Finance & Finance Internationale N°22 juillet 2021

LA GOUVERNANCE DE LA COMMANDE PUBLIQUE AU MAROC :

VERS UNE GESTION AXEE SUR LA PERFORMANCE

Par

Abdeljalil ZAIDANE

Doctorant, CEDoc ‘‘ Droit et Economie’’, Faculté de Sciences Juridiques

Economiques et Sociales de Rabat -Agdal, Université Mohammed V.

&

Hassan EL ARAFI

Professeur à la Faculté de Sciences Juridiques Economiques et Sociales de Rabat -

Agdal, Université Mohammed V.

Résumé :

La commande publique est un outil fondamental par lequel l’Etat met en application sa politique
économique et constitue un enjeu majeur dans le monde des affaires de l’administration marocaine qui en
est le principal client. Ainsi, le domaine de l’achat public est l’un des secteurs sensibles où la réforme doit
être continue afin d’adapter les mécanismes mis en place à l’évolution de l’environnement politique,
économique et social.

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Subséquemment, une bonne gouvernance permettra d’améliorer la transparence et la rationalisation de la

commande publique en achetant mieux à moindre coût tout en maintenant un niveau de contrôle et de
fiabilité plus performant.

Mots clés :

Commande publique, management, gestion, performance, gouvernance, dématérialisation, transparence,

responsabilité et responsabilisation, reddition des comptes, intégrité, système d’information, suivi,
évaluation, , pilotage, planification, politique publique, programmation pluriannuelle, budget, contrôle,
contrôle de gestion, audit, risque, éthique et déontologie , reporting et communication………..

Abstract :

Public procurement is a fundamental tool by which the State implements its economic policy and is a
major issue in the business world of the Moroccan administration, which is its main customer. Thus, the
field of public procurement is one of the sensitive sectors where reform must be continuous in order to
adapt the mechanisms put in place to the evolution of the political and economic social environment.

Subsequently, good governance will improve the transparency and rationalization of public procurement
by purchasing better at a lower cost while maintaining a more efficient level of control and reliability.

Keywords:
Public procurement, management, performance, governance, dematerialization, transparency,
responsibility and accountability, integrity, information system, monitoring, evaluation, steering,
planning, public policy, multi-year programming, budget, control, control management, audit, risk, ethics
and professional conduct, reporting and communication ……… ..

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Introduction

L’administration marocaine est appelée de plus en plus à maximiser et rationaliser sa gestion publique
pour faire face aux défis récents : raréfaction des ressources, accroissement des nécessités et besoins
compte tenu de la charge de la dette et de la pression fiscale.

A cette fin, elle est appelée à maîtriser ses coûts, en adoptant des styles de gestion plus efficaces, en
instaurant de nouvelles formules de bonne gouvernance en vue de protéger sa bonne marche et de réaliser
ses objectifs selon les principes d’économie, d’efficience et d’efficacité.

L’achat public : d’un acte d’approvisionnement à un outil essentiel de planification et de

stabilisation macroéconomique

Le système de gestion de la commande publique a évolué du fait que les responsabilités de l’acheteur
public nécessitent la mise en place de nouveaux dispositifs d’achat public de plus en plus développés.
Auparavant, une commande publique était considérée comme un simple acte d’approvisionnement
mettant en relief les mécanismes de passation, de contractualisation, d’exécution, de paiement et de
comptabilisation. Par la suite, son rôle d’allocation et de gestion de crédits et de ressources disponibles en
fonction du rapport entre le coût et l’efficacité de la dépense publique et son impact sur l’économie
nationale ont été reconnus et la commande est ainsi apparue comme un outil essentiel de planification et
de stabilisation macroéconomique.

Par son ampleur, quoique considérée comme une fonction support, la commande publique est pourtant un
instrument stratégique pour servir les politiques publiques et un moyen de régulation économique et
sociale.

En effet, d’après les expériences de plusieurs pays ayant vécu des crises budgétaires, la stabilité
macroéconomique demeurait un objectif élusif tant qu’ils n’auront pas procédé à une réforme globale et
profonde des finances publiques en général de la commande publique en particulier (1).

La commande publique: de l’approche classique de gestion à l’approche managériale

En se distinguant de l’approche classique de gestion, l’approche managériale devrait être reconduite d'une
manière réfléchie pour désigner, entre autres, le « renouveau de la gestion », l’« art de gestion», la

(1) Cf. Etude du F.M.I., Comment améliorer la gestion des dépenses publiques, in FMI Bulletin ,
Vol.22 numéro 8, 26 avril 1993

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« modernisation de la gestion », et réintroduire par-là « l'idée d'une stratégie et d'une action intelligente »
(2)
. En fait, manager est synonyme de gérer la survie et le développement des Organisations de toute
nature, chacune exige un minimum de régulation pour garder sa cohérence devant les mutations de
l'environnement de l’Organisation. Quel que soit le degré de cette régulation, il implique un effort de
l'action, un choix délibéré de moyens, de techniques et surtout de savoir-faire …etc.

Raisonner de la sorte renvoie automatiquement à une perception rénovée de la gestion dépassant la

mécanique de l'administration du quotidien. Plutôt que synonyme de gestion, le management serait une
parure dont la gestion s’habille dans les Organisations dites modernes, bien que leurs structures
connaissent un accroissement de leur complexité et devant maintenir leur unité et cohérence vitales.

Force est de constater qu’on est aujourd’hui, comme hier, enclin de juger que l’approche par le
management connaît un universalisme et une grandeur qui n’excluent pas les systèmes financiers publics.

Depuis longtemps, la philosophie de « l’industrialisation de l’Etat », avancée par M. FAYOL (H.)(3), ne

cesse de ré-émerger en force avec la remise en cause des méthodes traditionnelles de l’action publique en
comparaison avec les méthodes continuellement rénovées dans le secteur privé. De même, les ténors de la
science administrative soutiennent, de plus en plus, la pertinence de convergence entre ces deux types de
gestion, en reconnaissant que « la science administrative tend à devenir la branche du management qui
s’applique à la gestion publique »(4) et il n’existe pas de spécificité absolue de la gestion de l’Etat(5), ni de
différences fondamentales entre Administrations et entreprises (6).

L’approche managériale devient ainsi l’instrument privilégié de re-légitimation de l’Etat(7). Les

contribuables sont, désormais, perçus comme des « clients » de l’Administration et leur perception de
celle-ci évolue : ils n’ont plus seulement affaire à des actes juridiques, mais aussi, et surtout, à des

(2) ANSOFF (H.I.) & BRANDENBURG (R.G.), The general manager of the futur, California
Management revieuw , spring 1969
(3) FAYOL (H.) (1814-1925) auteur d’un projet de réorganisation hiérarchique des différentes
fonctions de l’entreprise intitulé Administration générale et industrielle (1916)
(4) CHEVALIER (J.), Sciences administratives, Edition 1986, p. 46
(5) Cf. DELION (A.), Administration publique et management, in Bull. de l’IIAP n°9, Janv-mars 1969,
p.62
(6) Cf. GERMAIN (P.), Administration et méthodes modernes de gestion, in Administration , n°2, 1969,
p.24
(7) Cf. VAYROU (C.), Management public et droit administratif : essai sur la juridicité des concepts,
Thèse de doctorat , Pais II, décembre 2000, p.49

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opérations matérielles, des « services », des actes, ils mesurent leur caractère juste, égalitaire ou arbitraire.
De ce fait, l’approche managériale est en mesure d’expliquer la problématique gestionnaire dans la
société toute entière et son utilisation déterminante comme levier de contestation ou de légitimation de
l’Etat. Il est estimé, de ce fait, que « ne pouvant plus se légitimer par la nature de son pouvoir ni par sa
finalité, l’Administration doit de plus en plus se légitimer par la qualité des méthodes qu’elle emploie »(8).

De même, la littérature en matière de gestion publique(9) s’est développée brillamment en conjonction

avec la restitution des concepts managériaux en livrant, d’emblée, des expressions significatives qui
offrent déjà un extrait lexical de management qui était autrefois intrinsèque au secteur privé, telles que :
autonomie, budget de programme, centre de responsabilité, évaluation, marketing public, système
d’information, etc.. Ce qui constitue, d’ores et déjà, un facteur favorisant leur systématisation dans la
représentation mentale générale et abstraite des gestionnaires publics. En démontant les nouveaux
postulats de l’avenir du management, M. DRUCKER (P.)(10) insiste, en effet, sur l’universalisme, voir
l’unité du management ; il concerne à la fois les organismes marchands et les organismes non-marchand.
Même si les règles de gestion se diffèrent, les différences résident plus dans l’application que dans les
principes de ces organismes ; les problèmes et les tâches sont souvent les mêmes.

D’une logique de gestion de moyens à une logique de performance

Un passage d’une logique de gestion des moyens, d’administration des procédures et d’application des
lois et règlements à une logique d’efficacité, d’efficience et d’économie s’avère une nécessité patente. En
d’autres termes, il ne suffit pas de gérer la commande publique il faut surtout la gérer avec
performance.

C’est cette préoccupation de performance qui est en train d’influencer, à l’heure actuelle, les réformes de
l’Etat, à partir du développement de l’approche ‘‘N.P.M’’« Nouvelle gestion publique » qui fait
abondamment parler d’elle, notamment suite à la publication en Europe du livre de Ms. OSBORNE (D.)

(8) LAUFER (R.), Crise de légitimité dan les grandes organisations, in RFG, mars-avril 1977, p.121
(9) Voir entre autres : MASSENET (M.), La nouvelle gestion publique : pour un Etat sans bureaucratie,
Edition Hommes et Techniques, 1975 ; LAUFER (R.) et PARADEISE (C.), Le prince bureaucrate, Edition
Flammarion, 1982 ; DELIGNY (J.L.), L’Administration du futur, Edition Eyrolles, 1989 ; MAS (F.),
Gestion privée pour services publics, Sarcelles, InterEditions, 1990 ; SANTO (V.M.), VERRIER (P.E.),
Le management public, Edition PUF, Coll. Que sais-je ?, n° 2724, 1993
(10) Cf. DRUCKER (P.), L’avenir du management, Village Mondial, 1999

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& GAEBLER (T.)(11). Ce mouvement de changement vise à transformer une Administration de

procédures en une Administration de responsabilités, une gestion de crédits en une gestion de résultats.

Au niveau politique, les logiques de management ou de gestion classique de la commande publique

peuvent être en conflit. Parfois, la dernière préoccupation des acteurs politiques, c’est procéder à une
évaluation comparative et minutieuse de la commande publique en concurrence ou spécifier précisément
les priorités et les normes opérationnelles. Pourtant, la logique de management de la commande publique
requiert que les acteurs discutent et s’entendent objectivement sur des objectifs, des cibles et des normes
qui soient réalistes, mesurables et échelonnés, et les besoins du citoyen soient identifiés avec précision.
D’où la nécessité de concevoir des procédures et des flux d’information incitant les acheteurs publics à
renoncer progressivement à leurs considérations politiques pour agir davantage en connaissance de cause
des exigences de la performance de la commande publique.

Au niveau administratif, la logique de gestion classique de la commande publique fait intervenir des
acteurs « puissants » et des intérêts intra-institutionnels et interinstitutionnels considérables, en particulier
lorsqu’elle porte sur des questions cruciales d’affectation.

Ainsi, en liant étroitement l’évolution de ces procédures à l’introduction de dispositifs de gestion axée sur
les résultats (GAR), on peut courir le risque de compiler les procédures, de multiplier le nombre
d’obstacles à surmonter et d’accroître la probabilité que le processus de réforme n’atteigne pas ses
objectifs. Mais, ce genre de problèmes techniques n’est pas insurmontable. Il exige plutôt de savoir gérer
le changement et de faire en sorte que les systèmes, même s’ils se développent indépendamment, soient
suffisamment coordonnés pour éviter de se faire mutuellement obstacles.

Au niveau technique, il faut reconnaître que la recherche d’un système de mesure de performance de la
commande publique peut se heurter à des problèmes délicats. Les problèmes surgissent lorsque l’on tente
de lier directement les achats publics à la mesure de la GAR. Cela peut paraître simple, mais il s’agit en
réalité d’un exercice très complexe pour pouvoir construire les mesures de résultats requis : les résultats
d’une période reflètent peu les efforts déployés dans cette période, les résultats dépendent également
d’autres déterminants qui échappent aux gestionnaires….

(11) Cf. OSBORNE (D.) & GAEBLER (T.), Reinventing Government - How the Entrepreneurial Spirit
isTransforming the Public Sector, Edition Plume Book, New York 1993

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Au niveau culturel, il existe également ce que l’on pourrait appeler «une divergence culturelle» entre
logique de management et la logique de gestion classique de la commande publique. Considérant les
pressions constantes qui s’exercent sur la commande publique, sa gestion s’assimile à un processus de
discipline et de contrôle. Les autorités de contrôle financier « à priori » ont tendance à s’efforcer de
modérer les demandes des acheteurs publics et de les rappeler de donner la priorité aux considérations
réglementaires. A l’inverse, de nombreuses initiatives d’amélioration des performances de la commande
publique insistent, par exemple, sur les valeurs sociales profondes que véhiculent les objectifs spécifiques
de chaque achat public, sur l’impérative d’être à l’écoute du citoyen, etc..

Equilibre d’interactions entre règles juridiques et objectifs de performance

Il y a donc une différence de ton entre la logique de management et la logique de gestion classique de la
commande publique. Pour gérer cette divergence, il faut constamment exiger un juste équilibre qui doit
s’établir entre les règles juridiques de gestion de la commande publique et leur respect, d’une part, et les
performances, d’autre part.

Enfin, étant donné que les phénomènes de la commande publique sontdes faits complexes, puisqu’ils sont
le produit d’interactions faisant intervenir une multiplicité d’acteurs et de structures, le management de la
commande publique serait pris en tenailles par de puissantes disciplines organisées selon des méthodes
éprouvées dans des systèmes doctrinaux spécifiques, en faisant appel à une grande variété de savoir
(juridique, technique, économique, …).

C’est à partir de ces matériaux méthodologiques qu’il serait possible de repérer les paramètres contextuels
clés favorisant l’intégration de la logique de management dans la gestion de la commande publique,
sachant qu’effectivement « dans une logique de management, on ne gère que des activités ou des
processus, pas des coûts ou des résultats» (12).

Ce faisant, il faut repérer les interfaces clés au niveau desquels l’intégration de l’approche managériale au
système de gestion de la commande publique peut être importante. Autrement dit, il va falloir identifier
les différents paramètres contextuels à travers lesquels on peut satisfaire aussi bien les exigences de la
gestion budgétaire que les exigences de la gestion de performance.

(12) Cf. LEBAS (M.)‘‘Management accounting in France : Overview of past and current practice’’
Financial and management committee, 1994.

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La première interface est celle de « la gestion stratégique intégrée de la commande publique / la

définition et maîtrise des normes de la GAR ». C’est bien la redéfinition du processus de décision de
l’acheteur public qui est au centre des questions qui nous préoccupe dans cette interface. Il s’agit de
parvenir à une nouvelle ingénierie du processus de prévision de la commande publique pour qu’elle soit
davantage orientée vers la performance.

La seconde interface concerne la « stratégie de la commande publique / jeu d’acteurs et structures de

décision». Cette interface est extrêmement importante dans la mesure où il est indispensable également de
prendre en considération des effets qu'elle est susceptible d'induire en chaîne sur les détenteurs du pouvoir
pour passer une commande publique, et plus globalement sur la reconfiguration de leurs paradigmes. En
fait, de multiples acteurs, interviennent directement ou indirectement dans le processus de gestion de la
commande publique et l’un des enjeux essentiels de la GAR est de parvenir à réguler un jeu complexe de
pouvoirs dépensiers dans un système décisionnel tourné vers la GAR.

La troisième interface est « l’exécution de la commande publique / l’atteinte et satisfaction des normes
de performance ». Elle devrait tenir compte de la réalité administrative interne dans toute mise en œuvre
d’un système de management. Cette réalité est marquée par un processus de plus en plus normalisé par
une multitude de règles et procédures qui lui impriment des automatismes, certes, sécurisant pour les
acteurs, mais, souvent désavantageux pour la maîtrise de la GAR au niveau de la commande publique.

La quatrième interface concerne « le suivi et contrôle de la commande publique / maîtrise de la GAR »,

sachant que la bonne gouvernance d'un système si complexe, implique la mise en place d'organes de
contrôle, privilégie toujours, comme mode de régulation, la socialisation des valeurs de performances.

Au total, ces quatre interfaces constitueraient, au fond, l’éclatement de la problématique des exigences du
management la commande publique. Par extension, chacune de ces interfaces englobe des fonctions.
Chaque fonction est déclinée en boucles spécifiques du système, susceptibles d’influencer la
performance.

En résumé, il est pertinent de distinguer entre deux grandes exigences : L’une est liée à la revendication
d’un véritable reingeneering du système de prise de décisions en matière de commande publique, afin que
les processus et les structures stratégiques agissent en harmonie et en faveur de la GAR. L’autre, qui
constitue le prolongement logique de la première, est relative à l’impératif de maîtriser également le cadre

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de mise en œuvre des décisions prises, de nature à ce que cette maîtrise pourrait suggérer des voies
modernes et de nouvelles approches pour mettre aussi bien le système d’exécution de la commande
publique que leur système de contrôle et d’évaluation au service des résultats à haute priorité économique
et sociale.

La moralisation de l’environnement de la commande publique : défis et enjeux

Plusieurs avancées ont été réalisées ces derniers temps, soit par l’introduction de nouveaux thèmes
(marchés conception réalisation, enchères électroniques, prestations architecturales, dématérialisation…),
soit par la simplification des procédures ainsi que les modes de passation.

Toutefois la moralisation de l’environnement de la commande publique constitue un pilier central; de par

son importance dans la vie économique du pays et ses conséquences sur le tissu social ; ainsi, les
différents acteurs sont appelés à respecter une ligne de conduite irrépréhensible.

L’enjeu est de mouvoir une dynamique pour instaurer des normes et des valeurs morales et d’éthique et
des relations contractuelles saines des parties impliquées dans la réalisation de la commande publique.

Ethique et déontologie constituent une réponse à tous les désastres qui souillent le déroulement d’une
procédure : favoritisme, corruption, conflits d’intérêt, trafic d’influence, délits de faux, etc.

Toutefois, dans un contexte des revendications de transparence et d’amélioration de la gestion publique,

réussir le pari d’un environnement sain des affaires, notamment en matière de la commande publique,
constitue à la fois une nécessité et un atout, non seulement pour les acteurs économiques, mais aussi pour
toute la Nation ; et tout manquement à ces règles doit être, le cas échéant, sévèrement réprimé.

Conclusion

En résumé, les objectifs prioritaires à atteindre pour le management de la commande publique peuvent se
résumer comme suit :

• L’amélioration de la transparence, quant aux conditions d’accès aux informations sur la commande
publique et à l’application des meilleures règles de traitement des marchés pour l’administration ;

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• La rationalisation de la commande publique, en mettant en œuvre des outils permettant aux

administrations d’acheter mieux et à moindre coût ;

• La simplification des procédures, en tirant profit des possibilités offertes par les Technologies de
l’Information et de la Communication, tout en conservant le même niveau de contrôle et de fiabilité;

• L’ouverture d’autres pistes de recherches en matière de transparence, de lutte contre la corruption, de

responsabilité et de reddition des comptes.

Dans le contexte marocain, la commande publique demeure un outil fondamental par lequel l’Etat met en
application sa politique. Ainsi, le domaine de l’achat public est l’un des secteurs sensibles où les réformes
doivent être continues afin d’adapter les mécanismes mis en place à l’évolution de l’environnement
économique, politique et social.

Bibliographie :

 Décret n° 2-15-426 relatif à l'élaboration et à l'exécution des lois de finances. (B.O. n° 6378
du 16 juillet 2015).
 Décret n° 2-12-349 du 8 joumada I 1434 relatif aux marchés publics. (B.O. n° 6140 du 4
avril 2013).
 Décret n° 2-14-394 du 6 chaabane 1437 approuvant le cahier des clauses administratives
générales applicables aux marchés de travaux. (B.O. n° 6470 du 2 juin 2016).
 Décret n° 2-16-344 du 17 chaoual 1437 fixant les délais de paiement et les intérêts
moratoires relatifs aux commandes publiques
 Décret n° 2-14-394 du 6 chaabane 1437 approuvant le cahier des clauses administratives
générales applicables aux marchés de travaux. (B.O. n° 6470 du 2 juin 2016).
 Décret n° 2-14-867 du 21.09.2015 relatif à la commission nationale de la commande
publique.BO 6400 du 01.10.2015
 Décret n° 2-15-45 du 13.05.2015 contrats de partenariat public-privé. BO 6366 du
04.06.2015
 Dahir 1-14-192 du 24.12.2014 contrats de partenariat public-privé. BO 6332 du 05.02.2015
 Arrêté du ministre de l'économie et des finances n° 1872-13 du 4 chaabane 1434 (relatif à la
publication des documents dans le portail des marchés publics. (B.O. n° 6174 du 1 août
2013).
 ANSOFF (H.I.) & BRANDENBURG (R.G.), The general manager of the futur,
California Management revieuw , spring 1969

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 MASSENET (M.), La nouvelle gestion publique : pour un Etat sans bureaucratie, Edition
Hommes et Techniques, 1975 ;
 LAUFER (R.) et PARADEISE (C.), Le prince bureaucrate, Edition Flammarion, 1982 ;
 DELIGNY (J.L.), L’Administration du futur, Edition Eyrolles, 1989 ;
 MAS (F.), Gestion privée pour services publics, Sarcelles, InterEditions, 1990 ;
 SANTO (V.M.), VERRIER (P.E.), Le management public, Edition PUF, Coll. Que sais-je ?,
n° 2724, 1993
 VAYROU (C.), Management public et droit administratif : essai sur la juridicité des
concepts, Thèse de doctorat, Pais II, décembre 2000
 ZAIDANE Abdeljalil, Commande publique d'architecture au Maroc: constats et perspectives
d'une réforme (Revue Manager Public, édition n° 1 : 2008).

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