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Fonction Publique
Fonction Publique
Prise de vue
Sous le terme de fonction publique, on a pris l'habitude, depuis quelques dizaines d'annes, de
rassembler tout ce qui a trait au personnel de l'administration de l'tat et des collectivits publiques:
recrutement, statut, carrire, condition. L'expression est ne vers les annes quarante comme une
abstraction sans rigueur mais commode, partir de la notion de fonctionnaire public, et elle est devenue
d'usage courant dans la plupart des pays du monde.
La fonction publique, c'est d'abord l'ensemble des fonctionnaires; mais il faut y voir aussi une structure,
un statut, une mission, un comportement, et mme un tat d'esprit.
Ainsi entendue, elle tient une place et joue un rle dont l'importance a tendance crotre dans les tats
modernes. Dans tous les pays, l'tat est devenu le premier employeur, et les effectifs de ses agents
reprsentent souvent plus du dixime de la population active, se chiffrant ainsi dans les grands pays
industrialiss plusieurs millions.
L'Administration voit partout ses missions s'tendre et se diversifier. Il lui incombe toujours d'assurer le
maintien de l'ordre dans la socit et d'exercer les fonctions de souverainet inhrentes toute organisation
tatique. Mais il lui faut galement grer un nombre croissant de services, dont beaucoup ont un caractre
technique accus. Enfin, elle prend en charge, de plus en plus, par des interventions innombrables et
convergentes, tout le dveloppement conomique de la nation.
Les institutions n'tant rien sans les hommes qui les animent, c'est, finalement, la fonction publique qui
constitue la cl de vote de tout le systme. Pour remplir des tches si nombreuses et si diverses, il faut des
hommes de toutes qualifications et de toutes spcialits constituant un ensemble dont la structure interne
est ncessairement complexe et les frontires toujours mal dfinies. Chaque pays s'est efforc, selon ses
traditions et donnes propres, d'amnager sa fonction publique et de l'insrer au mieux dans l'ensemble de
la nation.
La diversit est donc, aujourd'hui, le trait fondamental de la fonction publique, chaque tat ayant la
sienne propre, spcifique et irrductible toute autre. Des affinits apparaissent nanmoins, qui permettent
de regrouper les fonctions publiques nationales en quelques grands systmes qui se partagent le monde; les
diverses solutions adoptes s'ordonnent par rfrence eux.
Aprs avoir examin cette ralit sous l'angle de l'Administration qui emploie les fonctionnaires, on la
considrera du point de vue de ces derniers, quant leur position face l'Administration et quant leurs
obligations et prrogatives.
I-Sociologie et droit
assurer l'excution de ses dcisions et la gestion des tches dont elle assume la responsabilit. L'Empire
romain, comme celui des Incas, avait ses fonctionnaires, tout comme la Chine ses mandarins et la royaut
d'Ancien Rgime ses officiers de la couronne.
Mais la naissance de l'tat moderne l'poque de la Renaissance et sa systmatisation dans les sicles
qui ont suivi ont entran une institutionnalisation de cette fonction publique laquelle on reconnat une
structure et une mission autonomes au sein de l'organisation sociale. Le serviteur du souverain est devenu
fonctionnaire de l'tat, cependant que se dgageaient les notions nouvelles de carrire et de statut.
Dans chaque tat s'est ainsi constitue une fonction publique o se refltent ses donnes
gographiques, son dveloppement historique, ses particularits ethniques, ses mentalits sociales et, bien
entendu, son statut politique et son organisation juridique. Mais les fonctions publiques nationales ne se sont
pas difies en vase clos; il y a eu influences et emprunts de pays pays. C'est pourquoi, l'heure actuelle,
il est possible, sans trop forcer la ralit, de regrouper les fonctions publiques en quatre grands ensembles
politico-gographiques: Europe occidentale, tats-Unis d'Amrique, tats socialistes, Tiers Monde, o l'on
trouve des combinaisons assez analogues d'lments relevant des deux systmes opposs de fonction
publique existant dans le monde d'aujourd'hui, savoir la fonction publique, structure ouverte, et la fonction
publique, structure ferme.
caractristiques bien dfinies, mais pour toute une carrire qui peut tre trs varie et qui est appele se
drouler pendant les trente cinquante annes d'une vie professionnelle. Il faut galement rgler
l'avancement par un mcanisme la fois efficace et quitable.
D'autre part, la fonction publique ainsi entendue devient un mtier part, nettement distinct des autres
activits professionnelles. Ceux qui l'occupent sont soumis un corps de rgles particulires qui constitue
leur statut: celui-ci leur reconnat certains droits ou avantages dont ne bnficient pas toujours les autres
professions, mais leur impose en contrepartie certaines obligations et sujtions supplmentaires drivant des
ncessits du service public. Le passage du secteur priv la fonction publique en cours de carrire devient
tout fait exceptionnel. Ce systme prsente des avantages et des inconvnients inverses du prcdent. Il
dote l'Administration de fonctionnaires de mtier, en gnral comptents et dvous, ayant le sens de la
chose publique. En revanche, il les isole au sein de la nation, il n'incline pas aux proccupations d'efficacit
et de rendement et, enfin, il est d'un amnagement beaucoup plus compliqu.
tats-Unis
Aux tats-Unis, la fonction publique s'est organise d'abord au niveau local avant de se dvelopper et de
se structurer l'chelon fdral. Spontanment, les Amricains ont adopt la formule d'une fonction
publique ouverte, considrant que l'Administration publique tait une chose simple et ne justifiait pas un
rgime spcial dans la nation. D'autre part, il leur paraissait essentiel que le fonctionnaire demeure sous le
contrle troit des citoyens. Lui accorder trop de garanties de stabilit aurait risqu de favoriser le
dveloppement d'une bureaucratie contraire aussi bien l'efficacit qu' la dmocratie.
Un tel rgime ne comportait donc ni amnagement de carrire ni tablissement d'un statut. Le
recrutement se faisait pour chaque emploi vacant. Et l'agent ainsi recrut n'avait aucune assurance de rester
longtemps dans son poste. Au contraire, une rotation assez rapide des agents tait prconise et s'effectuait
sur une trs large chelle chaque changement de majorit politique; c'est ce qu'on a appel le systme
des dpouilles (spoils system). Enfin, aucun effort n'tait fait pour donner aux fonctionnaires une formation
particulire ni l'entre ni en cours de service.
Mais, depuis quelques dcennies, des rformes importantes sont intervenues. D'abord, comme en
d'autres pays, on s'est efforc de gnraliser le recrutement au mrite (merit system) et une commission du
civil service a t cre sur le modle britannique. Ensuite, une partie de l'Administration publique,
notamment fdrale, s'est dote de fonctionnaires de carrire (career system) et une sorte de statut fort
complexe s'est labor sur la base du systme de la classification des emplois. Enfin, dans les universits se
sont crs et dvelopps des dpartements ou des instituts consacrs la formation et au perfectionnement
des fonctionnaires.
Nanmoins, la conception d'une fonction publique trs ouverte continue inspirer le rgime des emplois
suprieurs. Ils sont occups par des spcialistes de toutes origines, venant trs souvent du secteur priv,
apportant leur exprience du management et leur souci d'efficacit. Ils sont la discrtion du gouvernement
qui les emploie, et soumis un contrle souvent minutieux et mfiant de la part du Congrs. Leur prestige
est sans doute moindre qu'en Europe occidentale, mais non pas leur indpendance: certes, aucun statut ne
la garantit, mais, tout moment, il leur est loisible de quitter le service public et de se reclasser, trs
lucrativement, dans le secteur priv.
tats socialistes
La fonction publique, dans la conception marxiste de l'tat, se voit assigner une place mineure. Le corps
des fonctionnaires doit se rduire de simples mandataires lus, rvocables la premire demande du
peuple. En fait, dans tous les pays socialistes, l'appareil d'tat a survcu, et avec lui les fonctionnaires. Mais
les contours de la fonction publique n'en restent pas moins fort difficiles discerner dans des rgimes
politiques o la quasi-totalit des travailleurs sont des agents de l'tat.
On y trouve en gnral trois catgories. La premire est celle des reprsentants lus dans les trs
nombreux organismes collgiaux qui dtiennent le pouvoir. Les dputs ne sont pas tous des professionnels
de la fonction publique, mais les membres des comits excutifs en ont bien la qualit. La deuxime
catgorie est celle du personnel subalterne, qui est recrut par contrat de travail et plac dans la situation
des travailleurs soumis au droit commun. Et, entre les deux, une troisime catgorie se dveloppe: celle des
fonctionnaires permanents qui dirigent les services proprement administratifs, et dont la condition se
rapproche de celle des fonctionnaires de l'Europe de l'Ouest.
La fonction publique des tats socialistes s'apparente au systme de la structure ouverte. Le
recrutement se fait souvent par lection sinon par nomination directe venant de l'autorit hirarchique qui a
tudi les dossiers des diffrents candidats. Le concours de type occidental est compltement ignor. La
carrire ne comporte aucune garantie de stabilit, et la plupart des agents peuvent tre l'objet d'un
licenciement discrtionnaire. Position, avancement, responsabilit, discipline, tout est troitement soumis
l'autorit hirarchique. Par principe, les fonctionnaires ne sont en rien privilgis par rapport aux autres
travailleurs. Leur rmunration n'est pas particulirement leve, mais des avantages en nature et certains
traitements honorifiques leur sont nanmoins rservs. Enfin, tous les fonctionnaires sont politiquement
engags. l'origine, en U.R.S.S., l'osmose entre la fonction publique et le Parti communiste faisait d'eux de
simples agents d'excution de la politique du parti. Ensuite, le systme est devenu plus souple; il l'a
d'ailleurs toujours t dans les autres dmocraties populaires. La conception d'une fonction publique au
service de la nation, et non pas seulement d'une idologie dominante, commence mme prvaloir et les
transformations politiques intervenues dans les pays de l'Est partir de l'anne 1990 prcipitent ce
mouvement qui ramne progressivement la fonction publique de ces pays vers le modle occidental.
Tiers Monde
Dans les tats en voie de dveloppement, d'Afrique, d'Asie et d'Amrique latine, l'Administration
publique et, par suite, la fonction publique sont appeles jouer un rle essentiel, car elles sont
l'indispensable instrument du dveloppement conomique et social. On en a aujourd'hui clairement pris
conscience, et les efforts pour doter ces nouveaux tats d'une fonction publique moderne et efficace n'ont
pas manqu.
Le systme de rfrence est pratiquement toujours celui de la fonction publique structure ferme, avec
amnagement de carrire et tablissement de statuts. La tradition en tait dj implante dans toutes les
anciennes colonies europennes. D'autre part, cette formule rpond le mieux aux exigences d'une
Administration en cours de formation et aux possibilits de pays aux ressources humaines limites.
La constitution de ces fonctions publiques se heurte partout de grandes difficults. Le recrutement
pose de redoutables problmes quantitatifs et qualitatifs. La plupart des tats se sont dots soit d'coles
d'administration de type franais, qui mettent l'accent sur la formation avant l'entre en service, soit
d'instituts d'administration publique, d'inspiration anglo-saxonne, qui se consacrent davantage la formation
en cours d'emploi. La rmunration de leurs fonctionnaires est, pour tous les tats du Tiers Monde, une
charge extrmement lourde qui absorbe la plus grande part de leur budget. Elle est rarement un taux
suffisant pour assurer tous les fonctionnaires un niveau de vie dcent les mettant l'abri des tentations de
la vnalit et de la concussion ou, tout le moins, permettant aux autorits responsables d'engager la lutte
contre ces flaux.
Les rapports entre la fonction publique et la politique se prsentent dans le Tiers Monde sous un jour
particulier. Dans un systme d'tat fort, o toutes les forces de la nation, sous l'impulsion d'un parti unique,
sont tendues vers l'objectif prioritaire du dveloppement, la formule d'une fonction publique politiquement
engage trouve tout naturellement sa place. Mais si elles n'ont pas rechercher une neutralit politique
gnralement inadquate, ces jeunes fonctions publiques ont encore acqurir, dans la plupart des cas, le
sens du service public.
dans les pays anglo-saxons agences du personnel ou directions de la fonction publique ailleurs. Pour
couronner le tout, un ministre se voit confier la responsabilit de la fonction publique au sein de l'quipe
gouvernementale.
Les mthodes de gestion de la fonction publique, demeures longtemps la fois traditionnelles et
autoritaires, voluent doublement l'heure actuelle. Les techniques modernes de gestion font leur apparition
avec l'utilisation de procds plus rigoureux de slection, l'laboration d'une programmation des besoins en
personnel, et surtout le recours aux ordinateurs pour la rmunration des corps gros effectifs. D'autre part,
la participation du personnel sa propre gestion est institutionnalise dans certains pays: conseils Whitley
en Angleterre, commissions administratives paritaires en France.
Recrutement et slection
L'histoire de la fonction publique est d'une grande richesse dans le domaine du recrutement et de la
slection des fonctionnaires. L'Antiquit a connu l'lection et le tirage au sort. Le bas Empire romain et le
Moyen ge ont prfr l'hrdit et la cooptation. L'Ancien Rgime a expriment le systme de la vnalit
des charges. Plus souvent encore, les postes administratifs ont t distribus selon la faveur politique (spoils
system) ou la recommandation familiale (npotisme). Ces pratiques n'ont pas toutes disparu, mais, sur le
plan des principes, un accord assez gnral s'est tabli en faveur de l'galit d'accs de tous aux emplois
publics et d'une slection opre sur la base du mrite.
Le principe de l'gal accs de tous aux fonctions publiques a t formul l'article6 de la Dclaration
des droits de l'homme et du citoyen; il s'accommode, bien entendu, de conditions gnrales tenant l'ge,
la nationalit et aux capacits. Mais il exclut toute discrimination tenant la race, au sexe, la classe
sociale et aux opinions politiques ou religieuses. La situation est, en fait, assez variable d'un pays l'autre.
Parfois un systme de quotas est mis en place pour assurer un rapport constant entre les effectifs de
l'Administration et les divers groupes ethniques, confessionnels ou rgionaux. Ailleurs, l'accs des femmes
la fonction publique est l'objet de limitations de droit ou de fait. Souvent, la profession de certaines opinions
politiques est juge incompatible avec l'accs la fonction publique.
Le systme du mrite a l'avantage de concilier au mieux la dmocratie et l'efficacit, d'viter l'arbitraire
et d'assurer un minimum de qualification. Il est mis en uvre de bien des manires, dont la plus souple est
un libre choix de l'autorit investie du pouvoir de nomination et la plus rigoureuse le concours sur preuves
crites et anonymes corriges par un jury indpendant. Entre les deux se dveloppe toute une gamme de
procds de slection, de l'examen sur dossier aux tests psychotechniques en passant par les stages et
l'interview, la meilleure formule tant sans doute une combinaison de plusieurs de ces procds, afin
d'apprcier aussi bien les connaissances du candidat que son aptitude la fonction envisage.
Formation et perfectionnement
La conception a prvalu longtemps, notamment en Angleterre, de l'inutilit d'une formation particulire
la fonction publique. condition d'avoir une bonne culture gnrale et suffisamment de bon sens, les
fonctionnaires apprenaient leur mtier dans le service au contact de leurs ans et au fil des changements
d'affectation. Cette conception n'est plus dfendue nulle part. L'extension des attributions de l'Administration
implique une formation spcifique. D'autre part, l'acclration des transformations du monde moderne
impose un effort de perfectionnement et de recyclage. Un effort massif de formation est encore plus
ncessaire dans les pays neufs, o la fonction publique est crer de toutes pices.
Cette formation doit viser la fois doter les fonctionnaires des connaissances de base, notamment
juridiques et conomiques, des techniques adaptes aux tches de prvision, d'encadrement, d'organisation,
de contrle et de gestion, et enfin de l'thique propre au service public; elle ne peut se confondre
entirement avec celle qui concerne l'administration des entreprises. Le vaste dveloppement des coles,
centres et instituts d'administration publique en est la consquence. Ils sont de structure et de style trs
divers. Les uns ont t crs dans l'universit, les autres sont des tablissements purement administratifs.
Certains combinent recrutement, slection et formation. D'autres se bornent des tches de
perfectionnement. Cette formation peut tre obligatoire et sanctionne, constituant le pralable ncessaire
l'entre dans la carrire ou la promotion. Elle peut aussi tre facultative et laisse la libre initiative des
fonctionnaires eux-mmes et des administrations qui les emploient. Enfin, elle est dispense selon toute une
gamme de mthodes, des plus classiques: cours magistral ou stage dans un service actif, aux plus
modernes: discussions en sminaires, travaux sur dossiers, mthode des cas, simulation de gestion, etc.
Enfin, la cessation des fonctions soulve deux sries de problmes. La carrire suppose une large
stabilit de l'emploi, qui ne saurait cependant aller jusqu' l'inamovibilit. Le licenciement ou le dgagement
des cadres doivent tre prvus, notamment pour insuffisance professionnelle ou pour suppression d'emploi,
mais en mme temps assortis de srieuses garanties. Quant la cessation normale des fonctions en fin de
carrire, elle est en gnral commande par une limite d'ge dont les variations dcoulent de la nature des
fonctions occupes et de la situation gnrale de l'emploi dans le pays considr.
Le fonctionnaire et l'Administration
La situation du fonctionnaire
La spcificit de la situation du fonctionnaire tient la nature mme de la tche qui lui incombe.
Assurant le service de l'tat, le fonctionnaire gre le patrimoine de la nation, excute la politique dfinie par
le gouvernement et garantit le maintien de l'ordre. Il est le commis de l'tat, mais un commis qui est
dtenteur d'une parcelle de puissance et qui doit assurer un service public. la diffrence de l'employ de
l'entreprise prive qui a en face de lui une clientle, le fonctionnaire est en rapport avec des administrs qui
sont des assujettis, des ressortissants ou des usagers, ce qui entrane la fois des contacts humains et des
relations d'autorit. On conoit que les fonctionnaires tendent constituer en maints pays une classe sociale
dans la nation pour laquelle l'ide de service serait passe avant celle de profession.
Il appartient au droit d'exprimer la spcificit de la situation du fonctionnaire. Les tats europens qui
possdent un rgime administratif dfinissent le fonctionnaire comme l'agent qui occupe un emploi
permanent dans les cadres d'un service public. En vue de qualifier les rapports juridiques existant entre le
fonctionnaire et l'Administration, on a souvent fait appel la notion de contrat, considrant surtout l'change
La carrire du fonctionnaire
L'intgration dans l'entreprise administrative fait apparatre chez l'agent public un ensemble d'attitudes
et de comportements qui ont t tudis par la science administrative. L'analyse psychologique a permis de
dceler chez le fonctionnaire l'esprit de service, c'est--dire le sentiment qu'ont les divers agents d'un mme
service de constituer une entit autonome, ainsi que l'esprit de catgorie qui est commun aux agents qui
exercent des fonctions identiques et qui sont soumis un mme statut. Le fonctionnaire s'intresse plutt
aux buts limits dont il est directement responsable qu'aux buts gnraux poursuivis par l'Administration. Il
est vident que le fonctionnaire souhaite amliorer son niveau de vie, mais la volont de participer au
pouvoir en collaborant l'laboration de la dcision est du moins un niveau lev un mobile d'action
puissant et gnralis. Ces lments expliquent que l'agent public associe sa fonction l'ide de carrire; il
est largement admis en Europe que le fonctionnaire doit consacrer sa vie au service public: troitement
soumis au pouvoir hirarchique, il est normalement appel, contrairement l'employ priv qui accomplit la
mme tche technique dans plusieurs entreprises, occuper divers emplois et gravir les grades successifs
de la hirarchie. L'ide de carrire reste pourtant assez limite dans le cas du fonctionnaire amricain, qui
est surtout un technicien destin servir indiffremment l'Administration et l'entreprise prive, et dans le
cas du fonctionnaire international, qui peut appartenir une organisation conjoncturelle.
L'entre dans le service public est dtermine du ct des agents par le besoin de scurit, et souvent
par un certain got du prestige. Malgr le principe du libre accs et de l'gale admissibilit de tous, les
femmes s'orientent vers des emplois d'excution ou des emplois moyens, mais elles n'occupent qu'un
nombre trs limit d'emplois suprieurs. Si l'on s'accorde formuler des conditions relatives l'ge, la
sant et la nationalit, on est plus hsitant devant les conditions de loyalisme l'gard du gouvernement:
les tats totalitaires exigent un attachement absolu aux principes du rgime. Les dmocraties librales se
sont efforces de maintenir le principe d'galit en l'assortissant de rserves fondes sur la nature des
emplois.
L'agent qui a satisfait aux conditions de recrutement est l'objet d'une nomination qui l'intgre
dfinitivement dans les cadres administratifs. Il est alors soumis constamment l'autorit hirarchique qui
intervient tous les moments de sa carrire: affectation, acte particulirement important qui dtermine la
nature de la tche accomplir et le milieu dans lequel elle sera effectue; avancement, cessation des
Les obligations
Les fonctionnaires sont soumis des devoirs qui concernent d'abord l'accomplissement de la fonction. Si,
comme tous les employs, ils doivent excuter les tches qui leur sont confies, ils ont gnralement
l'obligation de se consacrer exclusivement leur fonction et se voient interdire aussi bien l'exercice d'une
profession prive que le cumul de plusieurs emplois administratifs. Dans certains pays, en France
notamment, l'Administration peut s'opposer la dmission d'un fonctionnaire en se fondant sur les
exigences du service public. Ces mmes exigences conduisent imposer la continuit dans le service, ce qui
entrane une interdiction ou une limitation du droit de grve. Dans leurs rapports avec l'autorit hirarchique,
les fonctionnaires sont soumis au devoir d'obissance qui est affirm dans tous les systmes juridiques et qui
se traduit par une stricte excution des ordres et des instructions. Dans la pratique, les agents jouissent
d'une marge raisonnable d'autonomie et d'initiative; on admet, dans la thorie juridique, que le
fonctionnaire peut tre dli de son devoir d'obissance lorsque l'ordre donn est entach d'une irrgularit
grave et manifeste. Enfin, les obligations se situent sur un plan moral. Les lgislations imposent toujours le
devoir de probit et le devoir de discrtion en ce qui concerne les faits et les informations connus
l'occasion de l'exercice de la fonction. Le devoir de dignit, fortement soulign en Allemagne ou dans les
organisations internationales, oriente la conduite des agents dans leur vie professionnelle et prive.
Les responsabilits
Il importe assurment de soumettre l'agent public un contrle efficace, mais celui-ci doit tre conu de
manire ne pas diminuer son esprit d'initiative et ne pas entraver le fonctionnement des services. La
responsabilit qui pse sur les fonctionnaires diffre de celle des agents privs par son caractre tantt plus
rigoureux, tantt plus limit.
Il s'agit d'abord d'une responsabilit disciplinaire qui sanctionne les manquements aux diverses
obligations. Le pouvoir disciplinaire est attribu l'autorit hirarchique ou des organismes qui, dans leur
fonctionnement, se rapprochent de juridictions. La faute disciplinaire est toujours dfinie de manire trs
gnrale comme un manquement aux devoirs de fonction; les sanctions, par contre, sont expressment
formules et atteignent l'agent dans sa situation professionnelle. Des garanties diverses communication
des griefs, comparution de l'intress, assistance d'un dfenseur interviennent dans la procdure et
sauvegardent la libert du fonctionnaire. Les responsabilits se situent galement aux niveaux pnal et civil.
Le droit pnal retient des infractions qui, tels l'abus d'autorit, la concussion ou la corruption, sont propres
aux agents publics. La responsabilit civile des fonctionnaires est toujours admise pour les dommages qu'ils
peuvent causer, mais la responsabilit de l'tat est souvent substitue celle de l'agent, ce qui conduit
reconnatre l'Administration la facult de se retourner contre le fonctionnaire fautif.
Jean-Louis de CORAIL
pas se prsenter des concours de catgorieB (niveau baccalaurat) ou mmeC (niveau B.E.P.C.). Ce
phnomne conduit apparemment une lvation sensible du niveau culturel des fonctionnaires, mais, en
ralit, la surqualification de milliers d'agents d'excution transforme peu peu l'Administration en machine
grer des aigris ou des dclasss.
Par ailleurs, pendant longtemps, la localisation gographique du recrutement a t un symbole de la
dsaffection l'gard de la fonction publique. Le douanier corse, le facteur du Sud-Ouest, le militaire lorrain
constituent des strotypes familiers qui ont autrefois correspondu une ralit. Pour des raisons
conomiques et politiques, certaines rgions taient traditionnellement exportatrices de fonctionnaires, un
important transfert dmographique s'effectuant des rgions mridionales, peu industrialises et aux
dbouchs rares, vers le nord de la Loire, o la main-d'uvre disponible tait absorbe par l'industrie. En
outre, les rgions conservatrices et catholiques de l'Ouest et de l'Est rpugnaient servir l'tat laque, tandis
que les vieilles terres rpublicaines du Sud-Est, du Sud-Ouest et du Centre fournissaient les gros bataillons
de la fonction publique. Mais, depuis quelques annes, se dessine une volution qui remet en cause ces
donnes traditionnelles. La crise conomique et le chmage, les difficults particulires des bassins miniers
et sidrurgiques se sont traduites par un afflux de fonctionnaires originaires du Nord et de l'Est, alors que les
rgions autrefois exportatrices sont devenues, en s'industrialisant, importatrices d'agents publics, comme le
Sud-Est.
Le vieux thme des budgtivores a donn lieu des variations infinies. Pour le contribuable, toujours
prt dnoncer, en tant qu'usager, la pnurie d'enseignants, d'infirmiers ou de policiers, il y a trop de
fonctionnaires, ils sont trop nombreux, ils l'ont toujours t et le phnomne s'acclre. En ralit, l'examen
de la rpartition des effectifs de la fonction publique souligne la difficult de concilier le souci du
contribuable, qui entend voir limiter les dpenses de personnel, et le dsir de l'usager, qui rclame une
amlioration de la qualit des prestations du service public. Selon les chiffres du budget de 1984, les emplois
civils de l'tat se rpartiraient ainsi: ducation, universit et jeunesse et sports 49,6p. 100; P.T.T. 21,5p.
100; conomie et budget 9,8p. 100; intrieur 8,2p. 100; autres ministres 10,9p. 100
En 1984, les ministres sociaux, c'est--dire Anciens Combattants, Sant et Travail, regroupaient
34000emplois budgtaires, celui de l'Agriculture 30000 et celui de la Justice 46700 dont un peu plus de
5000magistrats. Contrairement certaines ides reues, ce ne sont donc pas les bureaucrates qui
constituent la plus grande partie de la fonction publique et qui sont responsables de l'accroissement des
effectifs, mais essentiellement des enseignants et des agents des P.T.T. qui regroupent les deux tiers du
personnel civil de l'tat et dont l'utilit ne peut pas tre conteste.
De par le volume de ses effectifs et l'ampleur de ses tches, la fonction publique tient une place
considrable dans la vie de la nation. On peut toutefois se demander si elle constitue un ensemble cohrent
ou si, au contraire, elle n'est pas la somme de sous-ensembles flous.
Les fonctionnaires suprieurs sont ceux qui sont classs dans la catgorieA, c'est--dire qu'ils exercent
thoriquement des fonctions de conception et de direction aprs avoir t, en principe, recruts au niveau de
l'enseignement suprieur. Ils reprsentent 27p. 100 des agents titulaires, mais cette catgorie est loin d'tre
homogne puisqu'elle regroupe la fois les hauts fonctionnaires (prfets, conseillers d'tat, inspecteurs
des Finances...) et des fonctionnaires aux titres et aux responsabilits moins prestigieux (inspecteurs des
impts, du Trsor...), des administrateurs et des techniciens, ainsi que des enseignants qui constituent la
majorit du cadreA (70p. 100). Les fonctionnaires moyens (catgorieB) sont recruts au niveau du
baccalaurat et se voient confier des fonctions d'application. Ils reprsentent 34,5p. 100 des titulaires et
regroupent les contrleurs des postes, du Trsor... ainsi que les instituteurs, qui forment prs de la moiti de
l'effectif. Enfin, les petits fonctionnaires, qui appartiennent aux catgoriesC et D, sont chargs de tches
d'excution. Composs des prposs, des agents d'application, des commis, ils reprsentent 38,5p. 100 des
titulaires. Il existe, dans la fonction publique comme dans d'autres milieux, une certaine hrdit
professionnelle qui est le rsultat d'une vidente rigidit sociale, mais elle est ici compense par une
promotion interne. L'examen de l'origine sociale des fonctionnaires montre, en effet, que la distribution des
fonctionnaires dans les diffrentes catgoriesA, B, C et D est grossirement parallle la stratification de
l'ensemble de la socit. Il ressort du recensement effectu par l'I.N.S.E.E. en 1969 et publi en 1976 que
40p. 100 des agents titulaires et non titulaires, civils et militaires, de l'tat avaient un pre salari du
secteur public. Mais quelle que soit l'origine statutaire, c'est--dire l'appartenance du pre au secteur public
ou au secteur priv, on constate une relation directe entre le milieu d'origine et la place dans la hirarchie
administrative. Il est constant que les petits fonctionnaires se recrutent dans les familles modestes de petits
fonctionnaires, de cultivateurs ou d'ouvriers (58p. 100 des agents de catgorieD et 51p. 100 des agents de
catgorieC gs de moins de 35ans avaient un pre employ ou ouvrier). Le recrutement des
fonctionnaires moyens demeure largement populaire puisque 60p. 100 des agents de catgorieB taient fils
ou filles de petits ou moyens salaris (ouvriers, employs, cadres moyens, cadres subalternes de la police ou
de l'arme). La part des cadres suprieurs et des patrons du commerce et de l'industrie tait videmment
beaucoup plus forte pour les fonctionnaires de catgorieA (39p. 100 d'entre eux avaient un pre cadre
suprieur ou patron). Cependant, le recrutement de ces agents, s'il ne correspond pas fidlement la
population franaise, reste assez dmocratique, dans la mesure o un peu plus de la moiti des membres de
la catgorieA taient issus de petits ou moyens salaris. Quant aux hauts fonctionnaires, leur
recrutement s'est sensiblement ouvert aux couches sociales modestes, mais demeure, comme l'accs
l'enseignement suprieur, assez ingalitaire. On le voit, la fonction publique reflte largement la composition
sociale de la nation, avec certaines ingalits pour les catgories suprieures, ce qui n'est d'ailleurs pas
propre la fonction publique.
L'accroissement du nombre d'agents du sexe fminin manifeste galement cette tendance reflter
assez fidlement la composition de la population. 48p. 100 des emplois civils de l'tat sont occups par des
femmes. La part des femmes dans la fonction publique tait de un cinquime avant 1914, d'un quart entre
les deux guerres, et d'un tiers au dbut des annes soixante. Cette fminisation croissante de la fonction
publique, qui est parfois prsente comme le signe de sa dvalorisation, voire de la proltarisation de
certains emplois, n'est pas due la nature de la femme (les femmes sont d'excellentes bureaucrates,
un peu lentes mais ponctuelles, dociles, exactes et minutieuses, crivait un auteur du dbut du sicle),
mais est surtout la consquence de la prpondrance, dans l'administration, des activits tertiaires, secteur
dans lequel les femmes reprsentent 50p. 100 de la population salarie. Mais la fminisation varie suivant
les ministres et le niveau hirarchique des emplois. Si les femmes sont majoritaires dans l'enseignement ou
dans les ministres sociaux, en revanche, les ministres rgaliens (Dfense, Intrieur, Finances) ou
techniques (Agriculture, Industrie, Transports) connaissent un taux relativement faible de fminisation. La
part des femmes dans les diffrents dpartements ministriels est d'autant plus forte que le ministre
apparat moins prestigieux. Le degr de fminisation dpend galement de la place dans la hirarchie
administrative. Prise dans son ensemble, la population des fonctionnaires de sexe fminin est surtout une
population d'agents d'excution, les femmes tant proportionnellement moins nombreuses dans les emplois
de catgorieA que dans ceux des catgories B et C, bien que la fminisation ait sensiblement progress ces
dernires annes au sein de la catgorie A, du fait de l'accroissement du corps enseignant o les femmes
sont fortement reprsentes (83p. 100 des femmes de la catgorieA sont des enseignantes). En ce qui
concerne la haute Administration, on constate une certaine rsistance la pntration fminine car, si la
cration de l'cole nationale d'administration a ouvert aux femmes l'accs aux grands corps et aux emplois
les plus levs de l'Administration, il n'y a qu'une faible proportion de femmes qui occupent ces postes. En
ralit, tout se passe comme si l'Administration qui, au nom du principe d'galit, traite de la mme manire,
sur le plan de la rmunration et de l'avancement, les hommes et les femmes, les considrait, en fait,
comme des agents placs dans des conditions diffrentes. La fminisation croissante de la fonction publique
depuis quelques annes justifie l'importance du nombre des femmes dans les classes d'ge de moins de
quarante ans. Mais ce phnomne n'explique pas tout, il faut galement tenir compte du fait que, la
diffrence des hommes, beaucoup de femmes ne font pas carrire dans la fonction publique ou n'y font
qu'une carrire courte, quittant leur activit professionnelle pour se consacrer leur foyer. Toutefois, un
certain nombre de nuances doivent tre apportes. C'est, par exemple, parce que l'enseignement permet de
concilier activit professionnelle et vie familiale que nombre de femmes optent pour cette voie. D'autre part,
la possibilit d'exercer un emploi temps partiel devrait freiner l'vasion fminine de la fonction publique.
On peut se demander si cette composition varie ne conduit pas tabir une coupure entre les diverses
catgories de fonctionnaires, coupure qui juxtaposerait des corps diffrents, voire antagonistes, qui se
ctoieraient sans se pntrer. En fait, si les sous-ensembles de la fonction publique, du sommet la base de
la hirarchie, semblent parfois s'ignorer ou s'opposer, ils n'en manifestent pas moins des solidarits trs
fortes l'gard du monde extrieur, qu'il s'agisse des administrs ou du pouvoir politique.
Citoyens parmi d'autres, les agents publics ne sont pas indiffrents au dbat politique. Leur formation,
leur exprience ainsi que la disponibilit que leur laissent leurs fonctions, les conduisent jouer un rle
politique marqu. Traditionnellement, les fonctionnaires, dans leur ensemble, inclinent plutt vers les partis
de gauche, qui ont toujours t favorables un statut libral de la fonction publique et refusent de voir dans
les serviteurs de l'tat des citoyens ou des travailleurs diminus. Sans qu'il y ait monopole dans ce domaine,
la S.F.I.O. sous les IIIe et IVe Rpubliques, le Parti socialiste sous la Ve, et le Parti communiste ont souvent
soutenu les revendications des fonctionnaires. Mais l'orientation politique de l'ensemble des fonctionnaires
est loin d'tre uniforme, du fait mme de leur nombre et de leur htrognit. Dtermines par l'origine
sociale, les prfrences politiques des fonctionnaires sont galement lies leur place dans la hirarchie (les
petits fonctionnaires tant souvent plus extrmistes que leurs suprieurs), la nature de leurs fonctions (un
policier ou un militaire n'ont pas la mme sensibilit qu'un enseignant. Enfin, il existe une corrlation
vidente entre opinions politiques et participation syndicale.
L'orientation globale vers la gauche, qui est suprieure chez les agents publics par rapport aux salaris
du secteur priv, est un fait connu, mais on doit constater que sur le plan des opinions politiques, la fonction
publique est loin d'tre monolithique, et qu'en fait elle se trouve coupe en deux parties d'ingale
importance. C'est presque un plonasme d'crire que les enseignants penchent massivement vers la gauche.
En 1981, 80p. 100 de ceux qui exprimaient une opinion auraient fait de Franois Mitterrand leur prsident.
Mais il s'agit d'une attitude traditionnelle. En janvier 1973, par exemple, 76p. 100 des instituteurs qui
exprimaient leurs prfrences politiques le faisaient, selon un sondage I.F.O.P., en faveur de la gauche et
particulirement en faveur du P.S. De mme, la veille des lections lgislatives de 1978, 80p. 100 des
enseignants affirmaient leur intention de voter pour un candidat de gauche. Mais on peut relever qu'il existe,
face cette fonction publique de gauche, une fonction publique plus conservatrice compose
essentiellement de militaires et de policiers plus attirs par les valeurs d'ordre que par les partis du
mouvement. Ainsi, des relations privilgis entre la gauche et la fonction publique se sont tablies depuis de
nombreuses annes, mais ces relations ne sont pas exclusives. C'est galement ce que rvle l'engagement
politique des fonctionnaires tel qu'il peut s'exprimer dans leur participation aux groupes parlementaires des
partis. Un sicle et demi exactement aprs l'adoption d'une loi d'avril 1831, qui instaurait certaines
incompatibilits afin de limiter la proportion des fonctionnaires dans la vie politique, les lecteurs franais
ont envoy en 1981 quelque 260dputs appartenant la fonction publique pour les reprsenter
l'Assemble nationale. On dnonait les fonctionnaires parlementaires sous la monarchie de Juillet, lorsque
dans la Chambre lue en 1834 on trouvait 276fonctionnaires pour 459dputs; on ironisait sur la
Rpublique des professeurs lorsque sous la IIIeRpublique les instituteurs et les professeurs formaient les
gros bataillons des partis de gauche. Avec la IVe et la Ve Rpublique, la pntration du monde politique par les
fonctionnaires va s'accentuer.
Les fonctionnaires, en activit ou en retraite, ont toujours reprsent une proportion importante des
dputs, entre un cinquime et un tiers. l'issue des lections lgislatives de 1981, la Chambre rose
comportait plus de 50p. 100 d'agents publics. Une analyse plus fine de cette pntration des fonctionnaires
dans la vie politique fait apparatre deux choses. En premier lieu, si l'anne 1967 peut sembler une date
charnire pour les effectifs globaux (on passe alors de 20 30p. 100), la vritable coupure se situe en 1958,
avec l'avnement d'une masse importante de hauts fonctionnaires, alors que jusqu' cette date c'taient les
enseignants qui reprsentaient le groupe le plus nombreux. L'lection de 1981, en donnant aux enseignants
34p. 100 des siges l'Assemble, ne fait pas pour autant disparatre le courant technocratique puisque les
anciens lves de l'E.N.A., qui taient 33 en 1978, reviennent 23 en 1981. En second lieu, on peut
constater que chaque parti ou groupe parlementaire a ses fonctionnaires, fonctionnaires qui se recrutent
dans les diverses catgories. Certes, les enseignants sigent plutt gauche, et les hauts fonctionnaires
appartiennent de prfrence aux partis conservateurs, mais il y a toujours eu des enseignants droite et le
Parti socialiste s'est largement ouvert aux hauts fonctionnaires.
Ainsi, que ce soit au sein de la nouvelle majorit ou de l'ancienne, la vie politique se trouve affecte par
l'irrsistible ascension des fonctionnaires. L'avnement de la rpublique des fonctionnaires n'a pas manqu
d'tre critiqu, surtout lorsqu'il est apparu que l'arrive de la gauche au pouvoir ne mettrait pas fin cette
surreprsentation. Ainsi que l'crivait Jacques Julliard, en 1977, dans son livre Contre la politique
professionnelle, cette prdominance est si forte que la Rpublique socialiste de Franois Mitterrand risque
d'tre, si elle voit le jour, un prcipit de la Rpublique des professeurs, chre Thibaudet, et de
l'narchie que deux orfvres en la matire, Jean-Pierre Chevnement et Didier Motchane, avaient
nagure dnonce sous le nom de Jacques Mandrin, avec une Assemble o la proportion de dputs
fonctionnaires risque d'tre plus forte que du temps de Guizot. On retiendra pourtant de cet afflux des
fonctionnaires dans la vie politique que leur image, qu'ils croient parfois dprcie, ne semble pas heurter
l'lecteur qui vote massivement pour eux.
Jean-Claude MAITROT
Bibliographie
A.CLAISSE, H.SIEDENTOPF et al., Enqute sur les fonctions publiques de l'Europe des Douze, I.I.A.P., Paris, 1991
M.PIQUEMAL, Le Fonctionnaire, vol.I: Droits et garanties, vol.II: Devoirs et obligations, Berger-Levrault, 2ed. 1979
D.H.ROSENBLOOM & D.D.GOLDMAN, Public Administration, McGraw-Hill, New York, 3ed. 1992