SYSTÈME INSTITUTIONNEL ET EXERCICE DU POUVOIR AU NIGERIA

Carl Engelsen

De Boeck Supérieur | « Afrique contemporaine »

2011/3 n° 239 | pages 136 à 139

ISSN 0002-0478
ISBN 9782804168766
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 Système institutionnel et exercice du pouvoir au Nigeria
Le Nigeria connaît depuis 1999, avec
l’élection à la présidence d’Olusegun
Obasanjo et le retour du pouvoir
aux civils, sa plus longue expérience
démocratique. Si l’élection de
Yar’Adua en 2007, premier passage
de témoin entre deux présidents
civils dans l’histoire du pays, a
symbolisé la consolidation de l’une
des démocraties d’Afrique les plus
influentes, celle-ci n’en demeure
pas moins fragile. La Constitution
du 29 mai 1999 fut élaborée par
un gouvernement de transition
militaire, certes progressiste et
soucieux d’inscrire un point final au
régime de Sani Abacha, mais qui
n’incarnait pas une véritable volonté
populaire. Son appropriation est
difficile et le fédéralisme engendre
des tensions, exacerbées par la
pratique politique qui, depuis douze
ans, semble prolonger une logique
d’accaparement des richesses par la
classe dirigeante.
La Constitution nigériane. La
IVe République nigériane institue un
régime fédéral basé sur la séparation
des pouvoirs et gouverné par un
président fort, s’inspirant du système
américain. Des élections générales
sont organisées tous les quatre
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ans. Les 73,5 millions d’électeurs1
élisent au suffrage universel direct
le président de la République et
un vice-président dans le cadre
d’un « ticket2 », 360 représentants
à la chambre basse (House of
Representatives), 109 sénateurs
(trois par État fédéré et un pour
la capitale fédérale), les trente-six
gouverneurs des États fédérés et
l’Assemblée de chaque État. Ces
mandats ne peuvent être renouvelés
qu’une seule fois.
Le scrutin est de type majoritaire
uninominal direct, plus connu sous sa
désignation anglaise du winner takes
all3. Un candidat est élu à la présidence
dès le premier tour s’il remporte la
majorité simple des votes, ainsi que
25 % des suffrages dans au moins
deux tiers des trente-six États et la
capitale fédérale. Dans le cas contraire,
un second tour serait organisé, ce qui
n’a jamais eu lieu depuis 1999. Les
gouverneurs des États sont désignés
de la même manière. Ils doivent
136  repères Afrique contemporaine 239
remporter plus de 25 % des suffrages
dans deux tiers des circonscriptions
(LGA) de leur État.
Le président de la République.
Chef du gouvernement et
commandant en chef des
armées, il est une figure politique
prépondérante. Amundsen (2010)
et Kura (2008) voient dans la longue
liste des attributions du chef de
l’exécutif une volonté d’instaurer
un présidentialisme fort. Cet état
de fait est renforcé en effet par
la synchronisation du calendrier
électoral qui annule théoriquement
toute possibilité de cohabitation.
Fort du soutien des législateurs, le
président nomme la plupart des
hauts personnages de l’État : les
ministres, les juges des principales
cours fédérales, en premier lieu ceux
de la Cour suprême, ainsi que les
directeurs des agences exécutives
fédérales4.
Comme dans le système américain, le
président de la République nigériane
choisit les ministres du gouvernement
dont il conduit la politique. Dans cet
exercice, le président est toutefois
contraint, concession au fédéralisme,
de choisir au moins un ministre
originaire de chacun des trente-
six États fédérés. La désignation des
ministres occasionne de nombreuses
tractations, que ce soit avec l’appareil
politique du parti ou avec les
gouverneurs. Il est politiquement
indispensable de respecter un
équilibre dans l’attribution des
portefeuilles ministériels, qui sont loin
d’être tous aussi bien « cotés », entre
les différentes zones géographiques
du pays et les principaux groupes
ethno-religieux.
Checks and balances. Face à ce
président fort, les contre-pouvoirs
peinent à exister. L’Assemblée
nationale est bicamérale, composée
d’une Chambre des représentants
et d’un Sénat. Les législateurs,
comme dans la plupart des régimes
démocratiques, ont à la fois un rôle
d’élaboration des lois et de contrôle
de l’action du gouvernement.
Les deux chambres fonctionnent sur
la base d’une navette parlementaire
et ont chacune la possibilité de
formuler des propositions de lois,
qui doivent être approuvées par
les deux chambres à la majorité
simple avant d’être promulguées
par le président de la République.
L’Assemblée a également un rôle
de contrôle du budget de l’État. Les
parlementaires approuvent chaque
année la loi de finances et sont
chargés de suivre l’utilisation du
budget fédéral, à travers les rapports
de l’auditeur général de la fédération
qui est nommé par le président, avec
l’approbation du Sénat.
Le parlement nigérian est caractérisé
par la multiplication des comités
techniques chargés d’élaborer
les propositions de loi. Si ce
fonctionnement permet d’améliorer
la maîtrise technique du processus
législatif, poussé à l’extrême il perd
en efficacité et absorbe une grande
partie des ressources financières
de l’institution. Enfin, comme
dans le système américain, les
parlementaires peuvent voter un
« empêchement » du président de la
République5.
Dans la pratique, les parlementaires
étant élus selon le même calendrier
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que le président, ils lui sont
généralement acquis et il est rare
qu’ils s’opposent aux nominations
ou à la politique menée par le
gouvernement. Les principales
tensions émergent sur le vote
du budget. D’une part, c’est sur
les questions financières que les
parlementaires se sentent le plus à
l’aise pour s’opposer frontalement au
pouvoir exécutif. D’autre part, le mode
de scrutin majoritaire, en désignant
un représentant unique dans chacune
des circonscriptions électorales, incite
les parlementaires à agir d’abord
en représentants de leurs districts
électoraux. Les soutiens électoraux
qui ont permis d’accéder à de tels
postes ne peuvent être oubliés par
ces parlementaires souvent fortunés
et parmi les mieux rémunérés au
monde.
Peu regardants dans leur contrôle
de l’action gouvernementale, les
parlementaires nigérians peuvent
difficilement être considérés
 comme un contre-pouvoir effectif.
Il n’en demeure pas moins que
la Constitution les place au
centre du processus de révision
constitutionnelle. En 2005, le
président Obasanjo a tenté de
proposer une révision de la
Constitution autorisant un troisième
mandat présidentiel. La forte
mobilisation de la société civile a
poussé le Parlement à rejeter le texte.
Cour suprême. Face à un exécutif
puissant et à un Parlement peu enclin
à la confrontation, la Cour suprême
se pose en garant de la Constitution.
Bien que son président soit nommé
par le président de la République,
comme les présidents de l’ensemble
des cours fédérales, la Cour suprême
a pu conserver suffisamment
d’autonomie pour trancher à
Schéma constitutionnel de la République fédérale du Nigeria
Exécutif
Nomme
Président de la République
Nomme
Agences exécutives
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Gouvernement
(40 ministres en 2011)
Propose
Élection au suffrage universel
Nomme
Gouverneur
Si
Gouvernement
gn
Propose
Président du conseil
(chairman)
élection directe
ou par les conseillers
Source : Carl Engelsen, 2011.
plusieurs reprises des questions
de constitutionnalité, concernant
principalement l’épineuse question
de l’allocation des ressources
entre les différents échelons du
système fédéral. Les verdicts de la
Cour suprême s’intègrent à la loi
constitutionnelle et constituaient,
jusqu’à l’an dernier, l’unique moyen
de réviser la Constitution. La voie de
révision constitutionnelle « normale »
impose en effet l’exploit d’obtenir la
majorité des deux tiers dans chacune
des chambres et l’approbation d’au
moins deux tiers des assemblées des
États. Ces conditions ont été réunies
pour la première fois en 2010 pour
l’adoption de la nouvelle loi électorale.
Institutions fédérées. L’originalité de
l’État nigérian tient aux particularités
de son fédéralisme. Mise en place
Législatif
Nomme présidents et juges
Procédure
Signe
d’empêchement
Parlement bicamérale
109 sénateurs
360 représentants
Proposent et votent
LOI
Nomme présidents et juges
Procédure
Assemblée de l’État
d’empêchement
unicamérale
de 24 à 40 élus
e
Proposent et votent
LOI
Administration Conseil de
et élaboration de
la politique du LGA gouvernement local
Électeurs
progressivement sous l’impulsion
des régimes militaires, la fédération
est divisée en 1960 en seulement
trois États reflétant les principales
populations du pays (haoussa, yoruba
et igbo). Puis, le Nigeria s’est peu à
peu morcelé, passant à quatre États
en 1963, à douze en 1967, puis à
dix-neuf en 1976 pour atteindre
trente-six États à l’heure actuelle,
après des ajouts successifs en 1987,
1991 et 1998. Or l’État nigérian se
base historiquement sur un pouvoir
central fort, et souvent autoritaire.
Ce développement du fédéralisme a
donc consisté à la fois à « diviser pour
mieux régner », mais aussi à satisfaire
les revendications des classes
dirigeantes locales, soucieuses de ne
pas rester en dehors du partage des
ressources budgétaires, lesquelles
prirent une ampleur nouvelle à la fin
INSTITUTIONS FÉDÉRALES
Judiciaire
Cour suprême
Cour d’appel
Haute Cour fédérale
Haute Cour de la capitale fédérale
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Cour d’appel fédérale de la charia
et Cour d’appel fédérale
de droit coutumier
36 ÉTATS FÉDÉRÉS
Haute Cour de l’État
Cours d’appel de la charia (12 États)
et de droit coutumier
Atelier de cartographie de Sciences Po, octobre 2011
774 GOUVERNEMENTS LOCAUX
Tribunaux civils et criminels
Tribunaux de la charia (12 États)
Tribunaux coutumiers
repères 137
 des années 1960 avec les débuts de
l’exploitation pétrolière.
Le même type de logique a présidé
à la création par un gouvernement
militaire en 1976 du troisième
« tiers » de gouvernement, les
circonscriptions locales, Local
Government Area (LGA). Cet échelon
de gouvernement, qui existait sous
la forme d’une administration locale
des États, a été doté d’un statut
constitutionnel principalement dans
le but de créer des contre-pouvoirs
locaux à la trop forte autonomie
acquise par certains gouverneurs.
Le système fédéral. Il est basé sur
deux échelons de gouvernement : les
trente-six États et les 774 LGA. Abuja,
la capitale fédérale depuis 1991, est
gouvernée par un ministre d’État
nommé par le président.
L’organisation du pouvoir au niveau
des États fédérés est calquée sur celle
de l’État fédéral. L’Assemblée de l’État,
le gouverneur et le vice-gouverneur
sont élus au suffrage universel
direct. Le gouverneur nomme les
ministres (commissioners) de son
gouvernement, le président de
la Cour d’appel et les directeurs
des agences exécutives. Il mène
la politique de son gouvernement
qui est doté d’une administration
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propre. L’Assemblée de l’État a
pour domaines de compétence des
attributions comparables à celles
de l’Assemblée nationale. Elle vote
les lois et le budget de l’État fédéré,
dont elle contrôle l’utilisation. Elle
a également à sa disposition une
procédure d’« empêchement » du
gouverneur.
L’échelon administratif de base
est le LGA, dirigé par un conseil
de gouvernement local qu’élisent
les citoyens, sur la base de
circonscriptions électorales plus
réduites (ward). Les modalités
de vote, la composition et les
attributions de ce conseil sont votées
par l’Assemblée de chaque État
fédéré ; la Constitution garantit leur
existence mais ne les régit pas. Il en
découle une forte hétérogénéité. Le
président du Conseil (chairman) peut
être élu soit au suffrage universel
soit de manière indirecte par les
élus au Conseil. Selon les cas, il
s’entoure d’un personnel distinct pour
138  repères Afrique contemporaine 239
diriger les différents départements question vitale, influant directement
administratifs du LGA, ou bien sur l’unité nationale du Nigeria.
nomme ses conseillers parmi les élus En 2010, l’État fédéral conservait
52,68 % du budget, les États fédérés
du conseil de gouvernement local,
en obtenaient 26,72 % et les LGA
abolissant alors la séparation entre
20,6 %.
l’exécutif et le législatif. Le chairman
incarne le pouvoir exécutif au niveau
La tension est donc forte entre un État
du LGA. Il s’agit le plus souvent d’une
fédéral fortement centralisateur qui
figure politique locale majeure,
tente de conserver le plus possible
qui gouverne sans réel contre-
de ressources et les entités fédérées,
pouvoir. Le Conseil légifère dans ses
qui ont une utilisation totalement
domaines de compétence.
discrétionnaire des ressources qui
Le LGA est l’échelon administratif leur sont allouées, la Constitution
de base. Il existe ensuite plusieurs ne prévoyant aucun mécanisme
niveaux de pouvoir plus proches de contrôle de l’utilisation qui est
de la population (ward et district), faite du budget national par ces
échelons fédérés. En conséquence,
qui sont occupés par des chefferies
bon nombre de gouverneurs se
traditionnelles et religieuses, très
comportent en autocrates dans leur
variées selon les régions du pays.
État.
Il est donc important de garder à
l’esprit que la plupart des Nigérians,
Face à ce constat, des initiatives
dans leurs rapports quotidiens avec
fédérales ont vu le jour pour
l’autorité, ne se tournent pas vers une
garantir plus de transparence du
administration étatique, mais vers des
secteur pétrolier. L’Initiative sur
chefs traditionnels, notamment dans
la transparence des industries
le cadre de la médiation des conflits.
extractives nigérianes6 rend ainsi
publics depuis 2004 les bilans des
Du fait de sa construction historique
entreprises pétrolières. D’autres
atypique et d’un partage de
initiatives visent à lutter contre la
responsabilités parfois incertain entre
corruption, telle que la Commission
les trois « tiers » de gouvernement,
sur les crimes économiques
le fédéralisme nigérian paraît mal
et financiers7 qui s’attache à
assumé, ce qui constitue l’une des
poursuivre les actes de corruption.
principales faiblesses du système
Le tout est de savoir si de telles
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institutionnel. L’immense majorité des
évolutions seront assez rapides
ressources fiscales est concentrée
et suffisamment profondes pour
sur le compte de l’État fédéral, qui
garantir une consolidation durable de
en dévolue ensuite une partie aux
la démocratie.
différents échelons de gouvernement.
Carl Engelsen8
La Constitution s’attarde longuement
sur les modalités de calcul de ces
allocations, décidées sur de multiples
critères (population, superficie ou
principe d’égalité entre les États),
mais également sur la contribution
de chaque entité au budget. Un État
ne peut recevoir moins de 13 % de
sa contribution lorsqu’elle dérive
de l’exploitation d’une ressource
naturelle. La Constitution nigériane
prend donc en compte la répartition
géographique inégale des ressources
pétrolières, qui contribuent à plus
de 80 % au budget de la fédération.
Répartir cette manne entre les
différentes régions du pays dans une
logique de péréquation, sans pour
autant léser les États producteurs
(principalement quatre États du
Sud : Akwa Ibom, Bayelsa, Delta
et Rivers), constitue en effet une
 Responsabilités des différents échelons de gouvernement du Nigeria
Compétences fédérales
uniquement
Compétences partagées
entre le gouvernement fédéral
et les États fédérés
Compétences partagées
entre les trois tiers de
gouvernement
Compétences partagées en
priorité entre les États fédérés
et les LGA
Compétences du ressort
des LGA uniquement
Source : Constitution de 1999 ; PNUD, « Rapport sur le développement humain », 2010, modifié par l’auteur.
1. 73 528 040 électeurs enregistrés
par l’INEC pour les élections
générales d’avril 2011. Sont électeurs
tous les citoyens nigérians de plus de
18 ans.
2. Les électeurs votent, comme aux
États-Unis, pour un « couple
exécutif », président et vice-
président. Il en va de même pour
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l’élection du gouverneur de chaque
État fédéré.
3. Scrutin dans lequel « le vainqueur
emporte l’ensemble » qui, à l’opposé
d’une représentation proportionnelle,
a pour résultat d’amplifier, parfois
très largement, une majorité simple.
4. Ces agences, ou « parastatals »
sont des organismes qui bénéficient
d’une autonomie budgétaire et
répondent directement au président,
sans être placés sous une autorité
ministérielle.
5. Cette procédure décrite à
l’article 143 de la Constitution
nigériane est complexe. Une
demande doit être présentée par un
tiers des parlementaires au président
du Sénat. Deux tiers des
parlementaires doivent alors
s’exprimer en faveur de l’ouverture
d’une enquête. En cas de vote positif,
le président de la Cour suprême
désigne un panel autonome, qui rend
ses conclusions dans les trois mois.
En cas de conclusion négative, toute
poursuite est abandonnée. Dans le
cas contraire, l’« empêchement » du
36 États
État fédéral
fédérés
Défense, affaires étrangères,
sécurité intérieure, transports et
communication, monnaie, pétrole
Justice, électricité, finances, politique industrielle,
agriculture, environnement, jeunesse et sport,
cadastre
Éducation secondaire et tertiaire, santé, ressources en eau
Santé et éducation primaire, routes
président est décidé par un vote à la
majorité des deux tiers des
parlementaires.
6. La Nigerian Extractive Industries
Transparency Initiative (NEITI), créée
en 2004 dans le cadre d’une initiative
internationale (EITI) a pour objectif
d’améliorer la transparence de la
gouvernance des ressources
pétrolières et minières.
7. Economic and Financial Crime
Commission (EFCC) créée fin 2002
et dotée d’un personnel de près de
1 700 personnes, cette agence mène
les enquêtes sur les cas de
corruption, élabore le dossier
d’accusation, a le pouvoir d’arrêter
les suspects et les traîne devant les
tribunaux.
8. Diplômé de Sciences Po (Paris) en
« Économie du développement »
(2009) et de l’université Luigi
Bocconi (Milan), en « Management
des administrations publiques »
(2010). Carl Engelsen est
actuellement en charge du Fonds
social de développement de
l’ambassade de France au Nigeria.
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repères 139