RDC le centre de ses intérêts
économiques c’est-à-dire le centre de ses intérêts
patrimoniaux. On vérifie que le contribuable a réalisé ses
principaux investissements en RDC, s’il y a ses sources de
revenus.
Ces critères ne s’appliquent que si aucune convention
fiscale internationale n’existe entre les Etats de résidence
mais les conventions reprennent globalement les mêmes
types de critères. Ainsi, sont considérés comme ayant leur
domicile fiscal en RDC les agents de l’Etat congolais qui
exercent leurs fonctions ou chargés de missions à l’étranger
et qui ne sont pas soumis à l’étranger à un impôt personnel

369
sur l’ensemble de leurs revenus.

B. L’imposition des personnes domiciliées à l’étranger

498. Les personnes n’ayant pas leurs domiciles fiscaux
sur le territoire national ne sont pas soumises à une
obligation fiscale illimitée en RDC. Elles sont néanmoins
imposables en raison de leurs revenus de source congolaise,
c’est-à-dire les revenus provenant de biens situés en en
République Démocratique du Congo, d’activités y localisés
ou des revenus versés par un débiteur qui y est établi ou
domicilié. Cette règle ne vaut qu’en l’absence de
conventions fiscales internationales.

C. Les conventions internationales contre la double

imposition
499. L’analyse des conséquences fiscales d’une
opération internationale dépend largement de l’existence
ou non d’une convention fiscale465. S’il n’en existe pas,
chacun des États concernés applique sans réserve sa propre
législation. La fiscalité n’est alors déterminée que par les
dispositions à incidence internationale des législations et
réglementations nationales ; la territorialité de l’impôt et
l’existence de retenues à la source sur les revenus des non-
résidents, par exemple, en sont des éléments importants.
500. En revanche, s’il existe une convention fiscale, la
situation est différente. La convention s’impose
normalement aux Etats et prend le pas sur les législations
internes (sauf dans certains Etats, comme les Etats-Unis). La
double imposition est en principe éliminée, ou au moins

465
B. Gouthière, Les impôts dans les affaires internationales, 11e éd.
Francis LEFEBVRE, 2016, p.221.

370
atténuée.
501. Ainsi, en présence d’une convention fiscale, la
résolution d’une question particulière passe par une lecture
correcte de la convention. Or, cette lecture est mal aisée car
elle apparaît faussement simple alors qu’elle suppose la
connaissance de nombreux principes de base. Savoir « lire »
une convention fiscale, c’est d’abord savoir comment elle est
structurée ; c’est aussi savoir où chercher l’information, et
comment la traiter ; c’est enfin savoir comment articuler les
solutions conventionnelles et celles du droit interne. Mais il
faudrait d’abord avoir présent à l’esprit que les conventions
fiscales sont toutes différentes et que l’on ne peut appliquer
à l’une les solutions qui s’appliquent à d’autres. Cela dit, les
principes fondamentaux sont évidemment les mêmes, à
savoir, éviter de faire payer l’impôt sur un revenu déjà taxé
à l’étranger.
En l’espèce, il est intéressant de signaler que la RDC a
conclu plusieurs conventions internationales bilatérales
avec certains Etats comme la Belgique et la République
d’Afrique du Sud. Ces Traités internationaux ont une valeur
supérieure à la législation interne.

§4. L’assiette de l’impôt sur le revenu

502. Pour arriver à déterminer le revenu imposable,
plusieurs opérations sont nécessaires. Il faudrait d’abord
déterminer le revenu brut global du contribuable (A) c’est-
à-dire déterminer les revenus catégoriels nets, en imputant
certains déficits catégoriels. Ensuite, appliquer toutes les
charges légalement déductibles (B) pour dégager les
bénéfices nets imposables.

371
A. La détermination du revenu global
503. Le système « global » d’imposition se définit, par
contraste, comme « un système dans lequel les revenus sont
tous ajoutés les uns aux autres sans considération de leur
nature ou de leur origine »466. Le système global présente
l’avantage de tenir compte de la capacité contributive
effective du contribuable. Il est toutefois rare de rencontrer
un système global allant jusqu’au bout de la logique. Pour
éviter la fuite des capitaux, la plupart des Etats préfèrent un
système mixte permettant de réserver aux revenus de
capitaux mobiliers (intérêts, dividendes, plus-values) un
traitement fiscal plus favorable que celui applicable aux
revenus d’activités. Le régime mixte a l’avantage de prendre
généralement la forme d’un taux proportionnel plus faible
que le taux marginal du barème progressif d’imposition du
revenu, ou encore d’un abattement sur le revenu de capitaux
imposable.
504. Le revenu global, c’est la somme algébrique de
tous les revenus dont le contribuable a disposé en les
classant dans les catégories prévues dans le Code général des
impôts. Dès lors, le revenu imposable est déterminé
distinctement pour chaque catégorie de revenus. Mais en
raison de la suppression du caractère « cédulaire467 » de

466
D. Gutmann, Droit fiscal des affaires, 8e éd., LGDJ, 2017-2018, p.113.
467
D. Gutmann, Droit fiscal des affaires, 8e éd., LGDJ, 2017-2018, p.112 :
le système cédulaire est un système dans lequel les différents types de
revenus (ou « cédules ») des personnes (physiques ou morales) sont
imposés de façon totalement séparée. Chaque type de revenu est calculé
de façon autonome et imposé de façon distincte. Ce système présente
l’avantage d’être relativement réaliste. Il suppose que l’on identifie les
revenus sur lesquels l’impôt a une probabilité d’être suffisante d’être
recouvré et que l’on ne s’attache qu’à ceux-ci. Mais comme l’impôt

372
l’imposition qui a conduit à la suppression des cloisons
entre les différentes catégories de revenus, le déficit constaté
dans une catégorie s’impute en principe sur les revenus des
autres catégories qui forment le revenu global.
La partie du déficit qui, éventuellement n’a pu être
imputée est reportable sur le revenu global des années
suivantes jusqu’à la cinquième inclusivement (Circ. D.
n°3729 du 27 novembre 1989 portant mesures d’application
de la réforme du régime des reports déficitaires et création
d’un régime d’amortissements réputés différés en période
déficitaire).
505. En effet, aux termes de l’ancien article 42,
paragraphe 1, de l’ordonnance loi n°69-009 du 10 février
1969, relative aux impôts cédulaires sur les revenus, « les
revenus de l’exercice sont diminués des pertes
professionnelles éprouvées par le même redevable pendant
les deux exercices précédents ». Autrement dit, lorsqu’un
exercice était déficitaire, ce déficit pouvait être déduit des
bénéfices réalisés au cours des exercices suivants jusqu’au
deuxième exercice qui suivait l’exercice déficitaire.
L’ordonnance-loi n°89-037 du 17 août 1989 institue un
report des déficits jusqu’au cinquième exercice qui suit
l’exercice déficitaire et une faculté de report illimité des
amortissements réputés différés en période déficitaire.

cédulaire ne permet pas d’appréhender la totalité du revenu d’un

contribuable, il est très difficile d’appliquer la règle de progressivité de
l’impôt, en vertu de laquelle les contribuables ayant les revenus les plus
élevés voient leur taux d’imposition augmenter à mesure que leur revenu
dépasse certains seuils.

373
B. Les charges légalement déductibles
506. Le bénéfice imposable est le bénéfice net
déterminé d’après les résultat d’ensemble des opérations de
toute nature effectuées par les entreprises, y compris les
cessions d’éléments quelconques de l’actif, soit en cours, soit
en fin d’exploitation ; le bénéfice net est constitué de la
différence entre les valeurs de l’actif net à la clôture et à
l’ouverture de la période dont les résultats doivent servir de
base à l’impôt ; diminuée des « dépenses effectuées en vue de
l’acquisition et de la conservation de revenu », suppléments
d’apports et augmentée des prélèvements effectués au cours
de cette période par l’exploitant et les associés.
507. L’actif net s’entend de l’excédent des valeurs
d’actifs sur le total formé au passif par des créances des tiers,
les amortissements et les provisions justifiées. Toutes ces
données figurent dans le bilan de l’entreprise (le bilan
présentant l’état du patrimoine d’une entreprise à un
moment donné, il doit être fait à l’ouverture de l’exercice et
la fin de l’exercice).
L’actif net est le total de l’actif, soustraction faite des
dettes dues aux tiers. Le bénéfice est l’actif net moins les
dettes. Pour déterminer le revenu imposable, il faut partir
du résultat comptable et le retraiter. La comptabilité ayant
pour objectif principal de rendre une image fidèle du
patrimoine de l’entreprise. Dès lors qu’il y a un
enrichissement ou un appauvrissement, il faut en tenir
compte. Il n’est pas possible de couvrir des charges qui sont
personnelles. En conséquence, il convient de retraiter le
résultat comptable pour avoir de résultats fiables.

374
C. Les personnes redevables de l’impôt mobilier
508. Sont tenues de payer l’impôt mobilier,
conformément à l’article 23 du Code général des impôts, tel
qu’il a été modifié et complété à ce jour par la loi n°73/003
du 5 janvier 1973, les personnes ci-après :
1°) les sociétés visées à l’article 13 (du CGI) ; et
2°) les sociétés et les personnes qui paient les revenus
spécifiés à l’article 13 », précité.

D. Le taux de l’impôt mobilier

509. Conformément à l’article 26 du Code général des
impôts, le taux de l’impôt mobilier est fixé à 20 %.

§5. L’impôt sur les revenus professionnels

510. L’impôt sur les revenus professionnels frappe les
revenus du travail. Ainsi, selon l’article 27 du CGI, tel que
modifié par le décret-loi n°109/2000 du 19 juillet 2000, cet
impôt atteint les revenus désignés ci-après, provenant
d’activités professionnelles exercées en République
Démocratique du Congo alors même que le bénéficiaire n’y
aurait pas son siège social, son principal établissement
administratif, son domicile ou sa résidence permanente : 1°)
les bénéfices de toutes entreprises industrielles,
commerciales, artisanales, agricoles ou immobilières, y
compris les libéralités et avantages quelconques accordés
aux associés non-actifs dans les sociétés autres que par
actions ; 2°) les rémunérations diverses de toutes personnes
rétribuées par un tiers, de droit public ou de droit privé, sans
être liées par un contrat d’entreprise, celles des associés
actifs dans les sociétés autres que par actions ou que
l’exploitant d’une entreprise individuelle s’attribue ou

375
attribue aux membres de sa famille pour leur travail, ainsi
que les pensions, les rémunérations diverses des
administrateurs, gérants, commissaires, liquidateurs de
sociétés et de toutes personnes exerçant des fonctions
analogues ; 3) les profits, quelle que soit leur dénomination,
des professions libérales, charges ou offices ; 4) les profits,
quelle qu’en soit la nature, des occupations non visées aux
l° à 3° du présent article ».
De même, l’article 28 du CGI énonce que « L’impôt
professionnel atteint également les bénéfices, rémunérations
ou profits provenant d’une activité professionnelle quelconque
alors même que ces bénéfices, rémunérations ou profits sont
recueillis après cessation de l’activité ». Par ailleurs, le texte de
l’article 29 du CGI précise la portée fiscale des « bénéfices d’une
entreprise industrielle, commerciale (BIC), artisanale, agricole
(BA) ou immobilière ». Il s’agit donc des bénéfices qui
« proviennent de toutes les opérations traitées par ses
établissements en République Démocratique du Congo ainsi
que tous accroissements des avoirs investis en vue des susdites
activités y compris les accroissements qui résultent de plus-
values et moins-values soit réalisées, soit exprimées dans les
comptes ou inventaires du redevable, quelles qu’en soient
l’origine et la nature ».
511. En outre, l’article 31 du CGI, tel que modifié par
l’O.-L. n°70/086 du 23 décembre 1970, par la loi n°73/003 du
5 janvier 1973, par la loi n°77/016 du 25 juillet l977 et par le
D.-L. n°109/2000 du 19 juillet 2000) désigne également au
titre des revenus professionnels les bénéfices tirés :
1°) des libéralités et avantages quelconques revenant à
quelque titre et sous quelque forme que ce soit aux associés
non-actifs ou à leurs héritiers dans les sociétés autres que
par actions ;

376
 2°) des sommes affectées au remboursement total ou
partiel de capitaux empruntés, à l’extension de l’entreprise
ou à la plus-value de l’outillage comptabilisées au débit d’un
compte de résultat, au mépris de toute règle comptable ;
3°) des réserves ou fonds de prévision quelconques, le
report à nouveau de l’année et toutes affectations analogues.
Les primes d’émission ne sont pas considérées comme
bénéfices pour autant qu’elles soient affectées à un compte
indisponible ou incorporées au capital social.

A. Assiette et taux de l’impôt professionnel

512. Aux termes de l’article 80 de l’Ordonnance-loi
n°69/009 du 10 février 1969, tel que modifié par la loi
n°77/016 du 25 juillet 1977, l’impôt professionnel est
appliqué sur l’ensemble des revenus annuels de chaque
redevable ou à raison de toute somme proportionnellement
équivalente pour les périodes inférieures à un an. En ce sens,
le taux de l’impôt professionnel est fixé uniformément à
40 % sur les bénéfices des sociétés, tant étrangères que de
droit national, ainsi que des petites et moyennes entreprises
de la première catégorie (Cf. article 83 tel que modifié par la
loi n°75/003 du 9 janvier 1975, par le D.-L. n°015/2002 du
30 mars 2002 et par la loi n°006/004 du 27 février 2006).
513. Cependant, l’impôt professionnel est fixé à 20 %
sur les bénéfices, profits ou rémunérations réalisés ou
perçus par des personnes physiques après cessation des
activités professionnelles, lorsqu’ils sont recueillis après
l’expiration de l’année pendant laquelle les activités ont pris
fin ; à 10 % sur les indemnités dites de fin de carrière et sur
les indemnités payées par l’employeur contractuellement ou
non ensuite de cessation de travail ou de rupture de contrat

377
d’emploi ou de louage de service ; et à 15 % lorsqu’un
employeur a recours occasionnellement aux services d’une
personne, l’impôt à percevoir à la source du montant des
sommes payées ou attribuées, sans préjudice de la
régularisation ultérieure468.

B. Base d’imposition des revenus professionnels

514. En matière d’impôts sur les revenus,
l’Administration fiscale qui peut les redresser à la suite
d’une vérification fixe les bases forfaitaires minima des
professions ci-après d’imposition conformément à l’arrêté
ministériel n°021 du 8 octobre 1997 de la manière suivante :
A) Transports rémunérés :
a) Des personnes – Base minimum
Taxi : équivalent en Francs Congolais de 300$ ; Mini-
bus : équivalent en Francs Congolais de 400$ ; Bus et tax-
bus : équivalent en Francs Congolais de 500$ ; Baleinières et
assimilés : équivalent en Francs Congolais de 1.000$ ;
b) Des marchandises – Base minimum
Camionnette : équivalent en Francs Congolais de 250$ ;
Camion : équivalent en Francs Congolais de 500$ ;
Baleinières et assimilés : équivalent en Francs Congolais de
1.000$. Au cas où un véhicule sert à la fois au transport des
personnes et des marchandises, la base minimum prévue
pour le transport est majorée de 10 %.
B) Professions libérales et paramédicales :
Cabinet médical équivalent en FC de 150$ ;
Polyclinique (plusieurs services) : équivalent en FC de
300$ ; Centre d’analyse spécialisé (Radio) : équivalent en FC
de 400$ ; Clinique : équivalent en Francs Congolais de

468
Art.85 à 87 de l’o-L n° 69/009 du 10 févr. 1969, op.cit.

378
500$ ;
C) Pharmaciens d’officine :
Pharmacie de moins de 3 personnes, équivalent en FC
de 400 $ ; et Pharmacie de plus de 3 personnes : régime
déclaratif.
D) Casino : équivalent en francs congolais de 600$ ;
E) Salons de coiffure :
Installés dans les localités de 1er rang : équivalent en FC
de 250$ ; Installés dans les localités de 2ème rang : équivalent
en FC de 150$ ; Installés dans les localités de 3ème rang :
équivalent en FC de 80$ ; Installés dans les localités de 4ème
rang : équivalent en FC de 50$.
F) Maison d’édition (vente disques, cassettes) :
Installée dans les localités de 1er rang : équivalent en FC
de 150$ ; Installée dans les localités de 2ème rang : équivalent
en FC de 100$ ; Installée dans les localités de 3ème rang :
équivalent en FC de 80$ ; Installée dans les localités de 4ème
rang : équivalent en FC de 40$.
G) Exploitation d’hôtel de 2 étoiles et moins :
Installé dans les localités de 1er rang : équivalent en FC
de 750$ ; Installé dans les localités de 2ème rang : équivalent
en FC de 500$ ; Installé dans les localités de 3ème rang :
équivalent en FC de 300$ ; Installé dans les localités de 4ème
rang : équivalent en FC de 200$ ;
H) Exploitation cinéma (petite salle) :
De 1ère Catégorie : 150$ ; de 2ème Catégorie : 100$ ;
I) Avocats :
Inscrits au barreau depuis moins de 2 ans : équivalent
en FC 300$ et inscrits au barreau depuis plus de 2 ans :
équivalent en FC de 500$.
J) Cabinets comptables : équivalent en fc de 300$ ;
K) Cabinets conseils :

379
 De plus de 3 personnes : Régime du droit commun ;
autres : équivalent en francs congolais de 300$.
L) Artisans photographes : équivalent en FC de 50$ ;
M) Artisans tailleurs : équivalent en FC de 100$ ;
N) Architectes : employant moins de 5 salariés :
équivalent en FC de 150$ et employant plus de 5 salariés :
équivalent en FC de 600$.
O) Experts automobiles : plus de 3 personnes (Régime
du droit commun) : 300$ ;
P) Agents immobiliers (de moins de 3 personnes) :
100$ ;
Q) Ingénieurs conseils : 650$ ;
R) Représentants libres : 400$ ;
S) Autres activités : 500$ ;
T) Location vidéo cassette : 400$ ;
U) Location chambres froides : 700$ ;
V) Exploitants artisanaux des matières précieuses :
1ère catégorie : 700$ ; 2ème catégorie : 300$ et les autres
exploitants : 200$.
W) Comptables : employant moins de 5 salariés :
équivalent en FC de 150$ et employant plus de 5 salariés :
équivalent en FC de 700$ ;
X) Ateliers de soudure : équivalent en FC de 200$. Les
bases minima forfaitaires prévues ci-dessus subissent les
abattements suivants, lorsque la profession est exercée : 1)
A Kinshasa : 20 % pour tous les contribuables exerçant leurs
activités imposables dans les localités de 3ème et 4ème rangs,
telles que définies par l’arrêté ministériel n°019 du 8 octobre
1997 relatif au classement des rangs des localités en matière
d’impôts réels ; 2) En Provinces : – Ville : abattement de
25 %. Les autres localités bénéficient d’un abattement de
50 %.

380
C. Période imposable et débitions de l’imposition
515. Il résulte de l’article 74 du CGI, tel que modifié par
la loi n°73/003 du 5 janvier 1973, que l’impôt professionnel
est établi dans tous les cas sur l’ensemble des revenus
constatés ou présumés de l’année civile antérieure.
Mais en cas de dissolution de la société ou de cessation
de profession dans le courant de l’année, par suite de décès
ou de toute autre cause, l’article 75 du CGI tel que complété
par le D.-L. n°109/2000 du 19 juillet 2000, prévoit le
règlement d’une cotisation spéciale « d’après les résultats de
la période pendant laquelle la profession a été exercée. Cette
cotisation est rattachée à l’exercice désigné par le millésime
de l’année de la dissolution ou de la cessation de profession.
En cas de dissolution de la société, la cotisation spéciale est
établie sur les résultats accusés par le dernier bilan de
liquidation ».

D. Le redevables de l’impôt professionnel

516. Il résulte de l’article 77 du CGI que sont redevables
de l’impôt professionnel, les personnes physiques, les
communautés, les sociétés et les autres personnes
juridiques : 1°) qui bénéficient en République
Démocratique du Congo des revenus mentionnés à l’article
27.l°(les bénéfices de toutes entreprises industrielles,
commerciales, artisanales, agricoles ou immobilières, y
compris les libéralités et avantages quelconques accordés
aux associés non-actifs dans les sociétés autres que par
actions), 3°(les profits, quelle que soit leur dénomination,
des professions libérales, charges ou offices) et 4°(les profits,
quelle qu’en soit la nature des occupations précitées), même
si elles résident ou ont leur principal établissement à

381
l’étranger ; 2°) qui paient ou attribuent à un titre quelconque
des revenus mentionnés à l’article 27.2°, même si les
bénéficiaires résident à l’étranger.
517. Le ministre des Finances détermine le mode de
perception et de versement de l’impôt ainsi que les
justifications à fournir par les redevables pour assurer le
contrôle. Afin d’éviter la double imposition d’un même
revenu dans le chef d’un même redevable, l’article 59 de
l’ordonnance-loi n°69/009 du 10 février 1969, tel que
modifié par l’O.-L. n°69/059 du 5 décembre 1969, par l’O.-
L. n°70/086 du 23 décembre 1970 et par la loi n°73/003 du
5 janvier 1973, prévoit que « les éléments déjà imposés au
cours d’un exercice sont déduits du montant des revenus
imposables à l’impôt professionnel réalisés durant cet
exercice, à concurrence de la partie nette des éléments déjà
imposés qui se retrouve dans lesdits revenus imposables à
l’impôt professionnel ».

E. Personnes à charges
518. Sont considérés comme étant à la charge du
redevable de l’impôt professionnel et dont les charges sont
déductibles d’impôts, les personnes ci-après469 : a) l’épouse ;
b) les enfants célibataires, nés d’un ou de plusieurs mariages
ou hors mariage mais reconnus, ainsi que les enfants sous
tutelle, dont il prouve l’existence au début de l’année ; et, c)
les ascendants des deux conjoints, à la condition qu’ils
fassent partie du ménage du redevable.
519. Les enfants célibataires et les ascendants ne sont

469
O-L n°69/009 du 10 févr. 1969, art. 90, modifié par la loi n°77/016 du
25 juillet 1977, l’O.-L. n°84-022 du 3 mars 1984 et par le D.-L. n°109/2000
du 19 juillet 2000.

382
toutefois considérés comme étant à charge que pour autant
qu’ils n’aient pas bénéficié personnellement pendant
l’année précédant celle de la réalisation des revenus, des
ressources nettes ne dépassant pas le revenu de la première
tranche du barème prévu à l’article 84 de l’ordonnance-loi
n°69/ 009 du 10 février 1969 telle que modifiée et complétée
à ce jour. Aussi, la situation de famille à prendre en
considération est celle qui existe au premier janvier de
l’année de réalisation des revenus. Toutefois, en cas de
mariage dans le courant de l’année, l’épouse exerçant une
activité professionnelle est considérée comme étant à charge
de son mari, pour l’établissement de la cotisation sur les
revenus cumulés des époux470.

§6. La Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA)

A. Notion de la Taxe sur la valeur ajoutée
520. La taxe sur la valeur ajoutée est une taxe générale
et unique sur le chiffre d’affaires. En tant que telle, c’est un
prélèvement autre que l’impôt et droits de douane perçu au
profit du gouvernement. Elle est perçue selon un système de
paiements fractionnés sur la valeur ajoutée apportée par
chacun des opérateurs qui interviennent dans le circuit de
production et de distribution, elle frappe uniquement la
consommation finale.
521. Depuis 2012, la TVA a remplacé l’impôt sur le
chiffre d’affaires et est devenue une composante importante
de la structure des recettes du pays. Après avoir atteint un
maximum de 4,5 % du PIB en 2012, elle a oscillé entre 3,5 et
3 % en 2014 et 2013. Selon le rapport de la Banque mondiale

470
Art. 91 de l’O-L du 10 février 1969, sus visée.

383
de mars 2018 sur la RDC, la mauvaise performance de la
TVA est due à : – la persistance de procédures longues et
fastidieuses en matière de TVA ; et – le faible contrôle des
portefeuilles des contribuables, ce qui affecte le processus de
perception de la taxe (FMI, 2013).
522. Selon le rapport précité, les recettes domestiques
du gouvernement sont contraintes par un écart fiscal
important et par une mobilisation insuffisante de la taxe sur
la valeur ajoutée (TVA) et des revenus tirés des ressources
naturelles. Le pays fonctionne en dessous de sa capacité
fiscale471, et la mobilisation des recettes est inférieure à la
moyenne de l’Afrique subsaharienne (21 % du PIB en 2013).
Des estimations conservatrices de la Banque mondiale ont
conclu à un écart fiscal de 5,3 % du PIB, dont 2,3 % sont dus
aux dépenses fiscales et exonérations, souvent accordées à
titre personnel sans justification économique claire. En
outre, des pays à fort potentiel en ressources naturelles
semblable à celui de la RDC enregistraient des ratios
recettes/PIB d’environ 25 % en 2014. Une mobilisation
faible et inefficace de la TVA contribue à freiner la
dynamique des recettes472.
523. La TVA est liquidée de telle sorte qu’à la fin du circuit
économique la charge fiscale n’est égale qu’au montant de la
taxe calculée sur la valeur finale des produits et services. Ainsi,
dans le cadre d’un contrat ou d’un marché public, la TVA
payée par un producteur de biens ou de services, dite TVA
amont, est déductible de la TVA due, dite TVA aval.

471
« Tax Revenues and Tax Efforts around the World », Bayraktar, Le et
Moreno-Dodson, Banque mondiale, octobre 2012.
472
Banque mondiale, Rapport n°.112733-ZR, RDC diagnostic
systématique pays, p. 23 et s.

384
B. Opérations soumises à TVA
524. Les opérations obligatoirement imposables sont
celles qui constituent une livraison de biens corporels, une
prestation de services ou une acquisition effectuée à titre
onéreux, relevant d’une activité économique, et réalisée par
une personne assujettie à cette taxe. Dans le système
français, on ajoute à cette énumération « les acquisitions
intracommunautaires de biens meubles corporels effectuées à
titre onéreux par un assujetti agissant en tant que tel » ou par
une personne morale non assujettie lorsque le vendeur est
un assujetti agissant en tant que tel. La TVA s’appliquant
notamment aux ventes et prestations de services, la quasi-
totalité des prestations fournies dans le cadre des contrats et
marchés publics y sont imposables. Objet également de
contrats et marchés publics, les opérations immobilières ont
un régime de TVA particulier.

385
386
 Chapitre XI
Le régime douanier et de change

525. À part les impôts directs et indirects, les

opérateurs miniers en RDC sont soumis à un certain
nombre des taxes, droits et redevances à l’importation et
exportation de leurs biens. Le régime douanier des
opérations précitées est organisé par les articles 225 et
suivants du Code minier, pour l’importation et
l’exportation et transfert des biens ou matériels pour chaque
phase du projet minier.

Section 1. Le régime douanier applicables aux différentes

phases des projets miniers
§1. Les taux de douane au cours de la phase de recherches
minières
526. Les droits de douanes sont modulés selon la phase
du projet minier. En ce sens, l’article 225, alinéa 1er du Code
minier présente la procédure à suivre pour bénéficier du
taux préférentiel des importations dans la première phase
de recherches minières.

387
 Le texte énonce ceci : « Avant de commencer les
travaux, le titulaire d’un droit minier de recherche ou
d’exploitation, le titulaire d’une autorisation d’exploitation
de carrières permanente, autre que celle des matériaux de
construction d’usage courant, le détenteur d’un agrément au
titre de l’entité de traitement et/ou de transformation agréée,
présentent la liste comprenant le nombre et la valeur des
biens mobiliers, des équipements, des engins directement liés
aux techniques minières et opérations extractives minérales
et intrants qui rentrent dans le champ d’application du
régime privilégié prévu dans la présente loi. La liste est
préalablement approuvée par arrêté conjoint des ministres
ayant les Mines et les Finances dans leurs attributions dans
les soixante jours ouvrables suivant la réception de la lettre
de demande d’approbation au ministère en charge des
Mines »473.
527. Ainsi, en application de l’article 232 du Code
minier, tous les biens et produits à vocation minière
importés par le titulaire, ses sociétés affiliés et sous-traitants
avant la date de l’exploitation effective des minerais sont
soumis à un droit d’entrée au taux de 2 %, pour autant que
ces biens figurent sur la liste prévue à l’alinéa 1er de l’article
225 du Code minier.

§2. Les taux de douane au cours de la phase d’exploitation

minières
528. À partir de la phase d’exploitation effective des
minerais, constatée conformément aux dispositions du
Code et du Règlement minier, tous les biens et produits

473
L’alinéa 1er résulte de la nouvelle version de l’article 225 du Code
minier.

388
importés (y compris les carburants, lubrifiants, réactifs et
consommables soumis au droit d’entrée unique de 5 %) pour
cette exploitation sont soumis au taux préférentiel de 5 %,
dès lors que ces biens figurent sur la liste approuvée
conjointement par les Ministères des Mines et des
Finances474, dans un délai de 60 jours, à compter de
l’enregistrement de la demande475. Ce taux préférentiel
s’applique pendant une période de 3 ans à compter de la
date de première production. Dès lors, les titulaires des
droits miniers précités cessent de bénéficier du régime
douanier préférentiel à partir de la 6e année d’exploitation,
à compter de la date de l’octroi du titre476. De même, les
détenteurs des entités de traitement agréés et les sous-
traitants cessent de bénéficier du régime douanier
préférentiel à partir de la sixième année à compter de la date
de l’agrément.
529. Ce texte fixe à 10 % le taux de douane applicable
aux matériels importés en dehors de la liste agréée et de la
période légale du régime préférentiel.
530. En ce qui concerne les projets d’extension des
mines, le titulaire d’un titre minier qui entend réaliser des
travaux d’extension ayant pour objet d’augmenter d’au
moins 30 % la capacité de production de sa mine bénéficie
du régime douanier préférentiel au taux applicable en phase
d’exploitation au taux unique de 5 % dès lors qu’il en fait la
demande auprès du Cadastre minier.
531. Quant aux droits de sortie, l’article 234 du Code

474
C.M., art. 232.
475
La version de 2002 du Code accordait aux Ministres des Mines et des
finances un délai de 30 jours.
476
C. M., art. 232, in fine.

389
minier prévoit le paiement des redevances et frais en
rémunération des services rendus à l’exportation des
produits marchands ou des biens à l’exportation temporaire
pour perfectionnement au taux de 1 % de leur valeur
commerciale brute.

§3. Les conditions d’exportation des échantillons et de mise

en consommation des biens importés dans le cadre des
projets miniers
A. L’exportation des échantillons
532. Sans déterminé le taux de la taxe à l’importation,
l’article 226, alinéa 5 du Code minier autorise l’exportation
par le titulaire des échantillons destinés aux analyses et
essais industriels. Mais contrairement à l’ancienne
législation, la nouvelle version tu texte soumet cette
exportation « au paiement d’une taxe sur exportation des
échantillons ».

B. La mise en consommation des biens importés sous le

régime privilégié
533. Les matériels, biens et équipements importés sous
le régime privilégié en matière douanière ne peuvent être
cédés sur le territoire national sans l’autorisation de
l’Administration de douanes. Il en résulte donc que la mise
en consommation desdits matériels, biens et équipements
est subordonnée au paiement des droits et taxes restant dus,
au taux en vigueur à la date de la cession, calculé sur la base
de la valeur résiduelle réactualisée établie à partir des
éléments de la déclaration d’importation initiale.

390
Section 2. Le régime de change et garanties de l’État
534. Dans le cadre des projets miniers, la RDC a pris un
certain nombre d’engagements pour faciliter les
transactions des investisseurs. Outre les avantages résultant
du Code des investissements, le Code minier garantie aux
opérateurs la liberté de transferts de revenus et des
exportations (§1), ainsi que la liberté de développer leurs
activités et d’être indemniser en cas d’expropriation pour
cause d’utilité publique (§2).

§1. Liberté de transferts des revenus et d’exportation des

minerais
535. Pour faciliter la réalisation des projets
d’investissements, la RDC garantie aux investisseurs
miniers la liberté de transférer à l’étranger les revenus de
leurs activités, ainsi que l’exportation des minerais.

A. Le transfert des revenus et mouvements des capitaux

536. Conformément à l’article 264 du Code minier,
l’Etat congolais autorise le titulaire des droits miniers à
réaliser au profit de leurs salariés non-résidents, les
transferts des revenus, les transferts courants et les
transferts en raison des mouvements des capitaux
nécessaires au paiement des biens et services auprès des
fournisseurs étrangers, l’acquisition ou la location
d’équipements importés, au paiement des commissions aux
tiers pour des services rendus, le paiement des honoraires
aux personnes résidant à l’étranger, pour des services
rendus, le paiement des « royalties » afférents aux droits
accordés au titulaire par des tiers étrangers, la formation des
employés congolais à l’étranger, les assurances

391
professionnelles, les frais de transport et de déménagement ;
au versement des dividendes dûment et légalement déclarés,
destinés à être distribués aux actionnaires ou associés non-
résidents, etc.
537. Par ailleurs, il est garanti au personnel étranger
résidant sur le Territoire National, employé par le titulaire
d’un titre minier, la libre conversion et le libre transfert de
tout ou partie des sommes qui leur sont dues, après
versement de leurs charges sociales et fiscales. Le transfert
des fonds nécessaires aux opérations précitées doit se faire
par le biais d’une banque agréée après souscription d’un
document de change.

B. Liberté d’exportation des produits miniers et de tenu de

compte à l’étranger
538. Tout opérateur minier est autorisé à exporter et à
commercialiser librement la totalité de sa production sur les
marchés internationaux de son choix. Les recettes en
devises y relatives doivent être encaissées dans les trente
jours de la date d’embarquement des exportations à partir
d’un port africain, à l’exception des ventes à tempérament477.
Le titulaire a l’obligation de souscrire, pour toutes ses
opérations d’exportation, un formulaire dans lequel il
s’engage à rapatrier en RDC une partie de ses recettes,
conformément à la réglementation de change en vigueur.
En outre, et par dérogation aux dispositions des articles
1 à 9 de l’Ordonnance-Loi n°67/272 du 23 juin 1967 relative
aux pouvoirs réglementaires de la Banque Centrale du Congo
en matière de réglementation de change et ses mesures
d’application, le titulaire qui exporte les produits des mines

477
C.M., art. 266, 267 et ss.

392
autorisés a le droit ainsi que l’obligation de : a) ouvrir un
compte en devises appelé « Compte Principal » auprès d’une
banque étrangère de réputation internationale qui aura des
relations d’affaires avec un correspondant pour la gestion des
fonds qu’il est autorisé à tenir en dehors du Territoire
National ; b) communiquer à la Banque Centrale du Congo
et dans les moindres détails, toutes les coordonnées du
compte principal ; c) verser les recettes d’exportation qu’il est
autorisé à tenir en dehors du Territoire National dans son
compte principal étranger avant toute redistribution ; d)
payer à partir du compte principal le service de sa dette
étrangère, y compris le principal, les intérêts, les commissions
et les pénalités selon les conventions d’emprunt conclues avec
les bailleurs de fonds étrangers ; e) communiquer les
conventions d’emprunt conclues avec les bailleurs de fonds
étrangers à l’Administration des Mines pour confirmer si les
conventions d’emprunt correspondent au plan de
financement d’une exploitation minière dûment autorisée
(…)478.

C. Le rapatriement des recettes des exportations

539. En garantissant la liberté d’exportation et
d’expatriation et de tenu des comptes pour les opérations et
remboursement des prêts contractés à l’étranger, le titulaire
qui exporte les produits marchands des mines est : a)
autorisé à garder et à gérer dans son compte principal et ses
comptes de service de la dette étrangère les recettes de ses
ventes à l’exportation à concurrence de 60 %. b) tenu de
rapatrier obligatoirement dans son compte national

478
C.M., art. 267, sur le compte principal et des comptes de service de la
dette étrangère.

393
principal tenu en République Démocratique du Congo,
40 % des recettes d’exportations dans les quinze jours à
dater de l’encaissement au Compte Principal ouvert à
l’étranger479.

§2. Liberté d’activités et garantie d’indemnisation des

préjudices
A. La liberté de développer les activités minières
540. Pour encourager les investissements, l’État
congolais garantit aux titulaires des droits miniers et de
carrières le respect de la législation (minière et autres) et des
accords ou conventions signés avec des partenaires, le droit
de disposer librement de leurs biens et d’organiser, à leur
gré, leurs entreprises, la liberté de recrutement de leur
personnel (sous réserve d’employer en priorité le personnel
congolais à qualification égale des diplômes et d’expérience
pour la réalisation des opérations minières), le libre accès
aux matières premières, la libre circulation sur le Territoire
National de leur personnel et de leurs produits (dans le
respect de la législation en matière de séjour et de
circulation des étrangers), la liberté d’importer des biens, la
liberté de disposer des produits sur les marchés
internationaux, d’exporter et de disposer librement de leur
recettes, la jouissance paisible des Périmètres faisant l’objet
de leurs droits miniers et/ou de carrières, les facilités
d’obtenir pour leur personnel étranger tous les documents
requis pour entrer en RDC, accéder aux lieux de recherches
ou d’exploitation minières480.

479
C.M., art. 269.
480
C.M., art. 274.

394
B. L’indemnisation des préjudices notamment en cas
d’expropriation
541. Les installations minières ou de carrières ne
peuvent être expropriées par l’Etat que dans des
circonstances exceptionnelles fixées par la loi, moyennant
une juste et préalable indemnité payée au titulaire concerné
au moins six mois avant l’exécution de la décision
d’expropriation. Dans les 48 heures qui suivent la date de la
notification de la décision de l’expropriation, l’Etat
communique au titulaire exproprié le montant de
l’indemnité proposée et la date précise ou estimée à laquelle
interviendra l’expropriation effective ou matérielle. Sauf s’il
requiert un délai supplémentaire, le titulaire exproprié doit
réagir dans les dix jours à dater de la réception de la
proposition de l’Etat. En cas d’acceptation de la proposition
d’expropriation, l’indemnisation du titulaire se fait six mois
avant l’exécution de l’expropriation.
542. En cas de désaccords sur la proposition
d’indemnisation, le titulaire des droits miniers peut saisir le
tribunal compétent ou engager la procédure d’arbitrage
prévu aux articles 315 à 320 du Code minier. L’exercice du
recours judiciaire ou arbitral est également possible en cas
de violation de la procédure d’expropriation, notamment
lorsqu’il n’y a pas eu notification de la mesure
d’expropriation, du montant de l’indemnité ou en cas de
notification tardive ou enfin, lorsque l’indemnité
d’expropriation n’est pas encore payée alors que l’exécution
de la décision d’expropriation est en voie d’exécution.

395
Section 3. La garantie de stabilité du régime fiscal,
douanier et de change
543. S’il est possible à une loi de prévoir des garanties
de stabilité de ses propres dispositions, les modifications
législatives que celle-ci peut connaître dans son évolution ne
peuvent avoir pour conséquence ou pour effet d’engager la
responsabilité administrative d’un Etat ou de porter une
atteinte illégale aux principes de sécurité juridique, de
confiance légitime, et de respect des droits acquis.
544. Dans sa version initiale, issue de la loi du 11 juillet
2002, l’article 276 du Code minier congolais prévoyait ceci :
« L’Etat garantit que les dispositions du présent Code ne
peuvent être modifiées que si, et seulement si, le présent
Code fait lui-même l’objet d’une modification législative
adoptée par le Parlement. Les droits attachés ou découlant
d’un permis de recherches ou droit minier d’exploitation
octroyé et valide à la date de la promulgation d’une telle
modification législative ainsi que les droits attachés ou
découlant du droit minier d’exploitation octroyé
postérieurement en vertu d’un tel permis de recherches
incluant, entre autres, les régimes fiscal, douanier et de
change du présent Code, demeurent acquis et intangibles
pendant une période de dix ans à compter de la date de : a)
l’entrée en vigueur de la modification législative pour les
droits miniers d’exploitation valides existant à cette date ; b)
l’octroi du droit minier d’exploitation octroyé
postérieurement en vertu d’un Permis de Recherches valide
existant à la date de l’entrée en vigueur de la modification
législative ».

396
§1. Portée juridique de la garantie de stabilité
545. L’article 276 de la loi n°007/2002 du 11 juillet 2002
portant Code minier organise la garantie de stabilité du
régime fiscal, douanier et de change en faveur des titulaires
des droits miniers de recherches et d’exploitation dont le
titre sont valides pour une durée de Dix ans à dater de
l’entrée en vigueur de toute modification desdites
dispositions du Code minier et du régime couvert par la
garantie de stabilité.
En effet, la garantie de stabilité prévue dans le Code
minier tire ses origines dans la pratique des conventions
minières conclues dans les années 2000 entre les opérateurs
miniers et la RDC sous l’empire de la loi n° 81-013 du
02 avril 1981 portant régime général applicable aux mines
et aux hydrocarbures. Les avantages fiscaux, douaniers et de
change accordé par la RDC aux projets miniers venaient
parfois en plus des avantages prévus dans le Code des
investissements.
546. Avec la suppression du régime conventionnel, les
avantages fiscaux, douaniers et de change autrefois accorder
aux promoteurs miniers dans le cadre des conventions
minières ont été consacrés en dispositions légales dans le
Code du 11 juillet 2002 portant Code minier, notamment à
l’article 276. En effet, l’article 276 du Code minier énonce
ceci : « L’Etat garantit que les dispositions du présent Code
ne peuvent être modifiées que si, et seulement si le présent
Code fait lui-même l’objet d’une modification législative
adoptée par le Parlement. Les droits attachés ou découlant
d’un Permis de recherches ou d’exploitation valide à la date
de la promulgation d’une telle modification législative ainsi
que les droits attachés ou découlant du droit minier

397
d’exploitation octroyé postérieurement en vertu d’un tel
permis de recherches incluant, entre autres, les régimes
fiscal, douanier et de change du présent code, demeurent
acquis et intangibles pendant une période de dix ans à
compter de date de : a) L’entrée en vigueur de la
modification législative pour les droits miniers
d’exploitation valides existants à cette date ; b) L’octroi du
droit minier d’exploitation octroyé postérieurement en
vertu d’un Permis de recherches valide existant à la date de
la modification législative ».
547. Après quelques années de mise en œuvre du Code
minier, et partant, de la garantie légale de stabilité, l’État
congolais considère que « l’application de juillet 2002 à
décembre 2016 du Code minier a été à la base de
l’augmentation sensible du nombre des sociétés minières et
des droits miniers et des carrières ainsi que de
l’accroissement de la production minière en République
Démocratique du Congo, l’essor du secteur censé lui
rapporter des recettes substantielles pour son
développement économique et social, n’a pas su rencontrer
ses attentes ». Ce constat est partagé par tous les
observateurs, par la Banque mondiale et le FMI (Voir
rapport Banque mondiale du mois de mars 2018 sur la
RDC). A cet égard, le Rapport de la Banque mondiale de
mars 2018 fait observer que « le pays fonctionne en dessous
de sa capacité fiscale481, et la mobilisation des recettes est
inférieure à la moyenne de l’ASS (21 % du PIB en 2013). Des
estimations conservatrices de la Banque mondiale ont
conclu à un écart fiscal de 5,3 % du PIB, dont 2,3 % sont dus

481
« Tax Revenues and Tax Efforts around the World », Bayraktar, Le et
Moreno-Dodson, Banque mondiale, octobre 2012.

398
aux dépenses fiscales et exonérations, souvent accordées à
titre personnel sans justification économique Claire […] ».
548. Tirant les conséquences de « l’inefficacité des
toutes les facilités accordées en limitant leur durée »482, la
nouvelle version issue de la loi du 09 mars 2018 ajoute un
dernier alinéa à l’article 276, pour dire que : « L’Etat assure
au titulaire des droits octroyés sous l’empire de la présente loi,
la garantie de stabilité du régime fiscal, douanier et de change
qui demeure acquise et intangible jusqu’à la fin d’une période
de cinq ans, à compter de la date de : a) l’entrée en vigueur
du présent Code pour les droits miniers d’exploitation valides
existant à cette date ; b) l’octroi du droit minier
d’exploitation acquis postérieurement en vertu d’un Permis
de recherches valide existant à la date de l’entrée en vigueur
de la présente loi ».
549. Le problème juridique de ce texte est celui de
savoir dans quelle mesure la modification de la garantie
légale de stabilité du régime fiscal, douanier et de change
prévu dans la loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 par la loi
n°2018/001 du 09 mars 2018 peut-elle engager la
responsabilité de l’Etat congolais ou porter une atteinte
disproportionnée aux principes de sécurité juridique, de
protection de la confiance légitime et de respect des droits
acquis des titulaires des droits miniers ?
La réponse à cette question est à rechercher dans
plusieurs directions. D’abord, il est nécessaire d’examiner la
régularité de la procédure de modification de la loi n°
007/2002 du 11 juillet 2002 Code minier par la loi du
09 mars 2018 (§2). Ensuite, il paraît nécessaire d’apprécier
comment la modification de la garantie légale de stabilité

482
Selon l’exposé des motifs du texte modificatif du Code minier.

399
est-elle préjudiciable aux intérêts des titulaires des droits
miniers qu’elle était censée sécurisée eu égard aux principes
de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime
et de respect des droits acquis (§3).

§2. La modification du Code minier par le Parlement

550. Engagé depuis 2012 par le Parlement de la RDC, le
processus de révision du Code minier issue de la loi
n°007/2002 du 11 juillet 2002 n’a abouti qu’au 09 mars
2018, date de la promulgation de la loi n°2018/001 du
09 mars 2018 modifiant et complétant le Code minier
susvisé. S’agissant de la procédure de modification du Code
minier, il est intéressant de constater que la procédure de
révision de la loi du 11 juillet 2002 s’est effectuée dans le
cadre d’une procédure législative régulière. De ce point de
vue, on peut légitimement considérer que l’État congolais a
tout à fait respecté ses engagements sur la procédure de
modification du Code minier et de la garantie légale de
stabilité. La modification du régime fiscal, douanier et de
change devraient se faire par une loi votée par le Parlement,
comme l’exigeait l’article 276 du Code minier de 2002 et en
application de la règle de parallélisme de forme et de
compétence.
551. En ce qui concerne la protection juridique du
régimes fiscal, douanier et de change garantie par
« l’intangibilité décennale des droits miniers découlant des
Permis d’Exploitation obtenus avant la loi modificative du
09 mars 2018, il convient de considérer, sur le fondement de
l’article 276 du Code minier de 2002, que la garantie légale
de stabilité du régime fiscal, douanier et de change devrait
être valide pour une durée de Dix ans, à compter du 09 mars

400
2018, date de l’entrée en vigueur desdites modifications, en
ce qui concerne les titulaires des Permis d’Exploitation
octroyés avant le 09 mars 2019.
552. Cependant, la nouvelle version de l’article 276 du
Code minier, issue de la loi modificative du 09 mars 2018 a
réduit à Cinq ans la durée de la garantie de stabilité qui était
initialement fixée à Dix ans. En effet, si l’ancienne version
de l’article 276 du Code minier fixait à Dix ans la durée de
la période de stabilité du régime fiscal, douanier et de
change, à dater de l’entrée en vigueur des modifications de
cette garantie, la dernière modification législative de cet
article réduit à Cinq ans cette durée de garantie de stabilité
« à compter de la date de : a) l’entrée en vigueur du présent
Code pour les droits miniers d’exploitation valides existant à
cette date ; b) l’octroi du droit minier d’exploitation acquis
postérieurement en vertu d’un Permis de recherches valide
existant à la date de l’entrée en vigueur de la présente loi ».
Ainsi, en vertu de la règle d’abrogation des dispositions
antérieures contraires par celles de la loi nouvelle, il faudrait
considérer que la garantie décennale de stabilité prévue
dans l’ancienne version de l’article 276 du Code minier en
faveur des titulaires des Permis d’Exploitation valides a été
réduite à Cinq ans, conformément aux dispositions de la
dernière version du même article 276 du Code minier. Il en
résulte donc que l’ancienne version du texte a été abrogé par
la nouvelle, dont les dispositions sont contraires à
l’ancienne version. Il s’agit d’une abrogation implicite de
l’ancien texte par le nouveau. Cette abrogation implicite est
expressément prévue au second alinéa de l’article 31 du la
loi modificative du 09 mars 2018, qui énonce ceci : « Sont
abrogées toutes les dispositions du Code minier de 2002 et les
dispositions légales et réglementaires contraires à la celle-ci ».

401
C’est cette disposition qui entérine donc l’abrogation
implicite de l’ancien article 276 du Code minier, par sa
nouvelle version.

§3. La modification de la garantie de stabilité face aux

principes de sécurité juridique, de protection de la
confiance légitime et de respect des droits acquis
553. La modification du Code minier de 2002 a
provoqué beaucoup des réactions et de mécontentements
de la part des opérateurs miniers en RDC. Certains n’ont
pas hésités à menacer l’État congolais qui aurait renié ses
engagements sur la garantie de stabilité de régimes fiscal,
douanier et de change, garanties dans le cadre desquelles ils
ont investi dans l’industrie minière en RDC.
S’il l’on peut comprendre dans une certaine mesure leur
frustration, en raison notamment de la chute des prix des
minerais, mais l’augmentation des taux et de l’assiette des
prélèvements obligatoires prévus dans la loi du 9 mars 2018 est
jugé en dessous de la moyenne des taux pratiqués dans d’autres
pays d’Afrique subsaharienne. En ce sens, la Banque mondiale
a émis un avis conforme de la proportion de hausse d’impôts
et taxes initiés dans la loi du 9 mars 2018. La note
d’observations de la Banque mondiale relève ceci : « Sur
demande de Messieurs le Ministre des Mines et le Ministre des
Finances, la Banque mondiale a préparé une note examinant à
la fois le Code minier de 2002 et les propositions de révision et
au regard des dimensions suivantes : (i) organisation du
secteur ; (ii) régime fiscal ; (iii) gouvernance ; et (iv) « contenu
local ». La note se base sur des comparaisons, sur l’expérience
d’autres pays et sur des analyses spécifiques à la RDC. La note
souligne l’importance d’engager le débat parlementaire sur les

402
propositions de révision du Code. La note fournit des
commentaires et des options qui pourraient informer certaines
améliorations desdites propositions, au cas où cela s’avère
nécessaire lors du débat parlementaire […] ».
554. Au sujet du Régime fiscal, la note d’observations
de la Banque mondiale souligne le fait que « Les révisions
rendraient la fiscalité minière plus progressive,
conformément aux recommandations internationales. Les
propositions d’augmentation des redevances et impôts
s’inscrivent parmi les niveaux constatés en Afrique
subsaharienne. L’alignement de l’amortissement aux règles
du code général des impôts n’est pas inhabituel, de même
pour la réduction de la durée de la garantie de stabilité fiscale.
La création d’un impôt spécifique sur la rente de ressources
naturelles est en principe bonne, mais sa formulation n’est
pas claire »483. Comme on peut le constater, l’avis de la
Banque mondiale donne totalement raison à l’Etat
congolais et justifie la modification ou le réajustement du
régime fiscal et douanier. Mais, tenant compte de la crise de
confiance qui perdure depuis 2018, on est tenté de
s’interroger pour savoir dans quelle mesure la modification
d’une loi près de seize ans après son entrée en vigueur et
après plusieurs années de tractations avec les opérateurs
miniers (2012-2018) pourrait-elle porter atteinte aux
principes de sécurité juridique, de la confiance légitime, et
de respect des droits acquis ?
555. La réponse à cette question nécessite l’examen de
la portée juridique des principes de sécurité juridique, de
confiance légitime, et de respect des droits acquis qui

483
RDC – Révision du Code Minier – Examen, Observations, et Analyse
Comparative, Banque mondiale, Avril 2016, p.1, résumé.

403
pourraient avoir été violés par la modification du Code
minier par la loi du 9 mars 2018, précitée.
Principes généraux du droit484 auxquels recourent la
Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et la Cour
européenne des droits de l’homme (CEDH), la sécurité
juridique et la confiance légitime sont des notions
polymorphes485, ce qui n’en facilite pas la définition.

§4. L’interprétation des principes de sécurité juridique, de

la confiance légitime et du respect des droits acquis
556. « Le principe de sécurité juridique » constitue un
principe général du droit, tant dans l’ordre juridique de
l’Union européenne que dans l’ordre juridique institué par
la Convention européenne des droits de l’Homme486. Ce
principe, éminemment lié à l’État de droit, est corollaire des
principes de prééminence du droit et de la légalité, renvoie
à la qualité de la règle de droit et tend à garantir une
effectivité des droits des justiciables. Quant au principe de

484
Les principes généraux du droit sont des « normes supérieures de
portée générale, qui constituent une source non écrite du droit, qui sont
énoncées par le juge dans le cadre de l’exercice de son pouvoir prétorien
et dont le juge se réserve de préciser ensuite au cas par cas le contenu
exact » selon J. Molinier, Principes généraux du droit, Rép. dr. Eur.,
dernière mise à jour en octobre 2014.
485
K. Grabarczyk, Les principes généraux dans la jurisprudence de la
Cour européenne des droits de l’Homme, Presses universitaires d’Aix-
Marseille, 2008, p.243.
486
Racha El Herfi et M. Fabrice Burgaud, Les principes de confiance
légitime et de sécurité juridique en droit européen Interprétation et portée
en droit de l’Union européenne et en droit de la Convention européenne
des droits de l’homme, publié par le Service de documentation, des études
et du rapport de la Cour de cassation française, Bureau du Droit
européen, mise à jour au 27 oct. 2015, p. 1 et s.

404
« la confiance légitime », il provient du droit de l’Union
européenne. Il est souvent rattaché au principe de sécurité
juridique. Ce principe renvoie à l’attente de la part des
citoyens d’une prévisibilité et d’une stabilité des normes
émanant des autorités tant européennes qu’étatiques.
L’application jurisprudentielle de ces principes en précise
les contours, comme en témoignent les arrêts des Hautes
juridictions européennes mais également ceux de la Cour de
cassation.

§5. L’interprétation du principe de sécurité juridique par

la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et la Cour
européenne des droits de l’homme (CEDH)
557. Tiré de la tradition juridique allemande, le
principe de sécurité juridique revêt une signification plus ou
moins identique dans la jurisprudence de la CEDH et dans
celle de la CJUE. Bien que les illustrations jurisprudentielles
semblent suggérer une approche différente du fait de la
spécificité du contentieux de chacune des Hautes
juridictions européennes, ces dernières s’accordent pour
qualifier le principe de sécurité juridique de « principe
inhérent » à l’ordre juridique qu’elles protègent487.

A. La sécurité juridique dans l’ordre juridique de l’Union

487
CJCE, arrêt du 27 mars 1980, Amministrazione delle finanze dello
Strato c. Denkavit Italiana, 61/79 ; CEDH, arrêt du 13 septembre 1979,
Marckx c. Belgique, n°6833/74 où la Cour renvoie à la notion tirée du
droit communautaire estimant que « le principe de sécurité juridique
[est] nécessairement inhérent au droit de la Convention comme au droit
communautaire » (§58).

405
européenne
558. Le principe de sécurité juridique apparaît d’abord
dans la sphère communautaire avant de faire son entrée
dans le cadre de la Convention européenne des droits de
l’Homme. Il est en effet reconnu par la Cour de justice dès
1962, comme une règle de droit devant être respectée puis
comme une « exigence fondamentale488 ». Principe général
du droit de l’Union européenne, il ne préfigure pas entant
que tel dans la Charte des droits fondamentaux mais a des
corrélations avec plusieurs droits garantis par ce texte de
droit primaire. Ainsi, sont rattachés au principe de sécurité
juridique, le respect des délais de recours, la clarté et la
prévisibilité de la législation, la non-rétroactivité des
dispositions, la légalité des délits et des peines, le respect des
droits acquis ou le principe de protection de la confiance
légitime489.
559. Si la Cour de Strasbourg rattache le principe de
sécurité juridique aux exigences de clarté, de précision et de
prévisibilité, elle admet toutefois que certaines dispositions
législatives puissent se servir de formulations plus ou moins
floues afin d’éviter une rigidité excessive de leur application490.
Le principe de sécurité juridique s’accompagne, en effet,
d’un « impératif de flexibilité491 » que l’on retrouve dans la

488
CJCE, arrêt du 6 avril 1962, Soc. Kledingverkoopbedrijf de Geus en
Uitdenbogerd, 13/61 et CJCE, arrêt du 14 juillet 1972, ICI c. Commission,
48/69.
489
J. Rideaux, Fasc. 191 : Ordre juridique de l’Union européenne –
Sources non écrites, J.-Cl. Europe Traité, dernière mise à jour du 20 Août
2014.
490
CEDH, arrêt du 25 mai 1993, Kokkinakis c. Grèce, n°14307/88, §40.
491
F. Pollaud-Dulian, « A propos de la sécurité juridique », RTD. Civ.,
2001, 487.

406
jurisprudence européenne sur les revirements de
jurisprudence. Selon cette jurisprudence de la Cour de
Strasbourg, le principe de sécurité juridique ne crée pas un
droit acquis à une jurisprudence constante492, bien que
l’existence d’une jurisprudence établie commande de motiver
les revirements jurisprudentiels493. La non-rétroactivité des
dispositions est aussi un vecteur de la sécurité juridique,
dans la jurisprudence de la CEDH. Ainsi, elle estime qu’une
législation rétroactive s’oppose aux « principes de sécurité
juridique et d’espérance légitime494 ».
Or, dans le cas de la garantie légale de stabilité du
régime fiscal, douanier et de change, la nouvelle loi de 2018
n’a pas de caractère rétroactif. Elle n’a d’effet que pour
l’avenir. Et dans la mesure où le principe de sécurité
juridique prône la flexibilité des textes législatifs, ce principe
ne crée pas un droit interdisant au législateur de modifier sa
législation. Il en résulte donc que la loi du 9 mars 2018 n’est
pas contraire au principe de sécurité juridique, dans ce sens
que ce principe n’interdit pas nullement au législateur de
modifier ou d’adapter la législation nationale.

B. Le principe de protection de la confiance légitime selon la

jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne
560. Le principe de protection de la confiance légitime
est également inspiré du droit allemand. C’est un principe

492
CEDH, arrêt du 18 décembre 2008, Unédic c. France, n°20153/04 et
CEDH, décision du 30 août 2011, Boumaraf c. France, n°32820/08.
493
CEDH, arrêt du 14 janvier 2010, Atanasovski c. l’ex-République
yougoslave de Macédoine, n°36815/03.
494
CEDH, arrêt du 23 octobre 1997, Nationale & Provincial Building
society, the Leeds permanent building society et the Yorkshire building
society, n° 21319/93 21449/93 21675/93, §72.

407
retrouvé uniquement dans l’ordre juridique de l’Union
européenne. Inscrit parmi les principes fondamentaux de la
Communauté495, il est également qualifié de principe général
du droit de l’Union européenne496. Corollaire du principe de
sécurité juridique, le principe de protection de la confiance
légitime « permet de protéger les espérances fondées » des
justiciables à l’égard de l’administration. En effet,
conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, tout
justiciable peut, d’une part, se prévaloir de ce principe à
l’égard de toute institution de l’Union qui a fait naître de
telles espérances en son chef et, d’autre part, exiger qu’elle
lui fournisse des assurances précises, peu important la
forme par laquelle elle les communique497. La Cour de
Luxembourg précise, « toutefois, qu’un opérateur
économique avisé et prudent est considéré en mesure de
prévoir l’adoption d’une nouvelle mesure communautaire et
ne peut donc se prévaloir du principe de protection de la
confiance légitime »498. Selon la jurisprudence Forvass, la
confiance légitime est encadrée par trois conditions : 1) « les
assurances fournies par l’administration doivent être
précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de
sources autorisées et fiables » ; 2) « ces assurances doivent
être de nature à faire naître une attente légitime dans l’esprit
de celui auquel elles s’adressent » ; 3) « les assurances
données doivent être conformes aux normes applicables ».
561. L’application de ce principe au cas de l’article 276

495
CJCE, arrêt du 5 mai 1981, Dürbeck, 112/80.
496
CJCE, arrêt du 26 avr. 1988, Hauptzollamt Hamburg-Jonas c. Krücken,
316/86.
497
CJUE, arrêt du 16 décembre 2010, Kahla Thuringen Porzellan c.
Commission, C-537/08.
498
CJCE, arrêt du 1er février 1978, Lührs, 78/77.

408
du Code minier n’est pas en défaveur de l’Etat congolais. En
effet, si l’Etat congolais avait pris l’engagement de préserver
le cadre fiscal et douanier des investisseurs dans la loi du
11 juillet 2002, le processus de la révision de celle-ci qui a
commencé en 2012 n’a été achevé qu’en 2018. La longue de
ce processus de révision devrait permettre à tout opérateur
économique avisé et prudent de dispositions pour prévoir
l’adaptation de ses activités à la nouvelle législation et ne
peut donc pas se prévaloir du principe de protection de la
confiance légitime pour exiger des réparations à l’Etat. Telle
a été la position de la Cour de Justice de l’Union européenne
dans l’un de ses arrêts, notamment celui du 1er février 1978,
Lührs, 78/77. Il en résulte donc que l’application du principe
de la protection de la confiance légitime ne peux être
considéré comme avoir été violé par l’Etat congolais.

C. L’application par la Cour de cassation française des

principes de sécurité juridique et de confiance légitime
562. Du point de vue de leur applicabilité et de leur
invocabilité, les principes généraux du droit étant des
normes de référence dans le contrôle effectué par les États
au regard du droit de l’Union, ils s’imposent donc au titre
du principe de primauté499. Ils servent pour interpréter le
droit national dans un sens conforme au droit de l’Union
européenne, tel que l’a reconnu la Cour de Luxembourg à
un particulier, dans un arrêt de principe rendu en 1979, lui
permettant d’invoquer à l’encontre d’un État le principe de
la confiance légitime500. Les principes généraux du droit

499
CJCE, arrêt du 26 avril 1988, Hauptzollamt Hamburg-Jonas c. Firma
P. Krücken, C-316/86.
500
CJCE, arrêt du 5 avril 1979, Ratti, 148/7.

409
constituent également une norme de référence dans le cadre
d’un renvoi préjudiciel portant sur l’interprétation d’un acte
de droit dérivé. On peut ainsi citer la jurisprudence
Hauptzollamt Hamburg-Jonas c. Firma P. Krücken, à
propos du principe de confiance légitime. La jurisprudence
de la Cour de cassation recourt à ces deux principes
généraux du droit et les exemples sont nombreux. On
notera le recours au principe de sécurité juridique dans le
champ du droit de l’Union européenne, alors même que la
Haute juridiction française ne reconnaît pas à ce même
principe une valeur constitutionnelle501. On peut également
citer à titre d’exemple une application de ce principe par la
Deuxième chambre civile à propos du droit de repentir du
preneur d’assureur ou par la Chambre criminelle, dans le
cadre d’une affaire s’inscrivant dans le contentieux
douanier502.
563. Quant au principe de la confiance légitime, la
Chambre commerciale de la Cour de cassation en a reconnu
l’applicabilité dans le champ du droit de l’Union
européenne, à l’occasion d’un arrêt du 22 octobre 2002
portant sur l’octroi de mer503. La Chambre sociale de la Cour
de cassation fait également application « sans le dire
toutefois expressément, du principe de la confiance légitime
lorsqu’elle juge que l’URSSAF504 qui n’a formulé en tout état

501
Soc., 5 octobre 2011, n°11-40.053, Bull. n° 226.
502
2e civ., 10 juillet 2008, n° 07-12.072, Bull. n°177, Crim., 13 juin 2001,
n° 00-85.289, Bull. n°144.
503
Com., 22 octobre 2002, n° 01-01.960Bull. n°147.
504
L’acronyme URSSAF désigne l’Union de Recouvrement pour la
Sécurité Sociale et les Allocations Familiales. C’est un organisme
gouvernemental et officiel qui se charge de collecter les cotisations et
contributions sociales des entreprises et assurer la gestion de la trésorerie

410
de cause, lors de précédents contrôles, aucune observation
sur le non-assujettissement ou sur le recours à des
abattements forfaitaires, doit être considérée comme ayant
pris une décision implicite qui lie cet organisme jusqu’à
notification d’une décision en sens opposé, décision
implicite qui fait obstacle à un redressement sur la période
en litige505 ».
564. De tout ce qui précède, il est encore trop tôt pour
fixer la meilleure interprétation de la nouvelle version de
l’article 276 du Code minier, par rapport à l’ancienne
version de 2002. Il manque le recul nécessaire, avec
l’application du texte dans le temps. Il reviendra donc à la
jurisprudence de la Cour de cassation de fixer la meilleure
interprétation de cette disposition. Néanmoins, la garantie
de stabilité du régime fiscal, douanier et de change semble
avoir été réduit à Cinq ans, à compter de l’entrée en vigueur
de la loi du 9 mars 2018. Le temps est donc venu de mettre
un terme aux dépenses fiscales et exonérations, souvent
accordées à titre personnel sans justification économique
claire.
565. En guise de conclusion, il est important de
reconnaitre qu’il n’est jamais possible de traiter l’ensemble
des questions d’un secteur aussi important que celui des
mines dans un seul ouvrage. Beaucoup reste encore à dire.
Et à la question de savoir – si le cadre juridique étudié reflète
les objectifs politiques supérieurs que la RDC s’efforce
d’atteindre dans le domaine économique et ses obligations

de la sécurité sociale.
505
.-G. Huglo, Fasc.490 : Voie de droit et moyens d’exécution du droit de
l’Union européenne en France, J.-Cl EuropeTraité, dernière mise à jour
du 13 septembre 2012 – à propos de Soc., 19 septembre 1991, n° 88-
20.483, Bull. n°59.

411
résultants d’accords internationaux, la réponse est
évidemment “oui”, sachant bien évidemment qu’« il n’y a
pas pour le législateur moderne d’œuvre plus difficile que
d’établir un régime minier qui respecte tous les droits,
sauvegarde tous les intérêts et établisse une heureuse balance
de l’intérêt général et de l’intérêt privé »506.
566. Si l’adhésion de la RDC à des associations
internationales et / ou régionales ou à des accords
internationaux / régionaux contraignants peut entraîner des
obligations juridiques en matière de gestion de son secteur
minier et une incidence sur la mise en place du système
fiscal, douanier et du climat général des affaires dans le pays,
aucune règle, aucun principe général du droit ne peut
interdire à un Etat souverain de modifier sa propre
législation507. Les modifications des lois économiques
trouvent leur fondement notamment dans les principes de
continuité et d’adaptabilité des services publics.
L’unilatéralité reste dans la nature consubstantielle de l’Etat,
de tous les Etats.
567. Mais la forte dépendance de l’économie congolaise
au secteur minier aggrave les déséquilibres
macroéconomiques et les vulnérabilités de l’économie du
pays. L’évolution de la situation économique de ces dix
dernières années montre comment la baisse des cours des
matières premières soulève de sérieuses inquiétudes sur les
perspectives économiques de la RDC. En effet, après une
décennie de hausse régulière des prix, le marché
international des principaux produits de base est entré dans

506
Duguit, Traité de droit constitutionnel, 2e éd., T.V, p. 271.
507
Lire à titre d’exemple « la congolisation de l’Union minière du Haut-
Katanga » de Robert KOVAR.

412
un nouveau cycle de baisse des prix, aggravé par le
ralentissement de la croissance et le rééquilibrage en
Chine508. Le ralentissement de la croissance de la Chine a des
conséquences néfastes à l’économie de la RDC, la Chine
ayant été le principal marché d’exportation pour la RDC au
cours de la dernière décennie, remplaçant l’Union
européenne. À elle seule, la Chine représentait 41 % des
exportations du pays en 2013509. Les exportations de la RDC
vers la Chine ont augmenté à un rythme annuel moyen de
plus de 102,9 % entre 2000 et 2013. Le ralentissement en
Chine a affecté la demande mondiale de minéraux, et s’est
répercuté à son tour sur l’économie de la RDC, compte tenu
des chocs qui ont sous-tendu la chute des prix des produits
de base. Selon la Banque mondiale, « la décision de Glencore
de suspendre la production minière pendant 18 mois à
compter de fin août 2015 en RDC et en Zambie a exacerbé les
répercussions du ralentissement du super-cycle des cours des
matières premières »510. Qu’en outre, la décision de Glencore
aurait créé « un manque à gagner pour les exportations de
1,2 milliard de dollars US en 2016 ». Il s’agit, pour les
économistes « d’un choc pour la balance des paiements qui
représente 3,1 % du PIB avec un coût de 500 et 700 millions
de dollars US en réserves de changes »511 pour la RDC.

508
Pour la Banque mondiale, les prix des matières premières se sont
maintenus à un niveau faible depuis janvier 2014, principalement à cause
d’une offre vigoureuse et d’une demande plus faible.
509
V. Rapport de la Banque mondiale de mars 2018 sur la RDC.
510
KCC, la filiale de Glencore en RDC, a produit 17 % du cuivre et 5 %
du cobalt du pays au cours de la première moitié de 2015. Selon le FMI
(2015), ces deux minéraux représentaient 78 % des exportations de la
RDC en 2014.
511
En 2014, KCC a contribué aux recettes minières à hauteur de 19 % et
à 3 % du total des recettes nationales du Trésor, soit 0,4 % du PIB. Le

413
 568. Pour mettre le pays à l’abri de pareille situation
d’incertitude qui l’oblige à subir les conséquences des
décisions des sociétés multinationales, il est indispensable
pour l’Etat congolais de réinvestir massivement dans la
création d’entreprises publiques qui doivent s’engager à
promouvoir la recherche et l’extraction minières, aux côtés
des entreprises privées. A défaut, l’Etat devrait mettre en
place une Banque publique d’investissement capable
d’octroyer des prêts à taux zéro aux nationaux souhaitant
investir dans l’industrie minière. C’est de la maitrise de
l’économie que l’Etat sera en mesure de se prévaloir de sa
souveraineté, dans le respect du principe fondamental de la
liberté du commerce et de l’industrie.
569. La RDC est donc obligée d’engager des politiques
publiques économiques permettant de diversifier ses
produits et ses marchés d’exportation. Des investissements
dans les infrastructures et le capital humain sont nécessaires
pour libérer le potentiel de croissance à long terme. Le
développement des différentes échelles de la production
minière favoriserait les objectifs de développement à long
terme et amélioreraient les perspectives économiques du
pays. La diversification de l’économie exige d’éliminer les
goulots d’étranglement dans les infrastructures et de
renforcer le capital humain. Ces investissements seront
difficiles à réaliser sans améliorer la mobilisation des
recettes domestiques, qui doivent permettre au

gouvernement attendait des augmentations des revenus provenant du

secteur minier en 2015 et 2016, y compris de KCC. La période
d’amortissement accéléré dont ont bénéficié les investissements miniers
grâce au Code minier prenait fin pour certains d’entre eux en 2015-2016,
y compris pour Glencore. Les recettes devaient donc augmenter de 0,4 %
du PIB chaque année en 2015 et 2016.

414
gouvernement d’accroître les dépenses publiques et
d’établir les institutions pour les surveiller.
570. Enfin, les activités minières doivent se faire dans
le cadre d’une politique de développement durable, incitant
l’Etat à mettre en place des organismes publics destinés à
prendre en charge les opérations de réhabilitation de
l’environnement et de traitement des restes miniers à la
fermeture ou l’abandon de sites miniers. Ceci dans la
mesure où la responsabilité civile de l’Etat pour les
dommages dont les populations de zones minières peuvent
être victimes, du fait des activités minières devrait évoluer
dans le sens d’une responsabilité civile objective.

415
416
 Bibliographie

I. OUVRAGES GÉNÉRAUX, TRAITÉS, MANUELS

• ROLLAND, Droit administratif, 11e éd. Dalloz, 1957.
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Montchrestien, Paris, 2012.
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• LANOÉ, Traité du domaine de l’État, Paris, 193.
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• AGUILLON (P), Législation des mines en France :
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• BAYON, Observations sur l’interprétation donnée par la
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• BESSON, La réforme minière et les dangers de l’étatisme,
Paris, 1919.
• BURY, Traité de la législation des mines en France et en
Belgique, Paris, 1877.
• BOULARD (de), La législation française du pétrole, Paris,
1927.
• BRÉCHIGNAC et Michel, Résumé de la doctrine et de la
jurisprudence en matière de mines, 1887.
• BURY, Traité de la législation des mines en France et en
Belgique, Paris, 1877 (2 vol.).
• BURIN des ROZIERS, Manuel de l’administrateur des
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• CHEVALLIER, De la propriété des mines, Paris, 1876.
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mines chez les romains, thèse Lyon, 1895.
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1929.
• DALLOZ, Considérations générales sur les mines, Paris,
1865.
• DALLOZ et GOUIFFES, De la propriété des mines et de son
organisation en France et en Belgique, 1836-1838 (2 vol.).
• DUFOUR : Les lois des mines. Paris, 18881.
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• G. DUFOUR, Traité général de droit adm. appliqué, Paris,
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• A. CHAUVEAU, Journal du droit administratif, 1862, T ;
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• R. ROMI, Droit international et européen de
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• M. HAURIOU, Précis de droit administratif, éd. 1938.
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• A. DE LAUBADÈRE, Traité de droit administratif, t. 1,
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• L. RICHER, Droit des contrats administratif, LGDJ, 2014,
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• C. BRÉCHON-MOULÈNES, Une technique juridique
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• L. SEUROT, L’autorisation administrative : Thèse,
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• B. JORDON, « Le traitement des restes », Les
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Université, Arras, 19999.
• M. GROS, Les environnements juridiques du bassin
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Presses Université, Arras, 1999.
• TEZENAS du Montcel, La responsabilité de l’exploitant de
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• PLANIOL et RIPERT, Traité pratique de droit civil

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• M. FONBAUSTIER, Fondement, aménagement et
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• KORNPROBST, Essais sur la notion de servitude en droit
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• Y. GAUDEMET, Traité de droit administratif, 12e éd.
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III. ARTICLES DE DOCTRINE SPECIALISEES ET

NOTES DE LECTURE
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l’environnement. Éléments de réflexion pour une
réforme relative à l’évaluation environnementale », à
l’information et à la participation du public : Rapp.
min. Écologie, 12 oct. 2011.
• R.KOVAR, « La congolisation de l’Union Minière du Haut-
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1967, n°13, pp. 742-781.
• A. LIGER, « Substances minérales et propriété foncière » :
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2014/2, n° 74.
• B. PLESSIX, « Contrats domaniaux et théorie générale du
contrat administratif », in G. Clamour, Contrats et
propriété publics : LexisNexis, 2011.
• CHEMINAIS, « Nature juridique des contrats de
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• Cons. UE. Déc. 2013/5/UE, J.O.U.E., 9 janv. 2013.
• D. DEVILLERS, « L’après-mine » : Ann. des Mines –
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projets miniers existants en RDC », Avril 2019,
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• J.-P. PUISSOCHET, « Le protocole au traité sur
l’Antarctique relatif à la protection de
l’environnement » : AFDI 1991.
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• P. YOLKA, « Nouvelles perspectives du droit minier » : La
loi n° 99-245 du 30 mars 1999 : CJEG janv. 2000 ; Le
patrimoine immobilier de la Poste : JCP A 2005, comm.
1269 ; « Patrimonialité des autorisations

423
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• F. LLORENS et P. SOLER-COUTEAUX, « Théories de
l’imprévision et du fait du prince » : moyen inopérant à
l’encontre d’une mesure de police des mines, CE,
19 mai 2000, Sté des mines Sacilor-Lormines : RD imm.
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• L. ROLLAND, « Les nouvelles concessions de mines » ; loi
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• M. DEGUERGUE, « La responsabilité administrative et le
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précaution », D.2007.1542.
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semaine Juridique, éd. Générale n° 21, 20 Mai 2009, I
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• Directive n°. 94/22/CEE, 30 mai 1994, sur « les conditions
d’octroi et d’exercice des autorisations de prospecter,
d’exploiter et d’extraire des hydrocarbures », JOUE,
30 juin 1994.
• R. Vidal, « Contentieux des mines et répartition des
compétences juridictionnelles » : RDP 1949, p. 517.
• Directive n° 92/91/CEE, 3 nov. 1992, concernant « les
prescriptions minimales visant à améliorer la protection
en matière de sécurité et de santé des travailleurs des
industries extractives par forage », JOUE, 28 nov. 1992.

424
• Loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier
congolais ;
• Code minier français, éd. 31 janvier 2016.
• Décret n°038/2003 du 26 mars 2003 portant règlement
minier en RDC.
• Directive-cadre n° 2000/60/CE, 23 oct. 2000, établie le
cadre juridique régissant la politique européenne dans
le domaine de l’eau.
• Dir. 2006/21/CE, 15 mars 2006 sur la gestion des déchets
de l’industrie extractive, JOUE, 11 Avril 2006.
• LOI. n° 2011-835, 13 juill. 2011, loi dite Jacob, JOF, 14 juill.
2011 (interdisant la fracturation hydraulique et
abrogeant certains permis de recherches du gaz de
schiste).
• LOI n°007/2002 du 11 juillet 2002 Portant Code minier
congolais, modifiée et complétée à ce jour par la loi du
09 mars 2018.
• LOI impériale du 21 avril 1810 relative à la prospection et
à l’exploitation minière.
• Décret n°56-838 du 16 août 1956 portant Code minier
(français), tel que modifié par la loi du 19 août 2015,
édition du 31 janvier 2016 sur la codification de la
partie législative du Code minier.

425
426
 Table des matières

Principales abréviations ................................................. 9

Introduction générale..................................................... 13
Section 1. Cadre de la recherche et définitions des
notions fondamentales du droit minier congolais . 22
§1. Contexte de la recherche
et esquisse de la problématique ............................ 22
§2. Définition du droit minier
et des notions voisines ........................................... 25
A. Le droit minier .............................................. 25
B. La notion de la mine ..................................... 27
C. La notion des ressources minérales ............ 29
Section 2. Les principes
de gestion du domaine minier .................................. 30
§1. La propriété étatique du sol
et du sous-sol congolais......................................... 31
§2. La distinction de la propriété foncière avec la
propriétaire minière .............................................. 33
§3. Le principe de « précaution »
et le principe « pollueur-payeur » ........................ 34
Section 3. Plan général de l’ouvrage......................... 35

427
 Première partie
L’évolution du droit minier congolais et du rôle de l’Etat
Chapitre I – L’évolution du droit minier congolais... 39
Section 1. Les origines du droit minier congolais.. 39
§1. Le droit minier de l’État Indépendant
du Congo (1885-1908) .......................................... 40
A. L’exploitation des ressources minières du
Congo par des Compagnies à charte .............. 42
§2. L’exploitation minières
par les compagnies à charte de 1908-1960 ......... 43
A. La création du Comité spécial du Katanga 44
B. La fondation
de l’Union Minière du Haut-Katanga ............ 45
C. Le changement du statut
de l’Union Minière du Haut-Katanga
la veille de l’indépendance du Congo ............. 47
§4. Le droit minier
du Congo indépendant (1960-1967)................... 50
A. L’ordonnance-loi du 11 mai 1967 portant
Code minier et des hydrocarbures .................. 50
B. L’ordonnance-loi n°81-013 du 2 avril 1981
portant législation générale
sur les Mines et les Hydrocarbures ................. 53
Section 2. Les sources du droit minier congolais... 53
§1. Les sources internes ........................................ 54
A. La loi du 11 juillet 2002
portant Code minier ......................................... 54
B. La loi du 09 mars 2018 modifiant et
complétant le Code minier du 11 juillet 2002 57
1) Les modifications
introduites par la loi du 09 mars 2018 ............ 58

428
1. Les réformes structurelles introduites ................. 59
2. Les autres points réformés .................................... 60
3. L’élargissement de l’assiette et la révision des taux
des impôts et taxes des entreprises minières .......... 63
1) Les impôts des entreprises minières .................... 63
2) La modification de la garantie de stabilité du
régime fiscal, douanier et de change ........................ 66
C. Les textes réglementaires
régissant le secteur minier congolais .............. 68
§2. Les sources internationales du droit minier . 75
A. Le droit international de la mer .................. 76
1. Le régime juridique d’exploitation des
ressources naturelles du plateau continental . 76
2. La pollution de l’exploration et de
l’exploitation minière offshore ........................ 78
3. La prévention de la pollution maritime
par l’exploitation offshore ................................ 79
4. La convention
sur la prévention de la pollution ...................... 81
B. Le droit international de l’environnement 82
1) Les impacts transfrontaliers
des activités minières ........................................ 82
2) Les activités minières en Antarctique......... 82
C. Les directives européennes
sur le droit minier .............................................. 85
1) Les Directives européennes sur
l’environnement................................................. 85
2) La protection de l’eau,
gestion des déchets, risques miniers ............... 87
1. La protection des eaux souterraines ............ 87
2. La réglementation
sur la gestion des déchets .................................. 88

429
 Chapitre II – Les structures administratives
de l’Etat congolais et leur rôle
dans la mise en valeur du secteur minier .................... 91
Section 1. Les structures
de l’Administration centrale et leurs prérogatives
dans la gestion du secteur minier ............................ 94
§1. Les prérogatives du Président
de la République et du Premier ministre
dans la gestion du secteur minier ........................ 94
§ 2. Le Ministère des mines .................................. 96
§3. Le Ministère des finances ............................... 99
§4. Le Ministère de l’environnement .................. 99
Section 2. Les rôles des organismes consultatifs
techniques du ministère des mines ......................... 100
1. Caractéristiques générales............................ 101
2. Avantages et inconvénients
de l’administration consultative ...................... 102
§1. Le Cadastre Minier (CAMI) .......................... 103
§2. La Direction des Mines ................................... 107
1) Présentation .................................................. 107
2) Prérogatives de la direction des Mines ...... 107
§3. La Directions
de Géologie et des investigations ......................... 109
5. La Direction de géologie .............................. 110
B. La direction des investigations ................... 111
§4. La Cellule Technique de Coordination
et de Planification Minières (C.T.C.P.M.) ......... 112
§5. Le Centre d’Expertise, d’Évaluation et de
Certification des substances minérales ............... 113
A. Les missions du CEEC ................................. 113
B. Les structures du CEEC ............................... 115
§6. La Structure d’Assistance et d’Encadrement du

430
 Small Scale Mining (SAESSSCAM) ..................... 116
§7. La police des mines .......................................... 118
A. Les fondements de la police des mines ...... 118
B. Les missions de la police des mines ............ 120
§8. L’Agence Nationale et la Direction
de la protection de l’environnement ................... 122
A. L’Agence Nationale
de protection de l’Environnement .................. 123
B. La Direction de la protection
de l’environnement minier............................... 124
§9. La nécessité de création d’organismes
de prise en charge des sites miniers après l’arrêt,
l’abandon ou la fermeture des mines .................. 126
Section 3. Les prérogatives de l’administration
provinciales ou locale dans la mise en valeur
et la gestion du secteur minier .................................. 129
§1. Le Gouverneur de Province............................ 132
§2. Les prérogatives
du Ministre provincial des mines ........................ 132
§3. La place des chefs
de division provinciale des Mines........................ 133
Chapitre III – L’évolution du rôle de l’Etat dans les
activités de recherche et d’exploitation minières ....... 135
Section 1. L’investissement
public en soutien de l’initiative privée ..................... 136
§1. De l’État régulateur
à l’État entrepreneur minier ................................. 137
§2. L’esquisse des missions
de l’État entrepreneur du secteur minier ............ 146
A. L’identification et spécificités
des opérateurs publics ....................................... 148

431
 B. Principe d’intervention des opérateurs publics
dans les activités économiques ........................ 149
§3. L’État partenaire des investisseurs privés..... 150
Section 2. La nécessité
de la construction d’un nouveau cadre
d’interventionnisme étatique par l’investissement 151
§1. Les facteurs de la reconstruction
du secteur public en RDC..................................... 151
A. Les justifications économiques de la
reconstruction du secteur public .................... 152
B. La contraction du secteur public ................ 155
§2. La légitimité de la reconstruction du secteur
public pour l’exploitation minière en RDC ....... 156
A. Les facteurs politiques
du retour au rôle de l’État stratège
et détenteur des moyens de production ......... 156
B. Un État garant du principe de la liberté du
commerce et de l’industrie............................... 161
1) Une notion à deux volets ............................. 163
2) La distinction entre liberté du commerce et de
l’industrie et libre concurrence ....................... 163
§3. Le rôle de l’État entrepreneur ........................ 164

Deuxième partie
Le régime juridique des activités minières
et de la responsabilité des opérateurs miniers
Chapitre IV – L’accès aux activités
de recherches minières en RDC ................................... 171
Section 1. Les conditions d’obtention
du Permis de Recherches minières .......................... 172
§1. Conditions et procédure d’obtention

432
 du Permis de recherches ....................................... 172
A. Conditions de délivrance
du Permis de Recherches .................................. 172
B. L’approbation préalable du Plan de Gestion
Environnementale et Sociale du requérant .... 176
§2. Nature juridique
et droits attachés au Permis de Recherches ........ 177
A. La nature juridique
du Permis de recherches (PR) .......................... 177
B. Droits attachés au Permis des Recherches . 180
§3. Durée et extension
du permis aux substances associées ..................... 182
A. Durée du Permis de recherches .................. 182
B. L’extension du permis des recherches à
d’autres substances minérales .......................... 183
C. Les conditions d’extension
du Permis de Recherches .................................. 185
D. L’inscription de l’extension dans le PR...... 185
§4. Retrait et caducité
du Permis de Recherches ...................................... 186
A. Le retrait du Permis de Recherches ............ 187
B. La renonciation au Permis de Recherches . 189
Section 2. Le renouvellement
du Permis de Recherches........................................... 190
§1. Les conditions et la procédure de
renouvellement du Permis des Recherches ........ 190
A. Les conditions de renouvellement
du Permis de Recherches .................................. 190
B. La procédure de renouvellement ................ 191
§2. La réduction de la superficie au renouvellement
et bornage du périmètre de recherches ............... 193
A. La réduction de la superficie

433
 du périmètre à chaque renouvellement
du Permis de Recherches ................................. 193
B. Le bornage et la fusion
des périmètres contigus .................................... 195
Chapitre V – L’accès aux activités
d’exploitation minières en RDC ................................... 199
Section 1. La notion et droits attachés
au Permis d’Exploitation minières .......................... 199
§1. La portée juridique
du titre d’exploitation minières ........................... 200
A. Définition de l’exploitation minière .......... 200
B. La notion du Permis
d’Exploitation minières .................................... 201
§2. Evolution des modalités d’attribution et nature
juridique du Permis d’exploitation minières ..... 202
A. L’attribution conventionnelle
des titres miniers ............................................... 203
B. La nature juridique
du Permis d’Exploitation minière ................... 207
§3. Durée et extension
du Permis à d’autres substances minérales ........ 209
A. La durée du Permis
d’Exploitation minières .................................... 209
B. L’extension du Permis d’exploitation à
d’autres substances minérales.......................... 210
Section 2. Conditions et procédure d’attribution du
Permis d’exploitation minières ................................ 211
§1. La procédure d’attribution
du Permis d’Exploitation ...................................... 213
A. La recevabilité de la demande du Permis .. 213
B. L’instruction de la demande du Permis

434
 d’Exploitation ..................................................... 214
a) L’instruction cadastrale du dossier ............. 214
b) L’instruction technique
de la demande du PE ......................................... 216
c) L’instruction environnementale
de la demande .................................................... 217
§2. La nature juridique de la décision d’octroi
du Permis d’exploitation ....................................... 217
A. La décision d’octroi du PE........................... 218
B. L’étendu et la délimitation du Permis
d’Exploitation ..................................................... 220
C. La transformation
des minerais sur le territoire national ............. 223
§3. La caducité du Permis
d’Exploitation minière .......................................... 223
Section 3. Expiration et renouvellement
du Permis d’Exploitation........................................... 225
§1. L’expiration
du Permis d’exploitation minière ........................ 225
§2. La déchéance
et retrait du Permis d’Exploitation ...................... 226
A. La déchéance
du Permis d’Exploitation minière ................... 226
B. Le retrait du Permis
d’Exploitation minière ...................................... 227
§3. La renonciation au Permis
d’Exploitation minière .......................................... 229
§4. Le renouvellement
du Permis d’Exploitation ...................................... 231
§5. La constitution de provision pour
reconstitution de gisement ................................... 233
A. L’économie générale du système ................ 234

435
 Section 4. Les conventions dont peut faire l’objet un
Permis d’exploitation minière .................................. 236
§1. La cession du Permis
d’Exploitation minière .......................................... 237
§2. L’hypothèque du Permis d’Exploitation ...... 238
A. Les différentes hypothèques ....................... 239
§3. L’amodiation du Permis d’Exploitation ....... 244
A. Validité du contrat d’amodiation............... 246
B. Contrôle de la validité du contrat
d’amodiation par le juge................................... 247
§4. L’enregistrement
du Permis d’exploitation cédé ............................. 248
1. Pour le cessionnaire : .................................... 250
Chapitre VI – Le permis d’exploitation
de la petite mine et artisanale ....................................... 253
Section 1. La notion de la petite mine ou de
l’exploitation minière à petite échelle ..................... 254
§1. La découverte d’un gisement de petite taille 254
§2. Les conditions d’octroi
du Permis et droits du titulaire ............................ 256
A. Conditions d’octroi
du Permis d’Exploitation de la petite mine ... 256
B. Droits et obligations du titulaire du permis
d’exploitation minière à petite échelle............ 258
Section 2. Les conditions
d’accès à l’exploitation minière artisanale .............. 259
§1. L’exigence d’une zone
d’exploitation artisanale ....................................... 260
§2. Une exploitation réservée aux nationaux
membres de coopératives agréées ....................... 262
A. Droits attachés au titulaire de la Carte

436
 d’exploitant artisanal ......................................... 263
B. Obligations attachées
à la Carte d’exploitation artisanale .................. 264
Chapitre VII – L’occupation et l’expropriation de
terrains de tiers pour cause d’exploitation minières .. 267
Section 1. Le domaine d’application
des prérogatives de puissance publique .................. 268
§1. L’occupation des terrains
de tiers pour cause d’exploitation minières ........ 269
A. Les travaux pouvant
donner lieu à occupation .................................. 271
B. Les bénéficiaires de l’occupation................. 273
C. La procédure d’occupation .......................... 275
D. L’indemnité d’occupation ........................... 276
E. La fin de l’occupation ................................... 277
§2. L’expropriation
pour installations indispensables ......................... 278
Section 2. Le monopole
de l’État en matière d’expropriation ........................ 279
§1. Les acteurs de l’expropriation ........................ 281
A. L’expropriant................................................. 281
B. Le bénéficiaire de l’expropriation ............... 282
C. L’exproprié .................................................... 283
D. Les objectifs de l’expropriation ................... 284
§2. Le régime juridique
de l’expropriation des biens .................................. 284
A. Les conditions de fond de l’expropriation. 285
B. Les conditions de forme
de l’expropriation .............................................. 287
C. L’information préventive
des populations affectées .................................. 289

437
 §3. Les conditions requises
pour les installations bénéficiaires ...................... 291
A. L’exigence d’installations indispensables à
l’exploitation de la mine ................................... 291
B. L’exigence d’installations nécessaires ........ 293
C. La procédure d’expropriation
et d’indemnisation ............................................ 294
Chapitre VIII – La commercialisation
des minerais d’exploitation artisanale
et traitement des restes miniers .................................... 297
Section 1. Les creuseurs
artisanaux et les négociants ...................................... 298
§1. Le creuseur artisanal ....................................... 298
§2. Les négociants des comptoirs agréés ............ 299
Section 2. Les conditions
d’agrément des comptoirs et des acheteurs ............ 300
§1. Conditions d’agrément des comptoirs ......... 300
§2. Conditions d’agrément des acheteurs .......... 301
Section 3. Le traitement des restes miniers ............ 305
§1. La neutralisation des restes miniers .............. 307
A. Les mécanismes
de traitement des restes miniers ...................... 307
B. Les mesures à mettre en place
à la fin de l’exploitation .................................... 310
§2. La réutilisation des restes miniers ................. 312
A. Le transfert des dépendances minières .......... 313
B. La reconversion des sites miniers ............... 314
Chapitre IX – Assurance responsabilité civile
des activités miniers ....................................................... 319
Section 1. La responsabilité civile
des sociétés minières ................................................. 320

438
 §1. Conditions de mise en œuvre
de la responsabilité................................................. 321
A. Le fondement juridique
de la responsabilité de l’exploitant minier...... 321
B. La mise en œuvre de la responsabilité ........ 324
C. Les dommages causés à des personnes et à
l’environnement par contamination ............... 325
D. La réparation des dommages causés
à la mine par le propriétaire de la surface ...... 327
E. La responsabilité
du titulaire résultant de la violation
des obligations administratives et sociales ..... 328
Section 2. L’indemnisation
des victimes des dégâts miniers ................................ 329
§1. Le principe de l’indemnisation à la valeur
de remplacement des biens endommagés .......... 329
§2. L’expropriation préventive
des immeubles à hauts risques ............................. 331
§3. La prescription de l’action en réparation
des dommages résultant des activités minières.. 333

Troisième partie
Le régime fiscal, douanier
et de change des activités minières en RDC
Chapitre X – Les impôts et taxes auxquels
sont assujettis les entreprises minières en RDC ......... 337
Section 1. Généralités sur les impôts et taxes
des entreprises minières en RDC ............................. 337
§1. Les impôts, taxes, droits,
redevances et autres prélèvements parafiscaux
perçus au profit du gouvernement central ......... 340

439
 A. Impôts, taxes, droits et redevances suivant les
modalités du Code minier ............................... 341
B. Impôts, taxes, droits et redevances
suivant les modalités du droit commun......... 341
C. L’impôt exceptionnel sur les rémunérations
versées au personnel expatrié .......................... 342
D. L’impôt professionnel
sur les prestations de services .......................... 342
E. L’impôt spécial
sur les profits excédentaires ............................. 343
F. L’impôt spécial sur les plus-values de cession
d’actions ou de parts sociales ........................... 343
G. Les taxes et redevances du secteur forestier
et protection de l’environnement ................... 344
H. La taxe de contribution aux projets de
développement communautaire ..................... 344
§2. Les impôts et taxes perçus
au profit des Provinces
et des entités territoriales décentralisées ............ 345
Section 2. Les impôts réels et les taxes prélevés ..... 345
§1. Les impôts fonciers ......................................... 346
A. La détermination du contribuable ............. 347
B. Le taux de l’impôt foncier............................ 348
C. La période
de recouvrement de l’impôt foncier ............... 349
§2. L’impôt sur les véhicules ................................ 349
A. Notion de l’impôt sur le véhicule ............... 349
B. Les redevables de l’impôt sur les véhicules 350
C. Le taux de l’imposition ................................ 351
D. Motocycles : 5 Ff .......................................... 352
E. Période de l’imposition ................................ 353
§3. La taxe sur la superficie

440
 des concessions minières ...................................... 354
A. Le taux de la taxe
dans la phase de recherches.............................. 354
B. Le taux de la taxe
dans la phase d’exploitation ............................. 355
§4. La redevance minière ...................................... 355
A. Notion de la redevance minière .................. 355
B. Le taux de la redevance minière .................. 356
Section 2. L’impôt sur les bénéfices
et profits des sociétés minières ................................. 357
§1. Les fondements de l’impôt sur les sociétés ... 357
§2. Les domaines respectifs de l’impôt
sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés .......... 360
A. Les bénéfices des opérations congolaises .. 360
B. Les bénéfices des sociétés commerciales .... 360
C. Le taux de l’impôt
sur les sociétés minières .................................... 361
Section 3. L’impôt sur les revenus
des personnes physiques ........................................... 362
§1. Notion de l’impôt sur les revenus .................. 362
§2. L’impôt sur les revenus locatifs ...................... 363
A. Les redevables de l’impôt locatif ................. 364
B. Les exemptions de l’impôt locatif ............... 364
C. Le taux de l’impôt locatif ............................. 365
§2. L’impôt sur les revenus
des capitaux mobiliers ........................................... 365
A. L’assiette de l’impôt
sur les revenus mobiliers .................................. 365
B. Les revenus mobiliers imposables............... 367
§3. La territorialité de l’impôt sur les revenus .... 368
A. L’imposition
des personnes domiciliées en RDC ................. 368

441
 B. L’imposition des personnes
domiciliées à l’étranger ..................................... 370
C. Les conventions internationales
contre la double imposition ............................. 370
§4. L’assiette de l’impôt sur le revenu ................. 371
A. La détermination du revenu global............ 372
B. Les charges légalement déductibles ............ 374
C. Les personnes redevables
de l’impôt mobilier ........................................... 375
D. Le taux de l’impôt mobilier ........................ 375
§5. L’impôt sur les revenus professionnels......... 375
A. Assiette et taux de l’impôt professionnel .. 377
B. Base d’imposition
des revenus professionnels............................... 378
C. Période imposable
et débitions de l’imposition ............................. 381
D. Le redevables de l’impôt professionnel ..... 381
E. Personnes à charges...................................... 382
§6. La Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) ........... 383
A. Notion de la Taxe sur la valeur ajoutée ..... 383
B. Opérations soumises à TVA ....................... 385
Chapitre XI – Le régime douanier et de change ........ 387
Section 1. Le régime douanier applicables aux
différentes phases des projets miniers..................... 387
§1. Les taux de douane
au cours de la phase de recherches minières ..... 387
§2. Les taux de douane
au cours de la phase d’exploitation minières ..... 388
§3. Les conditions d’exportation des échantillons et
de mise en consommation des biens importés dans
le cadre des projets miniers .................................. 390

442
 A. L’exportation des échantillons .................... 390
B. La mise en consommation
des biens importés sous le régime privilégié .. 390
Section 2. Le régime de change
et garanties de l’État ................................................... 391
§1. Liberté de transferts
des revenus et d’exportation des minerais .......... 391
A. Le transfert des revenus
et mouvements des capitaux ............................ 391
B. Liberté d’exportation des produits miniers
et de tenu de compte à l’étranger..................... 392
C. Le rapatriement
des recettes des exportations ............................ 393
§2. Liberté d’activités
et garantie d’indemnisation des préjudices ........ 394
A. La liberté
de développer les activités minières ................ 394
B. L’indemnisation des préjudices
notamment en cas d’expropriation ................. 395
Section 3. La garantie de stabilité
du régime fiscal, douanier et de change .............. 396
§1. Portée juridique de la garantie de stabilité ... 397
§2. La modification
du Code minier par le Parlement......................... 400
§3. La modification de la garantie
de stabilité face aux principes de sécurité juridique,
de protection de la confiance légitime
et de respect des droits acquis .............................. 402
§4. L’interprétation des principes de sécurité
juridique, de la confiance légitime
et du respect des droits acquis .............................. 404
§5. L’interprétation du principe de sécurité

443
 juridique par la Cour de justice de l’Union
européenne (CJUE) et la Cour européenne
des droits de l’homme (CEDH) ........................... 405
A. La sécurité juridique dans l’ordre juridique
de l’Union européenne ..................................... 405
B. Le principe de protection de la confiance
légitime selon la jurisprudence de la Cour de
justice de l’Union européenne ......................... 407
C. L’application par la Cour de cassation
française des principes de sécurité juridique
et de confiance légitime .................................... 409
Bibliographie................................................................... 417
I. OUVRAGES GÉNÉRAUX,
TRAITÉS, MANUELS............................................... 417
II. OUVRAGES SPECIALISES,
THESES, MONOGRAPHIES .................................. 417
III. ARTICLES DE DOCTRINE SPECIALISEES
ET NOTES DE LECTURE........................................ 422

444
445
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Dépôt légal : mai 2020

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Imprimé en France, 2020

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