Cours de Contentieux Administratif PDF

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Notes du cours de CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Professeur Jean-Marie MBOKO
INTRODUCTION
SECTION 1 : L’OBJET DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
Un contentieux est formé par un ensemble de procès. C’est-à-dire un ensemble de

litiges se rapportant au même objet. Dans ce sens, le contentieux administratif
peut être défini comme l’étude du litige suscité par l’action administrative et
réglée par les juridictions spécifiques selon les procédures et règles de fond
largement autonome.
Le contentieux peut être simplement entendu comme l’ensemble de litiges dont le

règlement appartient aux juridictions administratives.
Le contentieux renvoie à un ensemble de procès, de litiges, liés au comportement

des individus.
L’existence d’un contentieux administratif dans un État constitue le critère
d’effectivité.
Le juge assure la soumission des autorités même les plus hautes, au droit. On ne
peut pas imaginer l’Etat de Droit sans le contentieux administratif. Il est essentiel
dans un État de droit. A travers le contentieux on réussit à soumettre les autorités
administratives, publiques.
C’est donc un ensemble de litiges réglés par les juridictions spécifiques, spéciales,
suivant des règles de fond largement autonome (ce n’est pas seulement des règles
autonomes mais une partie concerne le droit privé ex : la responsabilité de la
puissance civile qui est du droit civil)
SECTION 2 : LA CONCEPTION ORGANIQUE DU CONTENTIEUX

ADMINISTRATIF
Le Droit positif congolais s’inspire du droit français qui donne au contentieux

administratif une définition organique. Dans cet ordre d’idées, tout procès, dont
l’administration est susceptible de faire objet devant le juge judiciaire, ne fait pas
Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

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partie du contentieux administratif. Donc, le contentieux administratif est un

procès fait à l’administration devant le juge administratif. Auparavant, le
contentieux administratif congolais était défini matériellement comme en
Belgique dans le cadre de l’unique ordre judiciaire de l’époque.
Dans ce contexte ancien, le contentieux administratif était réglé devant les
différentes sections qui existaient à l’époque. Par exemple le contentieux de
l’excès de pouvoir et le contentieux de pleine juridiction relevaient de la section
administrative de la cour suprême de justice ou de la cour d’appel selon le cas.
Autre exemple : Le contentieux de la responsabilité pour préjudice ordinaire
relevait du juge civil ; le contentieux fiscal d’assiette de la section judiciaire d’une
cour d’appel. Il y a eu évolution dans la conception du contentieux administratif
en RDC. Cette évolution est intervenue avec la constitution de 2006. Cette
constitution a créé 2 ordres de juridiction (judiciaire et administratif) alors que
sous la constitution de la 2e république et par la suite, les actes constitutionnels de
transition n’ont pas changé cette dogme on était toujours dans un seul ordre
(judiciaire). Dans le cadre de l’unique ordre judiciaire, on avait organisé des
sections (administratives et judiciaires) pour prendre en charge les différents
contentieux qui existaient. Quand c’est un acte administratif d’une autorité
provinciale et locale le juge compétent était la section administrative de la cour
d’appel compétente.
Lorsqu’il fallait réparer les dommages causés (indemnités), le juge compétent
était le juge civil (soit tribunal de paix ou TGI à l’époque)
Pour les litiges nés de l’activité de l’administration fiscale, le juge compétent était
la section judiciaire de la cour d’appel. Lorsqu’il fallait aller à un degré supérieur
c’était la cour suprême de justice.
Aujourd’hui, avec l’existence d’un ordre administratif, le contentieux

administratif ne se définit plus comme en Belgique mais comme en France (une
définition organique). Alors qu’hier fallait examiner la matière d’abord.
La définition du contentieux administratif est une définition organique (devant le

juge administratif) mais hier tout juge pouvait connaître une affaire administrative
tout dépendait de la matière.
Lorsque ce n’est pas réglé par un juge d’administratif, ce n’est pas un contentieux
administratif.

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SECTION 3 : LE DROIT DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
Dans les facultés de Droit, on associe l’expression « contentieux administratif »,

aux règles guidant la résolution d’un litige administratif. C’est ce qui exprime plus
exactement l‘intitulé « droit du contentieux administratif »
En effet, le contentieux administratif correspond au droit du contentieux

administratif. C’est-à-dire à l’ensemble des règles applicables dans le cadre d’un
procès devant le juge administratif.
Par conséquent, le contentieux administratif ne s’intéresse pas aux procédures non
juridictionnelles de règlement et litige administratif. Par exemple : N’entrent pas
dans le contentieux administratif, l’arbitrage, la transaction, le recours
administratif et la médiation non juridictionnelle. Commentaire : dans cette
section on peut souligner principalement 2 choses : les expressions contentieux
administratif et droit du contentieux administratif peuvent être considérer comme
synonyme pour les juristes. Parce que dans les facultés de droit, contentieux
administratif n’est pas seulement ensemble des litiges réglés par le juge
administratif mais également les règles Qui conduisent à la résolution de ces
contentieux administratifs. Par conséquent, on ne doit pas intégrer dans le
contentieux administratif d’autres modes de règlement de litige administratif. On
ne retient que les modes de règlement devant le juge administratif. Des règles qui
conduisent au règlement juridictionnel. On écarte donc l’arbitrage (il n’est pas un
mode de règlement de litige administratif. Dans La puissance publique, dans les
interventions, l’arbitrage n’a pas lieu d’être) on voit l’arbitrage dans les activités
industrielles et ou commerciales. L’arbitrage s’applique ici.
La transaction est souvent réalisée par les administrations (le cas de
l’administration douanière).
La transaction n’est pas un contentieux administratif parce que Ce contentieux
n’est pas réglé devant le juge administratif (qui est le critère organique
déterminant).
Recours gracieux, recours auprès de l’autorité de la tutelle.

Quand il s’agit de l’organisation décentralisée (une autorité de tutelle) à travers
ces recours, l’administration règle les litiges administratifs.
La médiation, 2 sortes :
- juridictionnelle qui est devant le juge administratif lui-même ;

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- non juridictionnelle : ne fait pas partie du contentieux administratif (nous

n’allons pas l’étudier).
En matière fiscale, parfois on institue le médiateur pour régler les conflits entre
administrateur fiscal et contribuable.
SECTION 4 : L’ORDRE JURIDICTIONNELLE ADMINISTRATIVE
Depuis la promulgation de la constitution de 2006, la justice administrative est

confiée à un ordre de juridiction administrative.
Paragraphe 1 : la notion d’ordre de juridictions
L’exposé de motif de la constitution de 2006, texte originel, affirme qu’il y a 3

ordres de juridictions.
A cet égard, on doit rappeler que l’exposé de motif n’a aucune valeur positive. Il
est simplement un document explicatif.
Les dispositions sont plutôt portées par le dispositif de la loi ou de la constitution.

A l’article 153 de la constitution, il est institué un ordre de juridictions judiciaire.
A l’article 154, il est institué un ordre de juridiction administrative. A l’article
157 il est institué une cour constitutionnelle qui est une juridiction spéciale dans
l’appareil judiciaire de l’Etat.
En outre, le fait pour le constituant congolais de 2006 d’avoir ajouté au domaine
de la loi ( article 122.6 de la constitution) la possibilité pour le législateur de créer
des nouveaux ordres de juridictions en copiant sans discernement la constitution
française du 4 octobre 1958 (article 34 alinéa 1er, 3eme tiret in fine) constitue une
erreur. En effet, au sens de l’article 34 de la constitution française, tel
qu’interpréter par le conseil constitutionnel et le conseil d’Etat français, un ordre
de juridiction (dans la constitution française, le mot « juridiction n’a pas de S »)
serait un type de juridiction c’est-à-dire toute juridiction originale. Par
exemple par rapport au conseil d’Etat français, les cours administratives d’appel
et les tribunaux administratifs sont deux types distinctes de juridiction qui peuvent
être considérer comme deux ordres de juridictions au sens de l’article 34.
En revanche, en droit congolais, dans l’expression « ordre de juridiction », le mot

juridiction est écrit avec « s » à la fin. Et ne peut renvoyer qu’à un ensemble.

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Il n’y a donc pas lieu de faire de confusion entre ordre de juridictions avec « s »
et ordre de juridiction au sens de l’article 34 de la constitution française. Ces
éléments sont relevés pour ne pas qu’il y ait de confusion entre la constitution
française et congolaise.
La cour constitutionnelle n’est pas un ordre mais une juridiction spéciale.
En droit français, la cour administrative d’appel est un ordre de juridiction, le
tribunal administratif est un ordre de juridiction…
Paragraphe 2 : la composition de l’ordre juridictionnel administratif
La constitution de 2006 institue à son article 154 un ordre de juridictions

administratives composé du conseil d’Etat et des cours et tribunaux administratifs.
Par ailleurs, l’article 149 alinéa 6 de la constitution, donne la possibilité au

législateur national de créer des juridictions spécialisées.
C’est pourquoi, l’article 2 de la loi organique du 15 octobre 2016 portant
organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre
administratif indique que l’ordre juridictionnel administratif comprend des
juridictions de droit commun et des juridictions spécialisées
Droit commun : conseil d’état, cour administrative d’appel et tribunaux
administratifs qui peuvent être qualifiées des juridictions administratives à
compétence générale.
En revanche, les juridictions spécialisées de l’ordre administratif non régies par
cette loi organique du 15 octobre 2016 sont créés ou simplement organisées en
vertu de l’article 149, alinéa 6 de la constitution par des lois particulières, qui
peuvent être des lois organiques et des lois ordinaires.
Par exemple la cour des comptes créée par la constitution et organisée par une loi
organique est le juge des comptes des comptables publics en tant que juridiction
administrative spécialisée.
Les juridictions administratives spécialisées sont créées en vertu de la
constitution.
La cour des comptes a une nature hybride. C’est une juridiction mais aussi un
service administratif. Ici, il est pris comme juridiction administrative parce que le
litige examiné par la cour des comptes en tant que juridiction est un litige
administratif.
La cour des comptes veille à ce que la comptabilité publique soit respectée.

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SECTION 5 : LES SOURCES DU DROIT DU CONTENTIEUX

ADMINISTRATIF
Le droit du contentieux administratif est formé des règles de plusieurs sources

suivant une approche typologique
Paragraphe 1 : les règles des sources constitutionnelles
En examinant la constitution, on peut repérer des nombreuses règles des sources

d’origine constitutionnelles. Par exemple :
- les articles 19 et 61.5 sur le droit de La Défense ;
- L’article 20 sur la publicité des audiences ;
- L’article 21 alinéa 1er sur le caractère écrit et la motivation du jugement ;
- Les articles 21 et 61.5 sur le droit de recours ;
- L’article 34 sur l’indemnisation juste et préalable en matière
d’expropriation pour cause d’utilité publique ;
- L’article 62 sur le principe « nul n’est censé ignoré la loi ;
- L’article 150 alinéa 2 sur l’office du juge ordinaire sous l’autorité de la loi ;
- Article 153 alinéa 4 sur les sources de droit applicable par le juge ;
- Article 155 alinéa 3 sur la réparation d’un préjudice exceptionnel sur la base
de l’équité ;
Pour régler le contentieux administratif on a la constitution comme source
formelle du droit administratif, constitution comme norme fondamentale.
Le droit de recours est un droit constitutionnel. Sur base de la constitution et la loi

organique, il est normal que le conseil d’Etat examine les décisions et arrêts.
Paragraphe 2 les règles des sources législatives
Ces règles sont principalement contenues dans la loi organique du 15 octobre

2016 entrée en vigueur le 18 novembre 2016 en vertu de son article 408.
Il y a aussi les différentes lois organiques et ordinaires régissant les juridictions
administratives spécialisées. Commentaire : la loi organique du 15 octobre 2016,
est une loi principale. Nous allons donc l’examiner largement.
Une loi organique est une loi adoptée par le parlement à une majorité qualifiée,
absolue sur les matières limitativement énumérées ou déterminées par la
constitution. Le président ne peut jamais promulguer une loi organique sans saisir

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préalablement la cour constitutionnelle. La constitution a imposé un contrôle à

priori obligatoire des lois organiques.
La Cour Suprême de Justice, toutes sections réunies, ne travaillait pas comme cour
constitutionnelle car on n’attaquait pas des lois à l’époque.
Une loi ordinaire est une loi adoptée à la majorité simple en fonction du quorum
de la séance. Cette loi ordinaire est promulguée sans saisine obligatoire de la cour
constitutionnelle.
Paragraphe 3 : les règles des sources réglementaires
Les règles des sources réglementaires sont notamment portées par l’ordonnance
du 22 août 2016 portant disposition relative aux statuts particuliers des membres
de la cour constitutionnelle par l’ordonnance du 10 janvier 2019 du 1er président
portant règlement intérieur du conseil d’état et par le règlement intérieur du
parquet général près le conseil d’état sanctionné par le procureur général près le
conseil d’état.
Donc, Les règles de procédure, relèvent du domaine de la loi. Il y a quelques

dispositions réglementaires qui viennent en application.
Les conseillers référendaires ne sont pas soumis à la loi organique sur les
magistrats… lorsqu’il y a des problèmes de litige disciplinaire, ils sont réglés par
le conseil de discipline en tant que juridiction spécialisée.
Le parquet général près le conseil d’état dans son fonctionnement, intervient pour
donner son avis dans le procès administratif.
Paragraphe 4 : les règles des sources jurisprudentielles
En élaborant le fondement logico juridique de sa décision à travers les

considérants, le juge joue un rôle d’interprète constructif en forgeant des
principes, en créant des règles.
Les principes et des règles ainsi dégagés, forment la jurisprudence.
Historiquement, le juge administratif français, a conçu et mis en œuvre un système
de concept en droit administratif (théories, principes, notions, catégories) sans
l’intervention, aucune, de la loi ou du règlement.

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Toutefois, le pouvoir créateur de la jurisprudence administrative se manifeste

aujourd’hui d’avantage sur des questions de procédure et du droit des contentieux
que sur le fond du droit administratif.
En résumé, la jurisprudence administrative joue un double rôle :

- Un rôle d’interprétation en vue de préciser le sens des dispositions
législatives et réglementaires régissant la justice administrative et le procès
administratif ;
- Un rôle de suppléance lorsque les textes sont lacunaires en vue de combler
le vide juridique constaté.
Commentaire : en dehors des règles des sources réglementaires, administratives,
judiciaires, il y a aussi des règles des sources jurisprudentielles. Le jugement est
un acte motivé. Dans un jugement, un arrêt, il faut toujours faire la part des choses
entre la décision de justice et la motivation (formule des considérants). Le juge
est dans l’obligation de rencontrer des moyens de droit et de fait. Mais c’est sur
les moyens de droit que le juge peut prendre une décision. Le juge a un rôle
d’interprétation mais aussi de suppléance.
En principe, les principes généraux de droit sont des créations de juge de manière
indirecte.
Historiquement, par rapport au droit administratif Français, à l’origine, était un
droit jurisprudentiel :
- La notion juridique du service public avec l’arrêt Blanco, ç’a été pris par le
juge administratif ;
- La théorie d’imprévision ;
- A l’époque il y avait un problème de distinction entre Établissement public
et établissement d’utilité publique
Aujourd’hui, même en France, je juge administratif joue le rôle de tout juge.
Le recours dans le cadre de contentieux électoral, a une base jurisprudentielle

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SECTION 6 : PLAN SOMMAIRE DU COURS
Schématiquement, l’enseignement se présente comme suit :

2 parties
1E PARTIE : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES A

COMPETENCE GENERALE.
TITRE I : L’HISTORIQUE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

AU CONGO (HISTOIRE)
TITRE II : L’ORGANISATION DES JURIDICTIONS
ADMINISTRATIVES À COMPÉTENCE GÉNÉRALE
TITRE III : LA STRUCTURE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
TITRE IV : L’INSTANCE DEVANT LES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES A COMPÉTENCE GÉNÉRALE
TITRE V : LE JUGEMENT OU LA DÉCISION DE JUSTICE

(l’aboutissement de la procédure)
2e PARTIE : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES SPÉCIALISÉES
TITRE I : LA CRÉATION DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

SPÉCIALISÉES
TITRE II : LA COUR DES COMPTES (comme juridiction administrative

spécialisée)
TITRE III : LES JURIDICTIONS DISCIPLINAIRES DES CERTAINES

CATÉGORIES D’AGENT PUBLIC
TITRE IV : LES JURIDICTIONS ORDINALES (DES ORDRES

PROFESSIONNEL)

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PARTIE 1 : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DU DROIT

COMMUN
A titre de rappel, le conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les

tribunaux administratifs sont les juridictions administratives de droit commun.
TITRE 1 : L’HISTOIRE DE LA JURIDICTION ADMINISTRAATIVE DE

DROIT COMMUN
L’EIC avait disposé d’un conseil supérieur créé par décret du roi souverain
fonctionnant comme une cour d’appel, une cour de cassation et un conseil d’Etat
en même temps.
En tant que conseil d’Etat, le conseil supérieur n’était pas véritablement une
juridiction, car il ne jouait que le rôle de conseiller du roi souverain dans le cadre
de la rédaction des textes juridiques, spécialement les décrets.
Il s’agissait donc d’un simple rôle administratif.
Avant la création du conseil d’Etat de Belgique en 1946 et l’extension de sa
compétence territoriale au Congo belge en 1958, il n’y avait pas techniquement
des juridictions administratives au Congo belge.
Après un mouvement de sécession, la Belgique a eu son indépendance en 1830.
Avant elle faisait partie de la France, puis des régions des Pays-Bas.
La Constitution belge date de 1831.
Le choix du constituant belge était de ne pas se doter d’une juridiction
administrative.
Le roi souverain a créé un conseil supérieur situé à Bruxelles. Conseil d’Etat →
Conseiller juridique du roi (souverain de l’EIC), pas une juridiction (avant).
Comme il n’y avait pas de constitution formelle sous l’EIC, l’Etat fonctionnait sur
base des décrets et des pratiques.
Il y avait une sorte de constitution coutumière. Seule la doctrine fait la différence
entre les différents décrets.
La charte coloniale n’était pas la première constitution du Congo. Quand c’est
devenu le Congo belge, c’est la constitution de Belgique de 1831.
En 1958, la Belgique a pris une loi pour que la compétence du conseil d’Etat
s’étende jusqu’à la colonie belge : le Congo belge.
Le Congo s’est donc doté d’un conseil d’Etat en 1958.
L’histoire de juridiction administrative commence en 1958 en RDC.

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CHAPITRE I : LE CONSEIL D’ETAT DE Belgique EN QUALITE DE

JURIDICTION CONGOLAISE
SECTION I : L’EXTENSION DE LA COMPETENCE TERRITORIALE

DU CONSEIL D’ETAT DE BELGIQUE AU CONGO BELGE
Institué le 23 décembre 1946 et installé officiellement le 9 octobre 1948, le conseil

d’Etat de Belgique devient une juridiction administrative de droit commun pour
le Congo aussi à partir de la loi du 15 avril 1958.
En qualité de juridiction administrative de la colonie, le conseil d’Etat avait un
double rôle : un rôle consultatif pour donner des avis sur les projets des décrets
coloniaux et un rôle juridictionnel pour connaitre des demandes en annulation
pour illégalité (irrégularité juridique) formée contre les actes des autorités
administratives coloniales.
En outre, le conseil d’Etat avait reçu une compétence supplétive en matière de
réparation d’un préjudice exceptionnel devant se prononcer en équité par voie
d’avis motivé dans le cadre d’une justice retenue.
En Belgique et au Congo Belge, le conseil d’Etat jouait le rôle de conseil en
premier lieu.
Le parlement belge était le parlement congolais. Dans le cadre de la charte
coloniale, le parlement belge ne légiférait pas sur toutes les matières.
Les matières non légiférées par le parlement belge étaient du ressort du roi. Les
décrets étaient des actes législatifs du roi (code pénal → décret de 1940).
Il a fallu un avis du conseil d’Etat pour permettre au roi des belges de prendre ce
décret.
Le conseil d’Etat est aussi une véritable juridiction administrative avec un double
rôle : juge de l’exception de Droit et juge de réparation.
Préjudice ≠ du préjudice ordinaire (réparé sur base de faute ou de présomption de
faute → CCL III).
Préjudice – faute – lien de causalité.
Les tribunaux civils se chargèrent de ce cas.
La faute causée par l’action pouvait être réparée devant les juridictions judiciaires.
Comme on ne sait pas attacher un préjudice à une faute, le parlement belge a donc
imaginé une réparation d’un préjudice exceptionnel n’ayant aucun lien avec une
faute.
Il faut que tout préjudice soit réparé au nom de l’Etat de Droit.

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 Préjudice exceptionnel c’est réparé en vertu de l’équité et non sur base du

Droit.
La victime doit demander une réparation à l’administration qui a 6 mois pour
répondre.
 Compétence supplétive → le conseil d’Etat n’intervient qu’en cas
d’absence d’un juge judiciaire, en cas de réparation d’un préjudice
exceptionnel.
 Le conseil d’Etat agissait par voie d’avis motivé dans le cadre de réparation
d’un préjudice exceptionnel et non par voie d’arrêt.
C’est un système de justice retenue, car la décision finale était prise par
l’administration sur base de l’avis motivé afin de réparer le préjudice
exceptionnel.
Attention : Le conseil d’Etat de Belgique agissait comme une juridiction
administrative au Congo.
Il n’y avait pas des cas pratiques. La réparation d’un préjudice exceptionnel était
un principe, car c’était théorique. Avant il n’y avait aucun cas. Depuis le 19 ème
siècle, l’irresponsabilité de l’administration était déjà rejetée.
L’administration doit poursuivre l’intérêt général en respectant le Droit. Quand
l’administration agit mal, elle doit réparer son préjudice.
SECTION II : LE CONSEIL D’ETAT DE BELGIQUE COMME

JURIDICTION ADMINISTRATIVE PROVISOIRE DU CONGO APRES
L’INDEPENDANCE
De par la loi fondamentale du 19 mai 1960, le conseil d’Etat de Belgique reçoit

l’habilitation d’exercer provisoirement en qualité de juridiction congolaise les
attributions dévolues à la chambre d’administration de la cour constitutionnelle
instituée.
De ce cadre, le conseil d’Etat de Belgique devait continuer à exercer ces
attributions comme à partir de 1958.
Mais la rupture des relations diplomatiques entre la Belgique seront rapportées
par la loi du 18 juillet 1963 modifiant la loi fondamentale du 19 mai 1960 relative
aux structures du Congo.
Le Conseil d’Etat de Belgique a eu à prendre l’arrêt MAHAMBA pour signifier
aux congolais qu’il n’allait plus prendre en considération leurs requêtes.
Après cet arrêt, le conseil d’Etat ne s’occupait plus des litiges administratifs
congolais.

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A cause de cela et des ruptures diplomatiques, le Congo retrouvé devant des

difficultés : absence des juridictions administratives. La justice administrative ne
pouvait plus fonctionner au Congo.
En pratique, entre 1960 et 1968, le Congo n’a pas disposé des juridictions
administratives de Droit commun au niveau du pouvoir central.
En effet, la cour constitutionnelle instituée par la loi fondamentale n’a jamais
connu d’installation.
De même, la cour constitutionnelle ainsi que la cour suprême de justice instituée
par la constitution du 1 août 1964 ne furent jamais installées.
C’est seulement la cour suprême de justice avec sa section administrative instituée
par la constitution du 24 Juin 1967 qui sera installée après son organisation en
1968.
Cette cour suprême de justice va fonctionner de 1969 jusqu’en 2018
(théoriquement).
La cour constitutionnelle et la cour suprême de justice n’avaient pas été installées
à cause des difficultés de l’époque : le coup d’Etat militaire en 1965 (24 novembre
1965).
De ce fait, la constitution du 1 août 1964 n’a pas eu le temps de se poser
efficacement.
Dans cette constitution, il était dit que si la cour suprême de justice était installée
avant la cour constitutionnelle, elle jouera le rôle de cette dernière.
CHAPITRE 2 : LES PREMIERES JURIDCTIONS ADMINISTRATIVES

CONGOLAISES APRES L’INDEPENDANCE
SECTION 1 : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DANS LE

CADRE DE L’UNIQUE ORDRE JUDICIAIRE
Suivant la constitution du 24 juin 1967, telle qu’appliquée par l’ordonnance-loi

du 10 juillet 1968 portant code de l’organisation et de la compétence judiciaire,
l’appareil judiciaire de l’Etat est formé d’un seul ordre de juridictions qui est
l’ordre judiciaire.
Dans ce cadre, les hautes juridictions, à savoir : la cour suprême de justice et les
cours d’appel disposent chacune d’une section administrative en dehors de la
section judiciaire.
C’est cette section administrative qui doit être considérée comme la première
juridiction administrative congolaise.

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La cour suprême de justice avec sa section administrative sera officiellement

installée le 23 novembre 1968, mais, sera effectivement opérationnelle en 1969
après la signature de l’ordonnance loi du 8 janvier 1969 fixant la procédure devant
la cour suprême de justice.
Les premières cours d’appel installées sont les cours d’appel de Léopold ville,
Elisabeth ville et Stanley ville. Finalement, chaque cour d’appel va disposer d’une
cour d’appel installée.
A Kinshasa, en raison de la densité de la population, deux cours d’appel seront
installées : la cour d’appel de Kinshasa/Gombe et la cour d’appel de
Kinshasa/Matete.
SECTION 2 : LES JURIDICTIONS JUDICIAIRES FAISANT OFFICE

DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Si le conseil d’Etat institué par la constitution du 18 février 2006 est effectivement

opérationnel en 2018, les cours administratives d’appel et les tribunaux
administratifs ne sont pas encore installés. En attendant, la cour d’appel, la
juridiction judiciaire (sans sections), est appelée à jouer le rôle de juge
administratif de transition sous l’autorité du conseil d’Etat.
Ce juge administratif de transition doit appliquer dans ce cadre la procédure
administrative contentieuse, fixée par la loi organique du 15 octobre 2016 portant
organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre
administratif.
Les juridictions administratives telles que organisées par la constitution ne sont
pas tous installées. Il n’y a que le conseil d’Etat qui est installé. Le conseil d’Etat
part avec beaucoup de dossiers qui étaient en souffrance. Quand les cours d’appel
jouent le rôle du juge administratif de transition, elles appliquent la procédure de
contentieux telle que prévue par la loi de 2016.
Le contentieux de recouvrement est de la compétence des tribunaux de grande
instance mais aucun texte n’en parle. Il y a conflit de compétence entre les
tribunaux de grande instance et les cours d’appel.
TITRE II : L’ORGANISATION ET LA COMPETENCE DES

JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DE DROIT COMMUN
Les litiges administratifs sont confiés pour leur règlement au conseil d’Etat, aux
cours administratives d’appel et aux tribunaux administratifs. Ces juridictions

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sont qualifiées ou ont la qualité des juridictions administratives de droit commun

parce qu’elles doivent exercer des compétences générales aux trois échelons
d’exercice du pouvoir d’Etat (pouvoir central, pouvoir provincial et pouvoir local
au sens des entités territoriales décentralisées)
CHAPITRE I : ELÉMENTS COMMUNS SUR L’ORGANISATION ET LA

COMPÉTENCE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES À
COMPÉTENCE GÉNÉRALE
SECTION I : LE RESSORT ET LE SIÈGE DES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES DU DROIT COMMUN
Le siège du conseil d’Etat est situé dans la capitale c’est-à-dire à Kinshasa. Tandis
que son ressort s’étend sur l’ensemble du territoire national. Il peut être créé une
ou plusieurs cours administratives d’appel dans le ressort d’une province et de la
ville de Kinshasa. En principe, la cour administrative d’appel est installée dans le
ressort d’une province et de la ville de Kinshasa.
Le tribunal administratif est installé dans chaque ville et dans chaque territoire.
Autant de territoires, autant de tribunaux administratifs. Toutefois, il peut être créé
un seul tribunal administratif pour deux ou plusieurs territoires. Dans la ville de
Kinshasa, il peut être créé un ou plusieurs tribunaux administratifs.
Les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs sont désignés
sous le nom du lieu où ils ont leur siège.
SECTION II : L’ORGANISATION DES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES SELON LE MODÈLE DES JURIDICTIONS
JUDICIAIRES
Les juridictions administratives congolaises, de droit commun, sont organisées

sur le modèle des cours et tribunaux de l’ordre judiciaire. A l’instar de
l’organisation du conseil d’Etat de Belgique. En effet, chaque juridiction
administrative de droit commun comprend deux corps distincts :
- Un organe de décision ou de jugement (le siège)
- Un organe d’instruction (le parquet)
Les juridictions administratives de droit commun siègent dans tous les cas avec
le concours du ministère public. Le parquet près chaque juridiction administrative,
intervient dans l’instance par voie d’avis.

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Commentaire : Les juridictions administratives de droit commun auraient dû

fonctionner sans parquet car ces derniers sont rattachés à l’action répressive. Le
MP doit donc intervenir dans la procédure, doit donner son avis avant la décision,
avant décision, avant arrêt. En Belgique, le parquet est appelé auditorat. Chez
nous, on parle de l’auditorat dans la justice militaire. L’avis du MP est un avis
indépendant.
SECTION III : LA STRUCTURE INTERNE DES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES DE DROIT COMMUN
Les juridictions administratives assument une double fonction :
- Une fonction consultative ;
- Une fonction contentieuse
En effet, ces juridictions administratives, ne sont pas seulement des juridictions
mais sont également des conseillères juridiques des pouvoirs publics. D’où,
chaque juridiction administrative congolaise comprend dans sa structure interne,
une section consultative et une section du contentieux ou une section
contentieuse.
En vue d’un procès, la composition du siège est décidée par le chef de juridiction
qui agit par voie d’ordonnance. C’est ce chef de juridiction qui fixe la date
d’audience.
Chaque année, le chef de juridiction procède à l’établissement du tableau des
experts près sa juridiction.
Commentaire : nos juridictions administratives jouent un double rôle (consultatif
et contentieux). Le chef de juridiction c’est le chef de l’organisation interne de la
juridiction. Ce chef de juridiction est appelé à établir chaque année le tableau des
experts surtout ceux en matière coutumière.
SECTION IV : LA SOUMISSION DES JUGES ADMINISTRATIFS AU

STATUT DES MAGISTRATS
Contrairement au droit belge et français, les membres des juridictions

administratives congolaises de droit commun sont des magistrats soumis au statut
des magistrats du 10 octobre 2006. Si en France, les juges administratifs
n’appartiennent pas à la magistrature car ils sont soumis au statut de la fonction
publique de l’Etat, en Belgique, les membres du conseil d’Etat forment un corps
des magistrats tout aussi indépendant du pouvoir exécutif comme les magistrats
de l’ordre judiciaire.

17
Commentaire : en RDC, le statut des magistrats régit les magistrats des

juridictions de l’ordre administratif et ceux de l’ordre judiciaire. Car ils sont tous
magistrats au même titre. Mais les magistrats de la cour constitutionnelle ont un
autre statut.
SECTION V: AUTRE PERSONNEL DES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES DE DROIT COMMUN
En dehors des magistrats de l’ordre administratif, de siège et de parquet, le

personnel de ces juridictions administratives comprend également :
- Les agents de greffe ;
- Les agents de secrétariat de parquet
- Ainsi que les huissiers
Ces agents sont régis par le statut du 15 juillet 2016 régissant les agents de carrière
des services publics de l’Etat. Autrement dit, ces agents sont des fonctionnaires
évoluant sous la responsabilité des chefs de juridiction et des chefs d’office
(parquet).
Les juridictions administratives siègent dans tous les cas avec l’assistance d’un
greffier.
 Le greffier assiste le juge dans les actes et procès-verbaux de son ministère.
Le greffier signe ses actes avec le juge ou le juge signe ses actes avec le
greffier (c’est mieux de le dire ainsi). Le greffier écrit ce qui est prononcé
ou dicté par le juge. Le greffier conserve les minutes, les registres… Le
greffier délivre les grosses expéditions, les extraits de jugement.
 Le secrétariat de parquet tiennent et mettent à jour les différents registres
du parquet, il en assure la garde et la conservation des archives. Le modèle
des registres de parquet sont fixés par une circulaire du procureur général
près le conseil d’Etat.
 Les huissiers sont chargés du service intérieur des juridictions
administratives et de la signification des exploits.
Commentaire : ces magistrats de carrière, leur manquement est examiné par la
juridiction disciplinaire de ces magistrats. Mais, les greffiers, huissiers, secrétariat
sont des fonctionnaires recrutés par le ministère de la fonction publique. Ils sont
fonctionnaires relevant du pouvoir exécutif. Quand ils commettent les fautes, ils
les rendent devant l’autorité administrative. Le greffier en chef est le secrétaire
général d’administration. C’est le plus haut fonctionnaire.

18
SECTION VI : LE DROIT DE SURVEILLANCE ET D’INSPECTION
Le conseil d’état et les cours administratives d’appel ont le droit de surveillance

et d’inspection sur les juridictions inférieures. La surveillance est exercée par le
chef de juridiction qui effectue chaque année au moins une itinérance au siège des
juridictions inférieures.
Le procureur général près le conseil d’état dispose du droit de surveillance et
d’inspection sur les parquets généraux près les cours administratives d’appel et
les parquets près les tribunaux administratifs.
Les magistrats du parquet au niveau du tribunal administratif travaillent sous la
surveillance et la direction du procureur de la république, chef d’office des
parquets près le tribunal administratif.
A travers ce droit de surveillance et d’inspection, le chef de juridiction ou le chef
d’office concerné veille à ce que les conditions et environnement de travail
puissent se réaliser conformément aux textes et que les juridictions inférieures
respectent la nécessaire unité de la jurisprudence administrative.
Il veille à ce que les juridictions administratives fonctionnent bien dans le respect

des règles déontologiques, dans le respect des conditions.
C’est le premier président du conseil d’état et le premier président de la cour
administrative d’appel qui s’occupent de cette surveillance.
SECTION VII : LES VACANCES ET LES RENTREES JUDICIAIRES
Comme en France ou en Belgique, les juridictions administratives de droit

commun prennent chaque année des vacances qui sont mises à profit pour le congé
de reconstitution de leurs magistrats et de leur personnel.
Ces vacances commencent le 15 Août et se terminent le 15 octobre de chaque
année.
Le 30 octobre de chaque année, le conseil d’état se réunit en audience solennelle
et publique au cours de laquelle le premier président prononce son discours de
rentrée judiciaire, le procureur général une mercuriale et le bâtonnier du barreau
près du conseil d’état une allocution.
Cette audience similaire se tient chaque année le 15 novembre au niveau des cours
administratives d’appel.
En principe, le congé de reconstruction dure 30 jours.

19
Malgré ces vacances, il faut échelonner pour qu’il y ait quelques magistrats
disponibles pour régler les cas urgents ou vider les matières en cours.
Quand il y aura les cours administratives d’appel de façon effective, au niveau des
chefs lieu des provinces, il y aura aussi cette audience de rentrée judiciaire chaque
année en date du 15 novembre.
CHAPITRE II : LE CONSEIL D’ETAT
Le conseil d’état est la plus haute juridiction de l’ordre administratif.

Comme cour suprême de cet ordre de juridiction, le conseil d’état est le juge de
cassation des arrêts, jugements et décisions des juridictions administratives de
droit commun comme des juridictions administratives spécialisées.
Le conseil d’état est le juge d’appel, des arrêts rendus en premier ressort par les
cours administratives d’appel.
Il est également juge en premier et en dernier ressort concernant les matières qui
lui sont directement confiées.
En dehors de sa fonction juridictionnelle, le conseil d’état est le conseiller
juridique du pouvoir central.
SECTION I : L’ORGANISATION DU CONSEIL D’ETAT
Le conseil d’état comprend un premier président, des présidents (des sections et

des chambres) et des conseillers.
Les membres du conseil d’état sont nommés par le président de la république sur
proposition du conseil supérieur de la magistrature.
Les premiers membres du conseil d’état ont été nommés en 2018.
Les premiers membres du conseil d’état étaient les premiers présidents de la cour
d’appel.
En Belgique, le nombre total des membres du conseil d’état est de 50
En France, le conseil d’état a 350 membres
SOUS-SECTION 1 : LA PRESIDENCE DU CONSEIL D’ETAT
Comme en Belgique, mais contrairement à la France où la présidence du conseil

d’état est assurée par le vice-président du conseil d’état, la présidence du conseil
d’état de la république démocratique du Congo est assurée par un premier
président.

20
Le premier président du conseil d’état est l’autorité hiérarchique au sommet. Il

représente les juridictions de l’ordre administratif en général, et, le conseil d’état
en particulier au gré du pouvoir public et dans les cérémonies officielles. Il
communique avec les chefs des juridictions de l’ordre administratif, avec les chefs
des juridictions de l’ordre judiciaire et avec le président de la cour
constitutionnelle sur les questions concernant les juridictions de l’ordre
administratif en général et le conseil d’état en particulier. Il est l’ordonnateur
délégué du budget alloué au conseil d’état et aux juridictions de l’ordre
administratif. Il est le gestionnaire du budget alloué aux juridictions de l’ordre
administratif et au conseil d’état, et en rend compte à l’assemblée plénière. Au
niveau spécialement du conseil d’état, le premier président réparti les affaires
entre les sections. Il est chargé de l’administration et de la police du conseil d’état.
Il désigne, suspend, relève et remplace les présidents des sections et des chambres.
Il affecte les magistrats des différentes sections et chambres.
Commentaire : le premier président a beaucoup de pouvoirs (l’administration de
la police et aussi pour l’ensemble des juridictions de l’ordre administratif). C’était
le chancelier qui représentait le roi. Mais maintenant c’est le vice-président du
conseil d’état français qui est comme le premier fonctionnaire de l’état français.
Notre premier président du conseil d’état est l’ordonnateur délégué. En France il
y a un secrétaire général qui est désigné et qui gère le budget. C’est le premier
président qui reparti les affaires. Quand il s’agit des demandes d’avis, le dossier
doit être confié à la section administrative.
SOUS-SECTION 2 : LE BUREAU DU CONSEIL D’ETAT
Ce bureau comprend : le premier président, le procureur général, les présidents

des sections et des chambres et les premiers avocats généraux. Ce bureau est un
organe de réflexion et de décision mis à la disposition du premier président et du
procureur général près le conseil d’état, en vue de la gestion efficiente (efficace)
et harmonieuse du conseil d’état. Ce bureau n’a pas de compétence
juridictionnelle mais ce bureau approuve le règlement intérieur du conseil d’état
et établi chaque année un rapport complet sur le fonctionnement des juridictions
administratives et de parquets qui y sont rattachés.
Commentaire : en dehors du premier président on a une instance du bureau de
conseil d’état. Il y a le parquet, il y a le siège, au niveau du bureau.
Le bureau ne tranche pas un litige mais aide les autorités à pouvoir diriger. Ce
bureau pour des raisons d’harmonisation, il approuve le règlement intérieur.

21
Le conseil d’état fonctionne sur base d’un règlement intérieur, pareil avec le
parquet. Le bureau doit approuver ce règlement intérieur. Le premier président
peut aussi agir par ordonnance 21 janvier 2019.
SOUS-SECTION 3 : LA STRUCTURE INTERNE DU CONSEIL D’ETAT
Le conseil d’état est composé d’une section consultative et d’une section du

contentieux. Une section comprend un président de section, des présidents des
chambres et des conseils. En RDC on se limite à dire « Conseillers », mais en
Belgique et en France on parle des « conseillers d’état ».
On aurait dû faire pareil pour différencier avec les conseillers de la république qui
sont au niveau du conseil économique et social (une assemblée consultative).
Historiquement, la RDC avait aussi des conseillers de la République qui étaient
les membres du parlement de transition.
Les conseillers du président de la république ne sont pas conseillers de la
république
Chaque section comprend plusieurs chambres.
La section du contentieux comprend 6 chambres tandis que la section
consultative, 3 chambres. Nous avons au total 9 chambres au niveau du conseil
d’état. Ceci est l’organisation interne du conseil d’état. Chaque chambre est
présidée par un président de chambre, chaque section est présidée par un président
de section. Le premier président désigne les présidents de chambre. Le président
de la république nomme les présidents comme grade. Les grades au niveau du
conseil d’état c’est le président et le conseillé. Quand on est conseillé par
promotion, on cherche à devenir président. Ce ne sont pas des affectations
définitives. On peut être président de section mais après on peut affecter
quelqu’un d’autre. En France, il y a des mandats précis.
SECTION 2 : LA COMPETENCE DU CONSEIL D’ETAT
SOUS-SECTION 1 : LA COMPETENCE CONTENTIEUSE DU CONSEIL

D’ETAT
Le conseil d’état statue (décide) soit en premier et dernier ressort, soit en appel,
soit en cassation.
Le conseil d’état dispose également des attributions spéciales.

22
Paragraphe 1 : Le conseil d’état comme juge en premier et dernier ressort
Certaines matières sont directement confiées au conseil d’état qui statue en

premier et dernier ressort. Le conseil d’état connait :
- Des recours en annulation contre les actes, règlements et décisions des
autorités administratives du pouvoir central, des organismes publics placés
sous la tutelle de ces autorités, des autorités administratives indépendantes
et contre les actes des organes nationaux des ordres professionnels ;
- Des demandes d’indemnités relatives à la réparation des dommages
exceptionnels ;
- Des actions en responsabilité dirigées contre l’Etat pour durer excessive de
la procédure devant une juridiction de l’ordre administratif.
Le conseil d’état juge en premier et dernier ressort. Il n’y a pas d’appel au niveau
du conseil d’état. Les autorités administratives, du pouvoir central sont du pouvoir
exécutif.
Le conseil d’état traite du contentieux de réparation pour préjudice exceptionnel.
Pour ces matières, il n’y a pas d’autres juridictions qui peuvent s’en charger, il
n’y a que le conseil d’état. Au-dessus du conseil d’état, il n’y a pas d’autres
juridictions supérieures.
Il n’y a pas possibilité pour les recours de réformation (pas d’appel au-dessus du
conseil d’état). Mais les recours de rétractation sont possibles.
Paragraphe 2 : Le conseil d’état comme juge d’appel

En appel, le conseil d’état, connait des recours formés contre les arrêts et décisions
rendus en premier ressort par les cours administratives d’appel, même en matière
électorale.
Commentaire : avant l’installation des cours administratives d’appel, les cours
d’appel (juridiction judiciaire) faisaient office des cours administratives d’appel.
Des décisions et arrêts rendus par ces cours d’appel pendant ce temps-là, sont
attaqués devant le conseil d’état et ce, même en matière électorale. Il n’y aura
d’appel qu’en cas de contentieux de résultat et non de candidature
Paragraphe 3 : Le conseil d’état, juge de cassation
Le conseil d’état connait des pourvois en cassation ou recours en cassation formés

contre les arrêts, jugements et décisions rendus au second degré ou en dernier
ressort par les juridictions de l’ordre administratif de droit commun ou des

23
juridictions spécialisées. La fonction de juge de cassation vise à assurer l’unité

dans l’interprétation et dans l’application du droit, de telle sorte que le droit
administratif soit le même quel que soit la juridiction administrative saisie.
Commentaire : le conseil d’état dans le système Français est l’unique juridiction
administrative de droit commun. Mais en France, il y a plusieurs juridictions
administratives de droit commun. Le conseil d’état Français joue le rôle de juge
de cassation. Et ce rôle est important car ce rôle c’est celui des cours suprêmes de
l’ordre juridictionnelle. La vraie jurisprudence administrative c’est au niveau des
arrêts du conseil d’Etat.
Le droit administratif est formé non seulement de la doctrine mais également de
la jurisprudence. La doctrine c’est le commentaire de la loi. Le droit administratif
c’est aussi par rapport aux positions du juge administratif.
Le conseil d’Etat peut réviser ses arrêts et non les casser lui-même. Ceci est pour
éviter la confusion.
Paragraphe 4 : Les attributions spéciales du conseil d’Etat
Dans ce cadre, le conseil d’Etat peut connaitre des demandes en révision, des
prises à partie des magistrats de l’ordre administratif et des règlements des juges.
Donc il y a 3 cas pour ces attributions spéciales.
A. La révision
La révision est une procédure particulière de passer outre au caractère définitif

d’une décision de justice afin de rejuger l’affaire. Il doit s’agir d’une décision
contradictoire (pas par défaut) passée en force de chose jugée. C’est-à-dire une
décision définitive.
Voies de recours ordinaires notamment l’appel s’agissant d’une décision
contradictoire… La cassation.
Il y a 3 hypothèses pour qu’il y ait possibilité de recours en révision.

1. Soit que la décision a été rendue sur pièce reconnue et déclarée fausse donc
on conteste la pièce qui a servi pour que le juge puisse décidée.
2. Soit que la partie requérante a succombé faute d’avoir produit une pièce
décisive qui était retenue par le fait de son adversaire. C’est-à-dire au cours
du procès, l’adversaire avait une pièce mais n’a pas voulu que le juge soit

24
au courant de l’existence de cette pièce. Car cette pièce aurait peut-être eu

à modifier la décision du juge.
3. Soit que la décision est intervenue en violation des règles relatives à la
composition de la formation du jugement, à la tenue des audiences ou à la
forme et au prononcé de la décision. Donc il y a eu violation des règles de
droit qui peut être sur la composition des sièges, soit à la tenue des
audiences soit à la force du prononcé de jugement.
Si le conseil d’Etat estime le recours en révision fondée, il annule la décision

attaquée.
L’arrêt de révision peut à la demande du requérant, lui allouer des dommages et
intérêts en raison du préjudice subit, lesquels sont à charge de l’Etat.
B. La prise à partie
Tout magistrat de l’ordre administratif peut être pris à partie en cas de dol, de
concussion ou de dénis de justice.
Le conseil d’état est saisi par une requête qui est introduite dans un délai de 6 mois
à compter du jour du prononcé de la décision ou de la signification de celle-ci
selon que la décision est contradictoire ou par défaut, ou encore, à dater du jour
où le requérant a pris connaissance de l’acte ou du comportement incriminé.
Spécialement, en cas de dénis de justice, le délai de 6 mois court à partir de la
seconde sommation faite par l’huissier. L’Etat est civilement responsable des
condamnations aux dommages et intérêts prononcés à charge du magistrat.
Commentaire : c’est quand il y a des manœuvres, et que cela est démontré par le
requérant, il y a donc annulation de tous les actes pris par cette composition et il
y aura également dommages et intérêts. L’Etat supporte les dommages et intérêts
mais aussi l’Etat a le pouvoir de poursuivre le magistrat. Le requérant doit
apporter la preuve de la corruption. Si ces preuves sont apporté, il y aura donc
prise à partie. Il y a aussi prise à partie en cas de dénis de justice, lorsqu’on ne
veut pas prendre une décision, on n’évite de juger. Devant un tel comportement
fautif, le magistrat peut être poursuivi.
C. Le règlement de juge
Le règlement de juge constitue un remède aux situations de dénis de compétence
ou d’impasse dans lequel les justiciables peuvent se retrouver lorsque deux ou
plusieurs juridictions de l’ordre administratif statuant en dernier ressort se

25
déclarent en même temps soit compétentes, soit incompétentes, pour connaitre

d’une même demande entre les mêmes parties. Article 404 de la loi organique sur
les juridictions de l’ordre administratif.
L’arrêt de règlement de conflit s’impose aux juridictions concernées
Sous-section 2 : les attributions consultatives du conseil d’état
Le conseil d’état statue par voie d’avis motivé par sa section consultative siégeant
en assemblée plénière mixte.
Concrètement, le conseil d’état donne ses avis motivés sur les projets ou les
propositions des textes à l’initiative des autorités du pouvoir central. Dans ce cas,
le conseil d’état est le conseiller juridique du pouvoir central. C’est-à-dire du
pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. En outre, le conseil d’état se prononce
par avis motivé sur les difficultés d’interprétation des textes en vigueur. Dans ce
cas, le conseil d’état est l’interprète officiel du pouvoir central.
Commentaire : le conseil d’état ici n’est pas juge mais devient conseiller.
Les décrets ont été pris par le conseil supérieur dans son rôle de conseil d’état
(conseiller juridique du roi souverain).
En RDC, la consultation n’est pas obligatoire. Mais ailleurs, dans d’autres
matières, il faut obligatoirement consulter le conseil d’état. L’avis du conseil
d’état n’est pas un avis conforme mais un avis consultatif. Le conseil fait même
de la législative. Le conseil d’état peut interpréter tout texte, constitution, lois,
actes ayant force de loi.
La cour constitutionnelle n’interprète pas par voie d’avis, mais par voie d’arrêt.
La compréhension de la constitution dépend de l’interprétation de la cour
constitutionnelle.
CHAPITRE 3 : LES COURS ADMINISTRATIVES D’APPEL
En France, les cours administratives d’appel ont été instituées en 1987.

Les cours administratives d’appel sont instituées en RDC par la constitution du
18 février 2006, et organisées par la loi organique du 15 octobre 2016 mais non
encore installées. En attendant, les cours d’appel juridictions judiciaires jouent le
rôle des cours administratives d’appel.

26
SECTION 1 : L’ORGANISATION D’UNE COUR ADMINISTRATIVE

D’APPEL
La cour administrative d’appel est composée d’un premier président, des

présidents et des conseillers.
SOUS-SECTION 1 : LA FORMATION DE JUGEMENT
Au sein de la section du contentieux, les affaires sont jugées par la chambre

siégeant avec 3 juges au moins. Lorsque l’affaire doit être instruite en chambre
réunie, la formation du jugement siège avec 5 membres au moins. La cour
administrative d’appel peut également siégée en assemblée plénière de tous les
magistrats. La cour siège en assemblée plénière en cas de revirement de
jurisprudence, de déclinatoire de juridiction, ou lorsqu’il y a lieu de se prononcer
sur une question de principe.
Commentaire : les chambres sont organisées en fonction du litige. Le siège est au
moins formé de 3 juges (collégiaux). Le nombre de membres de la composition
doit être un nombre impair. Pour qu’il y ait une décision majoritaire. Il peut arriver
que dans un dossier, la décision soit prise par deux juges contre 2.
Revirement : La possibilité où la juridiction peut changer de décision de droit.
Lorsqu’il s’agit également d’une question délicate, la cour peut siéger en
assemblée plénière.
SOUS-SECTION 2: LA COMPOSITION EN MATIERE

CONSULTATIVE
En matière constative, la CAA siège en formation plénière mixte c’est-à-dire

siège avec tous les magistrats du siège et du parquet.
SECTION 2 : LA COMPETENCE D’UNE COUR ADMINISTRATIVE

D’APPEL
SOUS-SECTION 1 : LES ATTRIBUTIONS CONTENTIEUSES
La CAA connait au second degré, de l’appel, des jugements et ordonnances

rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs.
La CAA connait :

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- Au premier degré, les recours en annulation des actes, règlements et

décisions des autorités provinciales.
- Elle connait également en premier et dernier ressort, du contentieux fiscal
d’assiette formé contre les décisions administratives contentieuses sur
réclamation des contribuables, les décisions prises par les administrations
fiscales du pouvoir central.
- Elle connait enfin du contentieux de candidature et de résultat des élections
provinciales
SOUS-SECTION 2 : LES ATTRIBUTIONS CONSULTATIVES
A cet égard, la CAA est à la fois conseillé juridique des autorités provinciales et
leur interprète officiel.
S’agissant des textes en chantier (projets, propositions), la section consultative de
la CAA donne des avis motivés sur la forme et le fond des projets ou propositions
des textes (édits, arrêtés provinciaux, arrêtés du ministre provincial).
En cas de difficultés d’interprétation des textes en vigueur, les autorités
provinciales peuvent solliciter l’interprétation de la CAA se prononçant par voie
d’avis motivé.
CHAPITRE 4 : LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS
SECTION 1 : L’ORGANISATION D’UN TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Comme les autres juridictions administratives de droit commun, le tribunal

administratif comprend une section consultative et une section de contentieux.
Chaque section est subdivisée en chambre.
Du point de vue humain, le tribunal administratif est composé d’un président, d’un
président de section, d’un président de chambre et des juges.
Lorsque l’effectif des juges présents ne permet pas au tribunal administratif de
tenir une audience, le président du tribunal peut assumer au titre de juge assesseur,
un avocat ayant au moins 5 ans d’ancienneté ou tout autre titulaire du grade de
licencié en droit, justifiant d’une expérience en matière administrative.
Paragraphe 1 : Composition du siège en matière contentieuse

En matière contentieuse, le tribunal administratif siège soit en formation ordinaire
composée de 3 juges, soit en formation exceptionnelle élargie à 5 juges.

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Concrètement, pour chaque affaire, la composition du siège est décidée par le chef
de juridiction qui agit par voie d’ordonnance.
Paragraphe 2 : Composition du siège en matière consultative
En matière consultative, le tribunal administratif siège en formation plénière

mixte composée de tous les magistrats de la section et ceux du parquet sous la
direction du président de la section.
La section consultative donne des avis motivés.
SECTION 2 : COMPETENCE D’UN TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le TA dispose des attributions contentieuses (article 104 à 122 de la loi organique

sur les juridictions de l’ordre administratif) et des attributions consultatives
(article 102 et 103 de la loi organique supra).
Le TA est un juge de droit commun du contentieux administratif en 1er ressort ou

en 1ère instance sous réserve de la compétence résiduelle du conseil d’état en 1er
et dernier ressort et de la compétence de la cour administrative d’appel en 1 er
ressort.
Il est le juge de principe contentieux administratif.

Le conseil d’état, la cour administrative d’appel sont juges en 1 ère instance de
manière exceptionnelle.
La compétence de principe pour les litiges du droit administratif est celle du
tribunal administratif.
Le principe est que la cour administrative d’appel est le juge d’appel. Il a été
institué pour être le second degré en matière de contentieux administratif (en
France).
Avant, comme il n’y avait pas la cour administrative d’appel (en France), le 2ème
ressort était le …
Le conseil d’état doit être vu comme la cour de cassation.

29
SOUS-SECTION 1 : LES ATTRIBUTIONS CONTENTIEUSES D’UN

TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Paragraphe 1 : La compétence matérielle d’un tribunal administratif
Le tribunal administratif connait en premier ressort des recours en annulation

contre les actes ou décisions des autorités du territoire et des autorités des entités
territoriales décentralisées ainsi que contre les actes des organismes publics placés
sous la tutelle des autorités des entités territoriales décentralisées.
Ensuite, le tribunal administratif connait du contentieux fiscal de recouvrement
au sujet de la validité et de la forme des actes de poursuite. Il connait de tous les
litiges d’ordre individuel intéressant ou concernant les fonctionnaires et autres
agents de service public. Il connait aussi du contentieux relatif aux travaux
publics, à l’expropriation pour cause d’utilité publique, aux réquisitions, aux
contrats administratifs, aux immeubles relevant du domaine public, ainsi que des
litiges portant sur la déclaration d’utilité publique d’un bien privé.
Les litiges résultant des décisions administratives sur les immeubles de l’Etat
relèvent également du tribunal administratif
Le tribunal administratif connait du contentieux des élections :

- Des élections administratives au sein des assemblées, corps et organismes
administratifs
- Des élections des membres des organismes professionnels
- Des élections politiques au niveau des entités territoriales décentralisées
Le tribunal administratif connait enfin des litiges relatifs à la désignation par voie
de nomination ou par voie d’élection des membres des partis politiques ou des
membres des regroupements politiques. Il s’agit ici d’une exception par rapport à
la compétence de principe du tribunal de grande instance en matière de règlement
des litiges ou des conflits internes au niveau des associations en général.
De manière générale, tous les litiges d’ordre individuel des fonctionnaires
(problème des pensions, recrutement…) sont portés devant le tribunal
administratif.
Lorsque les créances fiscales constatées ne sont pas payées à l’échéance, ces
administrations peuvent recourir à l’exécution forcée. Le tribunal administratif a
la part pour régler les litiges autour du règlement forcé. L’autre part c’est à la cour
administrative d’appel.
Contentieux de poursuite, c’est le tribunal administratif.

30
Expropriation pour cause d’utilité publique : décision prise par les autorités
centrales mais pour raison générale.
Si la cour administrative d’appel est juge du contentieux d’élections politiques, le
tribunal administratif est compétent non seulement pour les élections politiques
mais également les élections administratives et professionnelles.
Paragraphe 2 : Compétence territoriale d’un tribunal administratif
La compétence territoriale d’un tribunal administratif est fixée en fonction d’un

critère de principe. Il s’agit du lieu du siège de l’autorité, auteur de l’acte
administratif attaqué ou de l’autorité centrale contractante en ce qui concerne les
actes détachables du contrat.
D’autres critères spécifiques sont définis pour déterminer la compétence
territoriale d’un tribunal administratif. Il s’agit du lieu du fait générateur du
dommage, du lieu d’exécution des contrats et travaux publics impliquant les
autorités locales du lieu d’affectation du fonctionnaire ou de l’agent public, du
lieu de résidence de la personne faisant l’objet d’une décision de police
administrative ou de la personne en quête de la reconnaissance d’une qualité, du
lieu d’implantation de l’immeuble faisant l’objet de litige ou du lieu de siège de
l’assemblée, du corps ou de l’organisme administratif ou de l’organisme
professionnel ou encore du parti ou regroupement politique dont l’élection ou la
nomination est contestée (Article 105, 107 et 109 à 116 de la loi organique sur les
juridictions de l’ordre administratif).
En dehors des critères de principe, il y a donc des critères spécifiques qui
permettent également de connaitre le juge compétent.
Lorsqu’il s’agit d’un préjudice exceptionnel ou rattaché à la durée excessive de la
procédure contentieuse administrative c’est le conseil d’état pour la réparation.
Mais lorsqu’il ne s’agit pas du conseil d’état, c’est donc le tribunal administratif
pour la réparation.
Les règles de compétence sont d’ordre public.
SOUS–SECTION 2 : LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DANS LE ROLE

DU JUGE D’EXECUTION EN MATIERE ADMINISTRATIVE
Conformément à l’article 120 de la loi organique sur les juridictions de l’ordre

administratif, le tribunal administratif est le juge d’exécution des décisions des

31
juridictions administratives comme c’est le cas du tribunal de grande instance en

matière civile et pénale.
Au nom du principe de la compétence territoriale de chaque Etat, les décisions et
actes établis par des autorités étrangères ne peuvent produire leurs effets sur le
territoire de la RDC que si une autorité congolaise qualifiée leur donne la force
exécutoire.
En matière administrative, l’exéquatur est donné par le tribunal administratif aux
décisions juridictionnelles étrangères (article 121 de la loi organique sur les
juridictions de l’ordre administratif) et aux actes authentiques établis à l’étranger
(article 122 de la loi précitée.
Le tribunal administratif n’a pas reçu la compétence de reconnaitre les sentences

arbitrales et de donner la force exéquatur à des sentences arbitrales.
L’arbitrage en droit administratif n’est pas accepté, il n’est pas prévu en RDC.
L’arbitrage peut se faire en matière commerciale.
SOUS – SECTION 3 : LES ATTRIBUTIONS CONSULTATIVES
Le tribunal administratif, à l’instar du conseil d’état et des cours administratives

d’appel, jouent un double rôle en matière consultative
Le tribunal administratif est d’abord conseiller juridique à l’échelon local pour
donner des avis motivés sur les textes en chantier.
Le tribunal administratif est en outre l’interprète officiel à l’échelon local en cas
des difficultés d’interprétation des textes en vigueur (constitution, loi, règlement,
etc.) Au profit des autorités du territoire, des entités territoriales décentralisées et
des organismes placés sous la tutelle des autorités des entités territoriales
décentralisées.
TITRE III : LA STRUCTURE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
La doctrine a réalisé plusieurs classifications des recours contentieux, il y a

principalement la distinction entre les contentieux de l’excès du pouvoir et les
contentieux de pleine juridiction fondée sur les pouvoirs du juge. Une seconde
classification fait la différence entre les contentieux objectifs et les contentieux
subjectifs fondés sur la question posée au juge. En réalité, ces deux classifications
traditionnelles ne s’opposent pas, elles sont plutôt complémentaires. En effet, le
contentieux de l’excès de pouvoir est un contentieux objectif. Tandis que certains

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contentieux de pleine juridiction sont des contentieux objectifs (par exemple : le

contentieux fiscal, le contentieux électoral) et d’autres, des contentieux subjectifs
(par exemple : le contentieux de la responsabilité, le contentieux contractuel).
La différence entre l’objectif et le subjectif permet d’expliquer le principe qui
s’attache à l’autorité de la chose jugée.
L’autorité absolue pour un contentieux objectif.
L’autorité relative pour un contentieux subjectif.
Sous l’inspiration du droit français, la structure du contentieux administratif
congolais regroupe principalement les branches ci-après :
- Les contentieux de l’excès de pouvoir (chapitre premier)
- Les contentieux de pleine juridiction (chapitre 2)
- Les contentieux mixtes de pleine juridiction (chapitre 3)
- Les contentieux de la responsabilité pour préjudice exceptionnelle
(Chapitre 4)
- Les contentieux de la déclaration (Chapitre 5)
- Les contentieux de la répression (chapitre 6)
Le juge administratif a un pouvoir limité quand il s’agit d’un contentieux de

l’excès de pouvoir. (Le pouvoir est d’annuler ou de rejeter).
Dans le contentieux de pleine juridiction : Le juge va plus loin parce qu’il peut
non seulement annuler mais de plus il peut reconnaitre un certain nombre de droits
au requérant.
Pour Léon Duguit, il pensait que fallait faire la distinction entre contentieux
objectif (erga omnes) et contentieux subjectif « erga partes). Les deux types ne
s’opposent pas, ils se complètent.
L’intérêt à faire cette distinction c’est au niveau des effets de l’autorité de chose
jugée.
En examinant la législation, on peut donc examiner cela.
CHAPITRE I : LES CONTENTIEUX DE L’EXCES DE POUVOIR
SECTION I : LA NOTION DES CONTENTIEUX DE L’EXCES DE

POUVOIR
La création du recours pour excès de pouvoir en France, a constitué un progrès

considérable de l’état de droit légal. Car ce recours permet la contestation de tout

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acte administratif unilatéral pour raison d’irrégularité juridique. L’office du juge

de l’excès de pouvoir est d’annuler l’acte administratif jugé illégal comme
sanction d’illégalité. L’annulation entraine la disparition rétroactive de l’acte
administratif unilatéral en cause. Autrement dit, l’acte incriminé disparait ab ovo
de origine (dès l’origine), Ex tunc.
Toutefois, pour atténuer les conséquences excessives des effets rétroactifs de
l’annulation, certains droits (systèmes juridiques) reconnaissent au juge
administratif le pouvoir de modulation, d’aménagement dans le temps, des effets
de l’annulation.
Par ailleurs, lorsque l’acte attaqué ou contesté est divisible, il est loisible au juge
de l’excès de pouvoir de se contenter d’une annulation partielle.
Commentaire : l’état de droit est différent de l’état de police. L’état de police c’est
l’état administratif. L’état de police ce n’est pas l’état des policiers.
L’administration est appelée à poursuivre l’intérêt général. Dans le cadre de l’état
de droit, l’administration qui poursuit l’intérêt général doit le faire suivant les
règles préétablies.
L’arme à la disposition des administrés qui deviennent des requérants, cette arme
c’est le recours à l’annulation pour excès de pouvoir.
Le recours à l’annulation pour excès de pouvoir garantie l’effectivité de l’état de
droit légal.
Les autres droits permettent la modulation des effets pour permettre de concilier
les aspects des effets juridiques et les aspects de l’état de droit.
Le droit français, le droit belge, prévoit la possibilité de cette modulation
En France c’est sur base d’un arrêt du conseil d’état ;
En Belgique c’est sur base d’une loi.
SECTION 2 : LES CARACTERES DE L’ACTE ADMINISTRATIF

ATTAQUABLE
SOUS – SECTION I : L’ACTE D’UNE AUTORITE ADMINISTRATIVE
L’ « autorité administrative » désigne à la fois un individu revêtu d’un véritable

pouvoir de décision (président de la république, premier ministre, ministre, etc.)
ou un organe collégial revêtu des pouvoirs de décision (conseil d’administration
d’un établissement public, assemblée plénière d’une autorité administrative
indépendante, etc.)

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Sur le plan territorial, on distingue les autorités administratives centrales de l’état,

des autorités administratives provinciales et des autorités des ETD.
Sur le plan technique ou du service public, on distingue les autorités
administratives indépendantes, les organes d’administration et les organes de
gestion de l’établissement public.
Les autorités administratives relèvent essentiellement du pouvoir exécutif mais
certains actes administratifs peuvent être posés par des autorités relevant de deux
autres pouvoirs en vertu du principe de dédoublement fonctionnel (certaines
autorités publiques qui ne sont pas des autorités administratives peuvent
également prendre des actes administratifs).
Il faut donc exclure du contentieux de l’excès de pouvoir, les actes qui ne
proviennent pas d’une autorité administrative. Par exemple les actes du
constituant, les actes du pouvoir législatif, les actes juridictionnels.
En revanche, les actes des organes administratifs d’une assemblée parlementaire
sont des actes administratifs attaquables devant le juge de l’excès de pouvoir tels
que les actes de gestion des membres du personnel administratif (fonctionnaires
ou non, les organes des assemblées parlementaires et également les actes
détachables des marchés publics conclus par les organes administratifs de ces
assemblées.)
Commentaire : une autorité administrative est différente des agents publics.
Pour qu’un agent public ait la qualification de l’autorité administrative il faut que
cet individu ait une décision qui crée le droit et impose les obligations.
Il faut que l’individu ait un pouvoir de décision.
Une autorité administrative ne signifie pas qu’elle est compétente à tous les
pouvoirs. La compétence est d’attribution.
Le pouvoir exécutif correspond à l’administration ou l’inverse.
Tout organe exécutif est un organe administratif.
SOUS – SECTION II : L’ACTE JURIDIQUE DE L’AUTORITE

ADMINISTRATIVE
Le recours pour excès de pouvoir ne peut être exercé que contre un acte juridique
et non contre les actes matériels de l’administration.
Il n’est pas recevable à l’égard d’un acte matériel. Cet acte juridique attaquable
doit être une décision ou un acte administratif décisoire. L’acte administratif peut
aussi provenir des organismes privés chargés d’une mission de service public, tels
que les ordres professionnels et les fédérations sportives.

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L’administration pose des actes juridiques et peut aussi poser des actes matériels
(l’administration construit un pont, l’administration met des éclairages publics).
Les mesures d’ordre intérieur (actes administratifs, actes juridiques. Mais par
rapport aux administrés, ce ne sont pas des décisions attaquables. Ce sont des actes
déclaratifs qui concourent à la publicité des décisions mais ne sont pas des
décisions.
La circulaire étant un acte pris par le ministre, lorsqu’elle concerne un règlement,
elle peut être attaquée pour excès de pouvoir devant le juge administratif.
SECTION 3 : LES MOYENS D’OUVERTURE DU CONTENTIEUX DE

L’EXCES DE POUVOIR
La conformité au droit d’un acte administratif s’apprécie au jour où il a été pris,

c’est-à-dire in illo tempore non suspecto.
La légalité renvoie à la conformité de la mesure, aux règles qui s’imposent à son
auteur, tandis que l’opportunité a son adaptation aux circonstances dans lesquelles
la mesure est prise.
C’est pour des raisons de légalité que le recours pour excès de pouvoir est exercé.
Cependant, l’opportunité peut être examinée concernant spécialement les mesures
de police dans le cadre de ce contentieux.
Les moyens d’ouverture ou les causes d’ouverture sont les moyens d’annulation
qui justifie le recours pour excès de pouvoir.
Suivant l’article 85 de la loi organique sur les juridictions de l’ordre administratif,
on peut classifier les moyens d’ouverture en moyens d’illégalité externe et en
moyens d’illégalité interne à l’acte.
SOUS-SECTION I : LES MOYENS TIRES DE L’ILLEGALITE

EXTERNE A L’ACTE ATTAQUE
L’illégalité externe à l’acte administratif attaqué rassemble 3 types d’irrégularité :

l’incompétence de l’auteur de l’acte administratif unilatéral, le vice de forme à
l’acte administratif unilatéral, le vice de procédure dans le processus d’élaboration
de l’acte administratif unilatéral.

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SOUS-SECTION II : LES MOYENS TIRES DE L’ILLEGALITE

INTERNE A L’ACTE
L’illégalité interne à l’acte vue le contenu de l’acte administratif, regroupe 4 types

de moyens d’annulation pouvant être invoqués devant le juge administratif :
- La violation de la règle de droit ;
- L’illégalité quant aux motifs de droit (acte pris en dehors du champ
d’application de la loi, défaut de base légale, l’erreur de droit) ;
- L’illégalité tenant au motif de fait (fait matériellement inexact, fait
n’entrant pas dans le champ d’application de la loi, erreur de qualification
juridique de fait) ;
- Le détournement de pouvoir ou de procédure.
Illégalité externe c’est le contour pour l’induction de l’acte (l’auteur de l’acte, les
vices de forme). Les actes administratifs n’ont pas de forme unique mais diverses.
Il y a des actes articulés (ordonnance, décret), il y a ceux qui sont pris sous forme
de procès-verbal. Il n’y a pas de code de procédure administrative.
L’illégalité interne touche à l’acte lui-même non pas à son contour. Premier
élément est qu’il y a la hiérarchie des sources. S’il y a non-respect de la hiérarchie
des normes il y aura donc le problème de la violation de la légalité.
Il faut la matérialité de fait pour que l’autorité prenne la décision.il faut éviter
l’erreur de qualification de fait (il faut faire une bonne qualification).
Le détournement de pouvoir parce que l’administration agit toujours dans le but
de l’intérêt général. Chaque autorité doit voir si son acte rencontre un élément de
l’intérêt général. Le détournement de procédure, l’autorité utilise une procédure
différente à la procédure prévue pour atteindre ce but (exemple : au lieu d’utiliser
l’expropriation pour cause d’utilité publique, l’autorité utilise la réquisition.
S’agissant des biens meubles, la réquisition suffit. Mais quand il s’agit des biens
immeubles on utilise l’expropriation pour cause d’utilité publique.
SECTION 4 : LA POSSIBILITE DE LA CENSURE DE REGLEMENT

PAR D’AUTRES JUGES
Pourquoi d’autres juges ?
C’est parce que le juge de la censure c’est le juge administratif (juge spécial).
Mais d’autres juges peuvent avoir des possibilités de contrôle des actes
administratifs, mais il y a des exceptions.

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Sous – section I : La censure indirecte par le juge judiciaire
Conformément à l’article 153 alinéa 4 de la constitution, les cours et tribunaux

n’appliquent les actes règlementaires que pour autant que ces actes soient
conformes aux lois. Autrement dit, le contrôle indirect de légalité des actes
réglementaires est confié au juge judiciaire qui a aussi le pouvoir d’interpréter le
règlement administratif. A travers la procédure d’exception d’inégalité, ce
contrôle vise à écarter l’application de l’acte règlementaire jugé illégal dans le
cadre de l’espèce soumis au juge judiciaire.
Commentaire : la constitution en vigueur comme les constitutions d’avant depuis
celle du 7 février 1831 du royaume de Belgique qui était de l’application au
Congo.
Depuis la constitution de 1908 nous avons l’exception d’inégalité. Cette exception
peut être soulevée par l'une des parties au procès qui refuse l’application. Lorsque
l’exception est soulevée devant le juge judiciaire qui peut interpréter le règlement,
est dans l’obligation d’examiner cette exception.
Le juge judiciaire (du tribunal de paix jusqu’à la cour de cassation) n’a pas le
pouvoir d’annuler un règlement, il a juste le pouvoir de neutraliser un règlement,
de l’éviter dans un procès. Le juge judiciaire n’a pas le pouvoir d’annuler les actes
administratifs. Mais le juge administratif a le pouvoir de la censure dans le cadre
du contentieux de l’excès de pouvoir.
Sous – section II : La censure directe des actes règlementaires par le juge

constitutionnel
La cour constitutionnelle en tant que juge constitutionnel (la cour

constitutionnelle n’est pas que juge constitutionnel) assure le contrôle de
constitutionnalité par voie d’action des actes règlementaires de toute autorité
administrative. Des recours directs prévus ici, ne sont recevables que s’ils sont
formés dans les 6 mois de la publication de l’acte règlementaire au journal officiel,
ou dans les 6 mois de la date de sa mise en application.
En outre, les actes règlementaires des autorités administratives peuvent être
déférés à la cour constitutionnelle par voie d’exception soulevée par toute
personne dans une affaire qui la concerne devant une juridiction ordinaire.
L’exception d’inconstitutionnalité peut aussi être invoquée d’office par la
juridiction ordinaire saisie, et même par le ministère public.

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En principe, tout acte règlementaire déclaré non conforme à la constitution est nul
et de nul effet.
Toutefois, pour éviter l’annulation pure et simple d’une disposition, le juge
constitutionnel peut recourir à la technique de déclaration de conformité sous
réserve d’interprétation.
Commentaire : la cour constitutionnelle agissant comme juge constitutionnel peut
censurer le règlement mais pas les actes administratifs non réglementaires (actes
de nomination, actes d’investiture). Son office est limité dans le temps s’agissant
des recours directs (il y a un délai de 6 mois) la computation du délai c’est au jour
de la publication au journal officiel jusqu’à 6 mois.
La RDC a dans le système concentré du contrôle de la constitutionnalité.

Suivant ce système, d’autres juges autres que la cour constitutionnelle n’ont pas
compétence lorsque l’exception est soulevée.
Le juge administratif peut avoir compétence de contrôler les actes non
réglementaires.
CHAPITRE II : LES CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION
L’expression « contentieux de pleine juridiction » ou « plein contentieux », peut

être trompeuse en ce qu’elle exprime une réalité multiple. Sous cette appellation,
on regroupe des pleins contentieux subjectifs (contentieux contractuel et
contentieux de la responsabilité extra contractuelle des pouvoirs publics) et des
pleins contentieux objectifs (contentieux fiscal, contentieux électoral).
Plein contentieux subjectif (on cherche à défendre un droit).
Plein contentieux objectif (on protège un droit).
SECTION I : CONTENTIEUX CONTRACTUEL
A titre de rappel, dans l’ancienne législation, deux juges étaient compétents en

matière des contentieux des contrats. Le juge civil était compétent pour
l’ensemble des litiges relatifs aux clauses contractuelles.
Les sections administratives de la cour suprême de justice et les cours d’appel
étaient compétentes pour le cahier des charges c’est-dire les clauses exorbitantes
(réglementaires) de droit commun et pour les actes détachables d’un contrat
administratif (actes préalables, actes postérieures au contrat).

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Sous – section I : Le juge administratif compétent
L’article 104 alinéa II de la loi organique sur les juridictions de l’ordre

administratif, confie à la section du contentieux du tribunal administratif, le
règlement des litiges relatif aux marchés publics. L’article 113 de la même loi
organique précise que le tribunal du lieu d’exécution des contrats administratifs
impliquant les autorités locales est le juge compétent.
Commentaire : c’est le tribunal administratif qui est le juge des contrats (litiges
relatifs aux contrats administratifs). Dans le cadre du droit interne, les contrats
sont signés par les différents ministres. Le premier ministre également ne signe
pas les contrats. Le président signe des traités.
Sous – section II : Le règlement des litiges précontractuels (avant signature

et approbation du contrat)
Le règlement du litige précontractuel est confié au tribunal administratif dans le

cadre de la procédure de référé précontractuel. Ce règlement poursuit la sanction
de violation des règles de transparence, de publicité et de mise en concurrence
lors de passation des marchés publics, des contrats de partenariat public et privé
et les contrats de délégation des services publics.
Le juge de référé, qui est juge unique, dispose des pouvoirs étendus de pleine
juridiction tels que : ordonner à l’auteur du manquement de se conformer aux
obligations légales et réglementaires en matière soit de publicité.
Autres exemples : Adjoindre l’auteur du manquement, de suspendre les

dispositions qui violent la législation.
Commentaire : le règlement des litiges contractuels ou précisément
précontractuels, ce règlement se fait dans le cadre de procédure de référé
précontractuel.
Sous – section III : Le règlement des litiges contractuels

Paragraphe I : Le contrôle de l’exercice des prérogatives de l’administration
L’administration dispose au moment de l’exécution du contrat, de plusieurs

prérogatives. En effet, au nom de l’intérêt général, l’administration, partie au
contrat, dispose d’un pouvoir de contrôle et de direction. Elle dispose en outre du

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pouvoir des sanctions unilatérales, des modifications unilatérales, d’ajournement

de prestation et même de résiliation unilatérale du contrat.
Paragraphe II : Le contentieux de la responsabilité contractuelle
Faute d’un arrangement amiable, le juge administratif peut être saisi par le
cocontractant de l’administration pour entrer en possession de ses droits financiers
(droit au paiement de la rémunération convenue, droit à l’indemnisation pour le
rétablissement de l’équation financière du contrat).
Les solutions que le juge doit apporter sous l’inspiration française
Le cocontractant de l’administration peut se retrouver dans 3 situations dans le

cadre de la recherche de l’indemnisation pour l’équilibre financier du contrat :
- Les sujétions imprévues dans le cadre des contrats des travaux ;
- L’imprévision à la suite du bouleversement de l’économie des contrats ;
- Le fait de prince.
Imprévision : cadre macroéconomique, ce qui n’était pas prévue. L’indemnisation

est partielle.
Juge des contrats : Tribunal administratif
SECTION II : LE CONTENTIEUX DE LA RESPONSABILITE EXTRA

CONTRACTUELLE DES POUVOIRS PUBLICS
Il est question ici de la responsabilité délictuelle, quasi délictuelle et même de

plein droit de l’administration pour réparer les préjudices causés aux victimes.
Sous – section I : Le régime de responsabilité extra contractuelle
La responsabilité extra contractuelle des personnes publiques est en réalité une

responsabilité civile ou une responsabilité patrimoniale. Cette responsabilité est
établie pour faute et même sans faute.
Des régimes spéciaux sont également institués par la loi : Responsabilité pour
faute, responsabilité sans faute et régimes spéciaux de responsabilité

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Paragraphe I : La responsabilité pour faute
Dans le domaine de la responsabilité pour faute, le droit positif opère la distinction

entre faute personnelle et faute de service. En outre, il y a aussi une typologie de
fautes.
A. La distinction entre faute personnelle et faute de service
La faute personnelle ou la faute détachable du service désigne la faute qui est

commise par l’agent et qui est étrangère à l‘exercice normal de ses fonctions.
Cette faute peut-être détachée du service, soit matériellement (la faute commise
en dehors du service, soit psychologiquement (faute commise dans ou à l’occasion
du service mais dicté par des faiblesses ou les excès de comportement de l’agent).
Faute personnelle : juge civil
Faute de service : juge administratif (tribunal administratif).
En revanche, la faute de service désigne une défaillance du service incombant à

un ou plusieurs agents de l’administration mais non imputable à eux
personnellement.
La faute de service découle de la mauvaise organisation ou du mauvais
fonctionnement du service (culpa in vigilando = faute en surveillant ou dans
l’action de surveiller).
B. La typologie des fautes
Il y a plusieurs types de fautes qui peuvent être considérées comme des fautes de
service qui engagent donc la responsabilité extra contractuelle. Une première série
est constituée de l’inertie, de l’inaction, de l’abstention, de la carence ou du retard
de l’administration.
Une deuxième série des fautes réside dans les décisions positives (explicites),
illégales de l’administration.
Une troisième série des fautes résulte soit des renseignements erronés ou refusés,
soit des promesses ou engagements précis non tenus.
Une quatrième série des fautes est constituée par des comportements matériels
(négligence, légèreté, maladresse, défaut de surveillance, etc.)
La responsabilité pour faute est plus précisément une responsabilité pour faute
prouvée. La victime a la charge de la démonstration de faute, de l’administration
de la preuve.

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Toutefois, il y a des circonstances ou situations de présomption des fautes.

Dans les domaines des travaux publics (pour défaut d’entretien normal) ou dans
le cas des hôpitaux publics (un traitement pour des soins courants qui provoque
des conséquences dommageables, anormales, inattendues). Dans ces deux cas, la
victime est déchargée de l’administration de la preuve. Le simple constat du
préjudice suffit.
Paragraphe II : La responsabilité sans faute
La responsabilité sans faute a un double fondement :
- Le risque pris par l’administration de créer des choses dangereuses

(explosives, engins dangereux, ouvrages publics dangereux) ;
- La rupture de légalité devant les charges publiques. Lorsque certains
membres de la communauté supportent des charges plus lourdes que les
autres à la suite de l’exécution des mesures légales (l’exécution des actes
administratifs individuels réguliers tels que dans la décision
d’expropriation pour cause d’utilité publique, ou dans la mesure de
réquisition des biens).
Paragraphe III : Les régimes spéciaux de responsabilité
En résumé, deux régimes spéciaux de responsabilité extra contractuelle des

pouvoirs publics sont organisés :
1. Le régime de substitution des responsabilités de l’Etat en cas d’erreur
commise par le conservateur des titres immobiliers, en cas des fautes des
magistrats à la suite de la procédure de prise à partie ou en cas des actions
en responsabilité pour une durée excessive de la procédure devant une
juridiction de l’ordre administratif ;
2. Le régime de responsabilité sans fait en vue de l’indemnisation par
l’administration des dommages causés par les attroupements et
rassemblements. Néanmoins, en droit positif congolais, la réparation n’est
faite que pour les dommages causés aux tiers par la faute de force de l’ordre.
Lorsqu’on est manifestant dans une marche de contestation, par exemple, ou dans
un rassemblement et qu’on a eu un préjudice, le droit positif congolais ne
reconnait pas la réparation.

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La législation sur ce cas date de 1969 et n’a pas encore été modifiée.
Donc le droit positif congolais ne reconnait pas la réparation des préjudices
lorsqu’il y a émeute, rassemblement, manifestation…
On ne prévoit que la réparation des tiers au cas où les forces de l’ordre ont commis
une faute.
CHAPITRE 3 : LE CONTENTIEUX MIXTE DE PLEINE JURIDICTION
SECTION 1 : NOTION DE CONTENTIEUX MIXTE DE PLEINE

JURIDICTION
Le contentieux mixte de pleine juridiction est à la fois un contentieux mixte et un

contentieux de pleine juridiction.
Il est mixte parce qu’il est un double contentieux d’annulation d’un acte juridique
unilatéral pour illégalité et de réparation des préjudices ordinaires conséquence de
l’illégalité considérée comme une faute commise par l’autorité administrative,
auteur de l’acte attaqué.
Il est ensuite un plein contentieux parce que le juge ne se limite pas à la simple
annulation de l’acte administratif contesté, mais il doit également décider sur le
dédommagement à allouer au requérant pour réparer le préjudice ordinaire subi
consécutivement à l’exécution de l’acte administratif annulé.
SECTION 2 : LA PROCEDURE A SUIVRE EN LA MATIERE
Toute juridiction administrative de droit commun ou à compétence générale est

compétente pour examiner un contentieux mixte de pleine juridiction (art. 80 de
la loi organique sur les juridictions de l’ordre administratif.)
La juridiction administrative est saisie par une requête unique mais comportant
une double demande : l’une en annulation, l’autre en réparation.
Cette double demande est portée à titre principal et en même temps devant la
juridiction administration.
En d’autres termes, la demande en réparation ne doit pas être une question
nouvelle au cours du procès d’annulation, mais le juge est saisi de telle demande
de réparation in limine litis.

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SECTION 3 : LES MOYENS D’OUVERTURE DU CONTENTIEUX

MIXTE DE PLEINE JURIDICTION
Pour introduire une requête dans le cadre du contentieux mixte de pleine

juridiction, le requérant doit soutenir ses prétentions par les moyens d’annulation
et par les moyens de réparation du préjudice supposé causer par l’administration.
CHAPITRE 4 : LE CONTENTIEUX DE LA REPARATION DU

PREJUDICE EXCEPTIONNEL
La réparation du préjudice ou du dommage exceptionnel par voie d’arrêt a été

consacré dans notre droit par l’article 60 al. 3 de la constitution du 24 juin 1967.
Sur le plan de texte, et non sur le plan de terrain.
Pour la seconde fois, la constitution du 18 février 2006 vient de consacrer la
réparation du dommage exceptionnel à travers son article 155, Al. 3.
SECTION 1 : L’ORIGINE DU DOMMAGE EXCEPTIONNEL
Le dommage exceptionnel résulte d’une mesure prise ou ordonnée par les

autorités de la république (art. 155 al. 3 de la constitution).
Par autorité de la république, l’on vise les autorités du pouvoir central, d’une
province, une ETD ou d’un organisme public placé sous la tutelle de ces
différentes autorités (art. 89 al. 1 et 355 de la loi organique sur les juridictions de
l’ordre administratif).
Le lien de causalité entre l’acte administratif unilatéral et le dommage
exceptionnel à réparer doit être exclusif et direct.
SECTION 2 : LA NOTION DE DOMMAGE EXCEPTIONNEL
Le dommage exceptionnel est un préjudice imprévisible de par la mesure prise ou

ordonnée.
Toutefois, le dommage doit être la conséquence directe de la mise en œuvre ou de
l’exécution de la mesure prise ou ordonnée par une autorité de la république. Il
doit s’agir d’un dommage né, actuel et certain.

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Le dommage doit être un préjudice grave, rare et spécial. Il est grave dans la
mesure où il consiste en des charges qui excèdent les sujétions normales de la vie
en société, c’est-à-dire un préjudice anormal.
Ce dommage est rare et spécial en ce sens qu’il frappe spécialement un particulier
ou un cas limité des particuliers.
Par exemple, la jurisprudence belge qui a déjà retenu le dommage exceptionnel

dans un cas de vaccination antipoliomélite décidée et administrée sans faute.
SECTION 3 : LA COMPETENCE SUPPLETIVE DU CONSEIL D’ETAT
Le conseil d’Etat ne peut être saisi d’une demande de réparation de préjudice

exceptionnel que dans les cas où il n’existe pas d’autre juridiction compétente
(art. 155, Al. 3 de la constitution, Art 89, Al. 1 et 355 de la loi organique sur les
Pour apprécier s’il est compétent, le conseil d’Etat doit se projeter ce que serait la
décision d’une autre juridiction si elle était saisie de la même demande de
réparation d’un préjudice exceptionnel.
SECTION 4 : LES CONDITIONS POUR LA SAISINE DU CONSEIL

D’ETAT
Sous peine d’irrecevabilité, la requête pour réparation d’un préjudice exceptionnel

doit être précédée d’une demande préalable sollicitant auprès de l’administration
une réparation de ce préjudice (art. 356 de la loi organique sur les juridictions de
l’ordre administratif).
Cette réclamation préalable doit contenir l’estimation du préjudice.

En cas de rejet total ou partiel de la demande préalable, ou, en cas de défaut de
décision dans le délai de 3 mois, le requérant peut alors saisir le conseil d’Etat
d’une requête en réparation du préjudice exceptionnel.
 En matière de recours, lorsque l’administration ne répond pas (dans le
délai), cela est considéré comme si elle a implicitement pris une décision
de rejet.

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SECTION 5 : LA REPARATION EN EQUITE
Le conseil d’Etat se prononce en équité pour la réparation du préjudice ou du

dommage exceptionnel en tenant compte de toutes les circonstances d’intérêt
public ou privé (article 155 Alinéa 3 in fine de la constitution et article 89 alinéa
2 de la loi organique sur les juridictions de l’ordre administratif).
En effet ce contentieux n’est pas véritablement un contentieux de droit subjectif
car il trouve son fondement dans l’équité et non dans une règle de droit dont on
chercherait la sanction de sa violation.
Le conseil d’Etat est devant un conflit d’intérêt non protégé par la loi, c’est
pourquoi il se prononce en équité.
Commentaire : et la constitution, et la loi organique, indiquent que dans le cas de
la réparation pour préjudice exceptionnel, le conseil d’état répond par l’équité.
L’équité n’est pas une source formelle du droit. Mais l’équité joue un double rôle :
il est un principe directeur de l’esprit de loi ; il est également considéré comme
une source supplétive c’est-à-dire lorsqu’il n’y a pas un texte exprès pour régler
le litige (du point de vue judiciaire).
Ici il n’y a pas conflit de droit mais conflit d’intérêt. Le juge ne doit pas chercher
un principe de droit mais doit utiliser l’équité.
CHAPITRE 5 : LE CONTENTIEUX DE LA DECLARATION
Dans le cadre de ce type de contentieux, le juge administratif se limite à faire une

déclaration et n’ordonne aucune autre mesure dans le sens de la condamnation, de
l’annulation, de la réparation, de la suspension ou autres mesures.
Il y a dans ce cadre 3 types de recours devant le juge administratif :
- Le recours en interprétation des actes administratifs ;
- Le recours en appréciation de la légalité (validité) des actes administratifs ;
- Le recours en vue de la reconnaissance d’une qualité.
SECTION I : LE RECOURS EN INTERPRETATION DES ACTES

ADMINISTRATIFS
Toute juridiction administrative de droit commun peut interpréter des actes

administratifs c’est-à-dire des actes, décisions et règlements des autorités
administratives.

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Le recours en interprétation n’est recevable que s’il existe un litige sur le sens de
l’acte administratif déféré au juge.
Autrement dit, le juge administratif ne peut être saisi que lorsqu’il existe un
différend entre l’administration et le requérant sur le sens de l’acte administratif,
objet du litige ; ce litige doit être un litige né et actuel (pas une supposition) en
terme des difficultés sérieuses d’interprétation, des divergences des vus ou d’un
désaccord sur le sens de l’acte administratif.
Le juge administratif statue pour interpréter l’acte administratif litigieux, en
prenant en compte les circonstances de droit et de fait à la date de la décision. Le
jugement d’interprétation a autorité de la chose jugée, à la différence de l’avis
motif d’une section consultative. Mais cette autorité de chose jugée présente un
caractère relatif c’est-à-dire le jugement s’impose aux parties même dans les
instances ultérieures.
Commentaire : il s’agit ici des actes administratifs règlementaires ou non
réglementaires.
SECTION 2 : LE RECOURS EN APPRECIATION DE LA LEGALITE

DES ACTES ADMINISTRATIFS
Le recours en appréciation de la légalité concerne les actes, décisions et

règlements des autorités administratives de 3 échelons d’exercice du pouvoir
d’Etat. Comme dans le contentieux de l’interprétation, le contentieux de
l’appréciation de la légalité est aussi un contentieux interrogatif à l’occasion
duquel, le juge administratif se voit interrogé sur la valeur d’un acte juridique.
Mais à la différence du recours en interprétation, un requérant ne peut jamais
exercer spontanément un recours en appréciation de légalité car ce recours est
provoqué à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction judiciaire
qui fait face à une difficulté sérieuse tenant à la légalité d’un acte administratif
non règlementaire.
Dans ce cas, l’office du juge se limite à une déclaration sur la légalité de l’acte
qui lui a été soumis. Cette déclaration de légalité ou d’illégalité s’impose au juge
judiciaire dans le cadre du litige principal.
Déclaration faite par le juge administratif s’impose au juge judiciaire qui a le
dossier principal. C’est une question préjudicielle qui doit être résolue d’abord par
le juge administratif.

48
SECTION 3 : LE RECOURS EN QUETE DE RECONNAISSANCE D’UNE

QUALITE
Une qualité désigne le titre inhérent à une fonction (par exemple la qualité de
magistrat, la qualité de fonctionnaire ou d’agent public, la qualité de mandataire
public, la qualité de chef coutumier).
La qualité renvoie aussi à un statut personnel (par exemple la qualité de réfugié,
la qualité d’exilé, la qualité d’apatride, la qualité de citoyen, la qualité d’étranger).
Les litiges relatifs à la reconnaissance d’une qualité ainsi qu’aux avantages y
attachés relèvent de la compétence du tribunal administratif (article 109 de la LO
précitée).
L’office du juge se limite à rendre un jugement déclaratoire en reconnaissant ou
non la qualité revendiquée (par le requérant)
CHAPITRE 6 : LE CONTENTIEUX DE LA REPRESSION
SECTION I : LA NOTION DE CONTENTIEUX DE LA REPRESSION
Le contentieux de la répression désigne l’ensemble de litiges dans lequel le juge

administratif est conduit à intervenir à des fins répressives en sanctionnant à la
manière du juge pénal, des actes et comportements des particuliers comme des
personnes publiques qui contreviennent aux lois et règlements.
En effet, un particulier ou une personne publique peut faire l’objet d’une
contravention de grande voirie en appétant sur le domaine public ou en portant
atteinte au domaine public.
L’action répressive appartient au juge pénal. Le juge administratif dans certains
domaines peut aussi faire de la répression contre les violations des lois et des
règlements dans ce domaine. Dans ce cas, le juge administratif aurait agi comme
le juge pénal.
La voirie renvoie aux voies publiques (routes).
L’OVD s’occupe de la voirie urbaine (villes)
Grande voirie (les dépendances du domaine public ou tout ce qui est lié au
domaine public tout simplement).

49
SECTION II : L’APPLICATION DES PRINCIPES COMMUNS A TOUTE

PROCEDURE REPRESSIVE
La mission répressive du juge administratif ne diffère guère de celle qu’exercent

les juridictions répressives. C’est ce qui explique (justifie) l’application d’un
certain nombre de principes du droit pénal par le juge administratif dans le cadre
du contentieux de la répression.
Par exemple le principe de l’interprétation stricte de la loi, le principe de la loi
pénale plus douce, le principe de non cumul des peines, le principe non bis in
idem, le principe de personnalité des peines, le principe de la légalité des
incriminations et des peines, etc.
SECTION III : LE CAS D’ILLUSTRATION DE CONTENTIEUX DE LA

REPRESSION
Généralement, des contentieux de la répression sont confiés aux juridictions

administratives spécialisées. Tel le cas de la cour des comptes pour sanctionner la
méconnaissance des règles de la comptabilité publique en infligeant aux
comptables publiques et aux comptables de fait, des amendes (Article 26 et 97 de
la loi organique sur la cour des comptes). Mais, la plupart des contraventions aux
textes régissant le domaine public, sont érigées en droit positif congolais, en
infraction pénale réprimée par le juge pénal. Tel est le cas du code forestier (article
153 à 154) ou de la législation relative à la protection de l’environnement (article
71 à 84).
En revanche, le tribunal administratif comme juridiction administrative de droit
commun, a reçu la compétence de régler les litiges relatifs aux contraventions de
grandes voiries (article 156 de la LO sur les juridictions de l’ordre administratif).
Suivant l’expérience française en la matière, le juge administratif sanctionne
l’atteinte à l’intégrité matérielle d’une dépendance du domaine public
(enlèvement de sable sur le rivage de la mer, pollution des eaux d’un fleuve, etc.)
ou l’atteinte à l’affectation ou à la destination d’un bien ou d’une dépendance du
domaine public autres que routier (fluvial, maritime ou sous certaines limites,
terrestre).
Dans le cadre de ce contentieux, le juge administratif peut prononcer la
condamnation du contrevenant au paiement d’une amende comportant une
dimension réparatrice, peut décider d’une condamnation à la réparation, peut
décider des injonctions à l’encontre du contrevenant assorties des astreintes.

50
La violation ou condamnation peut concerner l’intégrité matérielle d’une

dépendance du domaine. On va commander à remettre à l’état initial mais il y aura
une amende.
Imposer des injonctions : imposer des devoirs à faire, à respecter pour établir
l’ordre public. L’injonction est suivie des astreintes financières.
CHAPITRE 7 : LES CONTENTIEUX AU FOND SOUMIS A DES REGLES

SPECIFIQUES DE PROCEDURE
Il est question ici d’examiner le plein contentieux objectif à savoir : le contentieux

électoral et le contentieux fiscal.
SECTION I : LE CONTENTIEUX ELECTORAL
Le juge administratif joue le rôle de juge électoral dans le cadre des élections
politiques (provincial, urbaine, municipal et local).
La cour administrative d’appel est compétente pour connaitre du contentieux
concernant les élections provinciales. Tandis que le tribunal administratif, pour
les élections urbaines, municipales, communales ou local (article 27 et 72 de la
loi électoral ; article 96 alinéa 3, 204 alinéa 4 de la LO sur les J.A).
En attendant l’installation de ces juridictions administratives, la cour d’appel et le
tribunal de grande instance exercent transitoirement et respectivement leurs
compétences (article 237 bis de la loi électoral).
En contentieux électoral, on distingue deux grands types de contentieux : le
contentieux de candidature et le contentieux de résultat.
Sous – section I : Le contentieux de candidature
Ce contentieux a pour objet le règlement de contestation relative à la déclaration

des candidatures ou à la liste des candidatures.
La requête en contestation de la validité d’une candidature ou de la liste des
candidatures doit être formée dans un délai de 5 jours à la suite de publication de
liste provisoire par la CENI.
Cette requête en contestation est notifiée au candidat contesté, aux partis
politiques ou regroupements politiques ayant présenté la candidature ainsi qu’à la
CENI. La juridiction compétente dispose d’un délai de 10 jours ouvrables pour se
prononcer (rendre sa décision).

51
L’arrêt ou le jugement est notifié entre autre à la CENI pour publication de la liste
définitive des candidats. Suivant l’arrêt du 28 avril 2022 de la cour
constitutionnelle interprétant l’article 21 alinéa 2 de la constitution, le recours en
appel n’est pas prévu en matière de contentieux des candidatures, contrairement
à la position du conseil d’état du 27 mars 2019.
Commentaire : le juge ici s’occupe de la question d’éligibilité.
Journal officiel n°9 1er 2022 (Recherche).
Sous – section II : Le contentieux de résultat
La CENI a le pouvoir ou la compétence de publier le résultat provisoire des

élections. Dans les 8 jours de l’annonce de résultat provisoire par la CENI, si
aucun recours n’a été introduit, la cour administrative d’appel ou le tribunal
administratif proclame selon le cas le résultat définitif des élections. Toutefois, si
la requête en contestation résultat d’une élection est formulée, le juge électoral
compétent examine d’abord son bien-fondé. Dans ce cas, la requête est notifiée
au candidat dont l’élection est contestée, aux partis politiques ou regroupements
politiques ayant présenté le candidat, ainsi qu’à la CENI. Ceux-ci ont un délai de
3 jours de la notification pour formuler ou présenter les observations (mémoires
réponses à la requête en contestation).
L’examen de contestation de résultat se fait dans un délai de 2 mois à compter de
la saisine du juge électoral.
La formation de jugement (la composition du siège) est composée de 3 juges au
moins.
Le juge électoral peut corriger les erreurs matérielles et rectifiées le résultat
erroné. Il peut annuler le vote en tout ou en partie, lorsque les irrégularités
retenues ont pu avoir une influence déterminante sur le résultat du scrutin
(article 75 de la loi électorale). Autrement dit, toute irrégularité ne conduit pas à
l’annulation de l’élection. Le juge électoral ne recourt au recomptage des voix que
s’il le décide ainsi. Car, le recomptage des voix n’est qu’un moyen après avoir
épuisé toutes les autres vérifications d’usage. Après examen de contestation, le
juge électoral proclame le résultat définitif. En cas d’annulation, la CENI reçoit
l’obligation d’organiser un nouveau scrutin dans les 60 jours de la notification de
l’arrêt ou du jugement.
Dans le cadre du contentieux de résultat, le recours en appel est prévu
Dans le contentieux de candidature, l’appel n’est pas prévu.

52
En principe, irrégularité = annulation

Mais en matière électorale, irrégularité est différente de l’annulation. En effet, le
juge électoral peut corriger les erreurs matérielles, rectifier le résultat erroné du
vote.
SECTION II : LE CONTENTIEUX FISCAL
Les litiges fiscaux sont de toute évidence de nature administrative. Ils sont réglés
par le juge administratif.
En attendant l’installation des juridictions administratives, on charge du
règlement de ces litiges les cours d’appel, qui exercent transitoirement les
attributions dévolues aux cours administratives d’appel (art. 224 de la constitution
tel qu’appliqué par l’art. 155 de la loi organique sur les juridictions de l’ordre
judiciaire).
A travers cet article 155, le législateur a organisé la survivance des dispositions
des articles 150 à 152 de l’ancien code de l’organisation et des compétences
judiciaires.
Concrètement, le contentieux fiscal est structuré en contentieux fiscal d’assiette

et en contentieux fiscal de recouvrement ou de poursuite.
Sous-section I : Le contentieux fiscal d’assiette
Ce contentieux fiscal se rapporte aux contestations soit à la légalité des

impositions, soit à l’évaluation de celles-ci.
En effet, l’administration fiscale, a le pouvoir de contrôler les déclarations

souscrites par les contribuables ou les redevables.
Ce contentieux d’assiette est examiné en deux phases :

- La phase administrative ;
- La phase juridictionnelle.
Paragraphe 1 : La phase administrative du contentieux fiscal
Le juge de l’impôt ne peut être saisi du recours juridictionnel du redevable que si

celui-ci avait préalablement saisi l’administration fiscale dans le délai par sa

53
réclamation sous peine de déchéance, la réclamation doit être introduite dans les
3 mois de la déclaration ou de la réception de l’avis de la mise en recouvrement.
Elle est adressée au responsable du service gestionnaire du contribuable

(directeur), chef de centre ou DG de la DGRK…)
Pour être recevable, la réclamation doit être motivée.
Toutefois, le redevable peut compléter sa réclamation initiale par les moyens
nouveaux libellés par écrit aussi longtemps que la décision administrative
contentieuse n’est pas intervenue.
A l’issue de l’instruction, la décision de l’administration fiscale doit être notifiée

dans les 3 mois suivant la réception de la réclamation.
L’absence de décision dans ce délai vaut décision de rejet tacite ou implicite de la

réclamation.
La cour d’appel dans la section judiciaire s’occupait du contentieux fiscal, avant.

Maintenant, comme elle n’a plus de section, elle s’occupe transitoirement du
contentieux fiscal en attendant l’installation des cours administratives d’appel.
Paragraphe 2 : La phase juridictionnelle du contentieux fiscal
Le juge administratif connait du contentieux fiscal d’assiette contre les décisions

administratives contentieuses qui ne donnent pas satisfaction aux réponses en
réclamation des contribuables. Ce recours juridictionnel doit être introduit dans
les 3 mois de la notification de la décision administrative au redevable.
Le juge administratif compétent est la cour administrative d’appel.
Il s’agit ici, d’un contentieux objectif, car le rôle du juge consiste à rechercher si
la loi fiscale a été correctement appliquée.
Ce juge peut non seulement annuler une imposition irrégulière, mais il peut aussi
définir une opération juridique au regard de la loi fiscale sans tenir compte ni des
qualifications du droit privé (autonome du droit fiscal) ni des appréciations de
l’administration fiscale.

54
Il peut ordonner une nouvelle mission de vérification qui tiendra compte des
indications qu’il prescrit. Autrement dit, le juge de l’impôt va au-delà de la stricte
mission du juge de la légalité de l’excès du pouvoir.
Ce juge statue en premier et dernier ressort. C’est pourquoi le pourvoi en cassation

devant le conseil d’Etat reste l’unique voie de recours.
Sous – section II : Le contentieux de recouvrement
Le juge administratif est compétent pour connaitre du contentieux fiscal de

recouvrement au sujet de la validité et de la forme des actes de poursuite.
Le juge compétent est le tribunal administratif.
Toutefois, les contestations relatives au recouvrement des créances fiscales
doivent au préalable faire l’objet d’une réclamation adressée au receveur des
impôts compétent. Ce dernier examine la réclamation et doit donner suite dans un
délai de 8 jours à compter de la réception de la réclamation. Sous peine de
forclusion, le redevable insatisfait doit saisir le juge administratif dans un délai
d’un mois de la notification de la décision.
Le tribunal administratif doit rendre sa décision dans un délai d’un mois aussi. A
défaut de décision dans ce délai, la suspension de l’exécution de la mesure de
poursuite est levée.
TITRE IV : L’INSTANCE DEVANT LES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES A COMPETENCE GENERALE
Devant les juridictions administratives à compétence générale, le législateur a

organisé pour l’essentiel 3 types de procédures :
- Une procédure commune devant la section consultative (Chapitre 1) ;
- Une procédure contentieuse ordinaire (Chapitre II) ;
- Des procédures contentieuses dérogatoires (Chapitre III).

55
CHAPITRE I : LA PROCEDURE COMMUNE DEVANT LA SECTION

CONSULTATIVE
SECTION I : LA SAISINE DE LA SECTION CONSULTATIVE
La saisine de la section consultative n’est pas obligatoire ; elle est facultative en

ce qui concerne les textes en chantier et en ce qui concerne l’interprétation des
textes en vigueur.
Dans les 2 cas, la requête est initiée par l’autorité publique qui a l’initiative du
texte ou en difficulté d’interprétation d’un texte.
Les particuliers (individus et personnes morales de droit privé) ne peuvent pas
saisir la section consultative d’une juridiction administrative de droit commun.
SECTION II : L’EXAMEN DE LA REQUETE DE L’AUTORITE

PUBLIQUE
SOUS-SECTION I : LE TRAVAIL DU RAPPORTEUR DESIGNE
L’examen de la requête est préalablement assuré par un rapporteur désigné par le

chef de juridiction parmi les magistrats de la section consultative.
En ce qui concerne les textes en chantier, le rapporteur doit en premier vérifier la
conformité de l’acte projeté au droit, ses effets par rapport à l’ordonnancement
juridique général et la pertinence des moyens juridiques retenus en fonction des
objectifs poursuivis.
En second lieu, le rapporteur doit se préoccuper de la qualité de la rédaction de
l’acte projeté et le cas échéant, préparer un texte supplétif en remplacement ou en
correction du projet tel qu’initié par l’autorité publique.
Pour les textes en vigueur, le rapporteur examine les difficultés d’interprétation

soulevées par l’autorité ayant pris l’initiative de la consultation.
Dans le domaine, il faut souligner que tout texte juridique même clairement
intelligible est sujet à l’interprétation fut-elle sommaire.
Le rapporteur doit donc faire recours aux différents types d’interprétation
juridiques. Dans tous les cas, il doit veiller au sens à donner aux textes interprétés
qui doit être en harmonie avec l’ordonnancement juridique général.

56
SOUS-SECTION II : l’ADOPTION DE L’AVIS MOTIVE EN

ASSEMBLEE MIXTE
L’avis motivé préparé par le rapporteur doit être donné dans un délai d’un mois à
dater de la réception de la requête. La teneur de l’avis est constituée par le résultat
final obtenu à l’issue des débats en assemblée plénière mixte.
L’avis motivé est donné à la majorité de magistrats présents à la séance. Sur la
base du PV de l’assemblée plénière mixte, l’avis motivé est rédigé et signé par le
chef de la juridiction, le président de la section consultative, le chef d’office
(parquet) et le greffier de la séance.
SECTION III : LA MOTIVATION ET LA PORTEE DE L’AVIS EMIS
L’avis donné/émis est notifié sans délai à l’autorité requérante et au ministère

public par le greffier.
L’avis peut être publié au journal officiel ou dans le bulletin des arrêts et
jugements. Cet avis motivé est l’opinion officielle donnée en forme écrite par la
juridiction administrative.
C’est un avis consultatif qui ne lie pas l’autorité requérante. Toutefois, cet avis
doit avoir une influence déterminante sur la suite du dossier.
Cet avis motivé ne fait pas non plus obstacle à toute action ultérieure à former par
le requérant.
CHAPITRE II : LA PROCEDURE CONTENTIEUSE ORDINAIRE
Devant les juridictions administratives de droit commun, le procès administratif

est conduit suivant une procédure contentieuse unique déterminée par la loi
organique sur les juridictions de l’ordre administratif. Cette procédure
contentieuse ordinaire est ponctuée par des étapes :
- L’introduction de l’instance ;
- La médiation ou la conciliation avant l’instruction de l’affaire ;
- L’instruction de la requête ;
- Le (s) préliminaire (s) du jugement.

57
SECTION I : L’INTRODUCTION DE L’INSTANCE
SOUS-SECTION I : L’ACTE INTRODUCTIF D’INSTANCE
Après le recours administratif préalable et la suite réservée par l’administration,

le juge administratif est saisi par voie de requête.
Le ministère public a aussi la possibilité de saisir le juge administratif par voie de
réquisitoire.
Le délai d’action pour le requérant est de 3 mois à compter de la notification de
la décision de l’administration ou de 3 mois à partir du constat du défaut de
réponse de l’administration. Ce délai d’action est un délai préfix à expiration
duquel il y a forclusion ou irrecevabilité.
Le jour de l’acte ou de la décision qui est le point de départ (dies ad quem), n’est
pas compté dans la computation du délai, tandis que le jour de l’échéance (dies ad
quo) est compté.
Si le jour de l’échéance est un est un dimanche ou un jour férié légal, ce jour est
ramené au plus prochain jour ouvrable.
Le législateur prend aussi en compte le délai supplémentaire de distance en raison
de deux jours/100 Km qui s’ajoutent au délai de 3 mois prévus.
La distance à prendre en compte est celle qui sépare la résilience du requérant au
siège de la juridiction.
SOUS-SECTION II : LA REQUETE DES PARTIES
La juridiction est saisie par requête. Celle-ci contient l’identité et l’adresse des
parties, l’exposé des faits et des moyens, ainsi que les conclusions (ce qui est
demandé au juge → les prétentions du requérant).
La requête est accompagnée de la copie de l’acte administratif attaqué ainsi que
de la preuve du dépôt du recours administratif préalable.
Elle est signée par le requérant lui-même ou par son avocat.
La signature de la requête du client par son avocat vaut élection de domicile.
Le requérant est une personne physique, une personne morale de droit privé ou
une personne morale de droit public.
Il doit avoir un intérêt à agir.
Cet intérêt doit être direct et personnel dans la mesure où les actions au nom de
l’intérêt général sont irrecevables.

58
En effet, l’action populaire (actio popularis), fondée sur le simple intérêt qu’a
chaque citoyen de voir respecter la légalité, ne peut être reçue.
La partie requérante fait signifier la requête à la partie adverse par le soin du
greffier.
Par ailleurs, la juridiction administrative peut être aussi saisie par le ministère
public par voie de réquisitoire.
Le ministère public ne peut saisir directement la juridiction administrative que
dans le but de la protection de l’intérêt général et spécialement pour la protection
des droits et libertés fondamentales des citoyens. Le réquisitoire du ministère a le
même contenu que la requête des parties et, est déposé au greffe et adressé au
président de la juridiction.
SOUS-SECTION III : LE MINISTERE D’AVOCATS
En matière de contentieux de l’excès de pouvoir, la présence de l’avocat n’est pas

obligatoire.
En revanche, le recours au ministère d’avocats est obligatoire en matière de plein
contentieux sauf les exceptions établies par l’article 156 de la loi organique sur
les juridictions de l’ordre administratif.
Par exemple : les litiges en matière de travaux publics, des contrats relatifs au
domaine public et des contraventions des grandes voiries.
Les litiges en matière d’impôt et taxe.
Les litiges d’ordre individuel concernant les fonctionnaires et autres agents
publics.
De manière générale, l’Etat est dispensé de l’obligation du ministère d’avocats.
S’agissant spécialement du conseil d’Etat, le pourvoi en cassation, la révision et
l’appel sont à peine d’irrecevabilité formée par un avocat.
Toutefois, il y a quelques exceptions concernant le recours en appel établi par
l’article 161 Al. 2 de la loi organique sur les juridictions de l’ordre administratif.
Par exemple : le recours d’excès de pouvoir, le recours relatif au contentieux
électoral ou le litige concernant la concession.
SECTION II : LA MEDIATION OU LA CONCILIATION AVANT

L’INSTRUCTION DE L’AFFAIRE
De prime abord, il y a, en droit, une distinction à faire entre médiation et

conciliation.

59
Le médiateur est celui auquel les parties à un conflit demandent de proposer la

solution à leur différend, tandis que le conciliateur est celui qui est chargé
d’œuvrer au rapprochement des personnes en conflit.
Il joue les bons offices afin d’encourager les parties à parvenir à un règlement
amiable du différend.
En procédure administrative contentieuse, la médiation ou la conciliation se fait à
l’initiative des parties à travers la requête introductive d’instance ou même à
travers les mémoires déposés.
Donc la juridiction administrative ne peut pas recourir d’office.
Au niveau du conseil d’Etat, c’est le quantum du litige qui détermine le choix
entre la médiation et la conciliation.
En effet, le recours à la médiation est admis en cas de litige relatif à un préjudice
moral ou en cas de litige dont la valeur ne dépasse pas l’équivalent de 10.000$
En revanche, le recours à la conciliation est ouvert en cas de litige dont la valeur
dépasse 10.000$.
SECTION III : L’INSTRUCTION DE L’AFFAIRE
L’instruction étant une étape essentielle de l’instance, sa conduite doit constituer

un gage de bonne justice à travers le respect d’un certain nombre de principes.
SOUS-SECTION I: LES PRINCIPES DIRECTEURS DE

L’INSTRUCTION PREPARATOIRE
L’instruction de l’affaire doit répondre aux exigences du contradictoire et au

caractère écrit et inquisitoire de la procédure administrative contentieuse.
Paragraphe 1 : Le principe du contradictoire de l’instruction
Ce principe s’applique au procès administratif afin d’assurer une certaine égalité

des parties.
Il inscrit dans les exigences de loyauté du procès administratif. Dans ces
conditions, ce principe interdit au juge administratif de s’appuyer sur des éléments
dont il a seul eu connaissance et qui échappent à l’information et à la discussion
des parties.

60
Concrètement, la juridiction administrative doit assurer la transmission in

extensio des pièces et documents aux parties de manière à permettre une
discussion contradictoire.
Paragraphe 2 : Le principe du caractère écrit de la procédure
La procédure administrative contentieuse est essentiellement écrite. Le caractère

écrit de la procédure d’instruction est une garantie de bonne justice dans la mesure
où le juge comme les parties sont constamment et pleinement au courant du
déroulement de l’instruction du procès.
Toutefois, le principe du caractère écrit de la procédure n’est pas absolu.
Quelques éléments d’oralité existent.
Le magistrat rapporteur peut entendre tout témoin au cours de l’instruction
préparatoire.
En cas d’audition des témoins, les parties et leurs avocats sont aussi convoqués.
Ce qui donne lieu d’une manière ponctuelle et encadrée, à un contact physique et
à un embryon de dialogue entre parties.
Il en est même lorsqu’une enquête ou une expertise est organisée dans le cadre du
devoir de l’instruction.
Paragraphe 3 : Le principe du caractère inquisitoire de la procédure
Contrairement au caractère accusatoire du procès civil dirigé par les parties, dans
le procès administratif c’est le juge qui dirige l’instruction en organisant et en
encadrant les échanges contradictoires entre parties.
Le juge participe activement à la manifestation de la vérité. Il peut soulever
d’office certains moyens considérés comme des moyens d’ordre public.
Paragraphe 4 : Le principe du caractère secret de l’instruction
Le principe du caractère secret est un principe processuel essentiel dans le cadre

du procès administratif.
Il traduit la volonté de garantir la confidentialité des échanges devant les
juridictions administratives en mettant à l’abri les parties au litige de toute
pression extérieure.

61
SOUS-SECTION II : L’INSTRUCTION A L’AUDIENCE DE L’AFFAIRE
La loi organique exige qu’il y ait au moins au bout de l’instruction une audience.
La date de l’audience est fixée par le chef de de juridiction lorsque l’affaire est en
état d’être jugée.
L’audience est tenue au moins 15 jours de la notification de la date d’audience.
L’audience se déroule dans l’ordre ci – après :
- Le requérant expose ses moyens, c’est-à-dire les différents moyens de fait
et de droit afin de convaincre le juge du bien fondé de ses conclusions ;
- La partie adverse présente ses observations résumant ses mémoires écrits
se trouvant déjà dans le dossier ;
- Le ministère public donne son avis en exposant publiquement en toute
indépendance son opinion sur les questions soulevées ;
- La juridiction clôt le débat et prend l’affaire « n délibéré. Le greffier dresse
le procès-verbal de l’audience.
CHAPITRE III : LES PROCEDURES CONTENTIEUSES

DEROGATOIRES
La loi organique a institué des référés administratifs.

Le terme « référé » dans le cadre de juridiction administrative de droit commun,
qui n’est pas à confondre avec les référés dans le cadre de la cour des comptes,
recouvre à la fois une procédure rapide et des pouvoirs de sauvegarde.
Le droit positif congolais distingue parmi les référés administratifs, les référés
généraux, les référés particuliers et les référés spéciaux.
SECTION I : ENJEUX ET JUGE DE REFERE
SOUS-SECTION I : LES ENJEUX DES PROCEDURES DE REFERE
Les procédures de référé administratif permettent de hâter l’intervention d’une

solution même conservatoire de parer aux effets néfastes de la durée du procès
administratif.
Dans ce cadre, le juge administratif adopte des mesures provisoires, des mesures
d’urgence permettant de préserver les droits des justiciables et de prévenir les
dommages irréversibles pouvant se réaliser avant que le juge de fond règle le

62
litige. Toutefois, il impacte de trouver un équilibre entre l’effectivité de la justice

administrative et le respect des droits du justiciable en évitant de transformer une
justice rapide en justice expéditive.
SOUS-SECTION II : LE JUGE DE REFERE
Dans le cadre de procédure de référé administratif, la juridiction administrative

siège à juge unique en chambre du conseil.
Le juge unique prend par voie d’ordonnance les mesures provisoires ou d’urgence
dans les 8 jours de la saisine. Concrètement, sont juges de référé le président du
tribunal administratif, le premier président de la cour administrative d’appel et le
président de la section du contentieux du conseil d’Etat ainsi que les magistrats
de leur juridiction qu’ils désignent.
SECTION II : LES REFERES GENERAUX
La loi organique distingue parmi les référés généraux, les référés – suspension,
les référés – liberté et les référés – conservatoire.
SOUS-SECTION I : LE REFERE – SUSPENSION
La requête en référé – suspension doit à peine d’irrecevabilité être présentée dans

une requête distincte de la requête principale d’annulation ou de réformation de
l’acte administratif attaqué.
Le ministère d’avocats est obligatoire pour former la requête en référé –
suspension.
Il y a deux conditions cumulatives pour introduire une telle requête et pour obtenir
du juge le prononcé de la suspension de l’acte administratif attaqué :
- L’urgence, c’est-à-dire il faut qu’il y ait urgence d’obtenir la suspension de
l’acte administratif unilatéral (décision administrative). L’urgence se
mesure au préjudice que l’exécution de la décision peut créer au requérant.
L’urgence suppose en effet un risque d’un préjudice à brève échéance au
regard des effets de la décision administrative attaquée.
- Le doute sérieux quant à la légalité de la décision administrative attaquée.
Toutefois, le juge de référé ne doit pas s’attarder dans une étude
approfondie de la légalité de la décision attaquée. Il est simplement

63
question ici, d’un examen rapide et superficiel de l’affaire, c’est-à-dire

d’une très probable illégalité.
SOUS-SECTION II : LE REFERE – LIBERTE
Lorsqu’une décision administrative porte gravement atteinte et de manière

manifestement illégale à une liberté publique ou à une liberté fondamentale, le
juge de référé saisi par une demande en référé – liberté peut ordonner toute mesure
nécessaire à la sauvegarde de la liberté en question.
Pour former cette demande, deux conditions sont indispensables en dehors de
l’urgence :
- Atteinte à une liberté publique et/ou fondamentale ;
- Cette atteinte, pour qu’elle puisse être qualifiée à la fois de grave et
manifestement illégale, doit porter préjudice à un des droits du requérant
par un acte administratif qui est couvert d’un doute sérieux de légalité.
L’illégalité manifeste doit jaillir du dossier. Elle doit en ressortir avec la
vigueur particulière de l’évidence.
 Elément commun : l’existence d’une décision administrative.

 Elément de différence :
- Le ministère d’avocats n’est pas obligatoire pour formuler la requête
en référé – liberté.
- Cette requête en référé – liberté n’exige pas de recours préalable. On
va directement devant le juge administratif compétent, on ne va pas
d’abord devant l’administration.
Mais l’objectif est d’obtenir des mesures d’urgence pour suspendre la décision
administrative attaquée.
C’est un recours direct devant le juge de référé, ce n’est pas un recours distinct
d’un recours préalable.
Mais pour le faire, il faut démontrer le droit atteint par la mesure administrative
et qu’elle est manifestement grave.
C’est le requérant lui-même qui signe sa requête et non un avocat. Mais c’est
important de consulter un avocat (le recours à l’avocat n’est pas exclu).
Le juge de référé répond dans les 48 heures (principe →8jours) si la requête est
fondée.

64
SOUS-SECTION III : LE REFERE – CONSERVATOIRE
Il est aussi appelé référé – mesure utile.

Lorsqu’à la suite d’une décision administrative ou à l’absence de celle-ci il y a
lieu soit d’empêcher le maintien ou l’aggravation d’une situation dommageable
en fait ou irrégulière en droit, soit de préserver les intérêts particuliers du
demandeur ou l’intérêt général, le juge de référé peut ordonner toute mesure utile
à la préservation de la situation des parties dans la procédure de référé –
conservatoire.
A la différence du référé – suspension, le référé – conservatoire peut être exercé
indépendamment de tout recours au fond.
Mais comme le référé – suspension, le conseil d’avocats est obligatoire.
3 conditions sont exigées pour la requête en référé – conservatoire :
- L’urgence ;
- L’utilité de la mesure : en effet, la mesure sollicitée doit être un
remède utile à la situation préjudiciable supportée par le requérant ;
- Ne pas faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative.
Par exemple, le requérant ne peut demander qu’il soit enjoint à l’administration
de mettre une salle à sa disposition après avoir essuyé un refus.
SECTION III : LES REFERES PARTICULIERS (Pas d’urgence)
Ils sont les référés à objets particuliers. Ces derniers ne sont pas conditionnés par
l’urgence. Ils sont en quelque sorte des référés ordinaires.
La loi a institué 3 référés particuliers : le référé – constat, le référé – instruction
et le référé – provision.
SOUS-SECTION I : LE REFERE – CONSTAT
Dans le cadre de ce référé, le juge de référé ordonne le constat des faits survenus
dans un ressort sans aucune autre appréciation de fait ou de droit.
Cette requête en référé – constat doit à peine d’irrecevabilité comporter
l’indication précise des faits qui font l’objet de la demande et de l’utilité de ce
constat.
Ce référé a donc seulement pour objectif d’obtenir le constat des faits.

65
SOUS-SECTION II : LE REFERE – INSTRUCTION
Aussi appelé référé – expertise, il vise la prise des mesures d’expertise dans le
cadre de l’instruction de l’affaire. Concrètement, le juge peut ordonner une
expertise portant uniquement sur des questions de fait.
A peine d’irrecevabilité, le référé – instruction doit porter sur un objet réel et
effectif ayant un lien d’utilité avec le règlement du litige principal.
SOUS-SECTION III : LE REFERE – PROVISION
Le référé – provision peut aussi recevoir l’appellation de référé en paiement d’une

créance ou tout simplement référé – créance.
Il s’agit ici d’une procédure permettant le règlement rapide des litiges de nature
financière.
L’octroi de la provision par le juge de référé doit être justifié ou fondé sur une
obligation non sérieusement contestée dans son principe comme dans son
montant.
Dans ce cadre, le détenteur d’une créance peut obtenir le versement d’une

provision correspondant à tout ou partie de son montant.
Le défaut d’action de la part de la personne condamnée au versement de la
provision vaut acquiescement de la décision accordant la provision.
Dans ce cas, l’ordonnance en référé – provision devient définitive et ne peut plus
être attaquée.
SECTION IV : LES REFERES SPECIAUX
Ils ont propres à certains contentieux.

La loi a prévu 4 référés spéciaux : le référé précontractuel, le référé fiscal, le référé
douanier et le référé sur déféré.
SOUS-SECTION I : LE REFERE PRECONTRACTUEL
Les litiges avant la conclusion des contrats administratifs sont examinés par le
juge de référé précontractuel. Ce référé intervient pour résoudre les problèmes de
transparence, de publicité et de mise en concurrence dans le cadre de la passation
ou de formation des contrats administratifs.

66
SOUS-SECTION II : LE REFERE DOUANIER ET LE REFERE FISCAL
A travers la procédure de référé douanier ou de référé fiscal, le juge vérifie si les

garanties offertes par le redevable en matière de recouvrement des droits, impôts,
taxes et autres redevances répondent ou pas aux prescriptions de la législation
douanière ou fiscale selon le cas.
Pendent cette procédure, l’administration douanière ou l’administration fiscale
selon le cas ne peut exercer aucune action sur les biens du requérant en dehors des
mesures conservatoires.
A l’examen du dossier, le juge de référé peut ordonner la restitution des sommes
excédentaires par rapport aux prescriptions de la législation.
SOUS-SECTION III : LE REFERE SURDEFERE
Dans le cadre de cette procédure, le juge peut être saisi par autorité de tutelle pour
obtenir la suspension d’une délibération d’un acte soumis au contrôle à priori qui
n’a pas fait l’objet de transmission préalable à l’autorité de tutelle.
Dans ce cas, le juge de référé peut ordonner à l’autorité sous tutelle de procéder à
la communication préalable de la délibération prévue par la loi.
La requête en référé sur déféré est justifiée par le doute sérieux quant à la légalité
de la délibération en question ou quant au risque de compromettre une liberté
consacrée par le texte.
TITRE V : LE JUGEMENT OU LA DECISION DE JUSTICE

(L’aboutissement de la procédure)
La décision juridictionnelle, à savoir le jugement, l’arrêt ou l’ordonnance

constitue l’aboutissement de l’instance contentieuse sous réserve des voies de
recours.
CHAPITRE I : LE CADRE GENERIQUE DU JUGEMENT
SECTION I : L’OBLIGATION DE JUGER
Toute saisine de la juridiction doit donner lieu à une décision juridictionnelle,

même pour donner acte d’un désistement ou pour rejeter un recours pour
incompétence ou irrecevabilité.

67
Tant que la juridiction n’a pas statué explicitement sur un recours, elle demeure
saisie de l’affaire car il n’y a pas de jugement implicite (comme le cas de
l’administration).
Le juge ne peut pas refuser de juger ou de trancher le litige. Il ne peut s’y dérober
sous quelque prétexte que ce soit (question trop complexe était du droit lacunaire
etc.) sinon il commettrait un déni de justice. (Affaire témoins de Jéhovah à
l’époque de Mzee).
SECTION II : LES LIMITES AU POUVOIR DE JUGER
Tenu de statuer sur l’ensemble du litige, le juge est lié par les conclusions
(prétentions) du requérant au ministère public selon le cas, telles qu’appuyées par
les moyens développés dans la requête ou dans le réquisitoire.
En effet, le juge ne peut statuer ni en-deçà (infra petita) ni au-delà (ultra petita)
des conclusions.
Toutefois, l’interdiction de statuer ultra petita ne prive pas le juge de son pouvoir
d’interpréter les conclusions des parties surtout lorsqu’elles sont présentées sans
le concours d’un avocat et toujours dans l’être du requérant.
SECTION III : LES POUVOIRS DU JUGE ADMINISTRATIF
Le juge administratif a plusieurs pouvoirs selon le type de contentieux.

En résumé, le juge administratif peut :
- Annuler l’acte administratif illégal dans le cadre du contentieux de l’excès
de pouvoir ;
- Réformer l’acte contesté : par exemple, le juge fiscal peut décider de
réduire le montant de l’imposition à charge d’un contribuable ou le juge
électoral peut modifier le résultat d’un scrutin ;
- Suspendre une décision administrative pour doute sérieux quant à la légalité
ou pour atteinte manifestement grave à une liberté fondamentale dans le
cadre de référé-suspension, de référé-liberté ou de référé-sur déféré.
- Condamner une partie aux dommages et intérêts dans le cadre du
contentieux contractuel ou du contentieux de responsabilité contractuelle
ou encore à des amendes dans le cadre du contentieux de la répression, des
contraventions de grandes voiries ou devant la cour des comptes.

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SECTION IV : LE DELIBERE
Le délibéré est une discussion entre les juges. C’est-à-dire un débat collégial au
terme duquel les juges décident du sort du litige.
Le délibéré est couvert par le secret qui a vocation de protéger l’indépendance des
juges.
Le jugement établi à la suite du délibéré correspond à la position retenue par la
majorité des membres de la composition.
La décision est prononcée dans les 30 jours de la prise en délibéré.
SECTION V : LA NOTIFICATION ET L’EXECUTION DU JUGEMENT
SOUS-SECTION I : LA NOTIFICATION DU JUGEMENT
La notification du jugement aux parties est faite par le soin du greffier.

En cas d’annulation ou de reformation, le jugement est publié dans les mêmes
conditions que les actes, règlements ou décisions annulées ou réformées.
SOUS-SECTION II : L’EXECUTION DU JUGEMENT
Le jugement est rendu au nom du peuple, c’est-à-dire au nom de l’Etat et exécuté

au nom du président de la république qui est le chef de l’exécutif. En effet, le
jugement est doté de l’autorité de la chose jugée à compter du prononcé.
Cette autorité de la chose jugée est absolue (erga omnes) dans le cadre du
contentieux objectif.
Mais, elle est relative (inter partes) dans le cadre du contentieux subjectif.
L’autorité de la chose jugée s’attache au dispositif du jugement qui est revêtu de
la force exécutoire à compter de la notification.
CHAPITRE II : LA CONTESTATION DU JUGEMENT
L’expression « voies de recours » désigne les recours susceptibles d’être exercés

contre le jugement rendu.
On distingue des voies de réformation des voies de rétractation.

69
SECTION I : LES VOIES DE REFORMATION
Ce sont les recours exercés devant une juridiction supérieure.

Il s’agit ici, de l’appel et de la cassation.
- L’appel est la voie de recours ordinaire de réexamen du litige porté cette

fois-ci devant une juridiction de degré supérieur. Aucune demande nulle ne
peut être formée en appel. Le délai d’appel est de deux mois augmenté de
délai de distance.
- La cassation est la voie de recours permettant au conseil d’Etat de casser
une décision passée en force de la chose jugée, pour violation de la règle de
droit.
Le pourvoi en cassation est ouvert à toute personne partie à la décision entreprise
ainsi qu’au procureur général près le conseil d’Etat. Le délai de pourvoi en
cassation est de 3 mois à dater de la signification de la décision attaquée.
Le conseil d’Etat ne connait en procédure de cassation, du fond des affaires. S’il
reste quelque litige à juger, le conseil d’Etat renvoie la cause pour examen au fond
à la même juridiction mais autrement composée ou à une autre juridiction de
même rang qu’il désigne.
La juridiction de renvoi est tenue de se conformer à la décision du conseil d’Etat
sur le point de droit, jugé par lui.
SECTION II : LES VOIES DE RETRACTATION
Ces voies de recours peuvent être considérées comme des voies spéciales.
En effet, certaines voies de recours sont susceptibles d’aboutir au remplacement
du jugement contesté par un autre jugement (opposition, tierce opposition et
révision), tandis que d’autres ne peuvent donner lieu qu’à un jugement aux effets
juridiques moindres (rectifications d’erreurs matérielles et interprétation).
L’opposition est ouverte contre tout jugement rendu par défaut. Elle est exercée
devant la juridiction ayant rendu la décision dans les deux mois à compter du jour
où la décision par défaut a été notifiée, outre les 2 jours par 100 km de distance.
La tierce opposition donne possibilité à toute personne qui n’a pas été partie au
procès ou personnellement représentée ou appelée dans l’instance ayant abouti à
une décision qui serait préjudiciée dans ses droits. Autrement dit, la tierce

70
opposition n’est envisageable que pour une personne qui n’a pas eu connaissance
du procès.
La tierce opposition est introduite dans les deux mois qui suivent la notification
du jugement ou dans les 3O jours de la connaissance fortuite de l’exécution de la
décision juridictionnelle avant publication.
La rectification d’erreurs matérielles contenues dans le jugement relève de la

juridiction qui a rendu le jugement.
Le recours en rectification d’erreurs est organisé au nom de l’équité.
Le recours est présenté dans les mêmes formes que celles du recours de la requête
principale.
Il est introduit dans un délai de deux mois qui court à compter de la notification
du jugement.
Les erreurs matérielles doivent être des erreurs évidentes et leur correction ne
nécessite aucune analyse.
La rectification en principe, ne devrait pas conduire à un jugement.
L’interprétation du jugement est faite aussi par la juridiction qui a rendu la

décision.
Le recours en interprétation est un recours de nature purement déclarative. Sans
condition de délai, la juridiction examine le recours en vue de lever une ambiguïté
ou une obscurité dans son jugement.
En effet, le juge restitue, ici, le sens qu’il attendait donner au jugement.
Le jugement interprétatif fait corps avec le jugement interprété.

La révision est une procédure particulière de passer outre au caractère définitif
d’un jugement rendu contradictoirement par une juridiction administrative à
compétence générale. Le conseil d’Etat reçoit le recours en révision que dans 3
cas :
- Que la décision a été rendue sur pièce reconnue ou déclarée fausse depuis
le jugement ;
- Si la partie a succombé faute d’avoir produit une pièce décisive mais
retenue par le fait de son adversaire ;

71
- Si la décision est intervenue en violation des règles relatives à la

composition de la formation du jugement, à la tenue des audiences ou la
forme et au prononcé de la décision.
L’arrêt en révision qui annule la décision attaquée peut à la demande du requérant,
lui allouer des dommages et intérêts en raison du préjudice subi.
Ces dommages et intérêts sont à charge de l’Etat.

72
PARTIE II : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES SPECIALISEES
Les juridictions administratives qualifiées de spécialisées ont vocation à connaitre

par exception certains litiges qui ne sont pas portés devant les juridictions
administratives à compétence générale.
Il sera question d’aborder d’abord leur création et, ensuite, de les présenter dans
le paysage congolais.
TITRE I : LA CREATION DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

SPECIALISEES
Les juridictions administratives spécialisées sont instituées en RDC. A cet égard,

deux questions sont abordées :
- Le principe de création des juridictions administratives spécialisées ;
- Leur intégration dans l’ordre juridictionnel administratif.
CHAPITRE I : LE PRINCIPE DE CREATION DES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES SPECIALISEES
En principe, la création des juridictions administratives spécialisées s’effectue en

vertu de la constitution (article 149 alinéa 6).
Toutefois, il y a deux exceptions en la matière : le conseil supérieur de la
magistrature et la cour des comptes sont de création constitutionnelle (article 152
et 178 alinéa 1 de la constitution).
C’est donc la loi qui est habilitée à créer des juridictions administratives
spécialisées. Autrement dit, l’édit, quoi que acte législatif provincial, ne peut pas
créer une juridiction administration spécialisée.
Par ailleurs, en vertu de la loi organique sur la cour constitutionnelle (article 11),
un statut particulier régissant les membres de la cour constitutionnelle au sens
large est porté par une ordonnance présidentielle du 22 Août 2016.
Dans ce texte réglementaire, il est institué un conseil de discipline en tant que
juridiction disciplinaire des membres de la cour constitutionnelle.

73
CHAPITRE II : L’INTEGRATION DES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES SPECIALISEES DANS L’ORDRE DES
JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Si les juridictions administratives de droit commun sont expressément dans

l’ordre des juridictions administratives (article 154 de la constitution), les
juridictions administratives spécialisées ne sont pas explicitement intégrées dans
cet ordre par la constitution. D’où il faut une certaine démarche.
SECTION I : LA QUALIFICATION D’UN ORGANISME DE

JURIDICTION
En droit positif congolais, le règlement de certains litiges administratifs est confié

à d’autres juridictions ou à d’autres organismes que les juridictions
administratives à compétence générale, mais la qualification d’un organisme de
juridiction est une question délicate.
Cette qualification peut être directe lorsqu’un texte désigne expressément comme
juridiction, tel ou tel organisme qu’il institue. Tel est le cas du conseil supérieur
de la magistrature (le conseil est une juridiction disciplinaire).
Tel est aussi le cas de la cour des comptes (la cour des comptes est une juridiction
financière).
La qualification d’un organisme de juridiction, peut être aussi indirecte lorsque le
texte indique que les décisions rendues par l’organisme présente un caractère
juridictionnel ou que ces décisions sont des actes juridictionnels.
Exemple : les articles 166 et 167 de la loi organique sur la cour des comptes.
La qualification indirecte de l’organisme en juridiction se réalise aussi lorsque la
procédure organisée par un texte est entièrement juridictionnalisée à travers les
critères d’ordre organique et formel (collégialité, motivation de décision,
procédure contradictoire et surtout le principe de double degré d’instance).
Cette logique indicielle sur le plan procédural concerne spécialement le conseil
ou les chambres de discipline au sein des ordres professionnels.
SECTION II : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

SPECIALISEES SOUS LE CONTROLE DU CONSEIL D’ETAT
Le conseil d’Etat regardé comme la cour suprême des juridictions administratives.

L’ordre des juridictions administratives est chapeauté par le conseil d’Etat.

74
Toute juridiction administrative doit donc avoir un lien avec le conseil d’Etat pour
faire partie de l’ordre administratif.
Les juridictions administratives spécialisées sont toutes placées sous le contrôle
de cassation du conseil d’Etat (article 87 alinéa 1 de la loi organique sur les
Dans ces conditions, les juridictions administratives spécialisées ne se trouvent
pas hors système.
La fonction de juge de cassation du conseil d’Etat établit le lien ultime avec toute
juridiction qualifiée d’administrative.
Le conseil d’Etat fait figure de cour régulatrice et/ou de guide pour les juridictions
subordonnées.
TITRE II : LA COUR DES COMPTES (Comme juridiction administrative

spécialisée)
CHAPITRE I : L’HISTORIQUE DE LA COUR DES COMPTES
A l’époque de l’EIC, le pays ne disposait pas d’une cour des comptes dans le cadre
de l’union personnelle entre la Belgique et l’EIC.
L’histoire de la cour des comptes au Congo démarre à partir de la situation de
l’union réelle entre la Belgique et le Congo à partir de 1908.
SECTION I : LA COUR DES COMPTES A L’EPOQUE DU CONGO-

BELGE
La cour des comptes de Belgique instituée par la constitution Belge du 7 Février

1831 et organisée par une loi du 29 octobre 1846 fut une cour qui n’a pas exercée
sa compétence juridictionnelle au Congo – Belge.
En effet, suivant l’article 13 de la loi dite charte coloniale, la cour des comptes de
Belgique a joué un rôle de service administratif technique chargé de conseiller le
parlement en matière de reddition du compte général de la colonie.
SECTION II : LA SITUATION APRES L’INDEPENDANCE
Les cours des comptes instituées par la loi fondamentale du 19 mai 1960 et la
constitution du 1er Août 1964 ne furent jamais organisées et installées par la suite
car le parlement n’avait pas adopté les lois devant les organiser.

75
La cour des comptes instituée par la constitution du 24 juin 1967 ne sera organisée
qu’en 1987 (20 ans plus tard).
C’est à partir de ce moment que la cour des comptes pouvant exercer son rôle de
juge des comptes des comptables publics et des comptes des comptables de fait.
La cour des comptes pouvait, à l’époque, rendre des arrêts susceptibles de pourvoi
en cassation devant la cour suprême de justice sur requête du comptable public
condamné par un arrêt de débet ou sur requête du procureur général près la cour
des comptes.
Actuellement, la cour des comptes instituée par l’article 172 de la constitution est
organisée en vertu de l’article 173 de la loi… par la loi organique du 13 novembre
2018 portant composition, organisation et fonctionnement de la cour des comptes.
CHAPITRE II : LA COUR DES COMPTES COMME JURIDICTION

FINANCIERE DE L’ETAT
La cour des comptes est une juridiction financière ayant compétence sur toute
l’étendue du territoire national. Elle comprend un siège et un parquet.
Elle fonctionne dans le cadre d’une année judiciaire qui commence le 1 er jour
ouvrable du mois de mars et se termine le 28 février de l’année suivante.
Les vacances judiciaires commencent le 31 décembre et se terminent le 28 février
de l’année suivante.
La cour des comptes organise une assemblée plénière solennelle de rentrée, le 1 er
jour ouvrable de mars.
Attention : la cour des comptes ne fait pas partie du pouvoir judiciaire, car elle est
placée sous l’autorité de l’assemblée nationale.
La cour des comptes exerce deux types de contrôle sur les finances et les biens
publics :
- Un contrôle extra juridictionnel ;
- Un contrôle juridictionnel.
SECTION I : LE CONTROLE EXTRA JURIDICTIONNEL
Le contrôle extra juridictionnel aboutit à des décisions sous la forme

administrative, notamment la note du 1er président de la cour des comptes, le
référé signé par ce dernier et l’insertion des observations aux rapports annuels de
la cour des comptes.

76
Le contrôle extra juridictionnel vise le contrôle budgétaire et le contrôle de

gestion.
Le contrôle budgétaire permet de vérifier la conformité ou non entre les comptes
individuels et le compte général de l’Etat (Etat au sens global : pouvoir central,
pouvoir provincial et ETD).
Ce contrôle se clôture par des observations sur l’exécution de la loi des finances
de l’édit budgétaire selon les cas par des rapports particuliers et par des référés
adressés aux responsables des institutions.
En revanche, le contrôle de gestion porte sur tous les aspects de gestion dans le
sens d’apprécier la performance des programmes arrêtés et leur mise en œuvre.
Le contrôle de gestion se clôture par l’établissement d’un rapport sur les comptes
et sur la gestion de la structure contrôlée, lequel rapport consigne les observations
et les recommandations.
SECTION II : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL
Les attributions juridictionnelles de la cour des comptes sont exercées en tant que
juge des comptes des comptables publics principaux assignataires des recettes et
des dépenses.
Il en est de même des comptables publics principaux assignataires des recettes des
régies financières qui sont en réalité, des receveurs des impôts, des douanes et des
recettes non fiscales.
La cour des comptes juge également les comptes des personnes qu’elle déclare
comptables de fait.
Les comptes sont les écritures comptables enregistrées selon le règlement général
suivant la comptabilité publique.
Dans le cadre de ce contrôle juridictionnel, la cour des comptes rend des arrêts de
quitus lorsque les comptes du comptable public ont été reconnus conformes et que
les omissions, irrégularités ou déficits ont été réparés et que les débets ont été
apurés et les amendes payées.
La cour rend des arrêts de débet lorsque les comptes du comptable public sont non
conformes et que la cour décide d’engager la responsabilité personnelle et
pécuniaire du comptable sur le montant du défiant, objet du débet.

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CHAPITRE III : LA CASSATION ET LA REVISION DES ARRETS DE

LA COUR DES COMPTES
Après un appel en interne organisé contre un arrêt rendu en 1 er ressort par une
chambre, les arrêts rendus au second degré par la cour des comptes peuvent faire
l’objet de pourvoi en cassation devant le conseil d’Etat. En outre, une procédure
de révision des arrêts définitifs de la cour des comptes est prévue par la loi
organique sur la cour des comptes.
SECTION I : LA CASSATION DEVANT LE CONSEIL D’ETAT
Les arrêts rendus au second degré par la formation inter chambre de la cour des
comptes sont susceptibles de pourvoi en cassation pour violation de la loi au sens
large devant la section de contentieux du conseil d’Etat sur requête du procureur
général près la cour des comptes, de la personne concernée ou du ministre des
finances.
Le pourvoi est formé, instruit et jugé conformément à la procédure devant le
conseil d’Etat.
En cas de cassation par le conseil d’Etat, le compte est renvoyé devant la cour des
comptes siégeant toute chambre réunie, excepté les magistrats ayant rendu l’arrêt
mis en cause.
SECTION II : LA REVISION PAR LA COUR DES COMPTES ELLE-

MEME
Un recours en révision est ouvert contre les arrêts définitifs de la cour des comptes
en cas de découverte d’un fait nouveau dans un délai de 10 ans à dater de la
notification de l’arrêt.
En effet, la révision est possible pour cause d’erreur, omission, double emploi, ou
lorsqu’il est établi qu’un compte a été arrêté pour production des pièces fausses.
La demande en révision doit exposer les faits et les moyens invoqués par le
requérant.
Elle est accompagnée des copies de l’arrêt attaqué et des pièces qui sont également
notifiées aux parties intéressées.
La demande est adressée au premier président de la cour des comptes. Celui-ci
saisie la chambre qui avait rendu l’arrêt définitif attaqué.

78
Sur le plan de la procédure, la chambre en question statue par un premier arrêt sur
la recevabilité du recours en révision.
Elle accorde un délai de deux mois au comptable public concerné, aux
responsables de service intéressé, aux héritiers du comptable public en cas de son
décès pour permettre la production des observations et des justifications.
Après l’expiration du délai de deux mois, la chambre procède par un 2 ème arrêt à
la révision de l’arrêt définitif attaqué.
Le compte est alors jugé de nouveau par la cour des comptes.
TITRE III : LES JURIDICTIONS DISCIPLINAIRES DE CERTAINES

CATEGORIES D’AGENTS PUBLICS
Le principe est que l’action disciplinaire, à l’encontre d’un agent public fautif est
ouverte d’office sur réquisition par le chef hiérarchique direct.
Cette action disciplinaire se clôture par une décision de classement sans suite ou
par l’application d’une sanction disciplinaire prévue par le régime juridique
régissant cet agent public fautif.
Cette sanction disciplinaire qui est une décision administrative ou un acte
administratif unilatéral est susceptible de recours administratif et le cas échéant
de recours juridictionnel (article 150 et 151 de la loi organique sur les juridictions
de l’ordre administratif).
Par exception, les fautes disciplinaires des magistrats de deux ordres de
juridiction, des magistrats de la cour des comptes et des membres de la cour
constitutionnelle, au sens large, sont dominées par des juridictions disciplinaires
organisées à cet effet.
CHAPITRE I : LE CONSEIL SUPERIEUR DE LA MAGISTRATURE
Le conseil supérieur de la magistrature institué par l’article 152 de la constitution

exerce entre autres le pouvoir disciplinaire sur les magistrats de deux ordres de
juridiction.
Il est une juridiction disciplinaire à travers ses chambres de discipline.
SECTION 1 : LES CHAMBRES DE DISCIPLINE
Le pouvoir disciplinaire en question est exercé par la chambre nationale et les

chambres provinciales de discipline.

79
La chambre provinciale de discipline connait au 1er degré des fautes disciplinaires

mises à charge des magistrats des ressorts des cours d’appel, des cours
administratives d’appel, des cours militaires et de ceux des parquets près ces
juridictions.
La chambre nationale de discipline connait au 1er et dernier ressort des fautes
disciplinaires mises à charge des magistrats de la cour de cassation, du conseil
d’Etat, de la haute cour militaire et de ceux des parquets près ces juridictions.
Cette chambre nationale connait en appel des décisions rendues par les chambres
provinciales de discipline.
SECTION 2 : LA PROCEDURE DISCIPLINAIRE
Sur le plan de la procédure à suivre, la loi organique du 10 octobre 2006 portant

statut des magistrats fixe les étapes :
- L’établissement du PV de constat de faute disciplinaire par le chef de
juridiction de parquet ;
- L’ouverture d’une enquête après le constat de faute disciplinaire. A cet
effet, un magistrat est désigné par le chef d’office pour accomplir le devoir
d’enquête ;
- Sur base de résultat d’enquête, le chef de juridiction ou le chef d’office peut
prendre soit la décision de classement sans suite, soit la décision d’envoi en
fixation devant le conseil supérieur de la magistrature.
- S’il y a lieu de poursuivre, le magistrat présumé fautif est cité à comparaitre
devant le conseil supérieur de la magistrature à la requête du chef de
juridiction ou du chef d’office selon le cas. Le délai entre la citation et la
comparution ne peut être inférieur à 8 jours francs augmenté de délai de
distance prévu par le code de procédure pénale ;
- Au plus tard dans les 3 jours suivant la clôture des débats, la chambre de
discipline prononce la décision ;
- La décision rendue par la chambre provinciale de discipline est susceptible
d’appel devant la chambre nationale de discipline dans un délai de 30 jours
à dater de la notification. L’appel est suspensif de l’exécution de la
sanction. La décision rendue par la chambre nationale de discipline est
susceptible de pourvoi en cassation devant le conseil d’Etat (article 87 de
la loi organique sur les juridictions de l’ordre administratif).
La révocation est une sanction disciplinaire.

80
SECTION 3 : LES PEINES A INFLIGER
Suivant la gravité de fait, les peines ci-après peuvent être prononcées : les blâmes,
la retenue d’un tiers du traitement d’un mois, la suspension de 3 mois au
maximum avec privation de traitement et la révocation.
Les 3 premières peines peuvent être prononcées par la chambre de discipline,

tandis que la peine de révocation ne peut être prononcée que par le président de la
république sur proposition du conseil supérieur de la magistrature.
Les peines comme en droit pénal, sont soumis au principe de la légalité.
CHAPITRE II : LE CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA COUR DES

COMPTES
Le conseil supérieur de la cour des comptes est institué par l’article 40 de la loi
organique du 13 novembre 2018 sur la cour des comptes.
Ce conseil supérieur exerce entre autres le pouvoir disciplinaire sur les magistrats
(siège et parquet) de la cour des comptes.
Ce pouvoir est concrètement exercé par la chambre du conseil supérieur de la cour

des comptes (article 59 et 60 de la loi organique sur la cour des comptes).
L’action disciplinaire se prescrit après un an de la connaissance des faits par le
président du conseil supérieur qui est le premier président de la cour des comptes.
Toutefois, lorsque les faits sont consécutifs d’une infraction à la loi pénale,
l’action disciplinaire se prescrit en même temps que l’action publique.
Sur le plan de la procédure à suivre, la loi organique sur la cour des comptes a
repris mutatis mutandis, les étapes de procédure prévues par les statuts des
magistrats de deux ordres de juridiction.
Suivant la gravité des faits, les sanctions prévues sont les suivantes : le blâme, la
retenue d’un tiers du traitement d’un mois, l’exclusion temporaire pour une durée
ne dépassant pas 3 mois avec privation de la rémunération à l’exception des
avantages sociaux et la révocation.
Les 3 premières peines peuvent être prononcées par la chambre du conseil tandis
que la révocation est prononcée par ordonnance du président de la république à la
demande du conseil supérieur de la cour des comptes, après avis de l’assemblée

81
nationale.
La suspension est une mesure provisoire, conservatoire. C’est plutôt l’expression
« exclusion » qui est la bonne expression.
La cour des comptes est placée sous l’autorité de l’assemblée nationale. Elle ne
fait pas partie du pouvoir judiciaire.
L’assemblée nationale exerce certaines autorités sur la cour des comptes. L’avis
de l’assemblée nationale est nécessaire (obligatoire). Pour la cour des comptes il
faut que la demande soit formulée par le conseil supérieur après avis.
CHAPITRE III : LE CONSEIL DE DISCIPLINE AU SEIN DE LA COUR

CONSTITUTIONNELLE
Les fautes disciplinaires des juges à la cour constitutionnelle, des magistrats du

parquet général près la cour constitutionnelle, et des conseillers référendaires sont
examinées par le conseil de discipline instituée par l’ordonnance du 22 aout 2016
portant dispositions relatives aux statuts particuliers des membres de la cour
constitutionnelle.
Le conseil de discipline siège en premier et dernier ressort.
Le siège est composé de 5 membres.
Sur le plan de la procédure à suivre, le statut particulier s’est inspiré du statut des
magistrats de deux ordres des juridictions.
Suivant la gravité des faits, les peines à prononcer sont les suivantes : le blâme, la
retenue d’un tiers des émoluments ou du traitement mensuel pour une durée ne
dépassant pas 3 mois, la suspension des fonctions pour une durée ne dépassant
pas 3 mois, la démission d’office concernant uniquement le juge et les membres
du parquet général et enfin la révocation.
Les 4 premières peines peuvent être prononcées par le conseil de discipline, tandis
que la révocation est prononcée par le président de la république sur proposition
du conseil de discipline.
Le statut particulier a prévu 5 sanctions alors que la plupart des statuts prévoient
4 sanctions.
TITRE IV : LES JURIDICTIONS ORDINALES (AU SEIN DES ORDRES

PROFESSIONNELS
A titre de rappel, l’Etat ou précisément le législateur, a confié aux ordres

82
professionnels une mission de service public. Dans ce cadre, le législateur

reconnaît à chaque ordre professionnel, le pouvoir d’assurer la discipline de ses
membres.
En complément à la législation spécifique, chaque ordre professionnel définit les
règles déontologiques.
CHAPITRE I : LES ORGANES PROFESSIONNELS DE DISCIPLINE
Chaque ordre professionnel sanctionne les fautes professionnelles à l’égard des

règles professionnelles ou déontologiques. La répression disciplinaire est donc
assurée par les organes internes de chaque ordre professionnel.
Ils (organes internes) doivent être regardés comme des juridictions ordinales. Il
s’agit de :
 Pour l’ordre des médecins : le conseil national de l’ordre en révision et du
conseil provincial de l’ordre en première instance ;
 Pour l’ordre des pharmaciens, le conseil national de l’ordre siégeant en
chambre d’appel et le conseil principal de l’ordre siégeant en chambre de
discipline ;
 Pour l’ordre des avocats, le conseil national de l’ordre siégeant
principalement en appel et le conseil de l’ordre comme conseil de discipline
en première instance ;
 Pour l’ordre national des experts comptables, la commission nationale de
discipline siégeant en dernier ressort, la commission provinciale de
discipline siégeant en premier ressort ;
 Pour l’ordre des infirmiers, la commission de discipline de première
instance (au niveau urbain ou territorial et au niveau provincial = tenant
compte de l’éparpillement des infirmiers) et la commission de discipline du
conseil national siégeant comme instance d’appel,
Etc.
CHAPITRE II : LES SANCTIONS PROFESSIONNELLES
Selon les règles de répartition des attributions (spécialement pour l’ordre des
infirmiers) et suivant la gravité des faits, les juridictions ordinales prononcent
toutes les sanctions disciplinaires :
 l’avertissement ;

83
 Le blâme ;
 L’interdiction temporaire d’exercer ;
 La radiation du tableau de l’ordre ou l’interdiction définitive d’exercer.
Les décisions rendues par l’instance nationale sont susceptibles de pourvoi en

cassation devant le conseil d’Etat (article 87 de la loi organique sur les juridictions
de l’ordre administratif).
FIN

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Notes du cours de CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

SECTION 1 : L’OBJET DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Un contentieux est formé par un ensemble de procès. C’est-à-dire un ensemble de

Le contentieux peut être simplement entendu comme l’ensemble de litiges dont le

Le contentieux renvoie à un ensemble de procès, de litiges, liés au comportement

SECTION 2 : LA CONCEPTION ORGANIQUE DU CONTENTIEUX

Le Droit positif congolais s’inspire du droit français qui donne au contentieux

Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

partie du contentieux administratif. Donc, le contentieux administratif est un

Aujourd’hui, avec l’existence d’un ordre administratif, le contentieux

La définition du contentieux administratif est une définition organique (devant le

Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

SECTION 3 : LE DROIT DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Dans les facultés de Droit, on associe l’expression « contentieux administratif »,

En effet, le contentieux administratif correspond au droit du contentieux

Recours gracieux, recours auprès de l’autorité de la tutelle.

Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

- non juridictionnelle : ne fait pas partie du contentieux administratif (nous

SECTION 4 : L’ORDRE JURIDICTIONNELLE ADMINISTRATIVE

Depuis la promulgation de la constitution de 2006, la justice administrative est

Paragraphe 1 : la notion d’ordre de juridictions

L’exposé de motif de la constitution de 2006, texte originel, affirme qu’il y a 3

Les dispositions sont plutôt portées par le dispositif de la loi ou de la constitution.

En revanche, en droit congolais, dans l’expression « ordre de juridiction », le mot

Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

Paragraphe 2 : la composition de l’ordre juridictionnel administratif

La constitution de 2006 institue à son article 154 un ordre de juridictions

Par ailleurs, l’article 149 alinéa 6 de la constitution, donne la possibilité au

Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

SECTION 5 : LES SOURCES DU DROIT DU CONTENTIEUX

Le droit du contentieux administratif est formé des règles de plusieurs sources

Paragraphe 1 : les règles des sources constitutionnelles

En examinant la constitution, on peut repérer des nombreuses règles des sources

Le droit de recours est un droit constitutionnel. Sur base de la constitution et la loi

Paragraphe 2 les règles des sources législatives

Ces règles sont principalement contenues dans la loi organique du 15 octobre

Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

préalablement la cour constitutionnelle. La constitution a imposé un contrôle à

Paragraphe 3 : les règles des sources réglementaires

Donc, Les règles de procédure, relèvent du domaine de la loi. Il y a quelques

Paragraphe 4 : les règles des sources jurisprudentielles

En élaborant le fondement logico juridique de sa décision à travers les

Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

Toutefois, le pouvoir créateur de la jurisprudence administrative se manifeste

En résumé, la jurisprudence administrative joue un double rôle :

Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

SECTION 6 : PLAN SOMMAIRE DU COURS

Schématiquement, l’enseignement se présente comme suit :

1E PARTIE : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES A

TITRE I : L’HISTORIQUE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

TITRE III : LA STRUCTURE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

TITRE IV : L’INSTANCE DEVANT LES JURIDICTIONS

TITRE V : LE JUGEMENT OU LA DÉCISION DE JUSTICE

2e PARTIE : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES SPÉCIALISÉES

TITRE I : LA CRÉATION DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

TITRE II : LA COUR DES COMPTES (comme juridiction administrative

TITRE III : LES JURIDICTIONS DISCIPLINAIRES DES CERTAINES

TITRE IV : LES JURIDICTIONS ORDINALES (DES ORDRES

Notes de Cours, par MUKUKU MALEKELELE Elyse

PARTIE 1 : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DU DROIT

A titre de rappel, le conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les

TITRE 1 : L’HISTOIRE DE LA JURIDICTION ADMINISTRAATIVE DE