WP/03/169

Document de Travail du FMI

De la budgtisation de programmes la budgtisation
base sur la performance:
Dfi pour les conomies de marchs mergentes



Jack Diamond

















FOND MONETAIRE INTERNATIONAL
-3-


Table de Matires


I. Introduction ........................................................................................................................ 4

II. De lancienne budgtisation vers la nouvelle budgtisation base sur la performance ........ 4
A. Les origines de la budgtisation base sur la performance ............................................... 5
B. Priode de SPPB................................................................................................................ 7
C. Consolidation et affinement dune budgtisation de programmes .................................... 8
D. Le produit et la nouvelle budgtisation base sur la performance .................................... 9

III. Questions de conception dans une structure de programme .............................................. 11

IV. Cadre stratgique largi de la structure de programme ...................................................... 13

V. Elaboration de la structure de programme sous format de budget...................................... 15

A. Rgles convenues pour l'agrgation en structure de programme ................................... 18
B. Couverture institutionnelle des programmes ................................................................... 19
C. Existence d'un systme adquat de gestion de l'information ........................................... 20

VI. Systmes d'estimation des cots......................................................................................... 20

VII Conclusions ....................................................................................................................... 25

Encadrs
1. Terminologie : Le chemin vers une nouvelle budgtisation base sur la performance .. 6
2. Les limites dun processus de planification ascendant ..............................................14
3. Liaison entre la planification et la budgtisation ...........................................16
4. Le processus dapprobation de la prsentation du budget programme.......................17
5. Principes gnraux pour la conception de programmes .............................18
6. Les attributs dun systme d'estimation de cots ........................................................... 21
7. Etapes essentielles du systme d'estimation de cots sur la base de programme...............23

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I. INTRODUCTION
Ce document aborde dabord lvolution de lancien modle de budgtisation base sur la
performance, introduit aux Etats Unis depuis plus dun demi sicle, vers le nouveaumodle
de budgtisation base sur la performance. Ce dernier, qui comporte plusieurs lments de
lancien modle, est de plus en plus appliqu dans les conomies avances, notamment aux
Etats Unis. En utilisant la classification des modles de budget proc dant du prsent examen,
de nombreuses conomies de march mergeantes peuvent tre considrs comme ayant
introduit une quelconque forme de budgtisation de programme, bien que ce terme soit utilis,
vrai dire, de bien de faons diffrentes. Ils doivent cependant aller plus loin dans la
budgtisation des extrants et, ultrieurement, introduire les rformes ncessaires la nouvelle
budgtisation base sur la performance. Le prsent document insiste sur le fait que sans cette
dmarche, les conomies de march mergeantes auront nglig de mettre pleinement en
uvre leurs budgets de programme ncessaires lamlioration de la gestion budgtaire. Lon
reconnat quil nest pas facile de sengager sur cette voie qui exige lintroduction et/ou le
renforcement de quatre lments essentiels si lon veut assurer le succs de cette entreprise.
Ces lments doivent tre considrs comme la base de la stratgie destine introduire le
nouveau modle de budgtisation base sur la performance.
Lon estime les quatre lments essentiels de cette stratgie comme tant les suivants.
Dabord, toute structure actuelle de programme doit sinscrire dans le contexte plus large de
planification et politique budgtaires. Cette structure doit tre une partie intgrante dun plan
stratgique de dpenses moyen terme, reliant les objectifs de politique aux plans dtaills de
budget annuel. Ceci reflte le fait que, dans les pays industriels, lintroduction de la nouvelle
approche de budgtisation base sur la performance quivaut une plus grande dpendance
sur les cadres budgtaires moyen terme. Deuximement, il y a souvent un besoin de
redessiner ou daffiner les structures actuelles de programmes dans le but de supprimer les
contraintes institutionnelles et dinformation qui entravent souvent lutilit que peuvent en
tirer les gestionnaires de budget. Troisimement, il existe habituellement un besoin
damliorer les systmes de budgtisation des cots, dont le rle, plutt restreint dans les
systmes de budgtisation traditionnelle, doit tre tendu. Quatrimement, et cest
probablement l'lment le plus difficile, il convient dintroduire un nouveau systme de
responsabilisation et d'incitations budgtaires, reconnaissant ainsi que la gestion budgtaire
nest quune dimension parmi dautres dans la gestion efficace des ressources publiques.
II. De lancienne budgtisation vers la nouvelle budgtisation base sur la performance
Il est ncessaire, tout dabord, de clarifier la terminologie dans ce domaine. Les rformes
budgtaires, introduites dans les pays industrialiss au lendemain de la Deuxime Guerre
Mondiale sous la rubrique "Budgtisation base sur la performance", ont t opres de
diverses faons et, ont endur dans une certaine mesure dans la plupart des pays.
Malheureusement, le terme a t interprt diffremment, selon le lieu et le moment, en raison
mme de ces nombreuses variantes. Dans son acception la plus large, le terme est associ
d'abord une prsentation de budget qui met l'accent davantage sur les extrants plus que sur
les intrants associs aux oprations gouvernementales
2
et, deuximement, avec une

2
Ou comme le dit Burkhead... "qui met l'accent sur les choses que le gouvernement fait plutt que sur les choses
que le gouvernement achte. La budgtisation base sur la p erformance fait passer l'accent des moyens de
ralisation la ralisation elle-mme" (Burkhead, 1956, p. 133).
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restructuration des oprations gouvernementales sur la base de programmes et d'activits
produisant ces rsultats. Aussi le terme est-il souvent utilis comme un synonyme de
budgtisation de programme.
Il existe, d'autre part, une documentation considrable sur la budgtisation de programme
3
,
qui tend, malheureusement, crer une certaine confusion en ce sens qu'il n'y a pas une seule
et unique forme de budgtisation de programme. De mme, des termes tels la budgtisation de
programme; les orientations associes, telles la budgtisation base sur la performance et les
systmes de planification, de programmation et de budgtisation (PPBS) ; et ultrieurement,
les rsultats et la budgtisation axe sur les rsultats, sont souvent utiliss de manire
interchangeable. Par consquent, et afin de mettre un certain ordre dans cette confusion
terminologique, ce document s'attache donner une interprtation stylise de chacun de ces
concepts de budgtisation et de leurs caractristiques spcifiques. Comme l'indique l'Encadr
1, la progression vers la "nouvelle" budgtisation base sur la performance peut tre dcrite
comme une succession d'tapes distinctes, notamment :
A. Origines de la budgtisation base sur la performance
Le concept de la budgtisation base sur la performance se distingue par sa longue histoire.
Bien que certains lments de la budgtisation de programme existait dj aux Etats Unis
avant la 2
me
Guerre Mondiale,
4
le terme budgtisation base sur la performance est plus
clairement associ aux reformes des annes 50 aux Etats Unis. Ces derniers s'taient attachs
mettre au point des informations de performance pour la budgtisation, rorienter le
processus de budgtisation fdrale des Etats Unis de sorte que l'accent, plutt que d'tre mis
sur les instants, prenne en considration les rsultats engendrs par l'utilisation de ces intrants.
Cette approche a pris vraiment son lan lorsque la Commission Hoover sur l'organisation de
l'excutif du gouvernement a favoris, en 1949, cette approche et encourag la gnralisation
de sa mise en uvre.
5
La loi "Budget and Accounting Procedures Act" de 1950 avait enjoint
les chefs d'agences, en coordination avec le Bureau du Budget, d'appuyer leurs demandes de
budget par des informations sur la performance et les cots de programmes par unit
administrative. Le Budget amricain pour l'exercice financier 1950/51 a t le premier
dmontrer les effets de cette nouvelle approche. Il convient de noter que la Commission
Hoover, mme ses tous dbuts, a utilis les termes de budgtisation de programme et de
budgtisation base sur la performance presque comme des synonymes.
6


3
Par exemple, Wildavsky (1969) et Henke (1992).
4
Une dfinition antrieure du Bureau amricain du Budget cit dans Axelrod (1988, p. 266) que : "Un budget
bas sur la performamnce est un budget qui prsente les buts et objectifs pour lesquels les fonds sont requis, les
cots des programmes proposs pour la ralisation de ces objectives, et les donnes quantitatives mesurant les
ralisations et l'efficacit fonctionnelle relatives chaque programme". Bien qu'il s'agisse d'une agence lucrative,
le systme de budget de programme de la Tennessee Valley Authority, datant du milieu des annes 30, constitue
un exemple classique de cette approche. D'autres agences fdrales ont suivi cet exemple en laborant des
calendriers d'activits durant les annes de guerre dans le cadre des budgets de programme.
5
La Commission Hoover a galement rpandu la connaissance du concept de "budget bas sur la performance"
en recommandant "que le concept budgtaire intgral du gouvernement fdral soit faonn par l'adoption d'un
budget ax sur les fonctions, activits et projets ; c'est ce que nous appelons un budget bas sur la performance ".
6
"Un budget de programme ou bas sur la performance doit se substituer au prsent budget, prsentant ainsi
dans un document beaucoup moins tendue les besoins de dpenses du gouvernement en termes de services,
d'activits et de projets d'action, plutt qu'en termes d'objets achets" (A.E. Buck dans le Hoover Commission's
Task Force Report).
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Encadr 1. Terminologie : Le chemin vers une nouvelle budgtisation base sur la performance

Systmes de planification, de programmation et de budgtisation (SPPB)

Elments :
Identification et examen des buts et objectifs dans chacun des principaux secteurs de l'activit
gouvernementale.
Analyse du rsultat d'un programme donn en termes d'objectifs.
Mesure de l'ensemble des cots du programme, non seulement pour l'anne en cours mais par
anticipation sur plusieurs annes venir.
Elaboration des dpenses pluriannuelles de programmes.
Analyse des alternatives afin de trouver les moyens les plus efficaces et les mieux rentables pour la
ralisation des objectifs du programme.
Institution de ces procdures comme une partie systmatique du processus d'examen du budget.

Budgtisation de programme

Elments :
Regroupement des units organisationnelles selon les fonctions et sous-fonctions communes.
Identification des cots d'une fonction et d'une sous-fonction.
Tenant compte de ces cots, dterminer ce que le rsultat de l'unit doit tre.

La budgtisation de Programme laisse les fonctions de planification stratgique de haut niveau du SPPB en
dehors du processus budgtaire, entranant ainsi un processus interactif d'affinement de la rpartition des cots
et de la dfinition du rsultat.

Budgtisation du rsultat
Elments :
Regroupement de tous les cots affrents l'accomplissement d'un rsultat spcifique, sans gard au
nombre d'agences impliques dans sa ralisation.
Mise en relief de l'ensemble des cots, y compris l'imputation des frais gnraux.
Dfinition des rsultats en termes d'indicateurs mesurables et valuation de la qualit des biens et
services fournis, l'instar du secteur priv.
Comparaison avec le rsultat actuel afin de mesurer l'efficacit et le rendement.

Nouvelle budgtisation base sur la performance

Elments :
Comportant tous les lments de la budgtisation du rsultat.
Intgration des mesures explicites de performance et systmes d'valuation de la performance.
Comportant galement une responsabilisation de haut niveau ass ocie des primes et des sanctions.

Note : Le programme, le rsultat et la "nouvelle" budgtisation base sur la performance surviennent une fois
les deux premires phases du SPPB sont acheves.

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A cette poque, la budgtisation base sur la performance n'tait pas considre comme tant
un changement fondamental dans la prise de dcision budgtaire, mais plutt comme un
accessoire utile qui tait peut-tre pertinent uniquement pour certaines oprations de
prestation de services. Ces rformes semblaient cependant comme tant srieusement
entraves par des systmes comptables inadquats inaptes identifier les cots globaux des
oprations gouvernementales, rsoudre le problme non moins contraignant de l'laboration
de mesures de performance et, plus particulirement, le peu d'intrt des dcideurs utiliser
les informations sur la performance (Burkhead, 1956). Dans la pratique, la budgtisation
base sur les programmes et sur la performance rclamait beaucoup de temps, exigeant un
soutien administratif considrable: amlioration de la comptabilit, de l'estimation des cots et
systmes de mesure des activits et de la performance.
7
D'autant qu'elle tait peu populaire
auprs des comits d'examen des dpenses qui taient plus l'aise avec les contrles des
rubriques budgtaires dtailles que dans l'affectation de fonds forfaitaires en change d'un
niveau spcifique de performance. Les budgteurs prfraient souvent que les informations
sur les objectifs d'exploitation, les charges de travail et les nor mes de performances ne soient
pas explicites mais bien enfouies dans des rubriques dtailles de dpenses.
B. Priode de SPPB
L'application de la budgtisation base sur les programmes et sur la performance, s'est
nanmoins, poursuivie aux Etats Unis au niveau du gouvernement fdral. Le SPPB, en tant
que systme intgral d'laboration de budget, a t adopt d'abord par le Ministre amricain
de la Dfense en 1961, avant d'tre mis ensuite en application pas l'ensemble des agences
puis, se rpandre dans les Etats et collectivits locales amricains, de mme que dans d'autres
pays.
Le SPPB comme son nom l'indique comporte trois phases qui relient, par le biais des
programmes, les processus de planification et de budgtisation. La phase de planification vise
identifier des objectifs prsents et futurs et valuer les diffrents moyens permettant
d'atteindre ces objectifs. La phase de programmation recueille les propositions de la phase de
planification et les intgre dans des programmes tablis en fonction de priorits qui sont, elles,
assujetties au processus dcisionnel des diffrents niveaux de la hirarchie politique. A titre
d'exemple, l'tablissement de priorits d'envergure (catgories de programmes) est une
responsabilit du gouvernement/cabinet, tandis que l'optimisation des programmes individuels
incombe aux agences sectorielles. Dans la troisime phase de la budgtisation, l'on s'efforce
de traduire chacun des programmes pluriannuels en une srie d'actions spcifiques annuelles,
en dterminant qui fait quoi, avant d'affecter les ressources requises. Et c'est ici que rside le
problme, car la structure administrative du budget peut s'avrer diffrente de la structure du
programme, d'o la difficult de rpartir les ressources entres les programmes. D'autant que le
processus budgtaire fdral est rglement par un ensemble complexe de lois qui ont volu
travers le temps, et qui rgissent non seulement la structure du budget mais aussi les modes
de prsentation, d'approbation et d'excution.
En 1971, le systme a t abandonn dans une large mesure. En effet, le systme tait, en
partie, victime de sa propre ambition. Comme le souligne Axelrod, "de nombreux problmes
du SPPB dans le gouvernement fdral proviennent de son introduction simultane dans des

7
Schick, 1971, s'est plaint, en consquence, d'hybridation, en vertu de laquelle diffrents aspects du systme de
performance taient incorpors aux procdures budgtaires traditionnelles avant de s'affaiblir. Il note... "Une fois
que l'attrait initial de la budgtisation base sur la performance s'tait estomp, elle cdait le pas l'indiffrence.
La budgtisation base sur la performance n'tait pas manifeste l'intrt des participants au budget, pas plus
qu'elle n'tait vue comme une rforme d'importance" (p. 62).
-8-
agences peu prpares sa mise en uvre".
8
Les enseignements tirs du diagnostique des
dfaillances seront utiles pour l'adoption de la programmation grande chelle. Le SPPB
n'tait cependant pas un seul et unique systme, comme son nom semble voquer. En effet,
chaque agence devait dvelopper sa propre version, et souvent, les directeurs d'agences
apprciaient peu sa valeur et manifestaient de la rticence entreprendre de pareilles tches.
De plus un leadership central du processus de rforme faisait dfaut. La rticence de se
convertir pleinement au nouveau systme tait alimente par le fait que le Bureau mme du
Budget continuait tudier le cot et la performance en appliquant les mthodes
traditionnelles dans la formulation de ses recommandations. Bien plus, son adoption tait
sape par le manque d'engagement des lgislateurs : le Congrs insistait sur la prsentation
budgtaire traditionnelle ainsi que sur la prservation de la structure existante de l'affectation
des fonds. En outre, il y avait des problmes pratiques d'importance qui n'ont jamais t
entirement rsolus, tels la dfinition de programme, la manire d'laborer un programme ou
sous -programme autour de chaque objectif et comment rpartir les cots. Dans bien de
manire, comme il sera dmontr dans les sections suivantes de ce document, plusieurs de ces
questions demeurent sans rponse. Il y a aussi la question de couverture. L'ensemble du
systme tait sans utilit dans le traitement d'importants segments de dpenses publiques,
telles les versements, les paiements de transfert aux gouvernements des diffrents Etats et aux
collectivits locales, le service de la dette, les dpenses fiscales et les dpenses
extrabudgtaires.
Les critiques, la fin, devenaient accablantes. Wildavsky a qualifi le systme "d'une
multitude d'informations inacheves caractrises par une quantification prmature
d'lments non pertinents".
9
Le systme imposait ce que l'on ressentait comme un fardeau
insurmontable de calculs qui touffait le processus budgtaire, entravant la prise de dcision
budgtaire au lieu de l'acclrer. Schick (1971) a critiqu le systme, mettant l'accent, pour sa
part, sur ce qu'il estime tre une faille entre la planification et la budgtisation l'idal, dans
l'analyse de politique analytique, tel que le prvoit le SPPB, a t enray par les routines de la
ralit du processus budgtaire.
C. Consolidation et affinement dune budgtisation de programmes
En dpit de la fin avre du SPPB, la mise en application de la budgtisation de programmes
s'est poursuivie aux Etats Unis, quoique de faon moins ambitieuse. La passation de la loi du
"Congressional and Impoundment Act" de 1974 prvoit la budgtisation pluriannuelle, les
classifications budgtaires en termes de missions, de fonctions et de programmes, l'utilisation
de techniques analytiques sophistiques par le "Congressional Budget Office" et le "General
Accounting Office" (GAO), l'laboration d'indicateurs de performance, ainsi que de systmes
comptables et d'information perfectionns. Cette approche, qui se poursuit encore, a abouti
une situation o il tait possible pour les dcideurs du budget fdral d'obtenir des donnes
sur les programmes et la performance, ainsi que sur les rubriques de dpenses.
10
En attendant,
l'approche la budgtisation par programme continue de se rpandre dans d'autres pays.
Lorsqu'en 1965, les Nations Unies ont publi un Manuel sur la Budgtisation base sur les
Programmes et la Performance, l'utilisation de la budgtisation des programmes et de la
performance a t renforce en tant qu'instrument de la planification du dveloppement.
Quelque 50 pays ont introduit, dans les annes 60, des variantes de budgtisation de

8
Axelrod, 1988 (p. 288).
9
Wildavsky, 1969.
10
Nanmoins, pour certains critiques, les donnes sur les programmes et la performance ne reprsentent qu'une
mise en scne, les dcisions tant prises sur des rubriques de dpenses budgtaires traditionnelles (Schick, 1966).
-9-
programmes et de la performance, mais jamais l'chelle des Etats Unis. Le systme s'est
ensuite rpandu dans les pays en dveloppement, de sorte qu' la fin des annes 60, la quasi
totalit des pays d'Amrique Latine, quelques pays asiatiques et certains pays africains avaient
introduit des versions de budgtisation de programmes.
11
Dans l'ensemble, l'impact sur la
prise de dcision budgtaire a t dcevant
12
- indiquant probablement que pour bon nombre
de pays en dveloppement, son adoption tait prcoce. Le Manuel des Nations Unies, fond
principalement sur l'exprience amricaine, a effectivement tabli les pralables ncessaires
la russite d'une budgtisation base sur la performance dans les pays en dveloppement,
savoir : des procdures saines de fonctionnement budgtaire, une discipline financire, des
mthodes efficaces de consignation et de dclaration des donnes financires et physiques,
ainsi que la coordination troite entre l'agence centrale du budget et autres agences
gouvernementales. Or, ces pralables sont absentes entirement, ou presque, dans les pays en
dveloppement.
D. Le produit et la nouvelle budgtisation base sur la performance
Aux Etats Unis, de brves initiatives ont succd au systme SPPB, comme la Gestion par
Objectifs et la Budgtisation Base Zro. Leur impact tait cependant restreint, tant induites
par la branche de l'excutif mais avec peu ou point d'implication de la part du Congrs.
Cependant, entre 1990 et 1996, de nouvelles lois ont t promulgues par le Congrs
instituant une vaste plate-forme gouvernementale pour la gestion base sur la "nouvelle
performance". Le terme "nouvelle budgtisation base sur la performance" a t utilis par
Mikesell aux Etats Unis pour catgoriser les rformes des annes 90 : la loi "Chief Financial
Officers Act" de 1990, la "Government Performance and Results Act" de 1993, la "Federal
Acquisition Streamlining Act" de 1994, et la "Clinger Cohen Act" de 1996.
13
Toutes ces lois
constituaient une tentative visant convertir le processus budgtaire fdral en un modle ax
sur les rsultats, avec des rfrences spcifiques l'utilisation de l'information sur la
performance dans l'laboration du budget.
14

Cette nouvelle lgislation n'tait, cependant, et bien des gards, qu'un moyen pour les Etats
Unis de rattraper les dveloppements internationaux en matire de rformes de la gestion des
dpenses publiques (GDP). Venant en tte avec sa loi "Fiscal Responsibility Act" de 1994,
couronnant les rformes du secteur public, la Nouvelle Zlande a t rapidement suivie par
d'autres pays, tels l'Australie et le Royaume Uni, et leur tour, ces derniers ont t imits par
beaucoup de pays nord europens, ainsi que par les Etats Unis. La pntration des nouvelles
ides des niveaux infrieurs du gouvernement a t presque universelle dans ces pays.
15
Les
thmes de ces nouvelles rformes appeles souvent la Nouvelle Gestion Publique
mettaient l'accent en priorit sur les rsultats des extrants et la performance dans la
budgtisation, particulirement l'utilisation de l'information de la performance dans le budget.
D'autres rformes majeures en matire de GDP y taient galement associes, notamment
l'introduction d'une plus grande flexibilit pour les agences gouvernementales, l'introduction

11
Waterson, (1965), identifie 16 pays, dix en Amrique Latine, qui ont utilis la budgtisation base sur la
performance. Premchand (1977) fournit un rsum d'tudes de cas sur de semblables innovations budgtaires en
Asie.
12
Ces problmes ont amen Dean conclure que "l'histoire de la budgtisation base sur la performance
comporte autant de grandes esprances que de ralisations dcevantes " (Dean, 1989, p. 123).
13
FASA comprend galement des dispositions l'intention des Agences pour l'tablissement des cots, de la
performance et des objectifs prvus des principales acquisitions et paiements pertinents aux performances;
Cliger-Cohen comporte des conditions satisfaire par les Agences dans l'laboration des mesures de
performance relative la technologie de l'information utilise ou acquise par l'agence.
14
Voir J. Mikesell (1995).
15
Voir S. Bellamy et R. Kluvers, 1995, p. 39.
-10-
de dispositions contractuelles, et l'volution de la mthode de la comptabilit sur la base des
encaissements-dcaissements vers une comptabilit d'exercice et de budgtisation, l'instar
du secteur priv.
16
C'est le premier aspect, la "nouvelle approche base sur la performance",
qui a t internationalement retenue. L'enqute ralise par l'OCDE en 2001a dmontr que
70% de ses membres utilisaient l'information sur la performance dans leurs budgets, alors que
les autres pays faisaient appel cette information pour un nombre limit de programmes.
Cependant, plus de 40% des pays couverts par l'enqute ont indiqu que leurs mesures de
performance distinguaient entre les extrants et les rsultats, alors que 20 pays employaient
systmatiquement les donnes annuels de la performance compare aux extrants et 15 pays les
donnes relatives la performance compare aux rsultats cibls.
17

La caractristique essentielle de la nouvelle approche de budgtisation base sur la
performance rside dans le fait qu'elle reconnat que si la performance est prendre en
considration, les objectifs du systme de gestion budgtaire devront alors tre intgrs la
responsabilisation globale, de sorte qu'une bonne performance budgtaire soit rcompense et
une mauvaise performance pnalise. Bien que diverses approches aient t appliques pour y
aboutir, l'exprience de l'OCDE fait ressortir certains lments communs.
La nouvelle budgtisation base sur la performance est plus exhaustive qu'un simple
affinement de programmes budgtaires. En effet, lorsqu'on utilise une structure de programme
pour introduire une orientation base sur la performance, il devient vident que, pour tre
efficace, il faut ncessairement intgrer une forme de budgtisation base sur des programmes
dans un modle plus large de gestion budgtaire. L'exprience prouve que les avanta ges d'une
forme de budgtisation base sur des programmes finiront par se perdre moins que les
dpartements (et la plupart des agences centrales) ne poursuivent cette dynamique ainsi que le
but de la rforme, en uvrant la mise au point de normes de fourniture de services tout en
recherchant les moyens permettant d'amliorer continuellement ces normes et de fournir plus
efficacement ces services. En d'autres termes, la fourniture des services publics devra tre
redfinie d'une manire qui soit davantage axe sur les rsultats. Mais comment y parvenir ?
Le moyen le plus efficace, tout au moins selon l'exprience de certains pays industriels
pionniers, implique une rvision fondamentale des relations de responsabilit au sein du
secteur public. Les implications pour la gestion budgtaire sont considrables. D'abord, la
performance doit tre spcifie et prsente sous une forme oprationnelle pour les
gestionnaires de budget. Deuximement, les agences gouvernementales requirent une plus
grande autonomie et indpendance de gestion sans le contrle troit exerc sur les intrants, de
sorte qu'elles puissent dterminer les rsultats qu'elles peuvent le plus efficacement atteindre.
Et troisimement, des changements devront ncessairement tre introduits au niveau des
mesures incitatives et des sanctions pouvant toucher les directeurs de dpartement.
Conformment la nouvelle approche de budgtisation base sur la performance, on peut
conclure qu'une bonne structure de programme est la base de toute rforme budgtaire, mais
l'exprience indique aussi qu'elle n'est pas suffisante pour en assurer le succs. Pour qu'une
structure de programme soit fructueuse, elle doit tre lie d'autres rformes de plus grande
envergure.
Si l'on considre l'volution de l'ancienne forme de budgtisation base sur la performance
vers la nouvelle comme tant des tapes parcourues dans le dveloppement de la gestion
budgtaire, il sera alors possible de supposer que de nombreuses conomies de march

16
Pour une rcapitulation de l'exprience et des difficults lies l'application de cette approche, voir Schick
(1996).
17
Pour des dtails complets, voir Kristensen (2002).
-11-
mergeantes ont atteint le stade de budgtisation base sur les programmes, quelques unes
exprimentant dj des stades suivants de la budgtisation des extrants. Mais il ne faut pas
ngliger les enseignements tirs du pass si l'on veut russir la transition vers les autres
tapes. Cela signifie que les conomies de march mergeantes doivent introduire dans leurs
budgets, de faon gnrale, une structure de programme et, le cas chant, de radapter leurs
structures de programmes la nouvelle approche de budgtisation base sur la performance.
Plus particulirement, il faut rviser les programmes et s'assurer qu'ils comportent un expos
explicite des principes ou une liste des objectifs qui dfinissent convenablement l'objet des
programmes, de sorte que les rsultats escompts des programmes puissent tre valus et
mesurs d'une certaine manire et des rapports tablis ce sujet. Ceci permettra, son tour,
d'introduire d'autres mcanismes rigoureux de responsabilisation qui caractrisent la nouvelle
approche de budgtisation base sur la performance.
III. Questions de conception dans une structure de programme
L'examen, ncessairement bref, qui prcde, portant sur l'volution du concept de la
budgtisation base sur la performance fait ressortir un certain nombre de caractristiques
cls. D'abord, l' lment essentiel dans tous systmes est la conception du programme et la
restructuration du budget sur cette base. Les principes sont suffisamment clairs : un
programme est considr comme un groupe intgr, adquat et rationnel d'activits et de
projets, qui consomme des ressources en vue de contribuer un objectif spcifique de
politique. Les objectifs oprationnels de chaque programme et activit peuvent tre ensuite
identifis. La budgtisation et la comptabilit peuvent ainsi tre effectus de sorte que les
cots et revenus distincts de chaque programme/activit soient clairement prsents aux
dcideurs. L'on constate clairement de cette description que l'volution de cette approche
base sur les programmes conserve les mmes principes tout en y ajoutant d'autres lments.
Ainsi, la budgtisation des produits peut inclure la mesure des rsultats et le rendement des
activits, de manire tablir un lien entre leurs cots et leurs objectifs oprationnels. A son
tour, la "nouvelle" budgtisation base sur la performance peut ajouter l'utilisation des
donnes rsultantes pour tablir des standards et des normes permettant d'valuer les cots et
les performances et d'utiliser les ressources publiques de manire plus efficace et rentable, et
ce, par le biais d'un systme d'incitations qui consolide la responsabilisation. Mais quelle que
soit l'approche, la structure rationnelle d'un programme reste la base de toute budgtisation
base sur la performance.
Deuximement, l'approche de programme la budgtisation est d'un effet durable en ce sens,
qu'en dpit des critiques, elle a t considre par les spcialistes des budgets comme
comportant de la une valeur ajoute. Par opposition la budgtisation traditionnelle par
rubrique de dpense, la budgtisation par programmes semble contrer les prtendues
insuffisances de son cadre court terme, de sa nature diffrentielle, l'accent sur les intrants
plutt que sur les rsultats des programmes et ses dtails excessifs qui occultent les autres
moyens permettant d'atteindre les mmes objectifs (Babunakis, 1976). Il faut admettre, par la
mme occasion, qu'il n'y a pas d'unanimit quant aux principes directeurs de la classification
de programmes. Le terme est donc utilis, en pratique, de diffrentes faons dans certains
cas, un "programme" correspond plus troitement un concept plus largi de "fonds", alors
que dans d'autres, il correspond davantage une rubrique de dpense. Invitablement,
lorsqu'une structure de programme est oriente par la politique, elle tend devenir spcifique
au pays.
Troisimement, la russite de sa mise en uvre s'est avre universellement difficile quelle
que soit le type de pays et la forme de mise en uvre envisage. Certains de ces problmes
-12-
ont dj t numrs : difficult fournir des informations significatives, en particulier
l'tablissement de lien entre les cots et les donnes sur la performance; crainte de surcharge
d'informations ; rticence des lgislateurs tablir des contrles sur les rubriques de dpenses
dtailles dans le souci de s'assurer que la conformit du budget n'est pas compromise ; chec
de sa mise en uvre dans le cadre de rformes largies de gestion budgtaire, en particulier
lorsqu'il s'agit de dlgation accrue de pouvoir en fait cela a t considr par certains
comme tant un moyen pour contourner les contrles centraliss. Les sections suivantes du
prsent document explorent plus profondment ces considrations, l'accent tant mis sur
quatre facteurs essentiels, savoir :
La structure du programme doit tre tablie dans un cadre stratgique plus largi
La structure d'un programme est, avant tout, un moyen de dcrire le plan de dpense du
budget en termes d'objectifs. Pour tre pertinent, la structure de programme doit faire partie
intgrante d'une vision stratgique largie, permettant de dcrire la contribution des oprations
gouvernementales la ralisation des objectifs nationaux. En termes de planification
stratgique, les objectifs nationaux ou "domaines de rsultats stratgiques " sont exprims en
dtails et entirement chiffrs "domaines de rsultats cls", dont la responsabilit incombe aux
units spcifiques du gouvernement. Ces dernires devront alors formuler les plans dtaills
de mise en uvre ncessaires l'laboration du projet de budget de ladite agence. La vision
stratgique largie est, d'ordinaire, aborde par de nombreux pays travers l'adoption d'un
cadre de budget moyen terme, comme nous le verrons plus loin.
Dfinition permettant de soutenir la prise de dcision politique et l'tablissement des
priorit
En vue de relier les programmes aux priorits largies de politique et de planification, il est
ncessaire de clarifier la relation existant entre les ressources utilises par le programme et les
produits proposs et/ou les rsultats de politiques. Les programmes devront, par consquent,
comporter les ressources adquates permettant d'atteindre les objectifs qui leur sont assigns
et, partant, de s'assurer que les produits du programme ont t chiffrs de faon approprie.
Pour les oprations gouvernementales, ce dernier lment a souvent t, techniquement,
difficile raliser.
Structuration permettant d'assurer la responsabilisation
Les programmes et les sous-programmes doivent tre subdiviss en activits et projets de
manire soutenir la responsabilit de gestion visant atteindre les produits ou rsultats
attendus. Chacun des programmes doit, par consquent, avoir une taille approprie
permettant une gestion efficace et une responsabilit de gestion claire, habituellement au sein
d'une seule unit organisationnelle. Ceci implique, d'autre part, que les programmes doivent
tre conus et "appartenir" l'unit organisationnelle et non au Ministre des Finances.
Intgration un modle largi de gestion budgtaire oriente vers la performance
De grandes rformes de la gestion budgtaire sont indispensables si l'on veut tirer un
maximum de profit de la structure du programme en termes de performance amliore et faire
valoir la responsabilisation. En consquence, il faut que la responsabilit de mise en uvre de
chaque programme/sous -programme soit aligne, dans la mesure du possible, sur les
affectations budgtaires, permettant ainsi d'tablir un lien distinct entre le budget et le
-13-
produit/rsultat de la politique. En d'autres termes, les programmes doivent tre directement
lis une seule rubrique d'affectation budgtaire.
IV. CADRE STRATEGIQUE ELARGI DE LA STRUCTURE DE PROGRAMME
Comme prcit, le principe de base qui rgit la budgtisation base sur la performance
s'articule autour d'une structure significative de programme pour les oprations du
gouvernement. Mais un objectif de plus grande envergure sous -tend, cependant, cette
rorientation, savoir, l'amlioration de la qualit de la budgtisation en la reliant la
politique en vue d'assurer sa pertinence des politiques sectorielles plus largies des
oprations gouvernementales, soutenue par les affectations budgtaires. Nanmoins, il ne faut
pas considrer la conception d'une structure de programme oprationnelle pour le budget
comme une simple mthode de reclassification du plan de dpenses du gouvernement. Elle
requiert plutt qu'une nouvelle rflexion plus approfondie soit entreprise sur les activits du
gouvernement et sur la faon dont elles sont gres, notamment :
Reconsidrer leurs rles et missions respectifs.
Examiner la manire dont elles peuvent amliorer leur propre organisation en vue
d'accomplir leur mission.
Elaborer une nouvelle conception de la ventilation des cots et des systmes de rapports
financiers permettant d'amliorer l'efficacit de la gestion.
Revoir l'efficacit et le rendement des oprations ainsi que la fourniture des biens et
services.
Dans ce contexte, la premire chose entreprendre consiste relier les activits du
gouvernement aux objectifs qui les sous-tendent. On y aboutit en rattachant les oprations de
chaque agence dpensire la mise en uvre des politiques de son secteur. Les fonctions
sectorielles d'envergure peuvent tre divises en sous-fonctions, qui sont, leur tour, scindes
en programmes, constitus d'un certain nombre d'activits la fois de nature rcurrente ou
ayant un caractre de capital (projets). Ces activits et projets sont ensuite assimils des
centres de cots pour lesquels on tablit une classification conomique ou objet de dpense.
Ainsi, le caractre probant d'une structure de programme est tributaire des politiques
sectorielles, lesquelles sont subordonnes au systme de priorit intersectorielle. L'ensemble
des programmes refltera les priorits essentielles du gouvernement. La structure du
programme constituera, ce faisant, le lien entre le budget et la planification stratgique
globale, lien qui refltera le cadre politique dans lequel les oprations gouvernementales sont
inscrites. Aussi, la structure du programme est-elle beaucoup plus qu'une manire de classer
les dpenses. Elle doit tre vue comme un instrument d'analyse politique. C'est un moyen
permettant d'examiner ce qui doit tre financ, le niveau des fonds qui devraient tre affects,
et l'impact politique des crdits allous. L'application de la budgtisation de programme doit
reprsenter une volution relle de la manire traditionnelle dont les budgets sont labors,
approuvs, grs et valus.
Il s'agit l d'une sorte d'une approche descendante dans la planification budgtaire, contrastant
avec l'approche ascendante de la budgtisation de type plus traditionnel. Les insuffisances de
l'approche ascendante dans la planification budgtaire sont dsormais bien connues (voir
Encadr 2). Mais bien que le dveloppement d'une approche descendante plus proactive parat
plus sduisant, il faut cependant admettre que ce n'est pas chose aise. Imprimer une
perspective descendante la formulation du budget requiert l'acquisition d'une vision
stratgique du rle de l'Etat dans la socit, phnomne qui a eu certaines implications pour la
-14-
politique budgtaire. Premirement, une diffrentiation aigu entre les activits des secteurs
privs et publics, ainsi qu'une vision claire de ce que le gouvernement doit et ne doit pas faire.
Deuximement, la dtermination de la taille maximale de l'enveloppe budgtaire dont doit
disposer le secteur gouvernemental. Troisimement, ceci tant dtermin, une vision claire
quant la destination et l'objet des ressources gouvernementales dployes dans le cadre de
cette enveloppe. C'est prcisment cette dernire perspective qui est l'origine de l'lan
montr l'gard de la budgtisation base sur la performance.

Encadr 2. Limites dun processus de planification "ascendant"
Les plans de dpenses peuvent ne pas tre viables. Les demandes globales ascendantes peuvent
dboucher sur un niveau insoutenable d'emploi des ressources, du fait que personne ne dispose d'une
vision globale. L'absenced'une contrainte financire relle aboutit une pitre discipline budgtaire.
Il peut y avoir des allocations de ressources improductives. Les personnes oprant dans des secteurs
individuels ne comprennent ou n'admettent pas entirement les relations complexes de dveloppement.
Les projets et programmes ne sont peut -tre pas entirement compatibles et mutuellement solidaires.
Les demandes ascendantes ont tendance reflter les groupes d'intrt puissants, abstraction faite des
considrations d'ordre soci al. L'on peut douter que les intrts du faible ou du dfavoris puissent tre
entendus.
La couverture de tels plans peut avoir de nombreuses failles. D'importants secteurs peuvent tre
ngligs du fait que personne n'agit comme le "dfendeur du produit". En d'autres termes, personne
n'est prt assumer la responsabilit pour la formulation d'un projet requis. Mais compte tenu de
l'ambigut que le rle de l'Etat pose la comprhension du public, ni le gouvernement ni le secteur
priv n'entreprennent dans ce sens un quelconque type d'activits (ex. certains types de recherche ou de
collecte de l'information).

Pour bon nombre de pays, les implications de cette rorientation sont, d'ordinaire, assez
profondes. Dans les pays industrialiss, la formulation plus prcise des activits que le
gouvernement doit entreprendre a dbouch, d'une part, sur une rduction considrable du
gouvernement et, d'autre part, sur des rformes fondamentales du secteur public. De mme
qu'elle a abouti une restructuration des rapports entre le gouvernement et le secteur priv,
lesquels d'ordinaire, impliquent une influence sensiblement rduite du gouvernement sur
certaines activits du secteur priv. Pour ce qui du gouvernement proprement dit, celui-ci a
toujours emprunt les techniques du secteur priv pour les employer dans la planification et la
fourniture de ses services. L'un des aspects de ce processus a t l'adoption de la
"planification stratgique", contrastant fortement ainsi avec la mthodologie traditionnelle de
planification du dveloppement. D'aprs le modle de la Nouvelle Zlande, cette
mthodologie s'exprime comme un processus descendant comportant trois phases. La
premire phase porte sur la dtermination du niveau global durable des ressources que le
gouvernement emploie dans l'conomie. Deuximement, le gouvernement fixe, en fonction de
cette enveloppe, les activits de base ("domaines de rsultats stratgiques", en termes de
planification stratgique). Troisimement, chacune de ces activits de base est ensuite traduite
en plans d'action pour chaque dpartement ou agence implique dans cette activit de base (
savoir, ses "domaines de rsultats cls").
Pour avoir du sens et donner plus de poids au premier lment, savoir la durabilit, ces plans
sont tablis sous forme de cadres moyen terme. Les domaines de rsultats stratgiques
doivent s'articuler autour de la fonction de base "bien public" du gouvernement, savoir : la
loi et l'ordre, les infrastructures, l'ducation et les installations sanitaires quiconstituent
-15-
l'investissement en ressources humaines. Ces domaines doivent tre peu nombreux, et
reprsenter les activits ou ralisations, senses avoir un impact crucial sur le dveloppement
du pays.
18
Ils doivent, dans l'extrme mesure possible, tre prsents en termes d'activits
centres sur le produit.
19
Dans ce cadre, la deuxime tape serait de traduire, pour chaque
dpartement, chacun de ces domaines de rsultats stratgiques en domaines de rsultats cls.
En d'autres termes, ils doivent les reprsenter dans leur budget, incorporer dans leurs plans
d'action respectifs et s'assurer qu'ils disposent de fonds budgtaires adquats pour atteindre
ces rsultats. Dans ce systme quelque peu idalis, les plans stratgiques sont exprims en
allocations budg taires l encore formuls dans le cadre d'un budget moyen terme. Le rle
du budget sera alors d'tablir le lien entre le niveau suprieur de planification et la formulation
de plans de mise en uvre plus dtaills. Cette relation est indique, schmatiquement, dans
l'Encadr 3.
V. ELABORATION DE LA STRUCTURE DE PROGRAMME SOUS FORMAT DE BUDGET
Comme indiqu plus haut, les conomies de march mergeantes doivent, normalement,
reformuler radicalement leur structure de programme en vue de passer la nouvelle approche
de budgtisation base sur la performance. Dans la section prcdente, nous avons tabli que
cette restructuration de programmes doit ncessairement s'intgrer au contexte, plus vaste, du
plan stratgique des oprations gouvernementales, et ce, dans le but de consolider le lien entre
la politique, la planification et la budgtisation. L'examen des structures de programmes doit,
dans ce contexte, s'assurer de la clart de l'expos de principes, ou liste d'objectifs, qui dfinit
convenablement l'objet des programmes ainsi que les rsultats escompts, de sorte que ces
derniers puissent tre valus et mesurs d'une faon ou d'une autre. L'Encadr 4 indique les
grandes lignes du processus de cet examen. Ainsi, la caractristique centrale d'un programme
est qu'il se compose d'une srie d'activits gouvernementales se partageant un ensemble
d'objectifs en d'autres termes, une structure de programme est fonde sur la politique.
Si la structure d'un programme est considre comme le moyen permettant de relier le budget
aux objectifs stratgiques, la question sur la manire dont les programmes doivent tre conus
pour rpondre ces objectifs reste encore pose. Deux approches principales semblent
satisfaire cette condition. La voie suivie par les USA est de rendre cette structure de
programme spcifique l'agence concerne. Il s'agit, ici, de prendre une agence dpensire
(un ministre, par exemple), et de concevoir un programme bas sur les seules activits de ce
ministre. D'autres pays ont conu des domaines de politiques de plus grande envergure,
identifiant les programmes sur cette base, de sorte que les institutions individuelles ne
contribuent, en fin de compte, que partiellement un programme. La premire approche
astreint la logique de programmes fonds sur la politique la structure organisationnelle
actuelle du gouvernement, avec le risque d'aboutir des centres de cots insignifiants, selon
l'optique d'analyse politique. Cette approche, cependant, facilite la responsabilisation en
matire de spcification, de contrle et de mise en uvre. Bien qu'elle soit plus saine du point
de vue politique, cette approche dpend, nanmoins, de capacits adquates de classification
et de comptabilisation permettant d'enregistrer tous les intrants associs aux programmes,
quelle que soit leur origine.

18
Ils seront spcifiques au pays, car ce qui reprsente un "bien public" est discutable, et les gouvernements ne
sont pas tenus de fournir tous ces biens publics.
19
En d'autres termes, les rsultats prvus doivent tre noncs explicitement, et le cas chant, quantifis
adquatement.
-16-

Ceci peut constituer un problme pour des pays n'ayant pas cette capacit et o les budgets
sont solidement enracins dans les intrants approuvs. Ceci rend la responsabilisation d'autant
plus difficile spcifier, contrler et mettre en application. On peut voir plus loin dans
cette section que la conception d'un programme spcifique l'agence est prfrable pour la
plupart des pays, mais il n'en reste pas moins que, dans des cas exceptionnels, les programmes
multi-agences peuvent tre incontournables. L'utilisation de la classification fonctionnelle des
dpenses gouvernementales dans la conception de programmes est un point de dpart utile
Encadr 3. Liaison entre la Planification et la Budgtisation

Processus de Planification
stratgique
Dlai d'action Processus budgtaire
Niveau viable de
l'activit
gouvernementale
Stratgie globale du
Gouvernement et
analyse
Buts stratgiques
Plan d'Action
stratgique
Plans et indicateurs
de performance

Stratgie budgtaire
long terme

CBMT/CEMT
Objectifs fiscaux



Plans de ressources
stratgiques





Plans sectoriels
Budget annuel
Expos de politique
et
Budget annuel du
Ministre/Agence
"Secteur de
rsultats cls"
"Domaine de
rsultats
stratgiques"
Perspective
long terme
(5 + annes)
Perspective
moyen terme
(3-5 annes)
Perspective
court terme
(1 an)
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Encadr 4. Processus dapprobation de la prsentation du budget programme
Domaines de rsultats stratgiques
Dfinition des objectifs politiques dans le domaine d'activit de l'agence (secteur).
A la lumire de ce qui prcde, identification des changements cls que l'agence requiert en vue de
raliser ses buts stratgiques.
Ralignement du plan d'action stratgique
Examen de chacun des rles de l'unit dpensire.
Redfinition de la mission actuelle de l'agence dpensire (peut changer d'anne en anne).
Dfinition des domaines des rsultats cls
Etant donn ces domaines de rsultats cls, dterminer si l'agence s'organise au mieux pour atteindre
ces rsultats.
Dcider de la distribution finale des responsabilits, c'est--dire qui est responsable de quoi.
Centres de responsabilits
Les fonctionnaires responsables identifis et de leur personnel de soutien doivent laborer les plans de
mise en uvre qui tablissent en dtail comment, quand et par qui, les rsultats cls seront atteints/
fournis.
Prsentation du budget et estimation des cots
Finalisation du format du budget et des procdures d'affectation des cots, de sorte que les agences
soient en mesure d'laborer les "maquettes" de rapports financiers et comptables qui seront produits par
l'agence ou les systmes du Ministre des finances.
Convenir avec le Ministre des finances de toute nouvelle codification requise pour de nouvelles
activits ainsi que sur les mesures non-financires de performance.

pour dterminer le cadre politique. Pour les besoins de prsentation des catgories de
dpenses gouvernementales utiles pour les comparaisons internationales, ainsi qu'un moyen
pour prsenter des donnes budgtaires comprhensibles pour le grand public, les
classifications fonctionnelles ont t internationalement standardises (tel le sys tme COFOG
de l'ONU). La classification fonctionnelle regroupe des donnes provenant d'un ventail
d'agences gouvernementales s'adonnant de semblables activits, et de ce fait, elle procure
ainsi une vision exhaustive des dpenses gouvernementales dans de vastes secteurs tels la
dfense, la sant, le bien-tre social et l'ducation. Ce faisant, elle fournit un cadre utile pour
la construction d'une structure de programme. Dans ce cadre, cependant, la manire dont les
catgories fonctionnelles peuvent tre scindes en programmes et directement relis la
politique, varie d'un pays un autre. L'Encadr 5 fourni les directives gnrales sur la manire
dont ces programmes sont prsents.
-18-


Encadr 5. Principes gnraux pour la conception de programmes
Les programmes sont "uni-fonctionnels", de sorte que chacun des programmes n'est li qu' une seule
fonction.
Les programmes sont raliss de manire hirarchique. Ainsi, tout programme possde un certain nombre
de sous-programmes, lesquels sont dcomposs en activits et projets. Les sous-programmes se rapportent,
chacun, un seul programme, de mme pour les activits et projets qui se rapportent, chacun, un seul et
mme sous-programme.
Pour l'efficacit de sa gestion, chacun des programmes se caractrise p ar une taille approprie. Cette taille
varie d'un pays un autre, mais implique souvent pour les programmes de dfinition gnrale et forte
intensit de ressources que l'unit principale, pour les besoins de responsabilit et de spcification des
performances, soit d'un niveau infrieur celui du programme, celui d'un sous-programme par exemple.
Les programmes et sous -programmes doivent tre dfinis de telle manire qu'ils soient en mesure d'appuyer
la prise de dcision politique et la dfinition de priorits, et ce, en exprimant clairement la relation existant
entre les ressources utilises, les produits envisags et le rsultat prvisionnel politique.
Les programmes doivent tenir compte de tous les activits connexes (y compris les activits de
rglementation) et les projets, lesquels, ensemble, contribuent la ralisation des objectifs. Cela signifie
que le capital et les dpenses priodiques doivent tre prises paralllement en compte dans l'valuation de
la performance d'un programme par rapport aux objectifs qu'il renferme.
Des niveaux plus levs de dsagrgation des activits et projets sont prvus pour soutenir, et tre conus
pour faciliter, la gestion dans la poursuite des objectifs et rsultats du sous-programme.
La responsabilit au plan des sous-programmes devrait avoir une responsabilit de gestion claire,
gnralement et de prfrence, au sein d'une seule unit organisationnelle.
La responsabilit de mise en uvre de chacun des programmes particuliers devraient, presque toujours,
s'aligner par unit administrative un seul chapitre (ou "vote") dans le budget. Dans le cas contraire, il sera
ncessaire d'assigner des rles prpondrants un chapitre particulier.

Lors de l'examen de l'exprience du pays en matire d'adoption des rgles appliques la
conception des budgets de programme, trois lments essentiels sont constats, savoir :
A. Rgles convenues pour l'agrgation en structure de programme
Il s'agit l d'une importante prcondition pour le succs d'une budgtisation de programme.
Ces rgles doivent couvrir la question relative au niveau de regroupement des activits/
projets de base le plus utile pour la dfinition d'un programme. S'ils sont trop dsagrgs,
certains programmes pourraient n'avoir qu'un seul sous-programme, et dans ces conditions,
quelle sera l'utilit de cette distinction ? Cependant, si le programme est trop agrg et sa mise
en uvre doive tre partage avec d'autres institutions, il sera difficile de dfinir les produits
spcifiques au programme et d'attribuer la responsabilisation spcifique. Il faut galement
veiller l'acception de la spcificit d'une dfinition d'un programme : les programmes
doivent-ils tre exprims toujours en termes de domaine de politique spcifique majeur plutt
qu'en un "fourre-tout" pour un ensemble d'activits vaguement lies? Est-il possible pour
chaque sous-programme d'introduire des activits donnant des produits homognes ? Peut-il y
avoir une spcification claire des produits penss en termes d'opportunit et d'exactitude, et
qui soient mesurables ?

-19-
B. Couverture institutionnelle des programmes
Lors de la redfinition des programmes, il convient gnralement d'aborder les questions
suivantes : Dans quelle mesure les programmes doivent-ils s'aligner sur la structure
organisationnelle ? Les programmes peuvent-ils dborder du cadre d'un seul ministre ? Une
unit de travail peut-elle contribuer plus d'un programme ? Un problme de responsabilit
connexe porte sur l'alignement des programmes et des affectations de crdits: comment peut-
on rpartir ces crdits sur les programmes ?
A l'origine, la budgtisation de programme dcrivait les programmes sans distinction des
lignes organisationnelles de responsabilit. Il n'tait pas rare que la responsabilit de
conception d'une structure de programme soit confie aux agences centrales du budget.
Parfois, les ministres concerns n'taient pas profondment impliqus, surtout dans la phase
de conception, et dpit du fait qu'ils taient les mieux placs pour connatre, de faon dtaille
et exhaustive, les fonctions et objectifs de leurs entits et qu'ils taient responsables de la mise
en uvre des programmes. Plusieurs pays ont tent cette approche, depuis les annes 60, sans
y parvenir vraiment. A prsent, on envisage une approche modifie la budgtisation de
programme qui met l'accent sur le produit et la performance, avec une responsabilisation
accrue les approches de la budgtisation du produit et de la nouvelle budgtisation base sur
la performance. Mais il n'en reste pas moins vrai que l'introduction d'une bonne structure de
programme devra probablement comporter des changements considrables dans la structure
organisationnelle du gouvernement. La ralit, cependant, est que, dans la pratique, il ne s'agit
pas ici d'une option.
La raison dominante qui sous-tend la gestion d'un produit donn au sein d'une seule unit
organisationnelle n'est autre que la responsabilit en matire de performance. Dans la
pratique, l'ensemble des produits raliss par le gouvernement provient d'une seule
organisation. Par exemple, les soins mdicaux sont dispenss par les hpitaux et
l'enseignement par les coles, etc. Les problmes surgissent lorsqu'un gouvernement demande
la ralisation d'un produit complexe, tel "la prvention du crime" ou "le dveloppement
touristique". Dans de tels cas, l'excution de cette demande appelle ncessairement la
ralisation de produits par un ventail d'agences. Les produits de petites dimensions sont
gnralement excuts au sein d'une seule organisation, mais il en est autrement lorsqu'il
s'agit de choses complexes. Avec l'approche base sur les programmes, le problme se pose
lorsque l'alignement sur la structure organisationnelle est incomplet.
Lorsque les programmes sont raliss conjointement par deux units administratives ou plus,
la responsabilit se trouve galement divise, de sorte qu'il devient difficile d'assigner des
activits et produits spcifiques des organisations individuelles. Dans d'autres cas, une seule
et mme unit administrative peut excuter diffrents programmes. Dans ce cas de figure,
l'estimation des cots devient ardu et exige des systmes d'valuation minutieuse des cots,
que nous aborderons plus loin. Il serait d'ailleurs peu judicieux de rorganiser les agences
gouvernementales dans l'unique intrt d'introduire une structure de programme. Dans la
redfinition d'une structure de programme, il convient plutt, et ncessairement, de
reconnatre une varit d'units oprationnelles : quelques unes n'auront qu'un rle de
supervision ; d'autres mettent en uvre leurs propres programmes ; certains projets de fonds
sont excuts par d'autres dpartements ; d'aucuns assument la responsabilit pour les
entreprises publiques et organes quasi autonomes, etc., des situations dans lesquelles il faut
employer une approche individuelle.


-20-
C. Existence d'un systme adquat de gestion de l'information

La responsabilit renforce dpend de l'existence d'informations adquates mme de
permettre d'valuer la performance. Il n'est pas logique de concevoir et mettre en uvre une
structure de programmes s'il n'existe pas d'informations pour leur valuation. La conception
de programme devrait prendre en considration la praticabilit de mise au point d'un systme
exhaustif et rgulier d'information et de rapport mme de fournir des donnes pertinentes de
manire opportune.

Le premier utilisateur d'un budget bas sur la performance devrait tre la gestion. Cependant,
un gouvernement consiste en de vastes systmes hirarchiques de plusieurs niveaux et
relations organisationnelles. La conception de systmes d'information pour de telles structures
est complexe, de telle manire que les concepteurs de programmes doivent rsoudre des
questions comme: quels niveaux les cots devraient-ils collects? Est ce les indicateurs de
performance peuvent tre fournis pour les centres de collectes des cots? De quelles sources
les donnes originaires peuvent -elles tre collectes? Comment cela peut-il tre transmis aux
niveaux suprieurs? De quelles informations peuvent diffrents gestionnaires avoir besoin et
quel est le systme de rapport rgulier qui fournirait ces informations?
20
La question du cot
des programmes est souvent nglige et mrite d'tre traite de manire plus approfondie. Les
systmes d'estimation des cots sont discuts dans la section suivante, il convient de noter
qu'ils devraient tre bass sur une bonne classification conomique des dpenses budgtaires.
Les programmes sont typiquement valus travers la comparaison des produits (et moins
souvent les rsultats) en relation avec les intrants, qui sont les lments conomiques inclus
dans la classification conomique. Une bonne classification de programme devra tre taye
par une bonne classification conomique.

VI. SYSTEMES D'ESTIMATION DES COUTS
La mthodologie d'tablissement des cots pour une budgtisation base sur la performance a
souvent t nglige. C'est dire que l'accent nouveau sur les produits ou les rsultats
n'limine pas le besoin pour l'identification des intrants, qui demeure le moyen le plus utilis
pour la budgtisation et la comptabilit annuelles. Afin q'une structure de programme soit
ralisable, il faudrait disposer de mcanismes adquats pour chiffrer le cot de programme, de
manire ce que les produits de programmes puissent tre rapports leur cot budgtaire, et
en fin de compte leurs avantages afin de juger de la performance du programme. Les cots
peuvent tre ventils utilisant plusieurs critres
21
. D'un point de vue de budgtisation de
programme, le critre le plus pertinent est leur liaison directe ou indirecte avec le programme.
c..d, bas sur le principe de l'affectation. Les cots peuvent tre imputs diffrentes objets
de cots: units d'exploitation, centres de cots, extrants et projets. Quelque soit les critres
employs, ils devraient tre clairement spcifis dans le systme global d'estimation des cots
du gouvernement, qui peut non seulement produire des informations de cot exactes sur les
programmes, mais peut imputer ces cots de manire correcte et son application n'est pas
complique et ne ncessite pas beaucoup de ressources. (voir encadr 6). Ces caractristiques

20
Les problmes particuliers de la mesure de la performance ne peuvent tre traits ici, mais il faudrait admettre
que beaucoup de problmes existent en fait: l'information sur la performance est fragmentaire et insatisfaisante;
souvent les donnes refltent seulement certains aspects de la performance. Par ailleurs, il a t difficile d'tablir
un lien entre la performance et les cots.
21
Par exemple par leur nature (variables ou fixes); la perspective de la fonction de production (extrant ou non-
extrant); prise de dcision (investissement, irrcuprable, cot d'opportunit); responsabilisation (contrlable ou
incontrlable).
-21-
sont souvent difficiles satisfaire en concomitance, ce qui donne lieu d'importants
compromis.


Encadr 6. Attributs d'un systme d'estimation des cots

Pertinents : Donne des informations suffisamment prcises sous une forme approprie la prise de
dcision.

Imputation claire : offre une imputation claire des cots pour chaque activit gouvernementale, vitant le
risque de double financement des activits.

Rentable : le cot de gestion du systme d'estimation des cots ne doit pas tre onreux en termes de
ressources requises (y compris le temps de travail).

Pour tre prcis, la rpartition des cots doit viter deux types importants de distorsions. Il y a
une distorsion de taux- les bases de cots utilises pour dcrire les activits du programme ne
refltent pas de manire prcise leur consommation de ressources. La solution serait de
concevoir des mcanismes prcis de rpartition; ou la dcomposition des activits du
programme en catgories prsentant plus d'homognit. Les deux solutions comportent,
nanmoins, une grande complexit et des cots plus levs de mise en uvre du systme. Il y
a galement une certaine distorsion en sens que les cots imputs aux produits de l'activit de
programme ne refltent pas la quantit relle des ressources consommes. Les systmes
d'estimation des cots simples supposent souvent que toutes les ressources agrges dans une
unit de production sont consommes de manire proportionnelle par les tous les extrants qui
sont produits par l'unit. Mais si ce n'est cas, des distorsions de quantit survient. La solution
serait de rpartir les cots utilisant des oprations plus appropries, et de permettre chaque
unit de production d'utiliser des mcanismes multiples de rpartition.

Les systmes de rpartition des cots sont conus pour fournir des informations sur le cots
des dimensions diffrentes, comme les units administratives, les centres de cots, les
produits, les projets, etc, qui sont dcrits comme les objets de cots du systmes de fixation
des cots. Le choix des objets de cots affecte la complexit administrative et dtermine les
cots impliqus dans le fonctionnement du systme de rpartition des cots. Il y a un
compromis vident entre le niveau de dtail des objets de cots, dtermin par le volume
d'information sur le cot, requis par les dcideurs et le cot de fonctionnement du systme. Le
danger l'autre extrmit est qu'un systme trop simple de rpartition des cots puisse aboutir
un systme de rpartition des cots inadquat et augmente le risque de double financement
et fournir des informations trompeuses aux dcideurs.

Pour les besoins de budgtisation de programme, la manire dont les cots sont consomms
pas les programmes, les activits, les extrants ou les centres de cots dterminera s'ils sont
imputs en tant que cots directs ou indirects. Afin d'augmenter la prcision et la pertinence
des cots du programme total ou des produits, et en mme temps, rduire la rpartition
arbitraire des cots, il est ncessaire d'identifier autant de ressources que possible en tant que
cots directs.
22
Bien entendu, pour certains cots, il se pourrait qu'il ne soit pas possible
d'tablir un lien direct avec les objets de cots, du fait qu'ils sont communs plus qu'un seul
objet. Ces cots indirects peuvent, cependant, tre imputs des objets de cots sur la base de
la consommation, c'est dire sur la base de la mesure laquelle ils contribuent, ou sont causs

22
Il existe normalement plusieurs faon de faire ceci, par exemple des systmes d'enregistrement des temps,
codage des transactions relles et le jugement par la gestion
-22-
par l'objet de cots.
23
Tout dpend de la manire dont le systme d'estimation des cots suit de
manire troite une structure organisationnelle existante. Si chaque unit de production ou
centre de cot contribue seulement un seul produit (programme ou activit), le besoin
d'affectation dans la seconde tape s'en trouvera minimis. Cependant, les cots accumuls
dans un centre de cot doivent tre imputs deux produits ou plus. L'autre alternative serait
que certaines units au sein d'une organisation fournissent des services d'autres units, et un
processus de rpartition en deux tapes (diminution graduelle) sera alors requis. Dans cette
mthode, les cots accumuls dans les groupes de cots sont imputs vers le bas d'autres
groupes de cots ou objets de cots, utilisant une varit de bases d'affectation, jusqu' ce que
tous les cots soient imputs au dernier objet de cots.
24


Une variante, plus conforme l'approche de la budgtisation de produits, est la mthode des
cots par activit. Selon cette approche, les programmes sont dcomposs en activits de base
les tapes ou squences de processus qui convertissent les intrants en produits. Cette
approche commence galement, dans un premier temps, par la ventilation des dpenses d'une
organisation sur une srie de groupes de cots. Dans ce cas, cependant, la mthode des cots
par activit runit les informations sur les cots de toutes les activits accomplies par
l'organisation, y compris les activits qui restent invariables avec le volume des produits. La
mthode des cots par activit est centre ici sur l'affectation des frais gnraux, l'accent tant
mis principalement sur l'identification du cot total des prestations fournies par le
gouvernement.
25
Les organisations qui sont les plus susceptibles de profiter de la mthode des
cots par activit sont celles qui se distinguent par des frais gnraux levs et des activits
d'exploitation ou des gammes de services diverses, en d'autres termes, la plupart des agences
gouvernementales. Cette approche est plus gnralement applicable, au niveau oprationnel,
sur la base du service-par-service, ce qui permettra aux gestionnaires des services d'tre plus
confiants dans l'tablissement des budgets pour les niveaux d'activits cibles et de mitiger
l'impact budgtaire de chaque niveau d'activit.
26




23
Lorsque les cots ne peuvent pas tre imputs des objets de cots , les agences doivent identifier des bases
appropries pour leur imputation, refltant d'une quelconque manire la relation de consommation entre les cots
et les objets de cots.
24
A titre d'exemple, le processus de rpartition pourrait commencer par un amortissement des immeubles ou
agencements. Ces cots serait rpartis sur tous les groupes de cots restants. Le montant rpartir du groupe
suivant (entretien des immeubles) comprendrait maintenant non seulement ses propres cots mais aussi le
montant imput dans l'tape prcdente. Ce total seraient ensuite imput tous les groupes de cots restants et
ainsi de suite. (Thompson, 1998, p. 387)
25
De cette faon, elle appuie ce que l'on appelle parfois "la gestion par activits" qui s'articule autour de la
gestion d'une activit en vue d'amliorer continuellement son efficacit et sa performance. Voir Abrahams et
Reavely, 1998, pour une tude de cas sur son application.
26
Bien que l'approche MCA ne soit pas utilise par les niveaux suprieurs pour l'tablissement de budgets
globaux, elle permet une meilleure connaissance des cots par unit, et fournit une base pour l'institution de
repres relatives aux activits gouvernementales.
-23-




Il est communment admis que la mesure uniforme de la totalit des cots des produits finis
ou d'activits associs l'ensemble des programmes du gouvernement est ncessaire si l'on
veut valuer la performance d'une optique politique. Il y a, cependant, maints problmes
pratiques surmonter dans ce contexte. Tout d'abord, il faut reconnatre que le problme des
cots indirects, ou frais gnraux, est remarquablement difficile. L'une des difficults relatives
la mesure des cots rside dans le fait que les activits d'une quelconque agence
comporteront certaines fonctions du personnel commun, tels les membres du personnel et la
comptabilit, ainsi que des activits non rpartissables, telle la gestion gnrale, qui sont
difficiles scinder en activits spcifiques. D'aucuns peuvent soutenir que leur prsence peut
considrablement rduire l'utilit d'une structure de programme dans certains secteurs
Encadr 7. Etapes essentielles dun systme d'estimation de cots bas sur le programme

Scinder le programme en activits qui produisent l'objectif, le servi ce ou le produit du programme, et
identifier les units de travail effectuant chaque activit.
Identifier toutes les ressources utilises et les cots qui leur sont associs en termes d'units de travail de
base effectuant les produits/rsultats du programme.
Etablir les catgories et mesures des cots directs lis aux oprations entreprises par les units de travail
ou les cots supports, pour le compte de l'unit, travers les oprations effectues par d'autres units de
travail ; ainsi que les cots indirects l'chelle du gouvernement ou du ministre, c'est--dire les frais
gnraux.
Attribuer ou affecter tous les cots directs et indirects aux activits spcifiques, employant une
mthodologie convenue pour l'tablissement des cots.
Cots des units
de travail
Cots pour le
compte de l'unit de
travail
Cots l'chelle du
gouvernement ou du
ministre
Ressources
consommes
Cots directs Cots indirects
Systme d'tablis-
sement des cots
Exprims
en cots
Activit
1
Activit
2

Activit
3

Programme
Mthodologie
d'imputation des
cots
Affects aux
activits
Cumuls pour
les programmes
-24-
administratifs. Deuximement, la mesure des cots de programme est davantage complique
par l'existence de produits et d'activits conjoints dans la mme unit de base, et leur
sparation exige des aptitudes comptables spcialises. Dans le secteur priv, la mesure des
cots est le domaine rserv des comptables de gestion, ou des cots de revient, travaillant au
service des dcideurs de la gestion interne. Dans le secteur public, ces aptitudes sont
gnralement sous-dveloppes, voire inexistantes. Enfin, mais non le moindre, certains
affirment que l'estimation des cots globaux ncessite un systme de comptabilit d'exercice,
l'instar de ce qui existe dans le secteur priv. Dans le secteur commercial, la raison d'tre de
la comptabilit d'exercice est justement de s'assurer du cot rel du "produit", ce qui en fait un
systme comptable ax sur le produit.
L'argument qui plaide en faveur de la conversion du gouvernement vers la comptabilit
d'exercice est assez puissant. Celle-ci permettra cer tainement d'tablir avec prcision les cots
globaux annuels de production et en faire la comparaison avec les autres annes. L'adoption
de la comptabilit d'exercice au niveau de l'agence aura les avantages suivants :
La capitalisation des cots des immobilisations et leur amortissement pendant leur dure
de vie permettent aux dpartements d'affecter la partie correspondante des cots
d'investissements aux flux annuels de trsorerie.
L'tablissement des cots d'agence permettra aux dpartements et ministres de contrle
de faire de comparaisons valables entre les sources alternatives d'approvisionnement
tant du secteur public que priv.
La focalisation sur le produit donne l'impulsion au processus de recouvrement des cots
des prestations, qui rapportent des bnfices privs. La comptabilisation du cot entier
fournit une meilleure base pour le calcul du recouvrement des cots.
Les ngociations budgtaires qui s'appuient sur le "prix" du produit sont susceptibles
d'loigner les dpartements de la mentalit du "prix de revient plus pourcentage" et,
partant, de gnrer des pargnes publiques.
Les dpartements prennent davantage conscience de leurs responsabilits dans la gestion
active de leurs biens matriels.
27

Dans la pratique, cependant, l'argument est moins fort. La plupart des gouvernements
maintiennent des systmes simples de comptabilit de caisse ou des systmes de comptabilit
de trsorerie modifie. Pour les pays qui ont envisag de convertir leurs systmes comptables
gouvernementaux en une comptabilit d'exercice, la transition s'est invariablement avre
difficile et coteuse. D'aucuns peuvent affirmer que bon nombre des avantages lis
l'tablissement des cots et suscits par la comptabilit d'exercice peuvent tre obtenus par
d'autres moyens et, par consquent, tout ce que les conomies de march mergeantes auront
probablement envisager est une dmarche intermdiaire vers la comptabilit d'exercice.
28


27
En fixant l'attention sur le bilan, surtout si le gouvernement introduit des frais de premier tablissement sur les
ressources financires d'un dpartement, l'on encourage ce dernier tirer un maximum de valeur de l'utilisation
de ses lments d'actif et de s'assurer que les biens dont il dispose sont ncessaires, en totalit, la ralisation de
ses produits.
28
Cette question est discute plus en profondeur dans Diamond (2002).
-25-

VII . CONCLUSIONS
Il apparat vident, de ce qui prcde, que pour les conomies de march mergeantes, les
implications de la redfinition de leurs budgets de programme pour l'adoption de la nouvelle
approche budgtisation base sur la performance, ne doivent pas tre sous-estimes. D'aucuns
soutiennent que la structure de programme doit tre inscrite dans un cadre stratgique plus
large. Le besoin d'tablir un lien significatif entre la politique et la budgtisation a t depuis
longtemps reconnu bien que ce lien ait t constamment vu comme tant imprcis. La plupart
des conomies de march mergeantes ont admis que le rle central de la structure de
programme est de traduire les politiques d'ensemble en activits et projets qui peuvent tre
chiffrs, aprs identification des ressources requises et leur approbation comme affectations
budgtaires. Bon nombre de ces conomies se sont rendues compte galement qu'il ne s'agit
pas l du seul et unique exercice financier. De plus en plus de pays adoptent dsormais des
cadres budgtaires moyen terme pour permettre l'estimation des cots globaux des activits
et des projets et, partant, pour parfaire la planification des programmes, amliorer la fixation
des priorits et imposer une certaine discipline globale dans l'emploi de leurs ressources.
D'autres pays ont t encore plus loin, reconnaissant qu'une relle discipline financire, en
termes de rsultats plutt que d'intrants, requiert un recadrage du modle budget-gestion et un
changement au niveau des rapports de responsabilit. Le fait, cependant, qu'il soit difficile de
trouver des conomies de march mergeantes qui aient enregistr des progrs rapides dans
une quelconque de ces directions indique qu'elles ont rencontr d'importants problmes de
mise en uvre.
La capacit de russir lier ces politiques aux programmes travers les mcanismes de
planification stratgique requiert des comptences pour mettre au point des cadres budgtaires
moyen terme associs des programmes bien dfinis. Cela requiert galement des aptitudes
analytiques et des systmes adquats de rapports afin de clarifier le lien existant entre les
ressources utilises par le programme et ses produits et/ou rsultat de politique. Comme
indiqu plus haut, le travail de base de la conception de projet et de l'estimation des cots d'un
programme n'est pas chose aise, en ce sens qu'il exige des comptences, telle la comptabilit
analytique, qui font souvent dfaut. Plus problmatique encore est la dfinition et la mesure
des produits d'un programme (sans parler des rsultats du programme), dont la ralisation peut
s'avrer la fois difficile et coteuse. Ainsi, pour de nombreux pays, la contrainte des
ressources humaines est susceptible d'entraver la transition vers la budgtisation base sur le
rendement.
D'autre part, cette nouvelle approche de gestion budgtaire requiert galement des procdures
administratives parallles permettant d'amorcer les plans stratgiques et la structure de
programmes destins la prise de dcision. Cette action doit invitablement reflter la
capacit d'un pays en matire de rformes et il est recommand, pour assurer sa russite, de ne
pas aller trs vite dans leur mise en uvre, mais tre minutieusement squences. En outre,
cette approche ne devra tre tente, d'ordinaire, que lorsque des amliorations en matire de
conformit financire et de contrle fiscal ont t enregistres. Sans un niveau sr et adquat
de ressources, la planification stratgique risque d'tre trs difficile.
La nouvelle approche de budgtisation base sur la performance exige tout cela, voire plus.
Peut-tre qu'il serait encore plus difficile d'introduire la responsabilisation renforce et les
changements associs que la gestion budgtaire exige. Dans ce contexte, il faut aboutir une
meilleure transparence, mettre davantage l'accent sur l'valuation des produits par rappor ts
aux intrants, et rationaliser les mcanismes de contrle afin d'quilibrer les besoins de
-26-
contrle et les nouveaux critres d'efficacit. Ceci devra, son tour, accrotre la pression pour
produire de nouveaux types de rapports susceptibles de simplifie r la gestion des ressources et
d'extension de la base comptable. Mais mme si le produit global et le contrat de performance
sont exigeants en termes de ressources, et n'ont t entirement atteints que dans quelques uns
des pays avancs, une action quoique restreinte dans cette direction est de nature grever bon
nombre de systmes administratifs dans les conomies de march mergeantes. Aussi est-il
vident que cette transition des procdures de budgtisation traditionnelle exigera des efforts
considrables pour la gestion de ce processus de changement.
29



29
Voir Diamond (2001).
-27-
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