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LES CARRS

Cette collection de livres prsente de manire synthtique,


rigoureuse et pratique l'ensemble des connaissances que l'tudiant
doit possder sur le sujet trait. Elle couvre :
- le Droit et la Science Politique ;
- les Sciences conomiques ;
- les Sciences de gestion ;
- les concours de la Fonction publique.

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Defrnois - Gazette du Palais Retrouvez l'actualit
Gualino - Joly - LGDJ
Montchrestien Gualino diteur
sur notre site sur Facebook
www.lextenso-edltlons.fr


PlllTOCU
Tilll ll'llE
C Gualino<!ditet1, Lextonso <!dfns 201 S
70, rue du Gouverneur Gnral bou
92131 lssy..aes-Moulineaux dex
ISBN 978 2 297 04754 8
ISSN 1288-8206
Bien plus qu'une matire enseign e l'Universit, les Finances publiques sont devenues un
incontou rn able pour dcouvrir autrement et compltement notre socit et ses adualits.
Dans cette perspective, le prsent manuel apprhende l'essenti el des finances de l'tat, des
finances des colledivits locales mais galement de celles de la Scurit sociale.
Il offre les clefs d'entre permettant de comprendre les difficults rcurrentes de la France en
termes de dficit et d'endettement publics et leurs rpercussions dans le cadre de l'labora-
tion des budgets publics .
Ces contraintes suscitent une volont de matrise de la dpense publique et de modernisation
du fonctionn ement de l'administration dsormais tenue de s'eng ager en termes d'objedifs et
de rsultats. Une logique nouvelle et totalement diffrente issue de la Loi organique du
1"'ao0t 2001 relative aux Lois de Finances dite LOLF : un texte devenu un incontou rn able de
la matire.
Ces nouvelles responsabilits dans l'emploi des deniers publics trouvent une traduction en
termes de contrles:
contrle de l'administration su r elle-mme dans une logique d'optimisation de l'emploi de
crdits publics ;
contrles des juges financi ers que sont la Cour des comptes, les chambres rgionales des
comptes ou encore la Cour de discipline budgtaire et financi re afin de vrif ier, notam-
ment, la rgularit de la dpense publique ou encore la sincrit des comptes publics.
Prsentation 3

1
Le dsquilibre des finances publiques
Chapitre 1 - Les recettes et dpenses publiques 17
1 - Les dpenses publiques 17
Le poids des dpenses publiques 17
Les spcificits des dpenses de l'ltat 17
Les dpenses obligatoires des collectivits territoriales 18
Les objectifs de dpenses de la Scurit sociale 19
2 - Les recettes publiques 20
Le poids des prlvements obligatoires 20
a) L'impt 20
b) Les prlvements sociaux 22
Le recours l'emprunt 22
Les concours financiers de l'ltat 23
6 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Les fonds de concours 23


Les prlvements sur recettes 24

Chapitre 2 - Dficit et endettement publics au sens du Trait


de Maastricht 25
1 - Exigences et limites inhrentes aux critres maastrichiens 25
2 - La discipline budgtaire impose aux ttats membres de l'Union
europenne 27

2
Les lois de finances
Chapitre 3 - Les catgories de lois de finances 31
1 - La loi de finances initiale 31
2 - La loi de finances rectificative 31
3 - La loi de rglement 32
4 - Les lois d'urgence 33
Chapitre 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois
de finances 37
1- L'adoption annuelle de la loi de finances 37
Entre principe d'annualit et ncessit d'une gestion pluriannuelle
des finances publiques 38
a) L'affirmation lolfienne du principe d'annualit 38
b) Un principe adapt aux ncessits d'une pluriannualit des finances
publiques 39
SOMMAIRE 7

Les amnagements au prindpe d'annualit 41


a) La priode complmentaire d'excution du budget 41
b) Les engagements par anticipation 41
c,) Les autorisations d'engagement et crdits de paiement 41
d) Les reports de crdits 42
2 - Unit et universalit des lois de finances 43
La porte des principes d'unit et d'universalit 43
Les amnagements apports aux principes d'unit et d'universalit 44
a) Les fonds de concours 44
b) Les rtablissements de crdits 45
c,) Les attributions de produits 46
d) Les budgets annexes 46
e) Les comptes spaux 46
f) Les prlvements sur recettes 49
3 - La spcialisation des crdits contenus dans la loi de finances 49
La combinaison unit de vote/unit de spdalit comme traduction
du principe de spdalit budgtaire 49
Les amnagements au prindpe de spcialit 50
a) Les transferts de crdits 51
b) Les virements de crdits 51
c,) Les dotations pour provisions 52
d) Les fonds spciaux 52
4 - L'quilibre des lois de finances 53
La porte relative du principe budgtaire d'quilibre 53
Les mcanismes de prservation de l'quilibre budgtaire 54
a) Les annulations de crdits 54
b) Les gels de crdits 55
5 - La sincrit dans le contenu des lois de finances 55
L'apparition du principe de sincrit 56
Les fondements organiques et constitutionnels du principe de sincrit 56
8 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Chapitre 5 - L'adoption de la loi de finances de l'anne 59


1 - Les dlais d'adoption de la loi de finances 59
Des dlais fixs dans le respect du principe d'annualit 59
a) Dpt du projet de loi de finances 59
b) Priorit accorde l'Assemble nationale 59
c,) Dlai de 70 jours 60
d) Intervention de la Commission mixte paritaire 60
Le vote contraint de la loi de finances 61
Le recours aux procdures d'urgence 62
2 - Le vote de la loi de finances 62
Les modalits techniques du vote des lois de finances 62
a) La mission, unit de vote 62
b) La budgtisation au premier euro 63
c,) Le pouvoir d' amendement du Parlement 64
L'adoption de la loi de finances 68
3 - Du vote de la loi de rglement l'adoption de la loi de finances
initiale 69

Chapitre 6 - L'apparition d'une logique de rsultats 71


1- L'valuation de la performance 71
Objectifs et indicateurs de rsultat 72
a) Point de vue du citoyen 72
b) Point de vue du contribuable 73
c,) Point de vue de l'usager 73
Le rle essentiel des projets et rapports annuels de performances 73
a) Un proj et annuel de performances par programme 74
b) Un rapport annuel de performances par programme 74
2- L'impact de /'valuation 75
SOMMAIRE 9

Chapitre 7 - La mission d'assistance exerce par la Cour


des comptes 77
1 - Contrles et enqutes mens par la Cour des comptes 78
2- L'examen de l'excution des lois de finances 79
Le rapport sur les rsultats et la gestion 80
Le rapport sur la situation des finances publiques 80
Le rapport relatif aux mouvements de crdits oprs par voie
administrative 81
3 - La certification des comptes de l'ltat 81

3
Les lois de financement de la Scurit sociale
Chapitre 8 - La notion de lois de financement de la Scurit
sociale 85
1 - La qualification de loi de finanment de la Scurit sociale 85
2 - Le contenu des lois de finanment de la Scurit sociale 86
La dlimitation matrielle des lois de financement de la Scurit sociale 87
a) Le contenu obligatoire 88
b) Le contenu facultatif 89
c,) Le contenu interdit 90
Des prvisions de recettes et des objectifs de dpenses 91

Chapitre 9 - L'adoption de la loi de financement de la Scurit


sociale 93
1 - Le projet de loi de finanment de la Scurit sociale 93
10 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

2- L'adoption de la loi de financement de la Scurit sociale 95


L'information des parlementaires 95
Les dlais d'adoption des lois de financement de la Scurit sociale 96
Les modalits de vote de la loi de financement de la Scurit sociale 97
Chapitre 10 - L'intervention de la Cour des comptes 99
1 - Contrles et enqutes mens par la Cour des comptes 99
2 - L'examen de l'application des lois de financement de la Scurit
sociale 100
3 - La certification des comptes de la Scurit sociale 101

4
Les budgets locaux
Chapitre 11 - L'autonomie financire des collectivits
territoriales 105
1 - Le poids des recettes locales comme critre d'autonomie
financire 105
La notion de ressources propres 105
La part dterminante des ressources propres 106
2 - Autonomie financire et autonomie fiscale 107

Chapitre 12 - L'laboration du budget local 109


1 - Les documents budgtaires locaux 109
Le budget primitif 109
Les modifications apportes au budget primitif 109
Le compte administratif 110
SOMMAIRE 11

2 - Les principes budgtaires encadrant l'adoption des budgets


locaux 111
L'annualit du budget local 111
a) L'adoption annuelle du budget local 111
b) Le contrle budgtaire initi en cas de budget non adopt dans
les dlais 112
c,) Les amnagements au principe d'annualit 112
Unit et universalit du budget local 113
a) La porte des principes d'unit et d'universalit 113
b) Les amnagements aux principes d'unit et d'universalit 113
Le principe de spcialit 114
lquilibre et sincrit du budget local 115
3- L'adoption du budget local 115
Le dbat d'orientation budgtaire 115
L'information pralable des membres de l'assemble dlibrante 116
Le vote du budget local 116

Chapitre 13 - L'intervention de la chambre rgionale


des comptes 119
1 - Le contrle budgtaire exerc par les chambres rgionales
des comptes 119
Budget non adopt dans les dlais 120
Budget adopt en dsquilibre 121
Compte administratif adopt en dsquilibre 121
Compte administratif non vot dans les dlais 122
Dpense obligatoire non inscrite au budget local 122
2 - Le contrle de la gestion exerc par les chambres rgionales
des comptes 123
L'tendue des comptences des chambres rgionales des comptes 123
L'mission de rapports d'observations 123
12 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

5
L'excution des budgets publics
Chapitre 14 - L'excution des oprations de dpenses
et de recettes 127
1 - Les acteu~ de l'excution des oprations de dpenses
et de recettes 127
Les qualits d'ordonnateurs et de comptables 127
a) Les ordonnateurs 127
b) Les comptables publics 129
Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables publics 130
a) Les amnagements au principe de sparation des ordonnateurs
et des comptables 130
b) La sanction de la mconnaissance du principe de sparation
des ordonnateurs et des comptables: la gestion de fait 131
2 - Les modalits administratives et comptables d'excution
des oprations de dpenses et de recettes 131
L'exrution des oprations de dpenses 132
a) La phase administrative de l'excution de l'opration de dpense 132
b) La phase comptable de l'excution de l'opration de dpense 133
L'exrution des oprations de recettes 134
3 - Les contrles exercs par le comptable public 135
Le contrle de la dpense publique 135
a) Le contrle de la rgularit de la dpense 135
b) Le contrle hirarchis de la dpense 136
Le contrle de la recette publique 137

Chapitre 15 - Le contrle exerc par le juge financier 139


1 - Le contrle des comptes des comptables publics 139
L'exercice de la fonction comptable 141
SOMMAIRE 13

La mise en uvre de la responsabilit du comptable public 142


a) Le dbet juridictionnel 142
b) Le dbet administratif 143
c,) La sanction pcuniaire 143
L'attnuation de la responsabilit encourue par le comptable public 144
a) Une attnuation a priori de la responsabilit du comptable public 145
b) La remise gracieuse de la responsabilit du comptable public 146
Une responsabilit personnelle et pcuniaire supporte par le comptable
public 147
2 - Le contrle port sur les administrateurs 148
Composition de la CDBF 149
Champ de comptences de la CDBF 149
a) La saisine de la CDBF 149
b) Les infractions sanctionnes par la Cour de discipline budgtaire
et financire 150
c,) Les personnes justiciables 153
Les sanctions prononces par la CDBF 155
a) Les amendes prononces par le CDBF 156
b) La publication de l'arrt au Journal officiel 156
Bibliographie 159
Liste des abrviations

APU Administrations publiques


APUL Administrations publiques locales
ASSO Administrations de Scurit sociale
CRC Chambre rgionale des comptes
CGCT Code gnral des collectivits territoriales
CSS Code de la Scurit sociale
FMI Fonds montaire international
LFI Loi de finances initiale
LFSS Loi de financement de la Scurit sociale
LFSSR Loi de financement de la Scurit sociale rectificative
LOLF Loi organique relative aux lois de finances
ODAC Organismes divers d'administration centrale
ON DAM ObjectW national des dpenses d'assurance-maladie
PAP Projet annuel de performances
PLF Projet de loi de finances
PLFSS Projet de loi de financement de la Scurit sociale
RAP Rapport annuel de performances
RGCP Rglement gnral sur la comptabilit publique
Le dsquilibre
des finances publiques

Chapitre 1 Les recettes et dpenses publiques 17


Chapitre 2 Dficit et endettement publics au sens du Trait de Maastricht 25
Les recettes
et dpenses publiques
Les recettes, comme les dpenses, sont dites pub6ques en ce qu'elles concernent:
- l'tat auxquels sont rattachs les organismes divers d'administration centrale tels
les Universits, /'cole nationale d'administrati:Jn, Je muse du Louv ... ;
- la Scurit sociale;
- les administrations dcentralises que sont les communes, les tab6ssements
publics de coopration intercommunale, les dpartements, les rgions ainsi que
les tablissements pub6cs qui leur sont rattachs.

OJ Les dpenses publiques


Le poids des dpenses publiques
L'histoire des dpenses publiques est cell e d' une constante et importante progression. Ainsi,
entre 1828 et 1914, l'ensemble des dpenses publiques reprsenta it 12 % du PIB.
Ce poids s'lve environ 24 % entre les deux guerres et, la fin de la seconde guerre mondiale,
40,8 % du PIB. Cette augmentation signifi cative concide avec l'apparition de la Scurit sociale.
Progressant encore, les dpenses publiques reprsentent depuis 1985 plus de 50 % du PIB et se
sont tablies 57, 1 % en 2013 (Jnsee).

Les spcificits des dpenses de l'tat


Les dpenses de l'tat reclent deux spcificits: le poids des dpenses de personnel et la charge
des intrts de la dette:
- les dpenses de personnel reprsentaient en moyenne, au dbut des annes 2000, 40 % du
budget de l'tat. Un poids consquent parmi les dpenses de l'tat qui a jusfi qu' un intrt
particulier leur soit accord. Dans ce cadre, la perspective a t de diminuer ce poids en ne
18 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

procdant au remplacement que d' un dpart sur deux en retraite. Une politique qui a port des
fruits variables puisqu'en 20 10, les dpenses de personnel reprsentaient 28,7 % du budget de
l'tat, 41,6 % en 20 11 , 31A % en 2012 et 23 % en 2013. Cette poli tique de non-remplace-
ment de dparts en retraite a t engage dans le cadre de la rvision gnrale des politiques
publiques initie en juillet 2007 et poursuivie depuis. Concrtement, elle a conduit la suppres-
sion de 150 000 emplois publics (calculs en quivalents temps pleins travaills) - selon le bilan
tabli par M me l ebranchu, ministre de la fonction publique, en juillet 2012.
- la charge de la dette de l'tat, soit le montant des intrts dus au titre des emprunts
contracts, reprsente un autre poste budgtaire important au sein du budget de l'tat Elle
s'value chaque anne environ 14 % du budget de l'tat.
Ainsi que le relevait la Cour des comptes en 2004 dans son rapport relatif l'excution des lois de
finances, l'tat est en dficit avant mme de pouvoir payer les intrts de sa dette. Ce constat ne
peut qu'tre ritr en 2014 alors que le montant de la charge de la dette de l'tat s'tablit dsor-
ma is 46,7 milliards d'euros. So n montant volue, d'a nne en anne, par l'effet volume,
taux et inflation (S na t. Projet de loi de finances pour 2014, Mission Engagements finan-
ciers de l'tat). En 2013, l'effet taux a permis d'en rduire le montant de 0,9 milli ard d'euros
par rapport l'a nne prcdente, la France profitant de taux d'intrts bas, de l'ordre de 1,35 %
10 ans.

Les dpenses obligatoires des collectivits territoriales


Parmi les dpenses loca les, certaines sont obligatoires, c'est--Oire que les collectivits locales ont
l'obligation d'inscri re leur budget les crdits ncessaires leur financement.
C'est le cas des dpenses ncessaires l'acquittement des dettes exigibles ainsi que des dpenses
pour lesquelles la loi l'a expressment dcid.

Dette exigible Pour tre exig ible, une dette doit tre certaine, c'est--clire que son origine juridique ne
fait aucun doute et liquide, c'est--cl ire que son montant peut tre exactement calcul.
Tel sera le cas d'une dpense due ra~on de l'excution par le cocontractant de
l'ad min ~tratio n de sa part du contrat. Une fois la prestation ralise ou le bien livr, il a
droit tre pay. Tel est galement le cas du fonctionnaire territorial qui, une fois le
service fait, a le droit d'obtenir le paiement de son traitement.
CHAPITRE 1 - Les recettes et dpenses publiques 19

Dpense prvue Le lgislateur a identifi des dpenses qui s'imposent aux collectivits locales. Tel est le
par la loi cas pour les communes des dpenses d'entretien des voiries commun ales, de l'entretien
de l'htel de ville ou encore des cimetires; pour les dpartements, les dpenses de
fonctionnement des collges et de transports scolaires ainsi que les dpenses relatives
l'action sociale et la sant; pour les rgions, les dpenses de fonctionn ement des
lyces...

Les objectifs de dpenses de la Scurit sociale


Les dpenses sociales, telles qu'elles figurent dans les lois de financement de la Scurit
socia le, dta illent par branche (maladie, accidents du trava il, vieill esse, famill e) des objectifs de
dpense. Comme leur nom l'indique, ces objectifs s'a pprcient en termes de rali sation et
permettent d'identifier la situation financire de la Scuri t sociale. Le rapp ort entre les obj ec-
tifs et les ralisations de dp ense expri me, bien videmment, la situation fin anci re de la Scu
rit sociale.
Or, cette situation s'est dgrade ets'exprime au travers d'un dficit budgta ire proccupant
l'exemple de l'Objecf national des dpenses d'assurance-maladie (ONDAM).

Ondam vot - Ondam ralis


(en milliards d'euros)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ondam 129, 7 134,9 140,7 144,8 152 157,6 162, 4 167, 1 171, 7 175 .4
initial
Dpenses 130,2 135, 1 142, 1 147,6 152, 9 158, 1 161,8 166,3 170,8 173,8
ralises
Dpasse- 0,5 0,2 1.4 2,8 0,9 0,5 - 0,6 - 0,8 - 0,9 1, 7
ment de
l'object if

Source: Projets de loi de financement de la Scurit sociale.


20 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

J Les recettes publiques


Le poids des prlvements obligatoires
Sont des prlvements obligatoires, les versements oprs par les agents conomiques (personnes
physiques ou morales) aux administrations publiques afin de financer leurs dpenses. En 2012, le
taux de ces prlvements obli gatoires s'tablit 44,9 % du PIB- 46,1 % en 2014.
Parmi ces prlvements, il convient d'accorder une attention particuli re l'impt en ce qu'il
constitue une ressource essentielle au financement des budgets publics.
L'impt doit tre distingu de la taxe (prlvement obli gatoire peru l'occasion de la prestation
d'un service) et de la redevance (prix d'un service rendu un usager/client qui en fait la demande
et dont le montant est proportionnel au service rendu, contrairement la taxe).

a) L'impt
Essentiel au financement des budgets publics, l'impt est une prestation pcuni aire requise des
particuliers ou des entreprises, par voie d'autorit, titre dfinitif etsans contrepartie, en vue de
la couverture des cha rges publiques.
L'impt est vot par le lgislateur (art. 34, Const.) et son prlvement est autoris chaque anne
en loi de finances de l'anne (art. 1"' de chaque loi de finances de l'anne).
Le prlvement de l'impt dispose avec les arti cles 13 et 14 de la Dclaration des droits de
l'homme et du ci toyen du 26 aoOt 1789 d'un fondement constitutionnel :

Artide 13, DDHC


Pour /'entretien de la force pul:Jique et pour les dpenses d'administration, une contril:x.Jtion
commune est incfispensable.

Artide 14, DDHC


Les dtoyens ont le droit de constater par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit
de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre /'empld et d'en dterminer
la quotit, /'assiette, le recouvrement et la dure.
CHAPITRE 1 - Les recettes et dpenses publiques 21

L'impt peut se distinguer selon son objet, selon qu'il porte sur les revenus (impt sur le revenu,
impt sur les socits), sur le capital (impt de solidarit sur la fortune, droits de succession et de
donation, droits de mutation titre onreux, taxes foncires, taxe d'habitation) ou sur la consom-
mation (rVA, taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques).
Il peut aussi s'idenfier en fonction de ses bnficiaires:
- tat: Impt sur le revenu, impt sur les socits, TVA, ISF...
- Scurit sociale: Contribution Sociale Gnralise, Contribution au Remboursement de la Dette
Sociale (au profit de la Caisse d'Amorssement de la Dette Sociale - CADES)...
- Communes: taxes foncires, taxe d'habi tation...
- tablissements publics de coopration intercommunale: taxes foncires, contribution cono-
mique territoriale, taxe d'habitation...
- Dpartements : taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques, taxes foncires ...
- Rgions: taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques, cotisation sur la valeur
ajoute des entreprises ...

valuation des prindpales recettes fiscales franaises


(en milliards d'euros)

2013
Impt sur le revenu (IR) 68,6
Impt sur les socits (15) 44,3
TICPE 12,9
TVA 134,9
CSG 92,5
Taxes foncires 30
Taxe d'habitation 17,5
Contribution conomique territoriale (Cotisation foncire des entreprises + 19,2
Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises)

Source: Rapport conomique, social et financier, Projet de loi de finances pour 201 5.
22 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

b) les prlvements sociaux


Les prlvements sociaux (ou cotisations sociales) sont constitus des apports des personnes
protges ou de leurs employeurs des institutions octroyant des prestations sociales en vue
d'acqurir et de maintenir le droit ces prestations.
Ces cotisations se dfinissent comme des versements obli gatoires effectus par les non-salaris, les
employeurs et les salaris pour acqurir des droits des prestations sociales (allocations chmage,
allocations familiales, remboursements des soins mdicaux ...).
En 2013, le montant de ces cotisations s'est lev 437,5 milli ards d'euros.
Dans sa dcision du 13 aoOt 1993, le Consei l constitutionnel a estim que la qualification de
cotisation sociale impliquait le rattachement un rgime de Scurit socia le ainsi qu'un lien
entre le versement et le droit aux prestations (Cons. const., 13 aoOt 1993, Maitrise de f'irrmigra-
tion, 32 5 DQ.

Le recours l'emprunt
Le recours l'emprunt doit s'analyser diffremment selon les budgets publics. En effet. pour l'tat.
emprunter constitue une ncessit pour assurer le financement du dficit de son budget alors que
pour les collectivits locales, le recours l'emprunt n'est possible que pour assurer le financement
de dpenses d'investissement
Indpendamment. le poids de la dette n'a cess d'augmenter ets'est encore amplifi du fait des
consquences de la crise financire apparue en 2007.

Part de la dette des APU dans la dette publique (au sens du trait de Maastricht)
(en milliards d'euros)

tat Odac Apul Asso Total


2000 646,3 51 106,7 13 817
2005 898,6 20,9 11 7,9 110,2 1147,6
2006 896,2 15,3 125,6 11 5 1 152,2
2007 933,8 22,8 135,5 120,3 1 211,6
2008 1 054,6 14,3 148,3 120,4 1 337,6
2009 1182 21,3 157,3 151,5 1 51 2, 1
CHAPITRE 1 - Les recettes et dpenses publiques 23
--------------
2010
!""--------------
1 260,3
--------------
16,6
--------------
163,3
!""- - - - - - - - - - - - - -
175, 1
--------------
1 61 5,3
2011 1 352, 1 12, 9 168, 9 204,6 1 738,5
2012 1454,7 13, 7 176, 1 210,9 1 855,4
2013 1 533,2 12, 4 182,3 211, 7 1939, 7

Source: lnsee - Comptes nationaux Base 2005/ Rapport conomique, social et financier, Projet de loi de
finances pour 201 5.

En particulier et s'agissant de l'tat. la situation est devenue alarmante ds lors que l'emprunt
permet galement de financer des dpenses de fonctionnement Dans son rapport sur l'excution
des lois de finances pour 2004, la Cour des comptes a rappel que l'augmentation de la dette
n'est envisageable que si elle finance des investissements productifs ayant un impact sur la crois-
sance future. L'endettement ne doit pas tre utilis pour financer des dpenses courantes. Or, de
ma nire systmatique, l'tat a recours l'emprunt pour financer ses dpenses de fonctionnement

Les concours financiers de l'tat


Le budget de l'tat prsente la particularit d' alimenter les autres budgets publics: coll ectivits
territoriales, tablissements publics, Scurit sociale.
Ces concours financiers de l'tat constituent une ressource essentielle pour les budgets publics
ainsi financs. C'est le cas des budgets locaux dont les dotations verses par l'tat constituent la
deuxime source de financement aprs la fiscalit. Ces concours financiers traduisent l'aide
accorde par l'tat aux collectivits dcentrali ses dans le financement des comptences qu'elles
dtiennent. Il peut aussi s'agir, pour l'tat. de compenser les mesures fiscales adoptes par le
lgislateur (comme le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution conomique
territoriale en 2010) ou encore de compenser les transferts de comptence oprs dans le ca dre
de la dcentralisation (RMVRSA transfr aux dpartements en 2004).
Dans leur globalit, ces transferts fina nciers ont reprsent 100, 1 milliards d'euros en 2013 pour
les collectivits locales dont 41,5 milliards pour la seule dotation globale de fonctionnement

Les fonds de concours


Les fonds de concours alimentent les budgets publics aux fins de ralisation de dpenses cl aire-
ment identifies. La particularit de ces fonds rside, en effet, en ce qu'ils doivent tre utiliss
conformment l'intention exprime par la partie versante. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs
24 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

indiqu que le non-respect de cette condition serait de nature porter atteinte au droit de
proprit garanti par /'artide2 de la Dclaration des droits de /'horrme et du dtoyen de 1789
(Cons. const., 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finarx:es, 448 DC).
S'agissant de l'tat, les fonds de concours sont dfinis l'article 17 de la LOLF et se distinguent:
- en fonds verss par des personnes morales ou physiques pour concourir des dpenses
d'intrt gnral ;
- legs et donations attribus l'tat
L'illustration peut tre donne de ces infrastructures autoroutires la construction desquelles
participent plusieurs personnes morales de droit public: matre d' uvre, l'tat recevra de chaque
participant le montant de sa quote-part qui ne pourra tre utilise que pour payer les dpenses
affrentes cette construction.
Chaque anne, ces fonds de concours sont valus en lois de finances environ 4 milliards
d'euros.
Au niveau local, l'exemple peut tre donn de cette personne age qui dcdant. lgue sa fortune
sa commune avec l'obligation d'employer cet argent dans un but dtermin - comme la cons-
truction ou l'entretien d'une maison de retraite.

Les prlvements sur recettes


L'article 6 de la LOLF consacre la technique des prlvements sur recettes: un montant dter-
min de recettes de l'tat peut tre rtrocd directement au profit des collectivits territoriales
ou des Communauts eurcpennes en \Ille de couvrir des charges incombant ces bnficiaires
ou de compenser des exonrations, des rductions ou des plafonnements d'impts ta/:Jis au
profit des collectivits territoriales.
Cette technique du prlvement sur recettes ta it apparue dans les faits en 1969 pour les collecti-
vits locales (en vue de compenser la suppression d'impts locaux) puis en 1971 pour assurer la
contribution de la France au budget des Communauts europennes.
Dficit et endettement
publics au sens
du Trait de Maastricht
Les tats membres de l'Union europenne doivent S'insaire dans le dispo9tif
budgtaire tablit par Je Trait deMaastri::ht (1992). Ced suppose que chaque
tat limite son dfi::it public hauteur de 3 % de son PIB et que son endettement
pub/i:: soit contenu hauteur maximum de 60 % de son PIB. Dans ce contexte,
finances de l'tat bcales etsociales doivent converger afin de respecter les
aitres fixs par ce Trait. Ces aitres sont Je reflet d'une discipine budgtaire
impose aux tats membre~ au moyen, Je cas chant de sanctions.

Cette discipline budgtaire suppose une matrise des dficits publics et une radication des dficits
publics excessifs. En toute logique, cette discipline s'tend l'endettement public - en fixant des
contraintes cibles aux tats membres.

ru Exigences et limites inhrentes aux critres maastrichiens


Au sens du Trait de Maastricht, le dficit public (le besoin de financement public) s'entend de
l'ensemble des administrations publiques, savoir l'tat, les organismes divers d'administration
centrale, les collectivits loca les et la Scurit sociale. Ce dficit public doit tre contenu
hauteur de 3 % du PIB. Matris, au sens des contra intes maastrichiennes, depuis 1997, le dficit
public est de nouveau apparu depuis 2002.
26 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

volution des dfidts publics depuis 1993

Anne M ontant en milliards d'euros % du PIB


1993 - 66,6 -6
1994 - 63, 1 - 5,5
1995 - 65,5 -5,5
1996 - 49,8 - 4,1
1997 - 37,8 -3 %
1998 - 34,6 -2,6%
1999 - 23,6 - 1,7 %
2000 - 21, 1 - 1,5 %
2001 - 23,2 - 1,5 %
2002 - 48,7 - 3,2
2003 - 65,4 - 4,2
2004 - 59,2 -3,6
2005 - 50,2 -2,9
2006 - 41,9 - 2,3
2007 - 51,6 - 2.7
2008 - 64, 3 - 3,3
2009 - 142,2 - 7,5
2010 - 136,8 - 7, 1
2011 - 105,4 - 5,3
2012 - 98,2 - 4,8
2013 -87,6 - 4,3

Sources: lnsee, Comptes nationaux Base 2000/Eurostat.

Apprci en fonction de ses diffrentes composantes, le dficit public est essentiellement impu-
table l'tat et aux administrations de Scurit sociale.
CHAPITRE 2 - Dficit et end ettement publics au sen s du Trait de Maastricht 27

volution des dficits publics depuis 1980 (en% du PIB)

1980 1990 2000 2005 2010 2011 2012 2013


tat - 0,6 - 2, 1 - 2,5 -3 -6,3 -4,4 - 3,9 - 3,3
ODAC 0,2 0, 1 0,3 0,2 0,5 - 0, 1 -0, 1 0, 1
APUL - 0,8 - 0,3 0,2 - 0,2 - 0, 1 - 0, 1 -0,2 - 0,4
ASSO 1, 1 0, 1 0,5 0 - 1,2 -0,7 -0, 6 - 0, 6
Total 0 - 2, 1 - 1,5 - 2,9 - 7, 1 -5,3 -4,8 -4,3

Sources: lnsee, Comptes nationaux, Base 2000.


A cette matrise du dficit public, doit s'ajouter une limitation de l'endettement public hauteur
de 60 % du PIB de l'tat membre. M atris - 39,6 % du PIB en 1992, ce critre n'est plus
respect par la France depuis 2003 et atteint 93,5 % du PIB en 2013.
Pourtant, rgulirement, l'attention avait t porte sur la situation financire de la France en
matire d'endettement. Dj en 1999, un rapport d'information de la Commission des finances
du Snat avait t consacr l'volution de la dette publique en Fra nce entre 1980 et 1997, les
leons d'une drive - Rapport Marini - et avait condui t imputer l'tat, la situation d'endette-
ment de la France. Alors que la conjoncture conomique pouvait s'y prter et notamment en
raison de la baisse des taux d'intrts, la situation d'endettement de la Fra nce aurait dO s'am-
liorer entre 2000 et 2005. M ais au contraire, l'endettement a encore progress: en 2004, la dette
publique a dpass les 1 000 milliards d'euros, dix ans plus tard, elle a dpass les 2 000 milliards
d'euros.

III La discipline bucljltaire impose aux tats membres


de l'Union europeenne
Le dispositif budgtaire initi par le Trait de M aastricht fixe deux contraintes essentielles aux tats
membres: la matrise de leurs dficit et endettement publics. Ces contraintes s'inscrivent da ns une
discipli ne budgtaire qui se formalise dsormais au travers du Six pack (dcembre 20 11). La crise
financi re de 2007 a, en effet, mis en vidence les limites de la discipline budgtaire telle qu'elle
rsulta it du Trait de M aastricht
L'augmentation inquitante des niveaux de dficit et d'endettement publics en Europe depui s
2007 et les di fficults rencontres par ces tats pour se financer sur les marchs financiers et
rembourser leur dette ont gnr une crise des dettes souveraines avec la crainte que
28 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

l'ensemble des tats de la zone euro soient successivement touchs par ces difficults financires
et budgtaires.
La discipline budgtaire a donc volu avec le Six Pack, lequel modifie les mcanismes d'incitation
et de coercition visant s'assurer du respect, par les tats membres, des contraintes budgtaires
qui leur sont imposes.
En parallle, de premiers dispositifs d'aide ont t mis en place compter de 201O:
- FESF. Fonds europen de stabilisation financire de la zone euro cr en mai 2010 par l'Union
europenne en collaboration avec le FMI. Fonds dot de 660 milliards d'euros;
- MESF. Le mcanisme europen de stabilisation financire de l'Union cr en mme temps que
le FESF, dot de 90 milliards d'euros. En octobre 2011 , les fonds de ce mcanisme ont t
monts 11 00 milli ards d'euros.
Ces deux di spositifs avaient vocation offrir une garantie sur le march financi er raison des
fonds qu'ils lvent des taux prfrentiels et qu'ils prtent eux-mmes aux tats en difficult. En
contrepartie de ces aides, les tats en difficult ont accept de mettre en place des politiques de
rigueur.
A compter de 2013, le FESF et le MESF ont t intgrs au sein du Mcani sme europen de sta bi
lit (MES). Ce Mcanisme est dot d'un fonds permanent, est autoris acheter des obligations
des tats membres et a comptence pour organiser la restructuration des dettes publiques deve-
nues insoutenables.
En parallle, l'Europe a fait obligation aux tats membres de respecter une rgle d'or limitant le
dficit structurel 0,5 % de leur PIB. Cette obligation rsulte du Trait sur la stabilit, la coordina-
tion et la gouvernance en matire budgtaire, sign le 2 mars 2012 et entr en vigueur le
1"' janvier 2013. La France a choisi de mettre en uvre ce trait au moyen d'une loi organique
en date du 17 dcembre 2012, relative la programmation et la gouvernance des finances
publiques. C'est dans ce cadre qu'a t cr le Haut conseil des finances publiques, charg
d'a pprcier le ra lisme des prvisions conomiques associes aux textes financi ers et la cohrence
de la trajectoire des finances publiques avec les engagements europens de la France.
Les lois de finances

Chapitre 3 Les catgories de lois de finances 31


Chapitre 4 Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 37
Chapitre 5 L'adoption de la loi de finances de l'anne 59
Chapitre 6 L'apparition d'une logique de rsultats 71
Chapitre 7 La mission d'assistance exerce par la Cour des comptes 77
Les catgories de lois
de finances
Avec /'ordonnance du 2 janvier 1959, taient distingues trois catgories de lois
de finances: les lois de finances initiales, les bis de finances rectificatives et les
lois de rglement La loi organique du 1" aoOt 2001 procde, dsormais, une
distinction en quatre catgories de lois de finances, ajoutant aux trois premires,
les lois adoptes selon les procdures d'urgence.

OJ La loi de finances initiale


La loi de finances de l'anne ouvre un cycle budgtaire qui se complte par des lois de finances
recficatives ets'achve par une loi de rglement.
En d'autres termes, la loi de finances de l'anne prvoit et autorise pour l'anne venir, les
dpenses et les recettes de l'tat Cette loi de finances, ncessairement prvisionnelle et donc
alatoire, peut tre modifi e en cours d'exercice budgtaire, par une ou plusieurs lois de finances
recficatives. En effet, selon la dfinition donne par l'article 35 de la LOLF (art 2, Ord.), seules
les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d'anne, moofier les cfispositions de la loi de
finances de l'anne.

III La loi de finances rectificative


Une loi de finances rectificative intervient obligatoirement si les grandes li gnes de l'quilibre
conomique et financier dfini par la loi de finances initiale sont modifies. Plus concrtement,
une loi de finances recficative doit tre adopte lorsque, en cours d'exercice budgtaire, des
dcrets d'avance, des annulations de crdits ou des mesures affectant l'excution du budget ont
t adopts et de mme lorsque les grandes lignes de l'quilibre conomique et financier dfinies
32 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

par la loi de finances de l'a nne se trouvent. en cours d'exercice, bouleverses (Cons. coost.,
24juillet 1991, Loi portant diverses dispositioos d'ordre conomique et finander, 298 DQ.
Ces lois de finances rectificatives sont prsentes en partie ou en tota lit dans les mmes formes
que la loi de finances de l'anne (art. 35 LOLF ; art. 34 ordo.) et comprennent un article d'quilibre
(Cons. const., 9 juin 1992, Rsolution modifiant le rglement du Snat 309 DQ.

III La loi de rglement


Une fois l'exercice achev, une loi de rglement rend compte des dpenses effectivement ralises
et des recettes rellement perues. Cette loi permet de constater les rsultats financiers de chaque
anne civile et d'approuver les diffrences entre les rsultats et les prvisions de la loi de fina nces,
complte, le cas chant, par ses lois recficatives.
La loi de rglement intervient donc a posteriori et ne s'inscrit pas da ns la mme logique que les
lois de finances initiales et rectificatives.
Prcisant utilement les caractristiques de la loi de rglement, le Conseil constitutionnel a indiqu
(Cons. const., 16janvier 1986, Lei portant rglement dfinitif du bt.Xiget de 1983, 202 DQ :
- pour permettre au Parlement d'exercer sur l'excution du budget, le contrle politique qui lui
appartient. la loi de rglement comporte deux catgories de dispositions ayant une porte diff-
rente: cell es, d'une part, qui constatent les rsultats des oprations de toute nature intervenues
pour l'excution du budget et tablissent le compte de rsultat de l'anne; celles, d'autre part,
qui oprent, le cas chant, des ajustements de crdits par rapport aux prvisions de la loi de
finances et autorisent le transfert du rsultat de l'anne au compte permanent des dcouverts
du Trsor ;
- en tant qu'elle procde des constatations, la loi de rglement ne peut que retracer, partir
des comptes, les ordonnancements de dpenses et les enca issements de recettes quelle que
soit la rgularit des oprations effectues; s'agissant d'oprations qui prsentent le caractre
d'actes administratifs ou compta bles, le contrle de leur rgularit appartient aux autorits et
juridictions comptentes pour en connatre et ne relve pas du Conseil constitutionnel. La
constitutionnalit de la loi de rglement, en celles de ses di spositions qui procdent des cons-
tatations, s'apprcie uniquement au regard des rgies de va leur constitutionnelle qui dfini ssent
son contenu.
CHAPITRE3 - Les cat gories de lois de finances 33

~ Les lois d'urgence


Avec la loi organique du 1"' aoOt 2001, l'numration des lois de finances se complte des loi s
adoptes selon les procdures d'urgence. L'article 1"' prcise en effet. qu' ont le caractre de Ids
de finances : 1 La loi de finances de l'anne et les lois de finances rectificatives; 2" La loi de rgle-
ment; 3 Les Ids prvues par /'artide 45 .
Cette liste a t complte de manire tirer les consquences d'une dcision rendue par le
Conseil constitutionnel en dcembre 1979 et par laquelle a t reconnu que les lois adoptes
selon les procdures d'urgence taient des lois de finances. Un effet triptyque apparat ainsi :
l'ordonnance telle qu'applique voire interprte par le Conseil constitutionnel, et la transposition
de cette application dans la LOLF.
Dsormais, prennent place, aux cts des lois de finances ini tiales, lois de finances rectificatives et
lois de rglement, les lois prvues par l'article 45 de la LOLF, savoir les lois adoptes selon les
procdures d'urgence.
Dj avec la Constitution de 1958, l'hypothse d'un budget non adopt dans les dlais tait envi-
sage (expri ence des 111 et IV" Rpubliques aidant..). Ainsi, l'article 47 de la Constitution prvoit
que si le Parlement ne s'est pas pronom:~ dans un dlai de soixante-dix jours, les dispositions
du projet peuvent f!tre mises en vigueur par ordonnance. Cette possibilit, non prcise par les
dispositions organiques, n'a jamais t utilise.
L'article 47 de la Constitution prvoit. galement, que si la loi de finances fixant les ressources et
les charges d'un exercice n'a pas t dpose en temps utile pour f!tre promulgue avant le dbut
de cet exerdce, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement /'autorisation de percevoir les
impts et ouvre par dcret les crdits se rapportant aux services vots.
L'ordonnance du 2j anvier 1959 a dvelopp cette hypothse en prcisant. en son article 44, deux
procdures d'urgence que le Gouvernement avait la possibilit d'actionner dans l'hypothse o le
Parlement se trouvait dans l'impossibilit d'adopter la loi de finances avant le dbut de l'exercice
budgtaire suivant.
En effet, la procdure d'adoption des lois de finances doit conduire les parlementaires, si les dlais
sont respects, se prononcer entre le 10 et le 20dcembre prcdant le dbut de l'exercice
budgtaire.
Si tel n'tait pas le cas, le Gouvernement pouvait recourir l'article 44 de l'ordonnance qui
prvoyait deux chances aux dates des 11 et 19 dcembre.
34 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Artide 44, Ordonnance du 2 janvier 1959


1 JI peut demander /'Assemble nationale, avant le 11 dmbre de l'anne qti prcde
celle de /'excution du budget d'mettre un vote spar sur /'ensemble de la premire partie
de la loi de finances de l'anne. Ce projet de loi partiel est soumis au Snat selon la produre
d'urgence;
2 Si la produre prvue par le prdent alina n'a pas t suivie ou n'a pas abouti, le
Gouvernement dpose avant le 19 dmbre de l'anne qti prde celle de /'excution du
budget devant l'Assem/:Je nationale un projet de loi spcial l'autorisant continuer perce-
voir les impts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'anne. Ce projet est discut
selon la produre d'urgence(. ..).

L'hypothse d'une loi de finances partielle a pu tre applique en dcembre 1962 s'agissant du
projet de loi de finances pour 1963. Une premire loi de finances fixant les conditions gnrales
de l'quilibre financier et procdant l'adoption de la premire partie de la loi de finances a t
adopte en dcembre 1962 (Loi n 62-1529 du 22 dcembre 1962) et a t suivie d'une seconde
loi de finances en fvrier 1963 procdant l'adoption de la deuxime partie de la loi de finances
(Loi de finances n 63-156 du 23 fvri er 1963 - Moyens des services et dispositions spciales).
En dcembre 1979, le Gouvernement a fait usage d'une procdure d'urgence dans des ci rcons-
tances non prvues par l'article 44. En effet. par une dcision du 24 dcembre 1979, le Conseil
constitutionnel a censur la loi de finances pour 1980 dans sa totalit - premire et seule dcision
ce jour, de censure totale d'une loi de finances.
Laissant ainsi le Gouvernement dans une situation indite - et face un vide juridique - car non
prvue par l'ordonnance de 1959. Faisant usage des seuls instruments sa disposition, le Gouver-
nement a dpos un projet de loi spcial (hypothse prvue au 19 dcembre) - estima nt que cette
procdure d'urgence semblait la plus approprie.
Saisi, le Conseil constitutionnel n'y a ri en trouv redire (Cons. const., 30 dmbre 1979, 79-111
OC). La loi n 79-11 59 du 30dcembre 1979 portant autorisation de conti nuer percevoir les
impts et taxes existants a t suivie de la loi de finances n 8030 du 18janvier 1980.
Cet pisode est emblmatique des lacunes qu'a pu contenir l'ordonnance du 2 janvier 1959. Et sur
ce point, en particuli er, emblmatique du contexte dans lequel l'ordonnance a t rdige.
En janvier 1959, le Conseil constitutionnel, nouvellement cr, n'existait alors que sur le papier. Et
il n'avait pas t envisag par les auteurs de la Constitution comme une institution susceptible de
CHAPITRE 3 - Les cat gories de lois de finances 35

contrari er l'excutif. Au contraire, le Conseil constuonnel a t cr pour contrler le lgislateur


- la loi, afin de garantir que cette derni re soit conforme la Constitution.
C'est donc logiquement que les rdacteurs de l'ordonnance du 2 janvier 1959 n'avaient pas envi-
sag cette possibili t - d'une censure d'une loi de finances par le Conseil constitutionnel - au titre
des procdures d'urgence.
La LOLF va tirer toutes les consquences de cet pisode de dcembre 1979.
Tout d'a bord, l'articl e 45 de la LOLF relatif aux procdures d'urgence va insrer, en un 3 alina,
l'hypothse d'une loi de finances non promulgue ni mise en application en raison d'une censure
prononce par le Consei 1 constuonnel en application de l'article 62 de la Constuon.

Artide 45, LOLF


(. ..) Si la loi de finances de l'anne ne peut tre promulgue ni mise en application en vertu
du premier alina de l'artide 62 de la Constitution, le Gouvernement dpose immdiatement
devant /'Assemble nationale un projet de loi spciale l'autorisant continuer percevoir les
impts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'anne. Ce projet est discut selon la
ptodure d'urgence(. ..).

Ensuite, la LOLF, en son article 1"', va complter la liste des lois de finances en y ajoutant les lois
prvues l'article 45 de cette mme loi organique, savoir les di spositions adoptes au vu de
circonstances d'urgence.
En effet, autre apport de la dcision du Conseil constuonnel du 30 dcembre 1979, les lois
adoptes selon les procdures d'urgence sont des lois de finances. L'article 1"' de la LOLF en re
toutes les consquences en compltant cette liste.

Artide 1"', LOLF


(. ..) Ont le caractre de lois de finances :
1 La loi de finances de f'aMe et les lois de finances rectificatives;
2 La loi de rglement;
3 Les lois prvues /'artide45.
Les principes encadrant
/'adoption des lois
de finances
Six principes encadrent l'laborati:Jn du budget de l'tat et donc de la loi de
finances. Ces principes induisent:
- l'adopti:Jn de la bide finances chaque anne pour une anne (annualit budg-
taire);
- une clart dans finformati:Jn budgtaire adresse aux parlementaires en vue de
l'adoption de la loi de finances (unit et universait budgtaires);
- une prsentation suffisamment dtaiHe des crdits budgtaires contenus dans
la loi de finances (spcialit budgtaire);
- un quiibre entre les recettes et les dpenses de l'tat (quiibre budgtaire);
- une sincrit dans le contenu de la loi de finances (sincrit budgtaire).

III L'adoption annuelle de la loi de finances


Le principe d'annualit suppose que l'autorisation budgtaire accorde par le Parlement le soit
chaque anne pour une anne.
Ce principe dcoule de l'obli gation annuelle du vote de l'impt par le corps lgislatif tel que
l'expri me la Constitution de 1791 (Titre V, art. 1) : les contributions pul:Jiques seront dlibres
et fixes chaque anne par le Corps lgislatif, et ne pourront subsister au-del du dernier jour de
la session suivante, si elfes n'ont pas t expressment renoweles.
Concrtement, ce principe d'annualit budgtaire suppose que le budget soit adopt avant le
dbut de l'exercice budgtaire correspondant - soit au plus tard le 31 dcembre de l'anne prc-
dent l'exercice concern par le budget adopt.
38 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Le principe n'a pas toujours t respect, notamment sous les met IV" Rpubliques. Il n'tait pa s
rare qu'un exerci ce budgtaire dbute alors que la loi de finances correspondante n'avait pas t
adopte. En pareille situation, la continuit de l'tat tait alors assure par la technique des
douzimes provisoires - consistant reconduire, chaque mois, le douzime des crdits du budget
de l'anne prcdente. Cette technique permettait ainsi d'assurer le fonctionnement courant des
administrations dans l'attente de l'adoption du budget.
De manire anecdotique, peut galement tre cite cette parade consistant, au sein des assem-
bles parlementaires, arrter l'horloge au 31 dcembre minuit afin de prserver l'apparence
d'un budget adopt dans les dlais.
Avec l'ordonnance du 2 janvier 1959, et dsormais la loi organique du 1"' aoOt 2001 relative aux
lois de finances, le principe d'annualit est plus strictement encadr - avec la possibilit d'un
dclenchement de procdures d'urgence lorsqu'un risque de non-adoption du budget dans les
dlais apparat

Entre principe d'annualit et ncessit d'une gestion pluriannuelle


des finances publiques
Que cela soit dans l'ordonnance de 1959 ou la loi organique de 2001, le principe d'a nnualit est
clairement identifiable - y compris en ses inci dences. Mais ce principe doit dsormais se concilier
avec les exigences de la pluriannualit des finances publiques, contenues dans la LOLF et cl aire-
ment affirme l'occasion de la rvision constitutionnell e du 23 juill et 2008.

a) L'affirmation lolfienne du principe d'annualit


Aux termes de la LOLF, le principe d'annualit trouve une tra duction au travers de diffrents articles:

Article 1, L'exercice s'tend sur une anne civile


al. 2
Article6, Le budget dcrit pour une anne, l'ensemble des recettes et d es dpenses budgtaires de
al. 2 l't tat
Article34 Dans la premire partie de la loi de finances de Par cette formulation, la LOLF conforte le
l'anne, le Parlement autorise poir fanne, la principe d'annualit en prcisan t que
percepti:Jn des ressources de r t tat et des l'autorisation n'est valable que pour une
imposition; de toute nature affectes des anne - ce que ne fa~ait pas l'ordonnance
personnes morales autres que r t tat de 1959.
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 39

Le respect du principe d'annualit justifie que de stricts dlais soient imposs au lgislateur pour
l'adoption de la loi de finances initiale - et le cas chant. que des procdures d'urgence pui ssent
tre actionnes ainsi que le prvoient tant la Constitution de 1958 en son article 47 que la LOLF
en son article 45.

b) Un principe adapt aux ncessits d'une pluriannualit des finances publiques


La pluriannualit budgtaire voque les hypothses au terme desquelles le cadre annuel n'est pas
adapt une excution budgtaire et comptable des oprations de dpenses et de recettes. Ainsi,
la rali sation d'investissements avait dj t organise dans le ca dre de l'ordonnance de 1959 en
distinguant les autorisations de programme et les crdits de paiement de mme qu'a t envi-
sage la possibilit de reporter des crdits d'un exercice sur l'autre. La LOLF, mais ga lement le
contexte europen, ont amplifi les mcanismes de pluriannua lit.
Ainsi, le texte organique impose que soient adresss aux parlementaires :

Article 48 - 3 Une description des grandes orien tations de la politique conomique et budgtaire au
regard des engagements europens de la France.
Article50 Une prsentation des perspectives d'-.olution des recettes, des dpenses et du solde de
l'ensemble des administrations publiques pour au moins les quatre annes venir- au
regard des engagements europens de la France, ainsi que, le cas chant, des
recommandations adresses elle sur le fondemen t du trait instituant la Communaut
europenne.
Article 52 Un rapport comportant l'valuation financire, pour l'anne en cours et les deux annes
suivantes, de chacune des dispositions, de nature lgislative ou rglementaire,
envisages par le Gouvernement en termes de prlvements obligatoires.
Article 55 Une valuation chiffre des incidences de chacune des dispositions du projet de loi de
finances affectant les ressources et les ch arges de l'tat, au titre de l'anne considre
et, le cas chant, des annes suivantes.

En dcembre 2007, dans le cadre du chantier de la rvision gnrale des politiques publiques, a
t dcide la mise en place d'une programmation triennale des finances publiques.
A cet effet, la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008
a introduit. l'art 34 de la Constitution,
cette dimension pluriannuelle des finances publiques. Doivent dsormais tre dposes devant les
assembles parlementaires, des lois de progra mmation dterminant les orientations pluriannuelles
des finances publiques. Ces orientations doivent s'inscrire dans l'objectif d'quilibre des comptes
des admini strations publiques.
40 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Cette pluriannualit suppose la prsentation au Parlement:


- d'une programmation des finances publiques troi s ans;
- une programmation tri ennale des dpenses de l'tat.
Cette pluriannual it doit permettre un retour l'quilibre des comptes publics.
La premire loi de programmation pluriannuell e date du 9 fvrier 2009. L'objectif avait alors t
fix d'un redressement des finances publiques franaises sur la priode 2009-2012. Ce redresse-
ment devait tre atteint sans augmentation du poids des prlvements mais uniquement par la
matrise des dpenses, en divisant par deux le rythme de croissa nce annuel de la dpense
publique. Adopte dans un contexte de crise, elle a trs rapidement livr ses limites. Ceci explique
qu'une deuxime loi soit ra pidement intervenue, en date du 28 dcembre 2010, portant program-
mation des finances publiques pour les annes 2011 2014.
Avec le changement de Gouvernement, une troisime loi de programmation a t adopte pour la
priode 2012-2017 Qoi du 31 dcembre 2012). Cette programmation prsentait la particularit de
s'tablir sur la dure de la lgislature en identifiant deux temps du quinquennat:
- le temps du redressement avec un retour prvu du dficit public 3 % du PIB ds 2013 et une
bai sse du poids de la dette publi que partir de 2014 ;
- le temps de l'quilibre structurel avec un dficit structurel limit 0,5 % du PIB compter de
2015 et un retour l'quilibre structurel ds 2016.
Puis, comme les deux prcdentes, cette loi de programmation se focalisait sur une priode trien-
nale (en l'occurrence 2013-2015) et identifiait le contenu du budget de l'tat avec une program-
mation dtaille par mission, l'enveloppe des concours financiers de l'tat aux coll ectivits territo-
riales, le plancher annuel de mesures nouvelles affrentes aux prlvements obligatoires qui
devront tre votes ou adoptes par voie rglementaire sur la priode de programmation, l'affec-
tation des ventuels surplus de recettes au dsendettement...
Les difficults rencontres durant la premire partie du quinquennat de F. Hollande ont ncessit
une nouvelle loi de programmation pour les annes 2014-2019, adopte en dcembre 2014.
Selon le mme principe, cette loi de programmation a fix l'volution des dpenses de l'tat pour
la priode 2015-2017, les objectifs gnraux des finances publiques en termes de soldes (structu-
rels), d'volution des dpenses publiques et. en particulier, des dpenses de l'tat. Elle a gale-
ment introduit un objectif d'volution de la dpense publique locale qui a vocation servir de
repre pour apprcier la dynamique de ces dpenses. A galement t fixe l'obligation au
Gouvernement, ds lors que le niveau d'endettement public pour l'anne coule fait apparatre
que la dette publique excde 1OO % du produit intrieur brut. de transmettre au Parlement un
rapport prsentant les mesures permettant de rduire ce solde...
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 41

Les amnagements au principe d'annualit


Afin d'en garantir l'effectivit, le principe d'annualit a fait l'objet un certain nombre
d'amnagements.

a) La priode complmentaire d'excution du budget


L'excution du budget ne s'achve pas au 31 dcembre mais se poursuit encore, quelques jours
durant le mois de janvier n + 1. La loi organique du 1"' aoOt 2001 prvoit. en son articl e 28, que
les recettes et les dpenses budgtaires pewent tre comptabilises au cours d'une priode
complmentaire l'anne dvile, dont la dure ne peut exder vingt jours.
Cette priode complmentaire permet de rattacher l'exercice n des oprations qui le ncessitent
Cette priode complmenta ire permet, notamment, l'excution des lois de fina nces rectificatives
adoptes fin dcembre...

b) Les engagements par anticipation


Les engagements par anticipation permettent l'utilisation de crdi ts qui ne seront ouverts qu'avec
la loi de finances concernant l'exercice n + 1.
Cette possibilit, prvue par l'arti cle 11 de l'ordonnance de 1959, a t reconduite par l'article 9
de la LOLF qui prvoit que les concfitions dans lesquelles des dpenses peuvent tre engages
par antidpation sur les crdits de l'anne suivante sont dfinies par une disposition de loi de
finances.
c) Les autorisations d'engagement et crdits de pai ement
Les autorisations d'engagement permettent d'envisager une dpense sur une priode dpassant le
cadre annuel et de distinguer, pour chaque anne, les crdits de paiement correspondant la
tranche qu'il conviendra de payer pour l'anne considre.
Cette technique permet ainsi de rpartir la charge de l'investissement sur plusieurs exerci ces -
cette charge tant rpartie sur autant d'exercices qu'il est ncessaire la ralisation de l'investisse-
ment. En d'autres termes, chaque anne, ne seront dgages, dans le cadre du budget, que les
sommes ncessaires au paiement de la fraction de l'investissement ra liser au titre de l'anne
considre.
42 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

Telles que dfinies par la LOLF (art 8), les autorisations d'engagement constituent la
limite suprieure des dpenses pouvant tre engages. Pour une opration d'investissement,
/'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohrent et de nature tre mis en service
ou excut sans adjonction .
Les autorisations d'engagement s'accompagnent de crdits de paiement : les crdits de
paiement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnanes ou
payes pendant l'anne pour la couverture des engagements contracts dans le cadre des
autorisations d'engagement.

Dans le cadre de l'ordonnance de 1959, la technique des autorisations de programme et des


crdits de paiement ne concernait que les dpenses d'investissement et certa ines dpenses de
matriels militaires.
Avec la LOLF, la technique a t tendue l'ensemble des dpenses publiques ( l'exception des
dpenses de personnel qui demeurent dans un cadre annuel) et donc aux dpenses de fonction-
nement. Ceci se jusfie par la ncessit de maintenir, au profit du gestionnaire, la marge de
manuvre que lui accorde la LOLF au travers de la fongibilit asymtrique.
Les dpenses de personnel ont t exclues de cette technique ainsi que le prcise, en ces termes,
l'article 8 LOLF : Pour les dpenses de personnel le montant des autorisations d'engagement
owertes est gal au montant des crdits de paiement ouverts . En cette matire, les crdits
demeurent donc annuels, ceci afin de prserver la matrise de ces dpenses de personnel (qui ont
pu reprsenter jusqu' 40 % du budget de l'tat).

d) les reports de crdits


En application de l'article 15 al. 1 de la LOLF, les crdits ouverts et les plafonds des autorisations
d'emplois fixs au titre d'une anne ne crent aucun droit au titre des annes suivantes. Le pri n-
cipe est donc celui d'une impossibilit des reports de crdits. Par exception, il est nanmoins
possible de procder un report d'une anne sur l'autre de crdits inutiliss. Cette possibilit fait
l'obj et d'un encadrement juridique prcis par les nouvell es dispositions organiques, permettant
d'en limiter l'emploi.
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 43

J Unit et universalit des lois de finances


Les principes d'unit et d'universalit budgtaires sont l'expression d'objectifs similaires: viter les
gaspillages de deniers publics, assurer la mise en commun des ressources de l'tat. ga rantir la
fia bilit et l'entiret des informations adresses aux parlementaires en vue du vote de la loi de
finances.
Cette similarit se retrouve jus que dans les exceptions et amnagements que connaissent ces pri n-
cipes - au travers, notamment, des techniques des budgets annexes et comptes spciaux. Ceci
justifi e une tude commune de ces deux principes - aux fins d'en percevoir les modalits et
impli cations.

La porte des principes d'unit et d'universalit


Ainsi que l'a indiqu le Conseil constitutionnel, le principe d'universalit rpond au double souci
d'assurer la clart des comptes de l'tat et de permettre par l mme un contrle efficace du
Parlement (154 OC du 29dmbre 1982, Lei de finances pour 1983).
Une perspective renouvele par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 25 juillet 2001 (448
OC, Loi organique relative aux lois de finances) propos des principes d'annualit, d'universalit et
d'unit budgtaire.
Le principe d'unit suppose la prsentation par un document unique du budget de l'tat - tandi s
que le principe d'universali t suppose la prsentation intgrale des recettes et des dpenses du
budget de l'tat. Ces lments rassembls doivent permettre la reprsentation nationale de
voter, en toute connaissance, la loi de finances.
Plus prcisment. et ainsi que l'a soulign le Conseil constitutionnel dans sa dcision 154 DC, le
principe d'universalit induit, ncessairement. deux principes sous-jacents: la non-contraction et
la non-affectation entre recettes et dpenses de l'tat - le principe d'universa lit a pour cons-
quence que les recettes et les dpenses doivent figurer au bt.Xiget pour leur montant brut sans
tre contractes et qu'est interdite /'affectation d'une recette dtermine la couverture d'une
charge dtermine.
Rgle de non-affectation Elle pose interdiction de l'affectation d' une recette dtermine une
dpense dtermine. Le Conseil constitutionnel a rappel cette interdiction
mais a nanmoins soulign qu' il tait possible d'y droger selon les
exceptions prvu es par le lgislateur o rganique (Cons. const, 29dcernbre
1982, Loi de finances pour 1983, 154 DQ.
44 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

Rgle de non-<ontraction Elle suppose que les montants des crdits inscrits dans le budget y figurent
pour leur montant intgral et ne soient pas le fruit d'une contraction entre
recettes et dpenses.

L'ordonnance du 2 janvier 1959 traduisait ces rgles au travers de son article 18 : JI est fait
/l?Cette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses.
L'ensemble des recettes assurant /'excution de /'ensemble des dpenses, toutes les recettes et
toutes les dpenses sont imputes un compte unique, intitul budget gnral.
Ces dispositions sont reprises, l'identique, par l'article 6 de la loi organique du 1"' aoOt 2001.

Les amnagements apports aux principes d'unit et d'universalit


Afin d'assurer l'effectivit de ces principes, un certain nombre d'amnagements y ont t
apports. L'article 16 de la LOLF prvoit ainsi que certaines /l?Cettes peuvent f!tre directement
affectes certaines dpenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de
comptes spciaux ou de produres comptables particulires au sein du budget gnral d'un
budget annexe ou d'un compte spcial.
Ces amnagements aux principes d'unit et d'universalit budgta ires peuvent galement prendre
la forme de fonds de concours, rtabli ssements de crdits ou encore prlvements sur recettes.
a) Les fonds de concours
Les fonds de concours sont constitus de ressources mises disposition de l'tat et dont la particula-
rit rside dans le fait qu'elles doivent tre utilises conformment l'intention de la partie versante.

Nature Les fonds de concours sont constitus de fonds verss par des personnes morales ou
physiques pour concourir des dpenses d'intrt public Ils peuvent rsulter du
prod uit de legs ou donations attribus l'tat ou diverses administrations publiques.
Il peut aussi s'agir de fonds verss volontairement l'tat par des collectivits locales,
des tablissements publics, des particuliers, des tats trangers ou encore l'Union
europenne et destins la ralisation d'actions ou d'investissements.
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 45

Respect de Dans leur utilisation, ces fonds se caractrisent par l'intention de la partie versante. En
l' intention de la effet, leur emploi est conditionn par l'objet en vue duquel ilsont t verss l'tat Cette
partie versante condition a t clairement raffirme par la LOLF : l'emploi des fonds doit tre conforme
l'intention de la partie versante et par le Conseil constitutionnel, ce dernier estimant
que le non-respect de cette condition serait de nature porter atteinte au droit de
propril garanti par l'artide 2 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de
1789 (Cons. const, 25 juiHet 2001, Ld organique relative aux lois de finance~ 448 DQ.
valuation en loi Ces fonds de concours sont retracs par programme et par titre dans les annexes jointes
de finances au projet de loi de finances- confonnment aux disposions de l'articleS 1 de la LOLF -
au travers d'une estimation des crdits susceptibles d'tre ouverts par voie de fonds de
concours - fonds de concoursvalus 3,9 milliards d'euros en loi de finances pour 2014.

b) les rtablissements de crdits


La technique des rtablissements de crdits permet de rtablir la situation comptable telle qu'elle
figurait initialement En effet. ainsi qu'il rsulte des dispositions organiques, peuvent donner lieu
rtablissement de crdits dans des conditions fixes par ar~t du ministre charg des finances :
1/es recettes provenant de la restitution au Trsor de sommes payes indOment ou titre provi-
soire sur crdits budgtaires;
2/es recettes provenant de cessions entre services de l'tat ayant donn lieu paiement sur
crcfits budgtaires.
Ainsi que le souligne l'instruction codificatrice sur la comptabilit de l'tat du 26 janvier 2004
(Instruction n04-011 PR, BOCP p. 48) la procdure du rtablissement de crdits constitue une
drogation au principe d'universalit car elle permet l'affectation de certaines recettes certa ines
dpenses au sein du budget gnral pour la reconstitution des crdits budgtaires consomms.
Autrement prsent, le rtablissement de crdits constitue une exception la rgle de non-affectation
en ce qu'il permet de maintenir un lien entre le crdit utilis et le service administratif utilisateur - ce
qui n'tait, initialement. pas envisageable. En effet. l'illustration historique de cette interdiction
s'entend de la statue de Chasseloup-Laubat fabrique par fonte de vieux canons. En 1876, en vue
de l'dification d'une statue en hommage l'ancien ministre de la marine, Chasseloup-Laubat, une
souscription fut ouverte. Le ministre de la marine de l'poque dcida de participer cette souscription
de manire originale: sa souscription prenant la forme de bronze provenant de vieux canons destins
tre fondus pour constituer la matire premire de la statue raliser. La Cour des comptes
dnona ce procd et indiqua, qu'en pareilles circonstances, il convenait de vendre les canons et
que le produit de cette vente devait tre vers au budget de l'tat.
46 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

c) Les attributions de produits


Telles qu'elles sont dfinies par l'article 17-111 LOLF, les attributions de produits permettent
d'affecter un service de l'tat, les recettes tires des prestations qu'il fournit un tiers.
Ces attributions sont effectues par dcret pri s sur le rapport du ministre charg des finances.
L'exemple peut tre donn pour le programme Soutien de la politique de la dfense des rete-
nues sur les moluments des militaires affects outre-mer et l'tranger servant l'entretien des
logements occups par ces milita ires.
d) les budgets annexes
Les budgets annexes permettent de retracer les oprations financires des servi ces de l'tat que la
loi n'a pas dots de la personnalit morale et dont l'activit tend produire des biens ou rendre
des services donnant lieu au paiement de redevances. Autrement exprime, la technique des
budgets annexes permet d'isoler, au sein de la loi de finances, certains crdits budgtaires. Les
budgets annexes prennent alors place, au sein de cette loi, ct du budget gnral de l'tat et
retracent des recettes - telles qu'affectes des dpenses.
Cette possibilit d'affectation peut s'illustrer de deux budgets annexes:

Contrle et exploitation Ancien budget ann exe de l'aviation civile cr en 1985, ce budget
ariens retrace les oprations des services de l'aviation civile donnant lieu au
paiement de redevances, taxes ou prix (organisation et contr le du trafic
arien, guidage des avions...).
Publications officielles et Ancien budget ann exe des journaux officiels cr en 1979, ce budget
information administrative retrace des activits d'impression et de vente de publications officielles.

e) Les comptes spciaux


Tels qu'ils sont dfi nis par la loi organique du 1"' aoOt 2001, les comptes spciaux permettent
d'affecter directement certaines recettes certaines dpenses (art. 16, LOLF) dans la perspective
de ralisation de certaines oprations.
Les comptes spciaux prennent place, au sein de la loi de finances, aux cts du budget gnral de
l'tat et des budgets annexes. Ils ne peuvent tre ouverts que par une loi de finances (art 19, LOLF).
Ainsi qu'il ressort de l'articl e 19 de la LOLF, les comptes spciaux se disti nguent en quatre catgo-
ries: les comptes d'affectation spciale, les comptes de commerce, les comptes d'oprations
montaires et les comptes de concours financiers.
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 47

1) Les comptes d 'affectation spciale


Tels qu' ils sont dfinis par l'article 2 1 de la LOLF, les comptes d'affectation spciale retracent, dans
les conditions prvues par une loi de finances, des oprations budgtaires finances au moyen de
recettes particulires qui sont, par nature, en relation directe avec les dpenses concernes. Ces
recettes peuvent tre compltes par des versements du budget gnral, dans la limite de 1O%
des crdits initiaux de chaque compte. En revanche, etsauf disposition expresse prvue par une
loi de finances, aucun versement au profit du budget gnral, d' un budget annexe ou d'un
compte spcial ne peut tre effectu partir d' un compte d'affectation spciale.
Parmi les comptes d'affectation spciale, il est possible de distinguer:

Aides l'acquisition de Compte qui retrace, en recettes, le produit du malus automobile et en


vhkules propres dpenses, les contributions au financement de l'attribution d'aides
l'acquisition de vhicules propres ou au retrait de vhicules polluants.
Contrle de la circulation et Compte qui retrace le produit des amendes lies la circulation routire.
du stationnement routiers En dpenses, il a ;ocation financer la conception, l'en tretien, la
maintenance, l'exploitation et le dveloppement des systmes
automatiques de constatation des infractions, la gnralisation du
procs-verbal lectronique, la gestion du permis points.
Gestion du patrimoine Compte qui retrace les cessions, acquisitions et constructions
immobilier cle l'tat d'immeubles ralises par l'tat.

2) Les comptes de commerce


Tels qu'i ls sont dfinis par l'article 22 de la LOLF, les comptes de commerce retracent des opra-
tions de caractre industriel et commercia l effectues titre accessoire par des services de l' tat
non dots de la personnalit morale.
Parmi les comptes de commerce, il est possible de distinguer:

Rgie industrielle des Compte destin retracer les oprations relatives la fabrication et la
tablissements pnitentiaires vente d'objets divers par les ateliers industriels des tablissements
pnitentiaires (production des dtenus).
Approvisionnement des Compte destin retracer les oprations d'achats et de cessions de
armes en produits ptroliers produits ptro liers.
48 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Gestion de la dette et de la Ce compte retrace les oprations budgtaires relatives la dette et la


trsorerie de l'tat trsorerie de l' tat, et notamment la politique d'mission et de gestion
de la dette, la charge de la dette, les produits et les charges des
oprations d'change de devises ou de taux d'in trt (oprations de
swap)... Ce compte de commerce s'tablit en lien avec le programme
charge de la dette et trsorerie de l'tat de la mission Engagements
financiers de f tat

3) Les comptes d 'oprations montaires


Tels qu'il s sont dfinis par l'article 23 de la LOLF, les comptes d'oprations montaires retracent les
recettes et les dpenses de caractre montaire - et notamment celles relatives aux pertes et
bnfices de cha nge ainsi qu'aux mi ssions de monnai es mtalliques.
Existent troi s comptes d'oprations montaires:

Pertes et bnfkes de Compte destin retracer. notamment, les oprations de recettes et de


change dpenses auxquelles donnent lieu la prise en charge par le Trsor du solde net
des o prations du fonds de stabilisation des changes ainsi que les pertes et
bnfices rsultant des flu ctuations de change.
mission des monnaies Compte destin retracer les oprations auxquelles donnent lieu l'mission et
mtalliques le retrait des monnaies mtalliques.
Oprations avec le Compte destin retracer les oprations financires rsultant pour l' tat de sa
Fonds montaire participation au Fonds montaire in tern ational.
international

4) Les comptes de concours finande rs


Tels qu' ils sont dfinis par l'article 24 de la LOLF, les comptes de concours financiers retracent les
prts et avances consentis par l'tat. Un compte distinct doit tre ouvert pour chaque dbi teur ou
catgorie de dbiteurs.
Les comptes de concours financiers permettent de retracer les prts consentis par le Trsor aux
tats trangers mais galement les avances consenties aux collectivits loca les. A insi, l es ressources
fiscales des budgets locaux transitent par les services de l' tat, seuls habilits percevoir les impts
locaux. Exception faite des mensualisations, les im pts locaux sont prlevs par les services de
l' tat en octobre et novembre de chaque anne au titre de l'anne considre. L'tat accorde
donc, ds le dbut de cette anne, des avances aux coll ectivits locales sur les im pts locaux
percevoir. Ces oprations sont retraces au travers de comptes de concours financiers.
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 49

Parmi les comptes de concours financiers, peuvent tre di stingus:

Avances l'audiovisuel public Compte destin retracer les avances accordes sur le produit de la
redevance audiovisuelle.
Avances aux collectivits Compte destin retracer, notamment, les avances sur le montant
t erritoriales des imposition s revenant aux collectivits territoriales.
Prts des tats trangers Compte destin retracer les versements et remboursements de
prts consent is des tats trangers.

f) Les prlvements sur recettes


Apparue dans les faits en 1969 pour les collectivits locales (en vue de compenser la suppression
d'impts locaux) puis en 1971 pour assurer la contribution de la France au budget des Commu-
nauts europennes, cette technique a t consacre par l'arti cle 6 LOLF. Aux termes de ces
dernires dispositions, les prlvements sur recettes constituent une rtrocession directe d'un
montant dtermin de recettes de l'tat au profi t des collectivits locales ou des communauts
europennes en vue de couvrir des charges qui incombent ces bnficiaires et non l'tat
(Cons. const., 29dmbre 1982, Loi de finances pour 1983, 154 DC).

III La spcialisation des crdits contenus dans la loi


de finances
Le principe de spcialit suppose une prsentation des crdits budgtaires un niveau de dtail
qui s'imposera en termes d'excution au Gouvernement. Autrement dit, les parlementaires, en
adoptant la loi de finances, vont retenir une rpartition des crdits qu'il ne sera possible de modi
fier, sous rserve des exceptions prvues par la loi organique, qu'avec l'autorisation du Parlement.
La combinaison unit de vote/unit de spcialit comme traduction
du principe de spcialit budgtaire
Le principe de spcialit doit tre peru de manire essentiell e en termes de pouvoirs financiers
dtenus par le pouvoir lgislatif. Mais, ce pouvoir financier - qui s'exprime au travers du consente-
ment l'impt et du vote du budget - doit prsenter un certain degr de prcision pour
prtendre tre effectif. Cette prcision n'a pas toujours t au rendez-vous - le Parlement tant
parfois contraint de voter le budget dans sa globa lit selon le systme de l'abonnement.
50 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Le principe de spcialit se formalise au travers de l'unit de spcialit - niveau de dfi ni tion ou


encore de dtail retenu dans la prsentation des crdits budgtaires, qui s'imposera au Gouverne-
ment en termes d'excution.
Cette unit de spcialit se double d'une unit de vote, niveau auquel les parlementaires vont
expri mer leur assentiment aux rpartitions de crdits effectues.
En effet, si dans l'idal, l'unit de vote et l'unit de spciali t ne devraient faire qu'une, la pratique
de vote des lois de fina nces ne le permet pas. Le Parlement ne dispose que de 70 jours pour voter
la loi de finances, il ne peut donc pas se permettre de voter chaque dtail de rpartition des
crdits prvu par cette loi.
C'est la raison pour laquelle, afin de rationaliser la procdure d'adoption du budget de l'tat. la
spcialisation et le vote des crdits ont t scinds.
En d'autres termes, afin de rationaliser le travail lgislatif, les crdits ont t spcialiss un niveau
de dtail (le programme: unit de spcialit) mais le vote s'est pratiqu un niveau plus globali-
sant (la mission : unit de vote).
Cette distinction n'altre toutefois null ement la porte de la spcialisation des crdits. En effet, en
votant au niveau de la mission, les parlementaires acquiescent, par la mme occasion, la rparti-
tion des crdits telle qu'elle rsulte de la distinction en programmes.
Telle qu'elle est dfinie par l'arti cle 7 de la LOLF, la mission est l'expression d'une poli tique
publique. La notion peut s'illustrer des missions:
- Justice;
- cologi e, dveloppement et mobilit durables;
- Scurits.
Au sein de chacune de ses missions, les crdits sont spdaliss par programme ou par
dotation.

Les amnagements au principe de spcialit


Ainsi agenc, le principe de spcialit connai t toutefois quelques exceptions - destines faci liter
l'excution de la loi de finances, en cours d'exercice. Des exceptions amnages par le lgislateur
organique. En effet, le principe de spcialit ne s'oppose pas aux mouvements de crdits tels qu'il s
rsultent des transferts ou virements ou de l'usage de crdits inscrits sur dotations.
Sous conditions, le Gouvernement peut donc, en cours d'excution de la loi de finances, procder
des mouvements de crdits qui lui permettent d'optimiser cette excution - sans tre tenu par
les contraintes que suppose ncessairement l'laboration d'un projet de loi de finances
recficative.
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 51

a) Les transferts de crdits


Les transferts de crdits permettent de modifi er la rpartit ion des crdits vote par le Parlement au
stade de l'adopt ion de la loi de finances. Ces transferts permettent de modifier non pas la nature
de l a dpense mais le service responsable de la dpense.

Obj et A insi qu'il rsulte de l'article 12-11 LOLF, des transferts de crdits peuvent modifier la
rpartition des crdits entre programmes de ministres distincts, dans la mesure o l'emploi
des crdits ainsi transfrs, pour un objet dtermin, correspond ces actions du
programme d'origine.
En effet, et ainsi que l'exprime la LOLF, l'emploi des crdits doit correspondre des actions
du programme d'origine (la nature de la dpense n'est donc pas affecte) mais en revanche
la modification peut s'effectuer entre programmes de ministres distincts (procdant ainsi
un changement du service responsable de la dpense).
Procdure Ces transferts sont raliss par dcret pris sur le rapport du ministre charg des Finances,
aprs information des commissions de l'Assemble nationale et du Snat charges des
f inances et des autres commissions concernes.

L' utili sation des crdits transfrs donne lieu l'tablissement d' un compte rendu spcial, insr
dans le rapport annuel de performances corresponda nt au programme concern.

b) Les virements de crdits


Les virements de crdits permettent de modifier la rpartit ion des crdits vote par le Parl ement au
stade de l'adopt ion de la loi de finances. Ces virements de crdits permettent de modifier la
nature de la dpense.

Obj et A insi qu'il rsulte de l'article 12-1LOLF, des virements de crdits peuvent modifier la
rpartition des crdits entre programmes d'un mme ministre.
Procdure A l'in star des transferts de crdits, les virements sont raliss par dcret pris sur le rapport
du min~tre charg des Fin ances, aprs information des commissions de l'Assemble
nationale et du Snat charges des finances et des autres commissions concern es.
Restrktion Le montant cumul, au cours d'une mme anne, des crdits ayant fait l'objet de
virements, ne peu t excder 2 % des crdits ouverts par la loi de finances de l'anne pour
chacun des programmes concern s.

L' utili sation des crdits virs donne lieu l 'tablissement d'un compte rendu spcial, insr dans le
rapport annuel de performances correspondant au programme concern.
52 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

c) Les dotations pour provi.sions


Le budget gnral de l'tat contient une mission Provisions qui comprend deux dotations: une
consacre aux Dpenses accidentelles et imprvisibles et une seconde intitule Provisions relatives
aux rmunrations publiques qui correspond aux mesures gnrales en matire de rmunrations
dont la rpartition par programme ne peut tre dtermine avec prcision au moment du vote des
crdits.
S'agissant des dpenses accidentelles et imprvisibles, la rpa rtition de ces crdits s'effectuera, en
cours d'exercice budgtaire, par dcret pris sur le rapport du mini stre charg des finances. Ce
dcret procde rpartition des crdits par programme.
S'agissant des dpenses lies aux mesures gnrales en matire de rmunrations, la rpartition
des crdits s'effectue, en cours d'exercice budgta ire, par arrt du ministre des finances. Cet
arrt procde rpartition des crdits par programme. Une limite est toutefois et logiquement
fixe, puisque cette rpartition ne peut conduire qu' abonder des crdits ouverts sur le titre des
dpenses de personnel.

Remarque
Cette mission se compose de dotations et non de programmes. Par nature, les programmes
rpondent une logique d'objectifs et de rsultats. Le responsable de programme doit, en
fin d'exercice budgtaire, justifier des rsultats obtenus.
La dotation chappe la logique d'objectifs et de rsultats en raison de la nature mme des
crdits qu'elle contient

d) les fonds spciaux


Les fonds spciaux - autrement appels fonds secrets - bnficient d'un rgime juridique particu-
lier - en ra ison, justement, du secret dans lequel ils sont utiliss. Par consquent. ces crdits ne
reoivent aucune affectation dtermine au moment de l'adoption de la loi de finances. Dans
leur uti lisation, il s sont toutefois consacrs des dpenses en rapport avec la scurit nationale.
Les crdits des fonds spciaux sont individualiss au sein d'une sous-action de l'action Coorcfina-
tion de la scurit et de la dfense du programme Coordination du travail gouvernemental lequel
prend place au sein de la mission Direction de l'action du Gouvernement.
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 53

~L'quilibre des lois de finances


Strictement entendu, l'quilibre du budget de l'tat se formalise dans une quation gali taire
entre ressources et dpenses. Un constat s'impose: ce principe budgtaire - tel qu'appli qu
l'tat - relve de la fiction. Les chiffres parlent d'eux-mmes, chaque anne, le budget de l'tat
accuse un dficit, devenu systmatique depuis prs de quarante ans. Seules les contraintes maas-
trichiennes semblent avoir contribu limiter les drapages budgtaires. Et encore ...
La matrise de la dpense publique telle qu'elle devrait rsulter d'une application effective de la
LOLF - de mme que les perspectives offertes par le rapport Pbereau sur la dette de l'tat
(dcembre 2005) - invitent relativiser la svri t de ces propos - dans l'attente de...
L'quilibre du budget de l'tat est. en dfi ni tive, un concept d'apprciation variable - volution
des penses conomiques et de la rigueur budgtaire qui expliquent - sans la justifier - la situa
tian budgtaire actuelle.
Pourtant. et aussi relatif soit-il, le principe d'quilibre possde une dimension juridique importante
- consacre par le Conseil constitutionnel comme un principe fonda mental (Cons. coost.,
24dmbre 1979, Lei de finances pour 1980, 110 DC).

La porte relative du principe budgtaire d'quilibre


L'exigence d'qui libre a t inscrite dans la Constitution avec la rvision constitutionnelle du
23 juillet 2008. L'quilibre y a, en effet, t introduit parmi les objectifs d'orientation des finances
publiques. Trs concrtement. l'article 34 de la Constitution a t complt et prvoit que les
orientations pluriannuelles des finances publiques, dfinies par des lois de programmation,
doivent s'inscri re dans l'objectif d'quilibre des comptes des administrations publiques.
S'agissant du budget de l'tat, l'article 1"' de la LOLF a retenu trois dimensions de l'qui libre: les
lois de finances dterminent pour un exerdce, la nature, le montant et /'affectation des ressources
et des charges de l'tat ainsi que /'quilibre budgtaire et finander qui en rsulte. Elles tien-
nent compte d'un quilibre conomique dfini, ainsi que des objectifs et des rsultats des
programmes qu'elles dterminent.
Trs concrtement, l'article34 de la loi organique du 1"'ao0t 2001, prcise que la loi de finances
arrte, dans sa premire partie, les donnes gnrales de l'quilibre financier.
Ces dispositions se concrtisent au travers d'un articl e d'quilibre clturant la premire partie de la
loi de finances. Cet article d'quilibre exprime la politique budgtaire du Gouvernement et candi
tionne l'examen de la deuxime partie de la loi de finances.
54 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

Le contenu de l'article d'quilibre a t substantiellement enrichi avec la LOLF. Dsormais, cet


article fixe le plafond de la variation nette de la dette ngociable de l'tat mais galement le
plafond d'emplois exprims en quivalents temps plein travaills (ETPD.
Cet quilibre prend place au sein des lois de finances initiales mais galement rectificatives. Ces
dernires peuvent, en effet, comporter un article d'quilibre ainsi que l'a prcis le Conseil consti-
tutionnel dans sa dcision du 9 juin 1992, Rsolution modifiant l'arcl e47 bis du rglement du
Snat (309 DQ. Et une loi de finances rectificative doit obligatoirement intervenir en cours d'exer-
cice, lorsque les grandes lignes de l'quilibre conomique et financier dfinies par la loi de
finances initiale se trouvent bouleverses (Cons. const., 24 juillet 1991, Loi portant riverses dispo-
sitions d'ordre conomique et finander, 298 DQ.

Les mcanismes de prservation de l'quilibre budgtaire


Le Gouvernement a la possibilit de limiter le montant du dficit du budget de l'tat en procdant
des annulations ou des gels de crdits.

a) Les annulations de crdits


Le Gouvernement peut dcider de procder l'annulation de crdits ouverts en lois de finances.

Obj et Afin de prvenir une dtrioration de cet quilibre tel qu'il est dfini par la dernire loi de
finances affrente l'anne concerne, un crdit peu t tre annul par dcret pris sur le
rapport du ministre charg des finances.
Un crdit devenu sans objet peut galement tre annul selon la mme procdure.
Procdure - Un dcret est dsormais exig en remplacement de l'arrt prvu par l'ordonnance de
1959;
- Avant sa publication, tout dcret d'annulation doit tre transmis pour information aux
commissions de l'Assemble nationale et du Snat ch arges des finances et aux autres
commissions concernes.
Restrktion Le montant cumul des crdits an nu ls ne peut excder 1, 5 % des crdits ouverts par les
lois de finances affrentes l'anne en cours.

Dans cette mme logique, les dcrets d'avance adopts en urgence peuvent ouvrir des crdits
supplmentaires la condition toutefois de ne pas affecter l'quilibre budgtaire dfini par la
dernire loi de finances. A cette fin, les dcrets d'avance procdent, le cas chant, l'annulation
de crdits - galement plafonns hauteur de 1,5 % des crdits ouverts par les lois de finances
affrentes l'anne en cours (dispositions combines des articles 14 et 13 de la LOLF).
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 55

Cette compensation opre est prcisment contrle par la Cour des comptes. En effet. cette
dernire, en application de l'article 58-6 de la LOLF, est tenue de dposer un rapport conj oint au
dpt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crdits oprs par voie administra-
tive dont la rafication est demande dans ledit projet de loi de finances. Ce rapport est l'occasion
pour la Cour des comptes d'apprcier, au travers de cette compensation, si l'qui libre prvu par la
dernire loi de finances est respect.

b) les gel.s de crdits


l'annulation de crdits, peut tre prfr un gel des crdits. Ce derni er prsente la particularit,
par rapport l'annulation, de ne pas tre irrmdiable. Dans la pratique de ces gels de crdits,
une criti que a pu tre adresse au Gouvernement ds lors qu'aux lendemains mme de l'adoption
d'une loi de fina nces, il tait procd des gels de crdits (notamment en fvrier 2003 avec le gel
de 3,9 milliards d'euros).
Le Conseil constitutionnel a nanmoins rappel, ce propos, qu'en matire d'excution de la loi
de finances, la possibilit de procder une annulation de crdit est une prrogative gouverne-
mentale laquelle le lgislateur ne sa urait faire obstacle (Cons. const., 30 mai 2000, Loi tendant
favoriser l'gal accs des femmes et des hommes aux mandats lectoraux et fonctions lectives,
429 DQ ajoutant que les plafonds de dpenses vots par le Parlement fixent une borne la
consommation des crdits, mais n'emportent pas obligation de dpenser due concurrence
(cahiers du Conseil constitutionnel n 14, Ddsioo n 2002-464 OC, 27 dcembre 2002, Lei de
finances pour 2003). Ds lors, il est loisible au Gouvernement de prvoir la mise en rserve, en
dbut d'exercice, d'une fa ibl e fraction des crdits ouverts afin de prvenir une dtri oration ven-
tuelle de l'quilibre du budget.
la faveur de la rvision du texte organique opre par la loi n 2005-779 du 12 juillet 2005,
l'article 51 de la LOLF a t modifi aux fins d'un encadrement de cette pratique des gels de
crdits. Dsormais, les parl ementaires devront tre informs, au stade du dpt du projet de loi
de finances, des taux prvisionnels de gel des crdits limitatifs: ta ux fournis par programme et
distingus en dpenses de personnel et autres dpenses.

ru La sincrit dans le contenu des lois de finances


Le principe budgtaire de sincrit a t consacr par la Loi orga nique du 1"' aoOt 2001 (art. 30
ets.) puis constitutionnalis l'occasion de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (art. 47-
2). Il constitue un garant en termes d'exactitude des informations qui y sont contenues et de fia bi-
lit de l'quilibre budgtaire qui y est retrac.
56 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

L'apparition du principe de sincrit


C'est compter de 1993 que le Conseil constitutionnel a t saisi par les parlementaires requ-
rants d'arguments tirs de l'insincrit des lois de finances (Cons. const., 21 juin 1993, Loi de
finances rectificative pour 1993, 320 OC).
Un argument rejet par le Conseil constitutionnel ds lors qu'aucune erreur manifeste dans l'va
luation ne pouvait tre dtecte (Cons. const., 29dcembre 1999, Loi de finances rectificative
pour l'anne 1999, 42 5 OC).
De mani re rcurrente, le Conseil constitutionnel a estim que les prvisions critiques doivent
tre apprcies au regard des informations disponibles la date du dpt et de l'adoption du
texte dont est issue la loi dfre et compte tenu des alas inhrents leur valuation (Cons.
const., 29 dcembre 2003, Loi de finances pour 2004, 489 OC).
Le Conseil constitutionnel a galement soulign, l'occasion de sa dcision relative la loi orga
nique du 1"' aoOt 2001, que le principe de sincrit, tel qu'introduit par l'article 32 de la LOLF,
impli que, s'agissant des lois de finances initiales et recficatives, l'absence d'intention de fa usser
les grandes lignes de l'quilibre dtermin par la loi de fina nces (Cais. const., 25 juillet 2001, Loi
organique relative aux lois de finances, 448 OC).
Cette rticence du juge constitutionnel a pu s'expliquer par l'absence de fondement juridique de
ce principe jusqu'en 2001, date laquell e le lgislateur orga nique a, avec la Loi organique relative
aux lois de finances, consacr ce nouveau principe budgtaire.

Les fondements organiques et constitutionnels du prindpe


de sincrit
La loi organique de 2001 a consacr le principe de sincrit au travers de deux articles (art. 32 et
33) runis au sein d'un chapitre intitul: Du princi pe de sincrit. Aux termes de ces disposi
tions, les lois de finances prsentent de faon sincre l'ensemble des ressources et des charges
de l'tat Leur sincrit s'apprcie compte tenu des informations di sponibles et des prvisions qui
peuvent raisonnablement en dcouler.
Le Conseil constitutionnel a nanmoins prcis que ce principe n'avait pas la mme porte s'agis-
sant des lois de rglement et des autres lois de finances (Cons. const., 25 juillet 200 1, Loi orga-
nique relative aux lois de finances, 448 OC) que, dans le cas de la loi de finances de l'anne, des
lois de finances recficatives et des lois particulires prises selon les procdures d'urgence prvues
l'article 45, la sincrit se caractrise par l'absence d'intention de fa usser les grandes lignes de
CHAPITRE 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances 57

l'quilibre dtermin par la loi de finances; dans le cas de la loi de rglement. la sincrit
s'entend, en outre, comme imposant l'exactitude des comptes.
C'est ensuite la Constitution avec son nouvel article 47 2, introduit la faveur de la rvision consti-
tutionnelle du 23 juillet 2008, que le principe budgtaire de sincrit a bnfici d'un fondement
constitutionnel. A ux termes de ces dispositions, les comptes des administrations sont publics
et sincres, ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patri moine et de leur
situation fi nancire.
L'adoption de la loi
de finances de l'anne
La bide finaoces iritiale est acbpte se/ai les mcxfalits VO<pes par fartide47 de
la Corstitution, te8es cpe prdses par les dispositions orgariques : dlais et rgles de
11'.lte sait dtermins dans 1.11 souci de ralioraisatiai de la procdure lgislative.

OJ Les dlais d'adoption de la loi de finances


La Constitution ainsi que les dispositions organiques sont trs prcises quant aux dlais impartis
pour l'adoption des lois de finances initiales. Ces dlais constituent une garantie pour l'adoption
d'un budget avant le dbut de l'exercice qu'il concerne - et ce dans le respect du principe
d'a nnualit. Des procdures d'urgence ont toutefois t prvues dans l'hypothse o ces dlais
ne pourraient tre respects.

Des dlais fixs dans le respect du principe d'annualit


a) Dpt du projet de loi de finances
L'adoption de la loi de finances s'effectue selon un chancier prcis qui dbute, au plus tard, au
premier mardi d'octobre de l'anne qui prcde celle de l'excution du budget (art 39, LOLF). En
effet, cette date, le projet de loi de finances ainsi que les documents ncessaires son examen,
doivent avoir t dposs sur le burea u des assembles parlementa ires (Cons. const., 30dcembre
19'37, Loi de finances pour 19'38, 395 DC).
b) Priorit accorde l'Assemble nationale
En application de l'article 39 de la Constitution, les projets de loi de finances sont soumis en
premier lieu /'Assemble nationale. Le Conseil constitutionnel dduit de ces dispositions que
60 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

des mesures finandres entirement nouvelles ne pew ent tre prsentes par le Gouvernement
pour la premire fois devant le Snat (Cons. const., 21 juin 1993, Loi de finances rectificative
pour 1993, 320 OC).
c) Dlai de 70 jours
Le Parlement dispose d'un dlai de 70 jours compter du dpt du projet pour se prononcer.
Dans ce laps de temps, si l'Assemble nationale n'a pas mis un vote en premire lecture sur
l'ensemble du projet dans un dlai de quarante jours, le Gow emement saisit le Snat qui dispose
d'un dlai de quinze jours pour se prononcer (art 40, LOLF). En revanche, si l'Assemble nationale
a respect le dlai qui lui tait imparti, le Snat dispose alors d'un dlai de vingt jours pour se
prononcer.
Si le snat n'a pas mis un vote en premire lecture sur l'ensemble du projet de loi de finances
dans le dlai imparti, le Gouvernement saisit nouvea u l'Assemble du texte soumis au Snat.
modifi, le cas chant, par les amendements vots par le Snat et accepts par lui. Le projet de
loi de finances est ensuite examin selon la procdure d'urgence selon les conditions prvues par
l'article 45 de la Constitution (intervention de la commission mixte paritaire et, le cas chant.
dernier mot accord l'Assemble nationale).
d) Intervention de la Commission mixte paritaire
La Commission mixte paritaire n'intervient qu' l'gard des dispositions restant en discussion - et
donc celles pour lesquelles un vote conforme des deux assembles n'a pu tre obtenu. Le texte
labor par cette commission est le plus souvent le texte qui sera dfinitivement adopt par le
Parlement. Nanmoins, ce nivea u, le Gouvernement peut encore exercer un droit d'amende-
ment - voire accepter le dpt d'amendements parlementaires. Le Conseil constitutionnel a toute-
fois bien encadr cette pratique en signalant que les amendements dposs ne pouvaient
remettre en cause les di spositions adoptes en termes identiques par les deux assembles en
premire lecture et devaient tre en relation directe avec les dispositions restant en discussion.
L'intervention de la Commission mixte parita ire est destine concilier les positions politi ques et
parlementaires et obtenir un texte commun aux deux assembles. Le texte labor par la CMP
est ensuite soumis au vote des assembles parlementaires.
Si la Commission mixte paritaire n'a pu abouti r l'laboration d'un texte commun, l'Assemble
nationale est de nouveau saisie afin d'examiner soit le texte adopt par le Snat (cas le plus
frquent), soit le texte qu'elle a vot en premire lecture et qui a t rejet par les snateurs. Il
devient, de nouvea u, possible pour les dputs d'user de leur pouvoir d'amendement. Le texte
adopt est de nouveau transmis au Snat pour examen et vote : un vote frquemment ngatif
dans ce cas de figure et qui suppose d'accorder le dernier mot l'Assemble nationale.
CHAPITRE 5 - L'adoption de la loi de finances de l'anne 61

Le vote contraint" de la loi de finances


Le GotNemement dispose, au fil du dbat budgta ire, de mesures de contrainte pour acclrer ou
faciliter le vote de la loi de finances. Ces mesures, empruntes la procdure lgislative ordinaire,
s'entendent des irrecevabilits opposes aux amendements non prsents en commission (art. 44,
al. 2, Const.), du vote bloqu (art. 44, al. 3, Const) et de l'engagement de la responsabilit du
Gouvernement (art. 49, al. 3, Const.).

Article44, al. 2, Le Gouvernement peut, aprs l'ouverture du dbat parlementaire, s'opposer l'examen
Const. de tout amendement qui n'a pas t antrieuremen t soumis la commission .
Ce dispositif, peu utilis dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire, n'a, jusqu'
prsent, pas t utilis au cours des dbats parlementaires concernant l'adoption des
lois de finances.
Article44, al. 3, Le Gouvernement peut demander l'assemble saisie, de se prononcer par un seul vote
Const. sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposs
ou accepts par le Gouvernement.
Frquemment utilis dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire, le vote bloqu
l'est galement au cours des dbats budgtaires. Ainsi, entre 1980 et 2000, le
Gouvernement a utilis, onze reprises, le vote bloq u et ce, de manire systmatique,
compter de la loi de finances pour 1994.
Article49, al. 3, L'article 49-3 C de la Constitution permet au Premier ministre, aprs dlibration du
Const. Co nseil des ministres, d'engager la responsabilit du Gouvernement sur le vote d'un
projet de loi de financesou de financement de la Scurit sociale. Dansce cas, le projet
est considr comme adopt, sauf si une motion de censure, dpose dans les vingt-
quatre heures qui suivent, est vote dans les conditions prvues par le deuxime alina
de ce mme article. Cet article a t modifi l'occasion de la rvision constitutionnelle
de juillet 2008. Son usage a alors t restreint pour les textes ordinaires. En revanche, la
possibilit de recourir au 49 al. 3 en matire de lois de finances et de financement de la
Scurit sociale a t mainten ue.
Le Gouvernement a eu reco urs dix-huit reprises cet article pour des lois de finances
initiales et neuf reprises pour des lois de finances rectificatives. Avec un palmars
attribu Michel Rocard qui comptabilise, lui seul, douze utilisations du 49 al. 3 en
matire de lois de fin ances.
Le 49 al. 3 a t utilis pour la dernire fois en novembre 1992 sous le Gouvernement
Beregovoy.
62 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Le recours aux procdures d'urgence


Plusieurs procdures d'urgence - prvues par la Constitution et/ou les dispositions organiques -
ont t envisages afin de pallier les inconvnients d'une absence d'a doption d'une loi de finances
dans les dlais. Il est renvoy, pour une tude de leurs modalits, aux dveloppements consacrs
l'tude des catgories de lois de finances (d. Chapitre 3).

III Le vote de la loi de finances


Avec la LOLF, le vote des lois de finances a volu de manire significative - associant budgtisa
tion au premier euro, vote par mission et adoption des lois de finances au sein d'un systme dont
l'conomie gnrale doit permettre une rationalisation de la procdure d'adoption et une rnova
tion du pouvoir d'amendement des parlementaires.

Les modalits techniques du vote des lois de finances


La loi organique du 1" aoOt 2001 a substitu aux titres des missions en ta nt que nouvel les units
de vote des lois de finances. Des missions dont les crdits devront tre justifis l'euro prs par le
Gouvernement auprs du Parlement

a) La mission, unit de vote


Dsormais, et en application de l'article 43 de la LOLF, la discussion des crdits du budget gnral
donne lieu un vote par mission. Les votes portent la foi s sur les autorisations d'engagement
etsur les crdits de paiement.
Les crdits des budgets annexes et les crdits ou les dcouverts des comptes spciaux sont vots
par budget annexe et par compte spcial. En effet, l'articl e 18 de la LOLF indique clairement que
le budget annexe constitue une mission - de mme que le compte spcial en application des
dispositions de l'article 20 de la LOLF.
En revanche, les valuations de recettes font l'objet d'un vote d'ensemble pour le budget gnral,
les budgets annexes et les comptes spciaux.
De mme, les valuations de ressources et de charges de trsorerie comme les plafonds des auto-
risations d'emplois font, chacun, l'objet d'un vote unique.
L'adoption de la premire partie de la loi de finances s'achve avec celle de l'article d'quilibre et
emporte une consquence essentielle s'agissant des ressources qui ne pourront plus, par la suite,
tre modifies. En revanche, s'agissant des dpenses, des modifications lgres pourront tre
CHAPITRE 5 - L'adoption de la loi de finances de l'anne 63

apportes, lors de la discussion de la deuxime partie de la loi de finances, ds lors qu'elles ne


portent pas atteinte aux grandes lignes de /'qtilibre.

b) la budgti.sation au premi er euro


Le budget adopt, conformment aux dispositions de la loi organique du 1"' aoOt 2001, est un
budget justifi au premier euro - en d'autres termes, une budgtisation qui doit permettre un
examen approfondi et mthodique de l'ensemble des dpenses ds le premier euro demand.
La budgtisation au premier euro permet de mettre un terme aux moda lits d'adoption de la loi
de finances tell es qu'appliques dans le cadre de l'ordonnance du 2janvier 1959 - condui sant
distinguer les servi ces vots des mesures notNelles.
Tels qu'ils sont dfinis par l'article 45 de la LOLF, les services vots reprsentent le minimum de
crdits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'excution des services publics
dans les conditions qui ont t approtNes l'anne prcdente par le Parlement Par opposition,
les mesures notNelles (ou autorisations nouvelles selon l'article 41 de l'ordonnance) constituent
les dpenses nouvell ement envisages par la loi de finances.
Dans le cadre de l'ordonnance de 1959, la distinction entre services vots et mesures nouvelles
s'inscrivait dans la procdure d'adoption des lois de finances. Ainsi, les services vots faisaient
l'obj et d'un vote unique tandi s que les mesures nouvelles taient adoptes par titre et l'intrieur
d'un mme titre, par ministre - ainsi que le prvoyait l'article 41 de l'ordonnance: les dpenses
du bt.Xiget gnral font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services vots, d'un vote
par titre et /'intrieur d'un mme titre, par ministre, en ce qui concerne les autorisations
nouvelles.
Avec un paradoxe important: les services vots reprsentaient plus de 90 % du montant du
budget de l'tat Les parlementaires taient donc amens procder, par un seul vote, l'adop-
tion de 90 voire 95 % des crdits du budget de l'tat et ne prciser leur autori sation budgtaire
que pour 10 voire 5 % du budget de l'tat, correspondant aux mesures nouvelles ... Ren Pleven a
pu prsenter cette technique de vote - et notamment le vote unique des services vots - comme
un rfrendum appliqu aux dpenses publiques l.)O Dbats AN 12 novembre 1959, p. 2330).
En instituant la budgtisation au premier euro, la LOLF entend revenir sur cette logique aberrante
- d'autant plus aberrante qu'elle suscitait galement une augmentation de la dpense publique
ds lors que certaines des mesures nouvelles avaient elles-mmes vocation devenir, avec des
lois de finances ultrieures, des servi ces vots ... Ce mcanisme d'adoption de la loi de finances
permet de comprendre un peu mieux - quoique sa ns la justifier - l'augmentation de la dpense
publique.
64 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

La LOLF a mis fin ce paradoxe. Dsormais, les dispositions applicables n'oprent plus de distinc-
tion entre services vots et mesures notNelles en termes de vote.
La notion de services vots ne di sparat toutefois pas avec la LOLF. L'article 47 de la Constitution y
fait d'ailleurs expressment rfrence en indiquant que lorsqu'une loi de finances n'a pu tre
dpose en temps utile pour tre promulgue avant le dbut de /'exerdce, le Gouvernement
demande d'urgence au Parlement /'autorisation de percevoir les impts et ou\17l? par dcret les
crcfits se rapportant aux services vots.
Mai s ces notions ne se formalisent plus au travers du vote parlementaire. Dsormais, la jusfica-
tion des crdits demands s'effectuera au premier euro - et s'organisera selon la procdure
d'a doption prcdemment dcrite au niveau de la mission.

c) Le pouvoir d'amendement du Parlement


Avec la LOLF, le pouvoir d'amendement des parlementaires a volu. Dans le cadre de l'ordon-
nance de 1959, les parlementaires taient limits dans leur action par la combinaison des arti-
cles 40 de la Constitution et 42 de l'ordonnance.
Le premier de ces articles limitait le dpt de propositions ou d'amendements formuls par les
membres du Parlement ds lors qu'ils avaient pour effet soit de diminuer des ressources soit de
crer ou d'aggraver une charge publique.
Selon la mme logique, l'article 42 de l'ordonnance prvoyait qu'aucun article additionnel, aucun
amendement un projet de loi de finances ne pouvait tre prsent, sauf s'il tendait supprimer
ou rdui re effectivement une dpense, crer ou accroi tre une recette ou assurer le contrle
des dpenses publiques.
Une certaine similitude semblait se dgager de ces deux articles. Mais l'interprtation s'est affine
en 1976 lorsque le Snat a obtenu d'exploi ter l'usage, dans ces articles, du singulier et du pluriel.
Cette subtili t permettait de percevoir l'article 40 de la Constitution sous un angle moins restri ctif
ds lors qu'il tait possible de raisonner non ressource par ressource mais dans une globalit en
raison de l'emploi du pluriel.
Avec l'article 42 de l'ordonnance, la dpense (et la recette) devait tre considre individuelle-
ment: les parlementaires ne pouvaient envisager que de diminuer le montant de la dpense et
non de l'augmenter ( l'inverse, ets'agissant de la recette, les parlementaires ne pouvaient envi-
sager que d'augmenter le montant de la recette et non de la diminuer).
CHAPITRE 5 - L'adoption de la loi de finances de l'anne 65

Schma n 1 - Powoir d'amendement des parlementaires


tel qu'il rsulte de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959

*
Dpense Recette

L'article 40 de la Constitution, en recourant au pluriel pour voquer les ressources, offrait aux
parlementaires la possibilit d'utiliser diffremment leur pouvoir d'amendement. Les ressources
pouva ient ainsi tre perues dans une globalit et non individuellement.
Au sein de cette globalit, il devenait possible de modifier la hausse ou la baisse ces ressources
prises individuellement, sous la seule contrainte que le montant total de ces ressources ne subisse
pas de diminution.
Cette interprtation ne pouva it, trs logiquement, tre transpose la charge publique du fait de
l'emploi du singulier.
66 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Schma n 2 - Powoir d'amendement des parlementaires


tel qu'il rsulte de l'article40 de la Constitution

*
Charge
1J
Ressource

1J
~ ~ ~
n

Cette interprtation des textes a permis d'ouvrir le champ du pouvoir d'amendement dtenu par
les parlementaires.
Avec la LOLF, l'objectif a t d'offrir aux parlementaires en dpenses, la li bert d'action dont il s
bnficient en matire de recettes. Ceci a t rendu possible au prix d' une subtile interprta
on de la Constitution. cet effet. l'article 47 de la LOLF a prcis que la charge devait
s'entendre, s'agissant des amendements s'appli quant aux crdits, de la mission.
Ainsi appliqu la nouvel le architecture budgtaire initie par la LOLF et conduisant distinguer
les crdits en missions, programmes et dotations, l'arcl e 47 a permis aux parlementaires d'a gir
CHAPITRE 5 - L'adoption de la loi de finances de l'anne 67

sur les montants de programmes et dotations, la hausse comme la baisse, sous rserve de ne
pas augmenter le montant de la mission au sein de laquell e ils prennent place.
Schma n 3 - Pouvoir d'amendement des parlementaires
tel qu'il rsulte de l'article 47 LOLF

*
Charge
1J
Ressource

* @] @]
@] G ~
1J
G
D.
*
*
Cet largissement du pouvoir d'amendement des parlementaires a t va lid par le Conseil
constitutionnel l'occasion de sa dcision du 25 juillet 2001 concernant la loi organique relative
aux lois de finances (448 OC), dans laquelle il a prcis que ces dispositions offrent aux
membres du Parlement /a facult nouvelle de prsenter des amendements majorant les crdits
d'un ou plusieurs programmes ou dotations indus dans une mission, la condition de ne pas
68 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

augmenter les crdits de celfe<i. Le Conseil constitutionnel a ga lement prcis les limites de
ce nouveau droit d'amendement:
- ce nouveau droit d'amendement s'applique aux seuls amendements relatifs aux crdits;
- l'exigence pose par le deuxime alina de l'arti cle 47 de la LOLF, savoir tout amendement
doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient devra tre
respecte; ainsi, dans le cadre des produres d'examen de la recevabilit finandre, la
ralit de la compensation finandre pourra tre vrifie;
- par ailleurs, en soulignant que l'article 47 rend irrecevables les amendements non conformes
l'une ou l'autre des dispositions de la loi organique, le Conseil constitutionnel a implicitement
exig qu'un amendement crant un programme soit accompagn de la description des actions,
des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits d'intrt gnral ainsi que des rsultats
attendus et faisant l'objet d'une valuation, conformment la dfini tion des programmes
donne par l'articl e 7 de la LOLF ;
- en consquence, la cration d'une mission ne peut rsulter que d'une disposition d'initiative
gouvernementale.
Dans son rapport prsent en octobre, le Comit de rfl exion et de propositions sur la modernisa
tion et le rquilibrage des institutions de la \/" Rpublique, dit Comit Ba lladur, a propos de
modifier l'article 40 de la Constitution afin d'y introduire le pluriel. Les propositions et amende-
ments formuls par les membres du Parlement pourraient donc tre recevables ds lors qu'il s
n'a uraient pa s pour consquence une aggravation des charges publiques. Cet ajout devait
permettre aux parlementaires d'exercer leur pouvoir d'amendement sur la totalit des dpenses
de l'tat sous rserve de ne pas aggraver le montant total des charges publiques et non plus,
comme c'est le cas en application de la LOLF, dans le seul cadre de la mission. Cette proposition
n'a pas t reprise dans le cadre de la rvision constitutionnelle de juillet 2008.

L'adoption de la loi de finances


Dans un souci de rationalisation de la procdure d'adoption de la loi de finances, il est prvu que
la premire pa rtie de cette loi soit adopte avant que l'assemble parlementaire ne commence
discuter et ne se prononce par un vote sur la seconde partie de la loi (art. 42, LOLF).
Derri re la simplici t rdactionnelle de cet article, une pope constitutionnelle - dont les prmices
ont t voques l'occasion de l'tude des catgori es de lois de finances (d. 01apitre 3) - qui
prend sa source da ns les difficults d'interprtation de l'articl e40 de l'ordonnance de 1959.
Ce dernier organisait galement les modalits de vote de la loi de finances en scindant les deux
parties de cette loi. Mais le texte imposait alors un vote de la premire pa rtie avant celui de la
CHAPITRE 5 - L'adoption de la loi de finances de l'anne 69

seconde partie. Toute la di fficult est apparue dans l'interprtation qu'il convenait de donner du
verbe voter. Car en effet, un vote peut tre ngatif comme positif alors qu'une adoption implique
ncessairement un acquiescement
Le Conseil constitutionnel avait t saisi de cette difficult et avait estim avec sa dcision du
24 dcembre 1979 (Loi de finances pour 1980, 110 DC) que le verbe voter devait tre interprt
au sens du verbe adopter. Une position qui devait le conduire censurer la loi de finances pour
1980 dans sa tota lit. En effet, la premire partie de cette loi avait t rejete par les dputs. La
question s'tait alors pose de savoir s'il tait possible de poursuivre la procdure d'adoption du
texte financier. Afin de ne pas ralentir les dbats, le Prsident de l'Assemble nationale de
l'poque, Jacques Chaban Delmas dcida de poursuivre la procdure: la seconde fut adopte
pui s la premire partie remise aux voix et finalement adopte galement. La loi de finances avait
donc t adopte dans sa totalit mais avec cette particularit que la seconde partie avait t
adopte avant la premire.
Sans surprise, le Conseil constitutionnel fut saisi de la question par 60 dputs mais galement par
le prsident de l'Assemble nationale lui-mme, dsireux de connatre l'interprtation qu'il conve-
nait d'accorder ces dispositions. Au-del de la censure constitutionnelle, cet pisode est l'ori
gine de la rdaction de l'article 42 de la LOLF qui a substitu au verbe voter celui d'adopter.

III de
Du vote de la loi de rglement radoption de la loi
finances initiale
Nouveaut introduite par la LOLF, le projet de loi de finances de l'a nne ne peut tre mis en
discussion devant une assemble avant le vote par celle-ci, en premire lecture, sur le projet de
loi de rglement affrent l'anne qui prcde celle de la discussion dudit projet de loi de
finances (art. 41, LOLF).
Ces dispositions introduisent un chanage vertueux dans l'adoption des lois de finances en candi
tionnant l'examen de la loi de fina nces de l'exercice n + 1 au vote de la loi de rglement de l'exer-
cice n - 1. Cette exigence rpond un souhait: donner la loi de rglement la signification poli
tique et juridique qui doit tre la sienne.
La loi de rglement doit en effet permettre au Parlement d'exercer un contrle de l'excution des
lois de finances et in fine, d'apprcier si le Gouvernement a respect l'autorisation budgtaire que
le Parlement a accord en adoptant ces lois. La pratique dmontre que les lois de rglement n'ont
jamais t ce moment de vrit budgtaire l.)ean Arthuis, La premire discussion budgtaire en
mode LOLF : un pouvoir d'arbitrage exerc par le Parlement, RF fin. pul:J. 2006, n 94 p. 25).
70 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Avec la LOLF, la volont a t clairement exprime de donner la loi de rglement toute sa place.
Avec ce chainage vertueux, l'objectif recherch est celui de l'information donne aux parlemen-
taires (sur les conditions d'exercice de l'anne n - 1) avant qu'ils ne se prononcent sur la loi de
finances de l'anne suivante. Le Conseil constitutionnel l'a d'ailleurs clairement soulign en indi
qua nt que les dlais fixs avaient pour objet d'assurer /'information du Parlement en temps
utile pour se prononcer en connaissance de cause sur les projets de lois de finances soumis son
approbation (Cons. const., 25jtillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, 408 DC).
C'est pour cette raison que le projet de loi de rglement doit tre dpos et distribu avant le
1"' juin de l'anne suivant celle de l'excution du budget auquel il se rapporte (art 46, LOLF).
Cette exigence raccourcit bien videmment les dlais antrieurement accords au Gouvernement
dans le cadre de l'ordonna nce de 1959. Avec cette dernire, l' obligation de dpt du projet de
loi de rglement tait fixe au plus ta rd la fin de l'anne suivant celle de l'excution. Les dlais
passent donc de 12 mois cinq .
Sur cette base et ainsi que l'impose l'article 41, les parlementaires doivent ensuite se prononcer
par un vote sur le projet de loi de rglement n - 1 avant d'entamer la discussion du projet de loi
de finances de l'anne n + 1.
Il convient d'accorder toute sa signification au verbe voter employ dans l'article 41 de la
LOLF. Son interprtation ne laisse aucun doute la lumire de l'historique de l'article 42 de la
LOLF.
L'article 41 impose un vote de la loi de rglement et non son adoption par les parlementa ires. Le
vote tradui t ncessa irement que les parlementaires ont eu connaissance du contenu du projet de
loi de rglement et c'est l l'essentiel. En effet, l'objectif est bi en celui d'une information pralable
des parlementaires en vue de l'adoption de la loi de finances de l'anne suivante.
L'apparition
d'une logique
de rsultats
La Loi organque du 1 aoOt 2001 relative aux bis de finances, exige de fadminis-
tration qu'elle s'engage sur des objectifs et qu'elle soit value sur la base des
rsultats obtenus. En ce sens, la LOLF est prsente comme l'lment d'une nova-
tion rvolutionnaire du fonctionnement de l'administration.

Pour procder l'valuation des rsultats obtenus, le contrle de gestion, emprunt au secteur
priv, doit permettre d'apprcier, quali tativement et quantitativement, l'activit de l'administration
dans une dmarche de performance.
Totalement nouvelle pour l'administration, cette dmarche suppose la mise en place d'un systme
d'valuation et, corrlativement, d'un mcanisme permettant de tirer les consquences des rsul-
tats obtenus.

ru L'valuation de la performance
La logique d'objectifs et de rsultats introduite par la LOLF prend pour support essentiel, au sein
de la nouvelle nomenclature budgtaire des lois de finances, le programme.
Rappelons que les crdits prvus en loi de finances sont rpartis par mission tandis que les
missions sont elles-mmes subdivises en programmes ou en dotations (cf. 01apitre4). Si la dota-
tion est prsente comme l'exception la logique de rsultats, le programme, en revanche, en est
le support privilgi. L'article 7 de la LOLF dfi nit, en effet, le programme comme regroupant les
crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent d'actions relevant d'un
mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits
d'intrt gnra l, ainsi que des rsultats attendus et faisant l'objet d'une valuation.
72 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

Objectifs et indicateurs de rsultat


Au travers des 51 missions et 196 programmes (dont 9 dotations) de la loi de finances pour 2014,
se dclinent 506 objectifs et 1025 indicateurs. 46 % de ces indicateurs mesurent l'efficacit socio-
conomique, 20 % mesurent la quali t du service rendu et 34 % des indicateurs mesurent l'effi-
cience des actions (Projet de loi de finances pour 2014, Missions, programmes, objectifs et
indicateurs).
Chaque objectif doit pouvoir tre mesur au moyen d'indicateurs de rsultats.
Les objectifs de performances peuvent traduire trois dimensions de la performance:
- l'efficadt socio-conomique (le point de vue du citoyen) qui doit permettre d'apprcier le
rsultat obtenu raison de son impact sur l'environnement conomique et social. Cet axe de
performance doit permettre d'valuer la pertinence de la politique mene;
- la qualit du service rendu (le point de vue de l'usager) qui induit ncessairement la recherche
d'un quilibre entre coOts et qualit;
- l'efficadt de la gestion (le point de vue du contribuable) qui conduit une apprciation de
l'optimisation des moyens employs (rapport entre les moyens et les rsultats).
La difficult rside dans le fa it que ces trois axes de performance ne convergent pas ncessaire-
ment et peuvent mme entrer en contradiction. L'analyse des indicateurs de rsultats doit donc
amener une apprciation quilibre etsuffisante de chacun des critres au regard de ces axes de
performance.

a) Point de vue du citoyen

Mission Programme Objectif Indicateur


Enseignement Enseignement Conduire tous les lves la Proportion d'lves ma1trisant en
scolaire scolaire public du matrise des connaissances fin de CM2 les comptences du
premier degr et comptences du socle socle commun
commun exigible au terme
de la scolarit primaire
Gestion des Gestion fiscale et Garantir le recouvrement Taux de dclaration et de
finances financire de l'tat des recettes publiques et recouvrement spontans (civisme)
publiques et des et du secteur lutter contre la fraude
ressources public local
humaines
CHAPITRE 6 - L'apparition d'une logique de rsultats 73

b) Point de vue du contribuable

Mission Prog ramme Objectif Indicateur


galit des Aide l'accs au Favoriser l'insertion par le Part des personn es loges dans
t erritoires, logement logement des personnes en l'anne dans le parc social et
logement et grande difficult provenant d'un centre
ville d'hbergement
Swrits Scurit civile Assurer l'efficacit des Rapport entre les dpenses de
moyens ariens nationaux de maintenance non programmes
lutte contre les feux de fort et les dpenses totales
en matrisant leur cot programmes du march de
maintenance

c) Point de vue de l'usager

Mission Programme Objectif Indicateur


Justice Justice judiciaire Rendre des dcisions de Dlai moyen de traitement des
qualit dans des dlais procdures par type de juridiction
ra~onn ab le s en matire civile

Swrits Scurit et d ucation Amliorer le service du Dlai d'attente moyen annuel pour
ro utires permis de conduire dans le un candidat entre sa premire etsa
cadre du dveloppement de deuxime prsentation l'examen
l'ducation routire tout au pratique du permis de conduire B
long de la vie

La logique inhrente la LOLF est de permettre, dans une perspective d'apprciation de la perfor-
mance de l'administration, une confrontation entre les rsultats obtenus et les objectifs qui avaient
t fixs. Les projets et rapports annuels de performances doivent permettre cette confrontation et
offrir aux parlementa ires les moyens de vrifier l'activit de l'administration.

Le rle essentiel des projets et rapports annuels de performances


Parmi les documents annexs au dpt des projets de lois de finances, figurent deux types de
documents essentiels la logique d'objectifs introdui te par la LOLF, les projets annuels de perfor-
mances (PAP) et les rapports annuels de performances (RAP). Ces documents retracent, par
programme, les objectifs fixs au ministre (en PAP) mais ga lement, et dans une perspective
74 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

d'valuation, les rsultats obtenus (en RAP). De cette compa raison, pour un programme donn,
entre les objectifs fixs et les rsultats obtenus, doivent tre tires les consquences qu'elles
soient positives ou ngatives.
a) Un projet annuel de performances par programme
L'article 51, 5 LOLF prvoi t que cha que programme doit tre accompagn d'un projet annuel de
performances, comportant notamment la prsentation des actions, des coOts associs, des objec-
tifs poursuivis, des rsultats attendus pour les annes venir, mesurs au moyen d'indicateurs
prcis. Doit galement y tre justifie l'volution des crdits par rapport aux dpenses effectives
de l'anne antrieure et aux crdits de l'anne en cours.
Contenu du projet annuel de performances:
- une prsentation stratgique du projet annuel de performances (une prsentation de l'objet du
programme, des politiques et actions menes dans ce cadre, les enjeux des politiques
menes ...);
- une prsentation du programme et des actions;
- une prsentation des crdits du programme et des dpenses fiscales associes (avec une prsen-
tation par action et titre des crdits demands, en autorisations d'engagement et crdits de
pai ement);
- une prsentation des objectifs et indicateurs de performance ( l'exemple du coOt de la surveil
lance par rrr des salles ouvertes au sein des muses nationaux pour le programme Patrimoines
de la mission Culture - qui tait de 285,67 euros en 201O et dont l'objectif cible a t fix
280 euros);
- une justification au premier euro des crdits demands;
- la rpartition prvisionnelle, par catgorie, prsente par corps ou par mtier, ou par type de
contrat. des emplois rmunrs par l'tat et la justification des variations par rapport la situa-
tion existante;
- une prsentation des oprateurs de l'tat associs ce programme ( l'exemple de la Biblio-
thque nationale de France pour le programme Patrimoines de la mission Culture) ;
- une analyse des coOts du programme et des actions.
b) Un rapport annuel de performances par programme
La loi de rglement est accompagne, conformment l'article 54, 4 de la LOLF, des rapports
annuels de performances mettant en vidence les carts avec les prvisions des lois de finances
de l'anne considre, ainsi qu'avec les ralisations constates dans la derni re loi de rglement
CHAPITRE 6 - L'apparition d'une logiqu e de rsultats 75

Ces rapports annuels font tat, par programme, des objectifs prvus, des rsultats attendus et
obtenus, des indicateurs et des coOts associs, de la justification pour chaque titre des mouve-
ments de crdits et des dpenses, de la gestion des autorisations d'emplois.

) L'impact de rvaluation
Indni ablement, le contrle de gestion doit emporter des consquences sur l'activit de l'adminis-
tration pour que la LOLF livre toutes ses potentialits. L'impact peut alors tre apprci, concrte-
ment, la fois sur le fonctionnement des services, mais galement en termes de gestion de la
ressource humaine.
La ralisation ou la non-ralisation des objectifs fixs doit trouver une traduction effective au sein
des services administratifs: - par un repositionnement des moyens humains en fonction des
besoins; - par un redploiement des moyens matriels selon les mmes considrations. Plus large-
ment, la mise en uvre de la LOLF doit conduire redfinir les primtres administratifs.
L'apprciation de l'impact de la LOLF en termes de gestion de la ressource humaine suppose une
apprhension diffrente selon les acteurs concerns. Il convient, en effet. d'apprcier la responsa
bilit des gestionnaires mais galement d'envisager, sur le personnel, l'impact de la ralisation ou
de la non-ralisation des objectifs pralablement fixs.
L'impact peut tre diffrenci selon qu'il s'apprcie collectivement, dans le cadre d'un service, ou
individuellement. au niveau de chacun des personnels, qu'il soit gestionnaire ou non. Ainsi, et trs
explicitement. atil t indiqu que si les responsal:Jes parviennent amliorer /'efficience de
leur outil de production, il est lgtime de prvoir un intressement aux gains dgags de ce fait
(...). A tenne, lorsque le dispositif de performance sera suffisamment robuste et fiabilis, il pourra
f!tre intressant de rflchir une rgle de pcJitique budgtaire qui a/louerait aux services les plus
performants (ou ayant accompli le plus de progrs), une partie de la marge de manuvre annuelle
dont <ispose le Gouvernement pour fixer le niveau global des crdits du prqet de Id de finances.
Ce serait le pendant, pour les services de l'tat de la rgle rcente instituant une rmunration au
mrite pour les directeurs d'administration centrale (Rapport Parlementaires en mission, La mise
en uvre de la LOLF, Russir la LOLF, cl d'une gestion pti:J/ique responsable et efficace,
septembre 2005).
Ce ra pport prconise galement un approfondissement de la dconcentration des actes de
gestion des ressources humaines. Le gestionnaire doit avoir la matrise de son schma d'emploi
car 1ui seul est capable, au plus prs des services, de dterminer ses besoins en termes de
nombre d'agents, de qualification et de formation, dans les limites du budget qui lui est allou.
Le gestionnaire doit galement pouvoir participer aux dcisions en matire de recrutement.
76 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

d'affectation, de qualification et de rmunration collective au mrite. Enfin il doit ga lement tre


capable de proposer voire mettre en uvre les transformations d'emplois qu'il juge utiles compte
tenu de la suppression du pyramidage des emplois introduite par la LOLF.
Les perspectives rsident ga lement dans la mise en place d'une rmunration individuelle au
mrite.
La LOLF offre galement la GRH une nouvell e dimension. L'objectif sera de personnaliser la GRH
au moyen d'une adaptation des moyens de recrutement et de formations des agents. Ainsi qu'a
pu le souligner M. Cheva lier, l'ide doit dsormais tre celle d'une personnali sation de la GRH :
gestion active des carrires dans une dynamique d'adaptation et de progression des agents
(formation professionnelle), volutions des modalits d'valua tion des fonctionnaires, reconnais-
sance de la performance (Chevalier, LOLF et fonction publique : GRH, performance et manage-
ment, RF fin. pub/. 2007, n 97 p. 99).
Dans cette gestion, la LOLF a pu bnficier d'une circonstance favorable avec un nombre impor-
tant de dparts en retraite (50 % des fonctionnaires, issus de la gnration du baby-boom,
partant en retraite sur une priode d'une dizaine d'annes). Ceci a pu faciliter la mise en uvre
de la LOLF dans sa dimension GRH (avec une logique de remplacement d'un dpart en retraite
sur deux) et la recherche d'conomies au sein de services pour lesquels les volutions permettent
des gains de production (diminution au niveau des services des douanes en raison des volutions
de leurs comptences du fait de l'ouverture des frontires) ou encore suscits par l'informatisation
des services (introduction de l'e-administration).
La mission d'assistance
exerce par la Cour
des comptes
La mission d'assistance confie la Cour des comptes fgard du Parlement
bnficie d'un fondement constitutionnel a.ec /'artide 47-2 de la Constitution du
4 octobre 1958.

Initia lement, cette mission d'assistance avait t inscrite au dernier alina de l'article 47 de la
Constitution relatif aux lois de finances. tait alors prcise la comptence de la Cour des
comptes pour assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de l'excution des lois
de finances.
Avec la rforme consti tutionnelle du 22 fvrier 1996, cette mission d'assista nce a t tendue aux
lois de financement de la Scurit sociale. Un article 47-1 a t introduit dans la Constitution et
prvoyait en son dernier alina la comptence de la Cour des comptes pour assister le Parlement
et le Gouvernement dans son contrle de l'application des lois de financement de la Scurit
sociale.
Sur l'accomplissement par la Cour des comptes de cette mission, le Conseil constitutionnel a tenu
lui rappeler, l'occasion de sa dcision du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de
finances, 448 DC, qu'il lui appa rtenait de veiller ce que cette mission d'assistance soit exerce
tant l'ga rd du Parlement que du Gouvernement, l'qui libre ne devant pas tre fauss au profit
de l'un ou de l'autre des deux pouvoirs.
S'agissant du Parlement, cette mission d'assistance a t prcise par l'arti cle 58 de la Loi orga-
nique relative aux lois de finances et comprend notamment l'obliga tion de rpondre aux
demandes d'assistance ou d'enqute que pourra it formuler les commissions parlementaires.
78 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Avec la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, cette mission d'assistance a t prcise avec
l'introduction d'un nouvel article 472 :

La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrtJe de l'action du Gouvernement. Elle
assiste le Parlement et le Gowemement dans le contrle de /'excution des lois de finances et
de /'application des Ids de financement de la Scurit sociale ainsi que dans /'valuation des
politiques publiques. Par ses rapports publics, elfe contribue /'information des dtoyens.
Les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ifs donnent une image
fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire.

ru Contrles et enqutes mens par la Cour des comptes


La mission d'assistance exerce par la Cour des comptes se concrtise au moyen d'enqutes,
contrles et valuations.
C'est ainsi sur la base des dispositions de l'article 582 LOLF que la Cour des comptes peut tre
sollicite par les commissions pa rlementaires charges des finances de chacune des deux assem-
bles, afin de raliser toute enqute sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrle. En
tant que de besoin, les chambres rgionales des comptes peuvent tre associes la ralisation de
ces enqutes.
Enqutes et contrles mens par la Cour des comptes
sur la base de l'artide 582 LOLF (Illustrations)

Le rseau des succu rsales de la Banque de France Snat, Rapport d'information n 254, 2003
Les frais de justice Snat, Rapport d'information n 216, 2005
Dpenses d'intervention de l'tat en faveur du Assemble nationale, Rapport d'information
spectacle vivant n 222 1, 2010
La rforme de la protection des majeurs Snat, Rapport d'information n 315, 201 2
Les avoirs bancaires et les contrats d'assurance-vie Assemble nationale, Rapport d'information
en dshrence n1546, 201 3
L'volution des pages autoroutiers et le bilan Assemble nationale, Rapport d'information
f inancier des concessions n1 303, 201 3
CHAPITRE 7 - La mission d'assistance exerce par la Cour des comptes 79

Les conclusions de ces enqutes doivent avoir t communiques par la Cour des comptes au
Parlement l'expiration d'un dlai de huit mois.
La Cour des comptes peut galement tre saisie d'une demande d'valuation d'une poli tique
publique par le prsident de l'Assemble nationale ou le prsident du Snat, de leur propre initia
tive ou sur proposition d'une commission permanente. L'assista nce de la Cour des comptes prend
la forme d'un rapport communiqu l'autorit qui est l'origine de la dema nde, dans un dlai
qu'elle dtermine aprs consultation du premier prsident de la Cour des comptes et qui ne peut
excder 12 mois. Le rapport peut tre rendu public sur dcision de l'autorit qui a pris l'initiative
de saisir la Cour des comptes (art. L. 1325 C. jur. fin.).
Sur la base de ces di spositions, la Cour des comptes a procd l'valuation : - de la mdecine
scolaire (2011); - de la politique publique de l'hbergement des personnes sans domicile (2011);
- du rseau culturel de la France l'tranger (2013).
La Cour des comptes peut galement tre sollicite par le Gouvernement Le Premier ministre
peut. en effet. demander la Cour des comptes la ra lisation de toute enqute relative l'excu-
tion des lois de finances, l'application des lois de financement de la scuri t sociale ainsi que de
toute enqute sur la gestion des services ou organismes soumis son contrle ou celui des
chambres rgionales et territoriales des comptes (art L. 1325 1, C. jur. fin.). Sur la base de ces
dispositions, la Cour des comptes s'est penche sur l'organisation et le fonctionnement du service
d'information du Gouvernement (2012) et sur les certifi cats d'conomie d'nergie (2013).

III L'examen de rexcution des lois de finances


Ainsi que le prcise l'article 472 de la Constitution, il appartient la Cour des comptes de porter
son contrle sur l'excution des lois de finances.
Cette mission prend notamment la forme :
- d'un rapport prliminaire au droulement du dbat d'orientation budgtaire (583, LOLF) ;
- d'un rapport relatif aux rsultats de l'excution de l'exercice antrieur analysant par mission et
par programme l'excution des crdits (584, LOLF) ;
- d'une certification de la rgularit, de la sincrit et de la fidlit des comptes de l'tat (58-5, LOLF
- art L. 111 31 A. C. jur. fin.);
- d'un rapport sur les mouvements de crdits oprs par voie administrative dont la rafication est
demande en loi de finances (58-6, LOLF).
80 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Le rapport sur les rsultats et la gestion


compter de l'exercice 2006, et en application de l'arti cle 58-4de la LOLF, la Cour des comptes
est charge d'laborer un rapport relatif aux rsultats de l'excution de l'exercice antri eur analy
sa nt, par mission et par programme, l'excution des crdits. Ce rapport sur les rsultats et la
gestion budgtaire doit tre joint au dpt du projet de loi de rglement.
Il remplace l'ancien rapport sur l'excution des lois de finances. En ce sens, le rapport sur les rsul-
tats et la gestion budgtaire conserve l'objet originel d'analyse de la rgulari t de la gestion
budgtaire telle qu'elle tait prati que dans le cadre du rapport sur l'excution des lois de
finances.
Par ce rapport, la Cour des comptes se prononce sur les rsultats de l'excution de l'exercice n - 1
dans une perspective d'amlioration de l'information des assembles parlementaires en vue de
l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'anne n + 1.
Ce rapport peut tre accompagn, le cas chant, des rponses adresses par le ministre cha rg
des finances aux observations formules par la Cour des comptes.
Le rapport sur la situation des finances publiques
En application des dispositions de l'article 58-3 de la LOLF, la Cour des comptes est charge d'la-
borer un rapport prliminaire conjoint au dpt du rapport du Gouvernement prvu par l'article 48
de la LOLF dans le cadre du dbat d'orientation budgtaire (DOB).
Ce rapport prliminaire au DOB replace les rsultats de l'excution de l'exercice examin dans le
cadre d'un examen gnral des finances de l'tat et des finances publiques (situation et perspec-
tives). Selon le Premier prsident de la Cour des comptes, ce rapport a vocation devenir un
vritable audit annuel des finances publiques . Il permet d' clairer les dtoyens plus systmati-
quement et plus exhaustivement sur la situation des finances publiques prises dans leur globalit
et de dresser un tat complet et fouill des ca uses de la dgradation des finances publiques.
Avec un objectif clairement affich : Face aux prol:Jmes de nos finances publiques, il fallait une
prise de consdence; il faut maintenant agir, et faire /'effort un effort continu pour rdtire le
dficit et la dette. C'est dans le rle de la Cour d'assurer une veille continue et scrupuleuse avec
pour ambition tout la fcis d'encourager et de lgitimer cette disdpline budgtaire (Intervention
Ph. Seguin, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, confrence de
presse du 13 juin 2006).
CHAPITRE 7 - La mission d'assistance exerce par la Cour des comptes 81

La situation financire de l'tat tant ce qu'elle est, le rapport de la Cour des comptes n'en est
que le reflet Dj en 2006, le rapport sur la situation des finances publiques fa isait tat:
- d'un niveau de dpenses publiques alarmant;
- d'une dette publique excessive et expose une hausse des taux d'intrt;
- d'une inadquation persistante des hypothses de croissance;
- d'un dpassement constant des objectifs de dpenses;
- ou encore d'un retour l'quilibre toujours diffr.

Le rapport relatif aux mouvements de crdits oprs par voie


administrative
L'excution des lois de finances peut tre ponctue de mouvements de crdits, oprs par voie
rglementaire dans le respect de l'encadrement juridique prvu cet effet par la
LOLF. L'article 58-6 de la LOLF prvoit, pour les mouvements de crdits dont la ratification doit
tre demande en loi de finances, le dpt d'un rapport conjoint au dpt de tout projet de loi
de finances.
Ce rapport est l'occasion pour la Cour des comptes de vri fier que les conditions de forme et de
fond poses par la LOLF ont t respectes. Ainsi et propos des dcrets d'avance, la Cour des
comptes dplore de manire rcurrente que le caractre d'imprvisibilit des dpenses n'est pa s
vrifi dans la majorit des cas et qu'une majorit d'ouvertures rsulte soit de sous-budgtisations
ma nifestes, soit de dpenses mal anticipes ou non matrises (encore rcemment Rapport sur les
mouvements de crdits oprs en 201O par voie administrative).

III La certification des comptes de l'tat


L'article 58-5 de la LOLF (art L. 111 3 1 A. c. jur. fin.) confie la Cour des comptes, une fonction
de certification des comptes de l'tat. Trs prcisment, il appartient la Cour des comptes de
certifier la rgularit, la sincrit et la fidlit des comptes de l'tat. Cette certification des
comptes peut se dfinir comme /'opinion crite et motive que formule un organisme indpen-
dant sur la conformit des tats finanders d'une entit, dans tous ses aspects significatifs, un
ensemble donn de rgles comptal:Jes - Dfinition rappele par la Cour des comptes I' occa-
sion de son rapport portant certification des comptes de l'tat pour l'exercice 2006.
Autrement dfinie, la certification consiste pour la Cour des comptes se prononcer sur la rgula-
rit, la sincrit et la fidlit des comptes de l'tat
82 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

Prcisant les modalits pratiques de cette certification, la Cour des comptes a prcis, dans son
rapport sur l'excut ion des lois de finances pour l'exercice 2003 que la certification pouvait
prendre quatre formes:

Certifi ca t ion sans Cette certification peut tre accompagne, le cas chant, d'observations menant en
rserve lumire un lment affectant les tats financiers, sans toutefois constituer une rserve.
Certifi cat ion avec Une rserve peut tre formule si des erreurs, anomalies o u des irrgularits dans
rserves l'application des rgles et principes comptables ont une incidence significative.
Refus de certifi er Si des erreurs, anomalies ou irrgularits sont suffisamment significatives pour affecter
la validit d'ensemble des comptes.
Impossibilit de En raison, notamment, de restrictions l'tendue de ses travaux d'audit.
certi fier

l'occasion de cette certification, la Cour des comptes peut galement formuler des recomma n-
daons sur les mthodes et les procdures comptables.
Les lois de financement
de la Scurit sociale

Chapitre 8 La notion de lois de financement de la Scurit sociale 85


Chapitre 9 L'adoption de la loi de financement de la Scurit sociale 93
Chapitre 10 L'intervention de la Cour des comptes 99
La notion de lois
de financement
de la Scurit sociale
Les lois de financement de la Scurit sociale sont les lois votes par Je Parlement
selon la procdure spdale prvue par /'artide47-1 de la Constitution, te6e que
prcise par les dispositions de la loi organque du 2 aoOt 2005. De nouvelles
dispositions organiques qui remplacent celles inities par fordonnance du
22 juilkt 1996 et qui conduisent prciser es bis de financement initiales et recti-
ficatives au travers de leur contenu.

OJ La qualification de loi de financement de la Scurit


sociale
Aux termes des dispositions de l'article LO 111 -3 du Code de la Scurit sociale dans sa version
rsultant de la loi organique du 22 juillet 1996, taient rassembles sous le vocable de lois de
financement de la Scurit sociale, les lois de financement de l'anne et les lois de financement
recficatives.
Si chaque anne, trs logiquement, les parlementaires ont adopt, compter de l'exercice 1997,
des lois de financement initiales, en revanche, aucune loi de financement recficative n'a t
dpose et donc adopte. Sur ce point, le Conseil constitutionnel a prcis, l'occasion de la
LFSS pour 2002 que les dispositions organiques permettent une loi de financement pour
l'anne venir de comporter des mesures recficatives pour l'anne en cours s'il est encore
temps de les mettre en uvre avant la fin de /'exerdce (Cons. const., 18 dcembre 2001, Loi de
financement de la Scurit sociale pour 2002, 453 OC; en l'espce, les snateurs, auteurs de la
saisine, avaient critiqu /'importance des rectifications apportes pour l'anne 2001 et la
dmarche qui consistait pour le Gouvernement viter de dposer un prqet de loi de finance-
ment rectificative) .
86 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

Les nouvelles dispositions organiques telles qu'ell es rsultent de la loi du 2 aoOt 2005 consacrent
cette pratique en insrant dsormais, au sein de la loi de financement adopte pour l'exercice
venir, les dispositions relatives l'a nne en cours.
Des LFSS qui prennent, dans ce contexte, une signification particulire et voulue par le lgislateur
ds lors que neuf ames de pratique des lois de financement - au cours desquelles aucune loi
de financement rectificative n'est intervenue - militent pour un renforcement de l'examen des
comptes passs lors de l'examen de la loi de l'anne, en guise de prambule l'examen budg-
taire prvisionnel proprement dit (Snat Rapport n 252, Prqet de loi organique relatif aux Ids
de financement de la Scurit sociale, 16 mars 2005).
Les nouvelles di spositions organiques maintiennent nanmoins la possibilit pour le Gouvernement
de fa ire adopter une loi de financement rectificative. Mais la possibilit d'inclure au sein de la loi
de financement de l'anne n + 1, des dispositions rectificatives pour l'anne n, hypothque
d'autant le dpt d'un projet de LFSSR. La tendance dgage au cours de ces neuf annes devrait
donc se perptuer et ce, mme si le Conseil constitutionnel a pu inviter, l'occasion de sa dcision
concernant la LFSS pour 2002 le Gouvernement dposer une LFSSR afin de procder aux ajuste-
ments ncessaires s'il apparaissait en cours d'anne que les conditions gnrales de /'quilibre
finander des rgimes obligatoires de base de la Scurit sodale taient remises en cause.
En revanche, aucune loi de financement de rglement n'est prvue. Les nouvelles di spositions
organiques intgrent dans les lois de financement. des dispositions relatives au derni er exercice
clos.

III Le contenu des lois de financement de la Scurit sociale


La loi de financement de la Scurit sociale comprend quatre parties:

1'" partie de la LFSS


Une premire partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice dos par laq uelle sont
appro uvs les tableaux d'quilibre par branche du dernier exercice dos des rgimes obligatoires de Scurit
sociale, du rgime gnral et des organ ~mes concourant au financement de ces rgimes, ainsi que les
dpenses relevant du champ de l'objectif national de dpenses d'assurance-maladie constates lors de cet
exercice. Dans cette partie, sont galement approuvs les montants correspondants aux recettes affectes
aux organismes chargs de la mise en rserve de recettes au profit des rg imes obligatoires de base
de Scurit sociale et ceux correspondant l'amortissement de leur dette (Cades et FRR) ainsi que les
mesures lgislatives relatives aux modalits d'emploi des excdents ou de couverture des dficits du dernier
exercice clos.
CHAPITRE 8 - la notion de lois de financement de la Scurit sociale 87

-----------------------------------------------------------------------------------------
2' partie de la LFSS
Une deuxime partie comprenant les dispositions relatives l'anne en cours qui permet, notamment, de
rectifier les prvisions de recettes et les tableaux d'quilibre des rgimes obligatoires de base et du rgime
gnral par branche, ainsi que des organ~mes concourant au financement de ces rgimes mais galement
de rectifier les objectifs de dpenses par branche des rgimes ainsi que l'objectif national des dpenses
d'assurance-maladie.
3' partie de la LFSS
Une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et l'quilibre gnral pour l'anne venir qui
permet, notamment, d'approuver les prvisions de recettes et les objectifs de dpenses par branche des
rgimes obligatoires de base et du rgime gnral et de dterminer l'objectif national de dpenses
d'assurance-maladie pour les quatre annes venir. Cette partie dtermine galement, pour l'anne
venir, les conditions gnrales de l'quilibre financier de la Scurit sociale compte tenu des conditions
conomiques gnrales et de leur volution prvisible.
4' partie de la LFSS
Une partie comprenant les dispositions relatives aux dpenses pour l'anne venir qui fixe les charges
prvisionnelles des org anismes concourant au fin ancemen t des rgimes obligatoires de base. Cette partie
dtermine galement les objectifs (et sous-Objectifs) de dpenses de l'ensemble des rgimes obligatoires de
base et du rgime gnral ainsi que l'objectif national de dpenses d'assurance-maladie.

En revanche, les LFSSR ne comprennent que deux parties: une premire comprenant les disposi-
tions relatives aux recettes et l'quilibre gnral et une seconde comprenant les dispositions rela-
tives aux dpenses (ce qui correspond aux 3 et 4 parti es d'une LFSS).
Les lois de financement de la Scurit sociale dterminent, selon l'article 34 de la Constitution, les
conditions glra/es de son qtilibre financier et, compte tEJJu de leurs prvisions de recettes, fixent
ses objectifs de dpenses. Ainsi dfinies, les lois de financement se matrialisent au travers d'un
contenu caractris par l'absence de valeur imprative des dispositions financires qui y sont prcises.

La dlimitation matrielle des lois de financement de la Swrit


sociale
Les dispositions organiques de 1996 comme celles de 2005 procdent une dlimitation du
contenu des lois de financement En fonction des critres fixs par le texte organique, une loi de
financement de la Scurit sociale se dlimite au travers de ses contenus obligatoire et facultatif.
Hormis ces contenus prdfinis, une loi de financement ne saurait contenir d'autres dispositions.
Ce contenu, par dfinition interdit, est censur par le Conseil constitutionnel au travers des cava-
liers sociaux.
88 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

a) Le contenu obligatoire
Au sein des LFSS, certaines dispositions sont obligatoires et notamment, pour l'exercice venir,
l'approbation des ori entations de la politique de sant et deScurit sociale, les objectifs qui
dterminent les condi tions gnrales de l'quilibre fina ncier de la Scurit sociale, les prvisions
de recettes et obj ectifs de dpenses par branche, l'Ondam ainsi que les limites dans lesquelles les
besoins de trsorerie peuvent tre couverts.
Le Il de l'article LO 111 3 prvoit que seules des lois de financement peuvent modi fier les disposi-
tions prises en application du 1 de ce mme article - soit les dispositions relatives aux ori entations
de la politique de sant et de Scurit sociale et aux objectifs qui dterminent les conditions gn-
rales de l'quilibre financier de la Scuri t sociale, les prvisions de recettes et les objectifs de
dpenses des rgimes obligatoires de ba se, l'Ondam et les plafonds d'avances de trsorerie.
1) La fixation des objectifs de dpenses
La LFSS fixe, par branche, les objectifs de dpense de l'ensemble des rgimes obligatoires de ba se
et. de manire spcifique, ceux du rgime gnral, ainsi que, le cas chant, leurs sous-objectifs.
Elle fixe ga lement l'Ondam ainsi que ses sous-objectifs.
Trs concrtement, et s'agissant des dpenses d'assurance-maladie, la LFSS fixe, chaque anne,
pour l'ensemble des rgimes obligatoires, un objectif national de dpenses d'assurance-maladie
(ONDAM) pour l'a nne suivante. Cet objectif englobe toutes les prestations lga les pour maladie,
maternit et accidents du travail l'exclusion des indemnits journalires verses au titre de la
maternit et des rentes d'accidents du travail.
Cet Ondam est un outil de rgulation des dpenses. Vot par le Parlement. cet objectif est lui-
mme dclin en six sous-objectifs:
- les dpenses de soins de ville (qui comprend, notamment, les honoraires des professionnels
de sant et des transports sa nitaires, les mdicaments, les dispositifs mdicaux et les indemnits
journalires verses en cas d'a rrt de travail) ;
- deux sous-objectifs consacrs aux dpenses des tablissements de sant ;
- deux sous-objectifs consacrs aux dpenses en tablissements et services pour personnes
ges et handicapes ;
- les dpenses relatives aux autres modes de prise en charge qui regroupent la dotation
nationale en faveur des rsea ux de soins, les soins pour les ressortissants franais l'tranger
ainsi que les dpenses mdico-sociales non dlgues la Caisse nationale de solidarit pour
l'autonomie (CNSA) comme les dpenses de centres de soins spcialiss pour les toxicomanes,
les alcooliques ...
CHAPITRE 8 - la notion de lois de financement de la Scurit sociale 89

Des sous-objectifs importants du point de vue de la procdure lgislative puisque dsormais, et en


application des nouvelles dispositions organiques, le Parlement exerce, ce niveau, son pouvoir
d'amendement
Par dfinition objectif de dpenses, l'Ondam n'est en aucun cas limitatif en termes de crdits.
Ds lors, des prestations ne sa uraient tre refuses alors mme qu'elles s'imputeraient en dpasse-
ment des crdits prvus. Cet objectif n'a d'ailleurs t respect qu'une seule fois depuis la cration
des LFSS - la Cour des comptes dnonant, dans son rapport 2003, ces dpassements systmati-
ques compte tenu de prvisions irralistes ds l'origine .
2) La recherche d'un quilibre des finances sociales
Parce que la LFSS fixe des objectifs de dpenses, l'quilibre du budget de la Scurit sociale ne
saurait tre qu'indicatif. Sur ce point, la position du Conseil constitutionnel s'est toutefois faite
rserve (1 8dcembre 1997, Loi de financement de la Scurit sociale pour 1998, 393 OC) dci
sion l'occasion de laquell e le Conseil constitutionnel a admis que le rtablissement de l'quilibre
financi er de la Scurit sociale pouvait jusfier que le versement des allocations familiales soit
soumis conditions de ressources. L'quilibre recherch n'impose toutefois pas qu'il soit ralis
pour chaque branche et pour chaque rgime au cours de chaque exerdce (Cons. const.,
18dcembre 2001, Loi de financement de la Scurit sodale pour 2002, 453 OC).
b) le contenu facultatif
Avec les nouvelles dispositions organiques, le contenu des LFSS peut se prciser au travers de
dispositions rectificatives concernant l'anne en cours. S'agissant d'une LFSS adopte pour
l'anne venir, un tel contenu est ncessairement facultatif et ne prendra place au sein d'une
tel le LFSS qu'en ta nt que de besoin.
Le contenu facultatif s'entend galement des dispositions affectant directement l'quilibre fina n-
cier des rgimes de Scurit sociale ou amliorant l'information et le contrle du Parlement sur
l'application des LFSS.
Les dispositions organiques prvoient aussi que les dispositions lgislatives ou rglementaires
susceptibles d'avoir un effetsur les recettes ou les dpenses des rgimes o/:Jigatoires de base
de Scurit sociale, des organismes concourant leur financement ou des organismes chargs de
/'amortissement de leur dette, les consquences de chacune d'entre elles doivent tre prises en
compte dans les prvisions de recettes et les objectifs de dpenses de la pus prochaine loi de
financement. Sai si de la loi de finances rectificative pour 2000, le Conseil constitutionnel a,
dans ce cadre, censur l'affectation au fonds de financement de la rforme des cotisations patro-
nales de Scurit sociale (Forec}, le reliquat du droit de consommation des tabacs manufacturs
90 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

perus par l'tat au titre de l'anne 2000 au motif que les dispositions du Il de l'arti cle LO 111 3
du Code de la Scurit sociale avaient pour objet de faire obstade ce que les conditions gn-
rales de /'quilibre finander, telles qu'elles rsultent de la loi de financement de la Scurit sociale
de f'aMe, modifie le cas chant, par des lois de financement rectificatives, ne soient affectes
par /'application de textes lgslatifs ou rglementaires dont les incidences sur les conditions de cet
quilibre, dans le cadre de l'anne, n'auraient pu au pralable, tre apprdes et prise en compte
par une des lois de financement susmentionnes (Cons. const., 28 dcembre 2000, Loi de
finances rectificatives pour 2000, 44 1 DQ.
La loi organique de 2005 a conduit largir le contenu du domaine facultatif - et notamment. y
intgrer des mesures auparavant censures par le Conseil constitutionnel comme cavaliers sociaux.
Ainsi en va+il des dispositions - affectant les recettes ou ayant un impact sur les dpenses des
annes ultrieures l'anne venir ; - modifiant les rgles relatives la gestion des risques ou
les rgles d'organisation ou de gestion interne des rgimes; - relatives l'amortissement de la
dette ou la mise en rserve de recettes pour l'avenir.

c) Le contenu interdit
l'instar des lois de finances et de leurs cavaliers budgtaires, les lois de fina ncement de la Scu-
rit soci ale connaissent galement un domaine interdit. Les cava liers introduits sont alors
dnomms cavaliers sodaux (art LO 111 3 loi organique 22 juillet 1996 : les lois de financement
de la Scurit sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'quilibre
financi er des rgimes obligatoires de base ou amliorant le contrle du Parlement sur l'a pplication
des lois de financement de la Scurit sociale).
Sur cette base, le Conseil constitutionnel a censur les modi fications apportes l'assiette de la
contribution pour le remboursement de la dette sociale (Cons. const., 19 dcembre 2000, Loi de
financement de la Scurit sociale pour 2001, 437 DO estimant que cette caisse n'tait pas un
organisme cr pour concourir au financement des rgimes obligatoires de base et qu'en cons-
quence, la disposition portant modification de l'assiette de la contribution pour le remboursement
de la dette sociale tait dpourvue d'effets financiers directs sur l'quilibre financier de ces
rgimes; l'interdiction de vente des paquets de moins de vingt cigarettes (Cons. const.,
16 dcembre 2004, Loi de financement de la Scurit sociale pour 2005, 508 DQ ; le dpt par
le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur l'influence des laits maternels de substitution
dans le dveloppement de l'obsit infanti le (Cons. const., 15 dcembre 2005, Loi de financement
de la Scurit sociale pour 2006, 528 DQ.
Ainsi que le souligne J.P. Camby, s'agissant des cavaliers sociaux, il a fallu que le Conseil consti-
tutionnel ragisse fermement face une drive inquitante qui apparentait les lois de financement
CHAPITRE 8 - la notion de lois de financement de la Scurit sociale 91

des textes portant diverses dispositions "d'ordre soda/" (cavaliers in Constitution et finances
pti:Jliques, Mlanges L. Philip, Economica 2005 p. 326).
Ds la loi de financement de la Scurit sociale pour 2001, le Conseil constitutionnel constatait,
dans son communiqu de presse, que les Ids de financement de la Scurit sociale tendent
s'a/ourcfir progressivement de dispositions diverses d'ordre soda/. Symptomatique cet gard est
la disparition des Ids ODOS (diverses dispositions d'ordre soda/) et DMOS (diverses mesures
d'ordre soda/) depuis 1996. Cette inflation lgislative s'accommode mal des dlais de vote,
conus pour des textes d'orientation brefs, non pour des catalogues de mesures disparates. En
effet, et ainsi que le relve J.E. Schoettl, /'artide47 1 de la Constitution donne la procdure
d'adoption des lois de financement de la Scurit sociale un caractre d'urgence : lecture unique
et adoption dfinitive dans de brefs dlais. JI s'ensuit qu'un cavalier soda/ est une disposition lgis-
lative qui n'a pas t adopte selon les rgles de comptence et de produre app/ical:Jes la loi
ordinaire (note sous Cons. const., 15 dcembre 2005, Loi de financement de la Scurit sociale
pour 2006, 528 oc, RFD adm. 2006 p. 134).

Des prvisions de recettes et des objectifs de dpenses


Les lois de financement diffrent manifestement des lois de fi nances en ce que les premires fixent
des objectifs de dpenses et des prvisions de recettes qui peuvent se traduire par un dpasse-
ment desdits objectifs - tandis que les lois de finances dterminent des plafonds de dpenses et
autorisent la perception des recettes.
Un lien troit s'tablit toutefois entre ces deux types de lois car les lois de financement de la Scu-
rit sociale, si ell es fixent l'ensemble des recettes de la protection sociale de base, ne dlivrent
toutefois pas une autorisation de percevoir les impts affects la Scuri t sociale. Sur ce point,
les finances sociales dpendent de la loi de finances de l'anne qui, en son article premier, auto-
rise la perception des impts, produi ts et revenus affects l'tat, aux collectivits territoriales, aux
ta bli ssements publics et organismes divers habilits les percevoir.
En revanche, les lois de financement contiennent galement des plafonds d'emprunt qui corres-
pondent aux autorisations donnes par le Parlement de recourir l'emprunt pour financer les
besoins de trsorerie de la Scurit sociale. Un rgime de Scurit sociale peut tre autoris par le
Gouvernement dpasser la limite laquelle la LFSS l'a autoris emprunter pour financer ses
besoins de trsorerie. Ces plafonds d'emprunt ne peuvent toutefois tre dpasss qu'en cas
d'urgence. Ces dpassements sont autoriss par dcret en Conseil des ministres pris aprs avis du
Conseil d'tat et information des commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de
financement de la Scurit sociale. La ratification de ces dcrets doit tre demande au Parlement
dans le plus prochain projet de loi de financement de la Scurit sociale. Ce dispositif, prcis par
92 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

l'article LO 111 -9-2 du Code de la Scurit sociale {tel que rsultant de la loi organique du 2 aoOt
2005) a t utilis quatre reprises entre 1997 et 2003. Depuis, le Gouvernement a procd un
ajustement des plafonds un niveau suffisamment lev lui vitant d'utiliser de nouveau et depui s
cette procdure de dpassement
L'adoption de la loi
de financement
de la Scurit sociale
L'adoption des lois de financement de la Scurit sodale conjugue laboration du
projet de bi de financement de la Scurit sodale, dpt du texte dans les dlais
fixs sur les bureaux des assembles parlementaires et adopti:Jn, par ces dernires,
du texte prsent selon les procdures prvues par les dispositions organiques.

ru Le projet de loi de financement de la Scurit sociale


Le projet de loi de financement de la Scurit sociale - d'initiative gouvernementale - s'labore
selon un chancier prdtermin - associant dsormais, selon une inspiration purement lolfienne,
les parlementa ires au travers d'un dbat similaire au DOB engag dans le cadre de l'adoption de
la LFI. Cette inspi ration se retrouve galement dans le contenu de la LFSS laquelle s'est inscrite,
compter de 2008, dans une dmarche de qualit et d'efficience.
Ainsi que le prcise l'article LO 1115 du Code de la Scurit sociale (CSS), le ministre charg de la
Scurit sociale prpare, sous l'autorit du Premier ministre, les projets de lois de financement de
la Scuri t soci ale, qui sont dlibrs en conseil des ministres.
En vue de cette prparation, les organismes gestionnaires d'un rgime obligatoire de protection
sociale doivent transmettre au mini stre charg de la Scuri t sociale, les donnes dont ils dispo-
sent concernant les recettes et les dpenses relatives au dernier exercice clos et l'anne en
cours, ainsi que leurs perspectives d'volution au titre des qua tre annes venir (art. LO 11152,
CSS).
Un dbat peut galement tre organis devant l'Assemble nationale et le Snat - de manire
concomitante au DOB se droulant dans le cadre de l'laboration du PLFI - sur la base d'un
rapport prsent par le Gouvernement. au cours du dernier trimestre de la session ordinaire. Ce
rapport concerne les orientations des finances sociales et comporte une description des grandes
94 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

orientations de sa politique de Scurit sociale au regard des engagements europens de la France


ainsi qu'une valuation pluriannuelle de l'volution des recettes et des dpenses des administra
tions de Scurit sociale ainsi que de l'Ondam.
Le projet de loi de financement labor, est dpos sur le bureau de l'Assemble nationale au plus
tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour fri, le premier jour ouvrable qui suit
Nouveaut introduite par la loi organique du 2 aoOt 2005 - inspire de la LOLF mais galement
par les conventions d'objectifs et de gestion signes entre l'tat et les ca isses nationales de Scu-
rit sociale depuis 1996 - , la dmarche objectifs/rsultats qui conduit prsenter des programmes
de qualit et d'efficience de la politi que deScurit sociale pour chacune des branches. Une
dmarche mesure au moyen d'indicateurs mettant en interaction des moyens mis en uvre
pour atteindre les objectifs fixs et les rsultats obtenus.
Plusieurs perspectives sont poursuivies et notamment:
- apprcier l'effet des dpenses engages et des recettes recouvres en termes d'efficacit de la
politique sociale ;
- mesurer l'accs de la population aux soins ;
- mesurer la fraude et les dispositifs de lutte contre la fra ude;
- apprcier la quali t du service rendu ;
- suivre l'volution des coOts de gestion de chacune des branches.
Plus concrtement, les parlementaires envisagent d'apprcier, au travers de cette dmarche, l'tat
de sant de la population ou le niveau de vie des retraits (Snat Rappott n252, Projet de loi
organique relatif aux lois de financement de la Scurit sociale, 16mars 2005) et d'obtenir des
rponses aux questions suivantes: A quoi servent les moyens attribus la Scurit sociale ?
Quels sont les objectifs fixs aux politiques de Scurit sociale ? Les rsultats sont-ils la hauteur
des objectifs fixs ?
La cration de tels indicateurs au sein des LFSS doit nanmoins s'articuler avec les indicateurs de
performance dfi ni s dans le cadre de la LOLF. En effet. une liaison doit ncessairement s'effectuer
avec la mission Sant ou encore la mission Solidarit, insertion et galit des chances dont certa ins
indicateurs englobent la fois des actions de l'tat et de la Scurit sociale. Ainsi, l'apprciation
du coOt unita ire du dpistage du ca ncer du sein qui avait t retenu dans le cadre du programme
sant publique et prvention de la mission sant, devait-il tenir compte la fois des dpistages
financs par l'tat et de ceux financs par la Scurit sociale (Snat Avis n 256, Projet de loi orga
nique relatif aux lois de financement de la Scurit sociale, 17 mars 2005).
Une dmarche qui prend forme avec le projet de loi de financement de la Scurit sociale pour
2008 - appli cation diffre pour une mise en uvre progressive de ces nouvelles dispositions.
CHAPITRE 9 - L'adopt ion de la loi de financement de la Scurit sociale 95

Dsormais, les projets de LFSS sont accompagns de programmes de qualit et d'efficience (PQE)
retraant les objectifs fixs et les indicateurs retenus pour mesurer les rsultats obtenus. Ainsi,
dans le cadre du PQE Maladie, l'objectif d'assurer un gal accs aux soins est-il mesur, notam-
ment, en apprciant la rpartition territoriale de l'offre de soins de ville et hospitalire ou encore
l'importance des dpassements tarifa ires. Le PQE Retraite s'assure d'u niveau de vie adapt des
retraits en comparant les ressources des retraits et des actifs ou encore en mesurant les carts
de pension entre hommes et femmes.

J L'adoption de la loi de financement de la Scurit sociale


L'adoption des lois de financement de la Scurit sociale s'effectue dans des dlais constitution-
nellement garantis, selon des modalits prcises condui sant distinguer les diffrentes parties
des lois de financement Transposant un pouvoir d'amendement rnov tel que rsultant de la
LOLF, les parlementaires ont galement introduit. l'occasion de la rvision organique de 2005,
la possibilit d'amendements portant sur les sous-obj ectifs prvus en lois de financement

L'information des parlementaires


En application des dispositions de la loi organique du 2 aoOt 2005, le PLFSS est accompagn d'un
rapport dcrivant les prvisions de recettes et les objectifs de dpenses par branche des rgimes
obligatoires de base et du rgime gnral ainsi que l'Onda m pour les quatre annes venir. Prvi-
sions qui doivent tre tablies de ma nire cohrente avec les perspectives d'volution des recettes,
des dpenses et du solde de l'ensemble des admini strations publiques prsentes dans le rapport
joint au projet de loi de finances de l'anne en application de l'arti cle 50 de la loi organique du
1"' aoot 2001.
Le PLFSS est galement accompagn :
- d'un rapport dcrivant les mesures prvues pour l'affectation des excdents ou la couverture des
dficits constats l'occasion de l'approbation des tableaux d'quilibre relatifs au derni er exer-
cice clos;
- d'un ra pport dcrivant les prvisions de recettes et les objectifs de dpenses par branche des
rgimes obligatoires de ba se et du rgime gnra l ainsi que les prvisions de recettes et de
dpenses des organismes concourant au fina ncement de ces rgimes;
- d'un tat des recettes par catgori e et par branche des rgimes obli gatoires de base de Scurit
sociale, du rgime gnral et des fonds concourant au financement des rgimes obligatoires de
la Scurit sociale.
96 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

A ces informations, s'ajoute tous les trois ans, un document adress au Parlement par le Gouver-
nement - en mme temps que le PLFSS - prsentant la liste des rgimes obligatoires de base
de Scurit sociale et prcisant le nombre de leurs cotisants actifs ou retraits titulaires de droits
propres.
Par ailleurs, depuis 2002 et en application des dispositions de la LOLF (art. 52), en vue de l'examen
des PLFI et PLFSS, le Gouvernement prsente /'ouverture de la session ordinaire un rapport
traant /'ensemble des prlvements obligatoires ainsi que leur volution. Ce rapport comporte
galement une valuation finandre, pour l'anne en cours et les deux annes suivantes, de
chacune des dispositions, de nature lgislative ou rglementaire, envisages par le Gouvernement.
Ce rapport peut faire l'objet d'un dbat l 'Assemble nationale et au Snat.
Les parlementaires ont ga lement la possibilit, afin d'clairer utilement leur vote, d'adresser au
Gouvernement, avant le 10juill et de chaque anne, des questionnaires relatifs l'application des
LFSS. Le Gouvernement est tenu d'y rpondre au plus tard le 8 octobre.
Le dispositif organique est, ici, similaire celui introdui t par la LOLF. Ainsi, les commissions parle-
mentaires saisies au fond du PLFSS, suivent et contrlent l'application de ces lois et procdent
l'valuation de toute question relative aux fina nces de la Scurit sociale. Dans ce cadre, il peut
tre procd toutes auditions juges utiles et toutes investigations sur pices et sur place
auprs des admini strations de l'tat. des organi smes de Scurit sociale, des tablissements
publics comptents et de tout autre orga ni sme priv grant un rgime de base de Scurit sociale
lgalement obligatoire. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif
demands doivent tre fournis, exception faite des sujets caractre secret concernant la dfense
nationale et la scurit intrieure ou extrieure de l'tat et du respect du secret de l'instruction et
du secret mdical (art. LO 111 -9, CSS).
Est galement prvue, en cas de difficult obtenir communication des renseignements
demands, la possibilit de demander la juridiction comptente, statuant en rfr, de faire
cesser cette entrave sous astreinte (art LO 111 -1o. CSS).

Les dlais d'adoption des lois de financement de la Scurit sociale


Dans le dpt du PLFSS comme dans celui des documents annexs, la date limite est fixe au
15 octobre (art. LO 111 -6, CSS). Nanmoins, le Conseil constitutionnel a admis qu'un retard dans
la distribution des annexes n'est pas de nature avoir vici la procdure lgislative, ds lors
que ce retard, eu gard sa dure, n 'a pu avoir pour effet de priver l'Assemble nationale de
/'information laquelle elfe a drdt pendant l'examen de la loi de financement de la Scurit
sodale (Cons. const., 18 dcemb 1997, LFSS pour 1998, 393 OC) en l'espce, certaines
annexes avaient t di stribues le 21 octobre. Un point rappel par le Conseil constitutionnel
CHAPITRE 9 - L'adoption de la loi de financement de la Scurit sociale 97

l'occasion de la rvision du texte organique : un ventuel retard dans la mise en distribution de


tout ou partie des documents exigs ne saurait faire obstade la mise en discussion d'un projet
de Id de finaocement; que la conformit de la loi de financement la Constitution serait alors
apprcie au regard tant des exigences de la continuit de la vie nationale que de /'impratif de
sincrit qui s'attache /'examen des lois de financement pendant toute la dure de celui-d
(Cons. const., 29 juillet 2005, Loi organique relative aux lois de financement de la Scurit
sodale, 519 OC).
l'instar des lois de finances, les lois de financement sont examines en premier lieu par I'Assem-
ble nationale - conformment aux dispositions de l'article 39 de la Constitution telles que modi
fies par la rvision constitutionnelle de fvrier 1996.
Ainsi que le prcise l'article 47 1 de la Constitution, les parlementaires disposent d'un dlai de
50 jours pour adopter la LFSS. Si le Parlement ne s'est pas prononc dans ce dlai, les di spositions
du projet peuvent tre mises en uvre par ordonnance.
Plus prcisment, l'Assemble nationale dispose, en premire lecture, d'un dlai de 20 jours;
tandis que le Snat dispose, en premire lecture, d'un dlai de 15 jours. Si l'Assemble nationale
ne s'est pas prononce dans ce dlai, le Gouvernement saisit le Snat qui doit statuer dans le
dlai de 15 jours. Il est ensuite procd selon la procdure d'urgence prvue par l'article 45 de la
Constitution.
Trs concrtement, l'examen du projet de LFSS s'articule avec celui de la LFI. Ainsi, la premire
lecture l'Assemble nationale a gnralement lieu durant la dernire semaine du mois d'octobre,
entre l'examen de la premire partie du PLF et celui de la deuxime pa rtie. Puis le projet est
transmis au Snat qui l'examine, gnralement, avant d'examiner en premire lecture le PLF.
Ces stricts dlais sont justifis par la ncessit d'une promulgation de la LFSS au plus tard le
3 1 dcembre. Nanmoins, le Conseil constitutionnel a estim que la drconstance que le Snat a
dispos d'un jour de p us pour /'examen, en premire lecture, du projet de Id de financement de
la Scurit sodale ne constitue pas une irrgularit de nature vider la procdure lgislative, ds
lors que les dlais d'examen du texte en deuxime lecture par les deux assembles n'ont pas t
affects par le jour d'examen supplmentaire dont a bnfid le Snat (Cons. const.,
21 dcembre 1999, Lei de financement de la Scurit sodale pour 2000, 422 OC).
En pratique, les parlementaires devront avoir adopt la LFSS pour le 8 dcembre au plus tard.

Les modalits de vote de la loi de financement de la Scurit sociale


La prsentation en quatre parties de la LFSS conditionne sa procdure d'adoption. En effet,
chacune des parties doit tre vote dans l'ordre de prsentation affich par la LFSS, savoir les
98 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

dispositions relatives au derni er exercice clos, suivies des dispositions rectificatives pour l'anne en
cours, puis les dispositions relatives aux recettes et l'quilibre gnra l pour l'anne venir et
enfin, les dispositions relatives aux dpenses pour l'anne venir.
Il en va de mme pour l'adoption des LFSSR pour lesquelles un vote doit avoir lieu successivement
sur les dispositions relatives aux recettes et l'quilibre gnral puis sur les di spositions relatives
aux dpenses.
Les recettes sont prsentes par branche (et non plus par catgorie, comme c'tait le cas avec la
loi organique de 1996) et se traduisent au travers des soldes des ta bleaux d'quilibre. Ces derniers
font l'objet de votes distincts selon qu'il s'agit de l'ensemble des rgimes obligatoires de base, du
rgime gnral ou des organismes concourant au financement de ces rgimes.
S'agissant du pouvoir d'amendement dtenu par les parlementaires dans le cadre de l'adoption
des lois de financement, le lgislateur organique a transpos, l'occasion de la loi du 2 aoOt
2005, le dispositif prvu par la LOLF. L'article LO 111 71 du CSS prcise ainsi qu' au sens de
/'artide40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements aux projets de loi
de financement de la Scurit sociale s'appliquant aux objectifs de dpenses, de chaque objectif
de dpenses par branche ou de /'objectif national de dpenses d'assurance-maladie. Ce dispo-
sitif permet aux parlementaires de prsenter des amendements majorant le montant d'un ou de
plusieurs sous-objectifs inclus dans un objectif, condition de ne pas augmenter le montant de
celui-ci .
L'intervention
de la Cour des comptes
Ainsi que le prvoit la Constitution, la Cour des comptes assiste le Parlement et Je
Gouvernement dans Je contrle de l'appication des lois de financement de la
Scurit sociale.

OJ Contrles et enqutes mens par la Cour des comptes


La Cour des comptes peut tre saisie de demandes d'enqutes formules par les commissions
parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la Scurit sociale, de toute
question relative l'application des lois de financement de la Scurit sociale (art. LO. 1323 1,
C. jur. fi n.).
Ces enqutes peuvent tre menes par la Cour des comptes sur les organismes soumis son
contrle. Les conclusions de ces enqutes sont communiques la commission dont la demande
d'enqute mane. Il appartient cette derni re de statuer sur leur publication.
Sur la base de ces dispositions, la Cour des comptes a rcemment examin :

La politique vaccinale de la France Snat - 2012


Les arrts de travail et les ind emnits journalires verses Assemble nationale - novembre 201 2
au titre de la maladie
Le financement de la branche famille Assemble nationale - juin 201 3
La biologie mdicale Snat - juillet 201 3
100 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

) L'examen de rapplication des lois de financement


de la Scurit sociale
En application de la loi du 25 juill et 1994 (art. 13), la Cour des comptes tait charge d'laborer
un rapport annuel sur la Scurit sociale. Avec la rforme constitutionnelle du 22 fvrier 1996, ce
rapport porte, dsormais, sur l'appli cation des lois de financement de la Scurit sociale.
Contenu du rapport sur l'application des lois de financement de la Scurit sociale:
- un avis sur la cohrence des tableaux d'quilibre relatifs au dernier exercice clos;
- une analyse des comptes de l'ensemble des organismes de Scurit sociale soumis au contrle
de la Cour des comptes;
- une synthse des rapports et avis mis par les organi smes de contrle placs sous sa
surveillance.
ce rapport, sont jointes les rponses faites aux observations de la Cour des comptes par les
ministres concerns et les organismes de Scuri t sociale. Ce rapport est adress au Parlement et
au Gouvernement ds sa ralisation (art. LO 1323, C. jur. fin.).
Ce rapport est adress au Parlement ds sa ralisation - en pratique, la Cour des comptes veille
ce qu'il le soit avant le 15 octobre - bien que cette date ne soit pas fixe par les textes.
Ce rapport permet notamment la Cour des comptes de constater les carts entre les prvisions
de recettes et dpenses.
Les rapports de la Cour des comptes sont galement l'occasion pour cette dernire de formuler
des recommandations. Ainsi, dans son rapport de 1997, la Cour des comptes a mis des recom-
ma ndations afin que soit explicit dans les annexes de la loi de financement de la Scurit sociale
le contenu des objectifs de branche, soient mis en place les outils permettant de les rapprocher
des prestations servi es par les diffrents rgimes, ou encore soient crs les outils de suivi nces-
saires au respec1 de l'Ondam.
Ces rapports permettent galement la Cour des comptes de dnoncer l'inadquation des LFSS
la matire financire. Ainsi, l'occasion de son rapport 2003, la Cour des comptes a-t-11e relev
que pour l'assurance-maladie, la loi de financement n'a jamais fonctionn comme une vritable
loi de financement. sauf la premire anne. La sous-estimation des dpenses a en effet t si forte
qu'elle a dispens de prvoir dans la loi des mesures de nature financer les dpenses ou les
limiter . Ce mme rapport offre, par ailleurs, un pitre constat s'agissant des comptences du
Parlement en matire de finances sociales: Les mesures soumises au Parlement ont toujours t
sans proportion avec ce qui aurait t ncessaire et d'effet t~s faible sur /'exerdce en cause. Le
CHAPITRE 10 - L'intervention de la Cour des comptes 101

Parlement n'a ainsi pas t en mesure de jouer le rle qu'entendait lui donner la loi organique du
22 juillet 1996 .

[Il La certification des comptes de la Scurit sociale


En application des dispositions de l'article LO 1322 1 du Code des juridictions financires, la Cour
des comptes est charge d'tablir, chaque anne, un rapport prsentant le compte rendu des vri
fications qu'elle a opres en vue de certifier la rgulari t, la sincrit et la fidlit des comptes
des organi smes nationaux du rgime gnral et des comptes combins de chaque branche et de
l'activit de recouvrement du rgime gnral, relatifs au dernier exercice clos.
Ce rapport doit tre remis au Parlement et au Gouvernement ds sa ralisation par la Cour des
comptes et, au plus tard, le 30 juin de l'anne suivant celle affrente aux comptes concerns.
En septembre 2006, la Cour des comptes a remis un rapport prparatoire la certification des
comptes de la Scurit sociale destin prsenter au Parlement. par anticipation, les mthodes
de travail qui devraient tre les siennes, les difficults susceptibles d'tre rencontres dans cette
certification ainsi que des recommandations en vue de la faciliter.
Ainsi qu'il a pu tre prcis, la mission de la Cour des comptes concerne le rgime gnral
de Scurit sociale, soit environ 80 % des dpenses de Scurit sociale toutes branches confon-
dues. (Vachia (J.-P.) et Toupin (M. A.), La certification des comptes du rgime gnral de la Scu-
rit sociale, Rev. Trsor 2007 p. 949).
Les budgets locaux

Chapitre 11 L'autonomie financire des collectivits territoriales 105


Chapitre 12 L'laboration du budget local 109
Chapitre 13 L'intervention de la chambre rgionale des comptes 119
L'autonomie financire
des collectivits
territoriales
Les budgets beaux sont composs de trois sources de financement essentielles -
fiscalit, dotati:Jns et emprunt

Les dotations de l'tat aux collectivits locales reprsentent le deuxime mode de financement
aprs la fiscalit - 121 milliards d'euros d'impts et taxes en 212, tandis que les transferts fina n-
ciers de l'tat ont rapport 101,2 milliards d'euros. Deux modes de financement essentiels qu'il
convient d'apprcier dans des perspectives d'autonomie et de libre administration des coll ectivits
dcentralises. L'article 72 de la Constitution prvoi t, en effet, que les coll ectivits loca les s'admi-
nistrent librement par des conseils lus.

ru financire
poids des recettes locales comme critre d'autonomie
Le

Par principe, l'autonomie financi re des collectivits territoriales ne saurait supporter une dpen-
dance excessive de ces collectivits l'gard des dotations qui leur sont verses par l'tat. Il
convient donc d'en limiter le poids au sein des budgets locaux.
C'est dans cette perspective que s'inscrivent les dispositions du 3alina de l'article 722 de la
Constitution en ce qu'elles prvoient que les recettes fiscales et les autres ressources propres des
collectivits territoriales doivent reprsenter, pour chaque catgorie de collectivits, une part dter-
minante de l'ensemble de leurs ressources.

La notion de ressources propres


L'autonomie fi nancire a pris une nouvelle signification avec la loi organique du 29 juillet 2004
relative l'autonomie financire des collectivits locales. Dsormais, elle s'exprime au travers de
la notion de ressources propres.
106 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Telles qu'elles sont dfinies par la loi organique du 29 juillet 2004, les ressources propres des
collectivits territoriales sont constitues du produit des impositions de toutes natures dont la loi
les autorise fixer /'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle dtermine, par collectivit, le taux ou
une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des
partidpations d'urbanisme, des produits finanders et des dons et legs - Loi organique n 2004-
758 du 29 juillet 2004 relative l'autonomie financire des collectivits territoriales, prise en appli-
cation de l'article 722 de la Constitution, arti cle 3 (art LO 111 4-2, CGCD.
Ne peuvent ainsi tre assimils des ressources propres, les emprunts (ressources non dfini tives
donnant lieu remboursement), les ressources perues raison des comptences transfres
titre exprimental (et donc, par dfinition, provisoires) ou encore les transferts financiers entre
collec1ivits d'une mme catgorie (au risque de les comptabiliser deux fois).

La part dterminante des ressources propres


Selon cette mme loi organique, pour chaque catgorie de collectivits, la part des ressources
propres est calcule en rapportant le montant de ces dernires celui de la totalit de leurs
ressources, /'exdusion des emprunts, des ressources correspondant au financement de comp-
tences transfres titre exprimenta/ ou mises en uvre par dlgation et des transferts finan-
ders entre collectivits d'une mme catgorie.
En d'autres termes, l'apprciation du montant de ces ressources propres s'effec1Uera au travers
d'une quation portant au numrateur le produit des impositions de toutes natures dont les
collec1ivits territoriales fixent l'assiette, le taux, les redevances pour services rendus, les produits
du doma ine, les participations d'urba nisme, les produits financiers et les dons et legs, et au dno-
minateur, l'ensemble des ressources de la coll ectivit, l'exception des emprunts, des ressources
dlgues ou encore de celles li es une exprimentation, qui constituent des ressources provi-
soires ou transitaires.
Le Conseil constitutionnel avait invit le Gouvernement fixer un seuil minimal des ressources
propres dans sa dcision du 29 dcembre 2003 (Loi de finances pour 2004, 489 DQ.
Le texte finalement adopt a retenu que la part des ressources propres est dterminante lors-
qu'elle garantit la libre administration des ccJlectivits territoriales relevant de cette catgorie,
compte tenu des comptences qui leur sont confies. Elfe ne peut tre infrieure au niveau cons-
tat au titre de l'anne 2003 .
Trs concrtement. ces ratios de rfrence s'tablissent 60,8 % pour les communes et EPCI,
56,8 % pour les dpartements et 39,5 % pour les rgions (www.dgcl .interieur.gouv.fr/Publica-
tionstRapports/rapport_2006/ra pport pdf).
CHAPITRE 11 - L'autonomie financire des collectivits t erritoriales 107

J Autonomie financire et autonomie fiscale


L'autonomie financire des collectivits locales s'apprcie galement en termes de fiscalit locale. En
effet, de ce point de vue, l'autonomie financire apparat, non seulement encadre, mais galement
subordonne au pouvoir central. La libre administration acmrde aux collectivits territoriales doit. en
effet, se concilier avec le respect des prrogatives de l'tat et la prservation de son caractre unitaire.
Ds lors, une libert financire est reconnue mais doit demeurer encadre par le pouvoir central.
Depuis la loi du 1Ojanvier 1980, les collectivits locales dterminent le taux de chacune de leurs
taxes locales et peuvent, dans ce conteX1e, mener une politique de rpa rtition fiscale entre les
diffrentes catgories de contribuables locaux. Cette comptence se prsente comme la libert
fiscale accorde aux collectivits locales.
Une libert des plus relatives ds lors que ces collectivits ne disposent. en la matire, d'aucun
pouvoir normatif. Elles agissent dans le conteX1e que leur a impos le pouvoir central.
Et si l'utilisation de ces ressources fiscales est en principe, libre, il existe toutefois des hypothses
d'affectation obligatoire de certaines recettes fiscales certaines dpenses. C'est le cas de la taxe
de sjour utilise en vue d'amliorer la frquentation touristique de la coll ectivit concerne (art
L. 233327, CGCD.
Par ailleurs, cette libert fiscale connat de ncessaires limites au regard des pouvoirs dtenus par
le lgislateur en matire d'impositions. Les comptences dtenues par ce dernier en application
des dispositions de l'arti cle 34 de la Constitution peuvent en effet aboutir des crations mais
galement des suppressions d'impts, avec les effets budgtaires qui s'y attachent. Ainsi, la
part rgionale de la taxe d'habitation a t supprime par la loi de finances rectificative du
13 juillet 2000 Qoi n 2000-656). Cette suppression a occasionn une perte importante pour les
budgets rgionaux, compense par l'tat au moyen d'une dotation budgtaire revalorise en fonc-
tion du taux d'volution de la dotation globale de fonctionnement. L'exemple peut galement
tre cit de la transformation de la taxe professionnelle en une contribution conomique territo-
riale entranant, selon les estimations, une rduction de rentre fiscale de l'ordre de 6 milliards
d'euros (loi de finances pour 2010, 30dcembre 2009, n20091673).
Des limites ont na nmoins t fixes par le Conseil constitutionnel. Ainsi, plusieurs reprises, a-t-il
pos comme principe que la loi ne saurait avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales
des collectivits territoriales au point d'entraver leur libre administration (Cons. const., 12 juillet
2000, Loi de finances rectificative pour 2000, 432 oc: suppression de la taxe d'habitation des
rgions; 29 dcembre 1998, Loi de finances pour 1999, 405 OC: suppression de la part salaires
de la taxe professionnelle; 28 dcembre 2000, Loi de finances pour 2001, 442 OC: suppression
de la vignette automobile paye par les partiru/iers).
L'laboration
du budget local
L'laboration du budget local rpond un certain nombre de principe~ sur Je
fond, dans la dtermination de ses dpenses comme dans l'valuation de ses
ressources, sur la forme raison de ses modalits de 11'.lte.

ru Les documents budgtaires locaux


Le budget primitif ouvre un cycle budgtaire qui peut se complter par un budget supplmentaire
et s'achve avec le compte administratif. En d'autres termes, le budget primitif prvoit et autorise
pour l'anne venir, les dpenses et les recettes locales. Ce budget, ncessairement prvisionnel
et donc alatoire, peut tre modifi en cours d'exercice budgtaire, par un ou plusieurs budgets
supplmentaires.

Le budget primitif
Le budget primitif dbute l'exercice budgtaire. Ce budget prvoit et autorise pour l'anne venir,
les dpenses et les recettes locales.
Le budget primitif peut se complter de budgets annexes - lesquels correspondent gnralement
l'exploitation des services publics industriels et commerciaux.

Les modifications apportes au budget primitif


Le budget primitif, ncessairement prvisionnel et donc alatoire, peut tre modifi ou ajust en
cours d'exercice budgtaire. Ceci peut se pratiquer au moyen d'un budgetsupplmentaire ou
d'une dlibration budgtaire modifi cative. Cette dernire est employe en cas d'ajustements
apporter au budget initial en cours d'exercice.
110 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

La collectivit a gnralement recours un budgetsupplmentaire au cours du 2""semestre de


l'anne. Ce budget prsente l'intrt de reprendre le dficit ou l'excdent de clture du compte
administratif de l'anne n - 1.
Avec les progrs raliss grace l'informati que, les rsultats (dficit ou excdent) sont connus plus
rapidement et peuvent mme parfois tre repris l'occasion du budget primitif. Ceci explique que
les collectivits aient moins recours au budgetsupplmentaire.
La pratique des budgets supplmentaires a, par ailleurs, pu tre conteste par le Conseil des
impts lequel, dans son rapport 1989 consacr la fiscalit locale, a estim que les corrections
apportes par ces budgets favorisaient plus l'accroissement des dpenses que l'conomie des
recettes ds lors que l'introduction de l'excdent de l'exercice prcdent conduit des dpenses
nouvelles. Trs concrtement. le Conseil des impts a relev que la fluidit des recettes entre-
tient la croissance des dpenses celles-ci gnrant alors comme par effet de spira le, la recherche
des ressources complmentaires. Ce constat a conduit le Conseil des impts conseiller la
suppression des budgets supplmenta ires.

Le compte administratif
Le compte administratif est au budget local, ce que la loi de rglement est au budget de l'tat. En
application de l'articl e L. 1612-12 du CGCT, l'arrt des comptes de la collectivit territoriale est
constitu par le vote de l'organe dlibrant sur le compte administratif prsent par l'excutif
local. Ce vote doit avoir lieu avant le 30 juin de l'anne suivant l'exercice.
Trs concrtement, le compte administratif est arrt si une majorit des voix ne s'est pas dgage
contre son adoption.
Si l'excutif peut assister la discussion pra lable au vote du compte administratif, en revanche, il
doit se retirer au moment du vote.
Le vote du compte administratif peut tre l'occasion pour l'assemble dlibrante d'adresser un
blame l'excutif raison des irrgularits qu'il a commises.
Lorsque l'assemble dlibrante refuse d'a pprouver le compte administratif, la chambre rgionale
des comptes est saisie pour avis par l'autorit prfectorale, aux fins de se prononcer sur la confor-
mit entre le projet de compte administratif prsent par l'excutif et le compte de gestion tabli
par le comptable publi c (cf. Chapitre 13).
CHAPITRE 12 - L'laborat ion du budget local 111

0 Les crincipes budgtaires encadrant radoption


des uclgets locaux
Les budgets locaux doivent tre labors dans le respect de principes budgtaires classiques que
sont l'annualit budgtaire {l'adoption du budget chaque anne pour une anne), l'unit et l'uni-
versalit budgta ire qui assurent une clart dans l'information budgtaire adresse aux assembles
dlibrantes en vue de l'adoption du budget mais galement l'quilibre et la sincrit budgtaires.
Ces principes prennent. au niveau local, une signification et une intensit particulires ainsi qu'en
tmoigne le principe d'quilibre.

L'annualit du budget local


Chaque anne, l'assemble dlibrante est tenue d'adopter son budget, pour une anne. Le
respect de ce principe budgtaire se formalise au travers d'une procdure de contrle budgtaire
au terme de laquelle la coll ectivit locale peut se voir imposer un budget par l'a utorit prfecto-
rale. Le principe d'annualit est galement un principe amnag afin de tenir compte des impra
tifs de la pluriannualit.
a) L'adoption annuelle du budget local
L'exercice budgtaire dbute au 1"' janvier pour s'achever au 31 dcembre. Trs logiquement. les
collectivits locales devraient tre dotes d'un budget avant que ne dbute l'exercice budgtaire
concern. Mais les budgets locaux dpendent, par leur contenu, du budget de l'tat pour la dter-
mination du montant des subventions dont les collectivits locales vont bnficier mais galement
dans l'valuation de leurs ressources fiscales ds lors que la loi de fi nances de l'anne peut tre
l'occasion de modifier le rgime juridique et fiscal des impositions locales. C'est la raison pour
laquelle la loi du 2 ma rs 1982 permet aux collectivits locales d'adopter leur budget jusqu'au
31 mars de l'exercice budgtaire considr. Ce dlai est repouss au 15 avril lors des annes de
renouvellement des orga nes dlibrants. Et le lgislateur lui-mme a la possibilit de modifi er ce
dlai afin de tenir compte, notamment, de l'entre en vigueur des rformes adoptes en ce
qu'elles ont des incidences sur l'laboration des budgets locaux. Ainsi, la loi de finances rectifica-
tive pour 2005 avait-elle prvu en son article 79, d'accorder un dlai supplmentaire de 15 jours
pour l'adoption des budgets primitifs en 2007, afin de tenir compte de l'entre en vigueur de la
rforme de la taxe professionnelle et garantir la bonne information fiscale des excutifs locaux.
Bien videmment, l'adoption retarde du budget local suppose que le dbut de l'exercice budg-
taire soit amnag afin que la collectivit locale puisse faire face aux premires dpenses. En
consquence, et ainsi qu'il rsulte des dispositions de l'article l. 1612 1 du CGCT, tant que le
112 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

budget local n'a pas t adopt, l'excutif peut mettre en recouvrement les recettes et peut, par
ailleurs, engager, liquider et mandater les dpenses de la section de fonctionnement - dans
la limite des dpenses inscri tes au budget de l'anne prcdente. L'excutif peut galement
ma ndater les dpenses affrentes au remboursement en capital des annuits de la dette venant
chance avant le vote du budget. S'agissant des dpenses d'investissement, l'excutif peut, sur
autorisation de l'assemble dlibrante, engager, liquider et manda ter lesdites dpenses dans la
limite du quart des crdits ouverts au budget de l'exercice budgtaire prcdent. Cette restriction
ne concerne toutefois pas le remboursement de la dette.

b) le contrle budgtaire initi en cas de budget non adopt dans les dlai.s
L'article l.1 6122 du CGCT prvoit que si le budget n'est pas adopt avant le 31 mars de l'exer-
cice auquel il s'applique ou avant le 15 avril de l'anne de renouvellement des assembles dlib-
rantes, le reprsentant de l'tat saisit sans dlai la chambre rgionale des comptes qui, dans le
mois, et par un avis public, formule des propositions pour le rglement du budget.
Il appartient ensuite au prfet de rgler d'office le budget, par arrt prfectoral et de motiver sa
dcision s'il s'carte des propositions formules par la chambre rgionale des comptes.
L'adoption d'un budget par le biais d'une telle procdure ne fait pas obsta cle ce que l'assemble
dlibrante adopte, le cas chant, des dlibrations modificatives pour complter ou modifier le
budget primitif, tant en recettes qu'en dpenses.

c) Les amnagements au principe d'annualit


1) La ralisation pluriannuelle de la dpense
L'excution pluriannuelle de la dpense locale se formalise en distinguant. d'une part, les autorisa-
tions de programme (pour les dpenses d'investissement) des autorisations d'engagement (pour
les dpenses de fonctionnement) et d'autre part, les crdits de paiement. Les premires consti-
tuent la limite supri eure des dpenses qui peuvent tre engages pour le financement des inves-
tissements et de certaines dpenses de fonctionnement; les seconds constituent la limite sup-
rieure des dpenses qui peuvent tre ma ndates pendant l'anne pour la couverture des
engagements contracts dans le cadre des autori sations d'engagement correspondantes.
2) Les reports de crdits
Il est possible de reporter des crdits d'un exercice n sur un exercice n + 1. Mai s s'agissant de la
section de fonctionnement, les reports de crdits ne sont autoriss que pour les oprations i mpor-
tantes de fonctionnement ralises dura nt l'exercice tant en dpenses qu'en recettes.
CHAPITRE 1 2 - L'laboration du budget local 113

3) La journe complmentaire
La journe complmentaire permet la collectivit locale de procder au mandatement de ses
dpenses de fonctionnement et ce, jusqu'au 31 janvier de l'anne suivante.

Unit et universalit du budget local


L'uni t et l'universali t budgtaires supposent un budget local labor de manire offrir
l'assemble dlibrante, une prsentation exha ustive des dpenses et recettes locales.

a) La porte des principes d'unit et d'universalit


L'uni t et l'universa lit budgtaires tendent assurer une information budgtaire claire et prcise,
en ce qu'elle est ncessaire aux membres des assembles dlibrantes pour que leur vote soit le
plus clair possible. En ce sens, le budget local doit rassembler toutes les dpenses et toutes les
recettes de la collectivit locale.
Afin d'assurer au mieux cette information budgtaire, doivent notamment tre annexs au budget
et au compte administratif:
- les ta bleaux rcapitulant l'tat des emprunts et des dettes ;
- une prsentation de l'tat des provisions;
- une prsentation des mthodes utili ses pour les amortissements;
- une prsentation de l'quilibre des oprations financires;
- un tat du personnel ;
- un tableau retraant les dcisions en matire de taux des contributions directes (art R. 23133,
R. 33137 et R. 43133, CGCD.

b) les amnagements aux principes d'unit et d'universalit


1) Le b udget annexe
Le budget annexe permet de cerner une activit dans sa dimension de production de bi ens ou de
prestation de services (eau, transport ..). Il concerne essentiellement les servi ces publics industriels
et commerciaux et dans une moindre mesure des services publics administratifs (dans ce dernier
cas, l'laboration d'un budget annexe n'est possibl e que si elle est prvue par les textes).
Doivent notamment faire l'objet d'un budget annexe les services publics administratifs grs en
rgie mais galement les services caractre social ou mdico-socia1.
114 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

2) Les fonds de concours


Les fonds de concours sont constitus de ressources mises disposition du budget local et dont la
particularit rside da ns le fait qu'elles doivent tre utili ses conformment l'intention de la
partie versante. L'offre de concours peut prendre la forme d'un don ou legs, imposant de
respecter la volont du donateur ou testateur.
3) Les taxes et dotations affectes
Par exception au principe de non-affection, certa ines recettes peuvent tre affectes certaines
dpenses. Dans ce cas, l'affectation donne la recette une destination spciale qui li e l'autorit
budgtaire.
Outre l'exemple prcit de la taxe de sjour, peuvent galement tre voques la taxe sur les
entreprises exploitant des engins de remonte mcanique affecte, notamment, au dveloppe-
ment agricole et touristique en montagne (art. L. 2333-53 et L. 3333-7, CGCD ou encore de la
taxe de trottoirs ou de pavage affecte aux dpenses rsultant de l'tablissement de trottoirs ou
de pavage des rues (taxe la charge des propri taires riverains - art. L. 2333-58 et L. 2333-62,
CGCD...
L'affectation peut ga lement concerner les dotations verses par l'tat aux collectivits locales
l'instar de la dotation spciale instituteur destine au fina ncement des dpenses de logement
(art. L. 2334-27, CGCD, de la dotation rgionale d'quipement scolaire verse aux rgions et
destine l'quipement des lyces (art L. 4332-3, CGCD ou encore de la dotation dpa rtemen-
tale d'quipement des collges (art L. 3334- 16, CGCD...

Le prindpe de spcialit
La spcialisation des crdi ts attache aux crdits budgtaires une fi nalit prcise que l'excutif est
tenu de respecter. Dans ce cadre, les crdits sont prsents l'assemble dlibrante par article.
En reva nche, le budget est vot par chapitre, sauf si l'assemble dlibrante dcide d'un vote par
article.
Par drogation au principe de spcialit, la loi du 5 janvier 1988 permet l'inscription au sein du
budget local tant en section d'investissement qu'en section de fonctionnement, d'un crdit pour
dpenses imprvues - ce crdit ne peut tre suprieur 7,5 % des crdits correspondant aux
dpenses relles prvisionnelles de la section. L'emploi de ces crdits par l'excutif local doit
conduire ce dernier, lors de la premire sance qui suit l'ordonna ncement de cha que dpense,
en rendre compte au conseil municipal.
Ces crdits ne peuvent tre employs que pour faire face des dpenses en vue desquelles
aucune dotation n'a t inscrite au budget.
CHAPITRE 1 2 - L'laboration du budget local 115

quilibre et sincrit du budget local


La loi du 5 avril 1884 posa it pour les budgets loca ux une obligation d'quilibre. Cette obligation
s'est prcise avec la loi du 2 mars 1982 aux termes de laquelle le budget local doit tre en qui-
libre rel.
Trs concrtement et tel qu'il est dfi ni l'arti cle L. 16124 du CGC T, le budget de la collectivit
est en quilibre rel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont
respectivement votes en quilibre, les recettes et les dpenses ayant t values de faon
sincre, et lorsque le prlvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la
section d'investissement, ajout aux recettes propres de cette section, l'exclusion du produit des
emprunts, et ventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit
des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capita 1 des annuits d'emprunt
choir au cours de l'exercice.
L'quilibre doit. par ailleurs, s'avrer rel, c'est--dire que la prvision des recettes et des dpenses
relve du domaine du vraisemblable. Une perspective qui renvoie des exigences de sincrit des
inscriptions budgta ires et comptables.

III L'adoption du budget local


Prcde d'un dba t d'orientation budgtaire, l'adoption du budget local suppose une informa-
tion pralable des membres de l'assemble dlibrante concerne.

Le dbat d'orientation budgtaire


Le vote du budget est prcd d'un dbat d'orientation budgtaire (DOB). Impos aux dparte-
ments avec la loi du 2 mars 1982, le DOB a t tendu aux rgions et aux communes de plus de
3 500 habitants par la loi ATR du 6 fvrier 1992. Si l'laboration du projet de budget loca l relve
essentiellement de l'autorit excutive, l'assemble dlibrante peut ainsi tre associe, en tant
que de besoin, au travers d'un dbat sur les orientations gnrales du budget.
Conformment aux dispositions de l'article L. 23121 du CGCT, dans les communes de 3 500 habi
tants et plus, un dbat a lieu au conseil municipal sur les orientations gnrales du budget, dans
un dlai de deux mois prcdant l'examen de celui -ci. Ce dbat constitue une formalit substan-
tielle de nature entacher d'illgalit la dlibration budgtaire qui n'a urait pas t prcde
d'un tel dbat.
Le dba t d'orientation budgtaire a pour objet de permettre aux lus de dfinir les grandes ori en-
tations du budget et doit, en consquence, se drouler dans des dlais tels que le maire puisse
116 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

tenir compte de ces orientations lors de l'laboration du budget (Rp. Min. JO Snat Q,
2 septembre 1999, p. 2939).

L'information pralable des membres de l'assemble dlibrante


Le vote du budget local suppose que les membres des assembles dlibrantes aient t correcte-
ment informs par une communication pralable des documents budgtaires.
Cette information doit avoir lieu cinq jours avant la runion de l'assemble dlibrante pour les
communes de plus de 3500 habitants (art. L. 2121-12, CGCD. trois jours pour les communes de
moins de 3 500 habi tants (art. L. 2121-11 , CGCD et douze jours s'agi ssant des dpa rtements (art
L. 3312 1, CGCD et des rgions (art. L. 4311 1, CGCD.
L'information doit, par ailleurs, tre suffisamment dtaille, les membres de l'assemble dlib-
rante ayant le droi t d'tre informs de tout ce qui touche aux affaires de la coll ectivit dans des
condi tions leur permettant de remplir normalement leur mandat.
S'agissant des communes de 3 500 habitants et plus (art. L. 2313-1, CGCD doivent notamment
tre joints aux documents budgtaires :
- les donnes synthtiques sur la situation financire de la commune ;
- la 1iste des concours attribus sous forme de prestations en nature ou de subventions ;
- la prsentation consolide des rsultats affrents au dernier exercice connu du budget principal
et des budgets annexes de la commune ;
- des tableaux de synthse des comptes administratifs affrents au dernier exercice connu des
organismes de coopration intercommunale dont est membre la commune ;
- un tableau retraant l'encours des emprunts garantis par la commune ainsi que l'chancier de
leur amortissement ;
- le tableau des acquisitions et cessions immobilires ralises pendant la dure de l'exercice.

Le vote du budget local


Ainsi que le prcise l'article l. 23121 du CGCT, le budget de la commune est propos par le
maire et vot par le conseil municipal. Il en va de mme pour les dpartements, les rgions et les
ta bli ssements publics avec un budget propos par l'excutif et vot par l'assemble dlibrante.
Le cas chant. le conseil municipal peut tre assist d'une commission des finances dans l'labo-
ration du projet de budget. Dpourvue de pouvoir de dcision, la commission des finances
procde une tude, s'informant le cas chant auprs des personnes susceptibles de complter
son information (Rp. Min. JO Snat CR, 5 fvrier 1967).
CHAPITRE 1 2 - L'laboration du budget local 117

L'adoption du budget loca l suppose que le quorum soit runi (majorit des membres composant
le Conseil) au moment du vote du budget local.
Le vote du budget loca l peut s'effec1uer bulleti ns secrets ds lors que le tiers des membres
prsents le rclame. Le maire est alors tenu d'y faire droit et ne sa urait s'y opposer.
L'intervention
de la chambre
rgionale des comptes
Cres al<: la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des
dpartements et des rgions, les chambres rgionales des ccmptes dtiement des
comptences non jurtfictionnelles qui les amnent exeteer un contreie sur les
actes budgtaires acbpts par les co/lectivils kxales et un ctr/e de leur gestion.

ru Le contrle budgtaire exerc par les chambres


rgionales des comptes
En tant qu'acte administratif d'importance, la dlibration budgtaire est soumise obligation de
transmission auprs des services prfectora ux et elle peut voir sa lgalit conteste devant le juge
administratif. Mais dans certaines hypothses prvues par la loi de 1982, ces actes budgtaires
doivent tre soumis par priorit aux chambres rgiona les des comptes.
Tel qu'il a t dfini par la circulaire du 19 avril 1983 relative au contrle des actes budgtaires des
communes, des dpartements, des rgions et de leurs tablissements publics 1.,/0 3 1 mat), l'acte
budgtaire s'entend du budget primitif ainsi que des budgets supplmentaires et des dcisions
les modifiant, cela tant pour le budget principal que pour les budgets annexes. Nanmoins, et
ainsi que le prcise cette mme circulaire, le contrle budgtaire ne saurait s'appliquer aux actes
des collectivits locales qui, tout en ayant une incidence financire, ne constituent pas, pour
autant, des actes budgtaires tels que les marchs publics ou encore les actes d'engagement
d'agents de la fonction publique territoriale.
Les procdures de contrle budgta ire sont dclenches dans cinq hypothses : lorsque le budget
local n'a pas t adopt dans les dlais, lorsque le budget ou le compte administratif prsente un
dsquilibre, lorsque le compte administratif n'a pas t adopt dans les dlais et enfin lorsqu'une
dpense obli gatoire n'a pas t inscrite au budget de la collectivit concerne.
120 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Pour l'essentiel, ces procdures sont actionnes par le reprsentant de l'tat M ais dans l'hypo-
thse d'une dpense obligatoire non inscrite au budget local, la possibilit de saisir la chambre
rgionale des comptes est tendue au comptable concern ainsi qu' toute personne y ayant
intrt.

Budget non adopt dans les dlais


En application du principe d'a nnualit budgtaire, chaque collectivit locale doit tre dote d'un
budget au 1"' janvier de l'exercice budgta ire auquel il s'applique. Ma is dans la dtermination du
montant de ses recettes, le budget local dpend de la loi de finances de l'anne. Il en va ainsi :
- dans l'valuation du montant des dotations que la collectivit locale peut valablement esprer
recevoir de l'tat ;
- mais galement dans l'valuation de ses recettes fiscales ds lors que le lgislateur est seul
comptent en matire d'impositions de toute nature.
L'hypothse est loin d'tre thorique et l'illustration peut tre faite de la suppression de la vignette
sur les vhicules terrestres moteur opre par la loi de finances pour 2001 ou encore la suppres-
sion de la part rgionale de la taxe d'habitation opre par la loi de finances rectificative pour
2000.
Ces particularits ont conduit amnager, au niveau local, le principe d'annua lit en imposant
aux collectivits territori ales l'obligation d'adopter leur budget pour le 31 mars de l'exercice
auquel il s'a pplique. Ce dlai est repouss au 15 avril lorsque l'exercice budgtaire considr cln-
cide avec une anne de renouvellement lectoral.
Cet amnagement du dlai d'adoption du budget local s'accompagne d'une procdure de
contrle budgtaire destine remdier la situation extrme d'un budget qui ne serait pa s
adopt aux dates fixes des 31 mars et 15 avril. L'article L. 16122 du CGC T prvoit ainsi que lors-
qu'une collectivit locale n'est pa s dote d'un budget aux dates fixes, le reprsentant de l'tat
saisit sans dlai la chambre rgiona le des comptes qui, dans le mois, et par un avis public,
formule des propositions pour le rglement du budget. Ce dernier dlai n'est toutefois pas imp-
ratif et son irrespect n'a pas pour effet d'entraner l'illgalit de l'avis rendu.
Suite aux propositions formules par la chambre rgionale des comptes, le reprsentant de l'tat
dispose d'un dlai de vingt jours pour rgler d'office le budget, par arrt prfectoral. Ce dlai
n'est toutefois pas impratif etson inobservation n'a pa s pour effet de vicier la procdure ni de
retirer au reprsentant de l'tat les pouvoirs qu'il dtient en matire de rglement d'office d'un
budget en dsquili bre.
Si le prfets' carte de ces propositions, il assortit sa dcision d'une motivation expli cite.
CHAPITRE 13 - L'intervention de la chambre rgionale des comptes 121

Budget adopt en dsquilibre


L'absence d'quilibre jusfie la saisine de la chambre rgionale des comptes par le reprsentant de
l'tat Ainsi, et aux termes des dispositions de l'article L. 16125 du CGCT, lorsque le budget d'une
collectivit territoriale n'est pas vot en quilibre rel, la chambre rgionale des comptes, saisie par
le reprsentant de l'tat dans un dlai de trente jours compter de la transmission, constate le
dsquilibre, propose la collectivit territoriale, dans un dlai de trente jours, les mesures nces-
saires au rtablissement de l'quilibre budgtaire et demande l'organe dlibrant une nouvelle
dlibration.
La nouvelle dlibration, recfiant le budget initial, doit intervenir dans un dlai d'un mois
compter de la communication des propositions de la chambre rgionale des comptes. Si l'organe
dlibrant ne s'est pas prononc dans le dlai prescrit, ou si la dlibration prise ne comporte pa s
de mesures de redressement juges suffisantes par la chambre rgionale des comptes, le budget
est rgl et rendu excutoire par le prfet
Si le prfets' carte de ces propositions, il doit assortir sa dcision d'une motivation explicite.

Compte administratif adopt en dsquilibre


Aux termes de l'article L. 1612-14 du CGCT, lorsque l'arrt des comptes des collectivits territo-
riales fait apparatre, dans l'excution du budget, aprs vrification de la sincrit des inscriptions
de recettes et de dpenses, un dficit ga l ou suprieur 1O% des recettes de la section de fonc-
tionnement s'il s'agit d'une commune de moins de 20000 habitants et 5 % dans les autres cas,
la chambre rgionale des comptes, saisie par le reprsentant de l'tat, propose la collectivit
concerne, les mesures ncessaires au rtablissement de l'quilibre budgtaire, dans le dlai d'un
mois compter de cette saisine.
Lorsque le budget d'une collectivit dcentralise a fa it l'obj et de ces mesures de redressement. le
reprsentant de l'tat transmet la chambre rgionale des comptes, le budget primitif relatif
l'exercice suivant
Si, lors de l'examen de ce budget, la chambre rgionale des comptes constate que la collectivit
concerne n'a pas pris de mesures suffisantes pour rsorber ce dficit. ell e propose, dans un
dlai d'un moi s, les mesures ncessaires au reprsentant de l'tat. Celui<i rgie alors le budget
et le rend excutoire. S'il s'carte des propositions formules par la chambre rgionale des
comptes, il doit assortir sa dcision d'une motivation explicite.
122 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Compte administratif non vot dans les dlais


En application des dispositions de l'article L. 1612-12 du CGCT, le compte administratif doit tre
vot par l'organe dlibrant au plus tard le 30 juin de l'anne suivant l'exercice auquel il se
rapporte. Ce compte est adopt si une majorit des voix ne s'est pas dgage contre son
adoption.
Lorsque le compte administratif est rejet par l'assemble dlibrante, la chambre rgionale des
comptes est saisie sans dlai par le reprsentant de l'tat Par un avis, elle doit se prononcer sur
la conformit du projet de compte administratif avec le compte de gestion tabli par le comptable.
Ce dispositif se complte de la possibilit pour le reprsentant de l'tat de saisir la chambre rgio-
nale des comptes dans l'hypothse o le compte administratif qui doit avoir t transmis aux
services prfec1oraux au plus tard 15 jours aprs son adoption, ne l'a pas t (art L. 1612-13,
CGCD. Dans ce cas, le reprsentant de l'tat saisit, selon la procdure prvue par
l'article L. 1612-5 du CGCT, la CRC du plus proche budget vot par la collec1ivit terri toriale.

Dpense obligatoire non inscrite au budget local


Lorsque les crdits ncessaires au paiement d'une dpense obligatoire n'ont pas t inscrits au
budget local, il est possible de fa ire intervenir la cha mbre rgionale des comptes aux fins d'en
obtenir le paiement.
Dans ces quatre hypothses prcdemment dcrites de contrle budgta ire, la procdure est
initie sous la seule autori t du reprsentant de l'tat L'origi na lit de la procdure de contrle
budgtaire d'inscription d'office d'une dpense obligatoire rside dans la possibilit, outre le
prfet, pour tout comptable public concern ainsi que pour toute personne y ayant intrt, de
saisir la chambre rgionale des comptes (art L. 1612-15, al. 2, CGCD.
Engage, la procdure de contrle budgtaire suppose que la chambre rgionale des comptes se
prononce sur le caractre obligatoire de la dpense et apprcie, ensuite, si les crdits figura nt au
budget sont inexistants ou insuffisants pour couvrir cette dpense. Lorsque la chambre rgionale
des comptes a constat le caractre obligatoire de la dpense, elle est juridiquement tenue
d'a dresser une mise en demeure la collec1ivit concerne. Si, dans un dlai d'un mois, cette
mise en demeure n'est pas suivie d'effet. la chambre rgionale des comptes demande au repr-
sentant de l'tat d'inscrire cette dpense au budget et propose, s'il y a lieu, la cration de
ressources ou la diminution de dpenses facultatives destines couvrir la dpense obligatoire.
CHAPITRE 13 - L'intervention de la chambre rgionale des comptes 123

0 Le contrle de la gestion exerc par les chambres


rgionales des comptes
Le contrle de la gestion porte sur la rgularit des actes de gestion, sur l'conomie des moyens
mis en uvre etsur l'valuation des rsultats obtenus par rapport aux objectifs fixs par l'assem-
ble dlibrante. L'opportunit de ces objectifs ne peut fa ire l'objet d'observations (art. L. 2 11
8, CJF).

L'tendue des comptences des chambres rgionales des comptes


Ainsi qu'il rsulte du Code des juridictions financires, les comptences des chambres rgionales
des comptes s'entendent:
- de la vrification de l'emploi rguli er des crdits, fonds et valeurs (art L. 2 11 -3, C.jur. fin.);
- de la vri fication des comptes des organi smes et de leurs filiales recevant un concours financier
des collectivits territoriales ou dans lesquels elles dtiennent la majorit du capital ou des voix
ou exercent un pouvoir prpondrant de dcision ou de gestion (art. L. 2 11 -4 et 5, C. jur. fin.);
- du contrle des organismes similaires ceux viss l'article L. 111 7 (art. L. 2 11 -6, C. jur. fi n.);
- de l'examen de la gestion des collectivits territoriales et des organismes dont les comptes sont
soumis aux jugements des chambres rgionales des comptes concernes (art. L. 2 11 -8, C. jur.
fin.);
- du contrle des comptes et examen de la gestion des GIP au sein desquels les collectivits terri-
toriales ou leurs tablissements dtiennent plus de la moiti du capi tal ou des voix au sein des
organes dlibrants ou y exercent un pouvoir prpondrant de dcision ou de gestion (art
L. 2 11 -9, C. jur. fin.).
Pour ces champs de comptence, la chambre rgionale des comptes procde aux vrifications
ncessaires selon un programme de travail prtabli et adresse des observations sur la gestion
contrle.

L'mission de rapports d'observations


Le contrle de la gestion, tel qu'il est exerc par les chambres rgionales des comptes, s'entend d'un
examen de la gestion des coll ectivits territoriales et de leurs tablissements publics (art. L. 2 11 -8,
C. jur. fin.) s'exerant essentiellement au moyen de rapports d'observations, tout d'abord provisoires
et notifies aux seuls intresss puis dfinitives, au terme d'une procdure contradictoire.
Pour l'essentiel, ces rapports d'observations sont adresss des lus locaux - 87 % du total des
observations dfinitives. Pour les autres, sont concerns des dirigeants d'hpi taux et autres
124 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

ta bli ssements sanitaires et sociaux, des offices publics d'HLM, des tablissements publics locaux
d'enseignement (Rapport Cour des comptes 2000).
Lorsqu'elles sont devenues dfinitives, les observations sont communiques par l'excutif de la
collec1ivit concerne son assemble dlibrante, ds sa plus proche runion. Ainsi que le
prcise l'articl e L. 241-11 du Code des juridictions financires, le rapport d'observations doit tre
inscrit l'ordre du jour de l'assemble dlibrante, joint la convocation adresse chacun des
membres de l'assemble et doit donner lieu dbat
Les observations perdent ainsi leur caractre confidentiel pa rtir du moment o elles ont t
transmises ou auraient dO l'tre l'assemble dlibrante concerne.
Par suite, ces mmes observations dfinitives sont communicables aux administrs.
L'excution des budgets publics

Chapitre 14 L'excution des oprations de dpenses et de recettes 127


Chapitre 15 Le contrle exerc par le juge financier 139
L'excution
des oprations
de dpenses
et de recettes
L'excuti:Jn des oprations de dpenses et de recettes requiert l'inteNention de
deux protagonistes essentiels: fordonnateur et Je comptable pub6c - le premier
en ce qu'il dtient Je pouvoir de dcision en matire budgtaire, Je second est
seul comptent pour manier (encaisser et dcaisser) les deniers publics.

ru etLesdeacteurs de rexcution des oprations de dpenses


recettes
L'excution des oprations de dpenses et de recettes suppose l'intervention de deux acteurs:
l'ordonnateur et le comptable public.

Les qualits d'ordonnateurs et de comptables


a) Les ordonnateurs
Est qualifi d'ordonnateur toute personne ayant qualit, au nom de l'tat, d'une collectivit ou
d'un ta/:Jissement public, pour contracter, constater, liqtider une crance ou une dette, ou
encore pour ordonner, sdt le recowrement d'une crance, sdt le paiement d'une dette
(Devaux, La comptabilit pu/:Jique, PUF 1957).
1) Le pouvoir finander dvolu /'ordonnateur
Le pouvoir dvolu l'ordonnateur est essentiel en matire de dpenses puisqu'il se prsente
comme l'autori t administrative habilite engager les finances publiques. Au travers des tapes
128 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

de la dpense publique (engagement. li quidation et ordonnancement) qui relvent de sa comp-


tence, l'ordonnateur est habili t dcider de l'opportunit, du montant et du moment de la
dpense sous rserve des contrles qui sont exercs sur lui : contrle du comptable au stade du
paiement de la dpense, contrle de la Cour des comptes ou des chambres rgionales des
comptes dans le cadre du contrle de la gestion (d Chapitres 1O et 1J') et contrle de la Cour de
discipline budgtaire et financire (d. Chapitre 15).
Sont des ordonnateurs, les ministres, maires, prsidents des conseils rgionaux et gnraux, di rec-
teurs d'tablissements publics mais galement tout administrateur dot par dlgation ou en
qualit de supplant de ce pouvoir financi er. Ceci conduit distinguer les ordonnateurs principaux
des ordonnateurs secondaires.
Par principe, l'ordonnateur est dit principal lorsque les autorisations budgtaires accordes par
l'assemble dlibrante (Parlement. conseil municipal...) lui sont directement adresses.
Les ordonnateurs secondaires assistent l'ordonnateur principal dans la ralisation des oprations
de dpenses et de recettes. Ils reoivent. cet effet, dlgation de crdits de l'ordonnateur
principal.
2) Globalisation et fongibilit des crdits
Avec la LOLF, le pouvoir de dcision reconnu l'ordonnateur prend une signification supplmen-
taire ds lors que le gestionnaire doit s'engager, dans l'emploi des crdits, sur des objectifs
atteindre et en supporte la responsabilit au regard des rsultats obtenus.
Dans ce cadre, le gestionnaire di spose d'une libert de gestion dans l'emploi des crdits au travers
des notions de globalisation et de fongibilit. En effet. dsormais, le gestionnaire se voit doter
d'une enveloppe globale de crdits (globalisation des crdits) qu'il doit employer dans la perspec-
tive de ralisation des obj ectifs qui lui ont t fixs.
Pour ce faire, au sein de cette enveloppe globa le, les crdits sont fongibles les uns par rapport aux
autres. En effet. la prsentation des crdits au sein du programme est indicative et laisse ainsi une
plus grande libert au gestionnaire da ns l'utilisation des moyens qui leur ont t allous.
Le programme devient une enveloppe globale au sein de laquelle le gestionna ire peut imputer
diffremment les crdits qui lui ont t accords - aux fins ultimes de ralisation des objecfs qui
lui ont t assigns. Les crdits deviennent ainsi fongibles les uns par rapport aux autres - des
crdits d'investissement pouvant tre tra nsforms en crdits de fonctionnement et inversement
Cette fongibilit des crdits doit permettre au gestionnaire de reventiler les crdits entre les diff-
rents titres du programme en fonction des besoins.
Cette libert accorde au gestionnaire au travers de la globali sation et de la fongibili t des crdits
trouve nanmoins une limite avec la gestion des crdits de personnel. En effet, l'article 7 de la
CHAPITRE 14 - L'excution des oprations de dpenses et de recettes 129

LOLF indique que si la prsentation des crdits par titre est indicative, en revanche, s'agissant des
crdits ouverts sur le titre des dpenses de personnel de chaque programme, ils constituent le
plafond des dpenses de cette nature.
Autrement dit, la fongibilit des crdits est asymtrique. Il est possible de prlever sur le titre
dpenses de personnel pour abonder un autre titre du programme, en revanche, l'inverse n'est
pas possible : les crdits de personnel de chaque programme ne peuvent tre majors par des
crdits relevant d'un autre titre.
En raison de leur poids dans le budget de l'tat fjusqu' 40 %), les dpenses de personnel consti-
tuent un enjeu majeur de la gestion publique. Ceci justifie le traitement particulier dont elles font
ainsi l'objet. Dans cette mme logique de matrise de la dpense de personnel, la LOLF prvoit
galement un plafonnement des autori sations d'emplois rmunrs par l'tat, fix par ministre.
Ce dispositif rpond une double proccupation :
- assurer au gestionnaire une libert d'utili sation des moyens mis sa disposition grace une
globalisation des crdits et des emplois;
- au regard de l'enjeu financier que reprsentent les dpenses de personnel, garantir la matrise
de ces dpenses par un systme de double plafonnement en crdits par programme et en
emplois par ministre et viter, en dfinitive, ainsi que le relve P. Lamy, que la libert offerte
aux gestionnaires de crdits se traduise par une multipication des ll?Crutements, qui engagerait
l'avenir des finances pul:Jiques sur plusieurs dizaines d'annes (Lamy Philippe, Commentaire de
/'artide 7 de la LOLF, in La rforme du budget de l'tat, La loi organique relative aux Ids de
finances, LGDJ 2000 p. 57).

b) les comptables publics


Est comptable public, tout fonctionnaire ou agent ayant quali t pour effectuer au nom de l'tat,
des collectivits ou des tablissements publics, des oprations de recettes ou de dpenses ou de
ma niement de titres soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde soit par virement
interne d'critures, soit encore par l'intermdiaire d'autres comptables publics.
Le comptable public peut galement se dfinir au travers de ses attributions de pa iement des
dpenses, de recouvrement des recettes, de conservation des fonds et valeurs appartenant ou
confis des organismes publics ...
L'tat, les collectivits territoriales et leurs tabli ssements publics sont dots de comptables publics
qui sont chargs du maniement des deniers de la ca isse publique dont ils tiennent la comptabilit.
Parmi ces comptables, certains rpondent une appell ation spcifique: receveurs des impts,
receveurs des droits de douane, percepteur...
130 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Chaque anne, le comptable public est tenu d'adresser au juge des comptes dont il relve (Cour
des comptes ou chambre rgionale des comptes) sa comptabilit. A la suite, le juge des comptes
est amen vrifier la rgularit de la comptabilit du comptable public et, le cas chant, mettre
en jeu sa responsabi lit (d. Chapitre 15).

Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables


publics
nonce par l'ordonnance des 14 et 17 septembre 1822, la rgle de sparation des ordonnateurs
et des comptables est toujours d'actualit. Cette rgle rend incompatible les fonctions d'ordonna
teur et de comptable. Cette rgle se prsente comme un principe essentiel au droit de la compta
bilit publique dont la mconnaissance peut tre sanctionne.
Ce principe a t nonc en vue de limiter les risques de corruption et de concussion. Il se jusfie
galement en raison de l'incomptence de certains ordonnateurs (notamment locaux) en matire
de comptabili t publique. Le comptable public est alors le garant de la rgulari t des oprations
projetes par l'ordonnateur.
La juxtaposition des comptences de l'ordonnateur et du compta ble public doit permettre, par
confrontation, d'apprcier la rgularit des comptabilits tenues, d'une part, par le comptable
(compte de gestion) et. d'autre pa rt, par l'ordonnateur (compte administratif). Le rapprochement
de ces deux comptabilits doi t conduire mettre en vidence les ventuelles irrgularits.
Comme tout principe, celui de sparation des ordonnateurs et des comptables connat un certain
nombre de tempraments qui permettent, en certaines hypothses, d'en contourner l'application.
a) Les amnagements au principe de sparation des ordonnateurs
et des comptables
Parce que le principe de sparation des ordonnateurs et des compta bles peut s'avrer lourd d'ex-
cution en pratique, des amnagements ont t envisags.

Rgie financire La rgie permet de confier une personne n'ayant pas la qualit de comptable
public, la capacit de liquider et de manier l'argent public.
La rgie est dite d'avance lorsqu'elle constitue un amnagement la
procd ure d'excution de la dpense publique. Elle est dite de recettes
lorsqu' il s'agit d'amnager la procdure d'excution de la recette publique.
PSOP- Paiement sans Il appartient au ministre des finances d'tablir la liste des dpenses qui peuvent
ordonnancement tre payes SOP. L'exemple peut tre donn des rmunrations des
pralable fonctionn aires.
CHAPITRE 1 4 - L'excu tion des oprat ions de dpenses et de recettes 131

Amnagement par Il s'agit d'autoriser une personne publique ou prive percevoir des recettes en
voie d'habilitation lieu et place d'une collectivit. La perception de la recette suppose qu'un titre
lgal soit accord en vue de la ralisation d'oprations de dpenses et de recettes.

b) La sanction de la mconnaissance du principe de sparation des ordonnateurs


et des comptables: la gestion de fait
La gestion de fait ou comptabilit de fa it exprime la situation au terme de laquelle la rpartition
des comptences telle que prvue dans l'application du principe de sparation des ordonnateurs
et des comptables, n'a pas t respecte. Dans ce cas, une personne (physique ou morale, ordon-
nateur ou tiers) se sera comporte comme un comptable public et de fait. doit tre quai ifie de
comptable... de fait
L'ide est alors que si les deniers avaient t manis rgulirement. ils auraient t soumis, pour
leur contrle, au juge des comptes. Afin de rtablir l'orthodoxie comptable, il revient au juge des
comptes de juger la comptabilit de fait, ce qui conduit ce que d'autres que le comptable de
droit, soient justiciables du juge des comptes: l'ordonnateur mais galement des tiers, personnes
physiques (directeurs de banque, notaires, chefs d'entreprises, prsidents d'associations ...) ou
morales (socits, associations...).
Lorsqu'une personne est reconnue comptable de fait, elle doit rendre ses comptes au juge des
comptes.
L'examen de la comptabilit par le juge des comptes peut conduire ce dernier mettre le comptable
de fait en dbet. Le dbet consiste obtenir du comptable de fait qu'il rembourse les sommes i ndO-
ment manies. Le montant du dbet peut toutefois tre rduit dans l'hypothse o la gestion de fait
a t pratique dans un but d'intrt gnral (gestion d'une crche, rfection d'une route...).
En revanche, lorsque la gestion de fait a t pratique des fins prives (rmunrations compl-
mentaires, paiement de charges personnelles ...). c'est la totalit des sommes manies qui est
mise la charge du comptable de fa it laquelle s'ajoute une amende pour gestion de fait. Le
juge des comptes est, en effet, habilit sanctionner l'immixtion irrgulire dans les fonctions de
comptable de droit

III Les modalits administratives et comptables d'excution


des oprations de dpenses et de recettes
En matire de dpenses, comme en matire de recettes, l'application du principe de sparation
des ordonnateurs et des comptables condui t ce que chacun de ces acteurs agisse dans le ca dre
132 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

des comptences qui leur ont t attribues. La frontire tablie par ce principe induit que celui
qui dcide (de l'engagement de la dpense ; du recouvrement d'une recette) ne soit pas celui qui
ma nie les sommes correspondantes. Et inversement. que celui qui est charg du maniement des
deniers publics n'ait aucune comptence pour dcider de l'emploi de l'argent public.

L'excution des oprations de dpenses


L'excution de la dpense publique rpond un schma tabli portant rpartition des comp-
tences entre l'ordonnateur et le comptable.
Le processus de la dpense publique suppose un engagement, une liquidation, un ordonnance-
ment et enfin un paiement de ladite dpense. Parmi ces diffrentes oprations, seules les trois
premires sont du ressort de l'ordonnateur, le comptable tant tenu du paiement.

a) La phase administrative de l'excution de l'opration de dpense


Trois tapes administratives sont ncessaires la ralisation d'une opration de dpense: l'enga
gement, la li quidation suivie de l'ordonnancement de la dpense par l'ordonnateur comptent
1) Engagement
L'engagement constitue la premire ta pe de la procdure d'excution de la dpense publique. Il
signale la phase par laquelle un organisme public cre ou constate son encontre une obligation
de laquell e rsultera une charge.
L'engagement de la dpense publique ne peut tre le fait que de l'ordonnateur comptent Il
appartient au comptable public, au stade du paiement, de vrifier la qualit d'ordonnateur et, le
cas chant, de refuser de procder au paiement
2) Liquidation
A l'engagement de la dpense publi que, succde une procdure de liquidation (puis d'ordonnan-
cement), ncessaire la ralisation administrative de l'opration de dpense.
La liquidation a pour objet de vrifier la ralit de la dette et d'arrter le montant de la dpense.
Effectue par les services de l'ordonnateur, la li quidation est le pralable ncessaire l'ordre de
paiement adress au comptable public.
La liquidation suppose la constatation du service fait. Ainsi, tout fonctionnaire ayant satisfait aux
obligations qui lui incombaient, doit percevoir l'intgralit du traitement qui lui est dO. Il en va de
mme pour le cocontractant de l'administration qui a droit obtenir le paiement des prestations
ds lors qu'elles ont t excutes.
CHAPITRE 14 - L'excution des oprations de dpenses et de recettes 133

La liquidation suppose galement que le montant de la dpense soit dtermin. Ceci fait. l'ordon-
nateur est tenu de procder la liquidation de la dpense.
3) Ordonnancement
L'ordonnancement est l'acte administratif donnant. conformment aux rsultats de la liquidation,
l'ordre de payer la dette de l'organisme public.
Ordonnancement ou mandatement de la dpense publique: ce vocabulaire peut tre utilis de
ma nire indistincte pour voquer cette 3et derni re tape de la procdure administrative d'ex-
cution de la dpense publique.
Dans la pratique, le terme d'ordonnancement est rserv l'administration centrale tandis que le
terme de mandatement sera prfr dans le cadre des administrations dconcentre et
dcentralise.
b) la phase comptable de l'excution de l'opration de dpense
Aux trois tapes administratives de l'excution de la dpense publi que (engagement, liquidation et
ordonnancement) succde la phase comptable du paiement.
Le paiement est l'acte par lequel l'organisme public se libre de sa dette. Seul un comptable public
peut valablement procder au paiement d'une dpense publique. Mais avant de procder au paie-
ment, le compta ble public doit galement accomplir certains contrles.
Parmi ces contrles, le comptable public doit s'assurer:
- de la qualit de l'ordonnateur ou de son dlgu;
- de la disponibilit des crdits;
- de l'exacte imputation des dpenses;
- de la validit de la crance quant l'exactitude des calculs de liquidation et la justification du
service fait;
- du caractre libratoire du rglement
Les contrles effectus par le comptable public, le sont sur la base des pices justificatives
produites par l'ordonnateur, sous la responsabilit de ce dernier. Pour cette raison, ces pices
bnficient d'une prsomption de rgularit. Ensuite, le comptable publi c peut procder au
paiement
Dans le cadre de l'ordonnance de 1959, le contrle exerc par le comptable public tait un
contrle systmatique de la dpense publique au travers de ses trois tapes administratives. Dsor-
mais, avec la LOLF, les contrles ports sur la dpense publique se font gomtrie variable avec
une intensit module en fonction de la nature de la dpense contrle. Ce nouveau mcanisme
134 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

de contrle se prsente comme un contrle hira rchis de la dpense (d. infra). Mais qu'il soit
exhaustif ou ponctuel, le contrle comptable de la dpense publique prsente une finalit
commune: en garantir la rgularit.
L'excution de la dpense publique se concrtise au travers du paiement effectu par le
comptable public, point de ponctuation de cette procdure d'excution. Mais l'hypothse peut
s'envisager, qu'au terme des contrles qu'il a effectus, le comptable public se refuse procder
au paiement. Le refus ainsi oppos doit l'tre dans certaines hypothses prcises et ne peut tre
outrepass par l'ordonnateur au moyen d'une rquisition de paiement, que dans certa ins cas stric-
tement dtermins. La phase comptable de l'excution de l' opration de dpense n'exclut donc
pas l'intervention de l'ordonnateur : la suite d'un refus de paiement formul par le comptable
public, l'ordonnateur peut requrir ce dernier et obtenir que le crancier soit pay en dpit du
refus comptable.
En principe, lorsque le comptable accomplit une opration de dpense, il en supporte la responsa-
bilit raison des irrgularits constates. Cette responsabilit peut toutefois tre carte, alors
mme que des irrgularits auraient t dceles, ds lors que, pour les oprations concernes,
le compta ble public peut produire un ordre de rquisition manant de l'ordonnateur comptent
Trs concrtement, lorsqu' l'occasion de l'exercice de son contrle, le comptable public constate
des irrgulari ts, il est tenu de procder la suspension de la procdure de paiement et d'en
informer l'ordonnateur. Ce dernier peut. soit procder aux rgularisations ncessaires, soit user
de son pouvoir de rquisition et ordonner au comptable de payer. L'uti lisation par l'ordonnateur
de son pouvoir de rquisition a pour effet de dcha rger le comptable public de toute responsabi
lit pour les oprations concernes et. autrement envisag, de transfrer l'ordonna teur la
responsabilit de ces oprations. Cette responsabilit sera alors recherche devant la Cour de
discipli ne budgtaire et financire (d. Chapitre 15).

L'excution des oprations de recettes


En fonction de la nature de la recette recouvrer, les modalits de recouvrement diffrent. Peuvent
ainsi tre distingues les recettes fiscales et domaniales ainsi que les amendes et autres condamna-
tions pcuniaires (soumises des rgimes spcifiques de recouvrement) par opposition aux
cra nces publiques ordinaires soumises une procdure standardise et recotNres au moyen de
titres de recettes tels qu'ordre de (re)versement, tat excutoire ou encore arrt de dbet.
Selon le schma sta ndard, l'excution des oprations de recettes peut se rsumer en trois tapes:
- un acte juridique crateur de la crance (loi, rglement, contrat..);
- une opration de liquidation de la cra nce et d'mission de l'ordre de recette correspondant;
- et l'encaissement par le comptable public du montant de la recette.
CHAPITRE 1 4 - L'excution des oprat ions de dpenses et de recettes 135

Peut ainsi tre dgage, l'instar de la procdure d'excution des oprations de dpenses, une
pha se administrative laquelle succde une phase comptable.
Les contrles exercs par le comptable public, en la matire, sont nettement moins prononcs que
ne le sont ceux exercs en matire de dpenses. L'explication rside dans l'intrt des dbi teurs
exercer, eux-mmes, un contrle effectif l'gard de la somme qui leur est rclame. Il est bien
vident que le compta ble public ne peut compter que sur lui-mme, en matire de dpense,
pour s'assurer de la rgularit de l'opration ralise: une dpense paye tort a, en effet, peu
de chances d'tre rembourse spontanment.. En revanche, en matire de recettes, le comptable
public peut compter sur le dbiteur pour que celui-ci ne paye pas plus qu'i 1ne doit..

III Les contrles exercs par le comptable public


Telles qu'elles viennent d'tre voques les comptences du comptable public conduisent ce
dernier tenir une comptabi lit en recettes et/ou en dpenses et exercer sur ces dernires un
minimum de contrles avant de procder aux encaissements et dcaissements correspondants.
Un rle essentiel imparti au comptable public pour lequel il supporte une responsabilit pcuniaire
et personnelle devant le juge des comptes ds lors que ce dernier aura constat une irrgularit
dans la tenue de sa comptabilit.
Ces contrles sont effectus par le comptable public sur pices. Il apparti ent l'ordonnateur de
produire au comptable les pices jusficatives ncessaires et ce dernier d'en apprcier la rgula-
rit avant de matrialiser compta blement l'opration.
Ces pi ces justificatives ne sont toutefois pas ncessa ires pour les dpenses d'un montant inf-
rieur 225 euros (ar~l du 27 fvrier 1989, JO 16 mars p. 3434 - Conversion rsultant de
/'ordonnance n2000916 du 19 septembre 2000, portant adaptation de la valeur en euros de
certains montants exprims en francs dans les textes lgislatifs, JO 22 septembre).

Le contrle de la dpense publique


Le contrle de la dpense publique est un contrle de la rgularit de la dpense.
Avec la LOLF, ce contrle de rgulari t n'est plus systmatique mais concerne la dpense selon un
schma de contrle partenarial et hirarchis de la dpense.

a) Le contrle de la rgularit de la dpense


Avant d'ouvrir sa caisse pour procder au paiement d'une dpense, le comptable public est tenu de
s'assurer de la rgularit de cette dpense au moyen des pis justificatives qui lui ont t transmises.
136 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Si ces pices s'avrent tre irrgulires ou contra dictoires, le comptable public est tenu de
suspendre le paiement.
Le comptable public exerce un contrle de rgularit de la dpense, indpendamment de toute
apprciation de la lgalit interne de celle-ci . Le comptable public n'a pas, en effet, se faire
juge de la lgalit interne des actes administratifs l'origine de la dpense.
Le juge des comptes en tire les consquences en estimant qu'un comptable public ne saurait
s'opposer au paiement d'une dpense engage sur la base d'une dlibration dont la nullit n'a
pas encore t prononce par le juge administratif.
Lorsque le comptable public constate une irrgularit, le comptable public est tenu de suspendre
le paiement et d'en informer l'ordonnateur concern. Ce dernier a nanmoins la possibilit
d'luder le refus de paiement oppos, en faisant usage de son pouvoir de rqui sition (d. supra).
b) le contrle hirarchis de la dpense
La mise en uvre de la LOLF a gnr la mise en place d'un contrle hirarchis de la dpense
publique. Dans ce cadre, les contrles comptables se font plus ou moins intensifs en fonction des
risques prsents par la dpense engage.
Dsormais, le contrle de la dpense s'effectue par sondage. Le rfrentiel recense les dpenses
devant obligatoirement faire l'objet d'un contrtJe a priori et exhaustif. Pour les dpenses dont les
risques et les enjeux apparaissent comme incompatibles avec une approche par sondage ou un
contrle a posteriori, Je rfrentiel impose un contrle a priori et exhaustif; sont priocipa/ement
concerns, les marchs publics. Ensuite Je rfrentiel fixe Je niveau de risque acceptable qui auto-
rise Je contrtJe par sondage. Le prindpe retenu est de considrer que Je niveau de risque est inac-
cepta/:Je, lorsque les anomalies patrimoniales (par exemple les erreurs de liquidation) dpassent
2 % en volume. Ce taux d'aooma/ies patrimoniales significatives (...) constitue ainsi un critre
objectif permettant de dfinir, par gestionnaire, la possibilit de hirarchiser les contrles pour
une nature de dpense cbnne (Bassres Jean, RF fin. pub/. 2005, n 89 p. 166).
Ainsi, en fonction des risques, les contrles sont optimiss pour les dpenses sensibles et limits
pour les dpenses rptitives et de fa ibl es montants.
Ce contrle hirarchis doit s'effectuer dans un cadre partenarial (contrle partenari al) de manire
valoriser les bonnes pratiques: le comptable adaptera donc galement ses contrles en fonction
de l'effica cit dont font preuve les services de l'ordonnateur en matire d'excution de dpenses
et de recettes. Cette dimension du contrle se focalise sur le lien de confiance qui va s'tablir
entre l'ordonnateur et le comptable et doit conduire une personnalisation des contrles: les
ordonnateurs dont les services auront donn lieu remarques de la part du comptable verront
leurs oprations de dpenses et de recettes plus systmatiquement contrles.
CHAPITRE 14 - L'excution des oprations de dpenses et de recettes 137

Le contrle de la recette publique


Par nature, les contrles que le comptable public est amen effectuer en matire de recettes
s'avrent tre moins prononcs qu'en matire de dpenses. Il n'en demeure pas moins qu'avant
de procder l'encaissement d'une recette publique, le comptable est tenu de contrler l'autorisa
tion de percevoir la recette (selon les conditions prvues pour chaque catgorie d'organisme public
par les lois et rglements}, la mise en recouvrement des crances de l'organisme public dans la
limite des lments dont il dispose, ainsi que la rgularit des rductions et des annulations
d'ordre de recette - ainsi que le prvoit l'article 19 du dcret relatif la Gestion budgta ire et
comptable publique.
Le comptable public doit. par ailleurs, dans le recouvrement de ces recettes publiques, faire toutes
les diligences ncessaires pour la perception de ces recettes publiques.
La responsabilit du comptable public sera engage ds lors (...) qu'une recette n'a pas t
recouvre - art. 60-IV loi n 63 156 du 23 fvrier 1963. Ceci implique, pour le comptable public,
qu'il exerce, en temps utile, les diligences ncessaires au recouvrement de la crance. cet effet, il
lui appartient de procder au recouvrement amiable, et en cas d'chec, au recouvrement forc des
crances publiques. Le recouvrement forc s'effectue sur la base d'un titre de recette revtu de la
force excutoire lequel permet au comptable de recourir aux voies d'excution du droit commun
pour obtenir le pai ement de la crance (avis tiers dtenteur, saisie-arrt selon les conditions du
droit commun...).
Le contrle exerc
par le juge financier
Les comptences jurtfictionnelles dtenues par Je juge financier que sont la Cour
des comptes, les chambres rgionales et tenitoriales des comptes et la Cour de
discipline budgtaire et financire, conduisent fexercice d'un contrle sur les
acteurs de la dpense et de la recette publique. Comptable~ ordonnateurs et
plus globalement gestionnaires publics supportent une responsabi5t que Je juge
financier est habilit engager.

OJ Le contrle des comptes des comptables publics


Dans l'exercice de leurs comptences juridictionnelles, la Cour des comptes et les chambres rgio-
nales des comptes exercent un contrle sur les comptes des comptables publics. Ces derniers
doivent, en effet, rpondre de leur comptabilit etsupportent, cet effet, une responsabilit
personnell e et pcuniaire devant le juge des comptes.

tendue de la responsabilit pcuniaire supporte par le comptable public


Ainsi qu'il rsulte des dispositions de la loi de finances n63-156 du 23 fvrier 1963: la responsabilit
pcuniaire des comptables publics s'tend toutes les oprations du poste comptable qu'ils dirigent -
cette responsabilit se trouve engage ds lors qu' un dficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a
t constat, qu' une recette n'a pas t recouvre, qu' une dpense a t irrgulirement paye, ou que,
par le fait du comptable public, l'organisme public a dO procder l'indemnisation d'un autre organisme
public ou d'un tiers o u a dO rtribuer un commis d'office pour produire les comptes.

Les comptables publics doivent ainsi justifier, devant le juge des comptes, des contrles qu'ils ont
pu exercer et lorsque ceux-ci s'avrent tre dfa illants, il appartient au juge des comptes de mettre
140 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

la charge du compta ble le montant des sommes manquantes. Ainsi expose, la responsabilit du
comptable public est trs singulire.

Responsabilit en matire de dpenses Responsabilit en matire de recettes


S'il a pay une dpense alors qu'elle n'aurait pas dO S'il a o mis de recouvrer une recette, il sera tenu de
l'tre, le comptable devra combler. de ses deniers combler le manquant constat.
personnels, la perte constate dans la comptabilit
publique qu' il tient.
Consquence : Mise en dbet du comptable public

La svrit appa rente de ce rgime de responsabilit doit toutefois tre tempre plus d'un
titre :
- raison de l'assurance que le comptable public contracte en entrant en fonction, laquelle a
pour objet, justement, de couvrir les risques de mise en dbet ;
- raison de la rquisition dont le comptable public peut fa ire l'objet (d. Chapitre 14);
- en matire de recettes, en justifiant de diligences suffisantes (cf. Oiapitre 14) ;
- raison des dcisions de remise gracieuse qui peuvent tre prononces par le ministre des
finances (d. infra)... Autant d'hypothses aux termes desquelles, le comptable public verra sa
responsabilit personnelle et pcuniaire attnue.
Juridictionnelle, cette procdure de contrle suit le schma contentieux de :
- l'appel devant la Cour des comptes, s'agissant des jugements rendus par les chambres rgio-
nales des comptes;
- la cassation devant le Conseil d'tat s'agissant des arrts rendus par la Cour des comptes.
Ainsi qu'en dispose l'article L. 111 1 du Code des juridictions financires, la Cour des comptes juge
les comptes des comptables publics, sous rserve de la comptence que les dispositions de ce
mme code attribuent, en premier ressort. aux chambres rgionales et territoriales des comptes.
Ces dernires sont comptentes, en application des dispositions de l'article L. 211 1 du code pour
juger, dans leur ressort. l'ensemble des comptes des comptables publics des coll ectivits territo-
riales et de leurs tablissements publics ainsi que les comptes des personnes qu'elle a dclares
comptables de fait (d. Chapitre 14).
Les comptences de la CRC doivent galement se conjuguer avec celles dvolues au comptable
suprieur du Trsor qu'est le directeur gnral des fina nces publiques. Ce dernier est ainsi comp-
tent aux termes des dispositions de l'articl e L. 211 2 du Code des juridi ctions financi res pour
procder l'a purement administratif des comptes des communes dont la population n'excde
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le juge financier 141

pas 5 000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte admi-
nistratif est infrieur 3 000 000 euros. Sont galement soumis apurement administratif les
comptes des tablissements publics de coopration intercommunale regroupant une population
infrieure 10 000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier
compte administratif est infrieur 5 000 000 euros. Sont ga lement concerns les comptes des
associations syndicales autorises et des associations de remembrement, les comptes des tablisse-
ments publics locaux d'enseignement dont le montant des ressources de fonctionnement figurant
au dernier compte financier est infrieur 3 000 000 euros.
Dans ce cadre, le directeur gnral des finances publi ques est habilit dcharger le comptable
public de sa gestion. En revanche, s'il constate une irrgularit dans la comptabilit, il doit trans-
mettre l'examen du compte la CRC, seule comptente pour mettre en dbet le comptable
public. Cet apurement administratif permet d'allger d'autant la charge d'examen de la CRC.

L'exercice de la fonction comptable


Avant d'tre installs dans leur poste comptable, les comptables publics sont tenus de prter
serment par lequel ils jurent de s'acquitter de leurs fonctions avec probit et fidlit et de se
conformer exactement aux lois et rglements qui ont pour objet d'assurer l'inviolabilit et le bon
emploi des fonds publics. La prestation de serment a lieu lors de l'installation du comptable dans
son premier poste comptable devant la Cour des comptes ou la chambre rgionale des comptes
dont il dpend.
Le comptable public est responsa ble du recouvrement des recettes, du paiement des dpenses, de
la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confis l'tat, aux coll ectivits
locales et aux tablissements publics nationaux ou loca ux, du mani ement des fonds et des mouve-
ments de comptes de disponibilits, de la conservation des pices justificatives ainsi que de la
tenue de la comptabi lit du poste comptable qu'il dirige.
Une responsabilit qui le condui t effectuer certains contrles, notamment en matire de
dpenses et de recettes. Des contrles qui, par nature, se prsentent avec beaucoup plus d'acuit
l'gard des dpenses qu' celui des recettes. Ainsi, et s'agissant des premires, le comptable est
tenu de s'assurer de la qualit de l'ordonnateur ou de son dlgu, de la di sponibilit des crdits,
de l'exacte imputation des dpenses aux chapitres qu'elles concernent selon leur na ture et leur
obj et. de la vali dit de la crance quant l'exactitude des calculs de li quidation, la justification
du service fa it. et du caractre 1ibratoire du paiement (art 19 et 20 du dcret relatif la gestion
budgtaire et comptable publi que). Le contrle ainsi effectu par le comptable public ne s'exerce
que sur pices, lesquelles lui sont fournies par l'ordonnateur sous la responsabili t de ce dernier et
bnficient. pour cette raison, d'une prsomption de rgulari t.
142 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

La loi organique du 1"' aoOt 2001 a complt la na ture des contrles effectus par le comptable
public. Dsormais en application de l'article 27, les comptes de l'tat doivent tre rguliers,
sincres et donner une image fidle de son pa trimoine et de sa situation financi re. Et l'article 31
prcise que les comptables publics doivent s'assurer de la sincrit des enregistrements compta
bles et du respect des procdures.

La mise en uvre de la responsabilit du comptable public


Lorsque la comptabilit produite par le comptable s'avre tre rgulire, le juge des comptes
prononce une ordonnance de dcharge (ou une ordonnance de quitus lorsque le comptable sort
de fonctions). Mai s lorsque la responsabilit du comptable public est reconnue, celle-ci sera
engage au moyen d'une mise en dbet ou d'une sanction pcuniaire.
La mise en dbet du comptable public rsulte du constat que les irrgularits commises par le
comptable public ont gnr un prjudice financier au dtriment de la collectivit dont il tient la
comptabilit. Afin de rparer ce prjudice financier, le comptable public sera mis en dbet du
montant des irrgularits constates. En l'absence de prjudice financier, le comptable public
pourra tre condamn au paiement d'une sanction pcuniaire.
La mise en uvre de la responsabilit du comptable public prsente toutefois une particularit. En
droit administratif, on apprend que la thorie du mini stre-juge a disparu avec la jurisprudence
cadot de 1889. M ais la mise en uvre de la responsabilit du comptable public y fait exception.
En effet, le comptable public, s'il peut voir sa responsabilit engage par un arrt de dbet
prononc par le juge des comptes, peut galement voir sa responsabi lit engage par un arrt
de dbet pris par le ministre des finances.
Mise en uvre par le juge des comptes, la responsabilit supporte par le comptable public sera
engage au moyen d'un arrt de dbet fjugement de dbet s'il s'agit d'une dcision prise par une
chambre rgionale des comptes) autrement appel dbet juridictionnel.
Mise en uvre par le ministre des finances, la responsabilit supporte par le comptable public
sera engage au moyen d'un arrt de dbet. autrement appel dbet administratif.

a) Le dbet juridictionnel
Au terme de sa procdure de jugement des comptes du comptable public, le juge des comptes
prononce la mise en dbet du comptable concern au moyen d'une dcision juridictionnelle
susceptible des voies de recours qu'offrent l'appel - s'agissant d'un jugement rendu par une CRC
- et la cassation - s'agissant d'un arrt rendu par la Cour des comptes.
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le j uge financier 143

Ainsi que le soulignent A nne Froment-M eurice et Nicolas Groper, l'examen de la jurisprudence
des juridictions financires montre que les dbets sanctionnent majoritairement la dpense irrgu-
lire, puis par ordre dcroissant, la recette non recouvre, la dpense indue (double paiement.
erreurs de liquidation, paiements sur pices fausses ou sans fondement juridique) et les dficits
ou les manquants dans la caisse l,/JDA 2005, p. 715).

b) le dbet administratif
Bien que la thorie du ministre-juge ait t abandonne par l'arrt Cadot en 1889, les ministres
demeurent juges de la responsabilit des compta bles publics. Certains ministres disposent en
effet de la possibilit de mettre en dbet les comptables publics relevant de leur ministre (dcret
n 64-1022 du 29 septembre 1964 relatif la constatation et l'apurement des dbets des
comptables publics - art 1"'. Dcret n 2005-945 du 29 juillet 2005, art. 3). Bien videmment.
cette comptence s'impose s'agissant du ministre charg des finances l'gard de l'ensemble
des comptables publics - dont il est le supri eur hirarchique.
Les ministres ont galement la possibilit de dlguer cette comptence l'exemple du ministre
charg de l'ducation nationale qui peut dlguer au recteur le soin de prononcer un dbet
l'encontre du comptable d'un tablissement publi c local d'enseignement (dcret n 2005-945 du
29 juillet 2005, art. 3).
Afin de conci lier ces comptences concurrentes, le Conseil d'tat a prn une supriorit de
l'autorit de la chose juge par le juge des comptes sur l'autorit de la chose dcide par le
ministre.
Ainsi si la Cour des comptes donne quitus ou dcharge au comptable, sa dcision juridictionnelle
s'impose au mini stre, lequel ne pourra prononcer de dbet administratif. Si l'inverse, la Cour des
comptes prononce un dbet. ce dernier s'impose au ministre, lequel ne peut s'y opposer qu'au
moyen d'une remise gra cieuse (d. infra).
A contrario, le dbet administratif rendu par le ministre des fi nances ne lie en aucune faon le
juge des comptes. Ce qui ne l'empche pas de confirmer, le cas chant. les dbets prononcs.

c) La sanction pcuniaire
Avant la loi de finances pour 2012 du 28 dcembre 20 11 , la responsabilit du compta ble public
ne pouvait tre engage qu'au moyen d'un dbet
Si le dbet correspond au montant des oprations irrgulires, il convient de prciser que ce dbet
ne reflta it pas ncessairement un prjudice financi er. Tel pouvait tre le cas d'une opration irr-
gulire en raison d'une erreur d'imputation qui en tant que telle rvle bien une erreur commise
par l'agent comptable mais qui n'a pas ncessairement occasionn de manque dans sa caisse.
144 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

Dans cette hypothse, le comptable tait toutefois et nanmoins mis en dbet alors mme
qu'aucun prjudice financier n'tait dplorer.
La loi du 28 dcembre 2011 permet dsormais de di stinguer les deux hypothses.
Lorsque l'irrgularit commise aura occasionn un prjudice financier, le comptable est mis en
dbet du montant des sommes correspondantes.
En revanche, lorsque l'irrgularit commise n'aura pas occasionn de prjudice financier, il appar-
tient au juge des comptes de dterminer s'il y a li eu d'infliger au comptable une sanction pcu-
niaire et d'en dterminer le montant

Modifications apportes rarticle60 de la loi du 23fvrier 1963


(responsabilit des comptables publics)
En cas de prjudice financier En l'absence de prjudice financier
Lorsque le manquement du comptable ( ses) Lorsq ue le manquement du comptable ( ses)
obligations(...) a caus un prjudice financier obligations( ...) n'a pas caus de prjudice financier
l'organisme public concern ou que, par le fait du l'organisme public concern, le juge des comptes
comptable public, l'organisme public a dO procder peut l'obliger s'acquitter d'un e somme arrte,
l'indemnisation d'un autre org anisme public ou pour chaque exercice, en tenant compte des
d'un tiers ou a dO rtribuer un commis d'office pour circonstances de l'espce. Le montant maximal de
produire les comptes, le comptable a l'obligation de cette somme est fix par dcret en Conseil d'tat en
verser immdiatement de ses deniers personnels la fonction du niveau des garanties (prises par le
somme correspondante. comptable).

L'attnuation de la responsabilit encourue par le comptable public


Qu'il s'agisse de dpenses ou de recettes, le comptable public peut voir sa responsabilit carte,
ou tout le moins attnue. Une attnuation qui peut s'apprcier, a priori, s'agissant de la rqui-
sition du comptable par l'ordonnateur, de la technique de l'admission en non-valeur ou encore de
l'apprciation des circonstances de force majeure, mais galement a posteriori, raison de la
remise gracieuse dont peut bnficier le comptable public.
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le j uge financier 145

Mise en dbet du comptable public


Hypothses d'attnuation a priori Hypothse d'attnuation a posteriori
de la responsabilit du comptable public: de la responsabilit du comptable public:
- Usage par l'ordonnateur de son pouvoir de - Rem~e gracieuse accorde par le ministre
rquisition
- Adm~sio n en non-valeur d'un e recette
- Circonstances de force majeure

a) Une attnuation a priori de la responsabilit du comptable public


Avant que le juge des comptes ne se prononce, le comptable public peut bnficier d' une att-
nuation de sa responsabilit:
- en matire de dpense raison de l' usage par l'ordonnateur de son pouvoir de rquisition ;
- en matire de recettes au moyen d' une admission en non-valeur.
La responsabilit du comptable public peut ga lement tre attnue raison de circonstances de
force majeure.
1) La responsabilit du comptable public rte raison d'un ordre de rquisition
L'exercice par le comptable publi c de son contrle sur la rgularit des oprations menes par
l'ordonnateur, peut le conduire refuser de payer une dpense. Dans ce cas, l'ordonnateur a la
possibilit de rquisitionner son comptable afin de le forcer au paiement
Cette rquisition a pour effet de dcharger le comptable public de la responsabilit qu'il encourt
ce titre. En effet. il est prvu que les comptables publics ne peuvent tre tenus pour responsables
personnell ement et pcuniairement des oprations qu'il s ont effectues sur rquisition rgulire
de l'ordonnateur.
L'ordonnateur ne peut requrir le comptable (et donc le pai ement) lorsque le refus du comptable
est fond sur l'absence de crdits, sur l'absence de visa du contrleur financier ou sur l'absence
totale de justifications, l'absence du service fait ou le caractre non libratoire du rglement Au
niveau dcentralis, le compta ble est galement tenu de rsister en cas de dfaut de transmission
l'autorit prfectorale.
Dans ces cas, le comptable public est tenu de refuser de dfrer l'ordre de rquisition. dfaut.
sa responsabilit pourra tre engage.
L'usage par l'ordonnateur de son pouvoir de rquisition a une relle incidence sur la responsabilit
encourue par le comptable public. En effet. un comptable rquisitionn ne saura it tre mis en
146 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

dbet des sommes correspondantes. Alors qu'en l'absence de rquisition, le comptable sera
personnell ement tenu responsable du paiement irrgulirement effectu.
En toute logique, ds lors que le comptable public est dgag de toute responsabilit pour l'op-
ration concerne, c'est l'ordonnateur, auteur de la rquisition, qui en endossera la responsabilit.
La rquisition opre donc substitution de responsabilit.
L'engagement de la responsabilit d'un ordonnateur ayant fait usage de son pouvoir de rquisi-
tion pourra l'tre devant la Cour de discipline budgtaire et fina ncire (d. infra).
2) L'incidence d'une admission en non-valeur sur la responsabilit du comptable public
Lorsque le comptable public n'a pu procder au recouvrement d'une recette pour une cause ind-
pendante de l'apprciation des diligences dont il a pu faire preuve, ce comptable peut obtenir de
l'administration l'admission en non-valeur de la crance devenue irrcouvrable.
Cette admission a pour effet de faire disparatre des restes recouvrer les crances admises en
non-valeur, mais le comptable public demeure responsable devant le juge des comptes, lequel ne
se trouve pas li par la dcision d'admission en non-valeur.
3) L'apprciation des circonstances de force majeure
Jusqu' la loi de finances rectificative pour 2006 en date du 30 dcembre 2006, le juge des
comptes n'avait pas la possibilit de tenir compte des circonstances de force majeure pour
temprer la responsa bilit encourue par le comptable public. Seul le ministre des finances
pouva it, en application des dispositions de l'article 60 de la loi de finances du 23 fvrier 1963 et
dans leur rdaction jusqu'alors applicables, prendre en considration les circonstances de force
majeure pour dcharger pa rtiellement ou tota lement le comptable public de sa responsabilit.
L'article 146 de la loi de dcembre 2006 attribue dsormais comptence au juge des comptes pour
apprcier, au stade de la mise en dbet, dans quelle mesure des circonstances de force majeure
peuvent avoir une influence sur la dtermination (du montant) du dbet.

b) la remise gracieuse de la responsabilit du comptable public


Jusqu' la loi de finances rectificative pour 2006 du 30 dcembre 2006, le compta ble public
pouva it esprer voir sa responsabilit attnue postrieurement au dbet prononc par le juge
des comptes au moyen d'une dcharge de responsa bilit ou d'une remise gracieuse prononce
par le ministre des finances. L'arti cle 146 de cette loi a mis un terme aux comptences du ministre
des finances en matire de dcharge de responsabilit. Dsorma is, le dbet prononc ne peut plus
tre tempr qu'au moyen d'une remise gracieuse des sommes laisses la charge du comptable.
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le j uge fin ancier 147

La remise gracieuse peut tre accorde par le ministre raison du pouvoir di scrtionnaire qu'il
dtient en la matire. La pratique a rvl un usage abusif par le ministre de ce pouvoir de
remise graci euse condui sant remettre en cause 95 % des dcisions rendues par le juge des
comptes. Une premire loi du 28 octobre 2008 est venue limiter le champ possible de ces remises
en restreignant leur emploi aux seuls dbets prononcs. Les amendes prononces par le juge des
comptes ne peuvent plus, depuis cette loi, faire l' objet d'une remise gracieuse.
Il en va dsormais de mme de la sanction pcuniaire que le juge des comptes peut dsormais
infliger un comptable public dont les irrgularits n'ont pa s caus de prjudice financier (Loi
n2011 1978 de finances rectificative pour 2011 du 28 dmbre 2011).

Une responsabilit personnelle et pcuniaire supporte


par le comptable public
L'article 15 de la DDHC - la socit a le droit de demander compte tout agent public de son
administration - traduit la nature des comptences confres la Cour des comptes.
Dans le cadre de ses comptences de juge des comptes, la Cour des comptes peut - sur le fonde-
ment de l'article 13 de la loi du 16 septembre 1807, engager la responsabilit du comptable
public. Cette responsa bilit est personnelle et pcuniaire, cela signifie que ce sont les deniers
personnels du comptable public qui sont mis contribution.
Une situation qui pouvait emporter certa ins risques pour l'administration confronte, le cas
chant, un comptable insolvable. Afin de s'en prmunir, des garanties ont t exiges des
comptables publics. L'article 60-11 de la loi du 23 fvri er 1963 prvoit d'ailleurs que les comptables
publics sont, avant d'tre installs dans leur poste compta ble, astreints la constitution de garan-
ties, pa rmi lesquelles il est possible de distinguer le cautionnement ou encore l'hypothque.

Garanties prises par l'agent comptable son entre en fonction

Dpt auprs de la A son entre en fonction, le comptable public peut dposer auprs de la Caisse des
Caisse des dpts et dpts et consignations une somme d'argent sur laquelle seront prleves, en tant
consignations que de besoin, les sommes ncessaires au rglement des dbets mis la charge du
comptable public. Un cautionn ement dont le comptable public obtient le
remboursement aprs avoir t dcharg, titre dfinitif, de sa gestion.
148 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Association de Depuis 1907, un autre systme de cautionnement a t cr (offrant ainsi un choix


cautionnement au comptable quant aux modalits de cautionn ement): l'association de
mutuel cautionnement mutuel (association ag re par le ministre des finances) qui institue
une solidarit entre comptables en vue du rglement des dbets prononcs
l'encontre de l' un d'entre eux.
Ce cautionnement n'est tou tefo~ pas une assurance et l'association, la suite du
versement au Trsor du montant du dbet mis la charge d'un comptable elle
affili, se trouve subroge dans les droits du crancier et peut, ds lors, exiger du
comptable qu' il lui rembourse le montant vers. Un systme qui expliq ue qu'un
nombre important de comptables souscrit une assurance personnelle en vue de les
couvrir des ventuels dbets prononcs leur encontre.
Privilges et Un privilge portant sur les biens meubles du comptable public et une hypothque
garanties lgale sur ses biens immeubles compltent le dispositif des garanties dont bnficie
l'administration envers les comptables publics Une garantie d'autant plus importante
qu'elle porte galement sur les biens du conjoint, mme spars de biens.

J Le contrle port sur les administrateurs


Cre en 1948 (J.oi n481484 du 25septembre 1948) aux fins de sanctionner les fautes de
gestion commises par les fonctionna ires, agents publics et personnes assimiles dans les actes de
leurs fonctions, la Cour de discipline budgtaire devient Cour de discipline budgtaire et financire
avec la loi n 63-778 du 31 juillet 1963. A l'poque, l'institution d'une Cour de discipline budg-
taire et finandre rpond au souci, de ne pas laisser impunies les fautes de gestion des ordonna-
teurs, alors que les fautes comptables se trowent sanctionnes /'occasion du jugement de leurs
comptes (Vieilleville, Breyton, Guide de l'lu local prvention des risques de gestion, p. 83). La
ncessit de rprimer svrement les manquements aux rgles relatives /'exrution du budget
ainsi que le gaspillage des deniers publics, est apparue au lendemain de la libration, tant avaient
t nombreuses et graves les irrgularits commises dans la gestion des finances publiques
pendant la priode trouble de la guerre et de l'irrmdiat aprs-guerre (Serge Salon, La Cour
de <isdpline budgtaire et finandre, Les cahiers de la fonction publique et de l'administration,
janvier 1995 n13 1 p. 4).
Mais dj cette poque, la cration de la CDBF a pu tre conteste. Selon le Doyen Vedel, il
n'tait pas certain qu'il fOt ncessaire de crer une nouvelle juridiction pour mettre en uvre le
systme institu par la loi du 25 septembre 1948 (Georges Vedel La responsabilit des
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le juge fin ancier 149

administrateurs devant la Cour de disdpline budgtaire, RSLF 1949, p. 115). Il aurait suffi de
confier ces comptences la Cour des comptes.
L'existence mme de la CDBF a pu tre conteste raison de l'effectivit de son office. En effet,
ce jour, la CDBF a rendu 196 dcisions... Cette faible activit contentieuse trouve des jusfications
notamment dans le droulement de la procdure contentieuse (modalits de saisine, possibilits
de classement) (cf. Code des juridictions finandres, 3" partie, art. L. 3143 ets. - Annotations
Lascombe M. et Vandendriessche X.) mais n'en constitue pas moins un handi cap pour cette juri-
diction qui a pu peiner dmontrer son utilit.
Des efforts rcents ont pu tre entrepris afin de donner la CDBF l'envergure qui devrait tre la
sienne et ainsi qu'a pu le souligner le Premier prsident Seguin, conduire ce que cette juridiction
puisse jouer pleinement le rle qui lui a t assign par le lgislateur de rprimer les irrgularits
en matire de gestion publique qui prsentent une certaine exemplarit - (Seguin Ph., Courrier
d'accompagnement du Rapport annuel de la CDBF - fvrier 2007).

Composition de la CDBF
La CDBF est compose de douze magistrats:
- le premier prsident ou le doyen des prsidents de chambre de la Cour des comptes, prsident
de la Cour de discipline budgtaire et financire ;
- un prsident de section au Conseil d'tat, vice-prsident de la Cour de discipline;
- cinq conseillers d'tat ;
- cinq conseillers-matres la Cour des comptes.
Tous ces membres sont nomms par dcret en Conseil des ministres pour une dure de cinq ans.

Champ de comptences de la CDBF


Saisie, la CDBF a comptence pour sanctionner des infractions limitativement numres et des
catgories de personnes clairement idenfies par les textes qui la rgissent
a) La sai.sine de la CDBF
L'intervention de la CDBF est conditionne par l'article 16 de la loi de 1948 (art L. 314-1, C. jur.
fin.): les infractions relevant de sa comptence peuvent lui tre dnonces par le prsident de
l'Assemble nationale, le prsident du Snat, le Premier ministre, le ministre charg des Finances,
les autres membres du gouvernement pour les faits relevs la charge des fonctionnaires et
agents placs sous leur autorit, la Cour des comptes, les chambres rgionales des comptes ainsi
que les cra nciers pour les faits viss l'article L. 313-12 du code.
150 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

La Commission de vrification des comptes des entrepri ses publiques tait galement habili te
saisir la CDBF jusqu' sa suppression en 1976.
Ces dispositions rservent cette possibilit de saisir la CDBF aux seules autorits dsignes sans
qu'aucune dlgation ne soit possible en la matire.
Ces strictes conditions de saisine de la CDBF sont prsentes comme justifiant, pour partie, la
faible activit contentieuse de la CDBF. Mai s cette dernire s'explique galement par les limitations
tenant l'numration des infractions sanctionnables (cf. infra) ainsi qu' l'numration des
personnes justiciables (d. infra). Ce constat dmontre encore l'actualit de certains propos doctri-
naux tels ceux du Pr. Lalumire affirmant que ce mcanisme de saisine a t l'une des causes
essentielles de l'chec de la Cour de discipline budgtaire. Le remde drastique aurait consist
prvoir, /'imitation de la Cour des comptes, une saisine automatique (talumire P., Les finances
pti:Jliques, Colin 1973, p. 46).
La saisine de la CDBF se caractri se par une frquence apprcier distinctement en fonction des
autorits saisissantes. De loin, la Cour des comptes a toujours t la principale pourvoyeuse de la
CDBF. La possibilit offerte aux particuliers de saisir la CDBF en application des dispositions de la
loi du 16 juill et 1980 constitue la seconde source de saisine.
Ainsi informe, la CDBF a - par le biais de son ministre public - le choix des suites donner. En
effet, il appartient au procureur gnral prs la CDBF (qui est galement le procureur gnral prs
la Cour des comptes) de transmettre le dossier au prsident de la cour aux fins de dsignation
d'un rapporteur charg de l'instruction ou, estimant qu'il n'y a pas lieu de donner suite, de
classer l'affaire (sur les hypothses de classement, cf. art. L.3143 ets., C jur. fin. et annotations
Lascombe M. et Vandendriessche X.).
En application des dispositions de l'articl e L. 314-2 du Code des juridi ctions financires, la CDBF ne
peut plus tre saisie aprs l'expiration d'un dlai de cinq annes rvolues compter du jour o les
faits litigieux ont t commis.
b) les infractions sanctionnes par la Cour de discipline budgtaire et financire
Comme l'intitul de la loi de 1948 l'indique, la CDBF a comptence pour sanctionner les fautes de
gestion commises l'gard de l'tat et de diverses collectivits. Ici galement. les infractions
susceptibles d'tre sanctionnes ont t stri ctement numres par le lgislateur.
1) Le non-respect de la procdure de contrle finander
Toute personne qui aura engag une dpense sans respecter les rgies applicables en matire de
contrle financier et l'absence de visa du contrleur financier. Cette infraction est passible d'une
amende dont le minimum ne pourra tre infrieur 150 euros et dont le maximum pourra
atteindre le montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui tait allou la date laquelle
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le j uge financier 151

le fait a t commis. Ce plafond s'apprcie exception faite des primes et indemni ts ventuelle-
ment touches par l'agent mis en ca use.
2) L'imputation irrgulire d'une dpense pour dissimuler un dpassement de crdit
Cette infraction n'est constitue que si l'imputation irrgulire tait destine dissimuler un
dpassement de crdits. Si l'intention de dissimulation ne peut tre vrifie, l'infraction n'est pa s
constitue. Le cas peut s'illustrer de l' imputation sur la section de fonctionnement, de dpenses
d'investissement, au motif de l'absence de crdits disponibles sur la section d'investissement.
3) L'engagement de dpenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reu dlgation
de signature cet effet
Toute personne qui aura procd l'engagement d' une dpense sans en avoir le pouvoir ou sans
avoir reu dlgation de signature cet effet, est passible d' une amende.
L'absence d'ha bilitation peut rsulter du maintien dans ses fonctions d' un ordonnateur ayant
atteint la limite d'age.
4) Le non-respect des rgles relatives /'excution des oprations de recettes
et de dpenses
Le non-respect des rgies relatives l'excution des oprations de recettes et de dpenses
constitue l' infraction la plus couramment sanctionne par la CDBF. Constituent de telles
infractions :
- l'engagement d' une dpense sans crdits disponibles;
- l'engagement de crdits par une personne dpourvue de comptence pour ce faire;
- la fausse attestation de service fait ;
- le paiement effectu en l'absence de pices jusficatives;
- l'absence d'mission d' un titre de recettes ...
La comptence de la CDBF s'tend aux entreprises publiques ainsi qu'aux organismes de droit
priv soumis au contrle de la Cour des comptes raison des irrgularits constates dans l'excu-
tion de leurs oprations de recettes et de dpenses.
Ces dispositions doivent, en effet, s'entendre en dehors de toute rfrence aux rgles de la
comptabilit publique mais doivent s'a pprcier en fonction des activits propres des organismes
contrls. l'occasion de son importante dcision Altus-Finance, la CDBF a rappel que ces infrac-
tions ne se limitaient pas au non-respect de rgles d'excution des dpenses et recettes publiques
ou de gestion des biens de collectivits publiques ou encore des rgies de la comptabilit
publique, mais qu'elles peuvent galement concerner des agissements commis par des personnes
justiciables de la CDBF dans le cadre de leurs fonctions au sein de personnes mora les, quel que
soit le statut, public ou priv, des orga nismes en cause et, indpendamment de la finalit
152 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

commerciale ou concurrentielle de leur activit, ds lors que ces agissements ont mconnu les
rgles appli cables la gestion financire de ces organismes (CDBF, 24 fvrier 2006, A/tus finance).
5) L'omission volontaire des dclarations foumir par /'organisme employeur
aux administrations fiscales
L'omission volonta ire des dclarations l'administration fiscale constitue une infraction sanc-
tionne par la CDBF. L'infraction apparat le plus souvent comme l'accessoire oblig d'une dissimu-
lation de rmunration. L'omission peut galement concerner les avantages en nature consentis
l'exemple de la mise disposition de logements.
6) L'attribution autrui d'un avantage injustifi, pcuniaire ou en nature,
Cette attribution entranant un prjudice pour le Trsor, la collectivit ou l'organisme intress, de
mme que la tentative de procurer un tel avantage.
La volont de procurer un avantage autrui est indpendante de la constitution de l'infraction.
Ds lors qu'un avantage aura t procur, l'infraction sera constitue. La simple tentative suffit
constituer l'infraction.
En revanche, ces dispositions ne permettent pas de sanctionner le fait de s'tre procur un
avantage.
Constituent ainsi un avantage injustifi:
- la rmunration complmentaire obtenue grace des ordres de mission correspondant des
dplacements fictifs;
- la mise disposition gratuite de locaux;
- le fait de favoriser une entreprise dans l'attribution d'un march au mpris des dispositions du
code des marchs publics;
- la prise en charge de frais de voyage et d'hbergement au profit de personnes trangres
l'administration;
- le paiement de factures en l'absence de service fait.
7) Les agissements ayant caus un prjudice grave raison de carences graves dans
les contrles, d'omissions ou de ngligences rptes dans le rle de direction
Cette infraction a t introduite par la loi du 25 novembre 1995 faisant de la faute grave de
gestion des responsables d'entreprises publiques, une infraction spcifique. En application de ces
dispositions, des carences graves dans les contrles, des dfauts d'organisation du service, des
ngligences, inactions, dissimulations et fraudes sont autant de jusfication au dclenchement
d'une procdure devant la CDBF.
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le juge financier 153

Sur le fondement de ces dispositions, doit tre engage la responsabilit du prsident d'une entre-
prise publique ayant sign des marchs dans une langue trangre, sans traduction pralable. Ou
encore celle de l'administrateur n'ayant pas interdit des pratiques irrgulires alors mme qu'il en
avait t inform.
La circonstance que ces fonctions sont exerces titre bnvole (comme celle de prsident d'une
association) n'empche pas l'exercice par la CDBF de ses comptences.
8) L'inexcution des dcisions de justice
Depuis la loi du 16 juillet 1980, la CDBF peut intervenir pour sanctionner toute personne dont les
agissements auront entran la condamnation d'une personne morale de droit public ou d'un
organisme de droit priv charg d'une mission de service publi c une astreinte, en ra ison de l'ine-
xcution partielle ou totale ou de l'excution tardive d'une dcision de justice.
Avec sa dcision du 20 dcembre 2001, la CDBF a, pour la premire et unique fois ce jour, fait
application de ces dispositions en condamnant la prsidente du conseil rgional de Guadeloupe
une amende de 4 573.47 euros en raison d'une astreinte prononce la suite de l'inexcution
d'une dcision juridictionnelle ayant procd l'annulation d'une dcision de licenciement d'un
agent de la rgion (CDBF, 20dcembre 2001, Janky c. !Rgion Guadeloupe).
La CDBF peut galement intervenir la demande de toute personne rencontrant des difficults
pour obtenir d'une personne morale de droi t public l'excution d'une dcision juridictionnelle
passe en force de chose juge, la condamnant au paiement d'une somme d'argent dont le
montant est fix par la dcision elle-mme.

c) Les personnes justiciables


Sont justiciables de la CDBF, toute personne appartenant au cabinet d'un membre du gouverne-
ment, tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l'tat. des collectivits territoriales, de leurs
ta bli ssements publics ainsi que des groupements des collectivits territoriales; tout reprsentant.
administrateur ou agent des autres organismes qui sont soumis soit au contrle de la Cour des
comptes, soit au contrle d'une chambre rgionale des comptes. Sont galement justiciables de
la CDBF ceux qui exercent, en fait. les fonctions des personnes prcdemment dsignes. A
contrario, ces mmes dispositions tablissent galement une liste des personnes non justiciables
de la CDBF.
1) Le champ des non-justiciables
chappent la comptence de la CDBF, les membres du Gouvernement raison des actes
accomplis dans l'exercice de leurs fonctions ou lorsqu'ils ont agi dans des fonctions qui sont
154 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

l'accessoire oblig de leur fonction principale. Il en va galement de mme, pour les mmes hypo-
thses, des excutifs locaux.
e I NCOMP~TENCE DE LA CDBF L' ~GARD DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT
L'incomptence de la CDBF l'gard des membres du gouvernement est totale et ne souffre
aucune exception quelles que soient les circonstances dans lesquelles l'infraction aura t
commise.
Ces dispositions condui sent exclure toute comptence de la CDBF l'gard d'un directeur de
cabinet ministriel ou encore d'un charg de mission auprs d'un ministre.
e COMP~TENC ES UMIT~ES DE LA CDBF L'~GARD DES hus LOCAUX

Le principe pos est celui de l'i njusticiabilit des lus locaux que sont :
- les maires et adjoints ;
- les prsidents, vices prsidents et autres membres des conseils rgionaux, gnraux et du conseil
excutif de Corse ;
- les prsidents lus des groupements de collectivits territoriales ;
- les lus des territoires d'autre-mer, raison des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonc-
tions ou lorsqu'il s ont agi dans des fonctions qui, en raison de dispositions lgislatives ou
rglementa ires, sont l'accessoire oblig de leur fonction principale.
Par exception, les prsidents de conseil rgiona l, prsidents de conseil gnral, maires, prsidents
lus de groupements de collectivits territoriales sont justiciables de la CDBF :
- en cas d'inexcution totale, partielle ou tardive d'une dcision de justice entrainant la condam-
nation de la personne morale de droit public au paiement d'une astreinte, pour les deux infrac-
tions prvues par la loi du 16 juillet 1980 ;
- en cas d'inexcution d'une dcision de justice condamnant une personne morale de droit public
au paiement d'une somme d'a rgent;
- lorsqu' l'occasion de l'exercice de leur pouvoir de rquisition sur le comptable public, l'ordon-
nateur aura procur autrui un avantage injustifi.
Trs logiquement, il rsulte d'une interprtation a contrario de ces dispositions que les lus locaux
sont justiciables de la CDBF raison des actes accomplis en dehors de leur fonction lective ou
lorsqu'il s ont agi dans le cadre d'une fonction qui n'est pas l'accessoire oblig de leur fonction
lective principa le.
Ainsi que l'exprime le Prsident Descheemaeker, cette exonration de responsabilit pa rtielle pour
une grande pa rtie des lus loca ux se justifie mal et ne trouve gure d'explication que dans la
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le j uge financier 155

composition des assembles parlementaires qui votent les lois (La Cour des comptes, Doc. fr.,
3d. 2005, p. 191).
e L 'IMPAC T DE L'ORDRE ~CRIT DU SUP~RJEUR HJ~RARCHIQUE
Il existe un temprament la responsabilit encourue par les admini strateurs. Initialement, la loi
de 1948 prvoyait, en son article 3, que les auteurs des faits incrimins (n'taient) passibles
d'aocune sanction lorsqu'ils (pouvaient) exdper d'un ordre crit pralablement donn la suite
d'un rappott partirulier chaque affaire par leur suprieur hirarchique dont la responsabilit se
substituera dans ce cas, la leur, ou par leur ministre.
Or, ainsi qu'il vient d'tre apprci, si ce suprieur hirarchique est un ministre, la CDBF est
incomptente.
La loi du 31 juillet 1963 a complt cet article 3: Les dispositions de l'alina prdent s'appli
quent aux fonctionnaires et aux agents des collectivits locales qui peuvent exdper d'un ordre
manant de leur suprieur hirarchique(. ..). Si l'ordre mane du suprieur hirarchique, la respon-
sabilit de celui-d se substituera celle du subordonn. De la mme manire, si ce suprieur
hirarchique est un excutif loca l, il chappera la comptence de la CDBF.
Certaines irrgulari ts peuvent donc ne pas tre sanctionnes ds lors que l'auteur de l'ordre n'est
pas justiciable de la CDBF.
2) Les prcisions apportes dans la dtermination du champ des justiciables
La CDBF l'a rappel l'occasion de sa dcision Altus Finance du 24fvrier 2006, elle exerce ses
comptences y compris l'gard des dirigeants d'organismes de droit priv en tant que ces
derniers sont soumis au contrle de la Cour des comptes.
Des comptences qui ne se limitent pas au non-respect de rgles d'exrution des dpenses
pli:iliques et recettes pli:iliques ou de gestion des biens de collectivits pli:iliques ou encore des
rgles de la comptabilit publique mais qui s'exercent quel que soit le statut pli:ilic ou priv,
des organismes en cause et indpendamment de la finalit commerdale ou conrurrentielfe de
/'activit desdits organismes (CDBF, 24 fvrier 2006, A/tus finance).

Les sanctions prononces par la CDBF


Lorsqu'une infraction a t releve par la CDBF, cette dernire peut prononcer une amende mais
galement envisager la publication de l'arrt au Journal officiel. La CDBF peut ainsi doubler sa
sanction pcuniaire d'une sanction morale.
156 L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

a) Les amendes prononces par le CDBF


Afin de sanctionner les infractions constates, la CDBF peut prononcer une amende dont le
minimum ne peut tre infrieur 150 euros et dont le maximum pourra atteindre le montant du
traitement ou salaire brut annuel allou l'auteur de l'infraction la date laquelle le fait a t
commis (ces montants sont doubls lorsque l'auteur de l'infraction aura procur ou tent de
procurer un avantage injustifi autrui).
Sous cette rserve, la CDBF est libre de fixer le montant de l'amende, tenant compte, le cas
chant, des circonstances et des comportements pour en moduler le montant
Ainsi, la CDBF retient :
- le manque d'exprience ;
- le fait de ne pas avoir tir de profit personnel ;
- la bonne foi ;
- les problmes de sant.
En sens inverse, une amende leve pourra sanctionner des circonstances aggravantes.
Ainsi, la Cour sanctionne-elle de cette manire :
- le fait d'tre bnficiaire des irrgularits ;
- l'importance des sommes dtournes.
La CDBF peut galement combiner les circonstances aggravantes et attnuantes pour dterminer
le montant de l'amende.
Par ailleurs, la CDBF tient compte des actions - pnale et disciplinaire - menes paralllement
dans la dtermination du montant de son amende.
L'amende la plus importante prononce par la CDBF l'a t en 1998 pour un montant d'un million
de francs (152 449 ) (CDBF, 20 mai 1998, St de Banque ocddentale). Le montant de l'amende a
alors t jusfi par une infraction grave et un bnfice personnel. Mais en moyenne, les amendes
prononces par la CDBF, le sont un montant de 2 000 .
b) La publication de l'arrt au Journal officiel
Jusqu'en 1968, la CDBF a rendu ses arrts en audience prive ainsi qu'il rsulte des visas des
18 premires dcisions rendues. Mais la CDBF, faisant tat de son activit dans son premier
rapport, s'interrogea sur l'intrt que pourrait reprsenter une publication de ses dcisions afin
de leur donner une valeur d'exemple et d'viter ainsi le retour des mmes irrgularits. La CDBF
fut entendue par le lgislateur lequel modifia le texte de 1948 (Loi n 56-1193 du 26 novembre
1956, JO 2 7 novembre, p. 11295 - art. 16) : le Joumal officiel de la Rpublique Franaise fera
CHAPITRE 15 - Le contrle exerc par le j uge financier 157

mention des arrf!ts par lesquels la Cour de discipline budgtaire prononcera des condamnations.
La mention tait alors constitue d'un rsum anonymis de l'arrt rendu.
Les arrts rendus par la CDBF ont galement t publis au Recueil Lebon ( compter de 196 1 et
rgulirement compter de 1979). Apprciant l'impact de cette publication, la CDBF estimait que
l'administration (tait ainsi) mieux informe des risques que comporte une gestion insuffisam-
ment soudeuse des rgles du droit budgtaire (Cour des comptes, Rapport, JO 26mars 1963,
p. 137).
Une nouvelle tape apparat avec la loi du 31 juill et 1963 : les arrf!ts par lesquels la Cour de disd
pline budgtaire prononcera des condamnations seront publis intgralement au Journal officiel
de la Rpublique Franaise, ds lors qu'ils auront acquis un caractre dfinitif (artide 8 de la loi
n63778 du 31 juillet 1963 - Loi de finances rectificative pour 1963, JO 2 aoOt, p. 7157).
La loi du 13 juillet 197 1 transforma cette obligation en facult et donc en une possibilit de
sanction supplmentaire disposition de la CDBF, en disposant que les ar~ts par lesquels la
Cour de <isdpline budgtaire et finandre prononcera des condamnations pourront, ds qu'ils
auront acqtis un caractre dfinitif, f!tre publis en tout ou en partie, sur ddsion de la Cour, au
Journal offidel de la Rpul:Jique Franaise (expos des motifs du projet de loi de 1971 - CCP
n2 p.JX).
L'amende prononce par la CDBF peut ainsi se doubler une sanction morale figure par la publi-
cation au Journal officiel de l'arrt rendu, conformment l'article L. 314-20 du code. L'exempla-
rit est ici recherche.
- BOUVIER (M.), ESCLASSAN (M.-C.), lASSALE (J.-P.), Finances publiques, LGDJ, coll. Manu els,
13.d., 2014.
- BOUVIER (M.), Les finances locales, LGDJ, coll. Systmes, 1s d., 2013 ; Introduction au droit
fisl gnral et la thorie de l'impt, LGDJ, coll . Systmes, 12d., 2014.
- (AMBY (J.-P.) (dir.}, La rforme du budget de l'tat, LGDJ, coll. Systmes, 3 d., 2011 .
- CATTEAU (D.), Exos LMD - Finances publiques, Gualino di teur, coll. Fac-Universits,
1'" d. 2013.
- CRUCIS (H.-M.), Finances publiques, Montchrestien, coll. Focus 2009; Droit des contrles
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- DAMAREY (S.), Mmentos LMD - Finances publiques, Gualino diteur, coll. Fac-Universits,
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- DESC HEEMAEKER (C.), La Cour des comptes, La Documentation franaise, 3 d., 2005.
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- LASCOMBE (M.), VANDENDRIESSCHE (X.), Les finances publiques, Connaissance du droit,


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- PICARD (J.-F.), Finances publiques, li tee, 2 d., 2009.
- SAIDJ (L) et ALBERT (J.-L.), Finances publiques, Dalloz, coll. Cours, s d., 2013.

Achev d'imprimer par France Quercy. 46090 Mcrars


N d'mpre.ssion : 41544 - Dpt lgal :janvier201 S

lr11prir11i m France
Le dsquilibre des finances
publiques
- les recettes et les dpenses publiques
- le dficit et l'endettement pl.Illies
au sens du Trait de Maastridlt
Les lois de finances
- les at~es de lois de finances
- les princ"'5 encadrant l'adopdon
des lois de finances
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de l'anne
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- la mls~on d'assistaoce exere
par la Cour des mmptes
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de la SaJrlt sociale
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de la Scurl sociale
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Les budgets locaux
- l'au.,,,onie financire des
cdlecdvii2s rrill>riales
- l'laboration du budget local
- 11nteovention de la chambre rgionale
des <Ol11lles
L'excution des budgets
publics
- l'excution des oprations
de d4penses et de lles
- le mntr61e exerc par le ;.go financier