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REPUBLIQUE DU SENEGAL

UN PEUPLE- UN BUT- UNE FOI


PRIMATURE

ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION


DIVISION ECONOMIQUE ET FINANCIERE

SECTION IMPOTS ET DOMAINES

MEMOIRE DE FIN D’ETUDES

Présenté par : Ahmadou Bamba NDIAYE, Elève-


Contrôleur des Impôts et des Domaines, Cycle B
Sous la direction de : Serigne Moussa DIOP,
Conservateur de la propriété et des droits fonciers au
Centre des Services Fiscaux de Rufisque

Promotion 2013-2015
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

DEDICACES

Je dédie ce modeste travail à feu mon père, Amadou Abdoulaye

NDIAYE, Contrôleur des Impôts et des Domaines, arraché à notre

affection au moment où nous avions le plus besoin de ses conseils, de sa

sagesse. Un père qui, tout au long de son existence, n’a cessé de nous

aiguillonner, de nous assister, de nous montrer le droit chemin. Que la

terre sainte de Touba te soit légère, très cher papa Lamyati.

A mon adorable mère, Ndèye Seynabou SECK, pour l’éducation

exemplaire qu’elle a tenu, vaille que vaille, à nous prodiguer ;

A mes frères Papa, Mouhamed Thiéyacine, Mourtada et mes sœurs

Coura, Khady, Anta, Aicha pour le soutien moral et affectif qu’ils me

portent quotidiennement et pour toute la fraternité qui nous lie ;

A Médoune SECK, Boubacar Salim SECK, Amara SECK, Leuch, Iba

SECK, Omar, Justin, mes oncles maternels et Assane, Kader, Izan

NDIAYE, mes oncles paternels ;

A mes cousins Babacar MBOUP et Bara SECK;

A mes beaux-frères Modou DIONE et Pape Cheikh DIOUF

A ma nièce Fatou Kiné DIONE, à mon neveu Nouhou DIABY,

A mes amis et collègues Maguette DIAGNE, Safiétou BADIANE

,Thiaba DIOUF, Mamadou SOW, Ahmeth Lamine BABOU, Omar

NDOUR, Seydina TRAORE, Ameth LO, Senghane NDAO, Meums

NDIAYE, Méta NDOYE, Mor DIOUF, Mor SECK, Khady NIANG,

Kiné TOURE, PAPISCO, Tapha DIOP, Rokhaya Kane DIALLO, Saliou

Pouye NDIONE, Saliou NDIONE, Ass Malick Diop, Khadim DIOP,

Chérif, Tendeng, Mouhamed NDOUR, Julien GOMIS, Abdou Karim

NDIAYE, DIALLO domaine national, Tapha NIANG, Didi, Maty

Cheikh, Fodé, Madidash, Omar, Doyen NGOM, Ousmane Diagne, Gora,

PMD, Diop, Dieng, Ndoye, Ibra, Khady , mes amis de Sanar, mes

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

autres collègues de l’ENA, toutes sections confondues, mes partenaires

de la Section Impôts et Domaines, Promotion 2013-2015 ;

A Mariama DIOP, pour la page de garde ;

A Yaye Fatou FAYE, dont la présence à nos côtés a été une source

incommensurable de motivation.

Puisse chaque être de mon entourage se reconnaitre pleinement à

travers ce mémoire qui consacre deux années de dur labeur à l’unique

finalité de pouvoir, ultérieurement, servir dignement mon pays.

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier chaleureusement mon encadreur, Serigne Moussa

DIOP, Conservateur de la propriété et des droits fonciers du CSF de

Rufisque pour avoir accepté de superviser ce travail et de partager

avec moi le fruit de sa riche expérience .

Mes remerciements les plus sincères vont également à l’endroit de :

Monsieur Allé SINE, Inspecteur des Impôts et des Domaines, à la

retraite, pour avoir lu et corrigé ce mémoire. « L’acte a été à la

dimension de l’homme » ;

Monsieur Cheikh Mouhamadou Hady DIEYE, chef du CGE pour

les corrections apportées à ce travail ;

Madame SOW, Censeur du Lycée John Fitzgerald Kennedy, pour

avoir veillé au respect de la syntaxe et des règles

grammaticales ;

Madame Adja Aissatou NIANG, Inspectrice des Impôts et des

Domaines, chef de la section affaires foncières, domaniales et

cadastrales de la DLEC pour les informations gracieusement

mises à ma disposition ;

Monsieur Mor FALL, Inspecteur des Impôts et des Domaines,

Chef du Bureau des Régimes fiscaux spécifiques sis à la DLEC,

pour l’entretien qu’il a bien voulu nous accorder ;

Monsieur Cheikh Oumar Bayo FALL, archiviste de la

DGID pour la panoplie de documentation qu’il m’a transférée ;

Messieurs Moustapha GUEYE, contrôleur des Impôts et des

Domaines, Mamadou NDAO, élève-inspecteur des Impôts et des

Domaines, Souleymane DIAGNE, Directeur de cabinet du maire

de Ouakam pour les documents qu’ils nous ont chaleureusement

offerts ;

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Monsieur Ousseynou NIANG, Chef de la section Géomatique/

Bureau du Cadastre au CSF de NGA pour l’élucidation des

aspects cadastraux relatifs à mon mémoire ;

Mention spéciale à Monsieur Mansour DIOP, agent au bureau

de la conservation foncière du CSF de NGA qui n’a franchement

ménagé aucun effort pour nous aider dans la collecte des

informations nécessaires à la rédaction de ce mémoire ;

Monsieur Abdoulaye SIDIBE, délégué du quartier de Ouakam

pour les sages conseils qu’il m’a prodigués ;

Monsieur El Hadj Ismaïla DIENE, Secrétaire général du Conseil

des Jambours de Ouakam, écrivain, enseignant à la retraite, un

vieux d’une sagesse extraordinaire qui a participé pleinement à

la connaissance de la sociologie des collectivités Lébou de Ngor,

Ouakam et Yoff ;

Monsieur Saliou SAMBA, Adjudant-Major à la retraite, chef du

village traditionnel de NGOR, pour l’entretien très fructueux

que nous avons eu le mercredi 15 avril 2015 ;

Monsieur Chérif KANDJI, Chef de la division technique et de

l’aménagement urbain, agent voyer de la mairie de YOFF pour

nous avoir reçu le 17 avril 2015 ;

Monsieur Mamadou MBENGUE, de la mairie de Yoff, pour toute

sa disponibilité ;

Madame Rocky DIONE DASILVA, magistrate au Parquet du

TGI ex TR;

Monsieur Souleymane TRAORE, l’informaticien de la mairie de

Ouakam, pour la riche documentation qu’il m’a donnée

relativement au contentieux sur les « Niayes de Ouakam » ;

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Monsieur Abdou GNINGUE, Inspecteur des Impôts et des

Domaines chargé des affaires foncières et domaniales à la DRD

pour les éclairages qu’il a bien voulu nous apporter ;

Et enfin, mes remerciements vont à l’endroit de tous ceux et

celles qui m’ont, directement ou indirectement, aidé dans la

conception de ce travail. Qu’Allah vous rétribue au centuple, vos

actes de générosité.

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AVERTISSEMENT

Les opinions émises dans ce mémoire sont propres à

l’auteur. Elles n’engagent ni le directeur de mémoire

ni l’Ecole Nationale d’Administration

(ENA).

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

SIGLES ET ABREVIATIONS
APECSY : Association pour la Promotion Economique Culturelle et Sociale de Yoff
CDE : Code du Domaine de l’Etat
CGI : Code Général des Impôts
CISIF : Cabinet International de Sécurité Immobilière et Foncière
CL : Collectivité Locale
COCC : Code des Obligations Civiles et Commerciales
CONGAD : Conseil des Organisations Non Gouvernementales d’Appui au Développement
CSF : Centre des Services Fiscaux
CNRF : Commission Nationale de Réforme Foncière
DSCOS : Direction de la Surveillance et du Contrôle de l’Occupation du Sol
ECUP : Expropriation pour Cause d’Utilité Publique
NGA : Ngor-Almadies
NICAD : Numéro d’Identification Cadastral
PAGEF : Projet d’Appui à la Réforme de la Gestion du Foncier Urbain
TDR : Termes de Référence
TGI : Tribunal de Grande Instance
TI : Tribunal d’Instance
TF : Titre Foncier

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

EPIGRAPHE
« Au Sénégal, la terre a toujours été un enjeu économique,
politique et social ainsi qu’une source de conflits entre ceux
qui déclarent en être les maitres, ceux qui l’exploitent
effectivement et ceux qui légifèrent sur ses composantes »
Ciré SALL, ancien Directeur des Domaines

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Avant-propos
Il est de coutume, à l’Ecole Nationale d’Administration, de rédiger, conformément au décret
n° 2011-1704 du 06 octobre 2011 portant organisation de ladite structure, un mémoire de fin
d’études qui porte sur une thématique susceptible d’intéresser l’Administration de manière
générale mais aussi (chacun, selon sa spécialité) la Direction Générale des Impôts et des
Domaines, de manière particulière. C’est pour sacrifier à cette tradition que nous avons porté
notre choix sur « Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de
Ngor, Ouakam et Yoff ».
Le choix de ce sujet n’est pas fortuit. En effet, habitant à Ouakam qui forme, avec Ngor et
Yoff, le « Taank », nous avons remarqué qu’il y avait une floraison de litiges fonciers qui
polluaient la vie harmonieuse en toute solidarité et fraternité telle que préconisée par Ballobé
DIOP, plus connu sous le nom de Dial DIOP, premier Grand Serigne de Dakar et l’une des
figures les plus emblématiques de la communauté lébou (bon nombre de liens familiaux ou
amicaux ont été rompus à cause de ces litiges fonciers). Depuis 1901, la zone est en proie à de
violents conflits fonciers, partant de la revendication de la propriété des Niayes des Mamelles
opposant Ngor et Ouakam (terrain qui deviendra le fameux TF 5007) à celle relative à
Mbokhehe, actuel emplacement de l’aéroport LSS, qui deviendra, par la suite, le TF 4407.
A la base donc, les litiges fonciers les plus tenaces opposaient les collectivités elles-mêmes.
Mais avec le temps, les évolutions démographiques, la pression foncière et l’urbanisation de
ce qui, pendant longtemps n’a été considéré que comme un grand village, ont rendu un peu
plus complexes les litiges fonciers et domaniaux, impliquant des acteurs divers et constituant
un véritable casse-tête pour les autorités.
Cet état de fait compliquait donc la tâche aux autorités administratives ayant certaines
attributions en matière foncière (sous-préfecture des Almadies, Préfecture et Gouvernance de
Dakar) ; au bureau des Domaines, de la Conservation foncière et du Cadastre du CSF de
Ngor-Almadies.
Les populations elles-mêmes n’arrivaient que très difficilement à sécuriser leurs opérations
foncières ou même à trouver des clients à qui vendre dans la mesure où une rumeur planait
sur le caractère risqué des acquisitions immobilières dans les villages traditionnels de Ngor,
Ouakam et Yoff de surcroit lorsqu’on n’en est pas originaire.
Il urgeait donc de voir ce qui faisait la particularité de cette zone au point qu’elle constitue
l’épicentre de la plupart des litiges fonciers et domaniaux (les plus complexes, d’ailleurs) au
niveau de Dakar.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Pour la réalisation de ce travail, une démarche ternaire a été adoptée. Dans un premier temps
nous avons procédé à la collecte de tous les documents relatifs au foncier et susceptibles de
nous intéresser (ouvrages, textes légaux et règlementaires, articles de presse, travaux
universitaires, jurisprudence rendue en matière foncière et domaniale relativement à la zone
d’étude, actes de colloques nationaux et internationaux sur le foncier urbain de Dakar et des
zones environnantes).
Ensuite, nous avons effectué un travail typiquement empirique consistant en une descente sur
le terrain à la rencontre des personnes-ressources (inspecteurs et contrôleurs, agents d’assiette,
géomètres, autorités coutumières, c’est-à-dire les djaraffs, les diambours, chefs de village,
saltigués, freys, les autorités municipales des trois mairies concernées, les structures
administratives couvrant la zone notamment la sous-préfecture de l’arrondissement des
Almadies, la Préfecture et la Gouvernance de Dakar, les autorités administratives
indépendantes notamment le Médiateur de la République, les autorités judiciaires notamment
les juges du Tribunal de Grande Instance (ex Tribunal régional depuis la réforme de
novembre 2014) et de la Cour suprême,) susceptibles de nous renseigner sur leurs expériences
personnelles et respectives en matière de gestion foncière et domaniale mais aussi en matière
de prévention ou résolution des contentieux d’ordre foncier et domanial.
Et enfin, à l’issue de la confrontation de tous les renseignements glanés çà et là auprès des
différentes autorités rencontrées suivie d’un travail de recoupement, nous avons procédé à la
rédaction de ce mémoire en vue de contribuer modestement à ce qui a été déjà dit
relativement à la gestion du contentieux en matière foncière et domaniale.
L’entreprise n’a pas du tout été facile. Toutes les portes ne nous ont pas été ouvertes, un
manque de temps, de disponibilité, des réserves dues au caractère sensible de certaines
affaires, une méfiance dû au soupçon d’une attitude inquisitrice nous ont été opposés. En
effet, certaines autorités nous ont confondu avec des journalistes trop souvent accusés de
dévoyer les propos, les faits recueillis et donc de ne pas être fidèles dans leur reproduction.
Néanmoins, toutes ces réticences ne nous ont aucunement empêché d’aller jusqu’au bout de
cette mission, de ce sacerdoce que nous nous étions assigné.
Enfin, ce document ne prétend nullement être une monographie des conflits fonciers et
domaniaux dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff mais seulement une modeste
contribution au travail d’inventaire des contentieux fonciers, et à la recherche de solutions
définitives ou en tout cas durables pour leur résolution pacifique sans dégâts collatéraux.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

SOMMAIRE
Introduction générale
PREMIERE PARTIE : LES SOURCES DU CONTENTIEUX EN MATIERE
FONCIERE ET DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE NGOR, OUAKAM ET
YOFF
CHAPITRE 1°/ Le contentieux du fait de l’Etat et de ses démembrements
Section 1)- Les litiges nés du fait de l’Administration
Section 2- Les litiges occasionnés par les collectivités locales de Ngor, Ouakam et Yoff
Section 3- Des litiges provenant de l’application des textes pris en matière foncière et
domaniale
Chapitre 2°/ les sources extra-étatiques du contentieux en matière foncière et domaniale
dans les communes de Ngor, Ouakam, Yoff
Section 1 –Le fait des particuliers dans la naissance des litiges fonciers et domaniaux
Section 2- la survivance des pratiques coutumières en matière de gestion des terres
DEUXIEME PARTIE : LA GESTION DU CONTENTIEUX EN MATIERE
FONCIERE ET DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE NGOR, OUAKAM,
YOFF
Chapitre 1°/ La gestion pacifique des litiges fonciers et domaniaux
Section 1 – gestion prévisionnelle des conflits fonciers et domaniaux
Section 2 – La gestion administrative des litiges fonciers et domaniaux
Section 3 – La gestion alternative des litiges fonciers et domaniaux
Chapitre 2- La gestion juridictionnelle du contentieux en matière foncière et domaniale
dans les communes de Ngor, Ouakam, Yoff
Section 1 – Les règles de compétence juridictionnelle
Section 2- La portée des décisions rendues en matière foncière et domaniale
CONCLUSION GENERALE

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

INTRODUCTION GENERALE
La terre en tant que ressource naturelle, a toujours fait l’objet des convoitises les plus
acharnées de la part aussi bien des acteurs publics que privés. En effet, pour l’Etat et ses
démembrements, la terre constitue une énorme source de richesses dans la mesure où elle
constitue l’assiette directe1 ou indirecte2 d’impôts aussi bien d’Etat que locaux notamment les
impôts fonciers. Ces derniers sont à juste titre définis comme étant l’ensemble des
prélèvements qui ont pour assiette le sol, qu’il corresponde (ce sol) à des terrains bâtis ou non
bâtis. Les impôts fonciers connus à cet effet sont au nombre de quatre (4). Il s’agit
essentiellement de la contribution foncière des propriétés bâties (CFPB), de la contribution
foncière des propriétés non bâties (CFPNB), de la surtaxe sur les terrains non bâtis ou
insuffisamment bâtis (qui vise à lutter contre la spéculation foncière et qui constitue la
contrepartie payée par le propriétaire à l’Etat en raison de la réalisation d’aménagements,
d’installations, d’opérations d’urbanisme, et d’équipements collectifs à caractère économique,
social et culturel faits par ce dernier et qui ont permis de donner plus de valeur à son terrain)
et enfin de la taxe sur les ordures ménagères.
Egalement, en cas d’expropriation pour cause d’utilité publique, il est dû à l’Etat, par
l’exproprié, une indemnité de plus-value calculée en application d’un taux proportionnel qui
ne peut excéder trente-cinq (35%), sur la valeur des terrains bâtis, non bâtis ou
insuffisamment bâtis3. C’est donc à juste titre que Monsieur Paul Mathieu a pu dire que
« l’Etat fait de la terre aujourd’hui, plus qu’hier, un véritable levier de développement
économique4 ».
De plus, l’intérêt tout particulier que l’Etat porte à la sécurité des opérations foncières et
domaniales, a justifié la création, au sein de la Gendarmerie nationale, d’une section
spéciale chargée de la surveillance domaniale. Aux termes de l’article 3 du décret n° 2007-
868 du 7 août 20075, cette section spéciale a pour mission d’assurer la surveillance du

1 En ce qui concerne la CFPNB, l’assiette sur laquelle est assise l’imposition est la valeur vénale du terrain.
Donc c’est la terre qui est ici appréhendée directement dans le cadre du calcul de l’impôt foncier.
2 En ce qui concerne l’impôt sur le revenu foncier (IRF), de contribution des patentes, l’assiette est

constituée par la valeur locative de l’immeuble. Or cette VL n’existe que parce qu’il y’a, à la base, une terre
qui a servi pour la construction de l’immeuble.
3 Articles 37, 38, 39 loi n° 76-67 du 02 juillet 1976
4 Paul Mathieu « La sécurisation foncière, entre compromis et conflits », Cahiers Africains n° 23-24, Paris,

L’Harmattan 1996, p28


5 DECRET n° 2007-868 du 7 août 2007 portant création au sein de la Gendarmerie nationale d’une section
spéciale chargée de la surveillance domaniale , J.O. N° 6381 du Samedi 22 décembre 2007

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domaine privé de l’Etat, du domaine public et du domaine national. A ce titre, elle est
chargée :

de la surveillance et du contrôle du domaine de l’Etat ;

de la surveillance et du contrôle de l’occupation du sol, des constructions,


aménagements, travaux sur toute l’étendue du territoire national ;

d’apporter son concours aux unités de gendarmerie ;

de veiller au respect des lois et règlements en matière d’urbanisme et d’occupation des


sols ;

de la constatation des infractions relatives à l’occupation du sol.

La mise sur pied d’une telle structure vise également à prévenir certains litiges fonciers ou à
défaut, d’y apporter des solutions pratiques qui permettront de les résoudre avant qu’ils
n’atteignent des proportions démesurées.

De même, avec le décret n° 81-557 du 21 mai 1981, une Commission de Contrôle des
Opérations Domaniales (CCOD) a été instituée. Elle est chargée de donner son avis sur
l’opportunité, la régularité et les conditions financières de toutes les opérations portant sur le
domaine privé de l’Etat, des collectivités locales et des Etablissements publics.

L’article 55 du CDE dispose, à ce propos que : « les projets intéressant le domaine de l’Etat,
des communes, des établissements publics et des sociétés d’économie mixte soumises au
contrôle de l’Etat, sont soumis à l’avis d’une CCOD ».

Toutes ces mesures montrent l’intérêt et l’implication de l’Etat par rapport aux questions
relatives à la gestion foncière et domaniale.
La terre intéresse également les promoteurs immobiliers dans la mesure où elle leur permet
d’ériger leurs projets de construction, de réaliser leurs investissements. Surtout qu’au cours de
cette dernière décennie, la vente d’immeubles et de terrains est devenue une activité très
rentable à cause de la forte augmentation de la demande face à une offre d’une faiblesse
notable, de surcroit dans les agglomérations dakaroises.
Elle intéresse davantage les populations car constituant pour elles, le socle de leur habitat
social, l’aire géographique sur laquelle elles exercent leurs activités agricoles, qu’elles soient
de subsistance ou destinées à la transformation industrielle. « La terre étant un bien au service
des morts, des vivants et de ceux qui vont naitre, elle doit être mise en valeur non plus avec

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les bras mais avec les moyens les plus modernes pour éviter à notre pays d’être riche en
potentialités tout en continuant d’être habité par des pauvres6 ».
La terre sert donc doublement à l’Homme: à la fois comme moyen d’exploitation et comme
support pour leur habitation. Ce dernier aspect nous semble plus important pour des
considérations d’ordre sociologique.
En effet, la vocation de tout être humain est d’avoir un titre de propriété qui lui est propre
matérialisé par un titre foncier (TF) en bonne et due forme. C’est, conscient de cette réalité
que l’Etat du Sénégal a pris une mesure à incidence grandement sociale : la loi n° 2011-06 du
30 mars 2011 autorisant « la transformation gratuite sans formalités préalables en titres
fonciers des permis d’habiter et titres assimilés, délivrés sur les terrains domaniaux destinés
à l’habitation, situés dans les centres urbains7 », ladite mesure étant étendue aux terrains dits
de « Tound » de Dakar Plateau afin de parer à une certaine insécurité juridique qui existait en
plein centre de Dakar. Cette mesure confère donc le droit de propriété aux personnes qui
étaient bénéficiaires des titres ci-dessus énoncés. Ce droit de propriété est
constitutionnellement consacré et garanti.
En effet, aux termes de l’article 8 de la Constitution du 22 janvier 20018 , « la République du
Sénégal garantit à tous les citoyens les libertés individuelles fondamentales, les droits
économiques et sociaux ainsi que les droits collectifs. Ces droits sont notamment : « [le droit
de propriété] ». Ce dernier est défini comme étant un droit définitif, inattaquable, exclusif et
perpétuel dont dispose une personne physique ou morale sur un bien meuble ou immeuble. Le
propriétaire pouvant ainsi jouir pleinement de son bien, en tirer librement les fruits et enfin,
l’aliéner à sa guise. Ce droit de propriété ne peut être remis en question que pour cause
d’utilité publique et moyennant une indemnité juste et préalable, conformément aux termes de
l’article 15 de la Constitution.
L’alinéa 2 de cet article réaffirme un autre principe en matière de « gouvernance foncière » :
la parité dans l’accès à la terre en ces termes : « l’homme et la femme ont également le droit
d’accéder à la possession et à la propriété de la terre dans les conditions fixées par la loi ».
C’est dans leur souci de promouvoir l’effectivité d’une telle « parité foncière » que beaucoup
d’organisations non gouvernementales ont commencé à s’intéresser aux problématiques
foncières et domaniales. La structure la plus en vue dans cette mission est le Conseil des

6 Ciré SALL, ancien Directeur des Domaines, Préface de l’ouvrage, La problématique foncière à l’épreuve des
temps, de Monsieur Alla Kane, CISIF, page 4
7 Article premier loi 2011-06 du 30 mars 2011
8 Adoptée par voie référendaire le 07 janvier 2001 et promulguée le 22 janvier 2001

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Organisations Non Gouvernementales d’Appui au Développement (CONGAD 9) qui vise à


lutter contre toute forme de discrimination à l’endroit des femmes et des jeunes par rapport à
l’accès à la terre. Selon eux, « le taux d’accès moyen des femmes et des enfants au foncier
tourne autour de 4 à 5% au Sénégal10 » alors que l’expérience a montré que ces deux entités
étaient les plus actives dans la valorisation des terres (surtout celles destinées aux travaux
champêtres en milieu rural).
Leur dessein actuel en la matière est d’aider à la promotion d’une bonne « gouvernance
foncière » surtout en ce qui concerne la gestion et l’accès au foncier agro- sylvo pastoral car
selon eux, « la sécurité de l’accès à la terre et des droits fonciers est souvent essentielle dans
le cadre de la sécurité alimentaire et du développement rural durable11 ». Une « charte locale
sur la bonne gouvernance foncière » a même été élaborée à cet effet.
Les questions foncières et domaniales intéressent, par ailleurs, les organismes internationaux,
les partenaires au développement, notamment l’Union Européenne 12 . C’est dans ce sens
qu’un Projet d’Appui à la Réforme de la Gestion du Foncier Urbain (PAGEF) a été élaboré,
qui porte sur un montant de sept millions (7.000.000) d’euros pour une durée d’exécution de
cinq (05) ans avec une période de contractualisation de trois (03) ans. Ce projet entre dans le
cadre de la coopération UE/Sénégal. Cet engouement des acteurs internationaux aux questions
foncières et domaniales a conduit d’aucuns à se demander « si le foncier s’était
internationalisé13 ».
Avec cette collaboration impliquant des acteurs divers, le Sénégal entend installer un régime
foncier et domanial adapté aux réalités du 21ème siècle capable de réaliser les conditions d’un
développement harmonieux et durable de notre pays s’appuyant sur une gestion vertueuse des
terres où les litiges fonciers ne seront que de vieux souvenirs.
Cet intérêt commun des acteurs à la fois étatiques et non étatiques sur les questions foncières
et domaniales justifie l’intervention plurielle d’autorités diverses dans la gestion des terres.
Cette pluralité d’acteurs, combinée à une propension nouvelle à l’accaparement des terres
matérialisée par une boulimie foncière des plus prononcées, constituent des problématiques

9 Regroupement de 178 ONG nationales, étrangères et internationales. Oxfam et Caritas travaillent aussi
très souvent sur les problématiques foncières et domaniales
10 Boubacar SECK, secrétaire exécutif du CONGAD
11 Adriana HERRERA et Maria Guglielma DA PASSANO in, Gestion alternative des conflits fonciers

,document produit par le service des régimes fonciers de la Division du Développement rural, FAO, Rome,
2007
12 Le premier protocole de la Convention européenne des droits de l’Homme stipule que nul ne peut être

privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les
principes généraux du droit international
13 Hamid FALL, « le domaine privé de l’Etat à l’épreuve du fait urbain : les perspectives d’une gestion

patrimoniale »,
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

tellement ardues qu’elles conduisent très souvent à des conflits, des litiges fonciers et
domaniaux. Une telle situation est préjudiciable aussi bien pour l’Etat, ses démembrements
que pour les particuliers car étant à la base d’une instabilité foncière et domaniale, d’une
insécurité menaçant à la fois les transactions foncières et les investissements14.
Ayant constaté également une prolifération des litiges fonciers sur toute l’étendue du territoire
national 15 , particulièrement dans les villages traditionnels lébou, nous avons décidé de
consacrer une réflexion au « contentieux en matière foncière et domaniale dans les
communes de Ngor, Ouakam et Yoff ». Une élucidation conceptuelle nous permettra de
mieux appréhender l’étendue et les contours du sujet.
Le terme « contentieux » désigne un état de querelle, de blocage relationnel découlant d’un
malentendu, d’une mésintelligence, d’un conflit entre deux ou plusieurs parties et qui fait
obstacle à une coexistence pacifique entre elles. Dans son acception technique, il renvoie à un
ensemble de différends opposant deux ou plusieurs parties et susceptibles de faire l’objet
d’un recours administratif ou/et d’un recours juridictionnel. La matière litigieuse ou la qualité
des parties aux prétentions divergentes détermineront la juridiction compétente.
La matière foncière désigne les éléments et les droits inhérents au sol et plus particulièrement
aux biens immeubles.
Concernant la matière domaniale, on entend à travers cette expression, tout ce qui se rapporte
aux différents types de domaine existant au Sénégal. A ce propos, rappelons qu’au Sénégal
nous avons, à l’heure actuelle, d’une part le domaine de l’Etat, d’autre part le domaine
national et enfin le domaine des particuliers.
Le domaine de l’Etat, régi par la loi n° 76-66 du 02 juillet 1976, est composé du domaine
public et du domaine privé (article 1 CDE). Le domaine public est constitué par l’ensemble
des biens mobiliers ou immobiliers, immatriculés ou non, naturellement ou artificiellement
affectés à l’usage de tous ou à la protection de tous. Ses caractéristiques principales sont
l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité. Il ne peut y être concédé que des permissions de voirie,
des concessions ou autorisations d’occuper et des autorisations d’exploiter.
Quant au domaine privé, il est constitué par l’ensemble des immeubles immatriculés au nom
de l’Etat et ne constituant pas des dépendances du domaine public. Ces immeubles peuvent

14 Litige foncier opposant le milliardaire nigérian Aliko DANGOTE à la famille de feu Serigne Saliou
Mbacké; litige foncier opposant Koromak FAYE à la SAPCO, concernant des terrains sur lesquels le
« Saltigué » affirme avoir investi plus de 200 millions pour la réalisation d’infrastructures touristiques et
hôtelières
15 Affaire Fanaye (litige portant sur 20.000 ha que des conseils ruraux voulaient affecter à une firme

italienne Sen Ethanol en 2011) ; Litige foncier à Sangalkam ; Terme-Nord ; Terme-Sud (les litiges les
concernant seront traités dans le cadre des développements)
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

constituer des terrains affectés au fonctionnement des services publics de l’Etat ou bien
attribués à des particuliers dans des conditions conformes à l’intérêt général en vue de la
réalisation de projets présentant un caractère économique, social ou culturel (article 21 CDE).
Les ressources du domaine public appartiennent exceptionnellement au domaine privé de
l’Etat.
A côté du domaine de l’Etat, nous avons le domaine national, institué par la loi numéro 64-46
du 17 juin 1964 qui est venue avec sa panoplie de décrets d’application16.
Le domaine national est composé de l’ensemble des terres non immatriculées inaliénables,
imprescriptibles, insusceptibles d’appropriation privée mises à la disposition de l’Etat et
classées sous la gestion des collectivités territorialement décentralisées. Le domaine national
regroupe plus de 80 % des terres du Sénégal. Il est divisé en zones des terroirs, zones
pionnières, zones classées, et en zones urbaines17.
La loi sur le domaine national constitue un texte d’enjeu majeur dans la mesure où elle a
opéré deux réformes en même temps :
- Une réforme foncière dans la mesure où elle tend à unifier les différents régimes
fonciers tout en respectant le droit de propriété consacré par la Constitution ;
- Une réforme agraire car elle vient organiser et rationaliser l’exploitation des terres
sans bouleverser la vie sociale des paysans.

La loi sur le domaine national visait les objectifs suivants :


 Libérer les paysans des servitudes ancestrales, leur assurer une plus grande sécurité,
les encourager à participer efficacement à la construction nationale ;
 Donner à l’Etat les moyens d’assurer la bonne exécution du plan de développement ;
 Mettre un terme aux agissements des spéculateurs.

Le domaine des particuliers est, quant à lui, composé de toutes les terres qui appartiennent à
des personnes physiques ou morales, appartenance matérialisée par l’existence d’un titre
foncier exclusif, inattaquable et définitif.
A la lumière de ce qui précède, nous pouvons dire que le Sénégal dispose de deux régimes
fonciers distincts : celui de l’immatriculation et celui du domaine national18.
Le régime de l’immatriculation couvre toutes les terres situées aussi bien en milieu urbain
qu’en milieu rural qui ont fait l’objet d’une immatriculation au nom d’une personne -

16 Décret n° 64-573 du 30 juillet 1964 ; Décret n° 64-574 du 30 juillet 1964 ; Décret n°72-1288 du 27 octobre 1972 ; Décret
n° 80-1057 du 14 octobre 1980.
17 Article 4 loi 64-46
18 Alla KANE , La problématique foncière à l’épreuve des temps, page 17 et 18
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

physique ou morale de droit public ou privé – qui garantit leur droit de propriété définitif et
inattaquable sur les portions de terrain délimitées.
L’immatriculation est une procédure permettant l’établissement de façon inattaquable, par une
description prise au livre foncier, de la preuve de la propriété et des droits réels qui sont
attachés à un immeuble.
Cette immatriculation reportée dans un registre public appelé livre foncier est matérialisée par
une copie de toutes les mentions dudit registre – communément appelé titre foncier- remise au
titulaire du droit inscrit.
Le régime de l’immatriculation est un mode de gestion introduit laborieusement par le
pouvoir colonial face à la résistance tenace du régime coutumier qui régissait la gestion des
terres avant la colonisation.
Quant au régime du domaine national, il s’applique sur l’ensemble des terres, aussi bien
urbaines que rurales, qui ne sont pas immatriculées et qui relevaient jusque-là du régime du
droit coutumier.
Ce régime, comme ci-dessus énoncé, résulte de la réforme foncière intervenue en 1964 suite
aux conclusions de l’étude faite sur le régime coutumier reprises dans l’exposé des motifs du
projet de loi portant création et organisation du domaine national dont certaines sont
exprimées en ces termes :
« L’Etat, héritier légitime des anciens pouvoirs coutumiers, devient l’unique maitre de la
terre qui est purgée de tous droits et érigée en domaine national ».
« L’Etat a la charge d’assurer, conformément au plan de développement, la mise en valeur
des portions du domaine national qui restent disponibles et constituent les zones pionnières. »
Au plan juridique, ce sont là les deux régimes fonciers qui régissent les terres au Sénégal.
Par ailleurs, en évoquant la notion de contentieux fonciers ou domaniaux dans l’énoncé du
sujet, il s’agira pour nous d’envisager tous les conflits fonciers apparus sur n’importe lequel
de ces domaines dès l’instant que cela se trouve dans les communes de Ngor, Ouakam et
Yoff19. Une présentation sommaire de cette zone d’étude s’impose donc.

19 Selon l’écrivain El Hadj Ismaïla DIENE, octogénaire, natif de Ouakam, et l’Adjudant-Major Saliou SAMBA,
jaraf de NGOR, les lébou ayant quitté l’Egypte et suivant leurs différentes pérégrinations, sont venus
s’installer sur le littoral sénégalais et y ont fondé un village dénommé Mbohehe qui correspond à l’actuel
emplacement de l’Aéroport Léopold Sédar SENGHOR. Entre 1432 et 1550, une partie de ces habitants de
Mbohehe se sont isolés pour fonder le village traditionnel de NGOR. Le site d’accueil étant touffu d’arbres,
il fallait défricher (GORR, en wolof) avant de pouvoir y habiter. C’est donc d’une déformation du mot GORR
que viendrait le mot NGOR. Une autre version raconte que les habitants qui y vivaient étaient réputés pour
leur sens de l’hospitalité sans intérêt, et même lorsqu’ils prêtaient de l’argent ou de la nourriture à un
inconnu, ils ne l’acculaient jamais pour le paiement. Du coup, on disait d’eux que niou « Goré laniou »,
« niou am ngorr laniou ». Cinquante ans plus tard, une autre partie a quitté Mbohehe pour aller s’installer
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Composé d’environ 58.418 habitants 20 , Ouakam est un ancien village lébou devenu une
banlieue résidentielle du département de Dakar dont il constitue l’une des dix-neuf (19)
communes. Elle fait partie de l’arrondissement des Almadies. Ouakam se trouve à l’ouest de
la capitale, le long de la presqu’ile21 du Cap-Vert. Il est dominé par les collines volcaniques
des Mamelles. Ouakam constitue un centre d’attraction touristique, surtout depuis la
construction du Monument de la Renaissance africaine et une nouvelle autoroute dont
l’assiette foncière ayant permis la réalisation a fait l’objet d’une expropriation pour cause
d’utilité publique (ECUP). L’Etat reste devoir la somme de trois milliards cinq cent quatre-
vingt-dix millions (3.590.000) de francs CFA à la communauté lébou propriétaire de ce titre
foncier22 mais dont cette dernière n’arrive toujours pas à disposer en raison de l’inexistence
d’un représentant unique23 et des intenses guerres de positionnement (chacun se réclamant
représentant légitime de ladite communauté en raison des enjeux fonciers et pécuniaires d’une
telle fonction coutumière).
D’une superficie de 450 ha, pour une population d’environ 11.600 habitants, la commune de
Ngor fait également partie de l’arrondissement des Almadies. Elle comprend un village
traditionnel, des aménagements modernes ainsi qu’une ile du même nom : l’ile de Ngor. Cette
ile fait face au village, à 400m à peine. La commune vit essentiellement de la pêche et du

dans la partie du littoral où il y’avait les palmiers afin d’y exploiter le vin de palme dont ils étaient friands.
Après, exploitation, ce vin de palme était mis dans des barils, et soigneusement cachés (yoff signifierait
« cacher », selon certains historiens) et attendant leur vente pour éviter qu’on ne les vole (Les voleurs de
vin de palme « danioudaane yòte pour sathie sangara si », selon les propos de M.DIENE. Pour les désigner,
on disait que « nio ngi yòte ». Ce sont les deux explications qui ont été données quant à l’étymologie du
mot YOFF.
En ce qui concerne l’étymologie du mot Ouakam, on raconte que la dernière composante à quitter le site
est allée s’installer dans la forêt de « Kaam ». Avec l’arrivée de la peste qui a décimé une bonne partie
d’entre eux, ils se sont déplacés pour venir s’installer dans l’actuel emplacement de Ouakam. Pour les
désigner, on disait que « wa kaam mangi né » Voici ceux qui habitaient ou qui sont venus de kaam. La
formule a donc évolué pour devenir « Ouakam ».
Ces trois villages traditionnels sont liés depuis des temps immémoriaux par un pacte appelé « Pacte de
Thaank » qui stipulait une solidarité et une entraide absolues entre tous les lébou du Sénégal. Cette
obligation de solidarité et d’entraide avait été réitérée par le premier Grand Serigne de Dakar, l’Imam
Ballobé DIOP, plus connu sous le nom de Dial DIOP qui déjà vers les années 1815 disait ceci, à la suite de
sa victoire sur le Damel Amary Ngoné Ndella Coumba FALL, alors roi du Cayor : « Les lébou n’ont pas
besoin d’un damel (roi) mais de solidarité entre eux. Nos terres sont vastes et fertiles, nos forêts sont
giboyeuses, la mer est là, toujours généreuse, chaque village se suffit à lui-même. Nous sommes tous
parents, en cas de difficulté, aidons-nous les uns les autres. Dirigez vos villages dans la concertation, la
justice, la paix et que votre autorité ne sois pas lourde. Que le frère cadet suive son frère ainé, que le fils
suive son père. ». Mais cette solidarité chancèlera vers les années 1901 à la suite des litiges fonciers
intervenus entre Ouakam et Ngor et qui ont même été tranchés par le tribunal arbitral musulman, sur
instruction du pouvoir colonial.
20 Recensement de 2007, les résultats du dernier recensement n’étant pas encore officiellement publiés
21 Le terme “ile” peut s’écrire avec ou sans accent circonflexe
22 Le fameux TF 5007 dont une partie a servi d’assiette foncière à la réalisation de l’autoroute de la

corniche.
23 Il y’a 4 djaraffs à Ouakam : Omar Guèye SAMB ancien footballeur ; Youssou NDOYE le plus célèbre ;

Momar GUEYE le plus âgé ; et Alioune GUEYE, le plus jeune certes mais le plus apprécié des adolescents
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

tourisme. Elle est composée majoritairement de lébou (le mot étant invariable) venus
s’installer dans la presqu’ile du Cap-Vert au moment de l’éclatement de l’empire du Djolof.
Concernant la commune de Yoff, elle était à l’origine un petit village de pêcheurs lébou fondé
en 1432. Pendant longtemps, Yoff a gardé un caractère rural mais avec l’urbanisation des
dernières décennies, elle a été absorbée progressivement par la ville et sa population est vite
passée de 40.000 à 100.000 habitants 24 . C’est en 1996 que Yoff a changé de statut
administratif pour passer de communauté rurale à commune. En 2006, le village traditionnel
de Yoff a fait l’objet d’une extension permise par le décret n° 2006-02 du 06 janvier 2006.
Le choix de la zone d’étude géographique n’est pas fortuit. Il s’agit, comme le montre la
présentation ci-dessus, de communes à population majoritairement lébou, population connue
pour son profond attachement à la terre et aux questions foncières (première composante de la
population sénégalaise à soumettre leurs litiges fonciers aux juridictions coloniales, première
groupe sénégalais à obtenir des Tf en bonne et due forme etc.). Dans ces zones, subsiste
encore une forme d’organisation sociale et politique traditionnelle particulière. On y rencontre
des autorités coutumières : le « djaraff » qui est l’autorité centrale au niveau du village25 qui
véhicule l’idée suivante : « les premiers occupants, les premiers défricheurs, sont les
possesseurs incontestés et incontestables de la terre », le « ndèye dji rèew » qui gère les
affaires internes du village comme une sorte de ministre de l’Intérieur, le « saltigué » qui est
le chef de guerre. Outre ces chefs coutumiers, le système comporte aussi un conseil des
notables anciens et un conseil des « frey » (les jeunes notables). Ces autorités coutumières
cohabitent avec des autorités locales élues, qui ont des compétences législatives et
réglementaires en matière de gestion foncière et domaniale et des autorités administratives
représentant l’Etat central et qui ont, entre autres missions, la charge d’approuver certains
actes passés par les élus locaux en matière foncière et domaniale26. Et spécifiquement à Yoff,
s’y ajoute un autre ordre : celui des autorités religieuses de la confrérie soufie des layennes
qui utilisent d’importantes surfaces de terres pour leurs pratiques cultuelles et culturelles. Et
sont souvent en conflit avec les djaraffs.
La terre ne cessant de prendre de la valeur en raison de sa monétarisation croissante amenée
par l’urbanisation et du fait qu’elle est un objet d’échange, un instrument de crédit, une
ressource naturelle et un bien pouvant servir d’assiette à des investissements de nature
diverse, les jeux de pouvoir, les conflits d’intérêt entre ces différentes autorités ont commencé

24Information recueillie au bureau local de l’état civil de Yoff


25Ces communes étaient d’anciens villages lébou
26Approbation des baux, des morcellements et lotissements etc.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

à pulluler, exacerbés par les pratiques véreuses des spéculateurs fonciers de même que les
promesses politiciennes de quelques hommes politiques. Ces derniers, en période électorale,
font de grosses promesses d’attribution de terres et de régularisation de situations irrégulières
aux autorités coutumières et à la population afin de se rallier leurs suffrages. Les autorités
coutumières quant à elles, s’efforcent de s’assurer des alliés au sein de l’administration ou
auprès des politiques pour traiter leurs intérêts fonciers. Et concernant les pouvoirs
municipaux, ils sont dans une situation délicate car s’ils ne tiennent pas toujours compte des
revendications des grandes familles traditionnelles lébou en matière foncière surtout, ils
s’exposent à une forte résistance de leur part car ces dernières constituent des partenaires
stratégiques pour ce qui est de l’exécution de toutes sortes d’activités municipales, comme la
mobilisation de la population pour des manifestations publiques, et de mauvaises relations
avec les autorités coutumières peuvent se traduire par une perte conséquente de voix lors des
échéances électorales.
Toutes ces interactions complexes entre ces différents acteurs, cet enchevêtrement des
niveaux d’autorité, ont engendré des conflits fonciers à n’en plus finir.
En effet, Ngor, Ouakam et Yoff constituent les communes où il y’a le plus de litiges fonciers
au Sénégal et ces conflits fonciers ne datent pas d’hier. Pendant la période coloniale, les chefs
traditionnels lébou se sont opposés aux tentatives des autorités coloniales d’acquérir leurs
terres dans des buts d’expansion urbaine 27 . A l’intérieur des familles, les litiges fonciers
consécutifs à des héritages existent depuis des générations car les lébou avaient
traditionnellement un système matrilinéaire dans lequel la terre passait d’oncle maternel à
neveu. L’arrivée de l’islam, cependant, a vu la promotion du schéma de la succession des
terres du père au fils. Le résultat s’est traduit en des disputes fréquentes entre lignages
matrilinéaires et patrilinéaires autour des questions d’héritage de la terre.
La zone de Ngor, Ouakam et Yoff est, en outre, spécifique dans la mesure où on y trouve
jusqu’à présent des modes de tenures coutumières du foncier, doublée d’une résistance accrue
à l’application de certains textes pris en matière foncière et domaniale, notamment la loi sur le
domaine national.
En effet, ces populations lébou considèrent, pour l’essentiel, la loi sur le domaine national
comme un instrument de spoliation de leurs terres qu’ils ont héritées de leurs aïeux. Elles

27 Rapport Laborde, 1995


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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

ressentent cette loi comme une diminution de leur pouvoir de contrôle sur les terres et une
astreinte aux « caprices » de l’administration28.
Toutes ces considérations liées à la spécificité de la zone en proie à des conflits fonciers des
plus redoutables qui, s’ils ne trouvent pas de solutions à mesure de les éradiquer ou du moins,
les amoindrir, peuvent plomber leur essor économique et culturel, nous ont amené à réfléchir
sur la thématique suivante : « le contentieux en matière foncière et domaniale dans les
communes de Ngor, Ouakam et Yoff ».
Une telle thématique nous semble intéressante à plusieurs égards dans la mesure où elle fait
intervenir une analyse aussi bien juridique que sociologique 29 pour une appréciation
exhaustive et objective de la situation des litiges fonciers dans la zone ciblée.
Sur le plan juridique, le travail consistera à passer en revue les différents textes pris en
matière foncière et domaniale pour voir s’ils sont adaptés à la réalité socio-économique du
Sénégal en général, et des communes de Ngor, Ouakam et Yoff en particulier.
Sur le plan sociologique, la terre sera envisagée comme socle de l’habitat social doté d’une
sacralité présumée ou avérée nécessitant une certaine sécurité, une stabilité puisqu’abritant le
cadre géographique d’expression et d’épanouissement de la famille. D’où la « nocivité » de
tout éventuel litige susceptible de l’affecter.(un litige foncier débouchant sur l’expulsion
d’une famille, crée sa dislocation, avec des conséquences sociales irréversibles).
Sur le plan économique, la terre sera envisagée comme un bien nécessaire à l’investissement,
un instrument de crédit, objet de transactions immobilières, d’échange et de paiement (dation
en paiement, par exemple) ayant elle aussi besoin du maximum de stabilité et de sécurité
possibles. Vu sous cet angle, l’intérêt de ce sujet sera de montrer comment ces conflits
fonciers et domaniaux peuvent être des facteurs de blocage du développement économique
surtout au niveau local.
Dans le dessein d’intégrer toutes ces préoccupations dans le cadre de notre étude, il nous a
semblé nécessaire de répondre à la problématique suivante : quelles sont les modalités
pratiques de résolution du contentieux en matière foncière et domaniale dans les
communes de Ngor, Ouakam et Yoff?
Pris sous un autre angle, nous essaierons de voir quels sont les différents types de litiges
fonciers qui minent la zone ciblée afin de proposer des solutions idoines.

28 Mayke Kaag, Yaram GAYE, Marieke KRUIS, Les conflits fonciers au Sénégal revisités : continuités et
dynamiques émergentes , p.31
29 Selon le doyen Abdel kader BOYE, aucune analyse objective d’un système foncier et domanial ne peut se

faire sans un recours préalable ou simultané à la sociologie.


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Il s’agira, en définitive, de faire la revue critique et objective de tout le processus de gestion


des litiges fonciers et domaniaux dans la zone ciblée, quelles que soient leurs origines.
En effet, les conflits fonciers peuvent épouser des formes diverses de par leur nature, opposer
des parties différentes, porter sur des matières spécifiques. Ils peuvent découler d’une
défaillance dans la gestion des terres de la part des autorités à qui elle incombe ou de certaines
pratiques non conformes au droit et émanant de personnes malintentionnées. Ils peuvent
résulter de l’ignorance des populations quant aux procédures foncières et domaniales, de
l’application des textes pris en cette matière. Ils peuvent opposer soit l’Etat à des particuliers,
soit les particuliers entre eux-mêmes ou encore les particuliers aux élus locaux, ou enfin ces
derniers aux autorités coutumières.
Leur traitement fait intervenir un ensemble de structures compétentes, aussi bien sur le plan
administratif que judiciaire et à des échelles différentes.
Dans le souci donc de prendre en compte tous ces aspects, notre travail sera divisé en deux
parties essentiellement :
 Dans la première partie nous traiterons des sources du contentieux en matière
foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff ;
 Et dans la deuxième partie, nous envisagerons la gestion, c'est-à-dire la résolution du
contentieux en matière foncière et domaniale dans lesdites communes.

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PREMIERE PARTIE :
LES SOURCES DU CONTENTIEUX EN MATIERE FONCIERE ET
DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE NGOR, OUAKAM ET YOFF
« Ainsi le foncier, la terre, cumule t’il bien des fonctions. Outil de travail, lieu
d’investissement, voire de spéculation, il est aussi un lieu d’exercice de règles sociales, des
règles de transmission patrimoniale ; lieu de prélèvement fiscal, il voit prendre corps sur lui,
politiques et jeux institutionnels, contraires ou concurrents ; mais il demeure surtout un lieu
fondamental d’incarnation de l’exercice des pouvoirs »30.
La gestion de ce foncier fait intervenir des acteurs différents chacun étant compétent
concernant une zone bien déterminée. Ainsi, en ce qui concerne le domaine privé de l’Etat et
le domaine public de même que leurs dépendances, leur gestion incombe essentiellement à
l’administration des domaines en collaboration avec les collectivités comme en dispose
l’article 296 du CGCL : « pour les projets initiés sur le domaine public maritime et le
domaine fluvial par les personnes physiques, les collectivités locales ou toute autre personne
morale, il est requis l’autorisation du conseil départemental, après l’avis de l’organe
délibérant de la commune où se situe le projet. Cette délibération est soumise à l’approbation
du représentant de l’Etat ».
Quant au domaine national, sa gestion est dévolue aux collectivités territorialement
décentralisées, notamment aux communes, à la faveur de l’Acte |III de la Décentralisation qui
a institué la départementalisation et la communalisation intégrale après la suppression de la
région et de la communauté rurale comme collectivités locales. De sorte que, même « pour les
projets et opérations qu’il initie sur le domaine national, l’Etat prend la décision après avis
des conseils locaux concernés, sauf impératif de défense national ou d’ordre public »31.
En ce qui concerne le domaine des particuliers, il apparait tautologique de dire que sa gestion
appartient tout bonnement à leurs propriétaires qui en ont l’usus, le fructus et l’abusus.
La philosophie d’une telle répartition (surtout concernant le transfert de compétences en la
matière aux collectivités locales) réside dans la volonté de l’Etat (entre autres finalités) de
faciliter la gestion foncière et domaniale aux fins essentielles d’éviter toute velléité de litige
pouvant émaner du foncier. Mais l’expérience semble montrer que malgré toutes les
précautions prises, le contentieux foncier et domanial est très important au Sénégal, plus
particulièrement dans les agglomérations dakaroises.

30 Bruno FARGETTE, préface à l’ouvrage, Quarante ans de politique foncière en France , Paris, ECONOMICA ;
1986, pp 5 à 13
31 Article 300 Code Général des Collectivités Locales

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En zone rurale, les conflits fonciers opposent généralement éleveurs et agriculteurs


relativement au parcours du bétail, les servitudes de passage et sont d’habitude réglés par les
autorités administratives territorialement compétentes.
En zone urbaine, cependant, ils épousent des formes un peu plus complexes et opposent, pour
l’essentiel l’Etat à des particuliers, les particuliers entre eux-mêmes ou ces derniers avec les
organes délibérants des collectivités locales.
En ce qui concerne plus spécifiquement les communes de Ngor, Ouakam et Yoff, force est de
constater qu’une bonne partie des litiges fonciers et domaniaux sont du fait de l’Etat et de ses
démembrements, c'est-à-dire les collectivités locales ci-dessus énumérés (CHAPITRE 1)
même si d’autres proviennent d’acteurs externes notamment les populations locales et les
autorités coutumières (CHAPITRE 2).

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CHAPITRE 1 - LE CONTENTIEUX DU FAIT DE L’ETAT ET DE SES


DEMEMBREMENTS

En principe, la gestion du foncier est une compétence propre à l’Etat qui l’exerce à
travers ses services, notamment l’administration des domaines, le Cadastre.
En effet, les Domaines et la Conservation foncière dépendent de la Direction des Domaines
essentiellement, mais aussi de la Direction régionale de Dakar et de la Direction des Services
régionaux. Ils couvrent l’ensemble du territoire national à travers les centres des Services
Fiscaux installés aussi bien au niveau central qu’au niveau local. Ils sont territorialement
compétents pour la mise en application de la législation domaniale et foncière en vigueur. Ce
faisant, ils agissent comme un service juridique de la DGID. Les chefs de bureaux des
domaines et ceux de la conservation foncière sont chargés de la régie, de l’administration et
de la conservation des biens de l’Etat.
Le Cadastre, quant à lui, est une direction technique de la DGID même si la volonté de le
rattacher à la Direction des Domaines est, de plus en plus, manifestée. Il est chargé de
coordonner et de centraliser tous les travaux cartographiques et topographiques à grande
échelle. Il est le géomètre de l’Etat, mais c’est aussi un service technique chargé de la
validation des travaux exécutés par les géomètres privés.
La Conservation foncière a pour fonction la protection et la garantie de la propriété et des
droits fonciers en vue d’assurer aux titulaires la sécurité des droits réels qu’ils possèdent sur
les immeubles soumis au régime de l’immatriculation dans des conditions déterminées par la
loi. Cette garantie est obtenue au moyen de la publication sur les livres fonciers, à un compte
particulier ouvert pour chaque immeuble, de tous les droits réels qui s’y rapportent, ainsi que
des modifications de ces mêmes droits.
La publication desdits droits ne peut porter que sur des immeubles préalablement
immatriculés sur les livres fonciers à la suite d’une procédure spéciale.
Ces structures fonctionnelles (qui ont leurs répondants opérationnels au sein des CSF)
collaborent étroitement, dans le cadre de leurs missions, avec d’autres structures publiques à
l’instar de la Direction de l’Urbanisme et de l’Architecture.
En effet, l’urbanisme a pour objet l’aménagement progressif et prévisionnel des
agglomérations dans le cadre d’une politique de développement économique et social,
d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement. Il tend notamment, par
l’utilisation rationnelle du sol, à la création, pour l’ensemble de la population, d’un cadre de
vie propice à son développement harmonieux sur les plans physique, économique, culturel et

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social. Ce sont les services de l’urbanisme qui délivrent les autorisations de lotissement ainsi
que les certificats de conformité. La délivrance des autorisations de construire qui leur
incombait a, par la suite été confiée à la mairie de ville. Cette compétence relève désormais
des conseils municipaux à la faveur de l’Acte III de la Décentralisation.
La Direction de l’urbanisme est membre de la Commission de Contrôle des Opérations
Domaniales (CCOD).
Toutes ces structures de l’Etat, interviennent dans la gestion foncière et domaniale. Donc, en
parlant de « litiges du fait de l’Etat », ce sont un peu ces structures qui sont visées (section 1).
Le souci de rapprocher l’administration des administrés, a conduit l’Etat, à travers un
processus de décentralisation, à transférer aux collectivités locales, certaines compétences
foncières et domaniales. Ce transfert a posé par moment, tellement de problèmes que
d’aucuns n’ont pas hésité à proposer sa suppression pure et simple parallèlement au transfert
de la gestion des terres qui leur étaient confiées, à l’administration des domaines 32. Cette
solution semble irréaliste mais aurait l’avantage de mettre fin à une certaine boulimie foncière
dont les élus locaux sont souvent accusés33 (à tort ou à raison ?) ; ce qui constitue une source
importante de contentieux foncier et domanial.
C’est dans cet ordre d’idées qu’une réflexion approfondie est engagée pour examiner ces
causes de conflits fonciers et domaniaux nés du fait des organes délibérants des collectivités
locales de Ngor, Ouakam et Yoff (section 2).
En dernier lieu, une analyse des litiges fonciers et domaniaux émanant de l’application des
textes pris en la matière, sera faite (section 3). Cet aspect, souvent occulté, semble être à la
base de litiges complexes qui remontent soit d’avant la période des indépendances, soit après
l’entrée en vigueur de la loi sur le domaine national.

32 Ndèye Marième SENE, Problématique de la gestion domaniale et foncière des collectivités locales : cas de
la commune d’arrondissement de Thiaroye sur mer », mémoire de fin d’études, ENA, cycle B, p.75
33 Au cours du mois d’août 2015 le maire de Ouakam a fait l’objet d’une plainte par sa belle-sœur qui

l’accuse d’avoir vendu des terrains lui appartenant


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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Section 1)- Les litiges nés du fait de l’Administration


« La terre joue un rôle de premier plan dans l’activité des hommes. Objet de convoitises, lieu
de conflits et de guerres fratricides, sa gestion a toujours été problématique au fil des
temps ». Un bref rappel historique permet de constater que depuis la période coloniale,
l’Administration n’a jamais été étrangère à l’apparition de ces litiges fonciers et domaniaux.
En effet, nous avons d’abord connu une période de négation des droits coutumiers par
l’administration coloniale qui, très vite, a considéré qu’il était exclu de s’appuyer sur les
droits fonciers coutumiers pour sécuriser les investissements dans les colonies. Cette négation
fut la première source des litiges fonciers et domaniaux surtout à Ouakam (voir infra).
Mais à l’heure actuelle, les principales sources du contentieux foncier et domanial du fait de
l’Etat découlent généralement soit de l’inobservation de certaines règles de procédure
(paragraphe 1), soit des modalités d’indemnisation par l’Etat suite à une expropriation pour
cause d’utilité publique ou toute autre opération foncière d’utilité publique (paragraphe 2).

Paragraphe 1)- Le non-respect de certaines règles de procédure


Une descente sur le terrain nous a permis de recenser un certain nombre d’éléments litigieux
auxquels l’Etat a été impliqué et qui ont été à l’origine de conflits fonciers et domaniaux dans
la zone ciblée. Il s’agit entre autres de :
34
 Chevauchement de lotissement : le cas d’espèce s’est produit à Ngor. L’Etat avait
autorisé un lotissement sur un terrain qui avait déjà fait l’objet d’un lotissement
administratif de la part de la collectivité locale. Si une telle chose a pu avoir lieu, c’est
parce que la procédure préalable à l’autorisation d’un lotissement n’a pas été
respectée, notamment que les services de l’urbanisme et du cadastre compétents n’ont
pas convenablement exécuté leurs missions;
 Double attribution de terrains : des terrains ayant déjà été attribués ont fait l’objet
d’un double emploi et généralement le bénéficiaire initial ne s’en rend compte que
lorsqu’il essaie de céder le droit au bail qui lui a été concédé ;

Cette situation a généralement lieu dans les cas où l’administration résilie unilatéralement
le droit au bail sans même notifier ladite résiliation au bénéficiaire initial. Ce qui constitue
une entorse à la loi.
C’est très exactement ce qui s’est produit dans l’affaire du « lot n° 586 objet du TF
2132/NGA ».

34Ce cas de figure nous a été rapporté par l’Inspecteur Mor FALL, chef du bureau des régimes fiscaux
spécifiques/ Direction de la Législation, des Etudes et du Contentieux
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

 Attributions inopportunes de parcelles de terrain déjà occupées suite à une


immatriculation : dans ce cas de figure, l’administration immatricule des
parcelles de terrains puis les attribue régulièrement par voie de bail. Très souvent,
ces zones immatriculées au nom de l’Etat sont effectivement occupées par des
populations autochtones sur la base de droits coutumiers. Même si ces derniers ne
sont pas dans la légalité, il demeure difficile de les faire déguerpir. Il devient dès
lors quasiment impossible pour l’attributaire de jouir pleinement des lieux ou tout
simplement de mettre en valeur le terrain objet du bail. Ce qui pose un problème
de prise de possession.

Ce type de conflit trouve son origine profonde dans la négation des droits coutumiers, ou en
tout cas de la plupart d’entre eux, de la part de l’Etat. Ce qui crée des frustrations et des
velléités de résistance de la part des populations.
Une meilleure solution aurait été d’aider les populations déjà implantées, à régulariser leur
situation afin de sécuriser leurs terres et de bénéficier de tous les avantages qu’une telle
régularisation emporte. L’Etat y gagnerait en termes de loyers ou de redevances, mais les
populations concernées aussi.
En effet chaque décision prise en ce qui concerne la domanialité, la fiscalité produit
incontestablement des incidences sociales avérées. Et pour éviter d’éventuelles dislocations
familiales, la régularisation semble être plus pertinente que la destruction ou l’expulsion des
occupants titulaires de simples droits coutumiers. Il faudra, cependant veiller à ce qu’il n’y ait
pas d’abus de la part de populations qui essaieraient de mettre l’Etat devant le fait accompli.
A Ngor, Yoff et particulièrement à Ouakam, quand un tel cas de figure d’attribution
« inopportune » se présente, les jeunes attendent la nuit ou le dimanche de bonne heure, sur
instruction des fois, des « freys », pour détruire systématiquement toutes les impenses érigées
sur le terrain de sorte que le nouvel attributaire soit obligé de traiter directement avec les
populations s’il veut effectivement réaliser son projet de construction. C’est de cette manière
qu’a été réglé le problème lors de la construction des immeubles dénommés « Espace
Résidence, Les Dunes de Ouakam ».
 Les faiblesses de la police de l’occupation des sols :

Les autorités chargées d’assurer la police de l’occupation des sols ont pour rôle principal
de veiller à une utilisation rationnelle et légale des sols conformément aux lois et
règlements en matière foncière et domaniale ainsi que de réprimer les infractions
commises en matière d’occupation des sols.
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Or dans la plupart des cas, une absence de répression de ces violations flagrantes est
constatée. Ce qui dénote quelque part une faille certaine dans la mise en œuvre de
sanctions dissuasives et correctives.
Ainsi, une bande verte de 1000 m au-delà de la piste d’envol de l’aéroport Léopold Sédar
Senghor avait été grevée de servitudes aéronautiques et déclarée zone non aedificandi.
Progressivement, compte tenu des réalités sociales35, les autorités ont réduit la superficie
de cette zone non aedificandi qui est passée de 1000 m à 350 m permettant aux
populations de pouvoir habiter dans les 650 m restants. Mais les populations de la localité,
de connivence avec des géomètres privés et certaines autorités coutumières, ont
« morcelé » cette zone et ont vendu jusque dans les 350 m. La Direction de la Surveillance
et du Contrôle de l’Occupation du Sol a été saisie aux fins de mettre fin à une telle
occupation illégale mais en réalité aucune mesure n’a été prise concrètement à cet effet.
Ce qui témoigne d’une certaine carence de cette direction, cheville ouvrière de la police
de l’occupation des sols.
Devant l’attentisme des autorités, près de quatre cents (400) maisons furent illégalement
construites sur le site (même cas pour les constructions sises dans la « zone de cône
d’envol » au niveau de Yoff Tongor) sans autorisation de construire36.
Le cas spécifique des constructions sises derrière la Cité Tobago, a révélé la plus flagrante
manifestation de la faiblesse de la police de l’occupation du sol.
En effet, l’Etat dispose de plusieurs structures et autorités intervenant dans le contrôle de
l’occupation du sol (autorités administratives, DGID à travers notamment la Direction
Régionale de Dakar37, et surtout la DSCOS) et malgré tout, des constructions irrégulières
sur le domaine privé de l’Etat ont pu surgir depuis 2009. Cette pratique s’est perpétuée
dans le temps et n’a été sanctionnée que 6 ans après.
La manière est condamnable car elle traduit soit un laxisme (ou attentisme) soit une
complicité qui justifient que les personnes chargées d’intervenir se soient abstenues de le
faire. Des structures de l’Etat (SENELEC, SONES) ont , de surcroit, réalisé les
installations qui ont permis aux occupants irréguliers de cette zone d’avoir de l’eau et de

35 C’est l’explication officielle qui a été donnée mais sur le terrain, les acteurs neutres du foncier
notamment les techniciens justifient ce déclassement pour la boulimie foncière des autorités
administratives de la première alternance.
36 Informations recueillies auprès de Monsieur Alioune Assé SECK, conseiller technique au niveau de la

Direction de L’Urbanisme et de l’Architecture


37 L’article 108 de l’arrêté n° 20287 du 31-12-2013 portant organisation de la DGID dispose que la DRD

est chargée, à travers son Bureau des Affaires foncières, domaniales et cadastrales, , « du contrôle de
l’occupation des parcelles de terrains domaniaux et de la gestion du fichier » , entre autres missions.
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

l’électricité ; ce qui a contribué à leur faire croire que leur situation devenait de plus en
plus régulière puisqu’ils bénéficiaient désormais des mêmes privilèges que les autres
citoyens installés dans d’autres quartiers alors qu’en réalité cette situation n’était que
précaire.
Dans cette affaire, les seuls perdants restent les acquéreurs de bonne foi qui ont été bernés
par des personnes mal intentionnées qui leur ont vendu des terrains sur lesquels ils
n’avaient aucun droit.
Aussi, l’Etat devait-il faire arrêter lesdites constructions irrégulières bien avant qu’elles ne
progressent ; cela aurait permis d’éviter les démolitions qui, il faut le reconnaitre, ont
porté d’énormes préjudices aux déguerpis.
En effet, beaucoup d’entre eux avaient sollicité et obtenu des prêts bancaires leur ayant
permis la réalisation desdites impenses. Et avec la démolition de leurs maisons, ils se
retrouvent probablement débiteurs à vie sans pouvoir jouir de la contrepartie de leur
endettement.
En ce qui concerne la bande verte, les constructions qui y sont érigées sont doublement
exposées.
En effet, la zone est très facilement inondable mais aussi, en raison de sa proximité avec
l’aéroport et les vols d’avions, les constructions en hauteur qui y sont érigées n’offrent
aucune sécurité (en attendant la délocalisation de l’aéroport, bien sûr).
De plus, en cas de problème, l’Etat sera le premier à être interpelé alors même que les
populations qui y vivent étaient conscientes des dangers potentiels qui les guettaient.
 Les litiges issus de la curatelle : les biens en déshérence sont placés sous la
curatelle de l’Etat. Il y’a généralement curatelle en cas d’absence, de disparition ou
de décès d’une personne sans qu’aucun héritier ne se manifeste. Généralement, le
curateur fait une publicité des biens qui lui sont confiés dans un journal
d’annonces légales diffusé dans le ressort du tribunal compétent. Si personne ne se
manifeste dans les cinq (5) ans, il en fait la déclaration au niveau du bureau des
Domaines compétent. Au bout de dix (10) ans de déshérence, l’Etat devient
propriétaire desdits bien et l’intègre dans son domaine privé.

Les cas de litiges relativement à la curatelle rencontrés dans le passé sont relatifs à des
attributions par voie de bail des biens (généralement des terrains nus ou des immeubles bâtis)
sous curatelle (suite à une absence déclarée ou un défaut de manifestation d’héritiers). Par la
suite, la personne déclarée absente réapparait ou ses héritiers mis au courant de l’affaire,

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

viennent réclamer leur bien. Dans ce cas de figure, même si ces derniers sont dans leur bon
droit, la difficulté résidera dans le fait de devoir déloger l’attributaire de bonne foi et dans les
cas où il avait construit une maison sur un terrain nu, de devoir la démolir. Un tel cas de
figure s’est produit à Ngor, dans la décennie passée.
Pour parer à des difficultés pareilles, une directive de l’Inspection Générale des Finances
(IGF) a préconisé l’impossibilité de consentir des baux sur des terrains nus sous curatelle dans
les dix (10) ans de l’absence au sens juridique du terme. Mais des propositions ont été faites,
allant dans le sens d’amener ce délai à vingt (20) ans afin d’éviter à l’Etat des désagréments
relativement à la curatelle.
 Les problèmes liés aux opérations de remembrement : un remembrement est un
réaménagement dans le cadre d’un plan d’urbanisation, des parcelles afin
d’optimiser le rapport entres les zones constructibles et les zones d’utilité publique
notamment les équipements et les zones devant constituer des voiries.

Aux termes de l’article 34 de la loi n° 2008-43 du 20 août 2008 portant Code de l’Urbanisme,
le remembrement comporte, sur la base des plans d’urbanisme, des opérations obligatoires
d’alignement, de normalisation des limites, des modifications de l’assiette de propriété ainsi
que des charges et servitudes y rattachées, de redistribution de parcelles enclavées ou mal
desservies comprises dans la zone spéciale d’aménagement.
Le remembrement peut être prescrit en cas de restructuration du domaine foncier pour la
réalisation d’un lotissement, d’une zone de rénovation ou d’une zone d’aménagement
concerté.
A la suite du remembrement des Almadies de 1974 sur l’initiative de l’Etat du Sénégal, des
conflits fonciers à n’en plus finir ont vu le jour et continuent, quarante et un (41) ans après à
poser des problèmes aux services des domaines et de la conservation foncière du CSF de
NGA. Un cas particulier mérite d’être analysé.
Le juge du Tribunal Régional hors classe de Dakar a annulé une transaction immobilière
effectuée en 1948 portant sur le titre foncier n° 5136/DG au profit des héritiers Samb, au
motif que la vente avait été faite par des personnes illettrées en l’absence de témoins
instruits alors même que l’article 20 du Code des Obligations Civiles et Commerciales 38
(COCC) dispose que dans une opération de vente portant sur un montant supérieur à vingt-
mille (20.000) francs, « la partie illettrée doit se faire assister de deux témoins lettrés qui

38 Loi n ° 63-62 du 10 juillet 1963 portant Code des Obligations Civiles et Commerciales
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

certifient dans l’écrit (l’acte de vente) son identité et sa présence ; ils attestent en outre que la
nature et les effets de l’acte lui ont été précisées ».
Cette absence de témoins lettrés constitue une cause de nullité de ladite opération de vente.
Mais dans le cadre de sa décision, le juge a méconnu un certain nombre d’éléments qui, en
définitive, ont rendu non exécutoire et ineffectif son jugement (TR, jugement n° 58 du 08
janvier 2008, « affaire héritiers Diabel SAMB»). Ces éléments sont les suivants :
- La vente annulée a eu lieu en 1948 et le COCC a été voté en 1963. Or, conformément
à l’article 02 du Code civil français, une loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a
39
point d’effets rétroactifs (ce principe est universellement admis et appliqué) ;
- Suivant réquisition du 09 avril 1974, le Commissaire au Remembrement des
Almadies, en vertu des dispositions de l’article 225 du décret n° 66-1076 du 31
décembre 1966 portant code de l’urbanisme a demandé l’inscription de la date
d’ouverture des opérations de remembrement sur divers immeubles dont le TF
5136/DG qui appartenait aux feux Adama NDOYE et Diabel SAMB
- En novembre 1983, les héritiers de MM NDOYE et SAMB au profit desquels
l’annulation a été faite avaient déjà vendu, avant la clôture du remembrement, la
totalité du solde du TF n° 5136/DG à un pilote au prix de cinq (05) millions
- Les héritiers ne pouvaient plus se prévaloir d’aucun droit de propriété sur le solde du
TF 5136/DG détenu exclusivement par le pilote qui lui-même ne pouvait plus
réclamer cette propriété en raison du remembrement à la suite duquel l’Etat lui avait
transféré en contrepartie de son terrain, un immeuble objet du TF 23.853/DG avec
renoncement exprès à tous recours de quelque nature que ce soit, contre le
Conservateur et l’Etat du Sénégal du fait de cette opération.

Le seul hic dans cette histoire demeure le fait que le solde des terrains qui n’ont pas
finalement été utilisés dans le cadre de ce remembrement, quoique faisant partie de
l’assiette foncière de l’opération d’utilité publique, au lieu d’être restitués, a été vendu au
prix fort. C’est pourquoi les populations ont accusé l’Etat d’avoir été en collusion avec
des spéculateurs fonciers ou en tout cas d’avoir permis à certains agents de s’approprier
des terrains qui, en réalité, ne devaient pas leur revenir. Information corroborée par des
sources sures au niveau de la DGID.

39Mais ce principe connait quelques exceptions notamment lorsque la loi nouvelle prévoit expressément
que les dispositions qu’elle instituent vont rétroagir ou bien, en matière pénale, lorsque la loi nouvelle
prévoit des dispositions « plus douces » notamment en matière de sanctions pécuniaires et /ou privatives
de liberté
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Avec la décision d’annulation du Tribunal Régional, le juge a voulu remettre en cause


toutes les opérations concernant le TF 5136 entre 1948 et la date du remembrement, c’est-
à-dire en 1974 et obliger le Conservateur de NGA à muter la propriété du terrain au nom
des parents des héritiers (puisque ces derniers étaient décédés, le terrain allait revenir
directement aux héritiers si la mutation avait eu lieu). Ce qui n’était matériellement pas
possible car ce serait remettre en cause des opérations qui se sont légalement passées.
Cette décision témoigne un peu de l’absence de maitrise, par les juges, des questions
foncières et domaniales d’où l’intérêt d’avoir un juge foncier spécialement dédié à cette
matière.
Comme nous venons de le voir, dans les situations précédentes, l’administration est, de
manière directe ou indirecte, impliquée dans la naissance du contentieux foncier. Mais
l’analyse n’est pas exhaustive car dans bien d’autres cas, contentieux émane du défaut ou
du retard de la part de l’Etat, dans l’indemnisation des personnes dont les terrains ont fait
l’objet d’expropriation pour cause d’utilité publique.

Paragraphe 2- Le contentieux de l’indemnisation des expropriés par l’Etat


Après l’étude des généralités relatives au contentieux de l’indemnisation (A), une analyse de
cas sera faite à titre illustratif (B).

A.)- Généralités sur le contentieux de l’indemnisation

Ce contentieux concerne essentiellement l’expropriation pour cause d’utilité publique. Aux


termes de l’article premier de la loi 76-67 du 02 juillet 1976 relative à l’expropriation pour
cause d’utilité publique et aux autres opérations foncières d’utilité publique,
« l’expropriation….est la procédure par laquelle l’Etat peut, pour un but d’utilité publique et
sous réserve d’une juste et préalable indemnité, contraindre toute personne à lui céder la
propriété d’un immeuble ou d’un droit réel immobilier ».
Il découle de cette définition les caractéristiques suivantes :
- L’expropriation ne peut être faite que par l’Etat même si celui-ci peut l’effectuer au
profit d’une personne physique ou morale soucieuse de réaliser sur le terrain objet de
l’expropriation, une opération d’utilité publique ou un projet d’investissement ;
- L’expropriation ne peut être faite pour des considérations d’ordre privé. L’opération
projetée doit, à terme, bénéficier à l’ensemble de la population ou du moins à la moitié
de la population ;

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

- Avant le transfert de la propriété, l’Etat doit verser une indemnité suffisante,


raisonnable qui couvre largement le prix d’acquisition de l’immeuble objet de
l’expropriation. Cette indemnité ne doit aucunement être lésionnaire.
- La procédure de l’expropriation est contraignante, c’est-à-dire que si le caractère
d’utilité publique est justifié et que toutes les conditions en amont ont été respectées,
le propriétaire ne peut nullement refuser de mettre à la disposition de l’Etat,
l’immeuble compris dans l’assiette de l’opération foncière d’utilité publique.

Mais dans la pratique, on se rend compte que souvent la condition de l’indemnisation juste et
préalable fait défaut car soit les parties ne tombent pas d’accord sur le montant de l’indemnité
soit l’Etat indemnise tardivement les expropriés40 soit encore que l’Etat se trompe et verse
l’indemnité à une personne qui n’en était pas la véritable bénéficiaire. Dans ce dernier cas de
figure, le juge a pu décider, dans des situations où les véritables propriétaires s’étaient
manifestés ultérieurement, que le premier paiement effectué par l’Etat au profit de personnes
ayant indument encaissé le montant de l’indemnité, ne leur était pas opposable et a, par
conséquent, condamné l’Etat a payer encore41. « Qui paie mal, paie deux fois », nous apprend
le dicton.
En raison donc de toutes les complexités et difficultés éventuelles susceptibles de découler de
la procédure d’ECUP, un juge spécial a été institué par l’article 11 de la loi n° 76-67 du 02
juillet 1976 qui dispose qu’à défaut d’accord amiable, l’expropriation est prononcée et les
indemnités sont fixées par un juge du tribunal de première instance (Tribunal régional
auparavant, devenu TGI depuis novembre 2014) de la situation de l’immeuble, appelé juge
des expropriations et désigné pour deux ans par le premier président de la Cour d’Appel.

B)- Analyse de cas particuliers à titre illustratif

Au niveau de Ouakam, un cas particulier mérite d’être étudié. Il s’agit de l’expropriation


d’une partie du TF 5007 appartenant à la communauté lébou depuis 1928. Une partie de ce TF
a servi d’assiette à la réalisation de l’autoroute sise sur la corniche ouest.
La réalisation de cette autoroute a été achevée depuis lors mais jusqu’à présent
l’indemnisation de la collectivité propriétaire, qui porte sur un montant de trois milliards cinq
cent quatre-vingt-dix millions (3.590.000.000) de francs CFA, n’a pas eu lieu en raison
surtout de l’absence d’un interlocuteur unique en face de l’administration.

40 Cas de l’indemnisation des expropriés à la réalisation de l’Hôpital de la Paix de Ziguinchor achevé en


2008 mais dont les indemnités n’ont été payées qu’entre 2014 et 2015
41 Cas recueilli auprès de M. Abdou GNINGUE Inspecteur des Impôts et des Domaines, chargé des Affaires

foncières, domaniales et cadastrales à la DRD


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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

En effet, la collectivité lébou de Ouakam se caractérise par l’existence de plusieurs


représentants coutumiers communément appelés « djaraffs ». Il y’en a quatre (04) à l’heure
actuelle. Cette bousculade pour porter le titre de djaraffs s’explique par les importants enjeux
économiques et fonciers qu’offre cette position.
Des tentatives d’intimidation ont lieu quotidiennement pour essayer de faire renoncer aux uns
et aux autres à ce titre.
Cette indemnisation ne pourra définitivement avoir lieu que lorsque la collectivité lébou aura
choisi de manière consensuelle un représentant dument mandaté pour recouvrer, au nom et
pour le compte de ladite communauté, le montant de l’indemnité afférente à cette
expropriation.
Toujours par rapport à l’ECUP, il peut arriver des cas où l’Etat entame une procédure
d’expropriation mais ne la poursuit pas jusqu’à son terme ou bien qu’il ne convoque pas des
expropriés devant la commission de conciliation prévue à l’article 9 de la loi 76-67 du 02
juillet 1976.
C’est ainsi que la Chambre administrative de la Cour suprême, dans son arrêt n° 01 du 29
janvier 2009, « affaire Héritiers Khayat contre Directeur Général des Impôts et des
Domaines » a pu retenir que : « les héritiers Khayat, tirant conséquence du non-respect par
l’expropriant de la procédure prévue à l’article 9, ont adressé une mise en demeure au
Directeur Général des Impôts et des Domaines par exploit de Maitre Assane DIENE, restée
sans suite ; que c’est à bon droit que le juge a constaté l’abandon de la procédure
d’expropriation conformément à l’article 19 de la même loi, en ordonnant la mainlevée et la
radiation de la clause d’indisponibilité inscrite sur le TF des Khayat »
Voilà, de manière ramassée, les cas les plus fréquents de litiges pouvant émaner de
l’expropriation tant dans sa procédure de mise en œuvre que dans ses modalités
d’indemnisation.
Ainsi, après avoir sillonné les principales sources de litiges fonciers et domaniaux du fait de
l’Administration prise stricto sensu, il convient d’envisager ceux qui sont du fait des
collectivités locales concernées, à savoir les communes de Ngor, Ouakam et Yoff.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Section 2- Les litiges occasionnés par les collectivités locales de Ngor, Ouakam et
Yoff
Selon le Docteur Abdoul Aziz SOW, « la décentralisation constitue un paradoxe en
matière de gestion des conflits fonciers parce qu’elle porte, elle-même, les germes des conflits
qu’elle prétend pourtant gérer. Au lieu de les minimiser, elle tend au contraire à les
multiplier. Telle n’a pas été pourtant la volonté initiale du législateur sénégalais lorsqu’il
votait les lois 96-06 et 96-07 du 22 mars 1996 portant respectivement Code des collectivités
locales et transfert de compétences aux régions, aux communes et aux communautés
rurales »42. Cela peut être interprété comme étant l’une des raisons qui ont justifié le vote de
la loi n° 2013-12 du 28 décembre 2013 portant Code Général des Collectivités Locales afin de
corriger les manquements de la législation antérieure en matière de collectivités locales.
Une collectivité locale est une entité administrative autonome sur le plan administratif et
financier. Elle a la possibilité d’avoir des ressources propres, de gérer des affaires propres
même si ses actes sont soumis à un contrôle a posteriori des autorités administratives, appelé
le contrôle de légalité.
A la faveur de la dernière réforme administrative portant acte 3 de la Décentralisation43, nous
avons au Sénégal deux ordres de collectivités locales à savoir le département et la commune
(cette dernière nous intéresse le plus dans le cadre de cette étude).
Une commune est une collectivité publique et politique administrée par un conseil municipal
sous la direction d’un maire élu. Elle est constituée d’une zone géographique clairement
définie. La commune est le plus petit niveau de l’organisation territoriale, elle-même incluse
dans un département.
Ce Conseil municipal a des attributions avérées en matière foncière et domaniale. Il s’agit,
entre autres, de délibérer sur :

42 SOW, Abdoul Aziz, Décentralisation, domanialité nationale et gestion des conflits fonciers à l’aune du
pluralisme juridique au Sénégal, extrait de l’ouvrage collectif, « The problem of violence : local conflict
settlement in contemporary Africa », Allemagne, 2011

43 Lors du Conseil des ministres du 07 juin 2012 tenu à Saint-Louis, le Président de la République a décidé
de faire le bilan de la décentralisation et d’en poser l’Acte III. Le processus de l’Acte III de la
décentralisation a été lancé officiellement le 19 mars 2013 à l’hôtel King Fahd Place. La vision de l’Acte 3
est « Organiser le Sénégal en territoires viables, complétifs et porteurs de développement durable à
l’horizon 2022. » Son objectif est de renforcer la décentralisation et la territorialisation des politiques
publiques,

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

- L’attribution des parcelles du domaine national sises dans les zones urbaines (et
rurales depuis l’avènement de l’Acte III de la Décentralisation) ;
- Les avis sur les projets ou opérations initiés par l’Etat ou autres particuliers sur le
domaine public maritime ou fluvial ;
- La gestion des zones du domaine public maritime et fluvial dotées de plans
d’aménagement spéciaux (pour la partie de ces zones dont la gestion est déléguée à la
commune par l’Etat) ;
- La gestion des terroirs agricoles situés dans les zones urbaines ;
- Les plans d’occupation des sols et aménagement des terres.

Le maire qui dirige ce Conseil municipal est chargé de l’exécution des délibérations du
Conseil municipal en matière foncière et domaniale et assure la présidence de la commission
d’attribution des parcelles issues du lotissement urbain.
Au niveau des collectivités locales, une chose demeure certaine, l’érection et l’organisation de
services fonciers internes (disons commissions) animés par des ressources humaines de
qualité spécialisées en problématiques foncières et domaniales, fait défaut (Paragraphe 1).
Une telle carence s’explique par une certaine volonté d’avoir une mainmise sur le foncier
local souvent matérialisée par un accaparement des terres (Paragraphe 2).

Paragraphe 1- Une organisation critique des services fonciers et domaniaux


dans les communes ciblées
Au sein des collectivités locales, doit exister une commission domaniale présidée par
le maire qui y a d’ailleurs, dans le cadre de ses fonctions exécutives, un pouvoir de règlement
des litiges. Cette commission a la charge d’instruire tous les dossiers fonciers, de la demande
d’affectation ou d’attribution44, au suivi de la mise en valeur. Considérée comme une sorte
d’observatoire, cette commission se charge de toutes les questions qui peuvent se poser en
matière domaniale. Elle instruit les demandes, analyse les plaintes et essaie de donner des
solutions aux différents litiges fonciers et domaniaux qui lui sont, en principe soumis par les
populations. A cet effet, et pour rendre des décisions justes, la commission se rend souvent
sur les lieux pour entendre les parties en conflit, mais également les témoins à même de
corroborer les dires de l’une ou l’autre des parties.
Malgré toute cette organisation prévue par les textes, on se rend compte, à l’analyse, que la
difficulté majeure au sein des communes de Ngor, Ouakam et Yoff et au-delà, de beaucoup
d’autres communes du Sénégal, est relative aux questions foncières et domaniales. Malgré

44 Concernant les dépendances du domaine national sises en zone urbaine


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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

l’importance de leurs compétences en matière de gestion foncière et domaniale, les


communes n’ont pas le personnel qualifié nécessaire pour assurer efficacement cette mission.
Et souvent, du fait des changements d’équipes municipales lors des élections locales, les
dossiers fonciers mal tenus se perdent, et chaque équipe nouvellement installée, voulant
asseoir sa gestion sur des bases saines, a tendance à faire tabula rasa de beaucoup d’actes
posés par leur prédécesseur. C’est conscient de cela que l’actuel maire de la commune de
Yoff et par ailleurs ministre des collectivités locales, tout juste après son élection, avait
préconisé le blocage systématique de tous les dossiers fonciers qui étaient en instance au
niveau de la commune. Les faits lui donneront raison puisque l’essentiel de ces dossiers
étaient relatifs aux terrains sis derrière la cité Tobago, dans une zone comprise dans le
domaine privé de l’Etat et qui, par la suite, seront au cœur du plus grand scandale foncier
urbain de Dakar. Ces dossiers étaient en quête d’une éventuelle « approbation-légalisation »,
par le maire. Ce qui pouvait impliquer sa responsabilité directe, dans le cadre de ce scandale
foncier.
Une autre difficulté éprouvée par les communes relativement aux questions foncières et
domaniales, est l’absence de collaboration de certains services de l’Etat. En effet, à la mairie
de Ouakam et à celle de Yoff, les agents se sont plaints du fait que le Cadastre « refuse » de
leur faire la situation foncière des terrains situés sur leur territoire communal de sorte qu’ils
puissent savoir avec exactitude quels terrains relèvent directement de la gestion municipale,
quels autres appartiennent à des privés, et quels autres terrains relèvent du domaine de l’Etat
ou encore du domaine national. Toutes les correspondances adressées à ce service à cet effet,
sont restées sans suite. Une plainte logique quand on sait qu’aucune raison ne justifie ce
défaut de collaboration. Et sans une maitrise réelle de l’assiette foncière sur laquelle elle est
censée exercer ses compétences, la commune se retrouve, quelque part, handicapée alors
qu’elle a des missions foncières incontestées, notamment l’élaboration du plan général
d’occupation des sols, des projets d’aménagement, de lotissement, d’équipement des
périmètres affectés à l’habitation ainsi que l’autorisation d’installation d’habitations ou de
campements, de même que l’affectation et la désaffectation des terres du domaine national, et
la liste est loin d’être exhaustive. Sans donc cette maitrise de l’assiette foncière placée sous la
gestion communale, des erreurs peuvent être facilement commises.
Pour pallier ces deux problèmes, il conviendrait d’exhorter les services de l’Etat et les
démembrements de ce dernier, à travailler, davantage, en parfaite synergie afin de pouvoir
rendre leur action plus efficace et plus efficiente. De même, au niveau des collectivités
locales, le recrutement d’experts fonciers qui maitrisent la législation foncière et domaniale,
Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 31
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

de même que les règles d’urbanisme, doit être une priorité pour les maires (l’article 106 du
CGCL leur attribue compétence en la matière). Enfin une meilleure gestion des dossiers
fonciers et une attribution ou affectation rationnelle, équitable, sans magouille des terrains,
devra être préconisée. L’expérience a montré que les proches des autorités municipales sont
souvent privilégiés dans le processus distribution des parcelles au détriment des autres
populations.
En dehors de leurs proches, eux aussi s’arrangent pour devenir d’importants propriétaires
fonciers. Ce phénomène est souvent désigné sous l’expression « accaparement des terres ».

Paragraphe 2- Une certaine propension des acteurs locaux du foncier à


l’accaparement des terres

« La croissance démographique est allée de pair avec un vigoureux processus


d’urbanisation. Au niveau mondial, la crise alimentaire et énergétique ainsi que la perte de
l’hégémonie économique et politique de l’Occident ont conduit à une tendance croissante des
Etats occidentaux aussi bien qu’asiatiques à envisager une mainmise sur la terre en Afrique
comme une manière possible de s’assurer une solution à leurs besoins énergétiques et
alimentaires. Le terme souvent utilisé pour désigner ce phénomène mondial est
l’accaparement des terres. Comment ces évolutions influent-elles sur les conflits concernant
le foncier au Sénégal ? »45.

En posant le problème en ces termes, c’est comme si le Sénégal était victime d’un
accaparement des terres de la part d’acteurs étrangers alors qu’en réalité les faits montrent que
ceux qui sont chargés de la gestion du foncier notamment les élus locaux sont, dans une très
large mesure, à l’origine de cet accaparement des terres. Soit ils s’approprient d’importantes
portions de terres, soit ils en facilitent l’appropriation par leurs proches ou autres acteurs
étrangers au grand dam des populations locales.

Pis, il n’est pas rare de voir des élus locaux englués dans des histoires de vente illégale de
terrains au point de faire la prison. L’exemple d’un ancien maire de la commune de Ouakam
est assez édifiant à ce propos46.

45Mayke KAAG, Yaram GAYE et Marieke KRUIS, chercheurs au Centre d’Etudes Africaines de Lieden,
46L’actuel maire est lui-même impliqué dans deux affaires qui lui ont valu d’être auditionné par la Police,
courant mois d’août 2015. Sa propre belle-sœur a déposé une plainte contre lui, l’accusant d’avoir vendu
des terrains qui lui appartenait à elle.
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Ces accusations d’accaparement des terres sont généralement la cause des divergences entre
les populations de Ouakam et la mairie, les premières accusant cette dernière de vouloir faire
une mainmise sur toutes les portions de terres disponibles apparemment libres de toute
occupation physique mais appartenant traditionnellement à des familles bien identifiées, cette
dernière arguant que ces terres appartiennent au territoire communal et en conséquence, sont
sous sa gestion ; ce qui a créé un climat délétère de méfiance entre autorités coutumières et
autorités municipales.
Cette méfiance des maires est de plus en plus dirigée contre les agents des Impôts et des
Domaines et de l’Urbanisme. A la base de cette mésentente qui, du reste, n’est pas générale,
on retrouve la fausse compréhension qu’ont certains élus locaux de la matière foncière et
domaniale qui pensent que toute portion de terre sise dans l’enceinte de la commune relève de
leur gestion sans pour autant faire la distinction entre domaine national, domaine privé de
l’Etat et domaine public. Ce qui justifie les récentes sorties médiatiques lors desquelles lesdits
agents sont vertement attaqués47.
Et il y’a pis, l’accaparement des terres semble se retourner, de plus en plus, contre les acteurs
locaux du foncier : « la terre finit toujours par prendre sa revanche sur l’homme », dit
l’adage. En effet, actuellement, dans le cadre de la coopération à la décentralisation, un
important financement (les fonds sont déjà disponibles) a été proposé à la mairie de Yoff
pour l’érection d’un poste de santé, clefs à main. Mais la commune n’a pas pu bénéficier, en
définitive, de ce projet face à son incapacité de trouver une assiette foncière à même
d’accueillir un tel investissement.
Ces exemples témoignent à suffisance de la négligence dont font montre, certaines institutions
dotées de compétences en matière de gestion foncière et domaniale et ces manquements,
failles et défaillances sont grandement sources de conflits. Et lorsque ces litiges parviennent
au juge, ce dernier n’hésite pas, pour affirmer l’effectivité des règles selon lesquelles nemo
auditur censetur legem (nul n’est censé ignorer la loi) et que tous les citoyens sont égaux
devant la loi, à condamner l’Etat et ses démembrements s’il s’avère que ces derniers sont
fautifs.
Mais ces failles et sources de conflits ne sont pas qu’institutionnelles, dans bien des cas elles
sont d’origine textuelle.

47Voir l’émission « Toute la vérité » du 25 mai 2015 lors duquel le maire de la commune de Mermoz-
Sacré-Cœur a traité les agents des Impôts et des Domaines de tous les noms d’oiseaux
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Section 3- Des litiges provenant de l’application des textes pris en matière foncière et
domaniale

Pour élaborer une bonne politique foncière et domaniale, il est impératif de tenir
compte des réalités socio-économiques de la population. Pour ce faire, la démarche inclusive
semble être la plus bénéfique dans la mesure où elle consiste à une collaboration entre tous les
acteurs du foncier afin d’adopter des mesures consensuelles insusceptibles d’être contestées
dans le cadre de leur application.
Malheureusement, ce n’est pas toujours que l’Etat du Sénégal procède de la sorte ; ce qui
amène des résistances de la part des populations à l’application optimale des textes pris en
matière foncière et domaniale. Tantôt, c’est leur caractère apparemment inadapté aux réalités
socio-économiques des populations qui est critiqué (Paragraphe 1), tantôt c’est leur caractère
dispersé qui semble ne pas convenir aux populations (Paragraphe 2).

Paragraphe 1- Des textes parfois inadaptés aux réalités sociologiques des


populations sises dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff

Aucune politique foncière et domaniale, aussi performante soit-elle, ne saurait être


viable si elle n’est pas calquée sur les réalités socio-économiques des populations. La
meilleure manière de faire des lois est de partir des attentes de la population, de leurs
desiderata, pour en faire des règles générales et abstraites qui leur seront applicables et
opposables.
Faute de quoi, des velléités de résistance pourraient naitre de part et d’autres. Ce qui rend
ineffectives, ces lois impopulaires. Marc DEBENE avait donc raison de dire « qu’en matière
foncière, on légifère toujours en tremblant ».
Pire encore, le Sénégal étant un pays où l’alphabétisation n’est pas intégrale, beaucoup de
couches de la population ne sont même pas au courant de l’existence de certaines lois et
autres textes règlementaires en matière foncière et domaniale (car si en principe nul n’est
censé ignorer la loi, la réalité est que ceux qui l’ignorent sont plus nombreux que ceux qui la
connaissent). La gestion de leurs terres se fait donc essentiellement par des procédés
coutumiers.
C’est ce constat-là qui fera dire au CONGAD qu’il faut « ouvrir la CNRF aux religieux, chefs
coutumiers, leaders communautaires, ONG et organisations paysannes pour organiser un
dialogue structuré avec tous les porteurs d’enjeu »48

48 Relaté dans un article de Abdoul Aziz SECK paru sur le site www.lesenegalais.net le jeudi 02 mai 2013
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Et parmi ceux qui ont connaissance de certains textes, leur résistance est quelques fois
justifiée et est essentiellement relative à la loi sur le domaine national.
En effet, le texte le plus décrié en la matière est incontestablement la loi n° 64-46 du 17 juin
1964. Nous allons analyser les raisons qui expliquent cette résistance.
Dans la conscience collective des populations des communes de Ngor, Ouakam et Yoff, cette
loi est un instrument de spoliation par l’Etat, des terres qu’elles ont héritées de leurs ancêtres
car l’article premier49 de la loi sur le domaine national abroge de facto le régime coutumier de
la tenure des terres en vigueur jusque-là. Cette loi a sauvegardé la propriété de ceux qui
détenaient les terres selon les règles du code civil et du régime de l’immatriculation au
détriment de ceux qui détenaient collectivement ou individuellement des droits fonciers
coutumiers sur la terre50.
L’article premier de la loi n°64-46 a versé les terres qui jusque-là appartenaient à la
communauté des autochtones dans une sorte de réserve de l’Etat où ce dernier puiserait par la
voie de l’immatriculation pour augmenter son patrimoine immobilier propre au détriment des
autres collectivités.
Il faut rappeler que la loi relative au domaine national avait accordé en 1964, aux personnes
qui avaient réalisé sur leurs terres des constructions, installations ou aménagements
considérés comme une mise en valeur à caractère permanent par l’administration compétente,
un délai de six mois à compter du 29 août 1964 pour en demander l’immatriculation à peine
de forclusion.
Donc depuis le 30 février 1965, tous les propriétaires coutumiers qui n’ont pas demandé une
telle immatriculation sont considérés, juridiquement, comme étant forclos. Or au moment où
cette forclusion théorique, juridique a eu lieu, ces personnes occupaient effectivement ces
terres censées tomber dans le domaine national et ironie du sort, elles les occupent pour
l’essentiel jusqu’à aujourd’hui sans que l'Administration ne puisse les déloger ou détruire
leurs impenses.
La loi sur le domaine national a eu pour conséquence effective, d’une part la consolidation de
la propriété des détenteurs des terres immatriculées, une faible minorité de la population
établie dans les villes, et, d’autre part, la disparition du régime coutumier entrainant avec elle

49 “Constituent de plein droit le domaine national toutes les terres non classées dans le domaine public,
non immatriculées ou dont la propriété n’a pas été transcrite à la Conservation des hypothèques à la date
d’entrée en vigueur de la présente loi. Ne font pas non plus partie de plein droit du domaine national, les
terres qui, à cette même date, font l’objet d’une procédure d’immatriculation au nom d’une personne autre
que l’Etat »
50 Alla KANE, ibidem

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la perte de tous les droits qu’y détenaient depuis longtemps, la grande majorité de la
population vivant essentiellement en milieu rural et dans certains villages traditionnels.
En réalité tous les détenteurs des terres en vertu du régime coutumier, hérité des ancêtres ont
été spoliés de leurs droits au profit exclusif de l’Etat. Ce que traduisent clairement ces termes
de l’exposé des motifs de la loi : « l’Etat, héritier légitime des anciens pouvoirs coutumiers
devient l’unique « maitre de la terre » qui est purgée de tous droits et érigée en domaine
national ».
Cette situation portant sur de vastes étendues de terres, au détriment d’une non moins vaste
majorité de la population, constitue l’origine lointaine des conflits et litiges fonciers
d’aujourd’hui qui envahissent notre quotidien en faisant les choux gras de la presse.
Quelque part, nous pouvons dire que la loi sur le domaine national a eu largement le temps de
faire ses preuves en ce qui concerne la mission qui lui était assignée et de révéler ses limites à
l’épreuve des faits. Son bilan tarde à être fait et pourtant son application continue de révéler
ses insuffisances qui militent largement en faveur de l’avènement d’une réforme foncière en
profondeur bien adaptée aux réalités économiques, environnementales sociales et culturelles
de notre pays.
Parmi les critiques susceptibles d’être formulées à l’encontre de la loi relative au domaine
national, nous pouvons retenir les suivantes :
 A l’article 7 de la loi 64-46, il est fait allusion à des décrets pris après avis des
comités régionaux de développement censés répartir en zones des terroirs et zones
pionnières les terres du domaine national autres que celles situées dans les zones
urbaines et classées. Seulement, depuis 1964, ces décrets n’ont toujours pas encore
été pris. D’où le flou et la confusion qui règnent et sous le couvert duquel les
spéculateurs fonciers agissent et créent les nombreux conflits fonciers qui ne cessent
de nous assaillir ;
 L’article 8 dispose que les terres de la zone des terroirs sont affectées aux membres
des communautés locales qui assurent leur mise en valeur et les exploitent sous le
contrôle de l’Etat. Mais en l’absence de délimitation sur le terrain, on comprend bien
la provenance des attributions abusives que font certains élus locaux dans la gestion
de ces terres qui sont destinées exclusivement aux membres de leurs communautés.
Une application stricte de cette disposition aurait permis d’éviter ce qui s’est passé à
Mbane, par exemple ;
 L’article 13 de ladite loi dispose que l’Etat ne peut requérir l’immatriculation des
terres du domaine national constituant des terroirs affectés par décrets en vertu de
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l’article 11 que pour la réalisation d’opérations déclarées d’utilité publique. Cette


disposition constitue en elle-même une limite à l’étendue du domaine national dans la
mesure où l’Etat peut retirer à une parcelle les caractéristiques qui fondaient sa
domanialité nationale (imprescriptibilité, inaliénabilité etc.) suite à une
immatriculation. Ce qui a poussé d’aucuns à parler de tentative de privatisation du
domaine national.

Nous pouvons étendre ces critiques au décret n° 64-573 du 30 juillet 1964 fixant les
conditions d’application de la loi sur le domaine national.
En effet, en son article 26, nous pouvons lire qu’il est constitué pour chaque terroir un dossier
foncier dont la composition sera fixée par arrêté du «Ministre chargé des finances, de
l’économie rurale et du plan ». Mais ici également, ces dossiers fonciers tardent à voir le jour.
Et dans l’ensemble, les deux faiblesses congénitales fondamentales du régime foncier
coutumier se manifestent. L’absence de délimitation physique sur le terrain des différentes
catégories de terres du domaine national fixées par la loi et l’inexistence de leur prise en
charge dans des registres fonciers pouvant permettre le suivi par écrit.
Enfin, comme nous l’avions vu plus haut, la loi relative au domaine national avait accordé en
1964, aux personnes qui avaient réalisé sur leurs terres des constructions, installations ou
aménagements considérés comme une mise en valeur à caractère permanent par
l’administration compétente, un délai de six mois à compter du 29 août 1964 pour en
demander l’immatriculation à peine de forclusion. Ce qui est le cas depuis le 30 février 1965.
Ces terres appartiennent dès lors au domaine national. Or, en vertu de l’article 35 alinéa 1 de
la loi n° 2011-07 du 30 mars 2011 portant régime de la propriété foncière, les créanciers des
personnes forcloses de leur droit d’immatriculer peuvent eux, le faire afin de saisir ces terres
et les faire vendre devant le Tribunal régional (devenu TGI). Par cette disposition, le
législateur admet pour les créanciers, ce qu’il a refusé pour les propriétaires depuis le 30
février 1965.
Cette disposition manque, à bien des égards, de cohérence puisque dans la rigueur du
principe, un terrain du domaine national est incessible, non patrimonial, imprescriptible.
Cette possibilité constitue une limite de plus à l’étendue du domaine national.
Voilà sommairement, quelques raisons explicatives de la résistance des populations de la zone
ciblée et au-delà, des populations rurales, à l’application optimale de certains textes pris en
matière foncière et domaniale. Cette situation est grandement source de conflits fonciers car à
Ouakam, par exemple, vu que la population considère la loi sur le domaine national comme

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un instrument de spoliation de leurs terres, elles continuent à vendre des terrains du domaine
national en conseillant à leurs acquéreurs d’aller régulariser au niveau des Domaines, tout en
sachant qu’une telle opération serait refusée. Ce n’est qu’après s’être rendu au service des
Domaines territorialement compétent, que le nouvel acquéreur se rend compte de la
supercherie et s’attaque à son vendeur.
Une meilleure communication de la teneur des lois et règlements aux populations, surtout
celles qui sont dans les zones rurales, permettrait de résoudre ou d’éviter pas mal de
problèmes. Mais le caractère dispersé de ces textes n’aide pas à la concrétisation d’une telle
ambition.

Paragraphe 2-Des textes épars parfois pris sans documents interprétatifs


Au Sénégal, nous avons une foultitude de textes régissant la matière foncière et
domaniale (Loi 64-46 relative au domaine national, loi 76-66 portant Code du domaine de
l’Etat, loi 76-67, loi 87-11, loi 94-64, loi 2011-06, loi 2011-07 portant organisation de la
propriété foncière au Sénégal etc.). Cette variété des textes est une richesse en soi car elle
témoigne de toute l’importance que l’Etat du Sénégal accorde à la matière foncière et
domaniale mais a ceci de regrettable que les textes sont éparpillés.
Cette situation est même très critiquée dans le document portant Termes de Référence du
PAGEF : « parmi les principales faiblesses du foncier au Sénégal, il est noté une multiplicité
des textes anciens et disparates. Cette insuffisance a un impact négatif sur l’environnement
juridique actuel qui ne permet pas de mettre en œuvre toutes les modernisations
nécessaires ».
En plus de cela, les documents interprétatifs, censés permettre une meilleure compréhension
et une application uniforme de la législation foncière et domaniale, ne sont parfois pas pris ou
bien le sont tardivement. A titre illustratif, le décret d’application du CDE en ce qui concerne
le domaine public n’a jamais été pris alors que celui portant application dudit code en ce qui
concerne le domaine privé de l’Etat a été pris depuis 1981 51 . Cette situation n’est pas
spécifique à la législation foncière et domaniale car même la circulaire interprétative de la loi
2012-31 portant CGI n’est toujours pas disponible.
Cependant, l’on devrait s’inspirer du CGI (qui, depuis sa dernière réforme centralise
quasiment tous les textes à incidence fiscale), pour fondre dans un seul et même code tous les
textes régissant la matière foncière et domaniale.

51 Décret n° 81-557 du 21 mai 1981 portant application du CDE en ce qui concerne le domaine privé de
l’Etat
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Ce « Code Général du Foncier » aurait l’avantage de faciliter la recherche des dispositions


applicables en cas de litige foncier (dans la mesure où le juge n’aura pas à consulter des lois et
règlements épars), d’avoir une vue synoptique sur la règlementation foncière, de pouvoir
confronter les textes afin de juger de leur pertinence, de leur adéquation et de leur cohérence,
de faciliter le travail des acteurs du foncier (Domaines, Conservation, Cadastre, collectivités
locales) et autres experts privés travaillant sur le foncier, et d’en faciliter enfin les réformes
ultérieures notamment en ce qui concerne le « toilettage des textes ».
En effet, il est plus aisé de corriger un corpus textuel unique que de courir derrière une
difficile mise en harmonie de dispositions éparses.
De plus, à travers un inventaire critique, on devrait aboutir à des propositions d’actualisation
des textes régissant la sphère foncière, améliorer la gouvernance foncière par la facilitation de
la révision du cadre législatif et réglementaire actuel. En effet, un cadre législatif et
réglementaire maîtrisé et simplifié permet une compréhension plus facile des textes, d’asseoir
des procédures harmonisées et détaillées dans un manuel garantissant un traitement uniforme
et transparent pour l’usager et le citoyen.
A ce propos, un regret des acteurs du foncier a été exprimé dans le document portant Termes
de Référence (TDR) du PAGEF à la suite de l’atelier de partage et de validation de
l’inventaire et de la revue critique des procédures foncières, domaniales et cadastrales : « à
l’heure actuelle, il n’existe pas au niveau de la DGID, ni de manuels de procédures
formalisés et opérationnels, accessibles par entité séparée (Domaines, Conservation foncière,
Cadastre), ni de manuels de procédures accessibles par processus couvrant les chaines
d’activités des trois entités du bloc foncier susnommées ….
Ce qui existe par contre, ce sont des bribes de procédures, de notes de services et des
documents, épars qui sont détenus par certains agents à titre personnel. 52»
L’élaboration de manuels harmonisant toutes les procédures en matière foncière et domaniale
de sorte à faciliter la tâche au bloc foncier semble être une exigence du moment.
Avec la réforme foncière qui se profile à l’horizon, l’espoir en la concrétisation d’un tel projet
semble être permis.
Cette réforme s’articulera essentiellement autour des deux volets suivants :
- Rationnaliser et rendre transparent le dispositif de gestion foncière ;

- Améliorer la disponibilité, la fiabilité et l’accessibilité des données foncières et domaniales.

52 Ces manuels de procédure sont en train d’être confectionnés et seront bientôt disponibles.
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A la suite des développements précédents, nous pouvons dire que les conflits fonciers sont
légion au Sénégal. Mais si dans bien des cas ces litiges sont dus à l’action directe ou indirecte
de l’Etat, dans d’autres cas l’Etat n’y est pour rien. On dit à ce propos que leurs sources sont
extra-étatiques.

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CHAPITRE 2- LES SOURCES EXTRA-ETATIQUES DU CONTENTIEUX EN


MATIERE FONCIERE ET DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE NGOR,
OUAKAM, YOFF

Tous les litiges fonciers et domaniaux ne concernent pas directement l’Etat. Mais ce dernier
n’y est en réalité jamais écarté car même pour les litiges fonciers auxquels il n’est pas
« partie », il est tout de même sollicité soit en tant qu’arbitre, soit en tant que celui qui doit
rétablir la ou les parties lésées dans leur bon droit.
En effet, la ressource foncière étant devenue une source incontestable de richesse, elle
polarise toutes les convoitises, en éveillant l’instinct territorial des individus et du groupe.
C’est cette convoitise acharnée qui amène les populations à commettre un certain nombre de
pratiques souvent sources de conflits fonciers.
De même, l’implication des autorités traditionnelles dans la répartition des terres au niveau de
Ngor, Ouakam et Yoff, sur des critères on ne peut plus nébuleux, pose souvent d’énormes
difficultés et mettent l’administration des Domaines dans une situation très délicate.
Afin de mieux cerner tous ces aspects, nous allons d’abord analyser les litiges fonciers dont
l’origine se trouve dans les pratiques illégales des particuliers (section 1) et ensuite en venir
aux litiges fonciers qui trouvent leur fondement dans la survivance des modes de tenure
coutumières des terres (section 2).

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Section 1 –La part de responsabilité des particuliers dans la naissance de litiges


fonciers et domaniaux
La population lébou est réputée être très attachée à la terre. C’est pourquoi dans les
zones ciblées pour notre étude, il n’est pas rare d’y voir des conflits fonciers qui finissent par
des querelles intestines qui disloquent des familles entières, des guerres fratricides, tellement
la terre y possède, au-delà de sa valeur économique, une valeur symbolique d’une dimension
assez rare.
Une étude empirique réalisée sur le terrain, comparée aux cas traités par les juridictions et qui
concernent la zone, nous ont permis de sérier les contentieux fonciers et domaniaux du fait
des particuliers en deux catégories :
- Les litiges provenant des agissements illégaux des populations (paragraphe 1) ;
- Les litiges provenant de la défaillance des populations concernées dans l’exécution de
leurs obligations contractuelles qui les lient soit avec l’Etat soit avec d’autres
particuliers (paragraphe 2)

Paragraphe 1- Des litiges provenant des agissements illégaux des populations


concernées
Les cas les plus fréquents de litiges fonciers recensés sur le terrain opposent les
populations entre elles-mêmes ou bien ces dernières avec l’Etat ou encore leur mairie. Elles
atteignent souvent une acuité telle que les modes de résolution alternatifs des conflits n’y
peuvent rien et ils ne trouvent généralement de solution satisfaisante, que devant le prétoire
du juge. Ces cas précités tournent autour :
- des occupations anarchiques sans droit ni titre : c’est le cas le plus fréquent. Des
personnes ne bénéficiant ni d’un bail encore moins d’un titre foncier, se permettent de
construire, sur des terrains appartenant à l’Etat, à d’autres particuliers, ou des terrains
dont la gestion est confiée aux communes, sans passer par les procédures classiques
qui permettent la jouissance légale d’un terrain (acquisition à titre onéreux, échange,
attribution ou affectation d’une parcelle de terrain, terrain reçu en dation en paiement
etc.). Ce sont des personnes qui se basent sur et abusent de la clémence de
l’administration ou des véritables propriétaires des terrains sur lesquels ils construisent
car elles se disent que quoi qu’il puisse advenir, leurs constructions,
quoiqu’irrégulières, ne seront pas démolies en raison de considérations d’ordre social
(la décision de démolition est, en effet, très lourde à assumer ;les propriétaires
préféreront généralement négocier pour trouver une solution à l’amiable, à travers
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

laquelle tout le monde y trouve son compte, plutôt que de recourir à la DSCOS, par
exemple, aux fins d’une éventuelle démolition).

Mais dans d’autres cas aussi, ces conflits sont tout bonnement transférés vers le juge pour
une résolution judiciaire. Là aussi, le juge est confronté à la même délicatesse de la
question surtout lorsque sa décision aboutit nécessairement à une expulsion ou une
démolition.
L’autre problème lié à ces constructions irrégulières, est l’absence d’autorisation de
construire préalablement à ces constructions.
En effet, puisque ces constructions sont faites sans droits ni titres, les populations qui les
font n’introduisent aucune demande au niveau de l’urbanisme aux fins d’obtenir ladite
autorisation (l’Urbanisme se charge de l’instruction du dossier mais la délivrance du
document est désormais du ressort des maires avec l’Acte III de la décentralisation). Cette
violation des règles établies en matière de construction constitue un danger potentiel car
ces impenses peuvent être érigées dans des zones non aedificandi, parce que fortement
inondables ou non destinées à l’habitat. C’est le cas des constructions érigées dans « la
bande verte de Ouakam » qui, à la base, n’était pas destinée à l’habitat.
- Les oppositions à la prise de possession des terrains attribués par l’Etat : ces
oppositions sont la conséquence directe de la négation des droits coutumiers par l’Etat.
Soit elles résultent du fait que des personnes occupaient ces terrains depuis longtemps
et les considéraient comme leur propriété sur la base de droits coutumiers soit qu’elles
les exploitaient effectivement en guise de champs.

A Ouakam, une pratique est courante. Si ces populations qui occupaient initialement ces
terrains objets d’une nouvelle attribution ne peuvent plus continuer à les occuper parce
qu’étant déguerpis par exemple, elles empêcheront, par des opérations de sabotage, au
nouvel attributaire d’entrer en jouissance des lieux. Ce dernier est généralement obligé de
transiger avec les populations autochtones pour arriver à une issue heureuse du problème ;
- Le contentieux du fait des prêts de terrains : le problème qui se pose à ce niveau
concerne généralement la restitution de ce terrain objet du prêt. Le cas est
généralement le même. Un individu A prête son terrain à son ami ou parent B. La
personne B décède mais n’avait pas pris la précaution de dire à ses héritiers qu’on lui
avait prêté ledit terrain. Ces derniers pensant en être les héritiers légitimes veulent
procéder à sa vente, A ou les héritiers de A s’y opposent revendiquant leur droit de
propriété sur ledit terrain et c’est le début des hostilités. Ces situations sont de plus en
Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page
44
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

53
plus rares mais existent tout de même à Ouakam . Ou bien encore A décède le
premier, ses héritiers sachant qu’il avait prêté un terrain à B envisagent de le reprendre
pour les besoins de la dévolution successorale. Ce dernier refuse de rétrocéder ledit
terrain arguant qu’il le lui aurait vendu par acte sous seing-privé perdu, sans témoins
ou bien qu’il le lui aurait tout simplement offert. Ces cas aussi aboutissent très souvent
devant le tribunal régional. Mais à ce niveau un problème se pose très fréquemment :
celui de l’administration de la preuve que A était effectivement propriétaire du terrain
objet du prêt et qu’il ne l’avait pas vendu par la suite. Le juge ordonne généralement
des enquêtes, procède à des recoupements ou à des demandes d’informations auprès
du service de la Conservation foncière compétent afin d’établir le véritable
propriétaire. Si ce terrain n’avait pas été immatriculé, ou inscrit au niveau de la
Conservation foncière, le problème restera entier.
- Les empiètements sur la propriété d’autrui : il n’est pas rare de rencontrer dans les
communes de Ngor, Ouakam et Yoff des personnes qui empiètent volontairement ou
involontairement sur le terrain d’autrui. Le cas le plus fréquent est celui d’une
personne qui bénéficie, par exemple d’un bail portant sur 250 m2 mais qui, lors de la
demande de cession définitive, introduit une demande qui porte sur 300m2 (le cas est
également valable pour un affectataire sollicitant une régularisation par voie de bail).
Il faut, dans ce cas de figure, une grande vigilance de la part des services du cadastre
pour préciser la superficie normale du terrain afin d’éviter d’éventuelles contestations.

Il peut aussi s’agir de personnes qui construisent sans autorisation de construire sans
aucune maitrise véritable de l’assiette foncière qui leur appartient. Avec la nouvelle
compétence dévolue aux maires en matière de délivrance des autorisations de construire,
ce phénomène devrait pouvoir être subjugué en raison des contrôles fréquents effectués
par l’équipe municipale aux fins de vérifier l’existence du document administratif
préalablement à toute construction.

- Les ventes multiples portant sur une même parcelle de terrain : c’est le cas le plus
fréquent au niveau des zones ciblées. La même parcelle est vendue à deux ou plusieurs
personnes différentes. Cette situation a deux raisons principalement : la cupidité et la
malhonnêteté du vendeur, et la négligence ou l’ignorance de l’acquéreur.

53 Informations recueillies auprès du chef de quartier de Ouakam-Asecna Abdoulaye SIDIBE


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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

En effet, pour mieux ferrer leurs victimes, les vendeurs de mauvaise foi leur déconseillent
vivement de se rapprocher des services des impôts et domaines sous prétexte que ces
derniers leur réclameront, (en sus du prix d’acquisition déjà payé), des droits
d’enregistrement de 10% (récemment ramenés à 5%) de la valeur du terrain et des frais
de publicité foncière de 1%. Une telle information apeure certains acquéreurs (et pourtant
c’est dans leur intérêt de procéder à une telle opération) et c’est de cette peur-là dont
profitent les vendeurs véreux pour commettre leur forfaiture alors qu’une simple
demande d’états des droits réels aurait permis à l’acquéreur de vérifier si effectivement le
bien appartient ou pas à la personne qui prétend en être la propriétaire et voir
éventuellement si le bien en question n’est pas grevé d’une hypothèque ou d’une
quelconque autre clause d’indisponibilité.

Le document délivré à l’acquéreur plumé est généralement un simple acte de vente sous-
seings privées ou bien la photocopie du titre foncier ou encore la copie retrouvée d’un TF
perdu, après délivrance d’un duplicata, quand on sait que le duplicata (qui n’est, en
principe, délivré qu’après la perte de la copie du TF délivrée par les services de la
Conservation foncière), rend caduque la copie elle-même.

Une autre variante de cette infraction existe. Le droit l’appelle le stellionat. Ce terme
désigne l’aliénation du bien d’autrui ou la constitution d’une hypothèque sur le bien
d’autrui (généralement des terrains faisant l’objet de prêt), ou encore lors d’une vente, le
fait de cacher à l’acquéreur l’existence d’une hypothèque grevant l’immeuble. Le
stellionat est un délit civil dans beaucoup de pays, sanctionné par la nullité de l’opération.

Voilà, de manière ramassée, les cas les plus fréquents de litiges fonciers dont la source se
trouve dans certains agissements illégaux, surannés ou tout simplement involontaires des
populations sises dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff.
Mais dans bien des cas, la source du contentieux qui atterrit devant le prétoire du juge se
trouve dans l’inexécution des clauses contractuelles liant des personnes physiques entre
elles-mêmes ou ces dernières avec l’Etat du Sénégal.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Paragraphe 2- Des litiges provenant de la défaillance des populations


concernées dans l’exécution de leurs obligations contractuelles
Les baux consentis par l’Etat aux personnes physiques comme morales sur son domaine privé
sont généralement assortis d’un certain nombre de conditions, entre autres :
- une mise en valeur suffisante du terrain pendant une période bien déterminée (2 à 3
ans, en général) ;
- l’interdiction de changer la destination de la parcelle louée ;
- l’interdiction de sous-louer ou de céder en totalité ou en partie son droit au bail sans
l’autorisation préalable du Directeur chargé des Domaines ;
- l’obligation de payer les redevances et frais aux échéances fixées ;
- l’interdiction d’abandonner ou de ne pas entretenir le terrain loué et les constructions,
installations ou aménagements qui y sont réalisés ;
- l’interdiction de violer, dans le cadre de la mise en œuvre ou l’entretien du terrain
loué, la règlementation en matière d’hygiène, de salubrité, d’urbanisation et de
sécurité.

Le non-respect de l’une quelconque de ces conditions, peut entrainer la résiliation (annulation


qui ne produit ses effets que pour l’avenir) ou la résolution (annulation avec effet rétroactif),
sans indemnité, du contrat de bail liant initialement l’Etat au preneur.
Mais cette résiliation unilatérale du contrat de bail par l’administration n’est généralement pas
acceptée par le preneur déchu surtout dans les cas où, elle n’est précédée ni d’une mise en
demeure encore moins d’une notification de la décision de résiliation.
Mais lorsqu’elle est justifiée, cette résiliation est généralement confirmée par le juge, en dépit
de la contestation du preneur déchu. Cette possibilité de résiliation ne se limite pas aux baux
mais s’étend aussi aux autorisations d’occuper et titres similaires. C’est ainsi que dans son
arrêt n° 06 du 10 février 2011, « Madame DERIBE née Ndella Wade contre Directeur
Général des Impôts et des Domaines (Etat du Sénégal) »,la Chambre administrative de la
Cour Suprême a pu décider, suite à la résiliation d’une autorisation d’occuper le domaine
public, que : « l’arrêté de résiliation qui, entre autres, est fondé sur le défaut de paiement par
la requérante des redevances domaniales auxquelles elle est assujettie, est légalement justifié.
Les conditions de résiliation de l’autorisation d’occuper doivent être distinguées de celles du
recouvrement des redevances impayées au titre de cette opération.
Dès lors est mal fondé le moyen qui reproche au Ministre de l’Economie et des Finances
d’avoir résilié une autorisation d’occuper sans notification préalable d’un titre de perception
en vue du recouvrement des redevances »
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Mais ces inexécutions d’obligations contractuelles susceptibles de générer des conflits


fonciers et domaniaux ne concernent pas que les relations contractuelles entre l’Etat et des
particuliers. Cela concerne aussi la réalisation d’hypothèques conventionnelles inscrites sur la
propriété d’un débiteur défaillant, la vente sur saisie immobilière, à l’initiative d’un prêteur
personne physique ou morale (une banque ou toute autre structure à caractère financier, lors
d’une ouverture de crédit).
L’Etat également peut requérir l’inscription de telles sûretés et faire procéder à leur réalisation
si le débiteur de l’impôt ne s’en acquitte pas.
Cependant, même si le débiteur saisi, dont la maison ou le terrain est sur le point d’être
vendu, se sait être en faute, des contestations parviennent généralement au juge (des référés le
plus souvent compte tenu de l’urgence et de la délicatesse d’une telle procédure) qui, dans le
meilleur des cas, peut ordonner la suspension de la procédure, un sursis à exécution en tenant
compte d’un certain nombre de facteurs, notamment ceux sociaux.
Mais à cette protection du débiteur en position de faiblesse, se juxtapose la garantie des droits
et intérêts du créancier ; raison pour laquelle lorsque sa créance est sérieusement menacée, la
sûreté qui la garantissait est généralement réalisée.
En ce qui concerne les immeubles (foncier bâti et non bâti), leur vente est faite à la criée (aux
enchères publiques) devant la barre du Tribunal régional hors classe de Dakar devenu TGI.
Ces réalisations d’hypothèques et autres ventes d’immeubles de débiteurs défaillants est
grandement source de conflits fonciers. Et la plupart des terrains objets de ces ventes-là se
situent dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff comme en atteste le document à la page
suivante.
Ces mesures sont, en quelque sorte une sanction de l’inexécution des obligations
contractuelles souscrites par des débiteurs qui, par la suite, n’ont pas pu honorer leurs
engagements vis-à-vis de leurs créanciers.
Si ces cas demeurent des sources incontestables de litiges fonciers, il demeure qu’ils n’en sont
pas les seuls, un autre problème mérite d’être analysé : c’est celui lié à la survivance des
modes de tenure coutumière des terres dans les villages traditionnels de Ngor, Ouakam et
Yoff.

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 48
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Section 2- la survivance des pratiques coutumières en matière de gestion des terres


« En milieu urbain (…), la gestion foncière dans les milieux traditionnels lébou
(Ouakam, Yoff, Ngor) pose d’énormes difficultés du fait des conflits entre prétentions
coutumières et droit officiel ; très souvent l’Etat est mis devant le fait accompli ou la
crédibilité des actes qu’il délivre aux citoyens est fortement entachée avec les problèmes
récurrents de prise de possession »54.
Cette assertion révèle la subsistance de pratiques coutumières dans la gestion des terres dans
les villages traditionnels lébou. Or, ce qui caractérise la gestion coutumière des terres est, de
prime abord, une imprécision dans les limites des terres qui appartiennent aux uns et aux
autres et en l’absence de l’intervention de service technique approprié (notamment le
Cadastre) pour procéder à une telle délimitation, des empiètements et accusations d’occuper
illégalement le terrain d’autrui sont très fréquentes dans la zone.
Ces délimitations problématiques (Paragraphe 1) sont donc une source incontestable de
conflits fonciers aussi bien à Ngor, Yoff qu’à Ouakam.
De même, on note une très forte implication des autorités coutumières, notamment les
djaraffs, dans cette répartition (disons vente) des terres dans la zone, de surcroit à Ouakam.
Cette situation en plus d’être source de conflit (Paragraphe 2), est une grande source de perte
de recettes pour l’Etat (nous verrons comment) et d’insécurité juridique pour les acquéreurs
de ces terrains.
Enfin, l’action des spéculateurs fonciers dans la naissance de litiges (qui, dans bien des cas,
agissent à travers des personnes morales de droit privé) sera envisagée (Paragraphe 3).

Paragraphe 1 –Des délimitations problématiques des terrains


Il est extrêmement difficile de délimiter avec précision des propriétés sociologiques en
raison surtout de leur caractère coutumier. En effet, les terrains qui ont aujourd’hui servi de
support à l’érection de bâtiments dans les villages traditionnels lébou, étaient autrefois
délimités par des cibles mobiles, ou par la pose de piquets suite à des témoignages faits par les
notables et autres voisins sur les étendues réelles ou supposées des terrains ou encore par la
plantation de « salaanes ». Or cette délimitation devrait être l’œuvre des services techniques
notamment celui du Cadastre. Mais hélas, ce dernier est souvent mis devant le fait accompli ;
mis à part l’administration des Domaines et celle de l’urbanisme, les populations ne les
saisissent que lorsqu’il y’a des litiges fonciers déjà nés.

54 Termes de référence pour le recensement des textes et programmes en cours dans le cadre du PAGEF
Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 50
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Cette insuffisance dans la délimitation des terres implique comme conséquence majeure une
difficulté dans l’identification des véritables propriétaires des terrains. Cela constitue une
brèche dans laquelle s’engouffrent les spéculateurs fonciers pour rajouter plus de problèmes à
la situation en cours en tentant vaille que vaille de mettre la main sur ces terrains dont les
propriétaires ne sont pas clairement identifiés.
Cette absence de délimitation objective et préalable des terrains est à l’origine de beaucoup de
difficultés de voisinage en raison de la nature des constructions. C’est pourquoi à Ouakam par
exemple, beaucoup de quartiers exigus où règne une promiscuité on ne peut plus dérangeante,
mériteraient une restructuration profonde aux fins d’aider les populations à accéder à un
mieux-être.
Dans le passé, des tentatives de restructuration ont eu lieu mais sans jamais pouvoir atteindre
les objectifs visés et cela est grandement dû à la sociologie de la population lébou.
En effet, tout projet de restructuration qui menace de réaménager ou de déplacer, par
exemple, des lieux abritant des « xambs », développe automatiquement de la résistance de la
part des populations pour qui un tel acte est une profanation des croyances coutumières de
leurs ancêtres. C’est pourquoi des quartiers très mal en point comme Taglou sont restés en
l’état au moment où d’autres comme la Cité Assemblée se développent à une vitesse
exponentielle avec de belles maisons.
Un autre problème lié à la délimitation des terres et qui est, quant à lui plutôt récent, mérite
d’être soulevé : c’est celui relatif aux documents établis par les géomètres privés. En effet,
très souvent, les travaux qui leur sont confiés ne sont pas directement effectués par eux mais
ils délèguent cela à des opérateurs qui n’ont pas toujours la qualification nécessaire pour
mener à bien cette mission. D’où l’existence des fois de chevauchements de lotissements,
d’élaboration de plans erronés ou inadéquats.
De plus, tout lotissement effectué par les géomètres privés doit être précédé d’une
autorisation de lotir délivrée par l’urbanisme. A l’issue de ces travaux, le plan de lotissement
ainsi élaboré doit être établi en vingt et un (21) exemplaires accompagnés de six (06) CD
numériques, le tout déposé à l’urbanisme qui va les distribuer aux services techniques
compétents pour juger de la qualité et de l’exactitude du travail accompli par le géomètre
privé.
Enfin, le géomètre privé doit introduire une demande de réception de lotissement auprès des
services de l’urbanisme. Mais hélas cette procédure n’est pas toujours respectée ; ce qui cause
d’énormes difficultés aux services techniques, notamment le cadastre et l’urbanisme.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Avec la création du Numéro d’Identification Cadastral (NICAD), ces problèmes ne seront


bientôt que de vieux souvenirs.
Mais à cette imprécision des terres vient s’adjoindre un autre problème d’une dimension tout
à fait particulière : il s’agit de l’implication des autorités coutumières dans la distribution des
terres au niveau de Ngor, Ouakam et Yoff.

Paragraphe 2 – L’implication inopportune des autorités coutumières dans la


gestion foncière
A la question de savoir pourquoi on attribuait souvent les litiges fonciers aux lébou
(invariable), le Djaraff de Ouakam Youssou NDOYE avait répondu ceci : « la terre c’est la
vie. Nous sommes les principales victimes dans tous ces litiges qui atterrissent souvent au
tribunal. Vous n’êtes pas sans savoir que même le Prophète, avant de construire sa mosquée
avait demandé à qui appartenait la parcelle. Nous sommes victimes de forcing. Certaines
autorités sans scrupule n’hésitent pas à aller jusqu’à changer les numéros de nos parcelles
pour s’en approprier »55.
Cette assertion semble dénoncer deux choses : d’une part la loi sur le domaine national à
cause de laquelle la reprise des terres qu’ils avaient héritées de leurs ancêtres a été possible
sans trop se soucier des titulaires de droits coutumiers initialement installés sur ces terres et
d’autre part, la boulimie foncière qui serait reprochée à des autorités ayant des prérogatives en
matière de gestion foncière et domaniale.
La situation ainsi décrite pourrait amener à croire que les autorités coutumières (notamment
les djaraffs, les saltigués, freys) sont victimes du système mais quand on y regarde de plus
près on se rend compte qu’au contraire qu’elles sont à l’origine de beaucoup de litiges
fonciers.
A Ouakam, par exemple, les djaraffs ont initié des morcellements (pour l’essentiel non
reconnus par l’Administration, de même à Yoff, derrière la Cité Tobago et dans bien d’autres
endroits) de concert avec les géomètres privés et procèdent à la vente de ces terrains. Puis
délivrent aux acquéreurs des actes de vente sous-seings privées en leur demandant d’aller aux
Domaines pour la régularisation tout en sachant que c’était quasiment impossible.
Ces acquéreurs sont désavantagés à bien des égards :
- ils n’ont pas de TF ni aucun autre droit réel ;
- ils ne peuvent pas obtenir d’autorisation de construire et du coup, ils construisent sans
l’aval préalable des autorités compétentes et dans la méconnaissance absolue des règles

55Entretien avec le Djaraff Youssou NDOYE publié sur le site Bargnysurlenet.blogspot.com le samedi 14
juillet 2012
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d’urbanisme. De plus, ils s’exposent à des dangers potentiels car ils peuvent même
construire sur des zones non aedificandi sans le savoir et leurs constructions seraient ainsi
proies à des inondations et des risques d’effondrement. D’ailleurs il y’a deux ans de cela,
un bâtiment de plusieurs étages s’est écroulé à Ouakam à environ 200m du monument de
la Renaissance Africaine causant la mort d’un homme, des blessés graves et
l’emprisonnement de l’entrepreneur ;
- puisque ces acquéreurs ne disposent d’aucun droit réel, ils ne peuvent pas hypothéquer ces
terrains aux fins d’avoir un prêt bancaire ;
- ils ne peuvent pas obtenir de NICAD et à leur décès, leurs héritiers seront confrontés à
d’énormes difficultés quant à la dévolution successorale de ces terrains ;
- et enfin, leurs constructions sont l’objet de potentielles démolitions de la part de l’Etat
pour non-respect des règles régissant l’occupation du sol. Le cas des quatre cents maisons
(400) détruites (dont cent quatre-vingt et un R+1) derrière la Cité Tobago sur instruction
du Gouverneur de Dakar saisi par le Maire de Yoff, est largement édifiant à ce propos.
Les acquéreurs auraient érigé leurs constructions sur trois lotissements irréguliers dont
l’un aurait été effectué et les parcelles y afférentes vendues par des djaraffs des communes
de Yoff, Ngor et Ouakam qui sont désormais dans le collimateur de la justice. Les deux
autres lotissements irréguliers auraient été réalisés respectivement par certains agents de
l’ASECNA et par des particuliers habitant la commune de Yoff dont plusieurs se
retrouvent, actuellement, sous écrou.

Il faut souligner aussi que l’Etat perd énormément de recettes avec ce mode de
distribution informel des terrains. En effet, sur chacune de ces transactions immobilières
l’Etat devait percevoir des droits d’enregistrement et des frais de publicité foncière mais
en raison du caractère informel de ces opérations, toutes ces recettes lui échappent.
Ces recettes qui lui échappent vont alimenter la caisse de la collectivité lébou de la zone
gérée par le djaraff. Cette sorte « d’impôt coutumier » peut varier selon la valeur du
terrain (par exemple, si le terrain est vendu à un million deux cent mille (1.200.000)
FCFA, les 200.000 FCFA iront dans la caisse de ladite collectivité. Pas étonnant alors
d’entendre le Grand Serigne de Dakar, député et ancien ministre de la République dire
dans les médias que « la communauté lébou pèse des milliards ».
A la base, les terrains étaient vendus à des prix relativement faibles pour permettre à tout
un chacun d’avoir, au moins un terrain mais avec la spéculation foncière, les prix ont très
vite grimpé.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

En principe, ces montants doivent servir à financer les projets de la collectivité ou à


appuyer les structures religieuses telles que les mosquées etc. mais force est de constater
qu’ils atterrissent dans la plupart des cas, dans les poches des personnes chargées de les
gérer. Ce qui est également source de conflits entre gestionnaires et autres membres de la
collectivité.
Nous comprenons maintenant aisément pourquoi la position de djaraff est si convoitée (il
y’en a quatre à Ouakam, deux à Yoff alors qu’il ne devait en avoir qu’un seul).En effet,
elle procure des avantages à n’en point douter tant sur le plan foncier (en dehors des
terrains bradés çà et là, les autorités coutumières sont d’importants propriétaires fonciers)
que sur le plan purement lucratif car vendre des terres est l’une des activités les plus
génératrices de revenus.
Cette manie des autorités coutumières de vendre les terrains au niveau de la zone de
manière tout à fait informelle est de nature à causer des litiges fonciers à n’en plus finir.
D’où l’impérieuse nécessité de la part de l’Etat d’y mettre fin une bonne fois pour toute.
La réalisation d’une telle ambition passe inéluctablement par une restructuration profonde
de la zone afin de l’adapter aux exigences actuelles en matière de gestion foncière et
domaniale mais nécessite aussi une lutte efficace contre la spéculation foncière qui, à bien
des égards, peut être source de litiges.

Paragraphe 3 – Les litiges nés du fait des spéculateurs fonciers


De manière triviale, un spéculateur est défini comme une personne physique ou morale
qui réalise ou tente de réaliser un gain financier en anticipant les variations du prix d’un bien
économique. Les litiges impliquant des spéculateurs fonciers sont plus ou moins complexes
en raison de leur diversité et de leur variété. L’analyse de « l’affaire APECSY » ayant
défrayé la chronique yoffoise, pendant longtemps, nous édifiera un peu plus quant à leurs
manifestations.
L’Association pour la Promotion Economique, Culturelle et Sociale de Yoff a été établie
dans les années 1970 en tant qu’association communautaire par les freys en collaboration
avec les jeunes intellectuels yoffois pour mieux gérer les affaires de la collectivité.
L’association comportait un volet foncier qui envisageait de mieux impliquer les jeunes dans
la gestion des questions foncières afin d’assurer une certaine continuité. Avec le support du
calife des Layennes, l’APECSY fut chargée par la collectivité de Yoff, de gérer et distribuer
les 1160 nouveaux lots sis dans la zone d’extension de Yoff, en 1996, sur initiative de l’Etat.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Une bonne distribution des terres, moyennant un prix symbolique56, a été faite jusqu’au jour
où la corruption et la spéculation foncière, ont commencé à gangréner ladite association.
Selon le représentant de l’APECSY : « tout alla bien jusqu’en 2006, quand les notables de
Yoff, sous l’égide du djaraff, critiquèrent la gestion du groupe, parce que disaient-ils, il
y’avait un manque de transparence dans l’allocation des terrains. De plus, ils soutirent que
l’association qui devait vendre les terrains à des prix compris entre 800.000 et un million,
finira par les vendre à des prix compris entre 18 et 25 millions de francs par parcelle. A
partir de ce moment-là, le conflit se jouait sur la place publique et les contestataires, sous
l’égide du djaraff, s’emparèrent par la suite des terrains qui étaient destinés, aux dires de
l’association, à des projets de construction d’infrastructures publiques57 ». La vérité est que
le djaraff, ayant vu tout l’argent que se faisaient les responsables de l’association dans la
distribution des terres, a commencé lui aussi, à faire faire des morcellements et à vendre des
terrains. Ce qui a occasionné de multiples cas de double vente.
Questionnés, les habitants de la zone d’extension diront que « le djaraff avait en toute bonne
foi souhaité plus de transparence et de responsabilité-dans la distribution des terres-, mais
que plus tard, influencé par d’autres personnes de son camp, il leur avait permis de
s’approprier les derniers terrains de la zone d’extension 58». Et selon des acteurs municipaux,
membres fondateurs de l’APECSY, l’association elle-même a toujours manqué de
transparence et affichait une volonté flagrante de faire une gestion nébuleuse des terres dont la
distribution vertueuse lui incombait59.
L’affaire fut d’abord portée devant le Tribunal régional mais finira devant le prétoire du juge
de la Cour suprême.
Ici, les litiges fonciers opposaient l’APECSY contre les autorités coutumières mais aussi les
acquéreurs des mêmes parcelles qui s’en disputaient la propriété et tout cela est né du fait de
la volonté de certaines personnes (spéculateurs fonciers invétérés), cachées ou non derrière
des personnes morales, de tirer le maximum de profit de la distribution de terres
gracieusement mises à leur disposition par l’Etat et qui devaient faire l’objet d’une répartition
juste et équitable, moyennant un prix symbolique destiné alimenter la caisse de la collectivité.
D’où l’intérêt pour l’Etat, de lutter farouchement contre de telles pratiques. Mais il appartient

56 Trois conditions étaient requises : 1-être yoffois, 2- ne pas posséder antérieurement de terrain, 3-et
verser la somme symbolique fixée par l’association chargée de la distribution des terres.
57 Les conflits fonciers au Sénégal revisités : continuités et dynamiques émergentes , par Mayke KAAG,

Yaram GAYE et marieke Kruis, in Gerti HESSELING, « à l’ombre du droit », page 41


58 « Les conflits fonciers au Sénégal revisités : continuités et dynamiques émergentes », par Mayke Kaag,

Yaram GAYE et marieke KRUIS, in Gerti HESSELING, A l’ombre du droit , page 42


59 Propos de Mamadou MBENGUE, secrétaire municipal à la mairie de Yoff.

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 55
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

aussi à la population (autorités coutumières comme citoyens lambda) de tout mettre en œuvre
pour ne pas aider à la naissance ou prolifération de tels incidents.

A la lumière des développements précédents, nous pouvons dire que les litiges fonciers et
domaniaux sont légion dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff. Après en avoir analysé
les principales causes, il convient maintenant de s’intéresser à ses modalités pratiques de
résolution.

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 56
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

LA GESTION DU
CONTENTIEUX EN
MATIERE FONCIERE ET
DOMANIALE DANS LES
COMMUNES DE NGOR,
OUAKAM ET YOFF

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 57
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

DEUXIEME PARTIE : LA GESTION DU CONTENTIEUX EN


MATIERE FONCIERE ET DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE
NGOR, OUAKAM, YOFF
La gestion foncière au Sénégal présente un visage assez complexe engendrant des
interrogations, des suspicions, des malentendus, des enjeux, des défis, mais aussi des conflits,
tant son contenu, ses contours, ses ambitions sont peu ou mal connus par les acteurs. « La
terre ne ment jamais, et elle vous rend toujours ce que vous lui avez prêté », disaient nos
ancêtres. Le foncier sénégalais, à l’image du foncier en Afrique constitue, la pierre angulaire
du développement aussi bien économique, social que culturel. En effet, la terre est à la base
de tous les rapports aussi bien juridiques que scientifiques entretenus par l’être humain avec la
nature et avec ses voisins. La terre est un bien particulièrement lié à la vie des individus. Elle
sert d’habitat, de moyen de subsistance, de fonds de commerce. D’où l’intérêt de mettre en
place des mécanismes et méthodes pratiques susceptibles de venir à bout des conflits fonciers
et domaniaux qui peuvent la miner pour éviter qu’ils ne soient un obstacle à la pleine
jouissance de la terre. Les litiges fonciers dévalorisent la terre. Il suffit qu’un terrain soit
litigieux pour que personne ne veuille l’acquérir par souci d’éviter des problèmes ultérieurs, le
propriétaire cherchant lui-même à s’en débarrasser parce qu’étant conscient qu’il ne pourra
pas en tirer un profit optimal.
Ces litiges fonciers et domaniaux peuvent être pris en charge de plusieurs manières mais nous
en retiendrons essentiellement deux, que nous passerons en revue. Il s’agit de la gestion
pacifique du contentieux foncier et domanial (Chapitre 1) et de la gestion juridictionnelle des
conflits fonciers et domaniaux (Chapitre 2).

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 58
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

CHAPITRE 1 – LA GESTION PACIFIQUE DES LITIGES FONCIERS ET


DOMANIAUX

Le recours à la voie pacifique de résolution des conflits fonciers et domaniaux


présente un certain nombre d’intérêts aussi bien lorsque le litige en question oppose des
particuliers entre eux-mêmes ou des particuliers à l’administration.
En effet, lorsqu’il oppose des particuliers, le recours au règlement amiable des litiges fonciers
permet de déboucher sur une solution généralement consensuelle qui fasse que chaque partie
y trouve son compte en évitant les mesures draconiennes telles que les démolitions
d’impenses irrégulièrement érigées sur le terrain d’autrui etc. Un majestueux immeuble R+2
sis juste derrière l’immeuble « Espace Résidence, Les Dunes de Ouakam » est actuellement la
cible d’une potentielle démolition ; la personne ayant construit sur le terrain d’autrui qu’elle
pensait être le sien (on lui aurait offert le terrain, mais sans lui avoir donné les papiers)
refusant catégoriquement de négocier avec le véritable propriétaire, ce dernier a décidé de
faire appel à la DSCOS afin d’obtenir la démolition des constructions alors même qu’une
famille y vit déjà depuis bientôt quatre (4) ans.
Une discussion sincère entre les deux parties aurait permis d’envisager au moins l’une de ces
solutions : soit, le propriétaire du terrain, constatant qu’une famille entière vit dans cet
immeuble irrégulièrement construit et que la personne a forcément investi des dizaines de
millions, daigne le lui céder à une valeur qui ne lui porte pas préjudice ; soit qu’il lui loue la
terre suivant un mécanisme similaire à la concession du droit de superficie ; soit encore que le
propriétaire des impenses, les concède au propriétaire du terrain .Mais faute de tentative de
résolution amiable, toutes ces solutions n’ont guère été envisagées, la démolition semblant
être la seule destinée de cet immeuble.
Lorsque maintenant, le litige oppose l’administration à des particuliers, le recours à la
résolution amiable se présente également comme le moyen le plus efficace d’avoir gain de
cause. En effet, dans les cas où le juge donne tort à l’Administration, le titre exécutoire du
requérant ne produit que très peu d’effets à l’encontre de l’administration dans la mesure où
nul ne peut la contraindre à s’exécuter. Par exemple, le demandeur qui obtient de la part du
juge une ordonnance faisant injonction au conservateur compétent de muter une propriété
donnée en son nom, peut se voir opposer un refus catégorique de la part de ce denier qui est,
avant tout, le protecteur et le garant des droits de l’acquéreur de bonne foi.
En plus, en raison de la nature de la responsabilité du conservateur qui est personnelle et
pécuniaire, ce dernier ne prend pas le risque de certaines mutations périlleuses au risque de

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 59
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

voir ultérieurement sa responsabilité engagée. Le cas en question s’est produit, par exemple
au CSF de NGA (cf. affaire Diabel SAMB)
En conséquence, les meilleures voies d’éradication des litiges fonciers sont relatives à la mise
en place de mécanismes permettant de prévoir les différents types de conflits susceptibles de
naitre et de mener les diligences nécessaires pour qu’ils n’aient pas lieu (section 1). A défaut,
l’accent devra être mis sur les mécanismes purement administratifs de règlement de ces litiges
(section 2). Ce n’est généralement que lorsque ces deux moyens auront échoué que le recours
juridictionnel sera envisagé.

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60
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Section 1 – La gestion prévisionnelle des conflits fonciers et domaniaux


Puisque « Administrer, c’est prévoir », l’Administration doit pouvoir mettre en œuvre
des mécanismes qui lui permettent d’anticiper sur la naissance des litiges fonciers et
domaniaux car comme nous l’avons vu précédemment, ces derniers peuvent avoir des effets
néfastes, des bouleversements sur le plan économique, social et même juridique. Pour ce
faire, l’Etat doit renforcer la communication sur les enjeux fonciers et domaniaux par la
formation, l’information, la sensibilisation des populations afin de leur permettre de mieux
appréhender les problématiques foncières et domaniales aux fins de pouvoir y apporter, elles-
mêmes, les solutions idoines (paragraphe 1).
Outre cette sensibilisation, le recensement de toutes les familles vivant dans une situation
irrégulière au niveau des communes de Ngor, Ouakam et Yoff pourrait être envisagé suivi de
leur régularisation qui peut épouser plusieurs formes (Paragraphe 2).
Enfin, l’Etat peut envisager, toujours comme moyen d’anticiper sur les litiges fonciers et
domaniaux, de mettre en branle des opérations d’aménagement telles que prévues par le code
de l’urbanisme ; ce qui permettrait à la zone ciblée d’avoir un visage beaucoup plus reluisant
et contribuerait fortement au mieux-être des populations qui y vivent (Paragraphe 3).

Paragraphe 1 – La généralisation de la sensibilisation sur les problématiques


foncières et domaniales
Les travaux d’enquête menés sur le terrain ont permis de constater que les populations
(lato sensu) n’étaient pas les seules qui méconnaissaient les procédures foncières et
domaniales mais que même le personnel municipal et administratif avait aussi besoin d’une
solide formation sur les questions foncières et domaniales.
D’où l’importance, de la part de l’Etat de mener, à travers notamment les agents de la DGID,
des campagnes de sensibilisation des populations locales sur les questions foncières
susceptibles de les intéresser et de leur faire éviter d’éventuels conflits (quels sont les
préalables avant d’acheter un terrain, avant de construire sur son terrain, comment obtenir un
bail ou une autorisation de construire, comment régulariser une occupation par voie de bail,
quelle est la procédure de la cession définitive, quels sont les risques liés à l’occupation
anarchique du domaine public, national ou privé de l’Etat).
Cette sensibilisation pourrait se faire par des descentes périodiques sur le terrain au contact
direct de la population, par la formation des autorités municipales, chefs coutumiers et
religieux à charge pour eux de relayer les informations auprès des populations, par la
réalisation d’émissions radiodiffusées ou télédiffusées traitant de questions foncières et
domaniales ponctuelles notamment sur la législation en vigueur et sur les réformes en vue, car
Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 61
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

une des plaintes qui est souvent revenue au cours des enquêtes est relative à la non-
connaissance des textes à incidence foncière et domaniale par les populations : « L’Etat ne
communique pas », nous-ont-elles souvent dit.
En effet, leur simple publication au Journal Officiel n’est pas suffisante de surcroît lorsqu’une
bonne partie la population à qui elle est destinée, n’est pas instruite.
Enfin, cette « sensibilisation-(in)formation » pourrait passer par l’édition de brochures
répertoriant les problématiques majeures et procédures foncières et domaniales les plus
essentielles et qui seraient distribuées aux populations lors d’évènements tels que les journées
portes ouvertes.
Rappelons que c’est le manque de communication qui est très souvent à l’origine des litiges
opposant les collectivités locales aux populations. Donc tant que la bonne information leur
parviendra à temps, certaines situations malencontreuses pourront être évitées.
Outre cette sensibilisation, la régularisation à vocation sociale des situations irrégulières
semble être une autre alternative permettant de juguler les litiges fonciers et domaniaux dans
le cadre de la gestion prévisionnelle.

Paragraphe 2 – La régularisation à vocation sociale des situations irrégulières


par voie de bail
« La régularisation est une opération par laquelle l’administration légalise une
situation irrégulière. Par régularisation par voie de bail, on entend une action tendant à
mettre l’occupation d’une parcelle de terrain en conformité avec les dispositions légales. Elle
concerne tous les terrains domaniaux occupés de manière illégale60 ».
Il s’agira de faire sortir les populations concernées de la précarité, de l’informel, de l’illégalité
pour les amener vers la lumière, la stabilité et la sécurité symbolisées par la légalité.
En effet, au niveau des communes de Ngor, Ouakam et Yoff, nombreuses sont les personnes
qui occupent illégalement des terrains domaniaux de leur propre chef, sans droit ni titre et qui
s’exposent en exposant leur famille également, à d’éventuelles opérations de déguerpissement
ou même de démolition. Pour des considérations d’ordre social, l’Etat pourrait leur consentir
des baux sur ces terrains illégalement occupés faute de quoi d’autres baux pourraient être
consentis légalement à d’autres personnes sans que ces dernières ne puissent jouir des lieux
car étant confrontées à des difficultés de prise de possession. A cet effet, la régularisation par
voie de bail semble être un moyen qui arrange toutes les parties.

60Meissa NDIAYE, Chef Bureau des Domaines CSF NGA : « la procédure de régularisation par voie de bail
d’un terrain du domaine privé de l’Etat »
Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 62
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Précisons que si les terrains illégalement occupés sont des dépendances du domaine national,
une immatriculation sera nécessaire avant toute tentative de régularisation, il en est de même
si lesdits terrains sont des dépendances du domaine public, auquel cas, un travail préalable de
déclassement sera requis.
En principe, la régularisation est de l’initiative des populations qui, conscientes de
l’irrégularité et de la précarité de leur situation, se rapprochent des services des Domaines aux
fins de sécuriser leurs impenses à travers la régularisation. A cet effet, elles déposeront au
Bureau des Domaines territorialement compétent (NGA, en ce qui concerne notre étude) un
dossier comportant une demande adressée au Chef de Bureau des Domaines qui précise le
numéro de la parcelle occupée et sa situation géographique, 4 extraits de plan visés par le
Chef du Bureau du Cadastre, une photocopie de la pièce d’identification et un état des droits
réels délivré par le Conservateur.
Cependant, même si l’initiative doit émaner des personnes concernées, l’Etat, dans un souci
d’incitation à la régularisation conforme à sa volonté de ne pas s’enrichir avec ses terres dans
le cadre de sa politique foncière, peut aller vers elles comme il l’a fait avec les habitants de la
Médina concernant la transformation des permis d’occuper et titres similaires en titres
fonciers. Une visite des lieux, sous l’égide du Chef du Bureau des Domaines, sera alors
nécessaire, après consultation des services techniques pour avis et observations, aux fins de
constater l’état d’occupation des parcelles ainsi que d’identifier les occupants réels.
A l’issue de cette visite des lieux, un PV sera élaboré qui, avec les deux avis des services
techniques (s’ils sont favorables, bien sûr), permettront au Chef du Bureau des Domaines
compétent de rédiger un rapport à l’attention du Directeur chargé des Domaines qui, à son
tour, soumet le dossier à la CCOD. En cas d’avis favorable de la CCOD, le PV ainsi que le
rapport portant avis de la commission sont notifiés au Chef du Bureau des Domaines de NGA
qui le notifie à son tour à la personne concernée et établit, par la suite, le projet d’acte de bail,
chacun d’eux y apposant sa signature.
Ensuite, le dossier sera transmis, par bordereau d’envoi, au Préfet qui l’acheminera au
Gouverneur pour signature. Une fois de retour au Bureau des Domaines d’où toute la
procédure avait débuté, le Chef de Bureau transmettra, toujours par bordereau d’envoi, le
projet d’acte de bail, au Directeur chargé des Domaines qui saisira le DGID qui saisira à son
tour, le Ministre chargé des Domaines pour approbation.
Une fois l’acte approuvé, il sera transmis au Directeur compétent pour établissement du
bulletin de liquidation qui sera envoyé au Chef du Bureau des Domaines de Ngor-Almadies.
Ce dernier pourra alors inviter l’intéressé, à venir accomplir les formalités fiscales et foncières
Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 63
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

idoines. Cette phase consacre la sortie officielle de l’illégalité et l’entrée de plain-pied dans la
régularité, seul gage de stabilité et de sécurité foncière.

Paragraphe 3 – La mise en œuvre d’opérations d’aménagement urbanistique


La finalité des opérations d’aménagement urbanistique est l’organisation rationnelle
du sol en vue de l’amélioration des conditions de vie des populations afin d’asseoir les bases
de production des richesses et d’un développement durable. Or les litiges fonciers et
domaniaux sont précisément des entraves à ce développement économique durable car au
Sénégal où la terre est au cœur de la plupart des opérations économiques, tout conflit qui
l’affecte déteint négativement certaines activités économiques (les physiocrates ne disaient-ils
pas que l’origine de la richesse se trouve dans l’exploitation de la terre ?).
Dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff, rares sont les zones où les normes de densité
pour les lotissements d’habitation et pour les constructions au niveau parcellaire, sont
respectées. Or la densité au niveau du lotissement vise à limiter la superficie totale affectée
aux parcelles pour garantir un minimum de voirie, d’équipements collectifs et d’espaces
publics. La limitation de la densité de construction au niveau de la parcelle a pour objet de
maitriser les paramètres qui permettent d’améliorer les conditions de vie des populations. A
défaut de cela, ce sera le règne de la promiscuité. Or c’est exactement dans cette promiscuité,
nocive au bon voisinage en ce qu’elle est une source potentielle de litiges fonciers, que vivent
la plupart des populations des communes de Ngor, Yoff et Ouakam de surcroît.
En effet, les constructions sont tellement imbriquées les unes aux autres qu’en cas de
liquidation successorale, se pose souvent le problème de déterminer exactement à quelle
famille appartient tel ou tel espace. Cette promiscuité expose également les populations à des
dangers potentiels. Ainsi, en raison du caractère exigu des rues dont la largeur ne fait des fois
même pas un mètre (voir photos d’illustration à la page suivante), les véhicules-citernes des
sapeurs-pompiers ne peuvent pas accéder à certaines maisons. Du coup, en cas d’incendie, des
dégâts irréversibles sont causés. Il en est de même pour les véhicules de ramassage des
ordures qui n’ont pas accès à beaucoup de quartiers ; résultat : prolifération de l’insalubrité.
Aussi, en cas de décès, les corbillards n’ont pas plein accès à certains quartiers de Ouakam,
Ngor et Yoff (exemple, pour Ouakam, on a Taglou, Mboul Gua, Touba Ouakam, Sinthia,
Gouye-Sor, Niaye Ba, Terme Sud, Rippeu, Bayé, Léona etc., pour Ngor, on a, entre autres,
Wagou, Guèdj, Lakalé, Mbarack bi, Djongarane, Kalane, Guéguène et enfin pour Yoff,
Ngaparou, Dagoudane, Tonghor, Mbenguène, Ndeugane ninat etc). C’est donc dire,
l’essentiel des quartiers desdites communes.

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Pour donc aider les populations à accéder à un mieux-être, l’Etat pourrait diligenter des
procédures de restructuration, rénovation urbaine ou même de remembrement comme cela a
eu lieu aux Almadies.
La rénovation urbaine est une opération qui a pour objectif, l’amélioration de la qualité d’un
ensemble urbain. Elle consiste en l’acquisition éventuelle d’immeubles compris dans le
périmètre à rénover, à procéder aux opérations de démolition nécessaires à la mise en état du
sol, à la remise à neuf des constructions concernées, à l’édification de nouvelles constructions,
à l’aménagement des espaces nécessaires à la voierie et aux équipements collectifs.
L’initiative de l’opération de rénovation urbaine est prise par la commune concernée. Mais
elle peut également être prise par l’Etat ou par des organismes œuvrant dans le domaine de
l’urbanisme et de l’habitat.
Quant à la restructuration, elle est une opération consistant en l’aménagement des zones non
loties, vétustes ou insalubres. Ces zones sont caractérisées par une occupation anarchique de
l’espace avec un manque notoire d’équipements collectifs. La restructuration des quartiers des
zones exiguës des communes de Ngor, Ouakam et Yoff où règne une promiscuité sordide,
aura pour objet d’assurer une utilisation et une organisation plus rationnelle de l’espace urbain
et d’améliorer ainsi le cadre de vie des populations.
La loi 2008-43 portant Code de l’Urbanisme prévoit que la procédure d’exécution des
opérations de restructuration est définie par décret.
Tout comme pour la rénovation urbaine, l’initiative de la restructuration est prise par l’Etat ou
par la commune concernée. Ils peuvent, soit procéder eux-mêmes à l’opération soit la confier
à un organisme public ou privé d’aménagement.
Dans un passé récent, une tentative de restructuration de certains quartiers de la commune de
Ouakam comme Terme Sud avait été amorcée, les financements devant provenir d’un
investisseur étranger qui jugeait que ladite restructuration aiderait la zone à mieux
redynamiser son commerce de culture maraichère. En effet, presque tout Ouakam est
approvisionné en légumes, par les cultures effectuées à « Terme Sud ». Ce qui fait que la zone
est la cible de plusieurs convoitises.
Mais le projet de restructuration tomba à l’eau face à la méfiance des populations qui y
voyaient, à tort, une tentative détournée de spoliation de leurs terres, par l’Etat ou par les
autorités municipales. Rappelons qu’à Ouakam, en raison des fréquentes opérations de
déguerpissement diligentées par des agents de la mairie dans des zones qu’ils jugent être
squattées, une méfiance naturelle s’est installée entre une frange importante de la population
et les autorités municipales.
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Enfin, pour toujours améliorer le cadre de vie des populations concernées, l’Etat pourrait
recourir au remembrement comme aux Almadies mais en veillant bien à l’encadrer pour qu’il
n’y ait aucune dérive.
L’article 34 de la loi n° 2008-43 du 20 août 2008 dispose que le remembrement comporte, sur
la base des plans d’urbanisme, des modifications de l’assiette de propriété ainsi que des
servitudes et charges y rattachées, de redistribution de parcelles enclavées ou mal desservies
comprises dans la zone spéciale d’aménagement. L’opération de remembrement est conduite
par le Maire de la commune concernée en rapport avec les Ministères en charge de
l’Urbanisme, des Domaines et du Cadastre.
De telles opérations, une fois mises en œuvre, auraient l’avantage de contribuer à donner une
nouvelle image, un nouveau visage aux communes ciblées qui n’ont que trop vécu dans la
promiscuité et l’exiguïté des constructions et des ruelles. Cette frustration est un des éléments
les poussant à s’activer dans la vente de terrains issus de lotissements irréguliers comme cela
s’est passé derrière la Cité Tobago. A la suite de ce conflit entre l’Etat et les populations
délogées, beaucoup de jeunes yoffois se sont retrouvés en prison.
Une telle corrélation entre d’une part, litiges fonciers et domaniaux et d’autre part,
promiscuité et opérations d’urbanisme n’est pas facilement perceptible, mais c’est en faisant
la monographie de la sociologie des litiges fonciers dans les villages traditionnels lébou que
l’on se rend compte que ces aspects en sont, quelque part, l’une des causes initiales
Ces opérations d’aménagement urbanistique peuvent donc aider à amoindrir fortement les
litiges fonciers et domaniaux, qu’en est-il maintenant des mécanismes administratifs de
gestion desdits litiges ?

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Quartier Taglou, à Ouakam


L’un des trois premiers quartiers créés à Ouakam avec Santia et Mboul dans les années trente

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Section 2 – La gestion administrative des litiges fonciers et domaniaux


L’Administration est, ici, entendue lato sensu. Il s’agira de passer en revue aussi bien
les mesures prises par les autorités administratives déconcentrées dès l’instant qu’elles sont
informées de la naissance d’un litige foncier dans un endroit quelconque de leur ressort
territorial (Paragraphe 1) que les diligences préconisées par les autorités administratives
indépendantes notamment le Médiateur de la République qui, en raison de sa neutralité
statutaire, est souvent sollicité à la suite d’un litige foncier (Paragraphe 2). Nous verrons,
enfin, le rôle de l’administration des Domaines dans cette tentative d’élaboration de solutions
pratiques pour venir à bout des conflits susceptibles d’attenter à la sécurité et la stabilité
foncière et domaniale (Paragraphe 3).

Paragraphe 1 – Le rôle de conciliation des autorités administratives


déconcentrées
La déconcentration a pour finalité de rapprocher l’Administration des administrés et
de rendre plus efficace et efficiente, l’action de l’Etat. Ce rapprochement au centre duquel est
l’autorité administrative déconcentrée fait qu’elle est la première personne à être interpellée
par les populations pour essayer de trouver une solution à leur litige 61 surtout au niveau des
collectivités locales.
En effet, le représentant de l’État par ses attributions, intervient dans tous les domaines où la
collectivité locale a reçu compétence conformément à la loi. Ainsi, en matière foncière par le
biais de son pouvoir d’approbation, il règle en amont les problèmes liés à la terre ; de même,
il peut être saisi en tant qu’autorité pour mettre fin à un litige foncier. Le contrôle de légalité
est un moyen de prévention des problèmes fonciers.
Sont concernés, le Gouverneur de la région de Dakar, le Préfet du département de Dakar mais
aussi le Sous-préfet de l’arrondissement des Almadies (qui couvre les communes de Ngor,
Ouakam et Yoff). Le fondement de leur intervention réside dans le fait que ces autorités sont
essentiellement chargées du maintien de l’ordre public. Or, les litiges fonciers, parce qu’ils
peuvent aboutir à des situations désastreuses, constituent incontestablement de sérieuses
menaces de trouble à l’ordre public62, raison pour laquelle même lorsqu’elles ne sont pas

61 Voir le cas du récent litige foncier de MBANE suite à la tentative d’extension de la société Sénégindia,
litige pour lequel le sous-préfet a été au cœur du règlement.
62 C’est le cas, par exemple, des récentes manifestations sur l’axe Ngor, Yoff par les populations lébou qui

réclament qu’on leur transfère la propriété des parcelles de l’aéroport Léopold Sédar SENGHOR après sa
délocalisation arguant que l’assiette foncière qui abrite actuellement ledit aéroport, appartiendrait à leurs
aïeux qui l’auraient prêtée à l’Etat colonial en 1943 suite à une réquisition pour fait de guerre pour
permettre aux avions américains d’aller effectuer des bombardements sur l’Allemagne nazie. Mais la
vérité est que ces aïeux avaient vendu ledit terrain à l’Etat, les archives le prouvent à suffisance.
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

saisies, les autorités administratives déconcentrées ne peuvent s’empêcher d’intervenir afin


d’éviter que l’irréparable ne se produise.
Ainsi, lorsqu’elles sont saisies à propos d’un litige foncier ou domanial, les autorités
administratives déconcentrées tentent généralement de rapprocher les parties afin qu’elles
trouvent, à l’amiable, une solution consensuelle à travers la conciliation qui constitue un
mode alternatif de règlement des conflits. Elles peuvent associer à cette conciliation, les
autorités traditionnelles (si bien sûr, elles ne constituent pas des parties au litige), ainsi que les
autorités religieuses de la localité surtout l’Imam Raatib. A Ouakam, par exemple,
l’intervention du conseil des Njambours (qui regroupe les notables âgés de plus de soixante-
dix ans) est d’une efficacité incontestable car ils peuvent dire, avec certitude, quelle famille a
occupé tel ou tel terrain depuis la période coloniale jusqu’à nos jours, au cas où deux
personnes se disputeraient son appartenance.
Ainsi, les autorités administratives déconcentrées, du fait du pouvoir que leur confère la loi,
notamment la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant CGCL, peuvent avoir une
influence avérée sur les litiges fonciers et arrivent, dans bien des cas, à les résoudre. Et si,
malgré toutes les diligences prises, elles ne parviennent toujours pas à trouver une solution au
litige qui leur est soumis en raison de sa complexité, elles transfèrent le dossier à une autorité
mieux habilitée à s’en charger et qui peut être l’administration des Domaines, la DSCOS, le
Procureur de la République ou même le Médiateur de la République.

Paragraphe 2 –Le rôle de médiation des autorités administratives


indépendantes : l’exemple du Médiateur de la République
Aux termes de l’article premier de la loi n° 91-14 du 11 février 199163, « il est institué
un Médiateur de la République, autorité indépendante qui reçoit, (…) les réclamations
concernant le fonctionnement des administrations de l’Etat, des collectivités locales, des
établissements publics et tout autre organisme investi d’une mission de service public ».
La particularité et l’atout majeur du Médiateur de la République est que, dans le cadre de
l’exercice de ses missions, il ne reçoit aucune instruction et n’est soumis à aucun pouvoir
hiérarchique, même pas à celui du Président de la République qui le nomme pourtant par
décret pour une période de six (6) ans non renouvelable. Il est donc inamovible pendant toute
la durée de son mandat. C’est une autorité administrative indépendante et neutre.
A la lecture des dispositions de l’article premier de la loi précitée, nous pouvons en déduire
que le Médiateur de la République intervient en principe, en matière de litige foncier et

63 Loi n° 91-14 du 11 février 1991 instituant un Médiateur de la République au Sénégal.


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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

domanial, lorsque ledit conflit oppose soit l’Etat à un ou des particuliers, soit lorsque cela
oppose l’Etat central à des démembrements ou encore ces derniers contre les particuliers.
Mais dans les faits, il est aussi très souvent saisi relativement à des litiges fonciers opposant
strictement des particuliers.
Ainsi, toute personne physique ou morale qui se sent lésée par un litige foncier ou domanial
auquel l’Etat, ses démembrements (collectivités locales) ou représentants (autorités
administratives déconcentrées) sont concernés, peut valablement porter l’affaire devant le
Médiateur de la République. A ce niveau, il analyse méticuleusement les prétentions des
parties en litige pour déterminer la partie qui a raison et celle qui a tort, mène toutes les
diligences nécessaires à la manifestation de la vérité telle que prévue par la règlementation et
la législation en matière foncière et domaniale. Il « statue » alors en droit, mais il peut aussi
statuer en équité.
En effet, à la suite d’un litige foncier ou domanial dont il est saisi, lorsqu’il apparait au
Médiateur de la République que la stricte application des dispositions légales et
règlementaires dans leur rigueur totale peut aboutir à une situation d’iniquité, ce dernier peut
proposer à l’autorité compétente, toutes les mesures qu’il estime de nature à y remédier et
faire des suggestions de modification des dispositions légales et règlementaires en cause afin
que chaque partie puisse y trouver son compte et qu’une suite heureuse soit trouvée.
Cependant, lorsque le litige foncier ou domanial atterrit d’abord devant le prétoire du juge, il
est admis que le Médiateur ne pourra pas interférer dans la procédure judiciaire, ni remettre en
cause une décision juridictionnelle rendue en matière de contentieux foncier au cas où le juge
condamnerait telle ou telle autre partie, mais le respect des décisions ayant acquis l’autorité de
la chose jugée n’interdit pas au Médiateur de demander à la personne ou collectivité ayant eu
gain de cause de renoncer à tout ou partie de ses droits en cas d’iniquité manifeste.
Aussi, aux fins de mieux se prononcer sur un litige foncier ou domanial qui lui est soumis, le
Médiateur de la République peut demander au Cadastre, à l’Urbanisme, aux Domaines, ou à
la Conservation foncière, de lui donner communication de tout document ou dossier
concernant l’affaire pour laquelle il fait une enquête. Aux termes de l’article 14 de la loi 91-
14 précitée, « le caractère secret ou confidentiel des pièces dont il demande communication
ne peut lui être opposé sauf en matière de secret concernant l’instruction judiciaire, la
défense nationale, la sûreté de l’Etat ou la politique étrangère ».
A la fin de chaque année, le Médiateur de la République élabore un rapport général qu’il
adresse au Président de la République et qui répertorie l’ensemble des litiges qui lui ont été

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

soumis au cours de l’année et les solutions et recommandations pratiques qu’il a faites afin
d’aider à les juguler.64
A titre illustratif, son rapport pour l’exercice 2012-2013 (présenté au Président de la
République le mardi 23 juin 2015) nous renseigne que sur tous les dossiers traités au cours de
cette période, « les 30,6% concernent le Ministère de l’Economie, des Finances et du Plan
avec une prépondérance d’affaires foncières représentant les 22%. Pour l’essentiel, dit-il,
elles portent sur des réclamations pour l’attribution de parcelles de terrain après
l’accomplissement de toutes les formalités, notamment le paiement de la taxe de bornage,
mais également l’obtention de titres de jouissance formulées par les attributaires de parcelles
de terrain dépendant du domaine national. Elles concernent surtout les lenteurs notées dans
les procédures d’immatriculation et les réclamations pour non-paiement d’indemnités dues
suite à des expropriations pour cause d’utilité publique datant de plusieurs années. Enfin, ces
réclamations concernent des plaintes de particuliers pour l’occupation illégale de leurs
terrains65 ».
Compte tenu de ces observations, le Médiateur de la République a recommandé à l’Etat
d’engager la procédure d’immatriculation d’assiettes foncières importantes susceptibles
d’attribution par voie de bail à plusieurs bénéficiaires (avec des réserves de parcelles non a
priori attribuées pour satisfaire les éventuels besoins de substitution à l’initiative de l’Etat).
Il a, par ailleurs, signifié la nécessité pour la CCOD de faire preuve d’une plus grande rigueur
et il a enfin recommandé à l’Etat de faire preuve de diligence dans le paiement des indemnités
suite à des opérations d’expropriation pour cause d’utilité publique.
A travers les exemples précités, nous pouvons largement constater l’étendue du rôle que le
Médiateur de la République peut jouer en matière de litige foncier ou domanial, ce qui est
d’un apport certain dans le renforcement de la sécurité et de la stabilité foncière, condition
sine qua non d’un rayonnement économique harmonieux.
A ce propos, la Direction Générale des Impôts et Domaines y joue un rôle tout aussi crucial
qu’il devient impérieux d’analyser.

Paragraphe 3 – L’intervention de l’administration des Domaines


Dans le cadre du traitement des litiges fonciers et domaniaux, la DGID y joue un rôle
important aussi bien dans la gestion pacifique que juridictionnelle. Ainsi, dans la gestion
pacifique du conflit, recourir à elle est souvent privilégié en raison des avantages qu’elle

64 Pour un cas de résolution de litige foncier par le Médiateur de la République, voir le rapport général
annuel du Médiateur, année 1992, page 92, 3ème affaire
65 Journal Le Quotidien n° 3717 du jeudi 25 juin 2015, page 3

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

présente notamment la rapidité 66 du traitement (surtout lorsque le litige oppose


l’Administration à des particuliers), la gratuité de la procédure (contrairement à la voie
judiciaire pour laquelle le requérant paie des frais d’enrôlement au greffe, des honoraires
d’avocat etc.) et la simplicité. Il est généralement admis qu’un conflit foncier ou domanial fait
l’objet d’un traitement judiciaire relativement lent (environ 3 mois en première instance, entre
3 et 6 mois en appel et jusqu’à 1 an devant la C.S.). Par contre, la DGID qui dispose d’un
personnel spécialement formé et dédié à cette tâche, offre des perspectives plus intéressantes
(recours à la DRD, au bureau des domaines du CSF compétent notamment NGA pour les
litiges nés à Ngor, Ouakam ou Yoff, à la section affaires foncières et domaniales de la DLEC
etc.).
En ce qui concerne l’intervention de la DGID dans le cadre de la gestion juridictionnelle des
litiges fonciers et domaniaux, elle consiste essentiellement en des avis ou rapports
circonstanciés adressés, sur leur demande, aux juges auxquels des litiges à caractère foncier
ou domanial sont soumis.
En outre, pour mieux appréhender l’étendue du rôle de l’Administration des domaines en
matière de gestion des litiges fonciers et domaniaux, il convient de s’intéresser aux mesures
qu’elle met en œuvre (B) une fois qu’elle est saisie (A) afin d’y apporter un traitement
diligent.

A- La saisine de la Direction Générale des Impôts et des Domaines

La DGID peut être saisie pour toute personne qui le juge nécessaire pour affaire
concernant un litige foncier ou domanial. Dans la réalité des faits, les requérants saisissent
très souvent le Président de la République ou le MEFP ou bien encore ils saisissent
directement la DGID.
Dans bien des cas aussi, c’est le Médiateur de la République qui est saisi et qui, à son tour,
transfère le dossier au MEFP qui l’impute à la DGID. A ce niveau, la DGID dispose de
structures aux compétences foncières et domaniales avérées et dont les plus importantes eu
égard à notre étude sont la Direction des Domaines, la Direction Régionale de Dakar et la
Direction de la Législation, des Etudes et du Contentieux.
Ainsi, la DLEC est compétente pour représenter le Directeur Général des Impôts et des
Domaines aussi bien dans le cadre du contentieux administratif que juridictionnel. Elle est
chargée de suivre, entre autres, les instances foncières et domaniales devant les juridictions

66 Cependant, des techniciens du foncier et par ailleurs agents de la DGID pensent que « la diligence, la célérité
ne sont pas des critéres de performance effectivement remplis par les services de la DGID en matiére domaniale
,et ce ,malgré les engagements contenus dans le PDSAF et en dépit de la surveillance du DOING BUSINESS »
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dans la limite des compétences dévolues en la matière à la DGID, ainsi que de l’instruction
des réclamations et recours administratifs adressés au DGID67.
Concernant la Direction des Domaines, elle se charge, entre autres, de la conception et du
suivi des stratégies définies pour une bonne gestion foncière et domaniale, de la supervision
de la gestion du domaine de l’Etat, de la mise en place de conditions nécessaires à une bonne
conservation de la propriété privée et des droits fonciers, de la surveillance des opérations
foncières relatives au domaine national, de la production d’études et de l’appui à l’élaboration
de la législation en matière foncière et domaniale 68 . A travers son « Bureau des Affaires
Juridiques », elle assiste les services de la DLEC dans l’élaboration de la législation et dans la
gestion du contentieux administratif et juridictionnel en matière foncière et domaniale,
contrôle la mise en œuvre des procédures d’expropriation pour cause d’utilité publique et
d’exercice du droit de préemption de l’Etat, elle assure également la coordination des travaux
préparatoires de la CCOD en relation avec les Directions opérationnelles concernées 69.
Enfin, en ce qui concerne la Direction régionale de Dakar, à travers son « Bureau chargé des
Affaires foncières, domaniales et cadastrales », se retrouve responsable :
- de l’établissement de projets de lotissements administratifs en rapport avec les
services de la Direction chargée de l’Urbanisme et de l’Architecture ;
- du contrôle des lotissements approuvés ;
- du contrôle des lotissements appliqués par les géomètres-experts agrées ;
- du contrôle de l’occupation des parcelles de terrains et de la gestion du fichier ;
- du contrôle de l’application technique des plans d’aménagement ;
- de la délivrance des certificats de conformité et de réception des lotissements privés ;
- du contrôle et de la délimitation des dépendances du domaine public ;
- du suivi de la mise en œuvre des stratégies dégagées par la Direction du Cadastre
ainsi que celles de la Direction des Domaines ;
- du suivi de la mise en œuvre des procédures d’expropriation pour cause d’utilité
publique ;
- du suivi de la centralisation des données sur les performances des services en matière
cadastrale et domaniale ;
- de la supervision de l’inventaire et de la gestion des biens domaniaux et des
concessions ;

67 Article 32 de l’arrêté n° 20287 du 31 décembre 2013 portant organisation de la DGID


68 Article 73 de l’arrêté précité
69 Article 78 arrêté 20287

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

- du suivi de la liquidation des redevances pour occupation du domaine ;


- du contrôle des procédures d’acquisition et d’aliénation des biens meubles
appartenant à l’Etat et, éventuellement, à d’autres collectivités ou établissements
publics ;
- du suivi de l’instruction des affaires domaniales ;
- du suivi de toutes les opérations domaniales, foncières et cadastrales exécutées par les
services.

Vu l’étendue de leurs compétences en matière foncière et domaniale, ces structures peuvent,


chacune en ce qui la concerne ou dans une parfaite collaboration entre elles, jouer un rôle
déterminant dans le processus de gestion des conflits fonciers et domaniaux à travers la mise
en œuvre d’actions spécifiques à même de les résoudre.

B) –Les mesures mises en œuvre par la DGID à travers ses structures


compétentes en matière foncière et domaniale

Lorsque l’Administration est saisie relativement à un litige foncier, la structure saisie


(DRD, dans la plupart du temps) essaie de voir s’il s’agit d’un litige privé ou bien à caractère
administratif. Si le litige est privé, les parties en conflit sont convoquées et une tentative de
conciliation est faite en essayant de trouver des clefs de répartition de sorte que chaque partie
y trouve son compte et que nul ne soit lésé.
Si le litige en question concerne le contentieux de l’indemnisation tardive, des mesures
tendant à la facilitation du paiement des sommes dues sont mises en œuvre.
Si le litige est relatif à une double attribution portant sur un terrain nu, la primauté sera
accordée au dernier attributaire et un terrain de substitution sera recherché et octroyé au
premier acquéreur en veillant, au préalable, à résilier son bail. Il s’agit ici d’une résiliation
suivie d’une nouvelle attribution de bail qui suivra alors le circuit classique d’attribution des
baux. Tous les éléments du dossier sont envoyés au Receveur des Domaines territorialement
compétent qui le transmet à la Direction des Domaines, puis à la CCOD. Si l’acte bénéficie
d’un avis favorable de la commission, le receveur compétent transmet le dossier, par
bordereau d’envoi, au DRD qui saisit le DGID pour approbation si le terrain en cause
n’excède pas les 200 m2 ; le cas non-échéant, le dossier est transmis au Ministre en charge
des Domaines pour approbation.
Lorsque le litige concerne toujours une double attribution et que l’un ou l’autre des
attributaires a déjà mis en valeur, on privilégie celui qui a construit sur le terrain litigieux et la
substitution ne concernera que l’autre partie.
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Mais il faut préciser que la substitution n’est pas toujours acceptée ou bien n’est pas toujours
possible. En effet soit l’intéressé peut contester le site de recasement soit il peut accepter la
substitution mais qu’il n’y ait aucune assiette foncière disponible.
C’est pourquoi la solution qui a été préconisée par les acteurs étatiques du foncier, c’est de
prévoir dans les lotissements ultérieurs, une réserve de parcelles destinées à faire face à
d’éventuels litiges fonciers nécessitant le recours à la substitution. Il faudra toutefois bien
sécuriser ces parcelles de sorte qu’elles ne soient pas détournées de leur destination.

Section 3 – La gestion alternative des litiges fonciers et domaniaux


De manière classique, la gestion alternative des litiges renvoie à un ensemble de
mesures extra-judiciaires fixées par les parties en conflit en amont ou en aval du litige. Ces
mesures tournent autour de la négociation, la facilitation, la médiation et la conciliation, mais
ces deux dernières notions ayant déjà été traitées, nous nous focaliserons essentiellement sur
la négociation (Paragraphe 1) et la facilitation (Paragraphe 2), comme moyens alternatifs
de règlement des litiges fonciers et domaniaux.
Ces deux méthodes ont comme point commun de ne pas rechercher des solutions tranchées, le
but n’étant pas de déterminer qui a tort et qui a raison mais d’aider les parties à comprendre
leurs situations respectives et à envisager, en commun, une manière de résoudre
définitivement leur conflit.

Paragraphe 1 – La négociation
La négociation est une méthode de résolution des conflits reposant sur un processus
consensuel utilisé directement par les parties en litige avec ou sans l’aide d’un facilitateur.
Les négociations sont du domaine privé et leur conduite relève des parties qui fixent leur
contenu, leur durée, leur déroulement et leurs résultats. L’autorité décisionnelle relève
directement des parties en négociation et non d’une tierce partie extérieure, comme un arbitre
ou un juge.
Dans les négociations, l’objectif est de parvenir à un accord exécutoire ou non, dans le cadre
du droit formel ou coutumier. En cas d’échec, les parties devront opter pour une autre forme
de résolution des conflits qui impliquera alors l’intervention d’une tierce partie neutre. Les
négociations sont normalement moins couteuses et plus rapides que les méthodes qui
nécessitent l’intervention d’une tierce partie ou un processus formel. Cela dit, les négociations
en matière de litige foncier peuvent être complexes s’il existe un fort déséquilibre des
pouvoirs.

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Si une ou plusieurs parties prenantes estiment que l’accord ne tient pas compte de leurs
besoins et de leurs intérêts, elles ne seront pas enclines à le respecter. Il est également possible
qu’une partie signe l’accord sans bien comprendre, de manière optimale, sa portée ou parce
que son pouvoir de négociation est trop faible pour proposer des solutions différentes ou
encore parce qu’elle est sujette à des pressions extérieures. Dans ce cas, l’accord n’aura
probablement aucun effet.
Un processus de négociation est fructueux lorsqu’il aboutit à un accord considéré comme
légitime par toutes les parties. Un accord négocié peut avoir une autorité juridique s’il
respecte les conditions requises pour la validité d’un contrat dans la législation nationale. Les
accords de règlement indiquent parfois les mesures à prendre par chaque partie, décrivent les
solutions auxquelles elles sont parvenues, et font savoir l’existence de la promesse réciproque
de ne pas engager une instance par des voies légales, toutes les parties en litige ayant décidé
d’appliquer scrupuleusement les conditions de l’accord.
Pour garantir le succès de l’accord, les parties devraient confier à une personne ou structure
neutre, le suivi, l’application et la mise en œuvre de la décision.
Si l’accord n’est pas respecté par l’une des parties, l’autre devrait normalement l’assigner en
justice pour l’amener à honorer son engagement ou encore porter le litige initial devant une
autorité arbitrale ou judiciaire pour une résolution aux contestations moindres.
Les accords informels comme les accords non écrits peuvent être appliqués en droit formel
mais des efforts plus importants sont requis devant les tribunaux et l’issue est beaucoup plus
aléatoire.
Selon les communautés, le processus de négociation peut avoir lieu en droit coutumier, et
l’accord non écrit qui en découlerait pourrait avoir une force exécutoire au sein de la
communauté, sous réserve, généralement, d’être estampillés par les autorités coutumières.
La négociation, si elle aboutit, se révèle être plus simple que les modes de résolution
classiques des litiges en cela que, même après l’exécution de l’accord, les relations sociales
n’en sont pas pour autant atteintes. Il en est de même concernant la facilitation.

Paragraphe 2 – La facilitation
La facilitation est l’intervention d’une tierce partie neutre dont la tâche consiste à aider
les parties prenantes avant (et éventuellement) pendant le processus de résolution d’un litige.
La neutralité d’un facilitateur tient au cadre de ses fonctions qui consistent à favoriser la
communication entre les acteurs mais en aucun cas d’en influencer la décision.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Le facilitateur s’attachera à faire connaitre les motivations, à préciser les questions en jeu, à
élaborer un consensus et à évaluer le processus. La principale différence entre un conciliateur
et un facilitateur est que le conciliateur doit aborder le fond et le contenu des questions
soulevées par le conflit et envisager des solutions possibles alors que le facilitateur se
désintéresse des décisions sur le fond et le contenu et s’occupe simplement du bon
déroulement du processus.
Une autre différence est que le conciliateur doit rétablir des courants de communication entre
les parties prenantes et même parfois les créer, alors que le facilitateur utilise des réseaux
existants qu’il transforme en outils parfaitement appropriés à la résolution du conflit.
Le rôle du facilitateur s’exerce pour l’essentiel avant le processus de résolution du conflit. Il
ne participe pas directement aux négociations entre les parties prenantes : à ce stade, sa
mission est terminée.
Le facilitateur a principalement pour vocation de donner aux parties prenantes tout l’appui
dont elles ont besoin pour trouver une base commune à partir de laquelle engager des
pourparlers. Il participe à l’analyse de la situation et s’entretient séparément avec chacune des
parties en vue de préparer la médiation. Sa principale différence avec le Médiateur, au sens
classique du terme, est que ce dernier s’implique carrément dans la gestion du conflit en
amont comme en aval et à la fin, fait des recommandations susceptibles de juguler le litige en
cause.
Le facilitateur, quant à lui, se penche essentiellement sur les questions pour lesquelles un
accord potentiel semble envisageable, l’essence d’un conflit n’apparaissant pas toujours
immédiatement et ne concernant pas inévitablement des questions identitaires essentielles. Il
doit s’atteler à faciliter la communication et à faire converger les informations en vue
d’améliorer la capacité de chaque partie prenante mais son rôle doit rester modeste dans les
pourparlers afin de respecter les limites de son mandat.
Comme moyens alternatifs de résolutions des litiges fonciers, la négociation et la facilitation
ne sont, en général, possibles que lorsque le conflit en question n’atteint pas certaines
proportions. En effet, le litige peut être d’une complexité telle qu’aucune forme ne traitement
à l’amiable du conflit ne soit possible. Dans ces cas de figure, le recours à la gestion
juridictionnelle dudit contentieux devient l’ultime solution envisageable.

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CHAPITRE 2- LA GESTION JURIDICTIONNELLE DU CONTENTIEUX EN


MATIERE FONCIERE ET DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE NGOR,
OUAKAM, YOFF

La doctrine est partagée quant à la classe à laquelle appartient le recours juridictionnel.


Si une bonne partie des théoriciens jugent qu’il est un mode de gestion pacifique des litiges,
que c’est d’ailleurs le mode normal de résolution des litiges en ce qu’il constitue une simple
interpellation du juge à dire, entre deux prétentions divergentes, quelle est la mieux fondée,
une autre partie de la doctrine opine qu’il symbolise l’échec même de la tentative de
résolution amiable du litige en question ; qu’un litige n’aboutit, en général, devant le prétoire
du juge que lorsque la conciliation, la médiation et toutes les autres options pacifiques ont
échoué ;le litige étant défini ici comme un désaccord de volonté relatif à un objet donné car
l’une des parties prétend quelque chose que lui conteste l’autre. Cette étape symboliserait
donc « l’ouverture des hostilités civilisées ».
Mais en tout état de cause, une chose demeure constante, c’est que, comparée à la gestion
administrative des litiges fonciers et domaniaux par exemple, la gestion juridictionnelle
présente à la fois des aspects positifs comme négatifs. Ses aspects positifs renvoient
essentiellement au fait que lorsque la décision qui en émane est revêtue de l’autorité de la
chose jugée, elle consacre des droits qu’il est difficile voire quasiment impossible de remettre
en cause. Ses aspects négatifs (« décourageants », semble mieux convenir) renvoient à la
lenteur des procédures judiciaires dans un Sénégal où les magistrats sont en sous-effectif, au
caractère onéreux des procédures (frais de greffe, droits d’enregistrement et de timbres tel que
prévu par l’article 56 du Code de Procédure Civile, les honoraires d’avocat etc.).
Après ces considérations générales, il convient maintenant de s’intéresser d’une part aux
règles de compétence juridictionnelle en matière de traitement des litiges fonciers et
domaniaux (Section 1) avant d’analyser, d’autre part, la portée des décisions rendues
relativement à ladite matière (Section 2).

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SECTION 1 – LES REGLES DE COMPETENCE JURIDICTIONNELLE


Les règles de compétence juridictionnelle sont fixées par la loi n° 2014-26 du 03
novembre 2014 abrogeant et remplaçant la loi n° 84-19 du 02 février 1984 portant
organisation judiciaire au Sénégal. La compétence juridictionnelle désigne l’aptitude d’une
juridiction étatique à connaitre d’un litige ou d’une situation de droit. La détermination de la
juridiction compétente est le préalable nécessaire à la saisine du juge et à l’examen de
l’affaire sur le fond. L’incompétence du juge saisi entache la décision rendue d’un vice et
contraint les parties à devoir reprendre l’instance devant un autre juge.
Les règles de compétence juridictionnelle permettent de déterminer, au sein de l’organisation
judiciaire, la juridiction compétente, son ordre, son degré, la nature et le lieu de son siège.
La compétence d’une juridiction est qualifiée d’après la matière de l’affaire dont elle est saisie
(compétence matérielle) et le lieu de rattachement géographique du litige (compétence
territoriale).
Pour les litiges fonciers et domaniaux, les règles liées à la compétence temporelle ne
s’appliquent généralement pas. Par exemple, les infractions continues (occupation illégale du
terrain d’autrui etc.) pourront être portées à la connaissance du juge compétent tant que
l’infraction persistera dans le temps ; autrement dit, l’occupation illégale, même centenaire
d’un terrain appartenant à autrui ne confère aucun droit à la personne qui l’occupe
illégalement.

Paragraphe 1- La compétence juridictionnelle


Distinguons entre compétence matérielle et compétence territoriale. La compétence
matérielle (ou compétence ratione materiae) est l’aptitude d’une juridiction à statuer en raison
de la nature de l’affaire à juger. Au Sénégal, la loi confère une compétence matérielle de droit
commun au Tribunal régional (TR), devenu Tribunal de Grande Instance à la faveur de la
dernière réforme judiciaire (loi n° 2014-26 du 03 novembre 2014). La compétence territoriale
désigne, quant à elle, l’aptitude d’une juridiction à connaitre d’une affaire en raison de sa
localisation géographique. Le Code de procédure civile prévoit la règle «actor sequitur forum
rei », c'est-à-dire la compétence de la juridiction dans le ressort duquel le défendeur à l’action
à son domicile. En matière de litiges fonciers et domaniaux, le TGI dans le ressort duquel se
situe le terrain litigieux peut être perçu comme étant la juridiction territorialement
compétente.
Mais de manière générale, on peut dire que la vie judiciaire d’un litige foncier peut se
circonscrire autour de trois juridictions essentiellement. En matière de litiges fonciers, stricto

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sensu, la compétence est dévolue, en principe, au TGI précédemment appelé TR (A). Ensuite,
les litiges rendus en premier ressort en matière foncière dans les communes de Ngor, Ouakam
et Yoff, sont attaquables, en appel, devant la Cour d’appel de Dakar (B). Et enfin, en ce qui
concerne le contentieux de la désaffectation, de la résiliation jugée arbitraire des baux etc. la
compétence est dévolue à la Cour suprême notamment à sa chambre administrative, surtout
lorsqu’il est question de recours pour excès de pouvoir.
Mais cette chambre connait aussi du contentieux de la cassation concernant les litiges fonciers
déjà jugés par la Cour d’appel de Dakar (C).

A- La compétence de droit commun du Tribunal de Grande Instance en


premier ressort

De manière générale, le TGI a une compétence matérielle de droit commun. Cela


signifie que pour tous les litiges dont compétence n’a pas été expressément dévolue à une
juridiction spéciale, c’est le TGI qui sera compétent. On dit, à ce propos, que le TGI a une
compétence résiduelle alors que les autres juridictions ont une compétence d’attribution dans
la mesure où les infractions pour lesquelles elles sont compétentes sont limitativement
énumérées.
La compétence résiduelle du TGI recouvre le contentieux administratif et fiscal (à l’exception
du recours pour excès de pouvoir et des recours en matière électorale), les infractions pénales
commises par les mineurs, les litiges en matière civile comme commerciale sous réserve de
ceux confiés aux Tribunaux d’Instance (ex tribunaux départementaux), mais aussi le
contentieux en matière foncière (immeuble bâti comme non bâti).
Saisi à propos d’un litige foncier donné, le TGI peut statuer en premier ressort seulement tout
comme il peut statuer en dernier ressort. Dans la dernière hypothèse, le demandeur ou le
défendeur n’ayant pas eu gain de cause peut former un pourvoi contre cette décision devant la
Cour suprême. Mais dans l’occurrence où le TGI n’a statué qu’en premier ressort, la partie
qui estime que le droit a été violé ou en tout cas n’a pas été bien dit peut interjeter appel
devant la Cour d’appel de Dakar.

B –La compétence de la Cour d’appel en la matière

Tout plaideur qui a perdu en première instance dispose d’une possibilité, sous
certaines conditions, de faire juger de nouveau son affaire par une juridiction
hiérarchiquement supérieure.

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 80
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

L’appel est une voie de recours qui tend à faire réformer ou annuler une décision rendue par
une juridiction du premier degré. Le juge d’appel est tenu de rejuger en fait et en droit la
décision qui lui est dévolue. On parle de l’effet dévolutif de l’appel.
L’appel est habituellement une voie de réformation. C'est-à-dire que le juge d’appel va
rejuger le fond de l’affaire, sur les points où il y’a eu appel et va pouvoir changer les motifs,
sans que le dispositif de la décision ne change nécessairement.
Ce peut aussi être une voie d’annulation qui aboutit à un anéantissement pur et simple du
jugement rendu par le TGI dans les cas où la procédure suivie ou le jugement lui-même sont
considérés comme irréguliers. Le juge d’appel peut alors infirmer la décision totalement ou
partiellement.
L’appel, du moins en matière de procédure civile (et les litiges fonciers relèvent de la matière
civile), est aussi considéré comme une voie d’achèvement où le juge d’appel tient compte de
l’évolution du litige depuis que le premier jugement est intervenu.
L’arrêt de la juridiction d’appel pourra éventuellement faire l’objet d’un pourvoi en cassation
devant la Cour suprême, par les parties y ayant intérêt. En effet, on peut certes priver
quelqu’un d’un recours en appel (c’est le cas pour les affaires de très petite importance ou
dont le taux de ressort est inférieur à un certain montant) mais on ne peut jamais priver un
justiciable qui le désire, d’un recours en cassation.

C - La compétence de la Cour suprême en matière foncière et domaniale

Contrairement à ce que l’on pourrait penser, la Cour suprême (CS) n’est pas un
troisième degré de juridiction. Elle n’a pas vocation à procéder à un nouvel examen des faits
litigieux mais elle se borne seulement à vérifier si le droit a été bien appliqué par la juridiction
d’où émane la décision attaquée, c'est-à-dire la juridiction du fond.
En effet, pour bien comprendre la particularité du rôle de la Cour, par rapport aux autres
juridictions, il est indispensable de partir de l’idée que les décisions de justice (émanant des
juridictions du premier degré ou du second degré) apparaissent, de manière formelle comme
étant la conclusion d’un syllogisme appelé le syllogisme judiciaire. Dans sa démarche
ternaire, le juge procède d’abord à la qualification des faits qui lui permet de déterminer la
règle de droit applicable pour enfin aboutir à la conclusion qui est le jugement (TGI) ou l’arrêt
(CA), à proprement parler.
La Cour suprême ne procède pas de cette manière puisqu’elle n’effectue pas un réexamen des
faits dont l’appréciation relève de la souveraineté des juges du fond. A partir des faits tenus
pour constants, la Cour suprême contrôle si les juges du fond ont bien compris le sens de la

Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 81
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

loi, s’ils lui ont donné sa portée exacte, s’ils n’ont pas été au-dessus ou en deçà de la pensée
du législateur car le juge ne doit statuer ni « ultra petita » ni « infra petita ». C’est une règle
élémentaire du droit processuel.
Par conséquent, l’auteur du pourvoi est tenu d’invoquer une ou plusieurs violations de la loi.
Chacune des violations invoquées constitue un moyen de cassation. Par exemple, le juge du
fond, nonobstant la production d’un duplicata de TF en bonne et due forme au nom de A,
tranche quand même le litige en faveur de B qui a la copie originale du TF. Ici, il y’a violation
de la loi, du fait qu’en principe, le duplicata rend caduque la copie originale du TF car le
duplicata n’est censé être délivré qu’en cas de perte ou destruction du TF et suivant une
procédure rigoureusement bien encadrée.
En outre et, de manière plus concrète, la Cour suprême est compétente en matière de cassation
des décisions relatives à des litiges fonciers, rendues soit en premier et dernier ressort par le
TGI soit rendues en la même matière par la Cour d’appel de Dakar. Sa chambre civile s’en
occupera notamment.
Mais elle est aussi compétente, à travers sa chambre administrative, en premier et dernier
ressort concernant les recours pour excès de pouvoir des autorités exécutives ainsi que les
litiges relatifs à la légalité des actes des collectivités locales. Elle est donc compétente pour
juger de la légalité des actes portant résiliation de baux, ou portant désaffectation dès lors que
ces opérations lèsent des particuliers qui ont intérêt à agir.
En définitive, lorsqu’elle est saisie d’un pourvoi, la CS ne dispose que de deux procédures :
soit elle rejette le pourvoi, soit elle casse la décision en totalité ou partiellement et donc
l’affaire sera rejugée une nouvelle fois par une juridiction appelée juridiction de renvoi, si
l’une ou l’autre des parties en exprime le souhait.
En résumé, les recours en cassation des litiges fonciers qui opposent uniquement des
particuliers et donc auxquels ni l’Etat ni ses démembrements ne sont parties, sont du ressort
de la chambre civile de la CS tandis que ceux purement domaniaux soit parce que l’Etat ou
ses démembrements sont parties au procès soit parce que le terrain litigieux appartient au
domaine public ou au domaine national par exemple, sont du ressort de la chambre
administrative de la CS.
Après en avoir fini avec les généralités concernant les juridictions qui peuvent connaitre des
litiges fonciers et domaniaux, il convient de s’intéresser au juge à qui l’affaire est soumise au
sein de ces juridictions notamment en première instance, qui peut d’ailleurs varier en fonction
de la complexité, de l’urgence, ou du caractère extrêmement sérieux de l’affaire en raison
surtout des arguments et documents brandis çà et là.
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Paragraphe 2 –L’identification du juge compétent


Selon les particularités et la gravité du litige foncier (expulsion, si l’un ou l’autre
gagne, risque de démolition des impenses etc.), le juge saisi ne sera probablement pas le
même. Ainsi ,si dans bien des cas notamment lorsqu’il y’a urgence, c’est le juge des référés
qui est saisi (A), dans bien d’autres cas notamment en cas de motif sérieux ou de contestation
sérieuse, c’est la compétence du juge du fond qui est de rigueur (B).

A –Les hypothèses de saisine du juge des référés en matière de litiges fonciers

Le référé est une procédure contentieuse, très usitée, rapide et peu onéreuse. A la demande
d’une partie, le juge des référés a le pouvoir d’ordonner immédiatement des mesures
conservatoires. Mais les pouvoirs du juge des référés sont soumis aux conditions suivantes :
- l’urgence : elle est une notion de fait, laissée à l’appréciation souveraine du juge. On
estime généralement qu’il y’a urgence dès qu’un retard apporté à une solution
provisoire est de nature à compromettre les droits du demandeur. C’est le cas
lorsqu’une sommation de quitter les lieux aux fins de démolition est soumise à
l’occupant des locaux visés ;
- La mesure demandée ne doit se heurter à aucune contestation sérieuse : il y’a
contestation sérieuse dès lors que le droit qui sert de fondement à une mesure
sollicitée n’est pas évident et incontestable. C’est le cas d’un litige foncier pour lequel
une des parties brandit un état des droits réels en bonne et due forme établi à son nom
et l’autre partie brandit aussi un document similaire faisant ressortir aussi son nom.
Face à cette complexité, les deux documents ayant chacun une valeur juridique
présumée, le juge des référés se dessaisit de l’affaire et la transfère au juge du fond. A
l’inverse, si la partie menacée d’être expulsée ne dispose d’aucun document pouvant
attester qu’elle occupe légalement les locaux litigieux, l’absence de motif sérieux est
constituée ;
- La mesure se justifie par l’existence d’un différend : dans ce cas le requérant
demande au juge la prise des mesures nécessaires à l’attente de la solution du juge du
fond.

Rappelons que c’est le Président de la juridiction saisie, en l’occurrence le TGI, qui joue le
rôle de juge des référés, mais en pratique il le délègue très souvent aux autres magistrats
placés sous son autorité.
Si la procédure aboutit, le juge des référés saisi délivre, à l’issue de ladite procédure, une
ordonnance qui a une double originalité :
Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 83
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

- elle est provisoire en ce sens qu’elle peut être modifiée en cas de circonstances
nouvelles ;
- elle n’a pas l’autorité de la chose jugée au principal : le juge du fond saisi
ultérieurement du litige, n’est pas lié par la décision du juge des référés

Cette ordonnance constitue un titre exécutoire. L’exécution ne peut avoir lieu qu’après
notification au perdant, par voie de signification mais le juge peut décider que l’exécution
aura lieu par exemple, à la simple vue de la minute, c'est-à-dire sans notification préalable de
la décision.
Le gagnant peut recourir à toutes les procédures civiles d’exécution. Si le perdant fait appel de
cette ordonnance, il ne peut pas solliciter du président de la Cour d’appel, un arrêt de cette
exécution ou la subordonner à une garantie.
Les tiers auxquels l’ordonnance de référé porte préjudice peuvent l’attaquer par la voie de la
tierce opposition. Elle peut aussi faire l’objet d’une interjection en appel dans les quinze (15)
premiers jours suivant sa signification au perdant.
En définitive, si les conditions ci-dessus énumérées sont remplies, le juge des référés pourra
mettre en œuvre toute sa compétence mais le cas non-échéant, il se déclarera incompétent au
profit exclusif du juge du fond.

B –La saisine du juge du fond en cas de motif sérieux

Après avoir motivé son incompétence, le juge des référés renvoie nécessairement les
parties devant le juge du fond en matière civile, concernant les litiges purement fonciers, ceux
purement domaniaux avec, à la base un REP, étant dévolus à la chambre administrative de la
Cour suprême. Un travail de réenrôlement va alors se faire au niveau du greffe. La formalité
est gratuite.
Précisons qu’en l’occurrence, aussi bien le juge du fond que celui des référés appartiennent au
TGI (ex TR).
Une enquête menée sur le terrain a permis que constater que la plupart des affaires soumises
au juge étaient relatives au stellionat, à l’empiètement sur le terrain d’autrui, à l’occupation
illégale de terrain appartenant à autrui punie par l’article 423 du Code pénal en ces
termes : « quiconque aura cultivé ou occupé d’une manière quelconque un terrain dont autrui
pouvait disposer, soit en vertu d’un titre foncier, soit en vertu d’une décision administrative
ou judiciaire, sera puni d’un emprisonnement de six mois à trois ans et d’une amende qui ne
saurait être inférieure à 50.000 francs ».

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Outre le renvoi effectué par le juge des référés, le juge civil peut aussi être saisi par voie
d’assignation de la personne défenderesse devant le TGI par ministère d’huissier, le recours à
un avocat n’étant pas nécessaire, en l’occurrence. Cette assignation doit systématiquement
être notifiée à la personne défenderesse sous peine de vice de procédure.
A la comparution des parties, le juge analyse méticuleusement les éléments versés au dossier
foncier litigieux et se borne à dire le droit, il ne se livre, en principe, à aucune tentative de
médiation ou de conciliation des parties comme cela est préconisé en matière de contentieux
matrimonial.
Quand le juge saisi d’une affaire foncière est confronté à des difficultés particulières, il saisit
la DSCOS qui procède à des enquêtes en collaboration avec l’administration des Domaines, le
Cadastre et l’Urbanisme. A la suite de ce travail, un avis ou rapport circonstancié est soumis
au juge par la DSCOS. Cet avis ne lie pas le juge car il est simplement consultatif mais
généralement ce dernier le suit car n’étant pas lui-même un expert du foncier, il accorde une
forte présomption de véracité aux documents produits par des structures étatiques.
Selon la complexité du dossier, le litige peut être vidé entre 3 et 7 mois en première instance
et généralement en moins de 3 mois en appel.
En effet, le jugement rendu par le juge du fond du TGI peut être attaqué par voie
d’interjection en appel devant la Cour d’appel (CA). Et si à l’issue de l’arrêt de la CA, la
contestation persiste, les parties pourront se pourvoir en cassation.
Une fois les règles de compétence juridictionnelle ainsi que l’identification du juge compétent
élucidées, il convient de s’intéresser maintenant à la portée des décisions rendues en matière
foncière et domaniale.

SECTION 2- LA PORTEE DES DECISIONS RENDUES EN MATIERE


FONCIERE ET DOMANIALE
La portée des décisions rendues en matière foncière et domaniale renvoie à leur
étendue et à leurs limites. La jurisprudence étant une source du droit, ces décisions
participent, quelque part, à une meilleure compréhension de la législation foncière et
domaniale (Paragraphe 1). Mais force est de constater aussi que du fait de la conjugaison
d’un certain nombre de circonstances, ces décisions restent critiquables tant quantitativement
que qualitativement (Paragraphe 2).

Paragraphe 1- des décisions participant à la consolidation de la jurisprudence


en matière foncière et domaniale
La loi étant générale et abstraite, laisse une marge d’interprétation à la jurisprudence.
Le juge, à travers les décisions qu’il rend, est donc le premier interprète de la règle de droit,
Ahmadou Bamba NDIAYE, élève-contrôleur des Impôts et des Domaines, ENA, 2013-2015 Page 85
« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

en cas de difficultés particulières relativement à son application ou à sa compréhension. Ces


décisions permettront donc d’avoir une base de données fiable sur la nature des litiges
fonciers et domaniaux, les complexités qu’ils soulèvent et les solutions pratiques auxquelles
le juge a recours pour leur traitement. A ce stade, il sera possible de dégager des postulats, à
même d’aider les acteurs et professionnels du foncier ainsi que les autres chercheurs
intéressés par la matière, de fixer les principes généraux régissant le contentieux foncier et
domanial, ce qui n’empêche nullement la modulation de ces principes en fonction des cas
traités.
Cette jurisprudence, entre autres vertus, permet de combler les carences de la législation
foncière et domaniale. En effet, l’attitude d’un juge devant un litige, influence très souvent les
décisions ultérieures du législateur relativement à la même matière.
De plus, les décisions rendues en matière foncière et domaniale consacrent, en général, des
droits intangibles. C’est le cas lorsqu’une ordonnance du juge ordonne au Conservateur de la
propriété et des droits fonciers de muter une propriété litigieuse donnée au nom du gagnant du
procès ou bien prescrit un morcellement ou une distraction. En effet, une décision judiciaire,
revêtue de l’autorité de la chose jugée, doit être exécutée quoi qu’il arrive, mais on se rend
compte, à la lumière des faits, que ce principe n’est pas toujours respecté car on peut voir des
conservateurs refuser d’exécuter des ordonnances ou jugements émanant d’autorités
judiciaires pour des raisons liées à la protection de l’acquéreur de bonne foi ou bien au risque
de voir ultérieurement leur propre responsabilité engagée, la loi ne semblant pas avoir prévu
des hypothèses de substitution de responsabilité entre Conservateurs et juges.
Le recours juridictionnel permet, en outre, d’avoir des mesures faiblement contestées. En
effet, lorsque le juge civil ordonne, par exemple, en dernier ressort, la démolition d’une
construction irrégulière, ce n’est que difficilement qu’on pourra revenir sur cette décision
alors qu’une solution émanant d’une médiation, d’un arbitrage ou d’une facilitation, au cas où
elle n’avantagerait pas l’une des parties, sera généralement contestée par cette dernière
jusqu’à ce que l’histoire connaisse son épilogue.
Le recours juridictionnel en matière de litiges fonciers et domaniaux, aussi fastidieux et
procédurier que cela puisse paraitre, recèle forcément des vertus incontestables car les
décisions qui en découlent contribuent fortement à la consolidation de la jurisprudence et à
une meilleure application et compréhension de la règlementation en vigueur en matière
foncière et domaniale.
Cependant, à bien des égards, ces décisions peuvent s’avérer critiquables.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Paragraphe 2 –Des décisions qualitativement critiquables


Au Sénégal, les juges ne reçoivent pas une formation spécifique en matière foncière et
domaniale, ce qui fait qu’ils n’en sont pas des techniciens au sens strict du terme. Le seul
contact qu’ils ont avec la matière foncière et domaniale renvoie aux lois et règlements. Ce qui
peut sembler insuffisant car entre l’esprit et le texte, il peut y avoir un hiatus.
Or, le juge, qu’il soit formé ou pas dans une matière donnée, est obligé de trancher sous peine
de commettre le délit de déni de justice, sauf à se déclarer incompétent et auquel cas, il doit
obligatoirement renvoyer au juge compétent. C’est le cas du juge civil du TGI (ex TR) saisi
en matière de REP relativement à une désaffectation ou une résiliation de baux. Il doit se
déclarer incompétent et renvoyer les parties devant la chambre administrative de la Cour
suprême.
L’érection d’un « juge foncier » spécialement dédié au traitement des litiges ayant pour objet
la terre pourrait être une solution permettant un meilleur traitement des litiges fonciers et
domaniaux.
De même, aussi paradoxal que cela puisse paraitre, la jurisprudence foncière et domaniale, au
Sénégal, est quantitativement faible. En effet, les litiges fonciers pullulent au Sénégal mais en
retrouver une trace au niveau des juridictions est tout à fait difficile. Cela peut signifier que
tous les litiges fonciers et domaniaux rencontrés sur le terrain ne sont pas forcément portés à
la connaissance du juge, soit que les parties règlent cela à l’amiable soit que l’une ou l’autre
des parties, ayant conscience de la faiblesse de ses chances de gagner, décide de se désister.
Qualitativement aussi, on note une certaine standardisation des décisions avec des motivations
laconiques : les mêmes motivations pour les affaires quasi identiques. Cela peut être dû au fait
que les mêmes affaires sont confiées au juge : contentieux de l’empiètement, de l’occupation
illégale de terrain appartenant à autrui, contentieux du stellionat etc. Ces cas étant
relativement simples, des solutions simples y sont, par conséquent, apportées. Mais, nous
avons constaté que, dans certains cas où le litige foncier ou domanial en cause présentait une
certaine complexité, le juge a rendu des décisions critiquables qui ont posé des problèmes
concernant leur exécution. A titre illustratif, la décision «affaire héritiers de Diabel
SAMB », rendue par le TR le 08 janvier 2008 (jugement n° 58), peut être invoquée. Dans
cette affaire, le juge a méconnu un certain nombre d’éléments importants, notamment le
remembrement des Almadies qui était une opération foncière d’utilité publique, et a ordonné
la mutation de la propriété litigieuse, au nom des héritiers du propriétaire d’avant la période
du remembrement.

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Pour motiver son refus de procéder à la mutation prescrite par le juge, le Conservateur de la
propriété et des droits fonciers du CSF de Ngor-Almadies 70 , s’était exprimé en ces
propos : « Les héritiers ne pouvaient plus se prévaloir d’aucun droit de propriété sur le solde
du TF 5136/DG détenu exclusivement par le pilote qui lui-même ne pouvait plus réclamer
cette propriété en raison du remembrement à la suite duquel l’Etat lui avait transféré en
contrepartie de son terrain, un immeuble objet du TF 23.853/DG avec renoncement exprès à
tous recours de quelque nature que ce soit, contre le Conservateur et l’Etat du Sénégal du fait
de cette opération ».
Cette décision nous a largement renseigné sur les erreurs que peuvent commettre les juges
dans le traitement des litiges fonciers et domaniaux d’une certaine complexité.
Cette difficulté dans l’exécution des décisions rendues en matière foncière et domaniale est
fréquente pour les hypothèses où l’Etat ou ses démembrements étant parties au procès, la
décision rendue leur est défavorable.

Paragraphe 3- Les difficultés d’exécution de certaines décisions rendues en


matière foncière et domaniale
Elles concernent essentiellement les cas où l’Etat est condamné à l’issue d’une
procédure. En effet, le principe concernant les décisions de justice revêtues de l’autorité de la
chose jugée est l’exécution immédiate mais pour les cas où le litige oppose par exemple,
l’Etat à un particulier, ce dernier ne dispose d’aucun moyen pour le contraindre à exécuter la
décision le condamnant.
Ce qui fait qu’en matière de litige opposant l’Etat à des particuliers, le règlement à l’amiable
semble être la meilleure solution pour le particulier. En effet, c’est un gain de temps pour lui,
s’il parvient à trouver un terrain d’entente avec l’Administration, mais aussi une économie
d’argent car il sera dispensé des frais liés à la procédure judiciaire (frais de greffe, droits de
timbre, d’enregistrement, honoraires d’avocat etc.)
Cependant, dans un Etat de droit, ce genre de problème ne devrait pas se poser car l’Etat doit,
comme tout autre justiciable, exécuter les décisions rendues en sa faveur comme celles
rendues à son détriment. Cela contribuerait fortement au renforcement de l’autorité de la
chose jugée et donnerait ainsi tout son sens au principe sacro-saint de la séparation des
pouvoirs.

70 Monsieur Ndiaga LO, Conservateur au CSF de NGA


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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

CONCLUSION GENERALE

Les questions foncières et domaniales sont au cœur de l’actualité sénégalaise en


général et dakaroise, en particulier au point de faire, quotidiennement, les choux gras de la
presse. C’est une évidence : « le foncier demeure une question très complexe et est à
l’origine de nombreux contentieux impliquant des systèmes économiques, agraires, politiques,
culturels et souvent religieux ».Avec les récents scandales fonciers dans la zone jouxtant
l’aéroport, ayant occasionné beaucoup de pertes matérielles, notamment la démolition de
bâtiments illégalement érigés, l’attention particulière accordée par la presse, la population et
les autorités exécutives comme parlementaires aux questions foncières et domaniales s’est
considérablement accrue (les députés ayant demandé au gouvernement des explications sur ce
scandale lors d’une séance de questions-réponses au sein de l’hémicycle et le Président de la
République ayant sanctionné toutes les autorités qui étaient, de près ou de loin, concernées par
cette affaire, soit parce qu’ayant fait preuve de complicité, soit seulement de laxisme ou
d’attentisme face à la prolifération des constructions irrégulières).

Et pourtant les litiges fonciers et domaniaux dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff ne
datent pas d’hier (ils remontent aux années 1900) et se perpétueront probablement à travers le
temps si rien n’est fait car la zone est, en elle-même, une proie facile aux litiges fonciers et
domaniaux compte tenu de son histoire foncière tumultueuse.
Déjà en 1901, naquirent des rivalités fratricides entre les villages de Ngor, Ouakam et Yoff
qui, pendant de longues années, se sont querellés pour réclamer chacun, le droit de propriété
sur les Niayes des Mamelles.
De rudes combats, parfois fratricides, eurent lieux entre ces villages voisins et frères, suscitant
l’inquiétude de l’autorité coloniale qui, en définitive, offrit ses bons services pour trouver une
solution apaisée au problème.
Ainsi, sous l’encadrement et les conseils des cadres de l’administration coloniale, les
dignitaires et représentants des collectivités lébou des trois villages optèrent pour s’engager
dans des procédures légales de règlement de leur conflit, par voie judiciaire. Solution qui ne
fut envisagée qu’en 1928.
En effet, en 1928, le Gouverneur de la circonscription de Dakar et dépendances, sur la
demande des notables des trois villages, confia le litige au CADI de Dakar alors présidé par
Monsieur Ibrahima KANE en sa qualité de juge-arbitre. Ce dernier rendra le jugement
suivant : « le terrain litigieux doit appartenir à Ouakam », en se basant sur l’argumentaire
suivant : « Attendu que les notables de Ngor et Yoff ont unanimement reconnu qu’ils
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

n’avaient pas participé aux travaux qui consistaient à borner, le terrain litigieux à l’aide de
plantations d’arbustes appelés « salaanes » et que ces travaux auraient été accomplis par les
notables de Ouakam, seuls ;
Attendu que le terrain litigieux est beaucoup plus proche de Ouakam que des villages de Yoff
et Ngor ;
Attendu que d’autre part, les sieurs Mbaye Bor et Abdou GUEYE, fils légitimes de Aliou
GUEYE, objet d’une attestation de propriété dressée par Maitre Patterson, notaire, le 30
mars 1901, ont publiquement reconnu que c’est à tort que leur père ALYA GUEYE aurait
déclaré que le terrain litigieux lui appartient exclusivement alors qu’en réalité, il appartient à
tous les habitants de Ouakam ».
Un autre cas particulier prouve que la terre a toujours été le « brandon de discorde » entre les
collectivités pourtant voisines de Ngor, Yoff et Ouakam. Il est relatif à l’actuel emplacement
de l’aéroport Léopold Sédar SENGHOR qui commence déjà à susciter des convoitises tous
azimuts depuis l’annonce d’une éventuelle délocalisation par le Président WADE.
Par réquisition n° 4174 du 22 juin 1943, l’Etat colonial avait demandé à la Conservation
foncière de Dakar de procéder à l’immatriculation d’un terrain nu d’une superficie de 471 ha
environ, destiné à l’implantation de « l’aéroport de Yoff ». Cette immatriculation a été
réalisée et a donné lieu à l’établissement du TF 4407. Pour arriver à cette opération, il a fallu
désintéresser les détenteurs de droits coutumiers (452 ha, pour des détenteurs particuliers et
19 ha pour les collectivités réunies de Ngor, Ouakam et Yoff).
En 1944, l’Etat indemnisa les détenteurs particuliers ainsi que le village de Ouakam. Mais les
villages de Yoff et Ngor contestant les termes de l’accord, n’ont pu être indemnisés. Ce n’est
que plus tard, le 5 juin 1947, qu’une convention a pu être trouvée entre l’Etat et les deux
villages. L’accord consistait à leur octroyer la somme de 1.200.000 Francs (600.000f par
collectivité) en échange de la renonciation à toute opposition ainsi qu’à toute revendication et
à toutes actions sur les terrains décrits et désignés tant par la réquisition d’immatriculation n°
4174 que par la réquisition n° 4227 portant sur les Niayes des Mamelles.
Il est étonnant donc qu’en 2015, que les héritiers de ces mêmes notables qui avaient été
dûment indemnisés par l’Etat colonial, revendiquent un droit de propriété sur le site abritant
l’aéroport et réclament, en conséquence, sa rétrocession, sans contrepartie, en cas d’éventuelle
délocalisation. Leur argumentaire reposant essentiellement sur la prétention selon laquelle le
site abritant l’aéroport aurait été prêté par leurs ancêtres aux autorités coloniales, sans
contrepartie onéreuse, suite à « une réquisition pour fait de guerre intervenue en 1943 ». Leurs
récentes manifestations ont été fortement estompées par les forces de l’ordre.
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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Nous constatons donc que la zone est minée par une tradition de conflits fonciers et
domaniaux, la modernité n’y a changé que très peu de choses. Pour autant, devons-nous rester
fatalistes et ne pas croire en un horizon zéro litige foncier dans lesdites communes ?
Un certain nombre de mesures pourraient, nous le pensons, fortement amoindrir les litiges
fonciers et domaniaux, à défaut de les éradiquer complétement (les litiges fonciers semblant
être consubstantiels même à l’existence humaine). Il s’agit, entre autres :
- du respect scrupuleux et de l’application intelligente de la législation foncière et
domaniale aussi bien par les populations, l’Administration, les autorités coutumières,
municipales ainsi que tous les autres acteurs du foncier. Ce sont les pratiques, « à
71
l’ombre du droit » , qui favorisent la prolifération des litiges fonciers et domaniaux ;
- une meilleure coordination de la police de l’occupation du sol : elle consiste à doter
les autorités chargées de la surveillance et du contrôle de l’occupation du sol, des
moyens matériels, humains et financiers leur permettant d’accomplir pleinement leurs
missions mais aussi de leur permettre d’avoir les coudées franches de sorte qu’aucune
entrave, pression externe comme interne ne puisse retarder leur travail ;
- la préconisation de la démarche inclusive pour tous les projets de textes à incidence
foncière et domaniale en veillant à y associer pleinement les populations, la société
civile, bref, tous les acteurs auxquels lesdits textes ont vocation à s’appliquer. La
démarche participative amoindrit les risques de contestation, début de tout litige
72
foncier. Toujours dans cet esprit participatif, des acteurs du foncier ont même
proposé « La mise en place d’un Observatoire national des opérations domaniales
composé des représentants des différents secteurs de la société qui aurait une mission
de veille, d’alerte et de secours pour que les droits des citoyens soient respectés dans
un cadre où la sauvegarde de l’intérêt général demeure toujours prioritaire » ;
- une meilleure gestion des dossiers fonciers au niveau des communes de même qu’au
niveau des services fonciers de l’Etat afin d’éviter les doubles attributions de terrains.
Elle impliquerait, dans le long terme, la numérisation des dossiers fonciers, afin de les
protéger contre les risques de perte, d’incendie, de falsification (aussi minime que
puisse être la probabilité que cela se produise, elle est à envisager, le risque zéro
n’existant nulle part) ;

71 L’expression nous vient du Professeur Gerti HESSELING, qui a consacré une bonne partie de sa riche
bibliographie à l’étude du droit foncier sénégalais. Cette expression désigne toutes les pratiques faites en
méconnaissance ou en violation flagrante des règles de droit régissant la matière foncière et domaniale
72 Alla Kane, « état des lieux législatif et règlementaire régissant le foncier au Sénégal », 16/07/2009, page

9
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- un meilleur respect des procédures notamment en ce qui concerne l’indemnisation des


expropriés (les textes prévoient qu’elle soit juste mais aussi et surtout préalable),
assurer la visite des lieux préalablement à toute attribution de bail pour constater et
analyser l’état d’occupation des lieux, le respect de la mise en demeure avant les
résiliations de baux, et la notification d’une telle résiliation à l’ancien attributaire aux
fins de minimiser les risques de prise de possession tumultueuses ;
- une sensibilisation des populations, par les services des domaines, du cadastre, de
l’urbanisme, par rapport aux diligences à respecter pour sécuriser leurs transactions
immobilières, notamment la requête de la délivrance d’un état des droits réels pour
s’assurer que la personne qui veut leur vendre un terrain, par exemple, en est
réellement propriétaire, qu’il n’est pas grevé de charges etc., préconiser le recours à
un notaire pour les transactions immobilières car un bien immeuble n’est pas censé
s’acheter comme on achèterait un objet quelconque ;
- sensibiliser les autorités coutumières et municipales sur la nécessité d’agir dans la
limite de leurs compétences. A cet égard, le scandale foncier concernant les maisons
détruites derrière la Cité Tobago a révélé que la plupart des acquéreurs avaient acheté
leur parcelle de terrain auprès des autorités coutumières et de quelques spéculateurs
fonciers habitant la commune de Yoff. De même, pour avoir vu des autorités
municipales impliquées dans des scandales fonciers au point de faire la prison
(notamment à Ouakam), on se rend compte, à l’analyse, que la raison en a été une
cascade d’actes outrepassant largement leurs compétences telles que prévues par la loi
portant CGCL ;
- Procéder, au sein de la Commission Nationale de Réforme Foncière, à une étude
d’approfondissement des litiges fonciers et domaniaux et des voies de règlement,
notamment en ce qui concerne leur naissance, leurs manifestations et leurs modalités
pratiques de résolution efficace et efficiente, d’élaborer des stratégies à même
d’anticiper sur leur apparition.

A la lumière des développements précédents, nous pouvons dire, en définitive, que « l’objectif
zéro litige foncier ne pourrait être atteint que par le respect scrupuleux voire religieux de ces
principes de base de la bonne gouvernance de la part de ceux qui ont la charge d’appliquer
et de faire appliquer les lois et règlements édictés pour la gestion et l’administration des
terres dans le cadre d’un équilibre harmonieux entre la légitimité et la légalité »73. Pour la

73 Alla KANE; ibidem opacit


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réalisation d’un tel objectif, la gestion foncière et domaniale devra nécessairement être
articulée autour des principes régissant la bonne gouvernance que sont « la transparence,
l’efficience et l’efficacité, la prospective, la primauté du droit et l’obligation de rendre
compte74 ».
Ce n’est qu’à ce prix que le challenge de la mise en place d’une sécurité et d’une stabilité
foncière au niveau des communes de Ngor, Ouakam et Yoff pourra être relevé.

74 Alla KANE, ibidem opacit


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BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES
LAFERRIERE Edouard (1841-1901), Vice-Président du Conseil d’Etat de 1886 à 1898,
« Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux », (1887 réédité en 1989)
CAVERIVIERE M. et DEBENE Marc, « le droit foncier sénégalais, Editions Berger
Levrault, Collection Mondes en devenir, 1988
KANE Alla, « La problématique foncière à l’épreuve des temps : Le cas du Sénégal », CISIF,
Dakar, Août 2012
HESSELING Gerti, « A l’ombre du droit », Actes du colloque de l’UFR des Sciences
Juridiques et Politiques de l’UGB tenu les 15 et 16 décembre 2011
ARTICLES
FALL Hamid, « Le domaine privé de l’Etat à l’épreuve du fait urbain : les perspectives
d’une gestion dans le sud-est du bassin arachidier », cahiers africains
FAYE J., Foncier et décentralisation : l’expérience au Sénégal, London. JICD (2008)
FAYE, I.M., A. Benkahla, O. Touré, S. M. SECK et Co BA, « les acquisitions de terre à
grande échelle au Sénégal : description d’un nouveau phénomène, Dakar, IPAR
Gerti HESSELING, « Pratiques foncières à l’ombre du droit. L’application du droit foncier
urbain à Ziguinchor, Sénégal, ASC Research report 49, Geiden : African Studies Centre
GUISSE, Papa Banga, « Nature juridique des droits des populations locales sénégalaises sur
le domaine national : l’exemple de la communauté rurale de Gamadji SARE
LUND, Christian, « Régimes fonciers en Afrique : remise en cause des hypothèses de base »
BILLAUD, A. « Négociation et reconfiguration des pouvoirs locaux. Le cas de la ville de
Yoff au Sénégal », Afrique contemporaine, 2009
SOW, Abdoul Aziz, Décentralisation, domanialité nationale et gestion des conflits fonciers à
l’aune du pluralisme juridique au Sénégal, extrait de l’ouvrage collectif, « The problem of
violence : local conflict settlement in contemporary Africa », Allemagne, 2011

JURISPRUDENCE
Tribunal Régional, Jugement n° 58 du 08 janvier 2008 : « Affaire Héritiers Diabel SAMB
contre Etat du Sénégal ;
Cour Suprême, Cheikh Abdoul Khadre CISSOKHO contre conseil rural de Sindia, arrêt n° 04
du 27 janvier 2009 ;

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Cour Suprême, arrêt n° 06 du 10 février 2011, Madame DERIBE, née Ndella WADE contre
–Etat du Sénégal-Directeur Général des Impôts et des Domaines ;
Cour Suprême, arrêt n° 39 du 23 novembre 2010, Ahmadou SYLLA contre Conseil rural de
Sangalkam.
Tribunal Régional Hors classe de Dakar, audience publique ordinaire du 02 juin 2015, affaire
Insa COLY contre 1) La Coopérative Militaire de Construction dite COMICO, 2) Agent
Judiciaire de l’Etat, 3) Le Directeur Général des Impôts et Domaines, jugement civil numéro
1259 du 02/06/2015 portant annulation de vente
MEMOIRES ET THESES
FAYE, Marie Téning, « Problématique de l’occupation du domaine public dans les
agglomérations dakaroises », 2003-2005, 52 pages
DIALLO Boubacar, « la gestion du contentieux en matière domaniale », 2003-2005, 92
pages
SENE Ndèye Marième, « Problématique de la gestion domaniale et foncière des collectivités
locales : cas de la commune d’arrondissement de Thiaroye sur mer », 2007-2009, 84 pages
DIONE, Pascal, « Problématique de la gestion des terrains non affectés du domaine privé de
l’Etat », 2000-2001, 74 pages
DIEYE Abdoulaye, « Domanialité nationale et développement : l’exemple du Sénégal »,
thèse de doctorat soutenue le 14 juillet 2004, 290 pages
DIOP Amadou, « situation foncière et transactions immobilières dans la commune
d’arrondissement de Mermoz », 2007-2009, 93 pages
RAPPORTS ET ETUDES
BLUNDO G. (1996), « Gérer les conflits fonciers au Sénégal : le rôle de l’administration
locale »

TEXTES LEGISLATIFS
Loi n ° 63-62 du 10 juillet 1963 portant Code des Obligations Civiles et Commerciales
Loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national. JORS n° 3699 du 29/ 08/ 1964
Loi n° 76-66 du 02 juillet 1976 portant Code du domaine de l’Etat. JOS n° 4056 du
28/07/1976
Loi n° 76-67 du 02 juillet 1976 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique et aux
autres opérations foncières d’utilité publique. JOS n° 4506 du 28/07/1976
Loi n° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux régions, aux communes et
aux communautés rurales. JOS n° 5722 du 27/12/1996
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Loi n° 2011-06 du 30 mars 2011 portant transformation des permis d’habiter et titres
similaires en titres fonciers
Loi 2011-07 du 30 mars 2011 portant régime de la Propriété foncière
Loi n° 2014-26 du 03 novembre 2014 portant nouvelle organisation judiciaire au Sénégal
TEXTES REGLEMENTAIRES
Décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique
Occidentale Française
Décret 72-1288 du 27 octobre 1972 relatif aux conditions d’affectation et de désaffectation
des terres du domaine national comprises dans les communautés rurales
Décret n° 2007-868 du 07 aout 2007 portant création au sein de la Gendarmerie Nationale
d’une section spéciale chargée de la surveillance domaniale
Note circulaire n° 00454 MEF-DGID-DEDT du 16 décembre 2011 sur la transformation des
permis d’occuper et titres similaires en TF
WEBOGRAPHIE
www.vie-publique.fr

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TABLE DES MATIERES


Avant-propos ............................................................................................................................................... 2
SOMMAIRE ............................................................................................................................................... 3
INTRODUCTION GENERALE ................................................................................................................. 4
PREMIERE PARTIE : LES SOURCES DU CONTENTIEUX EN MATIERE FONCIERE
ET DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE NGOR, OUAKAM ET YOFF ................................. 16
CHAPITRE 1)- LE CONTENTIEUX DU FAIT DE L’ETAT ET DE SES
DEMEMBREMENTS .......................................................................................................................... 18
Section 1)- Les litiges nés du fait de l’Administration .................................................................... 20
Paragraphe 1)- Le non-respect de certaines règles de procédure ................................................ 20
Paragraphe 2- Le contentieux de l’indemnisation des expropriés par l’Etat ............................... 26
A.)- Généralités sur le contentieux de l’indemnisation .......................................................... 26
B)- Analyse de cas particuliers à titre illustratif ..................................................................... 27
Section 2- Les litiges occasionnés par les collectivités locales de Ngor, Ouakam et Yoff ............. 29
Paragraphe 1- Une organisation critique des services fonciers et domaniaux dans les
communes ciblées ....................................................................................................................... 30
Paragraphe 2- Une certaine propension des acteurs locaux du foncier à
l’accaparement des terres ............................................................................................................ 32
Section 3- Des litiges provenant de l’application des textes pris en matière foncière et
domaniale ......................................................................................................................................... 34
Paragraphe 1- Des textes parfois inadaptés aux réalités sociologiques des populations
sises dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff ................................................................... 34
Paragraphe 2-Des textes épars parfois pris sans documents interprétatifs .................................. 38
CHAPITRE 2- LES SOURCES EXTRA-ETATIQUES DU CONTENTIEUX EN
MATIERE FONCIERE ET DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE NGOR,
OUAKAM, YOFF ................................................................................................................................ 42
Section 1 –La part de responsabilité des particuliers dans la naissance de litiges fonciers
et domaniaux .................................................................................................................................... 43
Paragraphe 1- Des litiges provenant des agissements illégaux des populations
concernées ................................................................................................................................... 43
Paragraphe 2- Des litiges provenant de la défaillance des populations concernées
dans l’exécution de leurs obligations contractuelles ................................................................... 47
Section 2- la survivance des pratiques coutumières en matière de gestion des terres ..................... 50
Paragraphe 1 –Des délimitations problématiques des terrains .................................................... 50
Paragraphe 2 – L’implication inopportune des autorités coutumières dans la gestion
foncière ........................................................................................................................................ 52

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Paragraphe 3 – Les litiges nés du fait des spéculateurs fonciers ................................................. 54


DEUXIEME PARTIE : LA GESTION DU CONTENTIEUX EN MATIERE FONCIERE ET
DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE NGOR, OUAKAM, YOFF ............................................ 58
CHAPITRE 1 – LA GESTION PACIFIQUE DES LITIGES FONCIERS ET
DOMANIAUX ..................................................................................................................................... 59
SECTION 1 – Gestion Previsionnelle Des Conflits Fonciers Et Domaniaux ................................. 61
Paragraphe 1 – La généralisation de la sensibilisation sur les problématiques
foncières et domaniales ............................................................................................................... 61
Paragraphe 2 – La régularisation à vocation sociale des situations irrégulières par
voie de bail .................................................................................................................................. 62
Paragraphe 3 – La mise en œuvre d’opérations d’aménagement urbanistique ........................... 64
Section 2 – La gestion administrative des litiges fonciers et domaniaux ........................................ 68
Paragraphe 1 – Le rôle de conciliation des autorités administratives déconcentrées .................. 68
Paragraphe 2 –Le rôle de médiation des autorités administratives indépendantes :
l’exemple du Médiateur de la République .................................................................................. 69
Paragraphe 3 – L’intervention de l’administration des Domaines .............................................. 71
A- La saisine de la Direction Générale des Impôts et des Domaines ..................................... 72
B) –Les mesures mises en œuvre par la DGID à travers ses structures compétentes
en matière foncière et domaniale ............................................................................................ 74
Section 3 – La gestion alternative des litiges fonciers et domaniaux .............................................. 75
Paragraphe 1 – La négociation .................................................................................................... 75
Paragraphe 2 – La facilitation ..................................................................................................... 76
CHAPITRE 2- LA GESTION JURIDICTIONNELLE DU CONTENTIEUX EN
MATIERE FONCIERE ET DOMANIALE DANS LES COMMUNES DE NGOR,
OUAKAM, YOFF ................................................................................................................................ 78
SECTION 1 – LES REGLES DE COMPETENCE JURIDICTIONNELLE .................................. 79
Paragraphe 1- La compétence juridictionnelle ............................................................................ 79
A- La compétence de droit commun du Tribunal de Grande Instance en premier
ressort...................................................................................................................................... 80
B –La compétence de la Cour d’appel en la matière .............................................................. 80
C - La compétence de la Cour suprême en matière foncière et domaniale ............................ 81
Paragraphe 2 –L’identification du juge compétent ..................................................................... 83
A –Les hypothèses de saisine du juge des référés en matière de litiges fonciers ................... 83
B –La saisine du juge du fond en cas de motif sérieux .......................................................... 84
SECTION 2- LA PORTEE DES DECISIONS RENDUES EN MATIERE FONCIERE
ET DOMANIALE ........................................................................................................................... 85

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« Le contentieux en matière foncière et domaniale dans les communes de Ngor, Ouakam et Yoff »

Paragraphe 1- des décisions participant à la consolidation de la jurisprudence en


matière foncière et domaniale ..................................................................................................... 85
Paragraphe 2 –Des décisions qualitativement critiquables ......................................................... 87
Paragraphe 3- Les difficultés d’exécution de certaines décisions rendues en matière
foncière et domaniale .................................................................................................................. 88
CONCLUSION GENERALE ................................................................................................................... 89
BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................................... 95
TABLE DES MATIERES ........................................................................................................................ 98

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