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La Faisabilit politique de l'ajustement

CENTRE DE DVELOPPEMENT DE L'OCDE


CAHIER DE POLITIQUE CONOMIQUE N 13

La Faisabilit politique de l'ajustement

par

Christian Morrisson

Les risques politiques de la stabilisation dpendent des mesures prises. Un bon calendrier de mise en uvre, une constitution adapte et un affaiblissement des corporatismes rduisent les risques. L'ajustement structurel prsente beaucoup moins de risques, exception faite de la rforme des entreprises publiques. Une nouvelle conception de la conditionnalit et des aides bilatrales adaptes diminueraient les risques.

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CAHIER DE POLITIQUE CONOMIQUE N13

La Faisabilit politique de l'ajustement


par

Christian Morrisson

OCDE 1996
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LES IDES EXPRIMES ET LES ARGUMENTS AVANCS DANS


CETTE PUBLICATION SONT CEUX DES AUTEURS ET NE REFLTENT PAS NCESSAIREMENTCEUX DE L'OCDE OU DES GOUVERNEMENTS DE SES PAYS M EMBRES.

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CAHIERS DE POLITIQUE CONOMIQUE DU CENTRE DE DVELOPPEMENT

Le Centre de Dveloppement sefforce, dans ses activits de recherche, didentifier et danalyser les problmes qui vont se poser moyen terme, dont les implications concernent aussi bien les pays Membres de lOCDE que les pays non membres, et den dgager des lignes daction pour faciliter llaboration de politiques adquates. Les Cahiers de politique conomique prsentent sous une forme concise, facile lire et assimiler, les rsultats des travaux de recherche du Centre. De par sa diffusion rapide, large et cible, cette srie est destine plus particulirement aux responsables politiques et aux dcideurs concerns par les recommandations qui y sont faites. Les politiques de stabilisation conomique et d'ajustement peuvent provoquer des troubles sociaux, voire mettre en pril la stabilit des pays. Dans ce Cahier de politique cononomique sont analyses les consquences politiques de tels programmes. Il ressort de cinq tudes de cas approfondies et de deux chantillons importants de pays, en Amrique latine et en Afrique, que les cots politiques en termes de grves, de manifestations ou d'meutes sont trs diffrents d'une mesure de stabilisation l'autre. Le calendrier d'application des mesures, le rgime constitutionnel, les interventions cibles des donateurs influent galement sur ces cots. Ces recherches ont ainsi permis de dfinir et de prciser les caractristiques d'un programme de stabilisation politiquement optimal qui, pour un mme rsultat conomique, minimise les cots politiques.

CENTRE DE DVELOPPEMENT DE L'OCDE 94 rue Chardon-Lagache 75016 Paris, France Tlphone : (33-01) 45.24.82.00 Tlcopie : (33-01) 45.24.79.43
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Table des matires

Introduction ..............................................................................................................

Premire partie : les risques politiques de l'ajustement

Le cadre d'analyse .....................................................................................................

Les risques politiques d'un programme de stabilisation .......................................... 11 Les ractions aux mesures d'ajustement structurel ................................................ 19

Seconde partie : comment viter les risques politiques ?

La meilleure stratgie avant la crise ......................................................................... 24 La meilleure stratgie pour stabiliser en cas de crise .............................................. 27 La meilleure stratgie pour des rformes structurelles .......................................... 34 Comment adopter la constitution l'ajustement .................................................... 36 Le rle des donateurs ............................................................................................... 37 Conclusion ................................................................................................................. 39

Bibliographie.............................................................................................................. 42

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Introduction
Dans lhistoire de lajustement, le souci du politique est apparu seulement au terme dune longue rflexion. En effet, au dbut des annes 80, dans lurgence des crises financires qui frappaient de nombreux pays en dveloppement, on ne pensait qu rtablir les quilibres macro-conomiques, en particulier celui de la balance des paiements, par des mesures court terme de rigueur budgtaire et montaire, ainsi que par la dvaluation. L'ajustement se limitait un programme de stabilisation ayant pour seul critre la rduction, le plus rapidement possible, du dficit extrieur. Mais on a vite reconnu que stabiliser nest pas une fin en soi : il ne suffit pas de diminuer la demande, il faut aussi accrotre loffre, en amliorant lallocation des ressources. Sous limpulsion des organisations internationales, les mesures de stabilisation ont donc t compltes par des mesures dajustement structurel, telles que la baisse des droits de douane, la drglementation des marchs financiers ou la suppression des distorsions dans les prix agricoles. Cette distinction entre la stabilisation et l'ajustement structurel est politiquement importante. En effet, le programme de stabilisation a un caractre durgence et comporte ncessairement beaucoup de mesures impopulaires puisque lon rduit brutalement les revenus et les consommations des mnages en diminuant les salaires des fonctionnaires, les subventions ou lemploi dans le btiment. En revanche, les mesures dajustement structurel peuvent tre tales sur de nombreuses annes et chaque mesure fait en mme temps des gagnants et des perdants, de telle sorte que le gouvernement peut sappuyer facilement sur une coalition des bnficiaires pour dfendre sa politique. Quels que soient les succs conomiques obtenus dans certains pays par ces programmes de stabilisation et de rformes structurelles, le dbat sest rapidement largi avec une critique des consquences sociales de lajustement, marque par la publication, ds 1987, de louvrage de Cornia, Jolly et Stewart, LAjustement visage humain . Cest pour apporter une contribution scientifique ce dbat que le Centre de Dveloppement a engag, en 1987, un programme de recherche sur les consquences sociales de lajustement dont les rsultats ont t prsents dans le Cahier de politique conomique No. 1, Ajustement et quit , publi en 1992. Il convient de ne pas oublier que le prsent Cahier se situe dans le prolongement du Cahier No. 1 ; en effet, si lon pensait que le seul objectif de ces recherches est dindiquer les moyens dviter les troubles en cas dajustement, on
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interprterait mal notre dmarche. Il est clair que, parmi les premiers objectifs dun gouvernement, doit figurer celui de concilier lajustement et lquit ; mais il est conforme une dmarche scientifique de distinguer les problmes et de les traiter lun aprs lautre. Lapplication de programmes dajustement dans des dizaines de pays pendant les annes 80 a montr que lon avait nglig la dimension politique de lajustement. Sous la pression de grves, de manifestations, voire dmeutes, plusieurs gouvernements ont t obligs dinterrompre ou damputer svrement leurs programmes. Or, on ne peut assimiler cette contrainte politique au problme social que nous venons dvoquer. La dimension sociale de lajustement est vidente lorsque les troubles reprsentent une raction de dsespoir de la part des plus pauvres des mesures de stabilisation qui les frappent directement. Dans dautres cas, cependant, lopposition lajustement nest pas le fait des pauvres : des fonctionnaires ou des salaris dentreprises publiques peuvent, par la grve dans des secteurs cls, bloquer laction gouvernementale. Des chefs dentreprises protges peuvent, par le lobbying , freiner la libralisation commerciale. On a donc t oblig de reconnatre que le succs conomique de lajustement dpend de sa faisabilit politique. Un programme interrompu par des grves est un chec ; un programme appliqu au prix dune rpression faisant des centaines de morts est aussi un chec. Or, la dimension politique de lajustement a t un problme relativement nglig jusquau dbut des annes 90. Certes, on avait depuis plus de 20 ans construit et test des modles politico-conomiques, mais ceux-ci concernaient les pays dvelopps, o le contexte politique est trs diffrent. De leur ct, des politologues avaient effectu des tudes monographiques sur des pays en dveloppement, des tudes comparatives qualitatives mais, part quelques exceptions, ces travaux navaient pas t intgrs dans un cadre politicoconomique, ni formaliss, et personne navait procd des analyses systmatiques sur la base de donnes quantitatives dans plusieurs pays. Cest seulement depuis quelques annes que lon a men bien des recherches systmatiques sur les relations entre le cadre politique et la croissance. Alesina et Perotti (1994) en ont fait le bilan : daprs ces travaux, il est clair que linstabilit politique a un impact ngatif sur la croissance. On peut donc penser que, toutes choses gales par ailleurs, les programmes dajustement suivis de violence freinent plus la croissance que les autres programmes dajustement. Ces insuffisances ont incit le Centre de Dveloppement a entreprendre, en 1990, un projet sur La Faisabilit politique de lajustement qui sest inscrit dans le prolongement de celui sur Ajustement et quit . Dans ce cadre, on a ralis cinq tudes de cas approfondies (sur lquateur, le Venezuela, les Philippines, la Cte dIvoire et le Maroc) o lon analyse, sur une dizaine dannes,
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les processus de dcision et les interactions entre les variables politiques et conomiques. On a, dautre part, entrepris des analyses comparatives de lajustement en quantifiant les variables politiques pour sept pays dAmrique latine et pour 23 pays dAfrique pendant les annes 80. Grce cet ensemble de travaux, nous disposons, pour la premire fois, destimations prcises sur les risques politiques des diverses mesures dajustement. Notre rflexion sera fonde sur ce large ensemble de pays en dveloppement. On aurait pu llargir lexprience de la transition dans les pays dEurope de lEst : ceux-ci ont engag des programmes dajustement structurel (privatisation et libralisation des marchs) qui ont beaucoup de points communs avec lajustement structurel dans les pays que nous avons tudis. Cette assimilation, cependant, comportait un risque important, dans la mesure o nous avons tent une analyse politique ; en effet, le pass de ces pays dEurope de lEst (un rgime communiste pendant plusieurs dcennies) est trs diffrent de celui des pays tudis ; par suite, le contexte politique actuel y est galement diffrent mme si certaines rformes conomiques sont comparables. Dans une premire partie, nous prsenterons ces rsultats, aprs avoir propos un cadre adapt aux pays en dveloppement pour lanalyse des interactions politico-conomiques. Les recommandations suggres dans la seconde partie pour choisir un programme dajustement politiquement optimal, reposent sur ces rsultats empiriques. La dfinition dun tel programme repose sur un arbitrage entre lefficacit conomique des mesures et leur cot politique. Il est clair que la suppression dune subvention un produit consomm seulement par les familles pauvres, pour un gain budgtaire modeste, est le symbole dune mesure inefficace par rapport son cot. A linverse, une politique montaire rigoureuse qui rduit efficacement la demande globale sans susciter de troubles est trs souhaitable. Afin de classer les mesures de stabilisation en fonction de ces deux critres, nous raisonnerons mme effet conomique, par exemple mme rduction du dficit extrieur, puisque cest lobjectif premier dun programme de stabilisation. En classant en fonction de leur risque politique des mesures qui ont le mme effet conomique, nous procurons une information utile pour les gouvernements qui souhaitent minimiser les risques de troubles.

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Premire partie : les risques politiques de lajustement


Le cadre danalyse Il faut se rfrer un cadre cohrent pour bien saisir les principales interactions politico-conomiques de lajustement. Celles-ci se manifestent entre quatre catgories dagents : le gouvernement, les groupes sociaux, les agents conomiques (en tant que producteurs ou consommateurs) et lextrieur (organisations internationales ou pays donateurs). Mme si un gouvernement poursuit divers objectifs comme la croissance ou le prestige international, il reste quhabituellement son premier objectif est de rester au pouvoir, la probabilit dy rester dpendant la fois du soutien politique de la population et de la rpression. Lorsque le gouvernement fait des choix budgtaires, ceux-ci affectent deux catgories de dpenses : celles qui bnficient directement certains groupes et accroissent ce soutien, ou celles qui contribuent au bien-tre de tous long terme, comme les investissements en infrastructures. En cas dajustement, les organisations internationales demandent une rduction des premires dpenses, ce qui amoindrit le soutien au gouvernement. Celui-ci peut compenser cette baisse de popularit par la rpression en cas de troubles, mais elle entrane de nombreux cots (dpendance accrue l'gard de larme ou ractions ngatives ltranger). Chaque gouvernement est donc pris, en cas dajustement, entre des pressions contradictoires contraintes financires et rpression, dune part, et inconvnients de la rpression, dautre part. Lajustement ne consiste cependant pas seulement en coupures budgtaires, il requiert aussi une restructuration des dpenses en faveur des divers groupes ou des divers secteurs, ce qui nentrane pas ncessairement une baisse du soutien car, comme cette politique produit la fois des gagnants et des perdants, il y a une compensation possible du point de vue politique. Les groupes sociaux peuvent dfendre leurs intrts de plusieurs manires : par le vote ou par des ngociations, par la grve ou par des manifestations, voire par des meutes. Dans les pays qui sont plutt autocratiques, le vote nest gure efficace, de telle sorte que les pressions sur le gouvernement sexercent par ces autres voies. Les populations urbaines peuvent mener plus facilement des actions
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collectives que les ruraux. Parmi les populations urbaines, certains salaris ont un pouvoir de ngociation important, sils travaillent dans des secteurs cls, comme lnergie ou les transports, puisquils peuvent bloquer lactivit conomique.

Figure 1

Groupes sociaux

vnements politiques 7 (grves, manifestations...) 4

FMI

Prts 5

Aide Conditions extrieure

Mesures conomiques Gouvernement et politiques

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conomie

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On a suppos que les agents conomiques ragissent conformment la thorie standard. Les entreprises, par exemple, investissent moins si lajustement entrane une hausse des taux dintrt. Enfin, si le pays est en crise financire, les agents extrieurs interviennent pour aider le pays respecter ses engagements, en remboursant ses dettes en totalit ou en partie, tout en se souciant des intrts propres du pays (le retour une croissance stable et durable). La figure 1 rsume ces relations. Un premier bloc (flches 3 et 4) montre les effets conomiques et politiques des mesures prises par le gouvernement ou par les agents extrieurs. Par exemple, une politique montaire restrictive freine lactivit (flche 3) ou la suppression dune subvention provoque des troubles (flche 4). Le deuxime bloc (flches 1, 2 et 5), montre comment le gouvernement ragit aux vnements politiques ou aux conditions conomiques. Avec la flche 1, par exemple, on voit comment un grave dficit extrieur oblige le gouvernement stabiliser. Les troubles entranent la rpression (flche 2). Enfin, la conditionnalit manifeste linfluence du FMI sur la politique du gouvernement (flche 5). Le dernier bloc (flches 6 et 7) illustre les relations avec lextrieur : celui-ci ragit la crise financire du pays (flche 6) ou la situation politique (flche 7), en dsapprouvant, par exemple, une rpression trs dure. On peut aussi interprter cet ensemble dinteractions dans une perspective dynamique en mettant en lumire un cycle politico-conomique propre lajustement. Supposons quen raison du grave dficit de la balance des paiements, un gouvernement prenne des mesures impopulaires de stabilisation (flche 1) ; ces mesures provoquent des grves et des manifestations (flche 4), ce qui le contraint rprimer (flche 2). Mais habituellement cette rpression nest pas durable dans des dmocraties ou des autocraties ( la diffrence des dictatures). Aprs un certain temps, le gouvernement prend des mesures de libralisation politique (flche 4). Si laide extrieure a redonn une marge de manuvre au gouvernement, il peut prendre des mesures conomiques populaires, ce qui relance lconomie et accrot le soutien sa politique (flches 3 et 4). Malheureusement, si les dsquilibres macro-conomiques nont pas t vraiment rtablis entre-temps, ce retour une politique plus laxiste risque de ramener le pays son point de dpart. Dans ce cas, on peut considrer la conditionnalit comme une protection contre ce processus cyclique.

Les risques politiques dun programme de stabilisation Nos deux chantillons, comprenant de nombreux pays dAfrique et dAmrique latine, confirment les risques dun tel programme. On observe, avec un dcalage de trois six mois, un lien troit entre lannonce des mesures de
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stabilisation et les troubles, les grves ou les manifestations. Ce dcalage est intressant, car il prouve que, contrairement lhypothse danticipations rationnelles, les ractions politiques ont lieu au moment de lapplication des mesures plutt qu leur annonce. Cela peut sexpliquer par le caractre technique de lajustement : lorsque le gouvernement annonce un programme et en trace les grandes lignes, la plupart des personnes concernes ne sont pas capables davoir une ide claire des consquences de ce programme pour elles, ou pensent quil touche surtout les autres. Les ractions varient beaucoup selon les mesures prises. Celles qui suscitent le plus de manifestations sont les mesures qui touchent toute la population, savoir les hausses de prix, quelle quen soit lorigine (subvention coupe, hausse des impts indirects ou dvaluation). Ainsi, en Zambie, un doublement du prix de la farine et du mas en dcembre 1984, d la suppression des subventions, a provoqu une vague dmeutes et la rpression a entran 15 morts ; en raison de ces ractions, le gouvernement a ensuite annul la mesure. De mme, lorsquau Nigeria, en 1988, le gouvernement a augment (parce que la subvention avait t supprime) le prix du ptrole lampant, achet en particulier par les mnages pauvres, cette mesure a provoqu des meutes et la mort de six manifestants. Ces hausses entranent moins souvent des grves, ce qui nest pas surprenant car, dans beaucoup de pays, la majorit de la population urbaine est occupe dans les petites entreprises ou le secteur informel, secteurs o il nest pas possible de faire grve sans perdre son emploi. Dautre part, les grves sont des mouvements catgoriels par nature, ce qui explique la corrlation entre les restrictions budgtaires touchant les fonctionnnaires et les grves. Ces restrictions entranent souvent des baisses de salaire, voire des licenciements dans ladministration et les entreprises publiques : les salaris tant organiss et souvent assurs de conserver leur emploi, ils peuvent faire grve. Cela a t le cas au Congo o, en 1990, dans le cadre dun accord avec le FMI, le gouvernement a rduit les effectifs de fonctionnaires ainsi que les salaires du secteur public : cela a entran une vague de grves, jusqu ce que ces mesures soient suspendues. Au Burkina-Faso, une rduction de 15 pour cent des salaires en 1982 a entran une grve des fonctionnaires ; quand, en 1984, le gouvernement a impos une retenue de 25 pour cent sur leurs salaires, les enseignants ont ragi de nouveau par une grve. Pourtant, dautres mesures, comme la coupure des investissements publics ou des dpenses de fonctionnement (salaires exclus), nentranent aucun trouble. Ainsi, des statistiques qui reposent sur des dizaines de pays observs pendant dix ans prouvent que les risques politiques sont trs diffrents dune mesure lautre.

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Un tel rsultat est important, car il signifie que les risques de programmes ayant le mme impact conomique sont trs diffrents et quil existe donc un programme politiquement optimal, cest--dire qui minimise les risques. Les ractions des gouvernements face aux troubles varient selon les cas. Les formes de rpression les plus dures sont rserves aux manifestations, ce qui sexplique par le caractre autocratique de beaucoup de rgimes. Ces manifestations tant considres comme une menace pour le rgime, celui-ci se dfend par tous les moyens, y compris les excutions sommaires ou les tirs sur les manifestants. Ainsi, en janvier 1984, un doublement des prix du pain et de la semoule en Tunisie provoque de graves meutes dans le Sud : celles-ci sont rprimes sur-le-champ au prix de plusieurs dizaines de morts. Pour ce qui est des grves, elles sont ventuellement rprimes, mais moins svrement ; on procde par exemple des arrestations, on recourt la censure ou encore on ferme les coles et les universits lorsque les enseignants font grve. Une comparaison pour les pays dAmrique latine entre des rgimes dmocratiques comme la Colombie, lquateur, le Prou, et des rgimes militaires, comme lArgentine et le Chili, en 1981-82, montre que les troubles sont plus rares lorsque le rgime est militaire ; de plus, ils sont de nature diffrente : les grves comptent plus que les manifestations. La comparaison entre les deux expriences de lArgentine sous un rgime militaire (en 1981) et en dmocratie (1987) est parlante : le niveau de protestation a t trois fois plus lev en 1987 et il y a eu beaucoup plus de manifestations. Cela sexplique aisment par les risques plus grands pour les manifestants sous un rgime militaire. Ce type de rgime nen est pas pour autant forcment moins fragile. Les changements de gouvernement la suite des troubles y sont plus frquents et, au-del dun certain seuil, les troubles sociaux y font rapidement boule de neige, au point de menacer le rgime, ce qui nest pas le cas en dmocratie. Le caractre autocratique, mais non dictatorial, de nombreux rgimes est attest par la corrlation entre la rpression et la libralisation politique ; en effet, le propre dune dictature est quelle naccorde jamais des mesures de libralisation nombreuses et durables : les liberts perdues le sont pour toujours. A loppos, nous ne devons pas confondre autorit et autocratie. Il est tout fait naturel que, mme dans les pays les plus dmocratiques, certaines personnalits exercent une influence prpondrante caractre purement moral et qui ne contredit en rien les principes dmocratiques, alors que tout rgime autocratique prend beaucoup de libert avec ces principes. Parmi les 23 pays africains tudis sur 11 ans, on observe frquemment cette politique de libralisation quelques mois aprs la rpression : les prisonniers sont librs, les journaux interdits reparaissent et les coles fermes sont rouvertes. Lorganisation dune rpression dure et permanente

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comme ce fut le cas en Guine sous le rgime de Skou Tour (ce pays ne figure pas dans notre chantillon) nest pas possible pour plusieurs raisons : le cot de lappareil rpressif, la dpendance du gouvernement l'gard de larme et de la police et surtout lincidence extrieure. Les pays donateurs peuvent ragir en coupant laide ou mme en interrompant toute relation commerciale ou technique. Seuls des pays comme la Guine, qui bnficiait lpoque du soutien inconditionnel de lURSS, ntaient pas exposs ce risque. Ds lors quun gouvernement engage cette libralisation politique, il lui est plus difficile de maintenir une politique de rigueur. On observe assez souvent que cette libralisation entrane un retour au laxisme : les subventions sont rtablies, les dpenses publiques progressent de nouveau, et la politique montaire est assouplie. Aprs les meutes de janvier 1984 en Tunisie, par exemple, le ministre de lIntrieur responsable de la rpression a d quitter son poste, ltat durgence a t aboli et l'on a renonc en mme temps la politique de vrit des prix : les subventions pour le pain et la semoule sont rtablies et le blocage des loyers est maintenu. Ces dcisions rsultent en partie de la libralisation politique : comme lopposition lajustement peut de nouveau sexprimer, le gouvernement est enclin changer de politique conomique. Il lest dautant plus que le programme de stabilisation a t appliqu depuis un certain temps. Le gouvernement espre que cela est suffisant et quil peut dsormais relcher leffort. Ainsi, lexprience confirme lhypothse dun cycle politico-conomique de lajustement. Lexistence dun tel cycle justifie cependant la conditionnalit impose par le FMI, car souvent des quilibres macro-conomiques nont pas t rtablis et ce retour au laxisme conduit un nouveau drapage. Cela dit, cette conditionnalit nest pas une panace. Les Philippines sous Marcos ont manqu plusieurs reprises pendant les annes 80 leurs engagements envers le FMI, alors qu la mme poque, lIndonsie et la Malaisie ont men bien des programmes de stabilisation sans laide du FMI. Les cinq tudes de cas approfondies menes dans le cadre du programme du recherche du Centre de Dveloppement compltent les informations fournies par les deux chantillons africains et latino-amricains, et nous permettent de nuancer ces rsultats. Le premier intrt de ces tudes est de nous montrer comment, en choisissant une stratgie avise, un gouvernement peut viter le cycle politico-conomique voqu et appliquer avec succs, jusqu son terme, un programme de stabilisation.

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Mesures impopulaires, troubles et rpression La squence mesures de stabilisation-troubles-rpression et annulation des mesures est certes possible. Lexemple le plus significatif nous est donn par lquateur. En octobre 1982, un ensemble de mesures svres sont prises : hausse du prix de lessence de 120 pour cent, suppression des subventions la farine, hausse des taux sur les cigarettes, sur la bire, sur les automobiles, sur les gains en capital des biens fonciers et hausse de 25 pour cent pour les transports urbains. Les ractions sont immdiates et violentes : ministres squestrs, grves dans les transports, dans lenseignement et dans dautres secteurs et graves meutes. Par suite, le gouvernement doit cder sur plusieurs points : des hausses de salaire sont accordes pour compenser les hausses de prix et le prix de lessence diminue. Les mmes ractions se produisent plusieurs reprises. En 1985, le gouvernement augmente le prix de lessence de 67 pour cent, pour rduire le dficit budgtaire, et les tarifs dautobus de 50 pour cent. Le principal syndicat appelle une grve gnrale de deux jours qui donne lieu des violences et entrane la mort de sept personnes. Deux mois plus tard, une nouvelle srie de grves et de manifestations se produit. Le Prsident Cordero peut cependant rsister au Congrs, qui veut relever fortement le salaire minimum, grce au soutien des militaires. En 1989, une nouvelle hausse du prix de lessence et des taxes sur les vhicules entrane une grve nationale des conducteurs de camions et dautobus. Le Prsident Borja fait appel aux militaires pour les transports publics. Puis, en novembre 1989, une hausse des tarifs dautobus provoque de violentes manifestations dtudiants. Le cas du Venezuela montre quil ny a pas de lien entre la violence sociale et le niveau de dveloppement : malgr un revenu par habitant relativement lev, cest le pays o les troubles ont t les plus violents. En fvrier 1989, le gouvernement augmente le prix de lessence de 100 pour cent ainsi que le prix des services ou des biens produits par les entreprises parapubliques, y compris les transports urbains. Ces dcisions dclenchent des meutes suivies de pillage ; la rpression par larme provoque officiellement 300 morts. Malgr cette crise, suivie en mai dune grve gnrale, le gouvernement poursuit lapplication de son programme. Il le complte toutefois par des mesures de compensation en faveur des pauvres qui, ds 1990 ont compens pour les trois quarts lincidence des hausses de prix. On peut faire la mme remarque pour lchantillon de 23 pays africains. Cest au Gabon, qui a lun des revenus par habitant les plus levs en Afrique, quont clat de graves meutes en janvier 1990 la suite de grves dans le

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secteur public, ces troubles rsultant de la rduction des salaires et de lemploi dans ladministration et dans les entreprises publiques. La rpression de ces meutes a entran une cinquantaine de blesss et 250 arrestations. Enfin, en Cte dIvoire, les troubles de 1990 ont interrompu le programme de stabilisation. Le gouvernement avait dcid un prlvement de 10 pour cent sur les salaires du secteur priv et une rduction des salaires des fonctionnaires de 15 40 pour cent. La nouvelle entrana des manifestations dtudiants suivies de pillages, puis des grves dans lenseignement, les professions de sant et les banques. Une manifestation de soutien au Prsident Houphout-Boigny tourna lmeute (un manifestant fut tu). Le gouvernement dut donc reporter lapplication de ces mesures. Malgr cela, il y eut ensuite une grve gnrale qui mit en danger la stabilit du rgime, car des soldats et des policiers participrent aux manifestations. Les exemples de ces pays confirment notre analyse sur de larges chantillons : les hausses de prix pour les produits et pour les services courants, comme les baisses de salaire net (aprs impt), provoquent souvent des troubles graves, avec des enchanements de grves et de manifestations. Une bonne gestion des hausses de prix Toutefois, il existe des cas de russite o un gouvernement parvient viter ce risque, comme au Maroc en 1983-85. Le gouvernement, de juillet septembre 1983, a augment de 10 20 pour cent les prix du sucre en morceaux, de lhuile et de la farine de luxe ( la suite des rductions des subventions), de 8 26 pour cent les prix du tabac et des cigarettes et de 6 pour cent les prix des produits ptroliers. Ensuite, les prix de ces produits nont pas t relevs avant septembre 1985, et ce fut de nouveau avec modration. Ces deux sries de hausse nont pas provoqu de ractions. Certes, il y eut des troubles graves dans le Nord en janvier 1984, mais en raison de facteurs locaux. Deux lments expliquent ce succs politique : la prudence et une bonne stratgie de communication. Les hausses de prix ont t modules avec soin. Les produits alimentaires de base (la farine dite nationale ou le sucre granul consomm par les pauvres) nont pas t touchs, la hausse des prix pour les produits ptroliers a t trs faible, et celle touchant les autres biens est reste modre. Les hausses dcides en 1985 furent galement modres et bien chelonnes dans le temps, aprs un long dlai et au moment o la conjoncture conomique samliorait. Cette prudence a pourtant eu un cot financier : les subventions par habitant aux produits alimentaires ont t maintenues, en termes rels, au mme niveau de 1983 1986.
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Dautre part, le gouvernement a su influencer opportunment lopinion publique. En aot 1983, il a engag une campagne de contrle des prix et les journaux ont publi des listes de prix et les noms des commerants condamns parce quils ne respectaient pas la rglementation, ainsi que le montant des amendes. En novembre 1983, la formation dun gouvernement daction nationale et la libration des syndicalistes arrts en 1981 ont dtendu le climat politique. Enfin, en dcembre, le roi a proclam que lon devait protger les pauvres contre les effets de lajustement et quune enqute allait tre mene sur leur situation pour guider laction gouvernementale en leur faveur. Des articles dans la presse progouvernementale ont expliqu que lajustement devait se faire lentement et que lon ne devait pas supprimer soudainement les subventions aux produits alimentaires, comme cela avait t le cas en Tunisie, o cette politique avait suscit des troubles graves. A lautomne 1985, lorsque lon augmenta les prix des produits de base, le roi pronona un discours sur le thme oui laustrit, non la pauprisation . Ainsi, pendant chaque priode dlicate, les autorits sont intervenues, avec habilet, pour rassurer lopinion et manifester leur souci des pauvres. Les mesures peu dangereuses Les cinq tudes par pays du Centre de Dveloppement confirment lintrt politique de certaines mesures de stabilisation : une politique montaire restrictive, des coupures brutales de linvestissement public ou une rduction des dpenses de fonctionnement ne font prendre aucun risque un gouvernement. Cela ne signifie pas que ces mesures nont pas des consquences conomiques ou sociales ngatives : la chute des investissements publics ralentit la croissance pour les annes venir et met sur-le-champ des milliers douvriers du btiment au chmage, sans allocation. Mais nous raisonnons ici en fonction dun seul critre : minimiser les risques de troubles. Il ny a pas de raison, videmment, de ngliger les autres critres et, par exemple, un pays donateur qui accorderait un don pour financer des investissements publics en zone rurale au bnfice de petits paysans aurait tout fait raison de maintenir des dpenses que le gouvernement est oblig de couper cause de la crise. Certes, toute mesure de stabilisation suscite des oppositions. Ainsi, le patronat ragit la politique montaire : au Maroc, en novembre 1983, il a fait des dmarches auprs des autorits cause des difficults de trsorerie de nombreuses entreprises ; il en est all de mme en quateur o la hausse des taux dintrt entranait de nombreuses faillites. Mais ce genre de dmarche ne gne gure un gouvernement.

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Les coupures dans les budgets dinvestissement ne suscitent habituellement aucune raction, mme lorsquelles sont trs svres : -40 pour cent au Maroc en trois ans, -40 pour cent en Cte dIvoire en deux ans, -66 pour cent au Venezuela de 1982 1985, et -60 pour cent aux Philippines en deux ans. Certes, au Maroc, des partis dopposition ont critiqu cette mesure en faisant remarquer quelle empchait la cration demplois et compromettait terme la croissance. Dans la ralit, les entreprises du btiment souffrent beaucoup de telles coupures qui multiplient les faillites et les licenciements. Mais ce secteur, compos surtout de petites et moyennes entreprises, na quasiment aucun poids politique. Les rductions des dpenses de fonctionnement, toujours plus modres, ne provoquent pas non plus de ractions, une exception prs, en quateur, o les fonctionnaires ont fait grve et occup les locaux. Le gouvernement peut mme obtenir le soutien de lopinion sil procde avec habilet, comme au Maroc, o les dpenses pour les vhicules administratifs ayant t bloques, le gouvernement et la presse ont prsent cette dcision comme une mesure dquit : au moment o lon demande des sacrifices toute la population, les fonctionnaires doivent aussi en accepter. Lexprience des cinq pays montre, en dernier lieu, que le succs politique dun programme de stabilisation dpend de deux facteurs politiques : le soutien dune coalition favorable et la stabilit des institutions. Les facteurs politiques de succs Un gouvernement peut difficilement stabiliser contre la volont de lopinion publique dans son ensemble. Il doit se mnager le soutien dune partie de lopinion, au besoin en pnalisant davantage certains groupes. En ce sens, un programme qui toucherait de faon gale tous les groupes (cest--dire qui serait neutre du point de vue social) serait plus difficile appliquer quun programme discriminatoire, faisant supporter lajustement certains groupes et pargnant les autres pour quils soutiennent le gouvernement. Au Maroc, le programme de stabilisation de 1983 a systmatiquement avantag les agriculteurs qui traditionnellement soutiennent le rgime. De plus, le gouvernement a men des actions dtermines en faveur des pauvres afin disoler le groupe le plus touch, les salaris du secteur moderne. En Cte dIvoire, les deux premiers programmes de stabilisation (1981 et 1985) ont t relativement bnfiques pour les planteurs, de telle sorte que le Prsident Houphout-Boigny a pu sappuyer de nouveau sur ce groupe comme dans les

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premires annes de lindpendance, alors que les salaris du secteur moderne, notamment ceux des entreprises publiques et les fonctionnaires, privilgis par le rgime dans les annes 70, taient les premiers souffrir de lajustement. En revanche, dans certains cas, les gouvernements nont pas la possibilit de manuvrer entre les groupes. Cest le cas en quateur o ils ont eu beaucoup de mal appliquer les programmes, parce quils taient constamment en position de faiblesse. Le Prsident ne dispose jamais dune majorit stable au Congrs, les mandats lectoraux sont trs courts (quatre ans non renouvelables pour le Prsident, deux ans pour le Congrs) tandis que tous les groupes dintrt sont bien organiss en syndicats ou en associations professionnelles. A chaque tentative dajustement, le Prsident sest donc heurt un front dopposants. En cas dpreuve, le poids politique exceptionnel dun chef dtat reprsente un capital dterminant pour le succs de lajustement. Certes, les gouvernements ont toujours de relles capacits de rsistance grce aux forces de lordre. Dans plusieurs cas, y compris en quateur, ils nont pas cd face lmeute. Mais lorsque celle-ci risque de faire vaciller le rgime, lautorit du chef de ltat est un atout trs important. Ce fut le cas au Maroc comme en Cte dIvoire et au Venezuela : le Prsident avait cette autorit en 1990 parce que le mme parti contrlait la prsidence, le Parlement et le principal syndicat.

Les ractions aux mesures dajustement structurel Les problmes politiques poss par ces mesures sont trs diffrents de ceux suscits par un programme de stabilisation. Dabord, les rformes structurelles prennent du temps et leurs consquences ne se font sentir quaprs un certain dlai. Ces rformes ne provoquent donc pas un effet de choc comme une hausse des prix de 50 pour cent pour des produits alimentaires. Ensuite, la plupart de ces rformes frappent certains groupes tout en bnficiant dautres, de telle sorte quun gouvernement peut toujours sappuyer sur la coalition des groupes gagnants contre les perdants. La libralisation des changes une mesure recommande avec insistance par la Banque mondiale illustre ces ractions opposes dont le gouvernement peut tirer parti. Certes, il existe toujours un front protectionniste assez large et puissant, mme sil est htrogne. Il rassemble les industriels des secteurs protgs (et leurs salaris), les hauts fonctionnaires qui veulent garder leur pouvoir (sans parler des cas de corruption que permet loctroi de licences dimportation), les syndicats et les partis de gauche, les partis marxistes tant les plus opposs et, dans certains pays, les partis nationalistes pour lesquels
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limportation de certains biens est synonyme doccidentalisation. A loppos, le gouvernement est soutenu par ceux qui bnficient de la libralisation : les industriels exportateurs, les agriculteurs, les artisans qui peuvent sapprovisionner plus facilement et moins cher et enfin les consommateurs. Lhistoire des politiques de libralisation confirme ces rsistances mais montre quelles ne sont pas dangereuses au point de remettre en question louverture. Ainsi, aux Philippines, les partis de gauche et le ministre du Commerce et de lIndustrie (qui reprsentait les industriels protgs) y taient hostiles. Le Prsident Cory Aquino a soutenu la politique de libralisation et les quotas sur les biens de consommation ont t supprims ; toutefois, Mme Aquino renona libraliser limportation de biens intermdiaires. Au Venezuela, la principale centrale syndicale sopposait la libralisation dans les secteurs domins par les petites et moyennes entreprises, qui procurent la majorit des emplois. Au dbut, le syndicat patronal a soutenu louverture, mais il a ensuite chang dattitude : environ la moiti des entrepreneurs, ceux qui souffraient de cette politique, sont devenus hostiles ; toutefois, cela na pas remis en cause la politique du gouvernement. Au Maroc, le parti protectionniste tait puissant puisquil rassemblait de hauts fonctionnaires, une partie des industriels, les syndicats, les partis et la presse de gauche, ainsi que le parti traditionaliste. Nanmoins, grce une stratgie de libralisation bien pense, celle-ci se fit rapidement avec succs. Le seul chec dans les cinq pays tudis est celui de la Cte dIvoire et il nest pas d aux rsistances politiques, mais la conjoncture conomique (baisse du dollar) et au cadre rigide de la zone franc : une apprciation du taux de change rel de 50 pour cent a rendu la baisse de la protection insupportable dans les secteurs concurrencs par les importations. La politique de libralisation interne, pour lagriculture ou le secteur financier, ne suscite pas non plus dopposition politique trs forte. Certes, il y a toujours des ractions de mcontentement : au Venezuela, le patronat tait favorable la libralisation financire, mais il devint critique lorsquil dut supporter une forte hausse des frais financiers. On a observ la mme raction au Maroc cette hausse, mais cela na pas gn le gouvernement. Cest aux Philippines que le contrle des marchs agricoles a eu les consquences les plus scandaleuses. Le Prsident Marcos avait concd ses protgs des monopoles pour la commercialisation de chaque produit, qui leur permettaient de faire fortune. Llimination de tous les monopoles par le Prsident Cory Aquino a entran une forte hausse du revenu moyen des paysans et du salaire agricole et a t trs populaire en milieu rural. Au Maroc, on a
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galement supprim des monopoles pour la fourniture dintrants comme pour la collecte et lexportation. Certes, des syndicats et le journal marxiste Al Bayane ont protest contre la suppression de lOffice de commercialisation et dexportation et le licenciement de son personnel, mais les agriculteurs ont t trs satisfaits et ont soutenu le gouvernement. Le problme de la rforme des entreprises publiques, quil sagisse de restructuration ou de privatisation, sest pos dans plusieurs pays et il suscite toujours de fortes oppositions parce que lon remet en question de nombreux intrts : ceux des dirigeants lis au pouvoir politique, ceux des hauts fonctionnaires qui esprent occuper plus tard un emploi bien rmunr dans ces entreprises et ceux des salaris qui cumulent les avantages du public (scurit) et du priv (salaires plus levs que dans le public). Cette coalition dintrts est dautant plus puissante que le secteur public est plus tendu et contrle plus dactivits cls (transports, nergie, mines, etc.). De plus, les perdants sont trs motivs pour dfendre leurs avantages, tandis que les gagnants ne sont pas mobiliss, parce que les gains de la rforme napparaissent quaprs plusieurs annes et sont diffus. Dans beaucoup de pays, une part leve du dficit budgtaire rsulte des dficits de ces entreprises que ltat doit financer. Mais toute tentative pour les rformer entrane une preuve de force avec des grves longues destines paralyser lactivit conomique. Si cette preuve concide avec les troubles provoqus par un programme de stabilisation, la situation politique devient trs dangereuse pour le gouvernement. Sinon, lissue est incertaine. Dans certains pays de notre chantillon, le gouvernement a d renoncer la rforme, mais en Cte dIvoire, le Prsident Houphout-Boigny est parvenu, en 1961, restructurer 29 socits dtat sur 36, en sappuyant sur sa base politique traditionnelle, les planteurs. Les obstacles rencontrs au Ghana pour appliquer la mme politique dans le cadre du programme dajustement structurel de 1983 confirment que cette rforme est dautant plus difficile politiquement que le secteur parapublic est plus tendu. Toutefois, dans certains cas, les gouvernements parviennent appliquer des plans de restructuration qui seraient rejets dans les pays dvelopps. Ainsi, en Bolivie, le Prsident Paz a pris en 1987 des mesures draconiennes : les deux tiers des salaris de lentreprise publique charge de lextraction de ltain ont t licencis parce que cette entreprise tait responsable du tiers du dficit public total. Cette dcision a entran une srie de grves et de manifestations, mais le gouvernement a tenu bon face aux mineurs et il est encore demeur au pouvoir pendant trois ans.

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Seconde partie : comment viter les risques politiques ?


Les rsultats exposs dans la premire partie nous ont montr clairement que les interactions entre lconomie et la politique jouent un rle essentiel dans le processus dajustement. Ds lors que nous connaissons la nature de ces relations, il est vident quil est trs souhaitable den dduire des recommandations. Sachant, par exemple, que des mesures de stabilisation ayant le mme impact sur le dficit extrieur comportent des risques dmeutes trs diffrents, on peut classer ces mesures en fonction du risque politique, afin de choisir le programme de stabilisation le plus facile appliquer politiquement, cest--dire le moins risqu. Si une telle information est trs utile, il faut toutefois en nuancer la porte. Lconomiste peut ventuellement calculer avec prcision limpact dune mesure de stabilisation sur le dficit budgtaire ou le dficit extrieur ; il peut, mme si cest plus difficile, valuer laide dun modle macro-micro lincidence dune telle mesure sur le nombre de pauvres (voir Morrisson, 1992). En revanche, lorsquil aborde le politique, lconomiste ne peut raisonner quen termes de probabilit et dune manire approximative. Supposons que deux mesures de stabilisation fassent passer la probabilit de grve, soit de 5 pour cent plus de 10, soit de 5 pour cent plus de 50. Cest une information utile pour les responsables de lajustement, mais elle porte seulement sur des probabilits : un gouvernement prudent peut choisir la premire mesure et subir une grve tandis que linverse est aussi possible. Un tel vnement, de mme quune manifestation, rsulte de la conjonction de multiples facteurs (dont beaucoup ne relvent pas de lconomie). Par suite, une mesure de stabilisation accrot plus ou moins un risque de trouble, mais il nexiste pas de lien automatique entre cette mesure et un vnement politique. Ces remarques signifient que toutes les recommandations que nous allons prsenter doivent tre prises avec beaucoup de prudence, car elles reposent toujours sur des bases fragiles. En second lieu, rappelons que tout ajustement est une opration risque politiquement. Le gouvernement doit prendre invitablement des mesures impopulaires, alors que la politique mene auparavant tait dautant plus populaire quelle tait plus laxiste. Il est vident que les partis dopposition attendent cette
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occasion pour mobiliser lopinion contre le gouvernement en sappuyant sur la coalition des groupes hostiles en permanence et des groupes touchs par lajustement (les seconds peuvent figurer parmi les premiers, mais pas ncessairement). Dun ct, lopposition va imputer en totalit les cots de lajustement au gouvernement, mme si des facteurs exognes sont en partie responsables des dsquilibres macro-conomiques. De lautre, si le gouvernement, par crainte de lopposition, attend la crise financire pour ajuster, il aura beaucoup moins de marge de manuvre, en cas de crise politique. A la limite, il ne peut plus faire, en principe, de concession ds lors quil a pris des engagements envers le FMI pour bnficier de son concours. Dailleurs, une telle dcision peut rendre service un gouvernement car celui-ci peut ensuite rpondre aux opposants que laccord ralis avec le FMI simpose lui, quil le veuille ou non. Ainsi, pour tout gouvernement, lajustement nest pas seulement (comme pour une organisation internationale) une opration conomique et financire dlicate sur le plan technique, cest aussi un combat politique livrer en position de faiblesse, o tous les coups sont permis (lopposition peut critiquer avec acharnement les mesures dont elle est en ralit la responsable par la politique laxiste quelle a mene auparavant), parce que le premier objectif pour certains partis politiques nest pas le rtablissement de lconomie, mais la conqute du pouvoir, au moment mme o celui-ci est fragilis. Ce type de confrontation se prsente videmment dans tous les pays o lalternance, la suite dlections rgulires, est possible. Ces cas sont relativement rares en Afrique, mais non en Amrique latine, ni dans certains pays asiatiques. De plus, ltude de rgimes autoritaires en Amrique latine rvle que mme ceux-ci connaissent des troubles srieux et des changements de gouvernement en priode dajustement. Il semble donc que sous un rgime autoritaire, la confrontation politique existe, mme si elle est dune autre nature, et que des situations dalternance irrgulires sont possibles, ce genre de rgime dpendant plus des ractions de lopinion publique que lon pourrait sy attendre. Nous verrons successivement quelles prcautions un gouvernement peut prendre avant lajustement, puis quelles mesures de stabilisation, ou quelles rformes structurelles sont les moins dangereuses politiquement.

La meilleure stratgie politique avant la crise Avant mme dtre confront des dsquilibres macro-conomiques, tout gouvernement a intrt prendre des mesures qui rendront lajustement politiquement moins risqu. Deux actions paraissent souhaitables, lune contre les ingalits, lautre contre les corporatismes. En effet, lexprience montre quil
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est souvent dautant plus difficile, politiquement, dappliquer un programme de stabilisation que lingalit des revenus est plus grande. Ainsi, les pays du Sud-Est asiatique concentration modre de revenus ont ragi gnralement de faon assez rapide aux dsquilibres, tandis que des pays dAmrique latine revenu par habitant comparable, mais plus ingalitaire, ont attendu la crise pour prendre des mesures dajustement. En rduisant les ingalits, on accrot la flexibilit dune socit et sa capacit dadaptation des contraintes comme les mesures de stabilisation. Par ailleurs, comme le font remarquer Alesina et Perotti (1994) ainsi que Bardhan ( paratre), on diminue le risque de troubles car cest lingalit des revenus qui favorise la mobilisation des pauvres en ville pour des manifestations violentes. Les dangers du corporatisme Lautre obstacle tient au corporatisme. Plus il existe des groupes dintrt puissants et bien organiss, plus la marge de manuvre du gouvernement est rduite. Celui-ci sera incapable dappliquer des mesures indispensables, mme sil dispose dune majorit parlementaire dans un rgime dmocratique et veut ajuster avant la crise financire. Lhistoire rcente de pays dvelopps comme la France et lItalie montre dailleurs que les PED nont pas le monopole des corporatismes. Ce problme se pose surtout dans les entreprises parapubliques, auxquelles, souvent, le gouvernement veut supprimer les subventions afin de rduire le dficit budgtaire. Cette coupure entrane invitablement des baisses de salaire et parfois des licenciements. Si ces entreprises appartiennent des secteurs cls (nergie, transports ou mines, lorsque les exportations minires sont la premire source de devises) et si les salaris de ces entreprises sont bien organiss, ils peuvent sopposer efficacement la dcision du gouvernement. Ce qui importe en loccurrence nest pas le nombre, puisque des groupes mme minoritaires au sein de lentreprise peuvent arrter compltement son activit ds lors quils contrlent des secteurs stratgiques. Ainsi, toute politique qui affaiblirait ces corporatismes serait souhaitable : dun point de vue conomique, cela liminerait des entraves la croissance et, politiquement, le gouvernement gagnerait une libert daction qui peut lui tre prcieuse en priode dajustement. On objectera que cette politique soulvera des rsistances, mais il vaut mieux que le gouvernement livre ce combat dans une conjoncture conomique satisfaisante, quen cas de crise, lorsquil est affaibli. Cette politique peut prendre diverses formes : garantie dun service minimum, formation dun personnel qualifi complmentaire, privatisation ou division en plusieurs entreprises concurrentes, lorsque cela est possible.

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Dautres groupes dintrt, dans les professions librales par exemple, peuvent aussi freiner lajustement. Cette recommandation a donc une valeur gnrale : un gouvernement qui veut accrotre ses marges de manuvre et rendre plus flexible une socit, aurait intrt affaiblir dabord tous les corporatismes qui constituent par nature des obstacles aux mesures dajustement. Il est clair, cependant, que seul un gouvernement lu dmocratiquement a la lgitimit ncessaire pour mener une telle action. Quand un gouvernement est confront des dsquilibres macroconomiques, quelle est la meilleure stratgie adopter ? Toutes les analyses sur le calendrier de lajustement saccordent sur la mme conclusion : le meilleur moyen de minimiser les cots conomiques et sociaux de lajustement et, par suite, les risques politiques est dajuster avant la crise financire. Cela suppose une double clairvoyance, conomique et politique. Les moyens danticiper la crise La clairvoyance conomique repose sur laptitude des autorits politiques comprendre les problmes conomiques. Du fait de leur horizon court terme, les responsables politiques ont du mal anticiper les consquences dun endettement croissant. Ils ne se rendent pas compte que celui-ci les conduit une impasse et que, sils refusent aujourdhui dappliquer des mesures impopulaires, ils devront bientt recourir des mesures beaucoup plus coteuses et donc plus impopulaires. Pour ajuster avant la crise, il faut conjuguer deux qualits : le courage et une bonne comprhension des mcanismes conomiques. En quateur, par exemple, le Prsident Hurtado avait compris la ncessit dajuster avant de prendre ses fonctions, en tant que directeur dun centre dtude. En Malaisie et en Indonsie, la dcision dajuster avant la crise sexplique en partie par les comptences conomiques des conseillers les plus proches des ministres. Plus gnralement, le fait quil y ait de nombreux conomistes qualifis et que ceuxci participent aux dbats publics sur les politiques conomiques cre un environnement favorable. La clairvoyance politique est indispensable pour agir rapidement et efficacement. Si un gouvernement arrive au pouvoir au moment o les dsquilibres macro-conomiques se dveloppent, il bnficie dune courte priode douverture (quatre six mois), pendant laquelle lopinion publique le soutient et il peut rejeter sur ses prdcesseurs limpopularit de lajustement. Grce ce soutien, les corporatismes sont temporairement affaiblis et il peut dresser lopinion contre ses adversaires. Aprs ce dlai de grce, cest fini : le nouveau gouvernement doit assumer en totalit les cots politiques de lajustement, car il est considr comme le seul responsable de la situation. Il a donc intrt appliquer sur-le24

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champ un programme de stabilisation, tout en reportant la responsabilit des difficults sur ses adversaires. Cela suppose une bonne stratgie de communication, cette stratgie tant une arme importante dans le combat politique. Il faut ds larrive au pouvoir insister, voire en exagrant, sur la gravit des dsquilibres, souligner les responsabilits des prdcesseurs et le rle des facteurs exognes dfavorables, au lieu de tenir un discours optimiste et de reporter lheure de vrit. En revanche, ds que le programme de stabilisation a t appliqu, le gouvernement peut tenir un discours plus optimiste pour rtablir la confiance (un facteur positif pour la reprise), tout en simputant le mrite des premiers bnfices de lajustement. Il est souhaitable, par ailleurs, que le gouvernement suscite rapidement une coalition dintrts qui fasse contrepoids lopposition. Cest le complment indispensable sa stratgie de communication et le seul moyen de sassurer un soutien durable. Lajustement apporte des gains aux agriculteurs, aux chefs dentreprise et aux travailleurs des industries exportatrices. Un volet social bien dfini peut bnficier certains mnages pauvres en ville. Par ailleurs, si lon rduit les salaires des fonctionnaires, des secteurs stratgiques (larme ou la police, par exemple) peuvent tre exempts. Le gouvernement doit sefforcer de coaliser ces divers groupes en faveur de lajustement. Il est invitable que lopposition tire parti de la situation pour dvelopper un vaste mouvement des mcontents, et lon ne peut appliquer un programme de stabilisation sans lser les intrts de salaris du secteur public et parapublic, de consommateurs urbains, de salaris et de chefs dentreprise du secteur moderne. Mais il faut viter que ce mouvement stende toute la population urbaine, en se mnageant par des actions discriminatoires le soutien de divers groupes, afin de constituer une coalition oppose. Il est souhaitable, par exemple, de limiter les rductions de salaire aux fonctionnaires civils et daccorder une aide bien adapte des familles pauvres. Cette stratgie permet de gagner des soutiens, sans en perdre, puisque beaucoup de fonctionnaires civils auraient t de toute faon hostiles lajustement.

La meilleure stratgie pour stabiliser en cas de crise Supposons que, le programme de stabilisation ayant t report pour une raison ou pour une autre, on doive lappliquer sous la contrainte de la crise. Il faudra prendre des mesures plus rigoureuses, donc plus dangereuses politiquement. Cest une raison de plus pour choisir la combinaison de mesures de stabilisation qui minimise les risques de troubles, mme sil est souhaitable de procder de mme lorsque lon ajuste avant la crise.

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Rappelons dabord ces risques de troubles dans les pays en dveloppement. Le risque de manifestations y est toujours plus grand que dans les pays dvelopps et, malheureusement, le risque quelles finissent de manire tragique y est galement plus grand. Cela ne signifie pas que les pays dvelopps ne connaissent pas de grandes manifestations accompagnes parfois de violences (saccages ou incendies, par exemple). Mais les cas dmeutes avec des dizaines ou des centaines de blesss et de morts restent tout fait exceptionnels dans ces pays, alors quils sont nombreux dans les pays en dveloppement qui ont ajust. En effet, dans beaucoup de pays, lopposition peut mobiliser facilement contre des mesures de rigueur une masse de population pauvre, voire misrable, qui est en permanence, y compris en conjoncture conomique normale, prte manifester. Il sagit des habitants des bidonvilles ou des quartiers pauvres, le plus souvent occups dans le secteur informel ou au chmage. Parfois, ils ne bnficient mme pas des services publics de base (enseignement primaire, services de sant, voirie, assainissement ou eau). Beaucoup de ces gens ressentent un sentiment de frustration et dexclusion par rapport au reste de la population urbaine. Ds lors, le saccage et le pillage des magasins dans les quartiers aiss leur permet dexprimer ce sentiment. Si une mesure de stabilisation la coupure des subventions, par exemple entrane une hausse soudaine des prix des denres courantes, ces populations vont ragir en manifestant avec violence leur dsespoir. En effet, cette mesure rduit brutalement leur niveau de vie dj trs bas et arrivs ce point, les pauvres nont plus rien perdre. A cela il faut ajouter lhabilet avec laquelle des partis ou des syndicats dopposition peuvent attiser le ressentiment des populations dshrites. Dans certains pays, ce risque nexiste plus, parce que le gouvernement est parvenu assurer la satisfaction des besoins fondamentaux mme dans les quartiers urbains les plus pauvres. Mais chacun sait que ce nest pas encore le cas dans de nombreux pays dAmrique latine, dAfrique ou dAsie. En principe, le risque de grve est moins dangereux. Il concerne uniquement les salaris du secteur moderne, qui ne font pas partie des classes les plus pauvres. Les grves ne remettent pas en question le rgime, comme cest le cas lorsque les manifestations tournent lmeute et dbordent les forces de lordre. Cest ce qui explique dailleurs labsence de relation statistique entre grve et rpression. Le gouvernement peut toujours y mettre fin en faisant des concessions. Toutefois, les grves comportent un inconvnient srieux, celui de favoriser les manifestations. Par dfinition les grvistes ont le temps de manifester. Surtout, les enseignants du secondaire et du suprieur, en faisant grve, librent une masse incontrlable de lycens et dtudiants pour les manifestations, un phnomne trs dangereux, car dans ce cas la rpression peut conduire facilement au drame.

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Certains pourraient croire que les dmocraties sont moins prpares que les rgimes autocratiques pour le maintien de lordre. Mais cela nest pas sr, car ces rgimes, dune part, ne bnficient pas de toute la lgitimit du suffrage universel et, dautre part, ils hsitent rprimer sans limite comme le font des dictatures. Comme toute manifestation importante remet en question ces rgimes (alors quen dmocratie elles ne menacent quun gouvernement), les dirigeants recourent plus vite la rpression, ce qui dclenche un processus descalade, lopposition appelant manifester de nouveau au nom des victimes. Lexprience de plusieurs pays dAmrique latine et dAfrique montre que ce processus est souvent dangereux pour la survie du rgime. Ainsi, contrairement ce que lon pourrait croire, il nest pas sr quun rgime autocratique nait pas intrt, dans ces circonstances difficiles, se dfendre par les voies de la dmocratie, en recourant par exemple au rfrendum pour lutter contre le corporatisme ou des lections lgislatives rellement libres, aprs avoir form une coalition en sa faveur. En effet, un programme de stabilisation bien conu, avec un volet social important financ par des dons bilatraux, peut tre soutenu par une coalition assez large. Les mesures de stabilisation dangereuses En raison du risque lev dmeutes dans les quartiers les plus pauvres, le premier souci des responsables de lajustement devrait tre, soit dviter toute hausse des prix des produits de base, soit dappliquer cette hausse avec discernement. Parmi ces produits, on compte non seulement la nourriture, mais aussi leau, llectricit, les transports, les mdicaments ou les carburants utiliss pour prparer les repas et se chauffer. Ce qui importe politiquement, cest uniquement la hausse des prix, quelle quen soit lorigine : subvention supprime, dvaluation, hausse des impts indirects ou rduction du dficit dentreprises parapubliques (pour les transports, leau ou llectricit). Si lon ne peut viter une hausse des prix, plusieurs prcautions doivent tre prises. Il faut, comme au Maroc en 1983-84, relever dabord les prix des produits intermdiaires, et non pas ceux des produits de base consomms par les mnages pauvres. Si les prix des produits de base sont augments, il faut procder par hausses modres (moins de 20 pour cent) et tales dans le temps. Il est souhaitable de reporter les dernires hausses la priode o les gains de lajustement commenceront apparatre et o ils pourront compenser ces hausses. Il est possible aussi dattnuer limpact dune hausse de prix par des distributions de denres alimentaires pour rmunrer la main-duvre embauche sur les chantiers des travaux publics. Enfin, il ne faut jamais augmenter les prix des moments difficiles pour les mnages, comme les fins de mois ou les ftes religieuses.

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Il reste que, mme pour un gouvernement habile, ce problme du prix des produits alimentaires de base est trs difficile. Il suffit que lopinion craigne une hausse des prix pour que des commerants stockent ou spculent sur la prochaine hausse : un contrle strict des prix et des stocks est difficile faire respecter. Par ailleurs, si ces produits sont dorigine locale, le gouvernement est soumis des pressions opposes (les producteurs rclamant des prix suprieurs, les milieux populaires urbains des prix faibles), tandis quil na plus les moyens budgtaires de financer des subventions aux consommateurs. Face ce dilemme, on peut comprendre pourquoi les gouvernements sacrifient habituellement les intrts des producteurs. En effet, comme la population urbaine est concentre, le risque de troubles graves est lev, alors que les populations rurales ne peuvent pas exercer une pression aussi grande, en raison de leur dispersion. Enfin, pour viter les troubles, il est souhaitable que le gouvernement fasse un effort exceptionnel dinformation en expliquant la raison des hausses, en publiant des listes de prix recommands, en effectuant de nombreux contrles de prix, suivis ventuellement de poursuites contre les commerants qui ont augment leurs prix plus que les autres. Ces interventions peuvent paratre plus spectaculaires quefficaces mais, en loccurrence, seule importe limage que donne le gouvernement et non la porte relle de ses interventions. Il ne faut pas juger seulement celles-ci en termes techniques alors quelles sinscrivent dans un combat politique. Le gouvernement peut aussi financer des mesures compensatrices qui ont un rel impact, par exemple des repas gratuits dans les coles primaires des quartiers populaires. Comme on le voit, toute hausse des prix la consommation est une opration trs dlicate car lopposition peut en tirer parti pour susciter, avec facilit, des manifestations et mme des meutes. Au lieu de dcider uniquement, et brutalement, une srie de hausses, en laissant ensuite le champ libre lopposition, le gouvernement doit mettre au point, puis appliquer, une stratgie sur plusieurs mois comprenant de nombreuses interventions dans divers domaines. En un mot, il ne sagit pas dune simple intervention technique quil suffit de justifier par la rationalit conomique, mais dune opration politique longue et complexe. Loublier est le moyen le plus sr daller une crise politique grave qui peut interrompre le programme dajustement dans son ensemble. Tirant les leons des graves meutes de 1989, le gouvernement du Venezuela qui a conclu un accord de confirmation avec le FMI en avril 1996 pour un montant de 1.4 milliard de dollars a entrepris un effort de communication et a dcid des mesures de compensation, alors quil navait fait ni lun ni lautre en 1989. Le ministre de la Planification a t charg de prparer lopinion en parcourant le pays pendant plusieurs semaines pour expliquer le plan

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dajustement et des mesures prvues en faveur des plus pauvres : subventions pour les transports, repas gratuits dans les coles et aides aux chmeurs et aux retraits. Une autre mesure politiquement risque serait de rduire le nombre (ou le montant) des bourses aux lycens et aux tudiants. Mme si cette mesure na pas deffet social ngatif, puisque le gouvernement maintient toutes les aides aux enfants de familles pauvres, des risques importants sont pris, car ce groupe est politiquement trs sensible, facile mobiliser, soutenu par les mdias et, par principe, proche de lopposition. Il est donc prfrable dagir prudemment, par exemple en bloquant le montant nominal des bourses malgr linflation, ou en ajoutant certaines contraintes administratives. Mais cet exemple prouve que la premire prcaution prendre est dviter une politique laxiste en priode de prosprit, car celle-ci cre des droits quil est difficile ensuite de remettre en question. La rduction des salaires et de lemploi dans ladministration et dans les entreprises parapubliques figure, habituellement, parmi les principales mesures des programmes de stabilisation. En principe, elle est moins dangereuse politiquement que la hausse des prix la consommation : elle suscite des grves plutt que des manifestations et elle touche les classes moyennes plutt que les pauvres (il y a peu de fonctionnaires parmi les 40 pour cent les plus pauvres). Mais ce nest pas parce que cette mesure peut se justifier du point de vue de lquit quelle ne comporte pas de risque politique. En effet, il sagit de secteurs o la proportion de salaris syndiqus est la plus leve, o les salaris ne prennent pas de risque en faisant grve comme dans le secteur priv et, enfin, o la grve peut tre une arme trs efficace : lconomie est paralyse par une grve des transports ou de la production dlectricit ; et ltat est priv de recettes si les agents du fisc cessent de travailler. La grve des enseignants nest pas, en tant que telle, une gne pour le gouvernement mais elle est indirectement dangereuse, comme on la not, puisquelle libre la jeunesse pour manifester. Ces grves peuvent donc devenir des preuves de force difficiles grer. Certes, le gouvernement peut toujours rtablir le calme en annulant les mesures qui ont dclench la grve mais, ce faisant, il renonce rduire le dficit budgtaire. Le gouvernement a toutefois les moyens de faire appel au pragmatisme des fonctionnaires. Il peut, par exemple, expliquer que, le FMI imposant une baisse de 20 pour cent de la masse salariale, le seul choix possible est de licencier ou de rduire les salaires et quil prfre la seconde solution dans lintrt de tous. Les expriences de plusieurs gouvernements africains montrent que ce discours peut tre entendu.

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Si les analyses sur de larges chantillons ont montr une relation entre ces mesures daustrit et les grves, les tudes de cas nous ont aussi montr quil existe une marge de manuvre pour un gouvernement, qui a t exploite avec succs dans certains pays comme le Maroc ou la Cte dIvoire. Les salaires nominaux peuvent tre bloqus (ce qui allge rapidement la masse salariale en termes rels si le taux dinflation atteint 7 ou 8 pour cent) ; on peut ne pas remplacer une partie des salaris qui partent en retraite ; ou bien l'on peut supprimer des primes dans certaines administrations, en suivant une politique discriminatoire pour viter un front commun de tous les fonctionnaires. videmment, il est dconseill de supprimer les primes verses aux forces de lordre dans une conjoncture politique difficile o lon peut en avoir besoin. Comme on le voit, pourvu quil fasse des concessions stratgiques, un gouvernement peut, en procdant de manire graduelle et par mesures sectorielles (et non globales), rduire les charges salariales de manire considrable. Lessentiel est dviter un mouvement de grve gnrale dans le secteur public qui remettrait en question un objectif essentiel du programme de stabilisation : la rduction du dficit budgtaire. Les mesures de stabilisation peu dangereuses Aprs cette description des mesures risques, on peut, linverse, recommander de nombreuses mesures qui ne crent aucune difficult politique. Pour rduire le dficit budgtaire, une rduction trs importante des investissements publics ou une diminution des dpenses de fonctionnement ne comportent pas de risque politique. Si lon diminue les dpenses de fonctionnement, il faut veiller ne pas diminuer la quantit de service, quitte ce que la qualit baisse. On peut rduire, par exemple, les crdits de fonctionnement aux coles ou aux universits, mais il serait dangereux de restreindre le nombre dlves ou dtudiants. Les familles ragiront violemment un refus dinscription de leurs enfants, mais non une baisse graduelle de la qualit de lenseignement et lcole peut progressivement et ponctuellement obtenir une contribution des familles, ou supprimer telle activit. Cela se fait au coup par coup, dans une cole mais non dans ltablissement voisin, de telle sorte que lon vite un mcontentement gnral de la population. Lintrt politique de ces mesures ne signifie pas quelles sont les plus rationnelles ou les plus justes. La chute des investissements publics aura terme un impact ngatif sur la croissance. De plus, si cette mesure touche des rgions rurales pauvres, elle freine la rduction des ingalits de revenus. Du point de vue de lefficacit, le maintien de la qualit de lenseignement suprieur peut tre prfrable la croissance rapide des effectifs dtudiants mal forms. Mais le
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classement des mesures de stabilisation en fonction du risque politique ne relve, ni de lefficacit, ni de la justice ; il rsulte de rapports de force entre les groupes dintrt touchs par lajustement et un gouvernement en position de faiblesse. Cest pour dissiper toute ambigut ce sujet et ne pas laisser penser que ce classement politique a valeur dapprobation que nous avons rappel en introduction la publication antrieure du Cahier de politique conomique No. 1, Ajustement et quit, qui montre prcisment ce quun gouvernement devrait faire sil se souciait de justice, le seul critre de classement que lon puisse toujours approuver. Lautre mesure de stabilisation qui peut tre recommande est une politique montaire restrictive. Comme celle-ci frappe de manire uniforme tous les revenus et quelle a des effets ngatifs la fois diffrs et indirects (les salaris licencis par une entreprise en faillite ne manifestent pas contre la Banque centrale), elle comporte peu de risque politique. Habituellement, en raison de lampleur des dsquilibres en cas de crise financire, un programme de stabilisation ne peut se limiter ces mesures non risques. Le gouvernement doit aussi rduire la masse salariale et couper des subventions. Mais, pour russir, il doit dans ce cas accorder la plus grande attention aux dtails et adopter une optique dsagrge. Rien nest plus dangereux politiquement que de prendre des mesures globales pour rsoudre un problme macro-conomique. Par exemple, si lon rduit les salaires des fonctionnaires, il faut les baisser dans tel secteur, les bloquer en valeur nominale dans un autre, et mme les augmenter dans un secteur cl politiquement. Si lon diminue les subventions, il faut couper celles pour tels produits, mais maintenir en totalit celles pour dautres produits. Le souci du dtail ne connat pas de limite : si les mnages pauvres consomment seulement du sucre en poudre, on peut augmenter le prix du sucre en morceaux pourvu que lon garde la subvention au sucre en poudre. Ainsi, un programme de stabilisation qui, pour une rduction donne du dficit extrieur, minimise les risques politiques, est la rsultante dun nombre lev de mesures choisies en fonction de leur cot politique (ce cot tant estim laide denqutes de sondages ou de rapports des autorits locales), auxquelles il faut ajouter des campagnes dans les mdias, voire des actions spectaculaires, pour obtenir le soutien de la population et faire contrepoids lopposition qui cherche exploiter, par tous les moyens, les mcontentements invitables que suscite le programme de stabilisation. Cette conclusion signifie quun gouvernement peut chouer de deux manires : soit il confie des techniciens comptents la mise au point du programme et ceux-ci ngligent les cots politiques ; soit des responsables

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politiques dfinissent seuls les mesures en fonction de ces cots, sans que ce catalogue de mesures soit suffisamment cohrent et efficace pour rtablir les quilibres macro-conomiques.

La meilleure stratgie pour des rformes structurelles En complment des programmes de stabilisation, lajustement amne souvent des rformes structurelles qui comportent moins de risques politiques, part deux exceptions importantes. Ces rformes sont habituellement moins dlicates, parce que certains groupes dintrt en ptissent, tandis que dautres en bnficient. Le gouvernement peut donc facilement organiser une coalition des gagnants pour sappuyer sur elle contre celle des perdants. On peut en donner plusieurs exemples : la libralisation financire bnficie aux prteurs aux dpens des emprunteurs, la libralisation des marchs agricoles en faisant disparatre les monopoles publics et le prlvement dun surplus aux dpens des agriculteurs obtient leur soutien tandis que les salaris de ces monopoles sy opposent. Le cas le plus spectaculaire est celui de la libralisation des changes. Certes, la coalition protectionniste est puissante, car elle regroupe des entrepreneurs protgs, des hauts fonctionnaires qui veulent conserver leurs pouvoirs, des syndicats, des partis de gauche et des partis nationalistes. Mais avec une stratgie habile, un gouvernement peut lemporter. Cest le cas si lon abaisse dabord les droits sur des produits comme lemballage, achets par toutes les entreprises, ou si lon supprime les quotas pour des produits intermdiaires que les petites entreprises se procuraient difficilement. Une telle stratgie permet de former le plus rapidement possible une coalition soutenant cette politique douverture. Par ailleurs, les rformes structurelles nont pas, en gnral, le caractre durgence des mesures de stabilisation. Le gouvernement peut donc les taler dans le temps et viter ainsi une coalition des mcontentements, comme celle quil suscite en prenant simultanment de nombreuses mesures impopulaires de stabilisation. Les deux rformes qui, en revanche, peuvent susciter de graves difficults politiques, sont la rforme foncire et celle du secteur parapublic. En cas de rforme foncire, le gouvernement est confront au pouvoir politique des grands propritaires, qui peut tre trs fort en zone rurale ; de plus, ce pouvoir est li parfois dautres groupes puissants (arme ou bourgeoisie daffaires). Il est galement confront un problme conomique : dans certains cas, la rforme peut compromettre invitablement la croissance de la production agricole, dans dautres cas, une aide publique trs importante aux bnficiaires de la rforme est indispensable pendant une phase de transition mais, en priode dajustement, ltat na pas les moyens de financer une telle aide. Enfin, mme dans les cas les
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plus favorables, lapplication de cette rforme pose de nombreux problmes techniques au point quelle peut conduire un chec conomique. Pour toutes ces raisons, le choix du gradualisme parat le plus appropri dans le cadre dune ngociation avec ces propritaires, afin quils se reconvertissent progressivement dans dautres activits laide des indemnits, ou dans dautres formes dexploitation. Compte tenu des difficults techniques et du manque de ressources publiques, le gradualisme est la stratgie la plus adapte lajustement. Mais la rforme la plus souvent ncessaire, et la plus dangereuse, est celle des entreprises publiques, quil sagisse de les rorganiser ou de les privatiser. Cette rforme est trs difficile parce que les salaris de ce secteur sont souvent bien organiss et contrlent des domaines stratgiques. Ils vont se battre avec tous les moyens possibles pour dfendre leurs avantages, sans que le gouvernement soit soutenu par lopinion parce que les bnfices de la rforme napparatront quaprs plusieurs annes et seront diffus, tandis que les perdants seront touchs immdiatement. Plus un pays a dvelopp un large secteur parapublic, plus cette rforme sera difficile mettre en uvre, le cas limite tant celui des conomies socialistes o les dangers sont les plus grands. Quelques prcautions sont souhaitables. Cette rforme ne devrait tout dabord pas concider avec un programme de stabilisation, car la coalition des opposants serait trs dangereuse, avec la conjonction de manifestations de masse et de grves dans des secteurs cls. Ensuite, il ne faut pas acculer ces salaris au dsespoir en les licenciant purement et simplement. Des fonds de reconversion sont indispensables pour les rinsrer. Enfin, il est souhaitable, dans un premier temps, d'exclure de la rforme les secteurs stratgiques comme lnergie ou les transports, quitte prendre des mesures plus tard, dans une conjoncture politique et conomique meilleure. Il est permis toutefois de nuancer cette estimation des risques : par rapport aux pays dvelopps, les gouvernements des pays en dveloppement ont plus de facilits pour intervenir. Par exemple, il leur est plus facile de faire dissoudre des piquets de grve ou de remplacer les grvistes par dautres salaris. Il leur est aussi plus facile de rduire le poids de ces entreprises, par exemple en diminuant le financement des investissements ou en introduisant des concurrents privs lorsque lactivit le permet. Lexprience de certains pays o des oprations de rationalisation ou de privatisation ont pu tre menes bien (Bouin et Michalet, 1991), montre que les marges de manuvre dun gouvernement peuvent tre plus grandes dans les PED que dans les pays dvelopps. Dans ces conditions, on peut parfois envisager la rforme de secteurs stratgiques ds le dbut, ce qui est souhaitable, en raison de lincidence de cette rforme sur le reste de lconomie.

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Comment adapter la constitution lajustement On raisonne habituellement sur la faisabilit politique de lajustement, toutes choses gales par ailleurs, en prenant le cadre institutionnel comme une donne exogne. Or, il est tout fait dmocratique de changer ce cadre avec laccord de la population. Lexprience montre en effet que certaines dispositions constitutionnelles sont un vritable obstacle lajustement. Cest le cas par exemple de lquateur, o la brivet des mandats et labsence de coalition parlementaire stable cause du scrutin proportionnel ont empch les prsidents qui se sont succd pendant les annes 80 de mener bien des programmes de stabilisation indispensables. Par ailleurs, deux tudes (Roubini et Sachs, 1989 ; et Grilli, Masciandaro et Tabellini, 1991) ont montr que les pays o le parlement tait lu par un systme vote majoritaire matrisaient mieux leur dette que ceux o il tait lu la proportionnelle. Des rformes, comme celles sur la longueur des mandats, le mode de soutien, le rfrendum ou le droit de grve, peuvent faciliter lajustement. La longueur des mandats est une variable importante, parce que lajustement est caractris par des effets ngatifs court terme et positifs moyen ou long terme. Si les mandats du parlement ou de lexcutif sont trop courts, lapplication de programmes de stabilisation sera rendue trs difficile, puisque lchance lectorale arrivera avant lheure des bnfices de lajustement. Il importe donc que les mandats durent au moins cinq ans, tant entendu que le nouveau gouvernement utilise les premiers mois la priode o la rsistance au statu quo est la plus faible pour prendre les mesures impopulaires. De plus, il faut veiller au regroupement des lections, afin de ne pas transformer une srie de scrutins en une suite de rfrendums sur lajustement. Pour quun gouvernement ait la marge de manuvre ncessaire pour ajuster, il doit tre soutenu par un ou deux grands partis majoritaires et non par une coalition de petits partis, ce qui conduit prfrer le scrutin uninominal au scrutin proportionnel pour llection du parlement (ou pour le moins conseiller une combinaison des deux modes de scrutin). Dautres moyens permettent de renforcer lexcutif, comme la possibilit de pouvoirs spciaux temporaires ou un contrle ex post par le pouvoir judiciaire, afin dviter que des juges puissent bloquer ex ante lapplication du programme. Le rfrendum peut tre une arme efficace pour un gouvernement ds lors quil en a seul linitiative. En effet, les groupes dintrt qui sopposent des mesures dajustement dfendent souvent des intrts particuliers et minoritaires sous le voile de lintrt gnral. Le recours au rfrendum pour faire approuver une mesure prcise permet au gouvernement dexpliquer sa politique et de disloquer une coalition dopposants.

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De plus, si les premires mesures ont dclench un processus cumulatif de troubles et de rpression, le rfrendum calme le jeu politique et aide rtablir lordre en remplaant la pression des manifestants par un choix dmocratique. Il est vident quune conjoncture de prcrise avec des dsquilibres macro-conomiques de plus en plus graves nest pas un moment appropri pour une rforme constitutionnelle qui accorde plus de pouvoirs lexcutif. Mais un gouvernement clairvoyant peut faire accepter une telle rforme dans une conjoncture calme, instruit par lexprience dautres pays o le cadre institutionnel a entrav toute politique dajustement.

Le rle des donateurs Plus lajustement est un problme politique, plus lattitude des pays trangers et des organisations internationales doit tre dfinie avec prudence. En effet, une intervention extrieure dans la mise au point technique dune mesure peut se concevoir assez facilement. Mais ds lors que lon aborde le politique, cest trs diffrent. La contrainte politique na de sens que pour le gouvernement qui ajuste : cest lui, et lui seul, qui doit maintenir lordre et, en cas de troubles graves, recourir la rpression. Par ailleurs, toute intervention trangre peut soulever des ractions nationalistes, exploites par lopposition pour faire chouer lajustement. Cela ne signifie pas que les donateurs doivent sabstenir. Mais leur action devrait tre adapte un contexte politique intrieur souvent trs difficile. Il faudrait tout dabord viter un biais de procdure lors de lestimation et de la comparaison des cots et des avantages conomiques, sociaux et politiques dune mesure de stabilisation ; lanalyse risque dtre fausse, parce que les experts trangers disposent de tous les outils ncessaires pour valuer les aspects conomiques, notamment pour les quantifier, tandis que les valuations des risques politiques restent trs subjectives et assez imprcises. Du coup, les personnalits trangres pourraient sous-estimer tort ces risques. En second lieu, un partage des rles en matire politique serait peut-tre souhaitable, les organisations internationales (le FMI et la Banque mondiale) assumant le guidage de la politique macro-conomique ou des rformes structurelles avec une certaine rigueur, tandis que les donateurs bilatraux pourraient les corriger par des interventions destines rduire les risques politiques de lajustement. Il peut sagir daide temporaire en compensation de hausses de prix pour des produits indispensables, comme celle de la France aux pays de la zone

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franc, en 1994, pour lachat de mdicaments aprs la dvaluation du franc CFA. Des aides bilatrales au bnfice des mnages urbains les plus pauvres peuvent viter toute baisse du niveau de vie pour ce groupe, ce qui est souhaitable aussi bien du point de vue social que du point de vue politique. Par ailleurs, des aides bilatrales peuvent financer des mesures de compensation afin dviter un blocage politique. Une aide la reconversion pour les sureffectifs dune entreprise publique peut, par exemple, viter une grve dure dans un secteur stratgique susceptible de faire chouer la rduction du dficit budgtaire. Ces exemples nous montrent limportance de la coopration bilatrale. En effet, le guidage par les organisations internationales relve, en quelque sorte, dune approche standard, tandis que ces interventions ponctuelles des donateurs bilatraux requirent un suivi permanent du pays aid et une connaissance srieuse de ses difficults conomiques, de la situation politique interne et de la socit locale. Ce sont les conditions indispensables pour intervenir efficacement chaque moment o apparaissent des blocages ou des risques de troubles. Pour russir une telle coopration, il ne suffit pas de prvoir des crdits ; il faut aussi et surtout une quipe de spcialistes pour chaque pays aid, qui suive la situation semaine aprs semaine afin dintervenir o et quand il le faut. Lexprience de nombreux ajustements a montr que le succs politique de lajustement repose sur une suite de compromis et sur le pragmatisme. La mise au point dun programme est dj la rsultante dune srie de compromis entre les gouvernements et les organisations internationales puis, au sein de lexcutif, entre les diffrents ministres ; lapplication rsulte galement de compromis entre le pouvoir et les divers groupes dintrt. Comme la conjoncture conomique volue, tandis que ltat de lopinion et la situation politique changent de semaine en semaine, la stratgie la plus efficace est celle du pragmatisme, alors que lapplication rigoureuse dun programme point par point est politiquement risque. Si la poursuite des objectifs de lajustement doit tre maintenue tout prix, en revanche le choix des moyens doit rester ouvert en permanence. Par suite, il serait peut-tre souhaitable dassouplir la conditionnalit ex ante pour la renforcer ex post, en contrlant troitement les dcisions du gouvernement avant de dbloquer les crdits convenus. Cet assouplissement permettrait aux gouvernements de mieux grer politiquement lajustement en tant plus flexibles, plus pragmatiques et en adaptant semaine par semaine lapplication des mesures au rapport de force politique.

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Comme on le voit, plus les pays donateurs et les organisations internationales prendront en compte la dimension politique de lajustement, plus ils seront conduits repenser leurs relations avec les gouvernements en charge de lajustement dans le cadre dun dialogue permanent, afin dadapter la conditionnalit, sans y renoncer, aux contraintes politiques.

Conclusion Les expriences des annes 80 nous ont appris, un prix parfois lev, quil ne faut jamais rduire lajustement ses aspects techniques. Cest une opration politique toujours risque et il vaut mieux prendre avant le plus de prcautions possibles que devoir interrompre un programme cause de troubles trop graves ou lappliquer au prix dune rpression coteuse en vies humaines. Dans la mesure mme o il sagit de problmes politiques, on ne peut pas donner des rponses prcises avec la mme assurance que sur un sujet technique. Les nombreux cas tudis dans le cadre de ce projet nous permettent pourtant de penser que certaines mesures dajustement sont presque toujours plus dangereuses politiquement que telles autres, ou que des prcautions prises avant lajustement en diminuent significativement les risques. Ce sont ces conseils de prudence que nous souhaitons rappeler ici en conclusion. La premire conclusion est que beaucoup de mesures prises avant lajustement peuvent tre trs efficaces pour diminuer les risques politiques au moment de lpreuve. En rduisant les ingalits de revenu et les corporatismes, on accrot la flexibilit dune socit et ses capacits dadaptation aux mesures de stabilisation. En renforant le pouvoir excutif par diverses dispositions (mandats longs, coalitions parlementaires stables, rfrendum, etc.), on lui donne les moyens de mieux dfendre sa politique dajustement. Il faut enfin quun gouvernement ait des capacits de raction rapide. En effet, toutes les analyses de cas saccordent sur cette conclusion : le meilleur moyen de minimiser les cots conomiques, sociaux et politiques de lajustement, cest dajuster avant la crise financire. Or, pour ce faire, il faut ragir ds que les dsquilibres macro-conomiques se dveloppent. Cela suppose des quipes dconomistes qualifis auprs du gouvernement afin que celui-ci mesure toutes les consquences ngatives dune politique de facilit. Cela suppose aussi que le gouvernement sache tirer parti du calendrier lectoral : sil vient dtre lu, il doit agir sur-le-champ en reportant la responsabilit de lajustement sur ses prdcesseurs.

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Si, malheureusement, on attend la crise financire pour ajuster, cest une raison de plus pour choisir avec soin le programme qui minimise les risques politiques, dans un contexte toujours dangereux. Le rsultat le plus important de ce projet est davoir apport la preuve que des mesures quivalentes pour lconomiste, parce quelles rduisent dans la mme proportion le dficit extrieur, comportent des risques politiques trs diffrents. Il est donc clair que lon peut, et que lon doit, choisir lensemble de mesures qui a le moindre cot politique. Ainsi, il faut accorder la priorit la rduction des dpenses dinvestissement et de fonctionnement (salaires exclus) et une politique montaire restrictive, car ces trois mesures ne crent pas, habituellement, de difficults politiques. Il arrive souvent que lon ne puisse pas limiter le programme de stabilisation ces mesures, en raison de lampleur des dsquilibres, et quil faille aussi rduire la masse salariale ou couper des subventions. Dans ce cas, on doit procder avec habilet, en tirant parti de linflation, pour diminuer les salaires rels (les salaires nominaux restant stables), ou en faisant des concessions certains fonctionnaires mais non dautres, afin dviter un front commun contre le gouvernement. La remise en question des subventions est encore plus dlicate ; cest une opration politique longue et difficile qui demande beaucoup de soin et dattention aux dtails. Des dcisions globales et immdiates peuvent conduire des catastrophes. Ainsi, on peut relever, par paliers, les prix de biens intermdiaires sans toucher aux prix des produits de base consomms par les plus pauvres, quitte augmenter modrment et plus tard les prix de ces produits. Un effort exceptionnel dinformation et dexplication des hausses est indispensable, ainsi que des oprations spectaculaires de contrle des prix, car le gouvernement ne doit pas laisser le champ libre aux opposants qui cherchent tirer parti du mcontentement populaire. Le programme de stabilisation le plus justifi sur le plan technique peut chouer car il sinscrit dans un combat politique qui a lopinion publique pour enjeu, et le succs dun gouvernement dpend de sa capacit matriser simultanment toutes les variables politiques et conomiques. Il ne suffit pas davoir raison sur le plan conomique pour russir politiquement. Malheureusement, la proposition inverse est galement vraie : ce sont souvent des gouvernements habiles politiquement et populaires, mais incomptents en matire conomique, qui ont conduit leur pays la crise financire par une suite de mesures laxistes et dmagogiques. Ds lors que le succs politique de lajustement dpend dune suite de compromis et dune stratgie pragmatique, o le gouvernement sadapte, semaine aprs semaine, la conjoncture politique et conomique, au lieu dappliquer rigoureusement un programme dfini initialement en collaboration avec les

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organisations internationales et les pays donateurs, il est peut-tre souhaitable dassouplir la conditionnalit ex ante pour la renforcer ex post, en contrlant plus troitement la politique suivie. Ce cadre serait plus adapt une gestion politique de lajustement. De mme, un partage des rles entre les organisations internationales charges de rappeler les contraintes de lajustement et les pays donateurs accordant des aides ponctuelles durgence lorsque certaines mesures deviennent trop dangereuses, sans compensation, pour les mnages touchs parat souhaitable. Comme on le voit, les acteurs trangers sont aussi concerns que les gouvernements par la ncessit de prendre en compte les contraintes politiques de lajustement, car ils ne peuvent tre indiffrents, ni lchec des programmes, ni leur application au prix dune rpression inhumaine.

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Autres titres dans la srie


Ajustement et quit (No. 1) par Christian Morrisson janvier 1992 La Gestion de l'environnement dans les pays en dveloppement (No. 2) par David Turnham, avec Leif E. Christoffersen et J. Tomas Hexner avril 1992 La Privatisation dans les pays en dveloppement : rflexions sur une panace (No. 3) par Olivier Bouin avril 1992 Vers la libert des mouvements de capitaux (No. 4) par Bernhard Fischer et Helmut Reisen avril 1992 La Libralisation des changes : quel enjeu ? (No. 5) par Ian Goldin et Dominique van der Mensbrugghe juin 1992 Vers un dveloppement durable en Afrique rurale (No. 6) par David O'Connor et David Turnham janvier 1993 Cration d'emploi et stratgie de dveloppement (No. 7) par David Turnham juillet 1993 Les Dividendes du dsarmement : dfis pour la politique de dveloppement (No. 8) par Jean-Claude Berthlemy, Robert S. McNamara et Somnath Sen avril 1994 Rorienter les fonds de retraite vers les marchs mergents (No. 9) par Bernhard Fischer et Helmut Reisen janvier 1995 Quel cadre institutionnel pour le secteur informel ? (No. 10) par Christian Morrisson octobre 1995 Les Dfis politiques de la globalisation et de la rgionalisation (No. 11) par Charles Oman juin 1996 Quelles politiques pour un dcollage conomique ? (No. 12) par Jean-Claude Berthlemy et Aristomne Varoudakis septembre 1996 42