Introduction du Dossier spécial n°1

Crise(s) et finances publiques

Marc Leroy
Dans Gestion & Finances Publiques 2021/4 (N° 4), pages 81 à 89
Éditions Lavoisier
ISSN 1969-1009
DOI 10.3166/gfp.2021.4.012
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 Finances locales

Marc LEROY
Professeur, Université de Reims
Vice-Président de la Société Française de Finances Publiques

Introduction du Dossier spécial n°1

Crise (s) et finances publiques

Mots-clés : crise - définition - critères - finances publiques - choix politique - changement

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C
e premier dossier spécial réunit des
contributions internationales au Colloque
Crise(s) et Finances Publiques qui s’est
tenu à Reims du 1er au 3 juillet 2021 dans le cadre
de l’Université d’été de la Société Française de
Finances Publiques (SFFP). Il s’inscrit dans un par-
tenariat de la SFFP avec l’Association de soutien
à la revue Gestion et Finances Publiques (GFP) et
la revue GFP, que je remercie chaleureusement1.
1
La crise se révèle souvent par une rupture qui
éclate de manière événementielle dans des cir-
constances variées : une défaite militaire, une
dégradation économique brutale, une pénu-
rie grave, une pandémie, un mouvement social
massif, une vague migratoire imprévue, une série
d’attentats terroristes, une catastrophe écolo-
gique…
Remerciements qui vont
aussi aux autres partenaires
de l’Université d’été de la
SFFP : la Région Grand Est,
la Casden, le Centre Maurice
Hauriou (Université de Paris
5), le Centre d’études en
gouvernance (Université
d’Ottawa), la Revue Française
de Finances Publiques, sans
oublier l’Université de Reims,
le Centre de recherche droit et
territoire et la Faculté de droit
et de science politique qui ont
accueilli l’évènement.

doi:10.3166/gfp.2021.4.012
GFP N° 4-2021 / Juillet-Août 2021 81
 Finances locales
Elle frappe une aire géographique et sectorielle
plus ou moins importante, mais devient globale
quand les interdépendances sont fortes, comme
dans le cas de la mondialisation de la crise de
2008 ou de la diffusion du virus Covid en 2020. En
ce sens, on peut parler de crises au pluriel.
Qu’elle soit économique, monétaire, boursière,
politique, sociale, institutionnelle, culturelle,
écologique, etc., ou qu’elle concerne plusieurs
domaines, elle constitue un processus de chan-
gement multiforme qui suit des temporalités di-
verses et laisse des choix politiques.
Ainsi, la crise n’est pas une donnée univoque,
déterministe, mais une notion à conceptualiser
et une variable synthétique à construire : il s’agit
d’analyser le positionnement du problème et les
choix possibles par rapport au système concret
des décisions de crise (acteurs, experts, déci-
deurs, institutions), à leurs conceptions, référen-
tiels, idéologies, mais aussi à travers les réponses,
les politiques et les instruments mis en œuvre.
La crise devient budgétaire quand les difficultés
de financement entraînent un déficit structurel
et une dette non soutenables sur le long terme :
les recettes ne couvrent plus les dépenses et/
ou ne permettent plus de rembourser la dette.
Outre les causes externes citées, des facteurs
1 Quelle analyse des crises ?
Selon le Dictionnaire médical de l’Académie de
médecine, la crise est un « changement subit et
généralisé dans l’évolution d’une maladie qui se
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manifeste par divers symptômes », une phase
décisive, favorable ou non, qui par extension
touche aussi les personnes en bonne santé « ap-
parente ». Cette approche ouvre la voie vers les
critères d’une définition : le caractère brusque (a)
et grave (b) qui met en question des valeurs (c)
dans un moment décisif de changement (d).
A. Une rupture brutale
La crise a d’abord un caractère brusque, brutal,
comme l’illustrent les exemples en introduction.
Parfois l’évènement sert de prétexte à cette rup-
ture, comme dans le cas de la dépêche d’Ems
du 13 juillet 1870 à l’origine de la guerre entre la
France et la Prusse. Certaines crises ne marquent
cependant pas un tournant soudain, mais re-
lèvent d’un lent déclin, comme dans le cas de
82
endogènes fragilisent, à certaines périodes,
dans certaines conditions ou pour les pays peu
développés, la soutenabilité structurelle du sys-
tème des finances publiques : capacité fiscale,
conditions de l’emprunt, hausse des dépenses…
La crise des finances publiques est un ainsi un
thème d’études récurrent qui se ramifie dans
les diverses branches de la matière : crises des
finances de l’État, des finances sociales, de la
dette, fiscale, des finances locales.
La crise est souvent considérée comme un fac-
teur clé du changement de politique fiscale et
budgétaire : elle a des effets sur les finances
publiques de type statique (baisse des recettes,
hausse des dépenses sociales…) et dynamique
(plans de soutien, austérité…) ; elle sert aussi de
prétexte idéologique à des réformes. L’effet ci-
seaux et l’interventionnisme budgétaire, fiscal,
et/ou monétaire relèvent alors de modèles des
finances publiques de crises. Les effets des crises
sur les institutions, la démocratie, la société et
l’économie modifient aussi le contexte, les jeux
des acteurs et les instruments d’intervention du
système des finances publiques.
Sans chercher à être exhaustif, ce premier dossier
ouvre la réflexion sur les crises (1) et leurs rela-
tions avec les finances publiques (2).
la crise de la sidérurgie européenne des années
1970 ; les dysfonctionnements sont parfois endé-
miques, comme en matière de retards de déve-
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loppement de certains pays ou secteurs : en l’ab-
sence d’un évènement révélateur, qui à l’extrême
prend la forme d’une catastrophe, comme une
agression militaire, un accident nucléaire, un in-
cendie, etc., des signes de dégradation ou d’ina-
daptation, parfois latents, existent : une tension
internationale, une perte de biodiversité, une ag-
gravation du taux de pauvreté, etc. En ce sens, la
crise marque une rupture décisive d’un équilibre,
fût-il harmonieux, inégalitaire, oppressif.
Le sentiment de fulgurance est accentué dans les
cas où l’accident, la rupture ou le déséquilibre
paraissent imprévisibles. Il est toujours difficile
de savoir quand et où la folie d’un homme ou
d’un groupe peut frapper, quand et où une ca-
tastrophe naturelle ou technologique peut se
produire… L’imprévisibilité, dans certains cas,
est un facteur aggravant.
GFP N° 4-2021 / Juillet-Août 2021

B. Un désordre grave
Deuxième caractère de la crise, la gravité du
bouleversement qui apparaît critique. Il faut dis-
tinguer entre les phénomènes conjoncturels et
structurels : une mauvaise récolte est toujours re-
doutable, au premier chef pour les producteurs,
mais ses effets sont plus dramatiques dans des
sociétés agraires traditionnelles, où la disette
menace, ce qui était fréquent sous l’Ancien Ré-
gime. Plus généralement un choc exogène à un
système est d’autant plus grave que le système
est fragile. La crise naît aussi de dysfonctionne-
ments systémiques, endogènes, qu’un évène-
ment particulier exacerbe.
Avec l’essor du capitalisme, elle est souvent pen-
sée comme économique : surproduction indus-
trielle au regard des débouchés commerciaux,
instabilité financière due aux fragilités bancaires
et aux spéculations boursières. La récurrence des
dépressions est alors modélisée par la théorie
des cycles, dont la nature (cas des cycles finan-
ciers de Fisher), la durée (cycles longs de Kondra-
tieff ou courts de Juglar) et l’ampleur nourrissent
de riches débats. Les bulles éclatent, comme lors
du jeudi noir boursier de 1929 ou de l’effondre-
ment de l’indice américain Nasdaq (valeurs des
TIC) en 2000. Toutefois, la fin, même brutale,
d’un cycle d’expansion économique n’est qu’une
fluctuation passagère s’il conduit, après ajuste-
ment, à un retour à l’équilibre. La loi des débou-
chés de la production de Jean-Baptiste Say va
dans ce sens.
Mais ce rééquilibrage n’est pas forcément du-
rable ou soutenable. Si l’on suit l’école marxiste,
la survie du système capitaliste est en cause, les
crises successives de production, malgré les tem-
péraments trouvés, exprimant des contradictions
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structurelles fatales à terme. Selon l’école de la
régulation économique (Aglietta, Boyer), la crise
traduit une déstabilisation, un épuisement d’un
régime économique, d’une forme institutionnelle
capitaliste ou d’un mode de production. Dans les
crises monétaires, la confiance n’est plus au ren-
dez-vous.
On retiendra que la crise pose la question des
mutations des modèles économiques, et plus lar-
gement du changement de société.
Par ailleurs, la sévérité de la perturbation pro-
vient de sa propagation à un ensemble de sec-
teurs et de territoires interdépendants, comme
l’illustre la crise de 2008 où la crise immobilière
américaine s’est propagée aux banques, aux
bourses, à l’économie et aux finances publiques2.
La mondialisation accentue le risque systémique,
qui affecte aussi nos économies numérisées, avec
GFP N° 4-2021 / Juillet-Août 2021
Finances locales
les cyber-attaques et l’essor d’une culture de la
défiance nourrie de rumeurs complotistes.
La globalisation est économique, financière,
culturelle, numérique et désormais écologique et
sanitaire. La pandémie de la Covid a cruellement
rappelé que la fragilité n’était pas l’apanage
des sociétés les moins développées. N’oublions
pas non plus que le risque d’un conflit armé gé-
néral n’est pas improbable. Ainsi, l’exposition
aux risques majeurs, théorisée par Ulrich Beck3,
concerne aussi les pays riches, même si leurs ins-
truments de traitement des situations d’urgence
sont plus puissants.
En dernier ressort, la globalisation des crises est
politique. Elle pose la question du rôle, mais aussi
de la marge de manœuvre de l’État. L’échelle de
l’État-nation reste valide, par exemple pour l’ar-
ticulation des territoires locaux avec l’économie
mondiale ; mais elle apparaît insuffisante pour
répondre aux problèmes planétaires, de type
pandémie, réchauffement climatique, immigra-
tion, terrorisme, etc. L’échelle est aussi celle des
grands espaces géopolitiques : l’hégémonie des
États-Unis s’associe ou se heurte à l’Europe, au
Japon, à la Chine, à la Russie, etc., tandis que
l’Afrique et l’Amérique centrale notamment de-
meurent à la périphérie de la décision. Les luttes
de pouvoir déséquilibrent l’ordre international,
l’hostilité dégénérant parfois en combats régio-
naux où interviennent les grandes puissances, au
risque d’une mondialisation de la guerre.
Dans ces circonstances, la crise exprime le pa-
roxysme d’une tension qui dramatise en conflit
ouvert une rivalité internationale, une opposition
politique ou un malaise social. En matière poli-
tique, l’histoire française des révolutions de 1789,
1830, 1848 et de la Commune de 1871 en consti-
tuent des exemples extrêmes. Toutefois, les dif-
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férends au sein des pouvoirs publics épousent en
général des formes plus douces, comme celles
d’une démission gouvernementale, d’un change-
ment de groupe parlementaire, etc. ; elles sortent
alors de notre champ quand elles relèvent, sans
le menacer, du jeu institutionnel habituel, comme
dans le cas de la valse des ministères des IIIe et
IVe Républiques après la Première Guerre mon-
diale. En matière sociale, les conflits débouchent
sur une crise par l’ampleur de leur mobilisation
(cas de mai 1968) et/ou par l’efficacité de leurs
moyens de pression (cas des transports).
Dans le cas des crises conflictuelles, la gravité de 2
M. Leroy, « Le gouvernement
européen par la rigueur
l’explosion est d’autant plus forte que la violence budgétaire », GFP, juillet-août
est présente. Or, à l’opposé de la pacification 2018, p. 22-31.
des mœurs liée à la formation de l’État étudiée
3
U. Beck, La société du risque.
Aubier, 2001.
par Elias4, la violence devient un moyen collec- 4
N. Élias, La civilisation des
tif de contestation sociale, comme dans le cas mœurs, Calmann-Lévy, 2002.
83
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5
A. Touraine, La voix et le
regard, Seuil, 1978.
6
J. H. Goldthorpe et al.,
L’ouvrier de l’abondance,
Seuil, 1972.
7
D. Bell, Les contradictions
culturelles du capitalisme,
PUF, 1979.
8
M. Leroy, « Anomie, déviance
fiscale et régulation biaisée de
la globalisation économique »,
Socio-logos, 2011, n° 6,
p. 1-40. Je laisse de côté ici
l’anomie pathologique.
84
des Gilets Jaunes (2018-2019), ou des attentats
rejetant les valeurs occidentales. Non pas que la
violence fût absente auparavant : il suffit de son-
ger aux mouvements radicaux des années 70 en
Allemagne, Italie ou France ; mais, elle n’est plus
extérieure à la société, circonscrite à des groupes
marginalisés ; elle est banalisée, internalisée,
concurrençant le monopole wébérien de l’État.
C. Une remise en cause des valeurs
La crise implique une axiologie, même quand
elle s’exprime matériellement. En politique, les
crises de régimes mettent en cause les valeurs
et les normes qui définissent l’ordre constitution-
nel, par exemple la crise antiparlementaire du
6 février 1934, le putsch algérien du 13 mai 1958
qui signe l’avènement de la Ve République... En
matière sociale, les mouvements sociaux, selon
la conception de Touraine5, s’opposent comme
contre-culture aux valeurs dominantes d’une so-
ciété : c’était le cas du mouvement ouvrier euro-
péen avant qu’il ne se dilue dans la société de
consommation6 ; c’est l’exemple de la mobilisa-
tion en 2011 (Occupy Wall Street) contre le capi-
talisme financier.
Depuis la fin du XXe siècle, en suivant Axel Hon-
neth (et Nancy Frazer), une demande de recon-
naissance des groupes sociaux dépasse le cor-
poratisme des revendications matérielles : c’est
l’exemple du mouvement des infirmières en 1988
en quête d’une valorisation de leur métier ou de
la révolte fiscale des Gilets Jaunes contestant les
choix des élites.
L’accélération et la diversification des crises
décrédibilisent les valeurs qui sous-tendent les
normes de fonctionnement de la société. Les
innovations créent des nouvelles dynamiques
socio-économiques porteuses de valeurs qui
contredisent les normes en cours. Les contradic-
tions sont aussi au cœur du système. Selon Da-
niel Bell7, le capitalisme attise des contradictions
culturelles, sources de crises, entre la logique
de l’efficacité pour l’économie, l’égalité pour la
politique et la satisfaction personnelle pour la
culture. Ces tensions sont aussi parfois circons-
crites à une organisation fermée, à un champ au-
tonome, au sens de Bourdieu.
Ainsi, la crise met en cause des relations de
pouvoir et de légitimité. En matière religieuse,
le schisme entre les églises de Rome et de
Constantinople de 1504 dépasse la rivalité entre
leurs chefs respectifs en opposant les valeurs des
cultures latine et grecque. La Réforme protes-
tante du XVIe siècle, au-delà des ambitions poli-
tiques de certains Princes, introduit une nouvelle
liturgie au nom des valeurs bibliques.
Les crises des valeurs apparaissent régulière-
ment dans l’histoire. Les conflits internationaux
ou internes ont aussi une dimension culturelle.
En raison du pluralisme des valeurs (Weber),
des comportements s’éloignent des normes so-
ciales qui expriment à une époque donnée des
valeurs communes. Ces déviances par rapport
aux normes dominantes créent ou non un chan-
gement, selon leur accueil par l’opinion et par les
décideurs.
Selon Durkheim8, l’anomie économique est inter-
mittente quand un désastre économique ou un
boom dérègle la stratification sociale et perturbe
les valeurs des individus et des classes, leur sen-
timent de justice. Elle devient chronique quand
elle est inhérente au fonctionnement de l’éco-
nomie en raison de la déréglementation et de
l’extension des marchés, mais aussi de l’absence
de pouvoir régulateur de l’État : elle entraîne une
absence de limitation des désirs et passions indi-
viduelles et se répand comme une norme sociale,
à des degrés variables selon les CSP, avec son lot
de frustrations et de suicides…
La question est de séparer les choix privés des
principes publics, et de les articuler. Les socié-
tés démocratiques libérales actuelles étendent
la sphère des valeurs privées (sexualité, famille,
religion par exemple) au nom de la liberté. La dif-
ficulté se situe dans la délimitation de la répres-
sion des comportements déviants qui heurtent
ou simplement érodent le socle commun de va-
leurs constitutives d’un régime politique, et de
l’ordre social qui lui est attaché. L’interprétation
des principes au cœur de la démocratie, ou en
France, de la République, fait débat : liberté,
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égalité, fraternité, mais aussi laïcité, etc. La dé-
viance fiscale par évasion n’est devenue un pro-
blème public que depuis la crise de 2008…
D. Un moment décisif d’un processus
de changement
La crise est un moment décisif, une épreuve de
vérité dans un processus de changement de
l’ordre social et des idées du bien, du vrai et du
juste. Il s’agit de penser ensemble les causes, les
caractéristiques, l’impact, les réponses possibles
et les choix socio-politiques réalisés. De cette in-
terdépendance résultent la nature et le sens du
changement, les mutations s’avérant, selon les
cas, normales (cas des crises cycliques), ou patho-
logiques (cas de la crise écologique planétaire),
radicales ou non, avec des effets positifs, négatifs
ou mixtes.
GFP N° 4-2021 / Juillet-Août 2021

La pensée systémique, chère aux juristes, est
familière de cette logique. Dès 1976, Edgar
Morin appelait à une « crisologie9 » basée sur
la complexité systémique, en considérant les
rétroactions aux antagonismes de crise par l’in-
formation cybernétique et par la réorganisation
revitalisante. Encore que la place donnée aux ac-
teurs concrets reste négligée dans les approches
formelles du système et des institutions, comme
l’a montré Michel Crozier pour la sociologie des
organisations. En outre, certains agents exclus ou
marginaux au système, en particulier les publics
contributeurs au financement, peuvent s’imposer
comme acteurs par la rébellion (cas des révoltes
fiscales). L’approche du pouvoir financier comme
un attribut d’une autorité, à la base de la concep-
tion positiviste du droit, néglige l’autre versant
du concept, basé sur une relation asymétrique
entre des acteurs incarnés dans une organisation
ou un contexte socio-historique.
Dans un sens plus technique, il est utile de dis-
poser d’indicateurs de crise. Toutefois, toute
mesure est aussi une hiérarchisation de valeurs
sociales qui n’est pas neutre. Sans être nouvelle,
la tendance à mesurer est devenue hégémo-
nique aujourd’hui sous l’impact du New public
management qui a une certaine filiation avec le
néolibéralisme.
L’inscription temporelle sur l’agenda d’une au-
torité publique des problèmes perçus comme
cruciaux est une étape nécessaire à l’élaboration
de solutions politiques. Certains déséquilibres
restent ignorés ou négligés. La publicisation du
problème10 est accélérée dans les cas des dé-
sordres sectoriels particulièrement graves, ou de
type global, qui (re)politisent la vie sociale par
des demandes de réformes, de protections, de
reconnaissance.
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En ce sens, la mise en crise combine la réalité
aux représentations du problème : des ratio-
nalités d’intérêt (utilitarisme), de valeur (axio-
logie) et de traitement de l’information (co-
gnition) façonnent les réactions sociales et les
réponses publiques. Les anticipations jouent,
par exemple, comme l’a montré Merton pour la
crise de 1929, quand la prédiction créatrice de
la faillite bancaire précipite la crise, chacun reti-
rant son argent. Des mythes fleurissent aussi avec
leurs démons (exemple l’immigré), leurs héros
(l’homme providentiel), leurs victimes expiatoires
(le bouc-émissaire), etc. Loin d’être irrationnels,
ces récits, comme toute croyance, font sens pour
les groupes qui les partagent, les soudent et ren-
seignent sur leurs valeurs… L’émotion est un fac-
teur important, en particulier dans les situations
d’urgence, et s’entretient pas des biais cognitifs,
GFP N° 4-2021 / Juillet-Août 2021
Finances locales
dont la diffusion massive par les réseaux sociaux
d’Internet forme un cocktail explosif de violence
latente.
Les solutions politiques doivent tenir compte de
l’opinion publique, que ce soit pour la satisfaire,
la tromper ou la réprimer (un test révélateur de
la nature du régime institutionnel). Sur le fond,
deux types généraux de réponses existent. D’une
part, les régulations systémiques, tournées vers
la prévention, comme dans le cas des mesures
européennes encadrant la finance privée depuis
la crise de 2008, ou dans le cas de l’activation
du principe de précaution anticipant l’urgence.
D’autre part, les compromis organisationnels
où l’on peut citer l’exemple de la réponse amé-
ricaine à la crise des missiles russes de Cuba11
en 1963 marquant une lutte entre les faucons
(bombardement) et les colombes (embargo qui
l’emporta dans la décision) ; un exemple récent
de réponse organisationnelle est donné par les
difficultés logistiques des unités de production
et des échelons administratifs dans la diffusion
du vaccin contre la Covid.
Les décisions relèvent de choix politiques plus ou
moins autonomes (cf. 2b). Ici, la mondialisation
peut aussi améliorer les réponses en favorisant
l’aide, la coopération, la complémentarité et la
régulation internationales. L’innovation, si elle
dérègle l’ordre ancien, constitue aussi parfois la
solution (cas du vaccin à ADN messager contre
la Covid). L’urgence justifie parfois d’écarter cer-
tains principes, normes ou acteurs, avec la ques-
tion de l’ampleur et de la légitimité de ce régime
d’exception. Les conflits ont aussi des fonctions
positives12. En matière scientifique, les connais-
sances nouvelles apparaissent, si l’on suit Kuhn,
par révolutions qui sont des formes de crises des
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paradigmes de la science normale. Les tensions
se dénouent parfois positivement car la catharsis
reçoit une écoute publique, une reconnaissance
sociale. La capacité à établir un récit national, eu-
ropéen, démocratique, etc. portant sur les prin-
cipes, les valeurs et les normes fondamentales, à 9
E. Morin, « Pour une
la base du lien social, conditionne aussi la sortie crisologie », Communications,
de crise. L’idéologie joue le même rôle, mais elle 1976, p. 149-163.
tronque ou exagère des faits, en vue de légitimer
10
J. Dewey, Le public et ses
problèmes, Folio, 2010.
par la vérité le pouvoir des institutions et leurs E. Neveu, Sociologie politique
des problèmes publics,
décisions de crise. Elle est source de crise quand, Armand Colin, 2015.
face à ces vérités supposées, la réalité dévoile les 11
G.T. Allison, Essence of
effets de cette erreur. Decision: Explaining the
Cuban Missile Crisis, Little
Brown, 1971.
Finalement, les réponses à la crise se concré- 12
L. A. Coser, Les fonctions du
tisent dans des instruments de politiques pu- conflit social, PUF, 1982.
bliques13, en particulier par des dispositifs juri-
13
Ch. C. Hood, The Tools of
Government in the Digital
diques et financiers. Age, Palgrave, 2007.
85
 Finances locales
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14
M. Albert, Capitalisme contre
capitalisme, Le Seuil, 1991.
P. Hall, D. Soskice (ed.),
Varieties of Capitalism: The
Institutional Foundations of
Comparative Advantage,
Oxford University Press, 2001.
15
G. Esping-Andersen, The
Three Worlds of Welfare
Capitalism, Princeton
University Press, 1990.
86
2 Quelles relations entre crise(s) et finances publiques ?
Par rapport aux relations, essentielles mais com-
plexes, entre les finances publiques et les crises,
je n’aborderai que quelques prolégomènes por-
tant sur le rôle des facteurs financiers (a), l’ab-
sence de déterminisme (b), les décisions finan-
cières de crise (c) avant de présenter les articles
réunis dans ce premier dossier spécial (d).
A. Les finances comme causes et
signes de crise
Premièrement, les finances publiques sont sus-
ceptibles d’engendrer une crise économique ou
sociale. Historiquement, plusieurs Révolutions
ont pour toile de fond des crises budgétaires
et/ou des révoltes fiscales : cas de la Révolution
anglaise de 1648, de l’indépendance du Portu-
gal en 1668, des Révolutions américaine et fran-
çaise de 1783 et 1789…. Selon Ardant, l’impôt
est un « éveilleur de révoltes », par exemple au
XVIIe siècle, lorsque le tarissement des métaux
précieux ralentit les échanges marchands et la
disponibilité de la monnaie, entraînant de nom-
breuses révoltes fiscales. L’époque contempo-
raine connaît de tels enchaînements à partir de
décisions financières ou fiscales : diminution des
droits sociaux (cas des régimes de retraite), pou-
jadisme, Cid-Unati de Nicoud, Gilets Jaunes…
Deuxièmement, une crise des finances publiques
se produit quand les recettes ne suffisent plus à
couvrir les besoins en dépenses, selon deux types
de situations : une crise exogène aux finances pu-
bliques entraîne des perturbations budgétaires
graves ; le système des finances publiques pour
des raisons intrinsèques ne fonctionne plus. Dans
les deux cas, les recettes fiscales ne sont plus
suffisantes, le pays ne trouve plus à emprunter
à des taux raisonnables, les dépenses explosent
par rapport aux recettes disponibles. Les effets
se manifestent à terme par le déclin des services
publics et la dégradation des équipements… Le
système public financier n’est plus soutenable,
qu’il s’effondre brutalement ou qu’il décède à
petit feu.
Pour prévenir ce risque, des indicateurs sont éla-
borés et sont parfois inscrits dans des normes
juridiques supérieures comme dans le cas de la
limitation du déficit public et de la dette posée
par le Traité de Maastricht ou de la règle d’or
de l’équilibre structurel introduite par le TSCG.
Il n’est cependant pas facile d’établir scienti-
fiquement des ratios de risque au regard de la
soutenabilité des finances publiques. Les taux de
3% de déficit et de 60% de dette ont été dépas-
sés régulièrement et sont suspendus en raison
de la crise sanitaire actuelle. Les économistes
Reinhart et Rogoff en étudiant sur une longue
période les crises de la dette avaient cru trou-
ver le Graal (contesté) dans le taux de 90%. En
matière fiscale, la détermination objective d’un
taux global confiscatoire, qui dépend du niveau
subjectif socialement acceptable, demeure éco-
nomiquement incertaine, ce qui explique sans
doute la prudence du juge constitutionnel à cet
égard. Il ne faut pas oublier non plus que, depuis
les années 1990, la banalisation de la déviance
par l’évasion fiscale des multinationales a am-
puté les recettes publiques : à défaut d’une règle
d’airain de l’équilibre des contributions fiscales,
ce laxisme néolibéral explique aussi structurel-
lement les difficultés à faire face à la crise de
2008. En tout cas, les règles de rigueur budgé-
taire peuvent être écartées dans les situations de
crises, comme on l’a vu dans le cas de crise de la
Covid. Et c’est heureux économiquement et po-
litiquement, dès lors que la soutenabilité à long
terme est assurée.
La notion de soutenabilité devient un enjeu pré-
pondérant avec le risque de crise des dettes pu-
bliques. Ainsi le Conseil d’analyse stratégique
(2010) propose un indicateur synthétique du
risque sur la dette souveraine basé sur la situation
des finances publiques, le vieillissement démo-
graphique, et, une des leçons de la crise de 2008,
l’endettement des agents privés. Des contrats
de maîtrise des finances locales ont été passés
entre l’État et les collectivités territoriales sur la
base d’indicateurs des dépenses et du besoin de
financement (LPFP pour 2018-2022).
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Mais ce type de sémaphore, même bien posi-
tionné, ne peut servir de boussole absolue. La
confiance qui est à la base des relations finan-
cières est volatile. Chaque situation, chaque
région ou chaque pays conservent des particu-
larités, en dépit de la mondialisation. La variété
des capitalismes14, distinguant les économies
capitalistes à marché coordonné ou non (libéral),
se double d’une variété des États-providence15
selon les arrangements financiers retenus. La
définition des critères techniques est rarement
univoque, ce qui ouvre des marges d’interpréta-
tion et de négociation, comme l’illustrent divers
exemples : nature de la soulte versée à l’État par
France Télécom (1996) lors de sa privatisation
pour la prise en charge de ses retraités (recette
diminuant le déficit au sens de Maastricht) ; lob-
bying des banques pour assouplir les règles de
GFP N° 4-2021 / Juillet-Août 2021

Bâle sur la qualité des actifs entrant dans leurs
capitaux ; statut des PPP au regard des critères
de Maastricht, etc.
Les ruptures de crise et les réponses publiques
composent une danse dialectique où il convient
de respecter les tempos économiques : à défaut,
l’austérité budgétaire intervient à contretemps
comme dans le cas de la réponse à la crise de
2008-2016 ; ou la relance, à supposer qu’elle ne
soit pas trop chiche, risque d’être trop tardive
comme dans le cas de l’Europe face aux dégâts
de la Covid. Surveiller par des indicateurs est
utile pour anticiper les dérapages, à condition de
ne pas crier au loup inutilement et de déclencher
les mesures appropriées. La punition, même juri-
diquement encadrée, apparaît délicate à mettre
en œuvre, même quand elle est prévue par un
texte, notamment en cas de crise où les normes
de sanction sont souvent rapportées : que l’on
pense au dérapage budgétaire de l’Allemagne
et de la France en 2003, non sanctionné malgré
Maastricht.
La crise des finances publiques laisse des choix
politiques, elle les contraint parfois mais, parado-
xalement, les facilite aussi.
B. Contre le déterminisme financier
des choix politiques de crises
Le déterminisme menace la science financière
par un excès de certitude et de généralisation :
notamment, une lecture rigide des cycles écono-
miques ou des crises structurelles du capitalisme,
une interprétation trop mécanique de l’approche
systémique oublient la part de contingence his-
torique des choix politiques.
Ainsi, Goldscheid, fondateur autrichien (1917)
de la sociologie financière, explique que l’État
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capitaliste dispose d’un système financier histo-
riquement appauvri, à l’opposé des sociétés an-
ciennes où le prince tirait des revenus de ses pro-
priétés. L’État est tombé dans la dépendance des
créanciers privés pour faire face à ses besoins, la
démocratie moderne consistant pour le peuple
à acquérir « des caisses vides ». Faute de reve-
nus de ses propriétés publiques, l’État moderne
recourt à la taxation ; mais il ne peut pas taxer
les classes dominantes qui luttent pour préserver
leurs privilèges comme contribuables et comme
créanciers du secteur public. L’État est donc en
crise structurelle, tributaire de l’emprunt pour fi-
nancer la guerre et les programmes sociaux.
Cette thèse d’inspiration marxiste est régulière-
ment reprise, certains insistant sur l’impossibilité
de légitimer l’impôt pour financer les interven-
tions croissantes de l’État (O’Connor), d’autres
GFP N° 4-2021 / Juillet-Août 2021
Finances locales
sur le compromis social avec les classes labo-
rieuses (Habermas) ou sur le recours excessif à
l’emprunt (Streeck). Si la question de la légitima-
tion de l’État fiscal est pertinente, l’argument de
la fragilité structurelle de l’État fiscal des pays
développés apparaît douteux16.
Dans la Crise de l’État fiscal (1918), Schumpeter
prévient contre tout déterminisme et énonce le
théorème de la soutenabilité du système finan-
cier des pays développés : « Le système de l’État
fiscal a pu jusqu’ici faire face à (…) tous les pro-
blèmes qui ont surgi ; lorsqu’il a échoué, dans
certains cas bien particuliers, on peut toujours
expliquer son échec par des causes précises,
étrangères à sa logique propre ». La crise fiscale
suppose un dysfonctionnement structurel du
système financier par rapport à des mutations de
son cadre socio-économique, comme dans le cas
de la crise du domaine à la fin du Moyen Âge
où le roi ne pouvant plus vivre du domaine avait
besoin de l’impôt. Étudiant la crise des finances
publiques liée à la Première Guerre mondiale,
notre libéral, fasciné par Marx, conclut qu’il n’y a
pas de crise fiscale en Europe dès lors que divers
choix sont possibles : hausse des impôts, infla-
tion, emprunt, réduction de la masse monétaire,
impôt sur le capital. Par rapport au redressement
de l’économie, Schumpeter exclut la sortie de
l’économie libérale, mais insiste sur l’action com-
plémentaire de l’État fiscal.
À notre époque, la résistance de l’État fiscal
des pays riches aux crises diverses est attestée,
même si, face à la situation sanitaire actuelle, la
soutenabilité financière à long terme des plans
massifs de soutien à l’économie reste une ques-
tion délicate. On reviendra dans un autre dossier
sur les enjeux de la dette publique.
La crise de l’État-providence, pointée dans un
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rapport de l’OCDE de 1980 (et par Rosanvallon
en 1981), n’apparaît pas non plus inéluctable :
elle renvoie à des mutations des modèles de
protection sociale, à des arrangements variés
entre les modalités de financement et l’étendue
des droits et prestations. L’idéologie néolibérale
a mobilisé, en exagérant sa portée, la théorie de
l’efficience du marché pour justifier le retrait de
l’État keynésien social à la base du modèle euro-
péen. L’argument est le suivant : la mondialisa-
tion du marché nécessite l’amaigrissement finan-
cier de l’État ; pour maintenir la compétitivité du
pays face à la concurrence, il n’existe pas d’autre
choix que de diminuer la taxation des entre-
prises, surtout multinationales, et des plus riches,
et de couper dans les dépenses sociales non
productives. Sans s’attarder sur les justifications,
16
M. Leroy, L’impôt, l’État et
la société, Paris, Économica,
– délocalisations, trappe à la pauvreté, coût du 2010.
87
 Finances locales
travail, etc. –, il faut rappeler que les études sta-
tistiques internationales valident en général une
autre théorie, celle de la compensation ou de la
résilience de l’État : l’État a plutôt compensé par
les dépenses sociales les effets sociaux négatifs
de la globalisation en prenant en charge les nou-
veaux risques, tout en modifiant les modèles de
financement de la protection sociale.
La dramatisation déterministe de la crise struc-
turelle des finances publiques est congruente
avec nos sociétés de défiance, dont les gouver-
nements technocratiques écoutent peu les in-
tellectuels, tandis que les gouvernés prisent les
rumeurs ; il s’agit pourtant de comprendre les
mutations en jeu dans les ruptures de l’équilibre
socio-financier.
C. Les changements financiers de
crise
Comme on l’a vu, la crise est souvent invoquée
pour expliquer les changements dans le système
et la législation des finances publiques. Selon
Peacock et Wiseman17, les deux guerres mon-
diales ont accru la tolérance à la taxation, sachant
que l’effet de cliquet explique ensuite la hausse
continue des dépenses publiques et des impôts
qui les financent. La crise sert d’argument pour
justifier des changements, parfois au prix d’une
exagération de la situation ou de la valeur de la
solution : cette rationalité cognitive explique que
des décisions impopulaires (rigueur, hausse fis-
cale, etc.) soient acceptées, parfois contre l’inté-
rêt de la majorité.
Si la crise bouleverse, et parfois menace, l’ordre
financier en place, elle ouvre aussi une fenêtre
d’opportunité pour les réformes et suscite des
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novations budgétaires, fiscales et comptables.
Ainsi, la crise internationale de 2008, en élevant le
risque systémique au rang de référentiel de l’ac-
tion publique, a conduit à renforcer la discipline
budgétaire des États européens et la surveillance
de la finance privée.
En guise de jalons à une typologie des réponses
de crise, des critères généraux sont d’abord à
poser : temporalité (urgence et autres), ampleur,
radicalité (réponse structurelle), spécificité, lien
avec le contexte économique, social, démocra-
tique, écologique. Ensuite, il convient de s’ap-
puyer sur les critères spécifiques aux finances
publiques : finances locales, sociales, étatiques,
européennes, internationales ; dépenses, re-
17
A. T. Peacock, J. Wiseman,
The Growth of Public cettes ; aspects budgétaires, fiscaux, comptables,
Expenditure in the United emprunt, tarification ; allègement des obligations
Kingdom, Allen and Unwin,
1967. (procédure), aides, nationalisations, etc.
88
L’analyse des décisions publiques demande
de penser les crises et de décrire les jeux des
acteurs. Souvent, on se réfère au paradigme
en cours et aux leçons des crises précédentes.
Face à la pandémie actuelle, les décideurs pu-
blics n’ont pas reproduit les méfaits brutaux de
l’austérité budgétaire imposée en Europe lors
de la crise de 2008-2016. Parfois, le paradigme
est changé comme dans le cas du New Deal de
Roosevelt en réponse à la crise de 1929, qui sera
théorisé par Keynes. Même s’il se réfère à des
pionniers comme Hayek, le néolibéralisme est
initié par rapport à la crise des années 1970. Les
gouvernements cherchent dans leurs réponses à
éviter le blâme populaire, à nourrir leur crédit po-
litique, à affirmer des préférences idéologiques
tout en recherchant la caution des experts…
La place étant réduite, il est temps de présenter
le contenu de ce premier dossier.
D. Présentation du dossier spécial
Le dossier a une visée internationale, au sens où il
comprend des articles portant sur la Belgique, le
Brésil, le Canada, la Chine, l’Italie et le Royaume-
Uni, selon trois axes.
Le premier, théorique, porte sur la philosophie
politique asiatique traditionnelle. Yuan-Chun Lan
et Norio Sasaki proposent ainsi un commentaire
du Yantie lun, écrit en 81 avant Jésus-Christ, sous
l’angle de la sociologie contemporaine de la
crise des finances publiques. Ce texte classique
relate la controverse entre les ministres de la
Chine impériale et un groupe de lettrés à propos
du maintien du monopole du fer et du sel comme
moyen de financement de la guerre. Pour le lec-
teur moderne, les leçons traduisent l’universalité
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des enjeux.
Le deuxième axe questionne les instruments à
partir des dispositifs juridiques et institutionnels
britanniques et de l’outil socio-économique des
investissements. Alexandre Guigue s’appuie
sur l’histoire anglaise pour montrer comment la
souplesse du cadre constitutionnel et des insti-
tutions autorise une adaptation aux situations
de crises : surtout quand le fait majoritaire joue,
des mesures structurelles radicales sont rendues
possibles. S’agissant du rôle des investissements,
Éric Champagne et Aracelly Denise Granja exa-
minent d’abord la réponse canadienne à la crise
de 2008 consistant à accélérer des programmes
déjà négociés entre l’échelon fédéral et les pro-
vinces et municipalités. Les secteurs, comme les
routes, restent classiques, sans novation straté-
gique ni priorité environnementale. En revanche,
GFP N° 4-2021 / Juillet-Août 2021

dans le cas de la pandémie, la réponse est plus
ambitieuse.
Le troisième axe propose une étude comparative
des décisions financières liées à la crise sanitaire
de la Covid à partir des cas belge, brésilien et
italien (la Covid est aussi évoquée par Alexandre
Guigue et Éric Champagne). Christian de
Visscher et Damien Piron décrivent la turbulence
institutionnelle du fédéralisme belge qui résulte
des divergences politiques et économiques
des communautés et des régions. Ils montrent
comment ce que j’appelle le gouvernement eu-
ropéen par la rigueur budgétaire face à la crise
de 2008 a conduit à une recentralisation. La crise
sanitaire a suspendu les conflits financiers, l’ur-
gence favorisant le consensus provisoire, sachant
que les acteurs locaux bénéficient d’une certaine
garantie de ressources.
Dans le cas du fédéralisme brésilien, Maurin
Almeida Falcão indique que les contraintes ju-
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GFP N° 4-2021 / Juillet-Août 2021
Finances locales
ridiques de responsabilité budgétaire, inspirées
par le FMI, ont été suspendues. Malgré la crise
récurrente des finances publiques, un consensus
politique a permis de mettre en place divers ins-
truments budgétaires et fiscaux pour répondre
aux dégâts dramatiques de la crise sanitaire.
Contrairement à l’échelon fédéral, les États fédé-
rés et les municipalités ont été budgétairement
préservés. La crise a renforcé le pacte financier
fédéral, les divergences portant sur le contenu de
la politique sanitaire où chaque échelon dispose
d’une compétence.
Enfin Claudio Sacchetto se centre sur l’usage de
la fiscalité en réponse à la crise de la Covid en
distinguant notamment les mesures d’urgence, le
cas de la fiscalité locale et les perspectives à plus
long terme. Son article en propose une analyse
critique et appelle à des réformes structurelles du
système fiscal italien. ■
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