Recherches et Prévisions

Les indicateurs de gestion comme construction sociale : l'exemple

des CAF
Valérie Boussard

Résumé
Une analyse du système d'évaluation de la performance des caisses d'Allocations familiales (CAF) montre que, malgré la
richesse des propositions théoriques des chercheurs et consultants, on assiste souvent à une inertie du système de gestion et
de ses indicateurs. Selon l'hypothèse que les systèmes d'indicateurs de performance sont autant des construits techniques que
des construits sociaux, il est alors possible de démonter le mécanisme générant cette inertie. Dans le cas de deux CAF
observées, le système d'évaluation de la performance se focalise sur une seule mesure, celle de la production, alors que
d'autres indicateurs seraient plus pertinents. Pourtant, plusieurs logiques d'acteurs conduisent à renouveler l'utilisation de
l'indicateur de production car il permet à la fois de stabiliser des jeux stratégiques et de maintenir des identités collectives. Cette
construction sociale des indicateurs de gestion permet d'envisager sous un autre jour la difficile percée, au sein des CAF, d'un
débat réel pour construire la notion de qualité.

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Boussard Valérie. Les indicateurs de gestion comme construction sociale : l'exemple des CAF. In: Recherches et Prévisions,
n°54, décembre 1998. Le service public CAF : du social au politique. pp. 51-61;

doi : https://doi.org/10.3406/caf.1998.1834

https://www.persee.fr/doc/caf_1149-1590_1998_num_54_1_1834

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 Les indicateurs de gestion comme

construction sociale : l'exemple des CAF

Valérie Boussard

Une analyse du système d'évaluation de laperformance des caisses d'Allocations

familiales (CAF) montre que, malgré la richesse des propositions théoriques des
chercheurs et consultants, on assiste souvent à une inertie du système de gestion
et de ses indicateurs. Selon l'hypothèse que les systèmes d'indicateurs de
performance sont autant des construits techniques que des construits sociaux, il
est alors possible de démonter le mécanisme générant cette inertie. Dans le cas
de deux CAF observées, le système d'évaluation de la performance se focalise sur
une seule mesure, celle de la production, alors que d'autres indicateurs seraient
plus pertinents. Pourtant, plusieurs logiques d'acteurs conduisent à renouveler
l'utilisation de l'indicateur de production car il permet à la fois de stabiliser des
jeux stratégiques et de maintenir des identités collectives. Cette construction
sociale des indicateurs de gestion permet d'envisager sous un autre jour la
difficile percée, au sein des CAF, d'un débat réel pour construire la notion de
qualité.

es démarches entreprises par les Notre recherche a pris pour parti de

caisses d'Allocations familiales
(CAF) (Perrien, 1995 ; Adjerad et
Gadrey, 1995) soulignent l'importance prise
ces dernières années par le souci de
mesurer et d'évaluer leur performance. Inscrites
dans des processus plus vastes de réflexions
sur la performance des services publics
(Alecian et Aerts, 1995) comme sur la
performance de manière plus générale
(Lorino, 1993), ces démarches semblent se
poser en termes de rupture, d'innovation
ou, tout au moins, de changement. Pourtant,
la richesse de ces propositions peut-elle
être suivie d'effets dans les pratiques
* Chercheur associé d'évaluation des CAF elles-mêmes ? Ne sont-
au CERSO (Centre elles pas confrontées à une inertie des
d'études et de systèmes actuels, faisant des propositions
recherches en théoriques des chercheurs et consultants
sociologie des
organisations), université des lettres mortes et, au mieux, un débat
Paris IX. de salon ?
renverser la logique habituelle : plutôt que de
réfléchir sur le possible en matière
d'évaluation de la performance, nous avons
travaillé à comprendre le « pourquoi » du
présent. Pour cela, nous nous sommes
interrogés sur les indicateurs de
performance eux-mêmes. En effet, les
propositions de réforme des systèmes de mesure
de la performance font une hypothèse forte
sur ces derniers : ils sont considérés comme
des outils techniques, des instruments de
mesure, neutres, objectifs et rationnels. Or,
ne peut-on pas voir en eux une deuxième
dimension, rendant mieux compte de leur
rôle effectif dans les organisations ? Ne
portent-ils pas en eux les traces de pouvoir
(Crozier, 1972 ; Pavé, 1989 ; Alter, 1985,
1991), de domination (Jamous et Grémion,
1978 ; Pages et alii., 1979), de conventions
(Thévenot, 1985), d'usage symbolique

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 (March, 1991) ou de supports cognitifs
(Bloomfïeld et Vurdubakis, 1997 ; Moisdon,
1997) ? En d'autres termes, les indicateurs
de performance ne sont-ils pas autant qu'un
objet technique, le résultat et l'enjeu de
pratiques sociales?
Un volume d'indicateurs
important
Appliquée sur des terrains variés (1), cette
problématique montre que c'est un jeu
social qui construit les divers systèmes de
mesure de la performance (contrôle de
gestion, systèmes d'information,
indicateurs de gestion...) et leurs usages. Cette
proposition éclaire, du même coup,
l'existence d'habitudes de mesure de la
performance. Elle explique, notamment dans le
cas des CAF (voir encadré), l'inertie du
système d'évaluation de la performance et
les résistances passives ou actives aux
évolutions.
Les CAF produisent une grande quantité
de statistiques, à vocation de pilotage
interne (tableaux de bord divers), de bilans
internes des activités (rapport d'activité,
rapport financier), comme pour
renseigner les suivis établis par la Caisse
Déroulement de l'enquête
Les deux caisses d'Allocations familiales (CAF)
étudiées présentent des caractéristiques
distinctes.
La première, située en région parisienne, fait
partie des CAF de grande taille : près de
200 000 allocataires et 700 personnes employées,
dont 450 en gestion administrative. L'autre, en
province, compte près de 70 000 allocataires
et 200 personnes employées, dont 120 en
gestion administrative.
Dans les deux CAF, le principe de la recherche
consistait à réaliser des entretiens, en prenant
un échantillon réparti sur l'intégralité de la
ligne hiérarchique du service Prestations (des
techniciens au directeur). Ces entretiens étaient
complétés d'entretiens dans les autres services
(gestion administrative comme action sociale).
Au total, plus de 60 entretiens ont été réalisés.
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tionale des allocations familiales (CNAF)
(ratio de coût global, statistiques activité,
indicateurs qualité, statistiques de gestion).
Le volume d'indicateurs suivis est donc
important. Il peut se décomposer en
fonction de leur nature : indicateurs externes
(évolution des prestations versées, données
sur la population...), indicateurs d'activité
dénombrant le nombre d'opérations
effectuées et les moyens mis en œuvre pour y
parvenir dans chaque catégorie d'activité
(traitement des dossiers, réception des
allocataires, réponse téléphonique),
indicateurs de coût de gestion de la CAF (suivis
budgétaires, coût de gestion ou ratio de
coût global), et des indicateurs qualitatifs
servant à qualifier le travail effectué ou à
vérifier le respect de certaines normes (taux
de vérification, taux de rejets, taux d'indus,
amplitude d'ouverture au téléphone et à
l'accueil...).
La production : un indicateur
actif et pregnant
Les différents entretiens non directifs menés
montrent que la grande majorité de ces
indicateurs, même s'ils font l'objet de
suivis, de tableaux de bord ou d'un classement
des CAF entre elles par la CNAF, n'orien-
Ces entretiens ont été complétés d'observations
de type ethnographique du travail des
techniciens liquidateurs.
Les résultats de chacune des recherches ont
fait l'objet d'une restitution, en vue de
discussions, aux personnes interviewées
(restitutions individuelles et collectives dans
la CAF de province, collectives uniquement
dans la CAF de la région parisienne).
Enfin, dans la CAF de province, la recherche
initiale a débouché sur une expérimentation.
Celle-ci, toujours en cours, a démarré en
janvier 1997.
En parallèle, plusieurs directeurs de CAF ont
été rencontrés (cinq directeurs de CAF en
région parisienne, et quatre directeurs de CAF
de province).
tent ni le discours ni les actions des acteurs.
Ce sont des indicateurs inertes. A l'opposé,
un indicateur imprègne particulièrement
l'organisation et semble donc réellement
actif : il s'agit de la production du service
Prestations (mesurée en terme de
production par agents ou groupe d'agents- le
rendement -, comme en terme de nombre
de dossiers restant à traiter - le stock ou
stock-retard) (2).
Souvent devenue catégorie et valeur
mythique, et désignée comme « Le Chiffre »,
la production est un indicateur pregnant
sur l'ensemble de la CAF : « Nous, on est
bassement matériels. On regarde la production
et le solde » (un cadre Prestations). Cette
importance de la production se ressent à
tous les niveaux hiérarchiques, et même en
dehors des services Prestations
eux-mêmes.
Résultat des pratiques sociales
Ce constat d'un seul indicateur pregnant
pour une organisation n'est pas
surprenant, ni spécifique aux CAF. Nous l'avons
fait pour les trois autres entreprises
observées (3). Il importe alors de comprendre
comment l'organisation a cristallisé sa
mesure et donc sa représentation de la
performance autour de cet indicateur,
plutôt que sur tous les autres indicateurs
disponibles (ou envisageables). Nous
pouvons faire un parallèle entre les indicateurs
et les règles ou les normes d'une
organisation : de la même manière, ils définissent
ce qui est légitime, ce qui est permis
(atteindre l'indicateur), ce qui est déviant, ce
qui doit être sanctionné...
L'hypothèse est de considérer les
indicateurs au même titre qu'un ensemble de
règles, comme une construction sociale,
c'est-à-dire le résultat des pratiques
sociales des acteurs.
La définition de la norme, et parallèlement
de la déviance, est vue comme construite
par le jeu des acteurs. Elle dépend de
l'ordre social qu'ils mettent en place ou
reproduisent, et ne peut dès lors être vue comme
une réponse à une nécessité pratique,
naturelle et immanente. Cette démarche
suppose d'analyser la construction sociale
des indicateurs, et notamment dans le cas
des CAF, la construction de la prégnance
de l'indicateur de stock.
Le stock-retard, une incertitude
majeure dans une CAF ?
Christian Perrien (1995) considère que le
stock-retard est l'incertitude majeure du
fonctionnement des CAF. Si nous pensons
qu'effectivement le retard de traitement des
dossiers est une zone d'incertitude au sens
défini par l'analyse stratégique (4), celle-ci
n'est pas une donnée objective et naturelle.
Ce sont les acteurs qui, par leurs jeux, en
ont fait une incertitude majeure.
Dire que le retard est une incertitude
naturelle et objective dans une CAF signifie
que le retard du service Prestations est le
facteur clef du fonctionnement de la CAF,
facteur qu'il est donc primordial de
contrôler. Cette affirmation n'est que
partiellement valable. L'argument soutenu est que
tout retard engendre un retard
supplémentaire car les allocataires vont écrire plus,
et téléphoner plus. D'où un allongement
des files d'attente, une augmentation des
communications téléphoniques et un
accroissement des arrivées de courrier. En
conséquence, le stock-retard rentrera dans
une spirale infernale, avec possibilités de
dossiers non traités dans les temps et donc
d'allocations non versées. L'argument « on
ne peut pas se permettre de prendre du retard
dans le paiement » est fréquemment employé,
pour des raisons d'ailleurs diverses
(obligation morale, détresse accrue des
allocataires, plainte du préfet...). Or, si les
conséquences paraissent bien réelles, est-
ce le retard des prestations qui en est la
cause unique ?
Quand le service se bat pour gagner un jour
ou deux de retard (« être à moins de
deux jours »), les services suivants dans la
chaîne de production peuvent avoir d'une
à trois semaines (selon les CAF et les
périodes) de délai moyen de traitement. En
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 conséquence, le retard pris par le service
Prestations devient en fait marginal et ne
doit donc logiquement pas être le point de
déclenchement de la spirale infernale.
Cependant, le délai moyen de traitement
(sauf exception dans certaines CAF, et de
manière récente) n'est pas mesuré dans
l'organisation.
La spirale infernale du retard peut être
générée par d'autres facteurs comme, par
exemple, des erreurs sur les imprimés
automatisés ou une mauvaise qualité de
réponse téléphonique. Comme nous l'avons
vu, ces indicateurs de processus sont très
peu prégnants voire inexistants. Enfin, la
spirale du retard ne devient réellement
infernale qu'à partir du moment où les
CAF, ouvertes sur les allocataires, les
laissent s'exprimer et revendiquer. Or, cette
ouverture maximale des CAF est un
phénomène récent, alors que le retard,
affiché comme incertitude majeure, est un
phénomène très ancien dans les CAF : le
stock-retard ou la production ont longtemps
été leurs seuls indicateurs.
Un phénomène très ancien
Ainsi, le retard n'est devenu zone
d'incertitude que par construction, alors même
que d'autres incertitudes auraient pu
s'imposer (retard global, taux de rejet...).
L'analyse montre, en fait, que l'utilisation de
l'indicateur de stock ou de production,
instrumentant la zone d'incertitude du
retard, s'est imposée comme permettant de
supprimer deux zones d'incertitude plus
naturelles, mais agissant au profit d'autres
acteurs de la CAF. Elle montre également
que, contrairement à l'opinion courante, les
CAF ne suivent pas l'indicateur de stock
uniquement pour répondre à une demande
de la CNAF. Il apparaît même que les CAF
ont intériorisé ce critère de performance au
point de la faire fonctionner
indépendamment des contraintes externes, qu'elles
proviennent des instances supérieures ou
de leur propre environnement.
En raison de ses caractéristiques de
service (5), le travail de liquidation des
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tions familiales ne crée pas un objet
tangible qui puisse être évalué. Il est ainsi
impossible de contrôler complètement le
travail des techniciens liquidateurs, sauf à
vérifier l'intégralité des dossiers traités. En
outre, même ce contrôle sur pièces ne permet
pas de rendre compte des décisions prises
par un technicien (accorder de l'importance
à un dossier ou au contraire le négliger).
De même, toute la partie relationnelle du
travail (communication avec les allocataires
et entre collègues) échappe à toute maîtrise,
car le technicien est seul juge de la nature
de la réponse à fournir, du temps à y passer,
du ton à adopter...
La qualité,
alibi des techniciens
Les techniciens ont donc théoriquement
une très grande autonomie de travail,
résidant dans l'impossibilité de contrôler et
d'évaluer totalement leurs actions (résultat
et pertinence). Ce flou sur le travail est une
zone d'incertitude à l'avantage des
techniciens, qui peuvent toujours justifier leur
travail en fonction de critères subjectifs
difficilement vérifiables. C'est l'utilisation par
les techniciens de la fameuse expression
« Oui, mais moi je fais de la qualité », qualité
dont finalement personne n'est à même de
juger, hormis le technicien lui-même. Avec
cet alibi ou prétexte de la qualité, les
techniciens limitent considérablement le
pouvoir de l'encadrement et de la direction.
Instaurer l'indicateur de stock revient à
inverser ce rapport de force. La production
(ou quantité) est un élément parfaitement
maîtrisable et évaluable, en même temps
qu'elle supprime toute la zone
d'incertitude que contrôlent les techniciens. La
pression sur les rendements, en instaurant
des normes de production, rend illégitime
toute justification sur des critères
qualitatifs. C'est donc un indicateur qui permet de
contrôler la force de travail. Si être à jour
est une preuve que la CAF est bien tenue,
c'est avant tout parce que l'autonomie des
techniciens y est limitée.
Parallèlement, le discours sur la qualité
n'est pas évacué, mais réintégré car l'idée
est entretenue que «faire de la quantité, c'est
faire de la qualité ». Autour de l'indicateur
de stock se développe une certaine
représentation du service public. La notion de
performance du service public est associée
à la rapidité de traitement des prestations.
Elle est justifiée par l'idée que les allocataires,
de plus en plus précarisés, dépendent
financièrement de manière croissante de la
CAF, et que tout temps d'attente est
moralement insupportable.
Si l'on en croit les résultats d'une recherche
menée par Vincent Dubois (6), cet
argument peut trouver ses limites. Il semblerait
que plus les allocataires sont précarisés et
moins leurs contacts avec la CAF ont des
objectifs administratifs, au profit de
demandes de conseils en tous genres et
marques de sollicitude. La théorie de la
rapidité de traitement semblerait donc sur
ce point présumer des besoins des
allocataires. En outre, alors que le stock
mesure une rapidité de production, il n'est
pas centré sur l'antériorité des dossiers, plus
à même, elle, de vérifier la rapidité de
paiement et de ne pas créer d'injustices (7).
Néanmoins, la représentation de la
performance du service public selon sa capacité
de production, même si elle est partielle et
limitée, est amplement utilisée. Elle justifie
le recours à des indicateurs de stock et de
cette manière dissimule, aux yeux des
techniciens, une raison essentielle de leur
utilisation : la nécessité pour l'encadrement de
s'assurer du contrôle de la main-d'oeuvre.
Les vérificateurs,
des acteurs « forts »
L'explication que nous venons d'avancer
ne peut, à elle seule, expliquer la prégnance
de l'indicateur de stock. C'est parce qu'elle
est relayée par d'autres processus, plus
originaux et peut-être même plus
pernicieux, que cette prégnance peut s'expliquer.
Les comportements des cadres de
proximité et des techniciens renforcent, pour
d'autres raisons, mais aux effets similaires,
l'intérêt accordé à l'indicateur de stock.
Toujours en reprenant les conditions
théoriques de fonctionnement d'une CAF, il
devient évident que les acteurs du service
Vérification sont des acteurs forts car, selon
la formule de Michel Crozier «
L'information, c'est du pouvoir », ils disposent d'un
pouvoir important. Ils sont chargés de
vérifier la conformité légale d'un certain
pourcentage de dossiers traités par les
techniciens du service prestations. Ils maîtrisent
ainsi une zone d'incertitude cruciale : celle
de pouvoir dire la qualité du travail du
service prestations, de connaître les bons
et les mauvais techniciens...
« Des empêcheurs de
tourner en rond »
Cependant, ces informations, si l'on
observe le fonctionnement réel, ne
constituent pas une source de pouvoir.
L'utilisation de l'indicateur de stock et la pression
perpétuelle qu'il exerce suppriment toute
possibilité de légitimité des informations
détenues par les vérificateurs. Payer juste,
c'est perdre du temps. Les techniciens
essaient ainsi de faire comprendre aux
vérificateurs de ne pas trop s'acharner sur
des détails, ce qui pour eux retarde le
travail (8). Les vérificateurs ne peuvent pas
porter de jugement sur les techniciens, au
vu des taux de rejet, car seul le critère de
production est admis. La représentation
quantitative de la performance est
entretenue par les techniciens ou l'encadrement
du service prestations auprès des
vérificateurs. Ces derniers se voient alors comme
des « empêcheurs de tourner en rond »,
des « tatillons », « des gens non
productifs », et autres expressions dévalorisant
leur travail et son importance dans la
performance attendue de la CAF.
L'indicateur de stock, en instaurant une
représentation légitime de la performance,
met hors norme certains discours ou
comportements, inversant finalement le
rapport de pouvoir initial. Cependant, il
facilite alors l'utilisation qui en est faite par les
directions, comme contrôle du travail. C'est
d'ailleurs un fait remarqué par les agents
de direction, qui se servent d'autant plus
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 facilement du stock comme outil de contrôle
que c'est un outil qui fonctionne seul et
sans intervention de leur part.
L'importance donnée à cet indicateur, pour des
raisons stratégiques, par les agents eux-
mêmes, contribue à asseoir sa capacité de
contrôle, qui est l'objectif stratégique des
directions.
Au travers des relations entre services
Prestations et Vérification, apparaît la
prédominance d'une représentation de
l'activité d'une CAF et de sa performance. Or,
à travers cette représentation de l'activité,
c'est une identité collective qui s'exprime,
celle d'un service producteur. Les
techniciens se voient comme ceux qui produisent,
ceux qui font le chiffre. Ils se disent être
le grand service d'une CAF, le cœur, le
poumon, le premier maillon indispensable,
le service qui justifie l'existence de toute la
CAF. Cette identité s'oppose de cette
manière aux autres agents. Seule, la capacité
de production semble être reconnue comme
légitime. Les activités fonctionnelles ou
support de l'activité de production sont
dévalorisées, comme on l'a vu pour le service
Vérification. Il en est de même pour la
branche Action sociale : puisque les agents
sociaux ne produisent pas, alors que font-
ils ? à quoi servent-ils ? Le travail social ou
relationnel n'est pas considéré comme
primordial, mais annexe par les agents
liquidateurs.
La recherche d'une
reconnaissance collective
Ainsi, l'identité de producteurs permet
d'assurer une valorisation du groupe des
techniciens liquidateurs. L'indicateur de
stock joue un rôle dans cette recherche de
reconnaissance collective : il concrétise, il
rend visible l'importance de la production.
Il instrumente une notion qui, autrement,
à l'instar de la qualité ou du relationnel,
serait vide. Ainsi, l'indicateur de stock est
une manière de cristalliser de façon simple,
sans avoir recours à un discours complexe,
l'identité du service. Il pourrait être
considéré comme un étendard. Cet étendard est
d'autant plus puissant que les agents
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RECHERCHES ET PREVISIONS N° 54 ■ 1998
sentent l'extrême préoccupation des
directions à l'égard de l'indicateur de stock. Il
leur est ainsi aisé de convaincre de la
légitimité, pour l'ensemble de la CAF, de la
norme production, puisque tant les
directions, les instances nationales (CNAF,
préfets, médias...) que les allocataires y portent
un intérêt poussé (9).
L'identité de producteur, si elle sert
d'appui à une valorisation externe au groupe,
fournit également des normes en interne.
La valorisation à l'intérieur du groupe est
assurée par la performance en terme de
production, alors que les agents arguant de
leur qualité de travail ou de leurs qualités
relationnelles sont considérés comme des
inactifs qui se trouvent un prétexte. Les
déroulements de carrière, quant à eux,
renforcent officiellement cette hiérarchie car
les cadres sont d'anciens « meilleurs »
techniciens sur le critère de la production.
Mesurer la performance sous-
tend des rapports de forces
La conjonction de plusieurs jeux d'acteurs,
stratégiques ou identitaires, confère à
donner à l'indicateur de stock une forte pré-
gnance. Cependant, celle-ci ne repose pas
sur sonutilité technique de mesure ou
d'évaluation. C'estessentiellementparce que
l'indicateur de stock fonde les règles du jeu
social, permettant à certains acteurs d'y
trouver un avantage, qu'il perdure. En
définissant un système de normes, il définit
aussi les discours et les actions légitimes :
il distribue ainsi aux acteurs des ressources
et des opportunités de s'en servir, mais de
manière inégalitaire. Construit socialement,
le système de mesure de la performance
n'est donc pas neutre, mais sous-tend des
rapports de forces.
Cependant, il ne faut pas voir dans les
systèmes d'indicateurs un ensemble figé et
des rapports de forces stables, définis une
fois pour toutes. A l'inverse, les
perpétuel es discussions entre agents sur la manière
de définir l'activité tant des CAF que des
agents montrent que les représentations de
la performance sont sans cesse remises en
jeu par les acteurs qui n'y trouvent pas
d'intérêt. Ainsi, préserver l'importance de
l'indicateur de stock nécessite un travail
quotidien, tant des agents de direction, des
cadres, que des techniciens du service
Prestations. Derrière cet accord apparent
autour de la production pointent des
représentations divergentes qui le menacent. Il
existe donc toute une part d'activités des
agents cherchant, pour les uns, à rendre
légitimes de nouvelles représentations de
la performance, pour les autres, à les rendre
illégitimes.
De nouvelles expériences
de travail
Si ces divergences se trouvent
traditionnellement dans les services évincés par le
système actuel (Action sociale, Agence
comptable), elles sont tout autant présentes
à l'intérieur même du service Prestations
et démasquent un véritable tiraillement de
l'identité collective. Des observations de
groupes de techniciens, rejoignant certains
constats (10), mettent en évidence une
transformation des représentations du travail et
de la mission de service public, en raison
des nouvelles expériences de travail liées
aux relations accrues des agents avec les
allocataires. Ces relations, parce qu'elles
font appel prioritairement à la dimension
de civilité de la relation de service (Goffman,
1968), déstabilisent les techniciens qui ne
peuvent plus répondre uniquement sur un
mode technique ou légal. Ils ont donc à
gérer la satisfaction de l'allocataire, au sens
d'optimisation de la relation et du service
apporté. « Les gens ont besoin d'écoute, d'être
entendus, même si on ne peut pas régler leurs
problèmes... On écoute, on prend le temps. Leurs
exigences s'atténuent. Notre rôle, c'est
d'écouter. Ce n 'est pas une question financière. Ils ne
se sentent pas entendus. Ils sont dans des
situations de détresse, ils sont paumés » (un
technicien). Les techniciens sont d'autant plus
vulnérables à la parole des allocataires que
ces derniers peuvent être agressifs,
charmeurs, sympathiques, en détresse...
Cette nouvelle expérience de travail est en
contradiction avec les normes et valeurs de
l'identité collective de production, où
justement « faire du social » n'assure pas de
reconnaissance. On assiste alors à une
recomposition de l'identité individuelle des
techniciens, sans que pour l'instant
apparaisse une nouvelle identité collective.
Entre production
et activité relationnelle
Certains techniciens continuent à défendre
l'identité de production et restent, pour
garder de bons rendements, peu sensibles
aux discours des allocataires. La
dimension technique et contractuelle de la
relation de service (Goffman, 1968) est donc
privilégiée. Leur identité individuelle reste
en adéquation avec l'identité collective du
groupe dont ils font partie.
A l'inverse, d'autres techniciens basculent
complètement dans une activité
relationnelle, une démarche qualifiée de « qualité ».
Ils se sentent très proches d'une activité
sociale et s'assimilent volontiers à des agents
de cette branche sans en ressentir une
quelconque menace pour leur propre
reconnaissance. Ils rejettent la pertinence de
l'évaluation officielle sur le rendement. Leur
identité individuelle est donc en
opposition avec l'identité collective du groupe
portée par les indicateurs de stock. Ils
s'excluent d'ailleurs eux-mêmes du groupe des
autres techniciens comme en témoigne
l'utilisation du « eux » pour désigner le groupe,
en lieu et place du « nous » habituel.
Enfin, la grande majorité des techniciens
est dans une situation contradictoire. Ils ne
développent pas de représentation du
travail cohérente. Ils se reconnaissent dans le
rôle de producteur : la production est une
forme de l'aide aux allocataires et assure
la reconnaissance par les collègues,
l'encadrement et le reste de l'organisation.
Cependant, elle est aussi un obstacle à la
réalisation d'autres facettes du travail. Le
rendement se fait au détriment d'autres
activités considérées comme tout autant
fondamentales : prendre le temps de
renseigner un allocataire, prendre du temps
pour traiter un dossier non prioritaire pour
57
RECHERCHES ET PREVISIONS N° 54 - 1998
 le rendement, mais urgent pour
l'allocataire, renseigner un collègue...
Contrairement aux techniciens «
relationnels », l'aspect relationnel du travail ne
prend pas de force suffisamment claire et
sûre pour ne pas craindre la perte de
reconnaissance immédiate qu'il entraîne. Par
défaut, les techniciens calquent leur
identité individuelle sur l'identité collective,
même si celle-ci n'assure plus toujours la
mise en cohérence des expériences
individuelles. L'indicateur de production, comme
porteur de cette identité, reste donc
pregnant. Il n'existe pas d'autre identité
collective, structurée autour d'expériences de
travail différentes, capables de rendre cet
indicateur illégitime. Les discours des
techniciens, même axés sur le rendement, font
état des difficultés à oublier les autres
dimensions du travail. On peut également
constater certaines « poches », constituées
de quelques techniciens, défendant une
autre vision de la performance. Cependant,
ces représentations restent individuelles ou
locales et n'arrivent pas à s'imposer comme
une nouvelle norme.
La qualité, un mot creux, tabou
Réalisée au niveau des techniciens, cette
analyse peut être renouvelée au niveau des
cadres ou agents de direction. Certains
cadres ou directeurs défendent une autre
conception de l'évaluation des CAF, mais
rendre cette conception légitime nécessite
des efforts sans cesse renouvelés pour la
justifier, sans risquer la dévalorisation par
rapport aux collègues. L'a priori est
tellement puissant, qu'il aboutit à subordonner
toute démarche qualitative d'une CAF à sa
performance en production :« Ilfaut d'abord
avoir des stocks faibles pour commencer des
actions envers la qualité ». L'idée de qualité,
vue comme le prétexte de ceux qui
n'arrivent pas à faire du rendement, finit par
devenir négative, sans que cette dernière
soit finalement définie. En bref, la qualité
est un mot creux et quasiment tabou,
empêchant une réflexion approfondie sur
ce qu'elle est vraiment. Assimilée au travail
relationnel, elle est dévalorisée. Elle
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vient alors un concept tabou que peu osent
ou peuvent réellement aborder. Ce
phénomène empêche les réflexions sur
d'autres types de qualité, comme la qualité
des processus de travail par exemple.
Ces constats d'un indicateur de performance
enraciné dans le jeu social des CAF a
l'avantage d'éclairer les éléments qui font tenir
le système. Mais dès lors, comment le faire
évoluer vers les pratiques d'évaluation
mieux à même de saisir la spécificité du
service, et de comprendre comment est
produite la performance de ces
organismes?
Une expérimentation sur le
thème de la performance
Pour tenter de résoudre cette question, une
expérimentation spécifique a eu lieu à la
CAF de Beauvais, à la demande du
directeur. Plutôt que de mettre en place
directement de nouveaux indicateurs venus de
la direction, le projet s'est orienté vers une
consultation des agents de la CAF sur le
thème de la performance. Trois groupes de
travail ont été constitués, et se sont réunis
quatre fois à un mois d'intervalle. Ils étaient
chargés de définir ce qu'ils entendaient par
performance, par quels processus ils
pensaient atteindre celle-ci (11) et comment
mesurer ces derniers. L'objectif de ces
groupes était de confirmer les résultats obtenus
lors des entretiens individuels, afin que
puissent s'exprimer librement les
définitions divergentes de la performance,
définitions dont on a vu qu'elles ne pouvaient
en situation réelle être officialisées. Les
conditions dans lesquelles étaient mis les
agents des groupes de travail leur
permettaient, à l'inverse de la situation réelle, de
ne pas craindre d'exprimer une conception
hors norme.
Au terme des quatre séances (juin 1997), les
trois groupes ont élaboré un projet qui
consistait à créer une plate-forme de
réponse téléphonique, à l'extérieur du
bureau des techniciens, pour supprimer les
diverses nuisances dues au devoir de
réponse téléphonique. Le temps et le confort
de travail dégagé serait ainsi utilisé pour
adopter une démarche qualitative, définie
comme « traiter les dossiers à fond et
complètement (plutôt que de manière parcellaire), se
tenir à jour sur les suivis législatifs, relancer
plus régulièrement les dossiers en instance, écrire
des libellés informatiques compréhensibles par
d'autres techniciens ». La notion de
performance au rendement était quant à elle
vivement critiquée.
Acceptant ce projet, la direction a souhaité
qu'une réflexion soit menée pour lui faire
des propositions plus complètes, en terme
d'organisation, comme en terme
d'indicateurs de performance à suivre, pour créer
un groupe expérimental. Ce dernier, de
petite taille (8 techniciens sur 40), serait
testé sur trois mois, avec une « franchise »
sur les stocks, c'est-à-dire une absence de
pression sur le rendement pendant ces
trois mois. Cette expérimentation devait
permettre de vérifier si la démarche
« qualité » était, comme le prétendaient les
techniciens, elle aussi une source de
performance.
« Faire des dossiers »
reste la priorité
Le groupe expérimental a démarré en
janvier 1998, pour une période de trois mois,
après recherche d'un groupe volontaire pour
accepter ces conditions. En terme de
fonctionnement technique, les résultats
semblent tout à fait satisfaisants (12) et les
techniciens apprécient particulièrement les
nouvelles conditions de confort de travail.
Néanmoins, l'indicateur de stock conserve
sa force de rappel. Alors que les cadres ne
distribuaient plus dans ce groupe le tableau
de classement des groupes en fonction de
leurs stocks, le groupe a demandé à en être
à nouveau destinataire. En outre, alors que
la permission était donnée de pouvoir
baisser le rendement, le groupe ne l'a jamais
utilisée. Les stocks sont restés à des niveaux
très corrects, les techniciens voulant «
prouver aux autres » ce qu'ils étaient capables
de faire. Ils n'ont donc pasréellement dégagé
du temps pour inverser leur mode
d'approche des dossiers.
La priorité reste toujours de « faire des
dossiers ». Il semblerait qu'en fait la
majorité du groupe soit constituée de
techniciens axés sur le rendement. Le seul
technicien réellement convaincu de la démarche
qualitative, ayant des résultats en
rendement moyen, n'a pas la légitimité
nécessaire, ni dans le groupe ni auprès des cadres,
pour inverser la norme. L'encadrement de
proximité n'a pas non plus officieusement
(dans ses discours, et ses comportements
informels) supprimé l'importance
accordée aux stocks. Cependant, avec le temps,
il semblerait que des normes de qualité
puissent s'installer : la qualité des libellés
est ainsi devenue une priorité (13), une
norme que le groupe expérimental
aimerait faire adopter aux autres groupes. Le
groupe attend également le bilan fait par
la direction, pour vérifier si, effectivement,
les critères de qualité mis en avant par les
techniciens (baisse des taux de rejet,
meilleure satisfaction des allocataires - taux
obtenu par sondage) sont pris en compte
par la direction ou si, conformément au
passé, seul le niveau des stocks fera sonner
les alarmes.
Les indicateurs abritent
des logiques sociales
On le voit donc, les différents éléments du
jeu social sont imbriqués : les techniciens
peuvent trouver des voies, au travers
d'expériences de travail différentes et de leur
valorisation, pour créer de nouvelles
valeurs et normes de travail. Cependant,
l'émergence de cette nouvelle
représentation suppose qu'elle prenne appui sur des
acteurs de l'organisation qui pourront la
rendre légitime. Mais cette quête de
légitimité n'est pas simple et nécessite que
d'autres « étendards » soient utilisés, que
de nouveaux indicateurs puissent la
rendre visible. Or, dans les CAF, l'équilibre du
système autour de l'indicateur de stock est
tellement parfait que cette dynamique est,
d'une part, longue à mettre en place et,
d'autre part, difficilement maîtrisable. Les
indicateurs de performance ne sont donc
pas neutres : ils abritent des logiques
sociales. Nous pourrions dire que les indica-
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 teurs sont « enrôlés », dans le sens où les
acteurs s'en emparent pour leur faire jouer
des rôles qui n'étaient pas prévus. Dans le
cas des CAF, ils se retrouvent à dire une
norme, une règle sur le fonctionnement de
l'organisation, autorisant ainsi certains
acteurs à en tirer profit. Nous pouvons en
tirer deux conclusions. D'une part, il faut
remettre à sa juste place toutes les
définitions, quelles qu'elles soient, de la
performance. Derrière un indicateur, fût-il
d'ailleurs plus pertinent qu'un autre, il y
a des acteurs qui en jouent. D'autre part,
un indicateur de performance ne peut
fonctionner sans être enrôlé (14). Notre
hypothèse est que d'excellents indicateurs,
du point de vue de la performance, ne
peuvent devenir prégnants dans les
organisations s'ils ne sont pas enrôlés, ou s'ils sont
enrôlés par des acteurs non légitimes (ou
non dominants pour reprendre un
vocabulaire plus politique) et qui ne peuvent en
conséquence les traduire en norme. Le
constat est sévère, car si un indicateur
pertinent techniquement devient pregnant,
c'est qu'il a pu être enrôlé. Mais cette
pertinence sociale ne risque-t-elle pas, alors,
de dévoyer l'usage initial, et de le vider
avec le temps et les écarts progressifs de
cette pertinence technique si recherchée ?

Notes
(1 ) La recherche, menée entre 1 995 et 1997, a eu lieu dans cinq organismes : deux CAF, un secteur d'une société d'assurance,
une filiale française d'un groupe américain de service, un département d'une multinationale française. Au total,
160 entretiens ont été réalisés.
(2) A un autre niveau, celui des directeurs de CAF et de la CNAF, l'indicateur pregnant est le coût de gestion. Nous n'en
ferons pas l'analyse ici.
(3) Les indicateurs prégnants découverts sont très variés (satisfaction des utilisateurs, chiffre d'affaires ou résultat net), et
ne suivent pas nécessairement l'orthodoxie en matière de théorie des indicateurs de gestion. Celle-ci recommande
notamment d'analyser la performance autour de ses processus, c'est-à-dire de saisir de manière transversale dans
l'organisation les participations de chaque service à la production de performance. Dans cette perspective, plusieurs
services dépendant de lignes hiérarchiques différentes peuvent, en réalité, participer à un même processus (voir référence
bibliographique Lorino, 1993, par exemple).
(4) Crozier M. et Friedberg E., L'acteur et le système, Paris, Seuil, 1977.
(5) Gadrey }., Le service n'est pas un produit : quelques implications pour l'analyse économique et pour la gestion, Politiques et
Management Public, 1991, vol. 9, n° 1.
(6) Dubois V., Une institution redéfinie par ses usage(r)s ? Sur quelques pratiques du guichet dans les caisses d 'Allocations familiales,
Recherches et Prévisions, septembre 1996, n° 45.
(7) Avecla logique de performance axée sur la production, les techniciens, afin de ne pas faire baisser leur rendement,
traitent en priorité les dossiers faciles. Les dossiers plus complexes passent après puiqu'ils engendrent une charge de
travail non « rémunératrice ». Certains dossiers, parce qu'ils ne font pas partie de la catégorie surveillée (dossiers revenus
après rejet de l'agence comptable), sont volontairement négligés.
(8) Même dans un univers réglementé comme peut l'être celui de l'Agence comptable, les vérificateurs ont une marge
d'autonomie. Celle-ci est principalement due aux latitudes d'interprétation que laissent les textes légaux : souvent
plusieurs solutions peuvent être acceptables pour un même dossier, sans toutefois donner les mêmes résultats en terme
de prestations versées. Ainsi, alors que c'est le service Vérification qui est censé dire le droit, les rejets font souvent l'objet
de négociations entre vérificateurs et techniciens liquidateurs.
(9) Rappelons encore une fois que si cet intérêt est véritable, il est aussi fortement amplifié par les discours des CAF sur
elles-mêmes.
(10) Gautrat ].,Une approche sociologique des relations entre prestataires et nouveaux usagers des CAF, Recherches etPrévisions,
mars 1994, n° 35 ; Weller J.-M., Ce qu 'un téléphone peut faire, Recherches et Prévisions, décembre 1995, n° 42 ; Dubois V. et
Retour D., Les représentations des techniciens et assistantes sociales des CAF sur leur métier et son évolution, Recherches et
Prévisions, décembre 1995, n° 42.
(11) Un groupe de cadres a travaillé sur la performance de la CAF du point de vue de l'encadrement Un premier groupe
d'agents a travaillé sur la performance du point de vue des techniciens ; un deuxième groupe a travaillé sur la performance
de la CAF du point de vue de l'allocataire. Les thèmes étaient volontairement vagues pour amener les groupes à définir
eux-même la performance (performance de qui ? de quoi ? pour qui ? pour quoi ?).
(12) Notamment le niveau de réponse téléphonique n'a pas été dégradé, avec une capacité réelle en heures/hommes plus
faible.
(13) Les techniciens se sont imposé la qualité des libellés comme nécessité, afin que chaque technicien, par simple lecture
de l'écran, puisse répondre à n'importe quel allocataire.
(14) On peut voir aussi dans la notion d'enrôlement la définition qu'en donne Michel Callon (voir référence
bibliographique, 1986).

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 Références bibliographiques

Adjerad S. et Gadrey ]., Mesurer et évaluer les performances des services. La méthode du poids de l'allocataire
des CAF, Recherches et Prévisions, décembre 1995, n° 42.

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1995.

Alter N.,La bureautique dans l'entreprise. Les acteurs de Vinnovation, Paris, Les Editions ouvrières,
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Bloomfield B.-P. et Vurdubakis T., Visions ofOrganization and Organizations of vision : the Representational
Practices of Information Systems Development, Accounting, Organizations and Society, 1997, Vol.
22, n° 7.

Callon M., Eléments pour une sociologie de la traduction, L'Année sociologique, 1996, volume 36.

Crozier M., Préface, in Le pouvoir informatique dans l'entreprise, Balle C. et Peaucelle J.-L., Les
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Goffman E., Asiles. Etudes sur la condition sociale des malades mentaux, Paris, éditions de Minuit,
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Jamous H. et Gremion P., L'ordinateur au pouvoir. Essai sur les projets de rationalisation du
gouvernement et des hommes, Paris, Seuil, 1978.

Lorino P., Le contrôle de gestion stratégique : la gestion par les activités, Paris, Dunod, 1993.

March J.-G., Décisions et organisations, Paris, Les Editions d'Organisation, 1991.

Moisdon J.-C., (sous dir.), Du mode d'existence des outils de gestion. Les instruments de gestion
à l'épreuve de l'organisation, Paris, éditions Seli Arslan, 1997.

Pages M., Bonetti M., De Gaulejac V. et Descendre D., L'emprise de l'organisation, Paris, PUF,
1979.

Pavé F., L'illusion informaticienne, Paris, L'Harmattan, 1989.

Perrien C., L'instrumentation de gestion d'un service public social, Recherches et Prévisions, décembre
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Thévenot L., Les investissements déforme in Conventions économiques, PUF, 1985, Cahiers du CEE,
n°29.

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