Evaluation des politiques publiques: l'état des lieux

Author(s): Bernard PERRET

Source: La Revue administrative , JANVIER FEVRIER 1992, 45e Année, No. 265
(JANVIER FEVRIER 1992), pp. 72-75
Published by: Presses Universitaires de France

Stable URL: https://www.jstor.org/stable/40782687

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 LA REVUE ADMINISTRATIVE

Evalua
l'état des lieux

A propos du premier rapport annuel du Conseil scientifique

de l'évaluation

par Bernard PERRET

Rapporteur général du C.S.E.

Créé par le décret du 22 janvier 1990 relatif à
l'évaluation des politiques publiques et installé par
le président de la République le 13 juillet suivant,
le Conseil scientifique de l'évaluation vient de pu-
blier son premier rapport annuel, intitulé « L'évalua-
tion, de l'expertise à la responsabilité » (1). Ce docu-
ment comprend notamment une analyse des prati-
ques actuelles d'évaluation dans l'administration fran-
çaise et diverses recommandations visant à favori-
ser leur développement. L'évaluation n'est pas seu-
lement affaire de méthode et de connaissance scien-
tifique, mais aussi de procédures et d'institutions
adéquates. Le CSE insiste notamment sur le fait
que l'évaluation des politiques publiques ne pourra
être réellement utile que si elle s'insère dans les
mécanismes décisionnels et pénètre en profondeur
la culture administrative.
1) Rappel des missions du CSE
Les missions du Conseil scientifique de l'évalua-
tion sont inscrites pour l'essentiel dans le cadre du
dispositif interministériel d'évaluation des politiques
publiques, mis en place par le décret susmentionné.
Outre le CSE, ce dispositif comporte le Comité inter-
ministériel de l'évaluation (CIME), et le Fonds natio-
nal de développement de l'évaluation (FNDE). Sans
entrer dans le détail du fonctionnement de ce dispo-
sitif, on peut retenir que :
- le CIME, présidé par le Premier ministre, est
chargé de « coordonner la politique du gouvernement
en matière d'évaluation », et notamment de choisir
les évaluations qui pourront bénéficier du finance- leur compétence en matière d'évaluation ou dans
ment du Fonds national de développement de l'éva- le domaine des sciences économiques, sociales ou
luation. Une fois les évaluations terminées, le CIME administratives. Bien que les membres soient nom-
(1) En vente à la Documentation française.
examine leurs conclusions et délibère des suites
qu'il convient de leur donner. Le Commissariat géné-
ral du Plan assure le secrétariat du CIME ;
- pour chaque évaluation choisie par le CIME,
le CSE émet deux avis : un premier avis, portant
sur les méthodes et conditions de réalisation de
l'évaluation, intervient avant la réalisation de l'éva-
luation elle-même. Il doit être favorable pour que
l'évaluation bénéficie du financement du FNDE. Un
second avis, rendu à l'issue de l'évaluation, porte
sur la « qualité des travaux ». Pour le CSE, ce second
avis devrait avoir pour objet principal de porter un
jugement sur la légitimité scientifique des conclu-
sions de l'évaluation au vu des informations col-
lectées ;
- les résultats des évaluations sont rendus pu-
blics, accompagnés du second avis du CSE ;
- le Conseil économique et social dispose de
20 % du FNDE pour faire réaliser des évaluations.
Ces évaluations sont soumises à l'avis du CSE dans
les mêmes conditions que les évaluations choisies
par le CIME.
Parallèlement à son rôle dans le cadre de la pro-
cédure interministérielle, le CSE est chargé d'une
mission plus générale de rassemblement et de dif-
fusion de la documentation relative aux méthodes
d'évaluation. Il peut en outre, au terme du décret
« contribuer à la formation des spécialistes et au
développement de la recherche dans le domaine de
l'évaluation ».
Le CSE est composé de 1 1 membres, choisis pour
més par le gouvernement, leur indépendance est
garantie par le fait que leur mandat de six ans n'est

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pas renouvelable. Le CSE est actuellement présidé suivie d'effet, l'évaluation doit s'inscrire dans le
par Jean Leca, professeur à l'IEP de Paris. fonctionement des institutions et des organisations.
Le décret du 22 janvier 1990 précise que l'évalua-
2) L'activité du Conseil scientifique tion d'une politique publique a pour objet « de re-
chercher si les moyens juridiques, administratifs ou
Le rapport annuel du Conseil retrace ses activi-financiers mis en œuvre permettent de produire les
tés au titre de ces différentes missions. Pour ce
effets attendus de cette politique et d'atteindre les
qui concerne l'intervention du Conseil dans laobjectifs
pro- qui lui sont fixés ».
cédure CIME-CSE, le Conseil a donné un avis favo-
rable sur sept projets d'évaluation dont les thèmes Le rapport explicite et complète cette définition
avaient été décidés au cours des comités intermi- à la lumière des pratiques réelles et des réflexions
nistériels de l'évaluation des 26 juillet 1990 et 21 menées à l'étranger. Pour le Conseil scientifique,
mars 1991 : l'évaluation se caractérise par sa double dimension,
cognitive (l'effort pour connaître le plus objective-
- la politique de réhabilitation du logement social
ment possible la réalité des politiques publiques et
- la politique d'insertion sociale des adolescents
leurs effets sur la société) et institutionnelle {les
en difficulté
dispositifs garantissant la légitimité de cette connais-
- la politique d'aménagement des rythmes de sance et son utilisation dans les débats et déci-
vie de l'enfant
sions publiques). D'une manière générale, la ré-
- l'accueil des populations défavorisées dans cer-
flexion sur la nature et les méthodes de l'évalua-
tains services publics
tion est indissociable d'une réflexion sur ses usa-
- le développement de l'informatique et son
ges sociaux : aide à la décision, apprentissage, im-
impact sur l'efficacité de l'administration
putation.
- la politique d'action sociale, culturelle, sportive
et de loisirs en faveur des agents de l'Etat L'évaluation est souvent motivée par l'attente d'un
- la lutte contre les toxicomanies impact direct sur les décisions publiques. Le cas
le plus classique est celui de l'évaluation a pos-
Les résultats de ces évaluations, dont certaines
teriori de l'efficacité d'une politique en vue de dé-
sont en voie d'achèvement, seront soumis au Conseil cider en toute connaissance de cause de son arrêt,
scientifique, qui devra se prononcer sur la qualité de sa poursuite ou de sa modification. Ce schéma
des travaux effectués au titre du second avis men-
idéal est en pratique bien difficile à mettre en œu-
tionné plus haut. vre et la recherche de causalités s'effectue le plus
souvent par des moyens plus indirects. De plus, le
3) Qu'est-ce que l'évaluation ? schéma « décisionniste >» suppose implicitement que
le destinataire des résultats de l'évaluation est effec-
L'évaluation est une pratique déjà ancienne aux tivement en mesure de prendre des décisions concer-
Etats-Unis. C'est sous la forme d'expérimentations nant la politique évaluée.
sociales conçues selon un schéma de pensée rigou-
En pratique, les politiques publiques se présen-
reusement positiviste que l'évaluation a connu ses
tent, en France tout au moins, comme des ensem-
premiers développements d'importance aux Etats-
Unis dans les années 60. Cette méthode fut notam-
bles complexes en mutation permanente. La déci-
sion apparaît de plus en plus comme la « coproduc-
ment appliquée aux nouveaux programmes sociaux
tion d'un système d'acteur » (E. Monnier), au sein
(l'exemple de l'impôt négatif dans le New Jersey
duquel les rôles ne sont pas définis de manière
est bien connu). Le point de vue expérimentaliste
stricte. De plus le moment de la décision n'est pas
considère les politiques publiques comme des hypo-
thèses d'enchaînement causal entre une décision et
facilement isolable de la phase d'« implementation »,
au cours de laquelle la politique est non seulement
un résultat, hypothèses qui demandent à être tes-
« mise en vigueur », mais aussi précisée et partiel-
tées par une expérience comme n'importe quelle
lement redéfinie jusque dans ses objectifs par les
hypothèse scientifique. L'expérimentation pose de
acteurs de terrain. Dans ces conditions l'impact de
nombreux problèmes tant théoriques que pratiques,
l'évaluation est nécessairement plus complexe et
et ce type d'évaluation n'a jamais été beaucoup pra-
plus indirect. Il est difficile de dissocier son influ-
tiqué en France. M n'en reste pas moins que l'ambi-
ence sur les décisions de ses effets d'« imputation »
tion de toute évaluation est bien de promouvoir une
et d'apprentissage.
approche aussi rationnelle que possible de la déci-
sion publique grâce à une connaissance objective Précisons que l'on entend par imputation le fait
de ses effets sur la société. Mais cette dimensiond'attribuer les résultats d'une politique à des sys-
scientifique, toujours présente dans l'évaluation,tèmes
est d'action et de décision. L'imputation présente
contrebalancée par un principe d'utilité : pourcertaines
être parentés avec le contrôle. Toutefois,

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contrairement à ce dernier, elle ne s'intéresse pas
à la conformité des politiques mises en œuvre avec
les décisions prises mais à leurs effets sur la so-
ciété. En outre, elle n'a pas pour objet de déter-
miner les responsabilités de personnes morales ou
physiques mais de mettre à jour les mécanismes
organisationnels et sociaux qui aboutissent aux effets
constatés.
L'évaluation permet également de s'interroger sur
l'adéquation du comportement des acteurs aux ob-
jectifs de la politique et, surtout lorsque ceux-ci
sont mal définis, aux problèmes ou situations qu'elle
est censée prendre en charge. C'est de cette confron-
tation que peut résulter un effet d'apprentissage et quête sur le coût et le rendement des services pu-
de mobilisation des personnels chargés de la mettre
en œuvre.
4) L'état des pratiques d'évaluation dans
l'administration française
L'évaluation des politiques publiques est large-
- Comité national d'évaluation des établisse-
ments publics à caractère scientifique, culturel ou
professionnel (CNE) ;
- Comité national d'évaluation de la recherche
(CNER) ;
- Commisssion nationale d'évaluation du RIM ;
- Comité national d'évaluation de la politique
des villes ;
- Agence nationale d'évaluation des pratiques
médicales (ANDEM) ;
- Comité d'évaluation des nouvelles qualifica-
tions.
Auxquels il faut ajouter le comité central d'en-
blics, nettement plus ancien que les précédents
(1946), et l'Office parlementaire d'évaluation des
choix technologiques dont l'activité se situe à la
marge du champ de l'évaluation des politiques pu-
bliques. Ces organismes manifestent une grande di-
versité de statuts, de missions et de modes de fonc-
tionnement :

ment répandue dans l'administration française si - diversité de statuts : l'évaluation du RMI et de

l'on en juge par l'extension et la diversité des pra-
la recherche découlent d'une loi (les organismes
tiques qui s'en réclament, mais ce développement,
eux-mêmes ont été créés par décret, alors que les
relativement récent, demeure fragile. Lorsqu'on com-
comités d'évaluation de la politique des villes et
pare la situation française à celle qui prévaut dans
des nouvelles qualifications ont été créés par sim-
d'autres pays, l'évaluation apparaît comme une acti-
ples lettres ministérielles ;
vité dont le statut se distingue mal de celui d'au-
- diversité d'objets : loi (RMI), établissements
tres activités présentes de longue date dans l'admi-
(CNE), politique (ville), programme expérimental
nistration comme les études et recherches ou le
(nouvelles qualifications), pratique professionnelle
contrôle. De plus, son rôle dans les processus déci-
spécialisée (ANDEM), voire objets de différentes
sionnels est en général mal défini. natures (CNER, Comité central d'enquête) ;
Le rapport dresse un panorama des services et - diversité de finalités : évaluation-bilan visant
organismes pratiquant l'évaluation (Comités natio- à contribuer à la redéfinition des politiques (RMI,
naux, corps d'inspection, services d'étude, etc.), et ville), évaluation-audit (CNE, CNER), évaluation for-
il s'efforce de caractériser, sous l'angle des procé- mative (ANDEM), évaluation prospective (nouvelles
dures et des méthodes mises en œuvre. Quelques qualifications) ;
constats très généraux peuvent être faits : - diversité des méthodes mises en œuvre.

a) dans la quasi totalité des administrations la c) l'évaluation se développe également à la Cour

fonction evaluative est désormais identifiée en tant
que telle. Cette reconnaissance se traduit parfois
par la création d'unités administratives spécialisées
(ministère de l'Industrie ou de l'Agriculture), isolées cotte mission, la Cour est cependant amenée à
ou rattachées à des services d'études aux attribu-
tions plus vastes (telle, par exemple la Direction
l'évaluation et de la prospective du ministère de
l'Education nationale). Les responsabilités spécifi-
ques des corps d'inspection dans ce domaine sont
en voie d'être explicitées et clarifiées dans la plu-
part des ministères. L'évaluation est de plus en
plus considérée comme une mission inhérente à la
responsabilité de gestionnaire de fonds publics ;
b) plusieurs commissions ou comités nationaux
d'évaluation indépendants des administrations ont
été créées depuis le début des années 1980 :
des comptes. La mission principale de la Cour est
le contrôle de conformité a posteriori de l'emploi
des fonds publics. Dans le prolongement naturel de
émettre des jugements qui vont au-delà du contrôle
etdequi portent sur l'efficacité ou la cohérence des
actions publiques. Le rapport annuel de la Cour
comporte ainsi des éléments qui relèvent directe-
ment de l'évaluation de programme (cf. annexe...).
La Cour réfléchit actuellement aux conditions du
développement de l'évaluation en son sein, et no-
tamment aux règles techniques et déontologiques
qui permettront de différencier plus nettement
contrôle et évaluation.
Dans le cadre de ce premier rapport, le CSE n'a
pas eu l'ambition de procéder à une analyse critique

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de ces différentes pratiques. Il envisage pour les
années suivantes de faire procéder à de véritables
« méta-évaluations », études lourdes appuyées sur
des critères d'analyse détaillés portant sur les mé-
thodes, dispositifs et intégration de l'évaluation dans
les mécanismes décisionnels. Au vu des observa-
tions partielles auxquelles ont pu procéder ses (enquêtes,
porteurs, et également des dossiers soumis pour
examen dans le cadre de la procédure interministé-
rielle, le Conseil formule néanmoins quelques re-
marques à caractère général :
- le fait que l'évaluation se soit développée
comme un prolongement de pratiques anciennement
instituées comme le contrôle ou les études-recher-
ches, et l'absence de référence commune permet-
tant d'en circonscrire les objectifs et les méthodes, mations ou de points de vue légitimes sur la politi-
a conduit à une grande diversité de pratiques dont
certaines ne méritent pas le qualificatif d'évalua-
tion ;
- la nécessité d'un pluralisme des modes de
connaissance, d'un enrichissement réciproque des
approches issues des sciences sociales et du savoir- réponses aux questions posées par le projet d'éva-
faire des corps de contrôle, sans oublier l'apport
des société d'audit et de conseil, est de mieux en
mieux perçue. La collaboration entre ces différents
pôles de compétence se heurte cependant à des obs-
tacles pratiques, tels que l'hétérogénéité des tempo-
ralités propres à chaque type d'approche : le temps
des inspecteurs se compte en semaine, celui des
chercheurs en mois ;
- la cohérence globale de la démarche d'évalua-
tion au regard des objectifs du commanditaire est
en général peu explicite. L'étape de la réflexion
préalable sur le projet fait trop souvent défaut, ce
qui explique la fréquente frustration des commandi-
taires et la faible valorisation des résultats.
5) Outils et méthodes de revaluation
A la lumière de ces constats et de l'expérience
des pays étrangers, le Conseil a élaboré un cer-
tain nombre de recommandations qui lui paraissent
de nature à améliorer la qualité et l'utilité sociale pertinentes ;
des évaluations.
Le rapport distingue deux niveaux au sein des
méthodes :
a) le niveau du contexte institutionnel et de la
démarche générale, qui se traduisent notamment
dans la structure du projet d'évaluation et dans la
composition et le rôle impartis à l'instance d'éva-
luation ;
b) le niveau des outils d'investigation, des indi-
cateurs et des modèles explicatifs.
Le projet d'évaluation doit comporter, notamment,
une définition précise de la politique à évaluer, une
liste des questions auxquelles l'évaluation cherche
à répondre, un diagnostic préalable des problèmes
que pose la politique à évaluer ainsi que les diffé-
rentes hypothèses a priori formulées par le comman-
ditaire. Du point de vue des méthodes et outils, le
projet doit s'efforcer de mettre le plus précisément
possible en rapport les investigations envisagées
rap- monographies), les informations et indi-
cateurs qu'elles visent à produire, les modèles ex-
plicatifs utilisés et le questionnement évaluatif. Le
projet doit également décrire le rôle des différents
acteurs de l'évaluation : commanditaire, responsables
de la politique à évaluer, acteurs, experts, instance
d'évaluation.
L'instance d'évaluation est un groupe constitué
de personnes, porteuses à différents titres d'infor-
que à évaluer : responsables administratifs, experts,
acteurs de terrain. Elle est chargée par le comman-
ditaire de piloter les différentes études et recherches
entreprises dans le cadre de l'évaluation, d'intégrer
et d'interpréter leurs résultats, et de formuler les
luation.
6) Les conditions institutionnelles et politiques
du développement de revaluation
Compte tenu des rapports entre les outils, les
conditions institutionnelles et les finalités des prati-
ques d'évaluation, le Conseil scientifique a consi-
déré qu'il lui appartenait de donner son avis sur
les conditions générales de leur développement au
sein de l'administration :
- l'évaluation doit s'intégrer dans une démarche
globale de rationalisation et de recherche d'une
plus grande transparence de la gestion de l'Etat. Elle
est indissociable d'une approche plus pragmatique
de l'action publique. Les décideurs doivent se pré-
occuper des processus concrets de mise en œuvre
des politiques. La préparation des décisions budgé-
taires doit s'appuyer sur une démarche systémati-
que d'étude et de mobilisation des informations
- les conditions d'émergence de la demande d'é-
valuation sont essentielles. On peut penser que
l'évaluation ne jouera pleinement son rôle dans la
régulation du fonctionnement de l'Etat et dans l'ani-
mation de la vie démocratique que lorsque les ac-
teurs extérieurs à l'exécutif (le Parlement notam-
ment) procéderont eux-mêmes à des évaluations ou
exigeront de l'administration davantage d'informa-
tions sur les résultats de son action. Dans l'immé-
diat, le choix des actions et politiques qu'il convien-
drait d'évaluer devrait faire l'objet d'une réflexion
et d'une concertation plus poussée au sein de l'Etat.
B. P.

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