§ Les actes préparatoires

Marie Lapaire
Marie Lapaire
LEDIT OUVRAGE EST EN
VENTE CLIQUEZ-MOI POUR LE
L’acte administratif unilatéral est le fruit d’un processus
jalonné d’étapes que la technicisation de l’action PAYER
administrative et l’essor de la démocratie administrative ont
rendu de plus en plus nombreuses. Ces étapes peuvent se Les actes
préparatoires
matérialiser en des actes administratifs unilatéraux, baptisés
« actes préparatoires » par un juge qui nous dit peu de choses
sur eux, si ce n’est qu’ils « ne font pas grief aux intéressés et LOGIQUES

ne sont pas de nature à être déférés au juge de l’excès de

pouvoir » mais que « leur irrégularité pourra être invoquée JURIDIQUES
À la recherche d’une catégorie juridique
par voie d’exception ». Au fil des décisions s’est dessinée une
liste des actes entrant dans le champ de la notion d’actes

Les actes préparatoires

préparatoires : avis, rapports, enquêtes administratives,
lettres, mises en demeure, etc. Il convenait d’extraire de la
jurisprudence les traits communs de ces actes de formes très
diverses pour mettre de l’ordre dans une catégorie juridique
purement prétorienne.

Marie Lapaire est élève fonctionnaire de l’École Normale Supérieure de

Rennes et diplômée de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Elle poursuit
actuellement ses travaux de recherche au sein de l’Institut des sciences juridique
et philosophique de la Sorbonne.

Illustration de couverture : Travail Intellectuel, par Henri

Martin, peinture sur toile collée, 1916, © Conseil d’État/
JB Eyguesier.

ISBN : 978-2-14-033484-9
22 €
 Marie Lapaire

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PAYER

Les actes préparatoires

À la recherche d’une catégorie juridique
 INTRODUCTION

« J’appelle compréhension de l’idée les attributs

qu’elle enferme en soi, et qu’on ne peut lui ôter
sans la détruire, comme la compréhension de
l’idée du triangle enferme extension, figure, trois
lignes, trois angles, et l’égalité de ces trois angles
à deux droits, etc. J’appelle étendue (ou extension)
de l’idée les sujets à qui cette idée convient, ce
qu’on appelle aussi les inférieurs d’un terme
général, qui à leur égard est appelé supérieur,
comme l’idée du triangle en général s’étend à
toutes les diverses espèces de triangles ».
ARNAULD (A.), NICOLE (P.), Logique de
Port-Royal [1662], Hachette, 1874, p. 55.

1. La catégorisation fait partie des opérations

fondamentales de l’entendement 3 . En psychologie du
LEDIT OUVRAGE EST EN VENTE
développement, il est établi que ce processus, qui consiste
à regrouper mentalement des objets présentant des
CLIQUEZ-MOI POUR LE
caractéristiques communes en catégories, a une fonction
centrale dans la cognition humaine et dans l’adaptation du
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sujet à l’environnement qui l’entoure4.
2. Les catégories et leur connaissance sont en effet
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essentielles à chaque niveau de l’existence. Si un sujet
souhaite accomplir une tâche aussi rudimentaire que se
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nourrir, il devra avoir préalablement réparti les produits qui
l’entourent en deux catégories – les « produits

VENTE
3
BRUNER (J. S.),CLIQUEZ-MOI
GOODNOW (J. J.), AUSTIN (G. A.), POURA study of LE

PAYERLEDIT OUVRAGE EST (J.), EN

thinking, 2e éd., Routledge, 1984, 350 p.
4
CAUZINILLE-MARMÈCHE (E.), DUBOIS (D.), MATHIEU
« 4 - Catégories et processus de catégorisation » in Gaby Netchine-
VENTE CLIQUEZ-MOI POUR LE
Grynberg éd., Développement et fonctionnement cognitifs chez l’enfant,
PUF, 1990, p. 91-120.

PAYER
15
 CHAPITRE 1
L’IDENTIFICATION DES ACTES
PRÉPARATOIRES

« Quand quelqu’un décide que tels éléments vont

ensemble pour certaines raisons, il a formé un
concept, c’est-à-dire qu’il a décidé des critères
qui permettent de classer ensemble certaines
choses. Il a distingué un certain nombre de
similarités et il prend sa décision d’après des
ressemblances, sans s’occuper des
différences. Ce sont les similarités - les attributs
essentiels - qui comptent. »
BARTH (B.-M.), L’apprentissage de
l’abstraction, Retz, 2011, p. 29.

40. Il eût été flatteur pour notre étude d’introduire ce

LEDIT OUVRAGE EST EN VENTE

chapitre en avertissant le lecteur que les pages qui vont
suivre sont consacrées à une notion mystérieuse, aux

CLIQUEZ-MOI POUR LE
contours insaisissables. Mais au risque de le décevoir, nous
devons lui avouer qu’il est tout à fait possible de définir la
notion d’actes préparatoires sans s'aventurer dans des
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contrées trop obscures. Les deux termes qui la composent –
« actes » et « préparatoires » – nous indiquent, sans qu’il
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soit besoin de lever un quelconque voile, qu’elle désigne
des actes ayant vocation à préparer une décision finale88. Le
PAYERLEDIT OUVRAGE EST EN
recours à des synonymes du verbe préparer aurait pu
atténuer la dimension tautologique de cette définition89, qui
VENTE CLIQUEZ-MOI POUR LE
n’en demeure pas moins la meilleure que l’on puisse donner
de ces actes.
PAYERLEDIT
88 OUVRAGE
Dans les développements qui vont suivre, le terme de décisionESTfinale EN

VENTE CLIQUEZ-MOI POUR LE

sera utilisé indistinctement de celui d’acte final, pour désigner l’acte
préparé qui, lui, fait grief.
89
Dans son manuel, le professeur Benoît PLESSIX utilise ainsi un

PAYERLEDIT OUVRAGE EST EN

florilège de synonymes : œuvrer, converger, contribuer, concourir. V.
PLESSIX (B.), Droit administratif général, 3e éd., op. cit., p. 1034.

VENTE CLIQUEZ-MOI 45 POUR LE

PAYER
 41. Dès lors, quel mérite y a-t-il à systématiser une
catégorie juridique répondant à une définition aussi
simple ? En réalité, la tâche s’avère ardue. Il faut d’abord
s’interroger sur ce que signifie préparer un acte
LEDIT OUVRAGE EST EN
administratif puisque tel est l’unique objet de l’acte
préparatoire. Il faut ensuite déchiffrer ce que recouvre

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l’expression d’« acte ne faisant pas grief », utilisée par le
juge pour faire allusion aux effets limités des actes

LE PAYERLEDIT OUVRAGE
préparatoires sur les administrés, et étudier le lien qui unit
ces actes aux décisions finales. Ce travail de
conceptualisation est parfois brouillé par le juge qui, moins
EST EN VENTE CLIQUEZ-MOI
soucieux d’« élaborer des concepts ou des règles »90 que de
réguler l’accès à son prétoire, utilise cette qualification de
POUR LE PAYERLEDIT
façon opportuniste.
Si la jurisprudence relative aux actes préparatoires est
OUVRAGE EST EN VENTE
casuistique91, le juge administratif est loin de verser dans
« l’impressionnisme juridique » 92 . L’identification des
CLIQUEZ-MOI POUR LE
actes préparatoires se fonde sur les traits communs qu’ils
partagent : tous les actes qualifiés comme tels ont un même
PAYERLEDIT OUVRAGE EST
objet – la préparation d’une décision finale – et les mêmes
effets restreints.

EN VENTE CLIQUEZ-MOI
42. Ce sont les similarités présentées par ces actes et non
leurs différences qui seront étudiées. Soulignons tout de

POUR LE PAYERLEDIT
même, en paraphrasant le commissaire du gouvernement
Bernard Tricot, que l’acte préparatoire « est un pavillon qui

OUVRAGE EST EN VENTE

90
CLIQUEZ-MOI
CHENOT (B.), « La notion de service POURpublic dans la LE
économique du Conseil d’État », ECDE, n°4, 1950, p. 77-83.
jurisprudence
91
PAYERLEDIT OUVRAGE
DESFONDS (L.), « La notion de mesure préparatoire en droit
administratif français », AJDA 2003 préc. EST
L’auteure souligne que cette

EN VENTE CLIQUEZ-MOI
« construction purement prétorienne (…) doit beaucoup à la
casuistique » et se prête de ce fait mal à la conceptualisation.
92
RIVERO (J.), « Apologie pour les "faiseurs de systèmes" », Dalloz,

POUR LE PAYER
1951, chronique XXIII, p. 99-102.

46
 peut recouvrir toutes sortes de marchandises » 93 :
délibérations 94 , avis 95 , rapports 96 , enquêtes

LEDIT OUVRAGE EST EN VENTE

administratives97, lettres98, discours99, etc. La physionomie
de l’acte est indifférente : le fait qu’il emprunte les traits

CLIQUEZ-MOI POUR LE
solennels d’un arrêté ne le sauve pas de son destin d’acte
préparatoire non susceptible de recours contentieux100. A

PAYERLEDIT
93
TRICOT (B.), concl. sur CE, OUVRAGE
Ass., 29 janvier 1954, n°EST 07134, EN

VENTE CLIQUEZ-MOI POUR sortes de LE

Institution Notre-Dame du Kreisker, RPDA, n°3, mars 1954, p. 50-56 :
« La circulaire est un pavillon qui peut recouvrir toutes
marchandises ».

PAYERLEDIT OUVRAGE EST une EN

94
CE, 20 janv. 1989, n° 63658, M. Paul X (délibération d’une unité
d’enseignement et de recherche d’une université proposant
nomination) — CE, 22 mai 1987, n° 70085, M. Tete (délibération du
VENTE
conseil municipalCLIQUEZ-MOI
d'une commune favorable à la création
réalisation d'une zone d’aménagement concerté).
POUR et à la LE

PAYERLEDIT OUVRAGE EST1990, EN

95
CE, 25 mars 1992, n° 126389, M. Y (avis de la commission spéciale
d’expulsion favorable à l’expulsion d'un étranger) — CE, 27 juill.
n° 59610, Mme X (avis émis par la commission administrative paritaire
VENTE CLIQUEZ-MOI POUR LE
des inspecteurs départementaux de l'éducation nationale sur la demande
de mutation d’une enseignante).

PAYERLEDIT
instituteur réalisé par l’ÉducationOUVRAGE EST EN
96
CE, 29 juin 1994, n° 119976, Di Lello (rapport d’inspection d’un
nationale).
97
CE, 18 oct. 2006, n° 282013, M. A (enquête de commandement
VENTE
CE, 4 mai 2007,CLIQUEZ-MOI
précédant la mutation d’un militaire).
98 POUR
n° 292063, M. A et a. (lettre du préfet informant le LE

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— CE, 10 déc. 1999, n°EST 88298, EN
maire de la nécessité de convoquer les électeurs en vue de procéder à
l'élection des conseillers municipaux)
Région Languedoc-Roussillon (lettre d’un directeur de service

VENTE CLIQUEZ-MOI POUR LE

informant un agent qu’il a été décidé de mettre un terme à ses
fonctions).

PAYERLEDIT OUVRAGE EST de EN

99
CE, 14 févr. 1994, n° 122146, M. Y (discours prononcé par le Premier
ministre en réponse à une allocution du secrétaire perpétuel
l'Académie française, indiquant qu’il chargeait un groupe de travail de

VENTE CLIQUEZ-MOI POUR LE

formuler des propositions sur diverses rectifications de l'orthographe de
la langue française).
100
CE, 4 oct. 1996, n° 139230, SARL Karisa’Chris : « L’acte par lequel
PAYERLEDIT OUVRAGE EST EN
le maire de la commune a mis en demeure les requérants de produire un
dossier technique dont il précisait le contenu et qui devait être soumis à

VENTE CLIQUEZ-MOI POUR LE

la commission de sécurité compétente (…) avant que ne soient autorisés

PAYERLEDIT OUVRAGE 47 EST EN

VENTE CLIQUEZ-MOI POUR LE