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Les outils d’évaluation de la performance universitaire : entre prescription,


appropriation et innovation, Gestion et Finances Publiques, 11/12, p. 35-42

Article · November 2015

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Laurent Meriade
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Finances publiques

Dossier
> Le financement
des universités

Laurent MÉRIADE
Maître de conférences en sciences de gestion
CRCGM - Université d’Auvergne - IUT

Les outils d’évaluation de la performance universitaire :


entre prescription, appropriation et innovation

L'objectif de cet article est d'étudier l'origine et les formes de


développement des indicateurs utilisés pour piloter la performance dans
les universités françaises. Pour cela, en croisant trois types de données
(indicateurs des Projets Annuels de Performance, du modèle Sympa et
des tableaux de bord des universités), nous analysons les continuités
et changements observables dans le développement de ces indicateurs.

D
epuis le début des années 1960, le pilo- De nombreux travaux académiques ont su décrire
tage de la performance publique consti- de manière très élaborée l'apparition de ces
tue un outil de gestion régulièrement mis nouveaux outils de gestion publique dans les
en avant pour justifier d'un besoin de meilleure universités en insistant à la fois sur leurs genèses
gouvernance (Lacouette Fougère et Lascoumes, (souvent le NPM4) (Mazouz, 2012 ; Carassus et al.,
1 Libertés et Responsabilités
2013). Dans le domaine universitaire, les derniers 2014) mais aussi sur leurs conséquences sur des Universités en 2007.
changements législatifs ou institutionnels (LRU1, l'organisation et ses acteurs (Mazouz et al., 2012, 2 Responsabilités et
RCE2, loi Fioraso3) visent à accompagner, voir lé- Bartoli et al., 2011). Compétences Elargies
à partir du 1er janvier 2009.
gitimer, les réformes en outillant ce pilotage de la Le pilotage de la performance publique repré- 3 Juillet 2013.
performance publique au niveau local. sente un outil de gestion régulièrement mobilisé 4 New Public Management.

N° 11/12 Novembre-Décembre 2015 / Gestion & Finances Publiques 35


Finances publiques

Dossier
> Le financement en matière de management universitaire mais dialogue dans ses relations avec ses composantes
des universités dont l'instrumentation reste fragile car à la fois (ibid.)
mouvante (Lacouette Fougère et Lascoumes,
Ce pilotage porté par les organes de direction
op.cit.) et pas toujours adaptée à la diversité et à
universitaires relève du clivage entre centre et
la complexité des parties prenantes des universités
périphérie (Chatelain et al., 2013) qui fait des
(ibid.).
organes de direction des médiateurs et des
L'outil de gestion se définit par son utilité, sa traducteurs du processus d'évaluation de la per-
fonctionnalité. Son instrumentation provient de formance universitaire. De manière pratique, cette
mode de pensée, de valeurs, de compétences, position concrétise une nouvelle forme de
de pratiques (Aggeri et Labattut, 2010) qui struc- dialogue à trois niveaux entre le ministère de
turent la construction des outils. l'enseignement supérieur, les universités et leurs
L'objectif de notre recherche est d’étudier les composantes à partir d’objectifs et d’un système
modalités de cette instrumentation en décrivant d’information rénové faisant intervenir de multi-
l'origine et les formes de développement des ples indicateurs de performance (Dreveton et al.
indicateurs utilisés pour piloter la performance 2012 ; Boitier et Rivière, 2013b).
dans les universités françaises.
Ezzamel et al. (2012), à la suite de Reay et Hinings
Dans un premier temps, nous revenons rapi- (2009), notent que cette multiplicité d'indicateurs
dement sur le contexte universitaire français de et d'objectifs permettent de gérer la concurrence
ces quinze dernières années et nous positionnons entre les principales logiques qui traversent les
notre travail par rapport aux avancées de la litté- organisations complexes comme l’Université
rature en matière de mesure de la performance (logiques professionnelle, managériale et poli-
universitaire. Dans un deuxième temps, nous croi- tique). De manière très spécifique dans le secteur
sons les résultats obtenus auprès de 27 universités éducatif et les universités, Moll et Hoque (2011)
françaises ayant répondu à une enquête longitu- notent que les logiques politique et profession-
dinale (2010-2014) portant sur leurs outils de pilo- nelle déjà existantes sont restées très influentes
tage de performance avec les indicateurs déve- et attribuent aux indicateurs un rôle prééminent
loppés, sur la même période, par le ministère de de gestion des conflits de rationalité et de légi-
l'enseignement supérieur. Enfin, nous analysons timation des décisions de la direction (Mériade,
et discutons cette triangulation de données en 2013).
caractérisant plusieurs formes d'instrumentation.
Cette gouvernance à la fois professionnelle et
politique des universités (Fabre, 2013) impose une
sélection d'indicateurs de gestion en mesure
1 Revue de littérature
de prendre en compte des éléments de négocia-
En France, la LOLF a notamment introduit une tion et de discussion budgétaire à deux niveaux
injonction de performance dans la gestion finan- (niveau local avec les composantes et niveau
cière des universités (Mignot-Girard, 2008) central avec le ministère).
selon un mode d’évaluation intégrant des indi- Cette sélection s'opère par des niveaux distincts
cateurs de performance d’abord définis par des d'instrumentation qui affinent, voir simplifient, le
programmes ministériels et des Projets Annuels choix des instruments privilégiés dans la gestion
de Performance (PAP) spécifiques. Elle a contri- quotidienne des universités (Mériade et Mainetti,
bué, plus spécifiquement dans le domaine univer- 2013).
sitaire, à la construction de budgets orientés vers
des cibles de performance définies notamment
à partir des programmes 150 (Formation et
recherche universitaire) et 231 (Vie étudiante) de 2 Méthodologie
la MIRES5.
Notre méthodologie est qualitative et centrée sur
La LRU venant à la suite de la mise en œuvre de la
la « théorie ancrée » de Glaser et Strauss (2010).
LOLF, a permis de porter la logique managériale
Nous analysons à travers une analyse longitu-
de la nouvelle gestion publique en modifiant
dinale les principaux indicateurs de pilotage de
significativement la réflexion stratégique et le
la performance qui environnent les universités
pilotage budgétaire (Boitier et Rivière, 2013a). Le
françaises et leurs composantes.
passage aux RCE (à partir de 2009) a élargi le rôle
des instances de direction universitaire dans le Nos données empiriques sont de trois ordres.
5 Mission Interministérielle pilotage de la performance en leur attribuant la Premièrement, des données relatives aux Projets
pour la Recherche et
l'Enseignement Supérieur. mission de développer des procédures de Annuels de Performance du Programme 150

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Finances publiques

Tableau 1 : Indicateurs PAP Programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » 2011-2015 Dossier
Indicateurs PAP 2011 Indicateurs PAP 2015 > Le financement
des universités
OBJECTIF 1 : Répondre aux besoins de qualification OBJECTIF 1 : Répondre aux besoins de qualification
supérieure par la formation initiale et continue supérieure par la formation tout au long de la vie
- INDICATEUR 1.1 Pourcentage d’une classe d’âge - INDICATEUR 1.1 Pourcentage d’une classe d’âge
titulaire d’un diplôme de l’enseignement supérieur obtenant un diplôme de l’enseignement supérieur en
en formation initiale formation initiale
- INDICATEUR 1.2 Insertion professionnelle des jeunes - INDICATEUR 1.2 Insertion professionnelle des diplô-
diplômés més en formation initiale
- INDICATEUR 1.3 Formation tout au long de la vie - INDICATEUR 1.3 Formation continue

OBJECTIF 2 : Améliorer la réussite des étudiants OBJECTIF 2 : Améliorer la réussite des étudiants
- INDICATEUR 2.1 Jeunes sortant de l’enseignement - INDICATEUR 2.1 Jeunes sortant de l’enseignement
supérieur sans diplôme post-bac supérieur sans diplôme post-bac
- INDICATEUR 2.2 Réussite au DUT et BTS - INDICATEUR 2.2 Réussite à l’examen de BTS
- INDICATEUR 2.3 Réussite en L - INDICATEUR 2.3 Réussite en 1er cycle universitaire
- INDICATEUR 2.4 Réussite en M - INDICATEUR 2.4 Réussite en M
- INDICATEUR 2.5 Réussite en D - INDICATEUR 2.5 Réussite en D
OBJECTIF 3 : Faire de l'enseignement supérieur un outil OBJECTIF 3 : Produire des connaissances scientifiques
performant de formation tout au long de la vie au meilleur niveau international
- INDICATEUR 3.1 Pourcentage de diplômés en forma- - INDICATEUR 3.1 Production scientifique des opéra-
tion continue par rapport au nombre total de diplômés teurs du programme
- INDICATEUR 3.2 Nombre des validations des acquis
de l'expérience

OBJECTIF 4 : Accroître l'attractivité internationale OBJECTIF 4 : Améliorer le transfert et la valorisation


- INDICATEUR 4.1 Part des étudiants étrangers inscrits des résultats de la recherche
en master et doctorat - INDICATEUR 4.1 Montant des redevances sur titre
- INDICATEUR 4.2 Nouveaux inscrits pour une thèse en de propriété intellectuelle dans les ressources des
co-tutelle opérateurs
- INDICATEUR 4.3 Proportion d'étrangers dans les - INDICATEUR 4.2 Montant des contrats de recherche
recrutements d'enseignements-chercheurs passés avec les entreprises dans les ressources des
opérateurs
OBJECTIF 5 : Optimiser l'accès aux ressources documen- OBJECTIF 5 : Renforcer l’ouverture européenne et
taires pour la formation et la recherche internationale des établissements
- INDICATEUR 5.1 Mesure de la disponibilité hebdo- - INDICATEUR 5.1 Part des étudiants étrangers inscrits
madaire des places de bibliothèques en Master et en Doctorat
- INDICATEUR 5.2 Fréquentation des bibliothèques - INDICATEUR 5.2 Proportion d’étrangers dans les
par lecteur inscrit recrutements d’enseignants-chercheurs
- INDICATEUR 5.3 Coopération internationale
- INDICATEUR 5.4 Taux de présence des opérateurs du
programme dans les projets financés par le PCRD de
l’Union européenne

OBJECTIF 6 : Optimiser l'offre de formation et la gestion OBJECTIF 6 : Améliorer l’efficience des opérateurs
des établissements de l'enseignement supérieur - INDICATEUR 6.1 Part des mentions à faibles effectifs
- INDICATEUR 6.1 Part des mentions à faible effectif (L et M) (L et M)
- INDICATEUR 6.2 Part des ressources propres liées à - INDICATEUR 6.2 Mesure de la disponibilité hebdo-
des prestations de service sur les recettes totales des madaire des places de bibliothèque
établissements - INDICATEUR 6.3 Qualité de la gestion immobilière
- INDICATEUR 6.3 Pourcentage de sites secondaires
dont le nombre d'étudiants est inférieur à 1000
- INDICATEUR 6.4 Taux d'occupation des locaux

OBJECTIF 7 : Produire des connaissances scientifiques OBJECTIF 8 : Améliorer le transfert et la valorisation


au meilleur niveau international et accroître le dynamisme des résultats de la recherche
des équipes de recherche - INDICATEUR 8.1 Part des ressources apportées aux
- INDICATEUR 7.1 Production scientifique des opéra- opérateurs par les redevances sur titres de propriété
teurs du programme intellectuelle
- INDICATEUR 7.2 Reconnaissance scientifique des - INDICATEUR 8.2 Part des contrats de recherche pas-
opérateurs du programme sés avec les entreprises dans les ressources des opé-
- INDICATEUR 7.3 Proportion des enseignants-cher- rateurs
cheurs produisants

OBJECTIF 9 : Consolider l'Europe de la recherche


- INDICATEUR 9.1 Taux de présence des opérateurs du
programme dans les projets financés par le PCRD de
l'Union européenne
- INDICATEUR 9.2 Part des articles co-publiés avec un
pays membre de l'Union européenne (UE 27) dans les
articles des opérateurs du programme

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Finances publiques

Dossier
> Le financement « Formations supérieures et recherche universi- de la recherche ; objectif n° 7 : Produire des
des universités taire » et à son évolution entre 2011 et 2015. connaissances scientifiques au meilleur niveau
Deuxièmement, des données issues du modèle international ; objectif n° 9 : Consolider l'Europe
ministériel Sympa (DGESIP6) qui affectent les de la recherche) dont les indicateurs sont repris
ressources budgétaires entre les universités fran- partiellement ou totalement dans les objectifs du
çaises. Enfin, une même enquête administrée PAP 2015 (tableau 1). Ceci constitue une première
à deux reprises, en 2010 et 2014, auprès des forme d'Instrumentation de la Gestion Publique
services financiers et de contrôle de gestion de (ici appelé IGP), par prescription, qui se manifeste
27 universités françaises, nous permet de recenser par la suppression d'objectifs, notamment de
les principales citations d’indicateurs apparaissant recherche, et qui utilise la prescription plus comme
dans les tableaux de bord de ces universités et de outil d'inflexion des stratégies des établissements
mesurer leurs évolutions. La triangulation (Yin, que comme outil de gestion opérationnelle.
2013) de ces trois sources de données nous
L'analyse comparative des PAP 2011 et 2015
permet d'analyser les formes d'apparition des
révèle également la suppression de certains indi-
indicateurs de performance universitaire. En effet,
cateurs relatifs à la production scientifique des
en étudiant les changements que ces indicateurs
enseignants chercheurs, au nombre de VAE7 et
ont connus, nous souhaitons tester notre hypo- au nombre de sites universitaires de petite taille
thèse selon laquelle plusieurs niveaux d'instru- (tableau 1).
mentation de l'évaluation de la performance
universitaire existent et sont repérables à travers Ceci est confirmé par l'apparition en 2015 de
une analyse statique et dynamique de données nouveaux indicateurs de performance dans le
agrégées les concernant. PAP portant notamment sur de nouveaux objec-
tifs en matière de réussite des étudiants ainsi que
de coopération internationale (tableau 1). Ces
nouvelles prescriptions constituent un point
3 Résultats et discussion d'étape visant à perfectionner les indicateurs
préalablement prescrits.
Les changements réguliers d'indicateurs de pilo-
tage de la performance mais aussi des choix plus Un deuxième niveau d'objectifs et indicateurs de
institutionnels (passage aux RCE, dévolution du performance est prescrit par le modèle d'attribu-
patrimoine, projet de fusion ou de rapproche- tion des moyens (modèle SYMPA) défini par la
ment des universités) génèrent des formes par- DGESIP. Ce modèle est fondé sur deux types
ticulières d'instrumentation de gestion dans les d'indicateurs (indicateur d'activité et indicateur
universités françaises (Dreveton, 2012). À travers de performance) afin de calculer la dotation
une approche des indicateurs de la performance annuelle de moyens attribuée à chacune des
universitaire, il nous parait possible de mettre en universités françaises. Ces indicateurs portent,
évidence des forces à la fois centrifuge et centri- d'une part, sur la formation et, d'autre part, sur
pète qui participent à la construction des instru- la recherche. Les indicateurs développés par
ments d'évaluation de la performance universi- ce modèle depuis 2009 représentent à la fois
taire. Nous distinguons, pour cela, au moins trois une prescription et une adaptation aux nécessités
catégories d'objectifs et indicateurs de perfor- du dialogue budgétaire entre ministère et univer-
mance universitaire qui apparaissent selon trois sités. Les changements intervenus entre 2011 et
niveaux d'instrumentation (prescription, appro- 2015 (tableau 2 et tableau 3) justifient l'existence
de cette adaptation des indicateurs aux nouveaux
priation, innovation).
besoins et contraintes des universités.
Une première catégorie se structure autour des
Ainsi, en matière de formation (tableau 2), de
objectifs et indicateurs votés annuellement dans
nouveaux indicateurs portant sur les étudiants en
le PLF (Projet de Loi de Finances) et se rapportant
apprentissage et sur l'origine des étudiants ins-
au programme 150 « Formations supérieures et
crits en IUT réorientent les prescriptions initiales.
recherche universitaire », principal programme
géré par le ministère de l'enseignement supérieur Enfin, en matière de recherche (tableau 3), la sup-
(tableau 1). Une analyse longitudinale de ce pression du concept de « chercheur produisant »,
programme révèle une « mouvance » significative de la cotation des laboratoires et l'apparition de
6 Direction Générale de des objectifs et indicateurs. En effet, entre le PAP l’évaluation du volume des contrats et projets de
l'Enseignement Supérieur et 2011 et 2015, nous constatons la suppression recherche visent à plus nettement connecter les
de l'Insertion Professionnelle.
de trois objectifs de performance (objectif n° 6 : moyens de la recherche avec la stratégie des
7 Validation des Acquis de
l'Expérience. Améliorer le transfert et la valorisation des résultats établissements.

38 N° 11/12 Novembre-Décembre 2015 / Gestion & Finances Publiques


Finances publiques

Tableau 2 : Évolution indicateurs de formation Sympa (Source : DGESIP) Dossier


> Le financement
FORMATION Indicateurs Sympa 2011 Indicateurs Sympa 2015 des universités
Nombre d’étudiants inscrits présents Nombre d’étudiants présents
aux examens pondérés par classe de aux examens pondérés par classe
formation, pour les niveaux L et M de formation
Indicateurs
d’activité Enveloppe spécifique « plan licence »,
nombre d’étudiants en L
Enveloppe spécifique « compensation
TD = TP »

Nombre de diplômés de M Nombre de diplômés de L et M


Valeur ajoutée de la réussite Valeur ajoutée de la réussite en L, LP,
en L et DUT DUT et M
Indicateurs
d’incitation - Taux d’étudiants en apprentissage
(ou de - Nombre d’heures stagiaires
performance) par enseignants
- Taux d’inscrits titulaires d’un bac
techno ou pro en 1re année de DUT

Tableau 3 : Évolution indicateurs de recherche Sympa (Source : DGESIP)

RECHERCHE Indicateurs Sympa 2009 Indicateurs modèle 2015

Indicateurs Nombre d’enseignants- Nombre d’enseignants-


d’activité chercheurs « produisants » chercheurs environnés

Cotation des laboratoires -


Nombre de thèses de doctorat soute-
Nombre de thèses soutenues nues (dont le nombre de thèses d’exer-
Indicateurs cice en santé pondéré à 1/2)
d’incitation
(ou de - Pourcentage d’enseignants-
performance) chercheurs membres actifs de l’IUF
Montant des contributions par
- enseignant-chercheur des projets
déposés et évalués du 7e PCRDT

Enfin un troisième stade d'apparition d'objectifs variables de pilotage de la performance conçues


et indicateurs de performance se situe au niveau à partir des négociations des contrats quinquen-
des tableaux de bord et de pilotage développés naux soit pour satisfaire aux exigences du minis-
dans les universités et inspirés par les contrats tère soit pour mettre en avant les spécificités de
quinquennaux entre l’État et les universités chaque université. Ainsi, les indicateurs portant
(tableau 4). Ce troisième stade représente à la sur la réussite des étudiants, la formation continue
fois un niveau de prescription, d'appropriation et
et l'insertion professionnelle (tableau 4) relèvent
d'innovation dans l’instrumentation de l'évalua-
de la prescription ministérielle dans la mesure
tion de la performance universitaire.
où ils reflètent directement ou indirectement les
Dans le cadre de notre étude sur 4 ans des prin- indicateurs définis dans les PAP (tableau 1). Les
cipaux indicateurs de performance mobilisés dans nouveaux indicateurs portant sur la sélection des
les universités françaises, les responsables finan- étudiants provenant de filières technologiques,
ciers et contrôleurs de gestion, répondants à nos les taux effectifs de formation ou les nouvelles
deux enquêtes successives, relatent l'existence de demandes de formation (tableau 4) représentent

N° 11/12 Novembre-Décembre 2015 / Gestion & Finances Publiques 39


Finances publiques

Dossier
> Le financement Tableau 4 : Principaux indicateurs des tableaux de bord des universités françaises
des universités
Indicateurs fin 2010 Nouveaux indicateurs fin 2014
INDICATEURS DE PILOTAGE DES FORMATIONS INDICATEURS DE PILOTAGE DES FORMATIONS
RÉUSSITE DES ÉTUDIANTS RÉUSSITE DES ÉTUDIANTS
Taux de présence aux examens Taux de passage de L1 en L2
Taux de réussite aux examens Taux de réussite en licence en trois ans
Nombre de diplômes délivrés Évaluation des enseignements
Nombre de boursiers
ATTRACTIVITÉ
FORMATION CONTINUE Part des nouveaux bacheliers technologiques et
Part des diplômés en FC professionnels entrant à l’IUT parmi les entrants à l’IUT
Nombre de diplômés dans le cadre d’une validation Flux des étudiants en Master : part des étudiants
des acquis nouveaux entrant dans l’établissement
Volume d’heures stagiaires
INSERTION PROFESSIONNELLE
Nombre de stagiaires
Situation des DUT – 30 mois après l’obtention du
Nombre de certifications délivrées
diplôme
INSERTION PROFESSIONNELLE Situation des LP – 30 mois après l’obtention du diplôme
Insertion professionnelle des étudiants titulaires d’une Situation des Masters – 30 mois après l’obtention du
licence diplôme
Insertion professionnelle des doctorants après 3 ans
LES OUTILS D’ACCOMPAGNEMENT
Nombre de stages réalisés – cursus L et M
Part des diplômés ayant obtenu le C2i

INDICATEURS DE PILOTAGE DES MOYENS INDICATEURS DE PILOTAGE DES MOYENS


GESTION DES MOYENS GESTION DES MOYENS
Taux d’exécution budgétaire global Taux d’occupation des locaux
Taux d’exécution budgétaire par secteur Recettes de la formation continue
Dispositif d'autoévaluation
GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Endorecrutement des enseignants chercheurs – MCF
et PU
Temps de travail des personnels (annuel)
Optimisation et mutualisation des moyens humains
Redéploiements de postes
Taux de demandes de formation
Taux effectif de formation
Maîtrise de l’évolution des heures complémentaires
Maîtrise masse salariale sur ressources d’établissement

de nouveaux indicateurs eux aussi prescrits et (tableau 4) représentent des innovations instru-
répondant aux nouveaux dispositifs de la loi mentales car non prescrits par les instances minis-
Fioraso (2013). térielles (tableau 1) mais reflétant des activités ou
des éléments jugés comme distinctifs et spéci-
Les nouveaux indicateurs portant sur la gestion fiques par les universités étudiées.
des ressources humaines (Temps de travail des
personnels, Optimisation et mutualisation des * *
moyens humains, Maîtrise de l’évolution des *
heures complémentaires, Maîtrise masse salariale
sur ressources d’établissement, tableau 4) corres- L'objectif de notre recherche était d'analyser
pondent à un niveau d'appropriation car ils visent l'instrumentation de la gestion des universités à
à gérer plus efficacement la masse salariale. Cette partir d’une étude longitudinale des indicateurs
dernière représente en moyenne 80 % du budget environnants les établissements.
des universités et dépend majoritairement de do-
tations de l’État de moins en moins sanctuarisées. Sur le plan théorique, l'apport principal de notre
travail se situe dans la description de trois formes
Enfin, les indicateurs, anciens et nouveaux, d'Instrumentation de la Gestion Publique (IGP)
portant sur les outils d’accompagnement des étu- correspondant à des niveaux enchâssés de
diants, l'endorecrutement, le taux d'occupation prescription, d'appropriation et d'innovation en
des locaux ou l' évaluation des enseignements termes d'indicateurs.

40 N° 11/12 Novembre-Décembre 2015 / Gestion & Finances Publiques


Finances publiques

Dossier
Sur le plan pratique, ce travail en établissant l'existence peut pas prétendre à l’exhaustivité tant par les > Le financement
de ces trois formes d'IGP permet de mettre en évidence limites de notre échantillon d'analyse que par des universités
au moins trois niveaux de pilotage de la performance la difficulté à appréhender la diversité et la
universitaire : un niveau institutionnel (à l'échelon central), contextualisation de l'appareillage instrumental
un niveau cognitif (dans le dialogue entre ministère et des universités.
universités) et enfin un niveau managérial (à l'échelon
des composantes). Une analyse plus fine et plus détaillée des
données recueillies auprès de ces universités
Par contre cette analyse comporte certaines pourrait, dans des travaux à venir, nous permettre
limites méthodologiques et théoriques. La trian- de préciser notre étude de l’instrumentation de
gulation des données que nous proposons ici ne la performance universitaire. ■

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N° 11/12 Novembre-Décembre 2015 / Gestion & Finances Publiques 41


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