Collectivités territoriales, fiscalité et richesses minières

Michèle Leclerc-Olive
Dans Techniques Financières et Développement 2013/3 (n° 112), pages 97 à 102
Éditions Épargne sans frontière
ISSN 1250-4165
DOI 10.3917/tfd.112.0097
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 Collectivités territoriales
Collectivités territoriales,
fiscalité et richesses minières

Michèle Leclerc-Olive, IRIS-CNRS-EHESS

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Les collectivités territoriales des pays subsahariens – notamment au Mali –,
dont le sous-sol abrite des richesses minières convoitées (ou exploitées) par
de grandes sociétés multinationales, sont confrontées le plus souvent à une
situation paradoxale. D’un côté, l’Etat est l’unique interlocuteur des com-
pagnies minières, qui leur accorde en général une fiscalité complaisante.
De l’autre, ces collectivités ne disposent pas des ressources financières pour
faire face aux nouveaux besoins sociaux et environnementaux créés par ces
activités. Pourtant, on pourrait considérer que l’exploitation de ces biens
publics que sont les ressources minières doit faire l’objet d’une politique
concertée et, en particulier, être soumise à une fiscalité transparente et
négociée entre tous les pouvoirs publics.

Les collectivités territoriales des pays subsahariens – notamment au Mali – sont

l’objet d’attentes et d’injonctions très diverses et parfois contradictoires, selon
qu’elles viennent de la population, du gouvernement ou des acteurs internatio-
naux. Par ailleurs, elles sont à la fois l’expression de grandes évolutions politiques
observables également dans d’autres parties du monde (y compris en France). Ces
évolutions tendent à multiplier les niveaux d’institutions publiques au détriment
des Etats et, pour celles dont le sous-sol détient des richesses convoitées, le site
d’une autre ligne de transformations, économiques celles-ci, qu’elles découvrent à

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 l’occasion de l’implantation sur leur territoire de multinationales autorisées par leur
Etat à explorer (puis exploiter) ledit sous-sol1. Ces jeunes institutions publiques
sont donc les témoins, acteurs et/ou victimes de bouleversements profonds aux-
quels elles ne sont que très moyennement préparées. Pourtant, le préambule même
des missions qui leur ont été confiées les enjoint de jouer un rôle sur les deux
fronts : le renforcement de la démocratie locale et le développement économique
et social de leur territoire. Cependant, sur l’un et l’autre front, elles sont en périphé-
rie des lieux de décision (que ce soit l’Etat ou les sociétés multinationales).

Double bind ?
D’un côté, on semble prêt à vouloir expérimenter des formes de décentralisation
de l’initiative en matière de politiques publiques et faire confiance aux acteurs
locaux pour conduire les affaires et dépenser les ressources qui leurs sont allouées
(voir infra) mais, de l’autre, on leur demande de rester des spectateurs passifs de
l’exploitation des richesses du territoire dont ils ont la responsabilité. D’un côté,
les populations attendent de ces collectivités qu’elles leur apportent bien-être et
développement socio-économique, de l’autre, celles-ci assistent impuissantes à
la prédation des ressources locales (laquelle s’accompagne le plus souvent d’une
dégradation des sols et de l’environnement pour plusieurs dizaines d’années, voire
pour plus d’un siècle, sans parler des expulsions fréquentes de cultivateurs et d’éle-
veurs des terres accordées aux sociétés minières).
Ce contexte, qui surdétermine la faible capacité des collectivités territoriales à
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prendre en main les affaires locales, est quasiment absent des réflexions sur le
financement des villes africaines (Paulais, 2012)2 ou sur la décentralisation fiscale
(Yatta, 2009), où l’on envisage que la fiscalité locale et l’aide au développement.
Il paraît difficile pour ces collectivités territoriales de ne pas se sentir triplement
abandonnées : parce que, dans le cadre de la réforme de la décentralisation, les
transferts de ressources n’ont pas suivi les transferts de compétences ; parce que
l’Etat décide seul de l’usage du territoire dont il a la responsabilité ; parce que l’Etat
se décharge sur les collectivités du soin de veiller à la restauration de l’environ-
nement et aux équipements sociaux souhaités par les citoyens. Ce diagnostic est
évidemment trop caricatural pour être tout à fait vrai. On objectera, par exemple,
que sur les territoires d’implantation des compagnies minières, leur propre service
de « développement communautaire3 » et de nombreuses organisations non gou-
vernementales (ONG) apportent des services (santé, hydraulique, éducation) que
les collectivités n’ont plus, par conséquent, à prendre en charge.
Ce n’est pas le lieu de dresser un bilan de ces initiatives, mais nous pouvons dire
seulement que ces réalisations sont le plus souvent très (trop) coûteuses ; que leur
1 Le gouvernement intérimaire du Mali a annoncé, quelques jours seulement avant les élections présidentielles du 28 juillet 2013, la signature
d’une convention d’exploration avec Corvus Resources Management, compagnie créée en 2012 et enregistrée aux Iles Caïman …
2 Il faudrait évidemment interroger la « ville » comme catégorie classificatoire des dynamiques de peuplement, et peut-être anticiper la
formation de grandes agglomérations en incluant dans les problématiques de la ville, les petites villes en émergence, qui sont autant d’étapes
avant l’installation dans les grandes métropoles.
3 L’usage de cette expression n’est pas anodin. Issue de la pensée anglo-saxonne, en particulier des nombreuses études commanditées par la
Banque mondiale sur les questions de développement local, elle ignore de fait l’existence des collectivités territoriales.

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 Financement des PME
implantation ne répond à aucune logique de terrain ; qu’elles ne s’insèrent pas dans
un projet cohérent de développement social ; qu’elles ignorent le plus souvent les
plans de développement économique, social et culturel des communes. On ne peut
que se réjouir que ces équipements améliorent les conditions de vie des habitants.
Cependant, ce ne sont que des mesures ponctuelles, compensatoires, qui ne consti-
tuent en rien des « leviers » de développement pour l’économie locale.
Globalement, le paradoxe demeure donc : vivre sur un territoire dont les richesses
sont exportées afin de générer du développement économique ailleurs, et rester
condamné à gérer des budgets dérisoires qui ne permettent aucun investissement à
la hauteur des besoins en matière de développement économique local4.

Fiscalité
Si les réformes de décentralisation ont mis en avant la libre administration locale sur
la base de l’autonomie financière, cette dernière expression est elle-même source
de confusion. En effet, si plus encore que l’autonomie de gestion, c’est la capacité
d’initiative qui constitue l’objectif de ces réformes, il paraît expédient de ne pas
confondre autonomie de gestion et autonomie fiscale (Bouvier, 2012) ; et celle-ci
– la capacité de la collectivité territoriale à définir les règles de ses prélèvements –
est elle-même en général entendue comme une compétence définie dans les seuls
termes d’une fiscalité locale propre qui se surajoute à une fiscalité nationale définie
unilatéralement par l’Etat.
Cette fiscalité nationale est par ailleurs plus que complaisante à l’endroit des
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grandes entreprises extractives étrangères (exemption durant plusieurs années, dis-
pense de TVA, etc.) et les retombées locales sont fixées sans que les collectivités
territoriales ne disposent des codes miniers et des cahiers des charges (Campbell,
2012) qui les déterminent. A partir de ce constat, une lecture rapide de la situation
pourrait donner envie de penser que les intérêts des collectivités territoriales sont
concurrents de ceux de l’Etat, et pourraient peut-être conduire à des prétentions
sécessionnistes …

Compensation locale des prédations minières

Les collectivités territoriales doivent-elles se résigner à la malédiction des res-
sources ? Comment faire pour que les citoyens des pays riches en ressources cessent
d’être pauvres ? Une question préalable pourrait être la suivante : « Qu’est-ce qu’une
compensation équitable en contrepartie des prédations minières ? ». Cependant, la
question se pose de savoir comment documenter cette question. On souffre d’un
déficit de problématique. En général, ces compensations sont d’abord recherchées
localement en termes d’emplois pour les jeunes. Elles sont conçues également en
termes d’aide au développement sollicitée auprès des compagnies minières. De fait,
un certain nombre d’entre elles finance des équipements sociaux, y compris à leur
4 Parler de développement local sans distinguer développement social (consommateur de ressources) et développement économique (générateur
de ressources) participe à la confusion terminologique qui entrave une réelle appropriation des problématiques de développement par les acteurs
locaux.

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 propre initiative, et se comportent ainsi au fond comme des ONG (au Canada,
certaines compagnies minières sont d’ailleurs destinatrices de l’aide publique au
développement).
Il faut en fait distinguer trois niveaux et examiner la question de l’équité à chacun
de ces niveaux : 1/ l’emploi ; 2/ l’environnement (comme toute entreprise, les
mines créent des nuisances et ont besoin d’infrastructures) ; 3/ et, dans le cas des
ressources minières, les ressources fondamentales du pays, fondamentales pour
son autonomie et son développement.
Le premier niveau requiert de connaître le code minier et appelle des actions pré-
cises (lobbying, formation, contrôle, etc.).
Le second niveau requiert de documenter diverses questions : quels sont les impacts
environnementaux de l’exploitation industrielle des gisements aurifères (on y utilise
du mercure, de l’arsenic et du cyanure) ? Ceux des gisements d’uranium ? Quels
sont les impacts sur la santé ? Les dispositifs dont disposent les collectivités pour
être informées de ces impacts sont dérisoires : le niveau de compétence des services
techniques, nationaux et locaux est tel que ce sont les compagnies elles-mêmes qui
élaborent les rares documents disponibles.
Le troisième niveau – celui qui est au cœur de cette note – requiert formations,
réflexions, plaidoyers et, surtout, partages d’information, concertation et négocia-
tion entre les différentes collectivités territoriales et l’Etat.
Pour l’heure, seules les élites dirigeantes nationales négocient avec les multinatio-
nales et définissent les compensations que celles-ci doivent verser à l’Etat ainsi que
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les dérogations dont elles jouissent par rapport aux lois en vigueur qui s’appliquent
à l’ensemble des activités économiques (TVA, taxe à l’importation, patente, etc.).
Quelques organismes suivent les transferts de fonds des compagnies minières vers
l’Etat. Par exemple, l’EITI (Extractive Industries Transparency Initiative) est une coa-
lition regroupant le gouvernement, les compagnies minières, la société civile, les
investisseurs et des organisations internationales, qui a pour fonction de renseigner
sur les revenus du gouvernement issus du secteur minier. Les collectivités territo-
riales ne sont pas représentées dans cette coalition5.

Les chantiers
Permettre aux collectivités territoriales d’assumer la double mission qui leur a été
confiée – consolider la démocratie et créer les conditions d’un développement
socio-économique de leur territoire – requiert de réduire les paradoxes de la situa-
tion actuelle. C’est donc au point de rencontre de diverses questions qu’il convient
de placer la réflexion :
1. comment passer d’une politique minière définie exclusivement par l’Etat à des
politiques relatives aux activités extractives négociées entre l’Etat et les collecti-
vités territoriales qui ont à faire face aux dommages environnementaux et autres
que ces activités génèrent ?
5 On notera au passage que cet organisme n’a pas vocation à rendre public les revenus du secteur minier qui quittent le pays.

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 Financement des PME
2. comment faire en sorte que les activités d’extraction génèrent localement
d’autres activités économiques, notamment industrielles, susceptibles de perdu-
rer au-delà du temps d’exploitation des ressources minières ?
3. comment intégrer le temps d’impact de l’activité extractive sur l’environnement
toujours beaucoup plus long que la durée de l’activité elle-même ?
4. comment adapter le système financier local à ce nouvel environnement
économique ?
5. comment passer de l’autonomie de gestion à l’autonomie fiscale ?

Pouvoirs publics et biens publics

Commencer de répondre à ces questions requiert, me semble-t-il, de se déprendre
de quelques habitudes de pensée durablement inscrites dans le réseau terminolo-
gique de l’aide au développement.
D’abord, mais c’est une évidence, il faut s’émanciper du jargon qui modélise toutes
les relations sociales à l’aide des notions d’offre et de demande. Le marché ne
régule pas toutes les transactions, encore moins toutes les relations.
Plus profondément, il faut se doter d’un appareil conceptuel qui ne disqualifie
pas les collectivités territoriales avant même d’engager la réflexion que cette note
appelle de ses vœux. Prendre au sérieux les réformes politiques de décentralisation
commence par là.
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Si l’on voit bien émerger au niveau européen des programmes spécifiquement
adressés aux collectivités territoriales, dans l’ensemble les idées qui circulent dans
le champ de la coopération ne leur confèrent pas de rôle prééminent, quand elles
ne les ignorent purement et simplement6. Deux clichés semblent largement admis,
qui constituent des biais dont il faut être conscient. Ils découlent de la tendance
à croire qu’il suffit d’opposer l’Etat et la société civile pour disposer d’une grille
d’analyse adéquate de toutes les sociétés. D’une part, l’Etat et le politique sont fré-
quemment disqualifiés, sans distinguer l’institution étatique et les élites dirigeantes
qui en occupent les postes de direction. D’autre part, dans cette dichotomie Etat/
société civile, les collectivités territoriales peinent à se trouver une place. En effet,
elles ne sont ni un démembrement de l’Etat ni un simple regroupement semblable
à ceux qui composent la société civile.
En réalité, ce que ce schéma conceptuel fait disparaître, c’est l’idée de pouvoirs
publics : les collectivités territoriales sont des pouvoirs publics locaux, l’Etat le pou-
voir public national. Ces pouvoirs publics sont des institutions ayant des responsa-
bilités en commun tout en étant autonomes (bien que toutes soumises à la loi). Ce
sont ces institutions qui ont (devraient avoir7 ?) la responsabilité des biens publics ;
elles ont des procédures de décision (marché public, élections, etc.) qui interdisent
6 L’argument qui consiste à dire qu’elles n’ont pas les compétences techniques et administratives requises pour jouer un rôle important, ne fait
que souligner que l’on ne tient pas à les leur octroyer.
7 Pour l’heure, l’Etat est en général actionnaire à hauteur de 20 % du capital des sociétés minières, ce qui le pousse à croire qu’en participant
(sans réel pouvoir de décision) à l’exploitation de la mine, il y défend l’intérêt général.

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 de les confondre avec les acteurs de la société civile. Si ceux-ci jouent souvent
un rôle important dans la défense des populations et de l’environnement, il reste
que les institutions, et tout spécialement les pouvoirs publics locaux, notamment
par leur caractère pérenne, ont un rôle irremplaçable à jouer, par exemple pour
porter au niveau de l’Etat les revendications des populations locales et contribuer
à garantir durablement les acquis des actions entreprises par ces associations, seule
opposition à laquelle le monstre néo-libéral (ou les grandes multinationales ?) veut
bien consentir pour durer…

Pour un modèle administratif et fiscal adapté à l’esprit de la décentralisation

dans un pays riche en ressources
Des pouvoirs publics, qui auraient alors conjointement en charge la gestion des
biens publics que sont les ressources du sous-sol… Ce n’est ni le retour à une
conception étatique du développement (ou à une économie dirigée) ni un abandon
des biens publics aux lois du marché. La reconnaissance d’une pluralité de niveaux
de pouvoirs publics, et la mise en débat des prérogatives et du pouvoir fiscal de
chacun, devraient permettre à un grand nombre de citoyens de s’impliquer dans
ces délibérations. C’est sans doute là une problématique qui permettrait d’élaborer
un nouveau modèle politique, administratif et fiscal, susceptible de fournir aux
pouvoirs publics locaux l’occasion et les moyens de contribuer à l’émergence d’un
contexte économique équitable.
Répondre aux attentes des populations et créer les conditions d’un développement
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économique équitable ne dépend pas des seuls effets sur les ressources des pou-
voirs publics locaux de la maîtrise partagée des richesses minières. Disposer d’une
réforme foncière permettant d’asseoir une fiscalité locale adaptée aux réalités du
territoire, accéder à un dispositif de prêt pour mener des politiques publiques anti-
cipant le développement économique, sont autant de réformes également indis-
pensables. Cette contribution n’a pour objectif que de sensibiliser le plus grand
nombre à cette situation hautement paradoxale vécue par les pouvoirs publics
locaux des pays riches en ressources.

Références bibliographiques
• BOUVIER Michel (2012), « Refonder l’autonomie financière locale. Une ques-
tion politique », Espace Public, Note 5, mars 2012.
• CAMPBELL Bonnie (2012), « Le chiffre comme outil politique », Colloque inter-
national organisé par le GEMDEV, La mesure du développement, UNESCO, 1-3
février 2012.
• PAULAIS Thierry (2012), Financer les villes d’Afrique. L’enjeu de l’investissement local,
AFD, Banque mondiale.
• YATTA François Paul (2009), La décentralisation fiscale en Afrique – Enjeux et pers-
pectives, Karthala.

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