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LES CARRÉS

Cette collection de livres présente de manière synthétique, rigoureuse et pratique l'ensemble des connaissances que l'étudiant doit posséder sur le sujet traité . Elle couvre :

- le Droit et la Science Politique ;

- les Sciences économiques ;

- les Sciences de gestion ;

- les concours de la Fonction publique.

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Defrénois - Gazette du Palais Gualino - Joly - LGDJ Montchrestien

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®

PlllTOCU

Tilll ll'llE

C Gualino<!dite t1, Lextonso <!dfüns 201 S

70, rue du Gouverneur Général Éboué

92131 lssy

aes-Moulineaux

œdex

ISBN

978 • 2 • 297 • 04754 • 8

ISSN 1288-8206

Bien plus qu ' une matière en seign ée à l ' Université, l es Finances publiques sont devenues un incontou rn abl e pour découvrir autrement et complètement notre société et ses adualités.

Dans cette perspective, le présent manuel appréhende l'essenti el des finances de l'État, des

f in ances des co ll ediv ités

Il offre les clefs d 'entrée permettant de comprendre les difficultés récurrentes de la France en termes de déficit et d'endettement publics et leurs répercussions dans le cadre de l'élabora- tion des budgets publics . Ces contraintes suscitent une vol onté de maîtrise de la dépense publique et de mode rni satio n du fonctionn ement de l'administration désormais tenue de s'eng ager en termes d'objedifs et de résul tats. Une logique nouvelle et totalement différente issue de la Loi org anique du 1"'ao0t 2001 relative aux Lois de Finances dite LOLF : un texte devenu un incontou rn abl e de la matière.

Ces nouvell es r espon sabilités dans l'emploi des deniers publics trouvent une traduction en termes de contrôles:

• co ntrôle de l'a dministration su r ell e-même dans une log iqu e d 'optimisation de l 'emploi de crédits publics ;

• contrôles des juges f inanci ers que sont la Cour des comptes, les ch ambres régionales des comptes ou encore la Cour de discipline budgétaire et financi ère afin de vérif ier, notam- ment, la régularité de la dépense publique ou encore la sincérité des comptes publics.

loca les ma is égaleme nt de cell es de la Sécurité soc iale.

Présentation

1

3

Le déséquilibre des finances publiques

Chapitre 1 - Les recettes et dépenses publiques

17

1 -

Les dépenses publiques

17

Le poids des dépenses publiques

17

Les spécificités des dépenses de l'ltat

17

Les dépenses obligatoires des collectivités territoriales

18

Les objectifs de dépenses de la Sécurité sociale

19

2 - Les recettes publiques

20

Le poids des prélèvements obligatoires

20

a) L'impôt

20

b) Les prélèvements sociaux

22

Le recours à l'emprunt

22

6

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Les fonds de concours

Les prélèvements sur recettes

Chapitre 2 - Déficit et endettement publics au sens du Traité de Maastricht

23

24

25

1 -

Exigences et limites inhérentes aux critères maastrichiens

2 - La discipline budgètaire imposèe aux ttats membres de l'Union europèenne

2 - La discipline budgètaire imposèe aux ttats membres de l'Union europèenne

25

27

2

Les lois de finances

Chapitre 3 - Les catégories de lois de finances

1 finances initiale

-

La loi de

2 finances rectificative

-

La loi de

3 règlement

4 - Les lois d'urgence

-

La loi de

Chapitre 4 - Les principes encadrant l'adoption des lois de finances

1- L'adoption annuelle de la

loi de finances

Entre principe d'annualité et nécessité d'une gestion pluriannuelle des finances publiques

a) L'affirmation lolfienne du principe d'annualité b) Un principe adapté aux nécessités d'une pluriannualité des finances publiques

31

31

31

32

33

37

37

38

38

39

SOMMAIRE

7

Les aménagements au prindpe d'annualité

41

a) La période complémentaire d'exécution du budget

41

b) Les engagements par anticipation

41

c,) Les autorisations d'engagement et crédits de paiement

41

d)

Les reports de crédits

42

2 Unité et universalité des lois de finances

-

43

La portée des principes d'unité et d'universalité

43

Les aménagements apportés aux principes d'unité et d'universalité

44

a) Les fonds de concours

44

b) Les rétablissements de crédits

45

c,) Les attributions de produits

46

d) Les budgets annexes

46

e) Les comptes spéàaux

46

f) Les prélèvements sur recettes

49

3 La spécialisation des crédits contenus dans la loi de finances

-

49

La combinaison unité de vote/unité de spédalité comme traduction du principe de spédalité budgétaire

49

Les aménagements au prindpe de spécialité

50

a) Les transferts de crédits

51

b) Les virements de crédits

51

c,) Les dotations pour provisions

52

d)

Les fonds spéciaux

52

4 - L'équilibre des lois de finances

53

La portée relative du principe budgétaire d'équilibre

53

Les mécanismes de préservation de l'équilibre budgétaire

54

a) Les annulations de crédits

54

b) Les gels de crédits

55

5 - La sincérité dans le contenu des lois de finances

L'apparition du principe de sincérité

55

56

8

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Chapitre 5 - L'adoption de la loi de finances de l'année

59

1 -

Les délais d'adoption de la loi de finances

59

Des délais fixés dans le respect du principe d'annualité

59

a) Dépôt du projet de loi de finances

59

b) Priorité accordée à l'Assemblée nationale

59

c,) Délai de 70 jours

60

d)

Intervention de la Commission mixte paritaire

60

Le vote «contraint» de la loi de finances

Le recours aux procédures d'urgence

2 - Le vote de la loi de finances

61

62

62

Les modalités techniques du vote des lois de finances

62

a) La mission, unité de vote

62

b) La budgétisation au premier euro

63

c,) Le pouvoir d' amendement du Parlement

64

L'adoption de la loi de finances

68

3 - Du vote de la loi de règlement à l'adoption de la loi de finances initiale

Chapitre 6 - L'apparition d'une logique de résultats

1- L'évaluation de la performance

69

71

71

Objectifs et indicateurs de résultat

72

a) Point de vue du citoyen

72

b) Point de vue du contribuable

73

c,) Point de vue de l'usager

73

Le rôle essentiel des projets et rapports annuels de performances

73

a) Un proj et annuel de performances par programme

74

b) Un rapport annuel de performances par programme

74

2- L'impact de /'évaluation

75

SOMMAIRE

Chapitre 7 - La mission d'assistance exercée par la Cour des comptes

77

9

1

- Contrôles et enquêtes menés par la Cour des comptes

78

2- L'examen de l'exécution des lois de finances

79

 

Le rapport sur les résultats et la gestion

80

Le rapport sur la situation des finances publiques

80

Le rapport relatif aux mouvements de crédits opérés par voie administrative

81

3

- La certification des comptes de l'ltat

81

3

Les lois de financement de la Sécurité sociale

Chapitre 8 - La notion de lois de financement de la Sécurité sociale

85

1

-

La qualification de loi de finanœment de la Sécurité sociale

85

2 - Le contenu des lois de finanœment de la Sécurité sociale

86

La délimitation matérielle des lois de financement de la Sécurité sociale

87

a) Le contenu

obligatoire

88

b) Le contenu facultatif

89

c,) Le contenu interdit

90

Des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses

Chapitre 9 - L'adoption de la loi de financement de la Sécurité sociale

91

93

10

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

2- L'adoption de la loi de financement de la Sécurité sociale

95

L'information des parlementaires

95

Les délais d'adoption des lois de financement de la Sécurité sociale

96

Les modalités de vote de la loi de financement de la Sécurité sociale

97

Chapitre 10 - L'intervention de la Cour des comptes

1

-

Contrôles et enquêtes menés par la Cour des comptes

99

99

2 - L'examen de l'application des lois de financement de la Sécurité

3

sociale

- La certification des comptes de la Sécurité sociale

100

101

4

Les budgets locaux

Chapitre 11 - L'autonomie financière des collectivités territoriales

105

1 -

Le poids des recettes locales comme critére d'autonomie financiére

105

La notion de ressources propres

105

La part déterminante des ressources propres

106

2 - Autonomie financiére et autonomie fiscale

107

Chapitre 12 - L'élaboration du budget local

1 - Les documents budgétaires locaux

109

109

Le budget primitif

109

Les modifications apportées au budget primitif

109

SOMMAIRE

2 - Les principes budgétaires encadrant l'adoption des budgets locaux

111

11

L'annualité du budget local

111

a) L'adoption annuelle du budget local

111

b) Le contrôle budgétaire initié en cas de budget non adopté dans les délais

112

c,) Les aménagements au principe d'annualité

112

Unité et universalité du budget local

113

a) La portée des principes d'unité et d'universalité

113

b) Les aménagements aux principes d'unité et d'universalité

113

Le principe de spécialité

114

lquilibre etsincérité du budget local

115

3- L'adoption du budget local

115

Le débat d'orientation budgétaire

115

L'information préalable des membres de l'assemblée délibérante

116

Le vote du budget local

116

Chapitre 13 - L'intervention de la chambre régionale des comptes

119

1 -

Le contrôle budgétaire exercé par les chambres régionales des comptes

119

Budget non adopté dans les délais

120

Budget adopté en déséquilibre

121

Compte administratif adopté en déséquilibre

121

Compte administratif non voté dans les délais

122

Dépense obligatoire non inscrite au budget local

122

2 - Le contrôle de la gestion exercé par les chambres régionales des comptes

L'étendue des compétences des chambres régionales des comptes

123

123

12

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

5

L'exécution des budgets publics

Chapitre 14 - L'exécution des opérations de dépenses et de recettes

1 -

Les acteu~ de l'exécution des opérations de dépenses et de recettes

127

127

Les qualités d'ordonnateurs et de comptables

127

a) Les ordonnateurs

127

b) Les comptables publics

129

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics

130

a) Les aménagements au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

130

b) La sanction de la méconnaissance du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables: la gestion de fait

131

2 - Les modalités administratives et comptables d'exécution des opérations de dépenses et de recettes

131

L'exérution des opérations de dépenses

132

a) La phase administrative de l'exécution de l'opération de dépense

132

b) La phase comptable de l'exécution de l'opération de dépense

133

L'exérution des opérations de recettes

134

3 - Les contrôles exercés par le comptable

public

135

Le contrôle de la dépense publique

135

a) Le contrôle de la régularité de la dépense

135

b) Le contrôle hiérarchisé de la dépense

136

Le contrôle de la recette publique

137

Chapitre 15 - Le contrôle exercé par le juge financier

1 - Le contrôle des comptes des comptables publics

139

139

SOMMAIRE

13

La mise en œuvre de la responsabilité du comptable public

142

a) Le débet juridictionnel

142

b) Le débet administratif

143

c,) La sanction pécuniaire

143

L'atténuation de la responsabilité encourue par le comptable public

144

a) Une atténuation a priori de la responsabilité du comptable public

145

b) La remise gracieuse de la responsabilité du comptable public

146

Une responsabilité personnelle et pécuniaire supportée par le comptable public

147

2 - Le contrôle porté sur les administrateurs

148

Composition de la CDBF

149

Champ de compétences de la CDBF

149

a) La saisine de la CDBF

149

b) Les infractions sanctionnées par la Cour de discipline budgétaire et financière

150

c,) Les personnes justiciables

153

Les sanctions prononcées par la CDBF

155

a) Les amendes prononcées par le CDBF

156

b) La publication de l'arrêt au Journal officiel

156

Bibliographie

159

Liste des abréviations

APU

Admini str ation s

publi ques

APUL

Admini str ation s

publi ques locales

ASSO

Administr ation s de Sécurité sociale

CRC

Chambre régi onale des comptes

CGCT

Code

général des coll ectivités te rri torial es

CSS

Code de la Sécurité sociale

FMI

Fonds monétaire international

LFI

Loi

de

fi nances ini tiale

LFSS

Loi de fi nancement de la Sécurité sociale

LFSSR

Loi

de

fi nancement

de

la

Sécurité

sociale rect ificat ive

LOLF

Loi

organique rela tive aux lois de fi nances

ODAC

Organismes divers d'administration centrale

ONDAM

ObjectW national des dépenses d'assurance-maladie

PAP

PLF

PLFSS

Projet

Projet

Projet

annuel de de l o i de de l o i de

pe rform ance s

f in ances f in ancemen t de l a Sécuri té socia l e

RAP

RGCP

Rapport annuel de performances Règlement général sur la comptabi li té pub liqu e

Le déséquilibre des finances publiques

Chapitre 1

Les recettes et dépenses publiques

17

Chapitre 2

Déficit et endettement publics au sens du Traité de Maastricht

25

Les recettes et dépenses publiques

concernent:

- l'État auxquels sont rattachés l es organismes divers d'administration centrale tels

l es Universités, /'École nationale d'administrati:Jn, Je musée du Louvœ

- la Sécurité sociale;

- les administrations décentralisées que sont l es communes, les étab6ssements publics d e coopération intercommunale, l es départemen ts, les régions ainsi que l es établissemen ts pub6cs qui le ur sont r attachés.

Les recettes, comm e l es dépenses, sont dites pub6ques en ce qu'elles

;

OJ Les dépenses publiques

Le poids des dépenses publiques

L'

hi stoire des dépen ses pub li qu es est cell e d' un e con stan te et im portante progression. Ain si,

en tre 1828 et 19 14, l'en semble des dép en ses pub li qu es r eprésen ta it 12 % du PIB. Ce p oids s'élève à en viron 24 % entr e les deux gu erres et, à l a fi n de la second e gu erre mondi ale, 40,8 % du PIB. Cette augmen tation signifi cative coïncid e avec l'app ari t ion de la Sécurité soci ale. Progressan t en core, les dép en ses pub li qu es r eprésen ten t depui s 1985 plu s de 50 % du PIB et se son t éta bli es à 57, 1 % en 2013 (Jnsee).

Les spécificités des dépenses de l'État

Les dép en ses de l' Ëtat r ecèlen t deux sp écifi ci tés: le p oid s d es dép en ses de p ersonn el et la charg e

d es in tér êts de la dette:

personnel représen ta ien t en moyenne, au débu t d es ann ées 2000, 40 % du Un p oid s con séquen t p ar mi les dép en ses de l' Ëtat qui a ju sûfié qu' un in térêt

particuli er leur soit accord é. Dan s ce cadre, la p ersp ective a été de dim inu er ce p oid s en n e

- les dépenses de

budg et de l' Ëtat.

18

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

procédant au remplacement que d' un départ sur deux en retraite. Une polit ique qui a porté des

frui ts va ri ables puisqu 'en 20 10, les dép en ses de p ersonn el représenta ien t 28,7 % du budg et de

12 et 23 % en 2013. Cette p oli ti qu e de non -rem place-

eng agée dan s le cadre de la révision gén ér ale des p oli t iques

en juill et 2007 et p oursui vi e depui s. Con crétement, ell e a condui t à la suppres-

000 emp lois pub li cs (calcu lés en éq ui valen ts temp s p lein s trava ill és) - selon le bi lan me l e br an chu , m ini stre d e l a fo n ct i o n pub li qu e, en juill et 20 12 .

pub li qu es ini t iée

men t de dép arts en r etra ite a été

l' Ëtat, 41,6 % en 20 11 , 3 1A % en 20

sion d e 150 éta b li p ar M

e mon tan t des in tér êts dus au t itre des em prun ts

contractés, représente un autre poste budgétaire im portant au sein du budget de l' Ëtat Elle s'évalue chaque année à environ 14 % du budget de l' Ëtat.

des lois de

in térêts d e sa d ette. Ce constat n e

peut qu'être réitéré en 20 14 alors que le montant de l a charge de la dette de l' Ëtat s'établit désor-

ma is à 46,7 m illiards d'euros. So n mon ta n t évolue, d'a nnée en année, par l'effet «vol ume,

et « infl ation » (Sé na t. Proj et d e lo i d e fi n an ces pour 20 14, Mi ssio n Eng ag ements fi n an-

ci ers d e

par rapp ort à l'a nnée précéden te, l a France profitan t de ta u x d' intérêts bas, de l'ordre de 1,35 %

à 10 an s.

l' Ëtat). En 2013, l'effet «tau x» a pe rm is d'e n réd uire le mon ta n t d e 0,9 milli ard d'euros

fi n an ces, l' Ëtat est en défi ci t avan t même d e p ou voir p ayer l es

A in si qu e le rel evait la Cour des com p tes en 2004 dans son rapp ort r elatif à l'exécu tion

- la

charge de la

dette

de

l'État, soit

l

«tau x»

Les dépenses obligatoires des collectivités territoriales

Parmi l es dép en ses loca les, certa in es son t obli gatoires, c'est-à-Oire qu e les coll ectivités locales ont l'o bli gation d'in scri re à leur bud get les cr édits n écessaires à leur fi n ancement.

C' est le cas des dép en ses n écessaires à l'acqui ttemen t des dettes exigibl es ainsi que des dép en ses pour lesqu ell es la loi l'a expressémen t dé cid é.

Dette exigible

Pour être exig ible, une dette doit être certaine, c'est-à-clire que son ori gine juri dique n e fait aucun doute et liquide, c'est -à-cl ire que son montant peu t être exactement calculé.

Tel ser a le cas d' un e dépen se due à ra~on de l'exéc ution par le cocontractant de

l'admin ~tration de sa part d u co n t r at. Un e fo i s l a p r estat i o n r éa li sée o u l e bi en li vré , il a

dro it à

être

payé. Tel

est également le cas du fonct ionnaire terri tori al qui, une fois le

service

fait,

a le d ro it

d'obtenir le paiement de son tr aite men t.

CHA PI TRE 1 - Les recettes et dépenses pub li ques

Dépense prévue par la loi

Le l égi sl ateur a i dent i fié des dépen ses qui s' imposent aux coll ecti vi tés l ocal es. Tel est le

cas pour les comm un es des dépen ses d'e ntretien des vo iri es commun ales, de l'entr etien de l'hôtel de vill e ou encore des cimetières; po ur les départements, les dépenses de

à

fonctionn ement des co llè ges

l'act ion sociale et à la santé; pour les r égions, les dépenses de

lycées

et de tr anspor ts scolair es ain si q ue

les dépen ses relatives fonctionn ement des

19

Les objectifs de dépenses de la Sécurité sociale

Les dépenses sociales, tell es qu 'e ll es fig uren t dans les l ois de fi nanceme n t de la Séc uri té

il, v ieill esse, fam ill e) des obj ectifs de

dépense. Comme leur nom l' indique, ces objectifs s'a pprécient en termes de réali sation et

permetten t d' id en t ifier la sit uation fi nanci èr e de l a Sécuri té so ci ale. Le r app ort en tre les obj ec-

t ifs et les réali satio ns de dép ense expri me, bi en évid emment, la sit uatio n fi n anci ère de la Sécu·

ri té sociale.

Or, cette sit uation s'est dégradée ets'expri me au travers d' un défi ci t budg éta ire préoccup an t à l'exem ple de l' Obj ecûf national des dépen ses d'assurance-ma ladi e (ONDAM ).

socia le, déta ill en t par branche (ma l adi e, accid en ts du t r ava

Ondam voté - Ondam réalisé (en milliards d'euros)

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Ondam

129,7

134,9

140,7

144,8

152

157, 6

162, 4

167,1

171,7

175 .4

initial

Dépenses

130,2

135, 1

142, 1

147,6

152, 9

158,

1

161 ,8

166,3

170,8

173,8

réalisées

Dépasse-

0,5

0,2

1.4

2,8

0,9

0,5

-

0 ,6

-

0,8

-

0,9

1,7

ment de

l'object if

Source: Projets de loi de fi nancement de la Sécuri té socia le.

20

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

ŒJ Les recettes publiques

Le poids des prélèvements obligatoires

Sont des prél èvements obli gatoires, l es versements opérés par l es agents économiqu es (personnes phy siqu es ou mora l es) aux admini str ations pub li qu es afi n de fi nancer leurs dépenses. En 20 12, le taux de ces prélèvements obli gatoires s'éta bli t à 44,9 % du PIB - 46,1 % en 2014. Parmi ces prélèvements, il convi ent d'accord er une attention particuli ère à l' impôt en ce qu' il

constitue un e ressource essentiell e au

fi nancement des budg ets pub li cs.

L' impôt doit être distingué de la taxe (prélèvement obli gatoire perçu à l'occasion de la prestation

d'un service) et de la r edevance (prix d' un servi ce re ndu à un usager/ cli ent qui en et dont le monta nt est proportionnel au servi ce rendu, contra irement à la taxe).

fa it la demand e

a) L'impôt

Essentie l au fi nancement des budg ets publi cs, l' impôt est une prestation pécuni aire requi se des particuli ers ou des entrepri ses, par voie d'a utori té, à t itre défi ni t if etsa ns contrepartie, en vue de la couverture des cha rg es pub li qu es.

et son prélèvement est autori sé chaque année

en l oi de fi nances de l'année (art. 1"' de chaque l oi de finances de l'année). Le prélèvement de l' impôt di spo se avec l es arti cl es 13 et 14 de la Déclaration des droits de l' homme et du ci toyen du 26 aoOt 1789 d' un fond ement constitutionn el :

L' impôt est voté par le législateur (art. 34, Const.)

Artide 13, DDHC

« Pour /'entretien de la force pul:Jique et pour les dépenses d'administration, une contril:x.Jtion commune est incfispensable. »

Artide 14, DDHC

« Les dtoyens ont le droit de constater par eux-mémes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre /'empld et d'en déterminer la quotité, /'assiette, le recouvrement et la durée. »

CHAPITRE 1 - Les recettes et dépenses publiques

L' impôt peut se di stingu er selon son obj et, selon qu ' il porte sur les r evenu s (impôt sur le reve nu, impôt sur les soci étés), sur l e capi tal (impôt de soli dari té sur la fortun e, droits de succession et de donation, droits de mutation à t itre onéreux, taxes fonci ères, taxe d' habi tation) ou sur la consom-

mation (r VA, taxe intéri eure de consommation sur

Il pe ut au ssi s' id enûfier en fon ction de

- Ëtat: Im p ôt sur le r evenu , imp ôt sur les so ci étés, TVA, ISF

- Sécurité sociale: Contribution Sociale Généralisée, Contribution au Remboursement de la Dette Soci ale (au profit de la Caisse d'Amorûssement de la Dette So ci ale - CADES)

- Communes: taxes foncières, taxe d' habi tation

- Ëtabli ssements pub li cs de coo pération in tercomm unal e: taxes fonci èr es, contribu tion écono- mique terri tori ale, taxe d' habi tation

les produits énergétiques).

ses b én éfic iaires:

- : taxe in téri eure de consommation sur les produi ts énergétiqu es, taxes fonci èr es

Départements

- in téri eure de consommation sur

Régions: taxe

aj outée des entrepri ses

les produi ts éner gétiqu es, cotisation sur la valeur

21

Évaluation des prindpales recettes fiscales françaises

(en milliards d'euros)

2013

Impôt

sur

le revenu (IR)

68, 6

Impôt

sur

les sociétés (15)

44,3

TICPE

12,9

TVA

134,9

CSG

 

92,5

Taxes foncièr es

30

Taxe d' habi tation

17,5

Cont ribu tion économique terri tori ale (Cotisation foncière des entrepri ses + Cotisation sur la valeur ajoutée des ent repri ses)

19,2

Source: Rapport économique, social et financi er, Proje t de loi de fi nances pour 201 5.

22

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

b) les prélèvements sociaux

Les prélèvements sociaux (ou cotisations soci ales) sont constitués des «apports des personnes

protégées ou de leurs employeurs à des institutions octroyant des prestations sociales en vue d'acquérir et de maintenir le droit à ces prestations».

Ces cotisations se définissen t comme des versements obli gatoires effectués par les non-salariés, les

employeurs et les sal ariés pour acquérir des droits à des presta t ions social es (all ocations chômage,

all ocations fam ili al es, remboursements des soins médicaux

En 20 13, le montant de ces cotisations s'est élevé à 437,5 milli ards d'euros.

Dans sa décision du 13 aoOt 1993, l e Consei l constituti onnel a estimé que la quali fication de cotisation social e impliquai t le rattachement à un régim e de Sécurité socia le ainsi qu'un lien

entre le versement et le droit aux prestations (Cons. const., 13 aoOt 1993, Maitrise de

f'irrmigra-

tion, 325 DQ.

).

Le recours à l'emprunt

Le recours à l'emprunt doi t s'ana l yser différemmen t selon les budgets pub li cs. En effet. pour l' Ëtat. emprunter constitue une nécessité pour assurer le financement du déficit de son budget alors que pour les coll ectivités locales, le recours à l'emprunt n'est possible qu e pour assurer le financement de dépenses d'investissement Indépendamment. l e poids de l a dette n'a cessé d'augmenter ets'est encore amplifié du fait des conséquences de la crise financ ière apparue en 2007.

Part de la dette des APU dans la dette publique (au sens du traité de Maastricht) (en milliards d'euros)

 

État

Odac

Apul

Asso

Total

2000

646,3

51

106,7

13

817

2005

898,6

20,9

11 7,9

110,2

1147,6

2006

896,2

15,3

125,6

11 5

1 152,2

2007

933,8

22,8

135,5

120,3

1 2 11 ,6

2008

1 054,6

14,3

148,3

120,4

1337,6

2009

11 82

2 1,3

157,3

15 1,5

1 5 12, 1

CHAPITRE 1 - Les recettes et dépenses publiques

--------------

2010

2011

2012

2013

!""-------------- 1 260,3

1 352, 1 1454 ,7 1 533,2

-------------- -------------- !""- - -- - ---- - ---- --------------

16, 6

163,3

175,

1

1 61 5,3

12,

9

168,

9

204, 6

1 738,5

13,

7

176,

1

2

10, 9

1 855,4

12,

4

182,3

2

11 , 7

1939, 7

Source: ln see -

fi nances pour 201 5.

Co mptes nati onaux Base 2005/ Rapport économi que, soc i al et fi nanci er, Projet de l oi de

En particuli er et s'a gi ssant de l' Ëtat. la sit uation est devenu e alarmante dès lors qu e l'empru nt permet égal ement de fi nancer des dépenses de fonctionnement Dans son rapp ort sur l'exécution des lois de fi nances pour 2004, la Cour des comptes a rapp elé qu e l'a ugmentation de la dette

n'est envisageabl e qu e si ell e fi nance des in vestissements pro du ctifs ayant un impact

sance f utu r e. L'end ettement ne doit pas être uti li sé pour fi nanc er des dépenses courantes. Or, de

ma ni ère systématiqu e, l' Ëtat a recours à

sur la crois-

l'em prun t pour fi nancer ses dépen ses de fonc tionn ement

23

Les concours financiers de l'État

Le budg et de l' Ëtat présente la particulari té d' «alimenter » les autres budg ets pub li cs: coll ectivités terri tori ales, établi ssements pub li cs, Sécuri té soci ale.

Ces concours fi nanci ers de l' Ëtat constituent un e ressource essentie ll e pour ain si fi nancés. C' est le cas des budg ets locaux dont les dotations versées par

deuxième source de fi nancement après la fisca li té. Ces concours fi nanci ers t radui sent l'a id e

accord ée par l' Ëtat aux coll ectivités décentra li sées dans le fi nancement des com pétences qu'ell es

détienn ent. Il peut

aussi s'agir, pour l' Ëtat. de compenser les mesures fisca les adoptées par le

législateur (comme le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique

terri tori ale en 20 10) ou encore de com penser les tra nsferts de compétence opérés dans le ca dre

décentralisation (RMVRSA transféré aux départements en 2004). leur globalité, ces transferts fina nciers ont représenté 100, 1 milliard s d'euros en 2013 pour

les coll ectiv ités locales dont 4 1,5 milli ard s pour la seule dotation globale de fonctionn ement

de l a Dans

les budg ets pub li cs l' Ëtat constituent la

Les fonds de concours

Les fonds de concours ali mentent l es budg ets pub li cs ment ident ifiées. La particulari té de ces fonds réside,

aux fi ns de réali sation de dépenses cl

aire-

en effet, en ce qu' ils doivent être ut ili sés

conformément à l' intent ion exprimée par la partie versante. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs

24

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

indiqué que le non-respect de cette condi tion serait de nat ure à porter «atteinte au droit de

propriété garanti par /'artide2 de la Déclaration des droits de /'horrme et du dtoyen de 1789»

(Cons. const.,

25 juillet 2001 , Loi organique relative aux lois

de finarx:es, 448 DC).

S'ag issant de l' Ëtat, l es fond s de concours sont défin is à l'arti cl e 17 de la LOLF et se di stin guent:

- en fond s versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt général ;

- legs et donations

L' illu stration peut être donn ée de ces in frastructures autoroutières à la construction desqu ell es participent plusieurs personn es mora les de droi t pub li c: maître d' œuvre, l' Ëtat recevra de chaqu e participant le monta nt de sa qu ote- part qui ne pourra être ut ili sée qu e pour payer les dépenses afférentes à cette construction.

Chaqu e année, ces fonds de concours sont évalués en lois de fina nces à environ 4 milli ards d'e uro s. Au ni veau local, l'exemple peut être donné de cette personne agée qui décédant. lègue sa fortu ne à sa commun e avec l'o bli gation d'employer cet argent dans un bu t détermin é - comme la cons- truction ou l 'entretien d' une maison de retra ite.

attribu és à l' Ëtat

Les prélèvements sur recettes

L'articl e 6 de la LOLF consacre l a tec hniqu e des prélèvemen ts sur recettes: « un montant déter-

miné de recettes de l'État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés eurcpéennes en \Ille de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts éta/:Jis au profit des collectivités territoriales».

Cette technique du prélèvement sur recettes éta it apparu e dans l es faits en 1969 pour les coll ecti-

vités locales

(en

vue de compenser la suppression d' impôts locaux) pui s en 197 1 pour assurer la

contribu tion

de la France au budg et des Commun autés europ éenn es.

Déficit et endettement publics au sens du Traité de Maastricht

Les États membres de l'Union européenne doivent S'insaire dans le dispo9tif budgétaire établit par Je Traité deMaastri::ht (1992). Ced suppose que chaque

État limite son défi::it public à hauteur de 3 % de son PIB et que son endettement

pub/i:: soit contenu à hauteur maximum

finances de l'État bcales etsociales doivent converger afin de respecter les aitères fixés par ce Traité. Ces aitères sont Je reflet d'une discipine budgétaire imposée aux États membre~ au moyen, Je cas échéant de sanctions.

de 60 % de son PIB. Dans ce contexte,

déficits pub li cs et un e éradication des déficits

pub li cs excessifs. En toute log iqu e, cette discipli ne s'étend à l'endettement pub li c - en fixant des contraintes ciblées aux Ëtats membres.

Cette discipli ne budgéta ire suppose

un e maîtri se des

ru Exigences et limites inhérentes aux critères maastrichiens

Au sens du Traité de Maastricht, le déficit public (le besoin de financement pub lic) s'entend de l'ensemb le des admini strations pub li qu es, à savoir l'Ëtat, les organ ismes divers d'admini stration centra le, l es coll ectivités loca les et la Sécuri té sociale. Ce déficit pub li c doi t être contenu à hau teur de 3 % du PIB. Maîtrisé, au sens des contra intes maastri chiennes, depuis 1997, le déficit pub li c est de nouv eau apparu depuis 2002.

26

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

Évolution des défidts publics depuis 1993

Année

M ontant en milliards d'euros

% du PIB

1993

- 66,6

-6

1994

-

63, 1

-

5,5

1995

- 65,5

-5,5

1996

- 49,8

-

4,1

1997

-

37,8

-3 %

1998

- 34,6

-2,6%

1999

-

23,6

-

1,7 %

2000

-

21, 1

-

1,5 %

2001

-

23,2

-

1,5 %

2002

- 48,7

-

3,2

2003

- 65,4

-

4,2

2004

- 59,2

-3,6

2005

- 50,2

-2,9

2006

- 41,9

-

2,3

2007

- 51,6

-

2.7

2008

-

64, 3

-

3,3

2009

-

142,2

-

7,5

2010

- 136,8

-

7, 1

2011

- 105,4

-

5,3

2012

-

98,2

-

4,8

2013

-87,6

-

4,3

Sources: lnsee, Co mptes nationaux Base 2000/Eurostat.

Apprécié en fonction de ses différentes composantes, le déficit public est essentiellement impu- table à l' Ëtat et aux admini strations de Sécuri té sociale.

CHAPITRE 2 - Déficit et end ettemen t publics au

sen s du Tr aité de Maastrich t

27

Évolution des déficits publics depuis 1980 (en% du PIB)

 

1980

1990

2000

2005

2010

2011

2012

2013

État

-

0,6

-

2, 1

-

2,5

-3

-6,3

-4 ,4

- 3,9

- 3,3

ODAC

0,2

0,1

0,3

0,2

0,5

-

0, 1

-0, 1

0, 1

APUL

-

0,8

-

0,3

0,2

-

0,2

-

0, 1

-

0, 1

-0,2

- 0,4

ASSO

1, 1

0,1

0,5

0

-

1,2

-0,7

-0, 6

- 0, 6

Total

0

-

2, 1

-

1,5

-

2, 9

-

7, 1

-5 ,3

-4 ,8

-4,3

Sourc es: lnsee, Co mptes nationaux, Base 2000.

A

un e lim itation de l'end ettemen t pub li c à h au te ur

de 60 %

respecté par la France depui s 2003 et atteint 93,5 % du PIB en 2013.

sur la situation fi nancière de la France en

matièr e d 'end ettemen t. Déj à en 1999, un ra pp ort d ' i nformatio n d e la C omm issio n des fi n an ces du Sénat avait été consacr é à « l'évolu t ion de la dette pub li qu e en Fra nce en tre 1980 et 1997, l es leçons d' une dérive» - Rapport Marini - et avait condui t à im pu ter à l' Ëtat, la sit uation d'endette- ment de la Fran ce. A l ors qu e la conj onc tu r e économ iqu e pou vait s'y prêter et n otammen t en

Pourta n t, ré gulièremen t, l'atten t ion avait été portée

PIB en 1992, ce cri tère n'est plus

cette maîtri se du défi ci t pub li c, doi t s'aj outer

du PIB de l' Ëtat

membre. M aîtri sé à -

39,6 %

du

rai son de la b aisse des ta u x d' in tér êts, la sit u ation d'end ettemen t de la Fra nc e aurait dO s'amé- liorer entre 2000 et 2005. M ais au contraire, l'endettement a encore pro gressé: en 2004, la dette

pub li qu e a dép assé les 1 000 m illi ard s d'euro s, dix an s plu s tard , ell e a dép assé d'euros.

les 2 000 m illi ard s

III La discipline bucljlétaire imposée aux États membres de l'Union europeenne

Le disposit if bud gétaire init ié par le Traité de M aastri cht fi xe deu x membres: la maîtrise de l eurs défi ci t et end ettemen t publi cs. Ces

di scipli fi n anci

résulta it du Traité de M aastri cht

L'a ugmen tation inqui éta n te des ni veau x de défi ci t et

2007 et les di fficultés ren con trées p ar ces Ëtats p our se fi n ancer sur les marchés fi n anci ers et

rem b ourser leur dette on t gén ér é une

sou ver ain es» avec la cr ain te qu e

d'end ettemen t pub li cs en Europ e depui s

essentielles au x Ëtats s'in scri ven t da ns un e

ne budg éta ire qui se forma li se d ésor ma i s au travers du Six p ack (d écem b re 20 11 ). La cri se

ère de 2007 a, en effet, m is en évidence les limi tes de la di scip lin e bud gétaire tell e qu 'ell e

contra in tes con tra in tes

« cri se des dettes

28

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

l'ensemble des Ëtats de la zone euro soient successivement touchés par ces di fficultés fi nanci ères et budgétaires.

La di sciplin e bud géta ire a don c évolu é avec l e Six Pack, l eq u el mo di fie l es méca ni smes d' inci tation

contra in tes budg étaires

et de coerci t ion visant à s'assurer du respect, par qui leur sont imposées.

En par all èle, de premiers di sposit ifs d'a id e ont été

les Ëtats membres, des

mis en place à com pter de 20 1O:

- FESF. Fond s euro péen de stabi li sation fi nanci ère de la zone euro créé en mai 20 10 par l' Uni on européenne en collaboration avec le FMI. Fonds doté de 660 milliards d'euros;

- MESF. Le mécani sme europ éen de stabi li sation fi nanci ère de l' Uni on créé en même tem ps qu e le FESF, doté de 90 milli ards d'euros. En octo bre 20 11 , les fond s de ce mécani sme ont été

montés à 11 00 milli ard s d'euros.

Ces deux di sposit ifs avaient vocation à offrir un e garantie sur le marché fina nci er à raison des

fond s qu ' il s lèvent à

contrepartie de ces aides, les Ëtats en di fficulté ont accepté de mettre en place des poli t iq ues de rigueur.

A compter de 20 13, le FESF et le MESF ont été in té grés au sein

obli gations

des Ëtats membres et a compétence pour org ani ser la restru cturation des dettes publi ques deve- nues insoutenables. En par all èle, l' Euro pe a fa it obli gation aux Ëtats mem bres de respecter une r ègle d'or li mita nt le

défic it struc tu r el à 0, 5 % de leur PI B. Cette obli gation r ésulte du Tr aité sur la sta bi li té, la coordin a- tion et la gouvernance en matière bud gétaire, sign é le 2 mars 20 12 et entré en vigueur le 1"' j anvi er 2013. La France a choisi de mettre en œuvr e ce tra ité au moyen d' un e loi org aniqu e en date du 17 décembre 20 12, relative à la programmation et à la gouvern ance des fi nances

pub li qu es. C' est dans ce cadre

textes fina nci ers et la cohérence

qu 'a été créé le Haut conseil des fi nances publi ques, charg é

d'a pprécier le réa li sme des prévisi ons économiqu es associ ées aux

de l a tra j ectoire des fi nanc es publi ques avec les eng agements européens de la France.

li té (MES). Ce M écani sme est doté d' un fond s permanent, est

des ta ux préfér entiels et qu ' il s prêtent eux-mêmes aux Ëtats en di fficulté.

En

du Mécani sme europé en

autori sé à acheter des

de sta bi·

Les lois de finances

Chapitre 3

Les catégories de lois de finances

31

Chapitre 4

Les principes encadrant l'adoption des lois de finances

37

Chapitre 5

L'adoption de la loi de finances de l'année

59

Chapitre 6

L'apparition d'une logique de résultats

71

Chapitre 7

La mission d'assistance exercée par la Cour des comptes

77

Les catégories de lois de finances

Avec /'ordonnance du 2 janvier 1959, étaient distinguées trois catégories de lois de finances: les lois de finances initiales, les bis de finances rectificatives et les lois de règlement La loi organique du 1" aoOt 2001 procède, désormais, à une distinction en quatre catégories de lois de finances, ajoutant aux trois premières, les lois adoptées selon les procédures d'urgence.

OJ La loi de finances initiale

La l oi de finances de l 'année ouvre un cycle budgétaire qui se comp l ète par des l o i s de finances recûficatives ets'achève par une loi de règlement. En d'autres termes, la loi de finances de l'année prévoit et autorise pour l'année à ven ir, les

dépenses et l es recettes de

et donc

aléatoire, peut être modifi ée en cours d'exercice budgétaire, par une ou plusieurs lois de finances recûficatives. En effet, selon la définition donnée par l'article 35 de la LOLF (art 2, Ord.), «seules

les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d'année, moofier les cfispositions de la loi de finances de l'année».

l' Ëtat Cette loi de finances, nécessairement prévisionnell e

III La loi de finances rectificative

Une loi de finances rectifi cative in terv ient ob li gatoirement si

économique et financier défini par la loi de finances init iale sont modifiées. Plus concrètement, une loi de finances recûficative doit être adoptée lorsque, en cours d'exercice budgétaire, des

crédits ou des mesures affectant l 'exécution du budget ont

été adoptés et de même lorsque l es grandes li gnes de l'équ ilibre économ iqu e et financier définies

décrets d'avance, des annulations de

les «grandes li gnes» de l 'équ ilibre

32

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

par la l oi de fi nances de l 'a nnée se trouvent. en cours d'exerci ce, bouleversées (Cons. 24juillet 1991, Loi portant diverses dispositioos d'ordre économique et finander, 298 DQ.

Ces lois de fi nances rectificatives sont présentées en partie ou en tota li té dans les mêmes formes

que

la loi de fi nances de l'a nn ée (art. 35 LOLF ; art. 34 ord o.) et comprenn ent un articl e d'é qui li bre

coost.,

(Cons. const., 9 j uin 1992, Résolution modifiant le règlement

du Sénat 309 DQ.

III La loi de règlement

des dépenses effectivement réali sées

et des recettes réell ement perçues. Cette loi permet de constater les résultats fi nanci ers de chaqu e ann ée civil e et d'a pp rouver l es di ffére nces entre les résultats et les prévisions de la loi de fina nces, complétée, le cas échéant, par ses lois recûficatives.

Une fois l'exerci ce achevé, une loi de règlement rend compte

La loi de r èg lement in tervient donc a posteriori et ne s'in scri t pas da ns la même logiqu e qu e l es lois de fi nances ini tiales et rectificatives.

Pré ci sant uti lement les caractéri stiqu es de la loi de r ègl ement, le Conseil constitutionn el a indiqu é

(Cons. const., 16 janvier 1986, Lei portant règlement définitif du

bt.Xiget de 1983, 202 DQ :

- pour permettre au Parlement d'exercer sur l 'exécution du budg et, le contrôle polit ique qui lui app artient. la loi de règlement comporte deux catégori es de di spositions ayant un e portée di ffé- rente: cell es, d'un e part, qui constatent les résultats des opérations de t ou te natu re in terv enues pour l'exécution du budget et établissent le compte de résultat de l'année; celles, d'autre part, qui opèrent, le cas échéant, des aju stements de crédits par rapp ort aux prévisi ons de la loi de

permanent des découverts

fi nances et autori sent le tra nsfert du résultat de l'a nnée au compte

du Trésor ;

- en ta nt qu 'ell e procède à des constatations, l a loi de règ lement ne peut que retracer, à parti r

des comptes,

soit la régulari té des opérations effectuées; s'agissant d' opérations qui présentent le caractère d'actes administratifs ou compta bles, le contrôle de leur régulari té appartient aux autori tés et juridi ctions com pétentes pour en connaître et ne re lève pas du Conseil constitutionn el. La constitutionn ali té de la loi de règlement, en cell es de ses di sposit ions qui procèdent à des cons- tatations, s'apprécie uniq uement au regard des rég ies de va leur constitutionnell e qui défi ni ssent son contenu.

de recettes quell e qu e

les ord onn ancements de dépenses et les enca issements

CHAPI TRE 3 - Les ca t égo r ies d e lois d e fi n an ces

33

~ Les lois d'urgence

Avec la loi organiqu e du 1"' aoOt 200 1, l'énu mération des lois de fi nances se complète des l oi s adoptées selon les proc édures d' urgence. L'articl e 1"' précise en effet. qu '« ont le caractère de Ids

de finances : 1° La loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives; 2" La loi de règle- ment; 3° Les Ids prévues par /'artide 4 5 ».

Cette li ste a été com plétée de mani ère à t ire r les conséquences d' une décision rendu e par le Conseil constitutionn el en décembre 1979 et par laqu ell e a été reconnu que les lois adoptées selon les procéd ures d' urg ence étaient des lois de fi nances. Un effet trip tyque app araît ain si :

l'ordonnance telle qu'appliquée voire interprétée par le Conseil constitutionnel , et la transposition de cette appli cation dans la LOLF.

Désormais, prennent pl ace, aux côtés des lois de fi nances ini tiales, lois de fi nances rectificatives et lois de règ lemen t, les lois prévues par l'arti cl e 45 de la LOLF, à savoir les lois adop tées selon les procéd ures d' urg ence.

Déj à avec l a Constitution de 1958 , l 'hypothèse

sagée (expéri ence des 111• et IV" Répub li qu es aid ant

d'un budg et non adop té dans l es délais était envi-

A in si, l 'articl e 47 de la Constitution prévoit

).

que «si le Parlement ne s'est pas pronom:~ dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent f!tre mises en vigueur par ordonnance». Cette possibili té, non pré ci sée par l es

disposit ions organiqu es, n'a j amai s été ut ili sée. L'article 47 de la Constitution prévoit. également, que «si la loi de finances fixant les ressources et

les charges d'un exercice n 'a pas été déposée en temps utile pour f!tre prom ulguée avant le début de cet exerdce, le Gouvernement deman de d'urgence a u Parlement /'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés».

L'ord onn ance du 2j anvi er 1959 a développ é cette hypothèse en précisant. procéd ures d' urgence qu e le Gouvern ement avait l a possibili té d'actionn er

Parlement se trouvait dans l' impossibili té d'a dopter la loi de fi nances avant l e début de l 'exercice budg étaire sui vant. En effet, la procéd ure d'a doption des lois de fi nances doit condui re les parlementa ires, si les délai s sont respectés, à se pronon cer entre le 10 et le 20d écembre précédant le débu t de l 'exerc ice budg étaire. Si tel n 'éta i t p as l e cas, l e Gou vern emen t pou va i t r ecourir à l'arti cl e 44 de l 'ord onn an ce qui prévoya it deux échéances aux dates des 11 et 19 décembre.

en son articl e 44, deux dans l' hypothèse où le

34

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Artide 44, Ordonnance du 2 janvier 1959 « JI peut demander à /'Assemblée nationale, avant le 11 déœmbre de l'année qti précède celle de /'exécution du budget d'émettre un vote séparé sur /'ensemble de la première partie de la loi de finances de l'année. Ce projet de loi partiel est soumis au Sénat selon la proœdure d'urgence; 2° Si la proœdure prévue par le préœdent alinéa n 'a pas été suivie ou n'a pas abouti, le Gouvernement dépose avant le 19 déœmbre de l'année qti préœde celle de /'exécution du

budget devant l 'Assem/:Jée nationale un projet de loi spécial l'autorisant à continuer à perce- voir les impôts existants jusqu 'au vote de la loi de finances de l'année. Ce projet est discuté

selon la proœdure

).»

L' hypothèse d'un e loi de fi nances partiell e a pu être app li quée en décembre 1962 s'agi ssant du

condi tions générales

de l'équilibre financier et procédant à l'adoption de la première partie de la loi de finances a été

seconde

loi de finances en févri er 1963 procédant à l'adoption de la deuxième partie de l a loi de finances (Loi de fi nances n° 63- 156 du 23 févri er 1963 - Moyens des services et disposi tions spéciales).

En décembre 1979 , le Gouvern ement a fa it usage d' un e procéd ure d' urgence dans des ci rcons- tances non prévues par l'articl e 44. En effet. par un e décision du 24 décembre 1979 , le Conseil

constitutionnel a censuré la l oi de fi nances pour 1980 dans sa tota li té - première et seule dé ci sion

à ce jour, de censure tota le d' une

Lai ssant ain si l e Gouvernement dans un e situation in édi te prévue par l'ord onn ance de 1959. Faisant usage des seuls

nement a dépo sé un proj et de loi spécial (hypot hèse prévue au 19 décembre) - estima nt qu e cette procédure d' urgence semblai t la plus appropri ée.

Saisi, le Con seil con sti tutionne l n 'y a ri en trou vé à re dire (Cons. const., 3 0 déœmbre 1979, 79-111 OC). La loi n° 79 -11 59 du 30d écembre 1979 porta nt autori sation de conti nu er à per cevoir l es impôts et taxes existants a été suivi e de la loi de fi nances n° 80· 30 du 18janvier 1980.

Cet épi sode est emblémati qu e des lacun es qu'a pu

contenir l'ord onn ance du 2 j anvier 1959. Et sur

adoptée en décembre 1962 (Loi n° 62- 1529 du 22 décembre 1962) et

proj et de l oi de fi nances pour 196 3. Une première loi de fi nances fixa nt les

a été suivie d' une

loi de fi nances.

-

et face à un v id e juridiqu e - car non

in struments à sa di sposit ion, le Gouver-

ce poi nt, en particuli er, embl ématique du contexte dans lequel l'ordonnance a été rédigée. En j anvier 1959 , le Conseil constitutionnel , nouvell ement cr éé, n'existait alors qu e sur le papi er. Et il n'avait pas été envisagé par les auteurs de la Constitution comme un e in stit ution suscepti ble de

CHAPI TRE 3 - Les cat égo r ies de lois de fin ances

contrari er l'exécut if. Au contraire, le Conseil consûtuûonnel a été créé pour cont rôler le législateur

- la l oi , afi n de garantir qu e cette derni ère soi t conforme à la Constitution.

C' est donc logiqu ement que les rédacteurs de

sagé cette possibili té - d' un e censure d'un e

des procéd ures d' urg ence. La LOLF va t ire r tou tes les conséq uenc es de cet épi sod e de décembre 1979 .

constitutionn el - au t itre

l'ord onn ance du 2 j anvier 1959 n'avaient pas envi-

loi

de fi nances par le Conseil

Tout d'a bord , l'arti cl e 45 de la LOLF relatif aux procéd ures d' urg ence va l' hypothèse d' un e loi de fi nances non promulgu ée ni mise en appli cation

prononcée par le Consei 1 consûtuûonn el en appli cation de l 'articl e 62 de la Consûtuûon.

ins érer, en un 3• ali néa, en raison d'un e censure

35

Artide 45, LOLF

) Si la loi de finances de l'année ne peut étre promulguée ni mise en application en vertu du premier alinéa de l'artide 62 de la Constitution, le Gouvernement dépose immédiatement devant /'Assemblée nationale un projet de loi spéciale l'autorisant à continuer à percevoir les

«

impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année. Ce projet est discuté selon la

ptoœ dure

).»

Ensui te, la LOLF, en son articl e 1"', va

prévues à l'articl e 45 de cette même loi org aniqu e, à savoir les di sposit ions adoptées au vu de circonstances d' urgence. En effet, autr e app ort de la décision du Conseil consûtuûonn el du 30 décembre 1979 , les l oi s adoptées selon les procéd ures d' urg ence son t des lois de fi nances. L'articl e 1"' de la LOLF en ûr e toutes les conséquences en com plétant cette li ste.

compléter la li ste des loi s de fi nances en y aj ou ta n t les l oi s

Artide 1"', LOLF

«

) Ont le caractère de lois de finances :

La loi de finances de f'aMée et les lois de finances rectificatives; 2° La loi de règlement;

3° Les lois prévues à /'artide4 5. »

Les principes encadrant /'adoption des lois de finances

Six principes encadrent l'élaborati:Jn du budget de l'État et donc de la loi de finances. Ces principes induisent:

- l'adopti:Jn de la bide finances chaque année pour une année (annualité budgé-

taire);

- une clarté dans finformati:Jn budgétaire adressée aux parlementaires en vue de l'adoption de la loi de finances (unité et universaité budgétaires);

- une présentation suffisamment détaiHée des crédits budgétaires contenus dans la loi de finances (spécialité budgétaire);

- un équiibre entre les recettes et les dépenses de l'État (équiibre budgétaire);

- une sincérité dans le contenu de la loi de finances (sincérité budgétaire).

III L'adoption annuelle de la loi de finances

Le principe d'annualité suppose que l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement l e soit chaque année pour une année. Ce principe découle de l'obli gation annuelle du vote de l' impôt par l e corps l égi slatif tel que l'expri me la Constitution de 179 1 (Titre V, art. 1) : «les contributions pul:Jiques seront délibérées

et fixées chaque année par le Corps législatif, et ne pourront subsister au-delà du dernier jour de la session suivante, si elfes n'ont pas été expressément renowelées».

Concrètement, ce principe d'annualité budgétaire suppose que le budget soit adopté avant le début de l'exercice budgétaire correspondant - soit au plus tard le 3 1 décembre de l'année précé- dent l'exercice concerné par le budget adopté.

38

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Le princip e n'a pas touj ours été respe cté, notamment sous l es m•et IV" Répub li ques. Il n'éta it pa s rare qu ' un exerci ce budg étaire débute alors qu e la loi de fi nances corresponda nte n'avait pas été adoptée. En pareill e sit uat ion, la conti nui té de l' Ëtat était al ors assurée par la techniqu e des

douzi èmes

de l'année précédente. Cette technique permettait ainsi d'assurer le fonctionnement courant des

admini strations dans l'attente

De mani ère anecdot iqu e, peut également être ci tée cette parade consistant, au sein des assem- blées parlementaires, à arrêter l 'horloge au 31 décembre à minui t afin de préserver l'apparence d'un budg et adop té dans l es délais.

Avec l'ordonnance du 2 janvier 1959, et désormais l a loi organique du

mois, le douzi ème des cr édi ts du bud get

provisoires - consistant

à recondui re, chaqu e

de l'a doption du budg et.

1"' aoOt 200 1 rel ative aux

lois de fi nances, le princip e d'annu ali té est plus strictement encadré - avec la possibili té d'un déclenchement de procédures d' urg ence l orsqu' un risqu e de non-adopti on du budg et dans les délais apparaît

Entre principe d'annualité et nécessité d'une gestion pluriannuelle des finances publiques

Que cela soit dans l'ord onn ance de 1959 ou la loi organiqu e de 2001, le princip e d'a nnuali té est

cl airement id ent ifia ble - y com pri s en ses inci dences. M ais ce princip e doit désormais se conci li er avec les exig ences de la pl uri annu ali té des fi nances pub li qu es, con tenu es dans la LOLF et cl aire-

ment affirmée à l'occasion de la révision constitutionnell e du

23 juill et 2008.

a) L'affirmation lolfienne du principe d'annualité

Au x termes de la LOLF, l e principe d'a nnu ali té trou ve une tra du ction au travers de di ffér ents arti cl es:

Article 1,

L'exercice s'étend sur une année civile

 

al. 2

Article6,

Le budget décrit pour une année, l'ensemble d es recettes et d es dépenses budgétaires d e

al. 2

l't tat

Article34

Da n s l a premi ère parti e de l a loi de

fin an ces de

Par cette formul ati on, l a LOLF co n forte l e

l 'ann ée, l e

Parlem en t autorise poir fannée, la

prin cipe d'annu ali té en préc i san t qu e

percepti:Jn

d es

l 'a u tori sati on n 'est va l abl e qu e pour un e

imposition; d e

ressources d e r t tat e t d es toute nature affectées à d es

ann ée - ce qu e ne fa~ait pas l 'ordonn an ce

personnes morales autres que r t tat

 

de 195 9.

CHAPITRE 4 -

Les principes encadrant l'adoption des lois de finances

39

Le respect du principe d'annualité justifie que de stricts délais soient imposés au législateur pour

l'a doption de la loi de fi nances ini tia l e - et le cas échéant. que

être actionn ées ain si qu e le prévoient tant l a Con stitu tion de 1958 en son arti cl e 47 qu e la LOLF en son article 45.

des pro cé dures d' urg ence pui ssent

b) Un principe adapté aux nécessités d'une pluriannualité des finances publiques

ca dre annu el n 'est pas

adapté à un e exécution budg éta ire et com ptable des opérations de dépenses et de recettes. A in si,

la réali sation d' in vestissements avait déj à été di stin guant les autorisations de prog ramme

sagée la p oss ibili té d e reporter d es crédi ts d ' un exercice sur l'a u tre. La LOLF, ma is éga lement le

contexte

Ainsi, le texte organique impose que soient adressés aux parl ementaires :

La

p luri annu ali té budg éta ire évo que l es h yp othèses au terme d esq u ell es le

orga ni sée dans le ca dre de l'ordonn ance de 1959 en et les créd its de paiement de même qu 'a été envi-

europ éen, ont ampli fié les mécani smes de pluri annua li té.

Article 48 - 3°

Une description des grandes orien tatio ns de la poli tique économique et budgétaire au regard des engagements européen s de la Fran ce.

Article50

Une présentation des perspect ives d'é-.olutio n des recettes, des dépenses et du solde de l'e nsemble des administrations publi qu es pour au moins les quat re année s à venir- au regard des engagements européens de la Fran ce, ain si que, le cas échéant, des recommandations adressées à ell e sur le fo ndemen t du traité instit uant la Communauté européenne.

Article

52

Un rapport comporta nt l'éva lu ation fi nancière, pour l'a nn ée en cours et les deux ann ées sui vantes, de chacun e des dispositions, de nat ure législative ou réglementaire, envisagées par le Gouvernemen t en terme s de prélèvements obli gatoires.

Article 55

Une évaluation chi ffrée des incidences de chacune des dispositions du projet de loi de fi nances affecta nt les r essources et les ch arges de l' Ëtat, au titre de l'année considérée et, le cas éch éant, des années sui vantes.

En décembre 2007 , dans le cadre du chan tier de la révision généra le des poli t iqu es pub li qu es, a été décid ée la mise en place d'un e programmation triennale des finances publiques .

A cet effet, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit. à l'art 34 de la Constitution, cette dimension pluri annu ell e des fi nances pub li qu es. Doivent désorma is être déposées devant les assembl ées parlementa ires, des loi s de progra mmation déterm in ant les orientations pluri annu ell es

des

fina nces pub li qu es. Ces orientations doivent s'in scrire dans l' obj ectif d'éq ui libre des com ptes

des

admini strations pub li qu es.

40

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Cette pluriannualité suppose la présentation au Parlement:

- d'un e programmation des fi nances publi ques

- une pro grammation t ri ennal e des dépenses de l 'Ëtat. Cette pluriannualité doit permettre un retour à l'équilibre des comptes publics.

La prem ièr e loi de pro grammation

fixé d' un redressement des fi nances pub li qu es fra nçaises

ment devait être atte int sans aug mentation du poid s des prélèvements mais uniqu ement par la

maîtrise des dépenses, en di visant par deux le rythme de cr oi ssa nc e annu el de la dépe nse

très rapid ement li vré ses limites. Ceci explique date du 28 décembre 20 10, portant program-

mation des fi nances pub li qu es pour les années 20 11 à 20 14.

publique. Adoptée dans un contexte qu' une deuxième loi soit ra pidement

9 fév ri er 2009 . L' obj ectif avait alors été sur la péri ode 2009 -20 12. Ce redresse-

à

t roi s ans;

pluri annu ell e date du

de cri se, elle a intervenue, en

Avec le changement de Gouvernement, une troisi ème loi de programmation a été adoptée pour la période 2012-2017 Qoi du 31 décembre 2012). Cette programmation présentait la particulari té de s'établir sur la durée de l a législature en identifia nt deux temps du quinquennat:

- le tem ps du red ressement avec un retour prévu du défi ci t pub li c à 3 % du PIB dès 2013 et un e bai sse du poids de la dette publi que à partir de 20 14 ;

- le tem ps de l'éq ui libre structurel avec

20 15 et un retour à l'éq ui libre stru cturel dès 20 16. Pui s, comme les deux précédentes, cette loi de pro grammation se foca li sait sur un e

péri ode t ri en-

nale (en l'occurrence 2013 -20 15) et ident ifia it le contenu du budg et de l' Ëtat avec une program- mation détaill ée par mission, l'envelopp e des concours fi nanci ers de l' Ëtat aux coll ectivités terri to- ri ales, le plancher annu el de mesures nou vell es afférentes aux prélèvements obli gatoires qui devront être votées ou adoptées par voie régl ementaire sur la période de programmation, l'affec- tation des éventuels surplus de recettes au désendettement

Les di fficultés

une nouvelle

Selon l e même princip e, cette loi de programmation a fixé l 'évolution des dépenses de l' Ëtat pour

un défi ci t stru cturel limité à 0,5 % du PIB à compter de

rencontrées du rant la première partie du quinqu enn at de F. Holl and e ont nécessité loi de programmation pour les années 20 14-20 19, adoptée en décembre 20 14.

la péri ode 20 15- 20 17, les obj ectifs généraux des fi nances pub li ques en termes de soldes

(structu-

rel s), d'évolution des dépenses pub li qu es et. en particuli er, des dépenses de l' Ëtat. Ell e

a égale-

ment in tro dui t un obj ectif d'évolut ion de la dépense pub li qu e locale qui a vocation à servir de repère pour appréci er la dynamique de ces dépenses. A égal ement été fixée l'obligation au Gouvernement, dès lors qu e le ni veau d'end ettement pub li c pour l 'ann ée écoulée fa it app araître q ue l a d ette pub li qu e excède 1OO % du produi t in té ri eur bru t. d e tra n smettre au Par l eme n t un rapp ort présentant les mesures permetta nt de rédui re ce solde

CHAPITRE 4 -

Les principes encadrant l'adoption des lois de finances

41

Les aménagements au principe d'annualité

Afin

d'aménagements.

a) La p ériod e complémentaire d'exécution du budget

L'exécut ion du budg et ne s'achève pas au 3 1 décembre mais se poursui t encore, qu elqu es j ours durant le mois de j anvier n + 1. La loi or ganiqu e du 1"' aoOt 200 1 prévoit. en son arti cl e 28, qu e

nombre

d'en

garantir

l'effectivité,

l e principe

d'annualité

a

fait

l' objet

un

certain

les recettes et les dépenses budg étaires « pewent étre comptabilisées au cours d'une période complémentaire à l'année dvile, dont la durée ne peut exœder vingt jours».

Cette périod e complémenta ire permet de rattacher à l'exerci ce n des

Cette péri ode complémenta ire permet, notamment, l 'exécution adoptées fin décembre

des

b) Les engagements par anticipation

opérations qui le nécessitent lois de fina nces rectificatives

Les engagements par ant icip ation permettent l' ut ili sation de cré di ts qui ne seront ouverts qu 'avec la loi de fi nances concern ant l'exerci ce n + 1. Cette possibili té, prévue par l'arti cl e 11 de l'ord onn ance de 1959 , a été recondui te par l'articl e 9

de la LOLF qui prévoit qu e «les concfitions dans lesquelles des dépenses p euvent étre engagées par antidpation sur les crédits de l'année suivante sont définies par une disposition de loi de finances».

c) Les autorisations d'engagement et crédits de pai ement

Les autori sations d'eng agement permettent d'envisager un e dépense sur un e péri ode dépassant le cadre annu el et de di stingu er, pour chaque ann ée, les crédits de pai ement corresponda nt à la tranche qu' il conviendra de payer pour l 'année considérée. Cette technique permet ainsi de répartir la charg e de l' investissement sur plusieurs exerci ces -

cette charge étant

répartie

sur auta nt d'exercices qu 'il est nécessaire à la réali sation de l' in vestisse-

ment. En d'autres

termes,

chaqu e ann ée, ne ser ont déga gées, dans le ca dre du budg et,

qu e les

sommes nécessaires au paiement de la fraction de l 'inv estissement à réa li ser au titre de considérée.

l'a nn ée

42

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

autorisations d' engagement constituent «la

limite supérieure des dépenses pouvant étre engagées. Pour une opération d'investissement, /'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à étre mis en service ou exécuté sans adjonction ».

Les autori sations d'engagement s'accompagnent de crédits de paiement : «les crédits de

paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant étre ordonnanœes ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement».

Tell es

qu e défi ni es par la LOLF (art 8),

les

Dans l e ca dre de l'ordonnance de 1959, la techniqu e des autori sations de programme et des crédi ts de paiement ne concerna it que les dépenses d' in vestissement et certa ines dépenses de matériels militaires.

Avec la LOLF, la techniqu e a été étend ue à l'ensemble des dépenses pub li qu es (à l'except ion des dépenses de personnel qui demeurent dans un cadre annu el) et donc aux dépenses de fonction- nement. Ceci se ju sûfie par la nécessité de mainteni r, au profit du gestionnaire, la marge de

manœuvre qu e lui accorde la LOLF

Les dépenses de personnel ont été exclu es de cette techniqu e ain si qu e le précise, en ces termes,

d'engagement

owertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts ». En cette matière, les créd its

demeurent donc ann uels, ceci afi n de préserver la maî trise de ces dépenses de personn el (qui ont pu représenter jusqu'à 40 % du budget de l'Ëtat).

l'articl e 8 LOLF : «Pour les dépenses de personnel le montant des autorisations

au travers de la fongibili té asymétriqu e.

d) les reports de crédits

En

d'emplois fixés au t itre d' un e ann ée ne

ci pe est donc celui d' un e impossibili té des reports de créd its. Par exception, il est néanmoin s possible de procéder à un report d' une année sur l'autre de crédits inutilisés. Cette possibilité fait l'o bj et d' un encadrement juridiqu e préc isé par les nouvell es di spo sitions orga niqu es, permettant d'en limiter l'emploi.

app li cation de l'articl e 15 al. 1 de la LOLF, les créd its ou verts et les pl afond s des autorisations

créent aucun droit au titre des ann ées sui vantes. Le pri n-

CHAPITRE 4 -

Les principes encadrant l'adoption des lois de finances

43

ŒJ Unité et universalité des lois de finances

Les princip es d'uni té et d' uni versali té budg étaires sont l'expression d'obj ectifs simil aires: éviter l es gaspi ll ages de deni ers pub li cs, assurer la mise en comm un des ressources de l' Ëtat. ga rant ir la

fia bi li té et l'entièreté des in formations adressées aux finances. Cette si mil ari té se retrouve jus qu e dans les except ions

cip es - au trave rs, notamment, des techniqu es des bud gets annexes et comptes spéciaux. Ceci

aux fi ns d'en percevoir l es mo dali tés et

parlementaires en vue du vote de la loi de

et aménagements qu e conn aissent

ces pri n-

ju stifi e un e étud e comm une de ces deux principe s - impli cations.

La portée des principes d'unité et d'universalité

Ain si qu e l'a indiqu é le Conseil constitutionn el, l e princip e d' uni versali té répond au double souci d'assurer la cl arté des comptes de l' Ëtat et de permettre par là même un con t rôle efficace du

Parlement (154 OC du 29déœmbre 1982, Lei de finances pour 1983).

Une persp ective renouvelée par le Conseil constit uti onn el dans sa décision du 25 juill et 200 1 (448 OC, Loi organique relative aux lois de finances) à prop os des princip es d'a nnu ali té, d' uni versali té et d'unité budgétaire. Le principe d' uni té suppose la présentation par un document unique du budg et de l' Ëtat - tandi s que le princip e d' uni versali té supp ose la présentation in té grale des recettes et des dépen ses du budg et de l' Ëtat. Ces éléments rassemblés doivent permettre à la re présentation nat ionale de voter, en toute connaissance, la l oi de finances. Plus préci sément. et ain si que l'a souli gné le Conseil constitu t ionnel dans sa décisi on 154 DC , le princip e d'uni versali té indui t, nécessairement. deux princip es sous-j acents: la non-con traction et la non-affectation ent re recettes et dépenses de l' Ëtat - l e princip e d'uni versa li té «a pour consé-

quence que les recettes et les dépenses doivent figurer au bt.Xiget pour leur montant br ut sans étre contractées et qu'est interdite /'affectation d'une recette déterminée à la couverture d'une charge déterminée».

Règle de non-affectation

Elle pose in terdi ction de l'affectat ion d' une recette dét erminée à une

in terdi ction

mais a néanm oin s souli gné qu' il était possible d'y dérog er selon le s exc eptio ns prévu es pa r le législateur o rganique ( Cons. const, 2 9décernbre

dépen se dét erminée.

Le Co nseil const itutionnel a rappel é cette

1982, Loi d e finances pour 19 83, 154 DQ.

44

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 2015

Règle de non-<ontraction

Ell e suppose que les montants des crédits in scri ts dans le budget y fig uren t

contraction entre

pour leur montant intég ral et ne soien t pas le fr ui t d'une

recettes et dépenses.

L'ordonnance du 2 janvi er 1959 tra duisai t ces règ les au travers de son article 18 : « JI est fait

/l?Cette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant /'exécution de /'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général».

Ces di spo sit ions sont reprises, à l' id entique, par l'article 6 de la loi organ iqu e du 1"' aoOt 200 1.

Les aménagements apportés aux principes d'unité et d'universalité

Afin d'assurer l'effectivité de ces principes, un certain nombre d'aménagements y ont été apportés. L'articl e 16 de la LOLF prévoit ain si qu e «certaines /l?Cettes peuvent f!tre directement

affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de proœdures comptables particulières au sein du budget général d'un budget annexe ou d'un compte spécial».

Ces aménagements aux princip es d' uni té et d' uni versali té budg éta ires peuvent également prendre

la forme de fonds de concours, rétabli ssements de

a) Les fonds de concours

Les fonds de concours sont constitués de ressources mises à di sposition de l'Ëtat et dont la particula-

ri té réside dans le fait qu 'ell es doivent être utili sées conformément à l'intention de la partie versante.

crédits ou encore prélèvements sur recettes.

Na ture

Les fo nds de co ncou rs sont

constitués de

fo nds versés pa r des per sonne s morales o u

physique s pour co ncourir à

des dépenses

d'intérêt publi c Il s peu vent r ésul te r du

donations attribué s à l' Ëtat o u à diverses admini strations p ubli ques.

Il peut aussi s'agir de fonds versés volontairemen t à l' Ëtat par des co llectivités locales, des établissements publics, des par ticuliers, des Ëtats étrangers ou encore l'Union européenne et destinés à la réali sation d'actions ou d'investissements.

prod ui t de legs o u

CHAPITRE 4 -

Les principes encadrant l'adoption des lois de finances

Respect de l ' intention de la partie versante

Évaluation en loi de finances

Dans leur utilisation,

effet, leur emploi est conditionné par l'objet en vue duquel il s ont été versés à l' Ëtat Cette

condition a été c l airemen t réaffirmée

à l'intention de la partie versante• et par le Conseil constitutionnel, ce dernier estimant que le non-respect de cette condition serait de nature à porter• atteinte au droit de

propriélé garanti par l'artide 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de

1789 • (Cons. const, 25 juiHet 2001, Ld organique relative aux lois de finance~ 448 DQ.

Ce s fonds de concours sont ret racés par programme et par titre dans les annexes jointes au projet de l oi de fi nance s - confonnément aux disposiûons de l' articleS 1 de l a LOLF - au travers d'un e estimation des crédits susceptibles d'être o uverts par voie de fo nds de concours - fo nds de concour s évalu és à 3,9 mi lli ards d'euros en loi de fi nances pour 20 14.

par l a LOLF : • l 'emploi des fonds doit être conforme

ces fonds se caractérisen t par l'intention de la partie versante . En

b) les rétablissements de crédits

La techniqu e des rétabli ssements de créd its permet de rétab li r la situation comptab le tell e qu 'ell e figura it ini t ialement En effet. ain si qu ' il résulte des di spositions organiqu es, «peuvent donner lieu

à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par ar~té du ministre chargé des finances :

1°/es recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indOment ou à titre provi- soire sur crédits budgétaires; 2°/es recettes provenant de cessions entre services de l'État ayant donné lieu à paiement sur crécfits budgétaires.»

Ainsi que le souligne l 'instruction codificatrice sur la comptabilité de l'Ëtat du 26 janvier 2004 (Instruction n°04-011 ·P·R, BOCP p. 48) la procédure du rétablissement de crédits constitue une dérogation au principe d' universalité car elle permet l'affectation de certaines recettes à certa ines

dépenses au sein du budg et général pour la reconstitution des créd its

Autrement présenté, le rétablissement de crédits constitue une exception à la règle de non-affectation en ce qu'il permet de maintenir un li en entre le crédit uti li sé et le service admini stratif utili sateur - ce qui n'était, ini tia lement. pas envisageable. En effet. l' illu stration hi storiqu e de cette interdiction s'entend de la statue de Chas seloup-Laubat fa briqu ée par fonte de vieux canon s. En 1876, en vue de l'édification d'une statue en hommage à l'ancien ministre de la marine, Chasseloup-Laubat, une souscription fut ouverte. Le ministre de la marine de l'époque décida de participer à cette souscription de manière originale: sa souscription prenant la forme de bron ze provenant de vieux canons desti nés

à être fo ndu s pour con stituer la matière prem i ère de l a statue à réa li ser. La Cour des comptes dénonça ce procédé et indiq ua, qu'en pareil les circonstances, il convenait de vendre les canons et que le produit de cette vente devait être versé au budget de l'Ëtat.

budgéta ires consomm és.

45

46

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

c) Les attributions de produits

Tell es qu 'ell es sont défi ni es par l'arti cl e 17- 111 LOLF, les attribu t ions de produi ts per mettent d'affecter à un servi ce de l' Ëtat, les recettes tirées des prestations qu' il fourni t à un t iers.

Ces attribu tions sont effectuées par décret pri s sur le rapp ort du mini stre charg é des

L'exemple peut être donn é pour l e programme «Sout ien de la poli t iqu e de la défense» des rete-

nues sur les émoluments des mili tai res affectés logements occup és par ces mili ta ires.

d) les budgets annexes

Les budg ets ann exes permettent de retracer les opérations fi nanci ères des servi ces de l'Ëtat qu e la loi n'a pas dotés de la personn ali té moral e et dont l'activité tend à pro duire des bi ens ou à rendre des services donnan t li eu au paiement de redeva nces. A utrement expri mée, la techniqu e des

outre-mer et à l'étra ng er servant à l'entretien des

fina nces.

budg ets

ann exes permet d' isoler, au sein de la loi de fi nances, certains crédits budg étaires. Les

budgets

annexes prennent alors place, au

sein de cette loi , à côté du budg et général de l' Ëtat et

retracent des recettes - tell es

Cette possibili té d'affectation

Contrôle et exploitation aériens

Publications officielles et

information administrative

e) Les comptes spéciaux

qu'affectées à des dépenses.

peut s'illu strer de deux budg ets annexes:

A ncien bud get ann exe de l'aviatio n c i vi le créé en 1985, ce b ud get

retrace les o pératio ns des services de l'aviat ion c i vi le donn ant li eu au

paiement de redevances, taxes ou pri x (organisation et contrô le du tr afic

aéri en, gui dage des avions

A ncien

retrace des activités d'im pression et de vente de publi cations officiell es.

).

bud get ann exe des j ourn aux officiel s créé en 197 9, ce bud get

Tels qu' ils sont défi nis par l a loi organiqu e du 1"' aoOt 200 1, les comptes spéciaux

permettent

d'affecter directement certa i nes r ecettes à certa in es dépenses (art. 16, LOLF) dan s la

perspective

de réali sation de certa in es opérations. Les comptes spéciaux prennent place, au sein de l a loi de fi nances, aux côtés du budg et général de l'Ëtat et des bud gets annexes. Il s ne peuvent être ouverts qu e par un e loi de fina nces (art 19, LOLF). Ain si qu ' il ressort de l'arti cl e 19 de l a LOLF, les com p tes spéciau x se di sti ngu en t en qu atre catégo- ri es: l es comptes d'affectation spécial e, les comptes de commerce, les comptes d'o pérations monétaires et les comptes de concours fi nanci ers.

CHAPITRE 4 -

Les principes encadrant l'adoption des lois de finances

1) Les comptes d 'affectation spéciale

Tels qu ' ils son t d éfi ni s p ar l'articl e 2 1 d e l a LOLF, les

les condi t ions prévu es p ar une

com p tes d'affectation

loi d e fi n an ces, des opérations budg étaires

sp éciale retracent, d an s fina n cées au moyen d e

47

recettes

p articul ières qui sont,

p ar nature, en rel ation directe avec les dép enses con cern ées. Ces

recettes

p eu ven t être comp létées p ar d es versemen ts du budg et général, dans la lim ite d e 1O%

d es créd its initiaux d e ch aqu e comp te. En revanche, etsau f dispo sition expresse prévu e p ar un e loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d' un budget annexe ou d'un

comp te sp écial n e Parmi les com p tes

p eu t être effectué à partir d' un comp te d'affectation spéciale. d 'affectation sp écia le, il est po ssib le de di sti ngu er:

Aides à l'acquisition de

véhkules propres dépenses, les contributions au fi nancemen t de l' att ribu tion d'aides à

Compte qui re trace, en recettes,

le produit du malus automob ile et en

l'acqui sition de vé hicule s propres o u au re trait de

véhicul es polluants.

Contrôle de la circulation et Compte qui retrace le produit des amendes liées à la circulation routière. du stationnement routiers En dépenses, il a ;ocation à fi nancer la conception, l'en tret ien, la maintenance, l'exploitation et le développement des systèmes

Gestion du patrimoine immobilier cle l'État

automatiques de constatation

procès-verbal électronique, la gestion du permis à points.

Compte qui

d'immeubles réa lisées par l'Ëtat.

des in fracti ons, l a généralis ati on du

re trace les cessions, acquisitions et constructions

2) Les comptes de commerce

Tels qu'i ls sont d éfi ni s par l'arti cl e 22 d e la LOLF, les comptes d e commerce retracent d es opéra-

tions de

non dotés de la personnalité morale. Parmi les com p tes d e commerce, il est po ssib le de di sti ngu er:

caractère indu stri el et commercia l effectu ées à titre accessoire par d es services d e l' Ëtat

Régie industrielle des

établissements pénitentiaires ven te d'objets divers par les ateliers industriel s des établissements

Compte destiné à ret racer lesopérations rel atives à la fabrication et à la

Approvisionnement des armées en produits pétroliers

pénitentiaires (production des détenus).

Compte

produits pétro liers.

destiné à re tracer les o pératio ns d'achats et de cessions de

48

L'ESSENTIEL OES HNANCES PUBLIQUES 20 15

Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État

Ce compte retrace les

o pérat ions bud gétaires relatives à la dette et à la

la po li t iqu e d'é mi ssion et de gestion

devises o u de ta ux d'in térêt (opérat ions de

tr ésor eri e de l' Ëtat, et nota mm ent

de la dette, la charge de la dette, les p rod ui ts et les c harges des

o pérations d'é change de

swap)

Ce compte de commerce s'établi t en li en avec le prog r amme

charge de la dette et trésorerie de l'État de la mission Engagements financiers de f État

3) Les comptes d 'opérations monétaires

Tels qu ' il s son t défi ni s p ar l'articl e 23 d e la LO LF, les com p tes d 'o p ératio n s mon éta ires r etracent l es

recettes et les d ép en ses d e car actère mon étaire -

b én éfices d e cha

Existent trois comptes d'opérations monétaires:

et

et notammen t celles relatives au x p ertes

nge ain si qu 'a u x émi ssi on s d e monn ai es méta lli qu es.

Pertes et bénéfkes de change

Compte destin é à r etracer. notam men t, les o pérations de r ecettes

dépen ses auxq

des

bén éfices résul ta nt des f lu ctu ations de ch ange.

Compte destin é à r etr acer les o pératio ns le retrait des monn aies méta lli ques.

Compte destin é à retracer les o pérations fi nancières résul ta nt pour l' Ëtat de sa

et de

uell es donn ent li eu la pri se en c harge pa r le Trésor d u solde net

o pérations du fon ds de stabili sation des changes ain si q ue les pertes et

auxq uell es

Ém i ssion des monnaies métalliques

Opérations avec le

Fonds monétaire participation au Fo nds monétaire in tern ational.

international

donn ent li eu l'émission et

4) Les comptes d e concours finande rs

les

p rêts et avan ces con sentis catégorie de débiteurs.

Les comp tes d e con cours fi n anciers p ermetten t d e r etracer les prêts con sen t is p ar le Tr ésor au x

Ëtats étran gers mais égalemen t les avan ces con sen t ies au x collectivités loca les. A insi, l es r essou rces

fisca les d es bud gets locau x tra n siten t p ar les services d e l' Ëtat, seu ls h abili tés à p ercevoir les imp ôts locau x. Excep t ion fa ite d es men su alisation s, les im p ôts locau x son t p rélevés p ar les servi ces d e l' Ëtat en octobre et novembre de chaque année au titre de l 'année considérée. L'Ëtat accorde

Tels qu' il s son t d éfi ni s p ar l'articl e 24 d e la LO LF, les comp tes de con cours fi n an ciers retracen t