Management public

I. Cadre conceptuel du management public (MP) :

1. Coexistence de différentes approches du management :

Définition et origine du management :
Thiétart 1999 : « le management est une action, un art ou une manière de conduire une org, de la diriger, de
planifier son développement, de la contrô ler qui s’applique à tous les domaines d’activités des org, qu’elles
soient privées, publiques, à but lucratif ou non ». Plusieurs définitions ont été proposé pour ce terme, ce qui le
rend un peu ambigu.
Même l’origine du terme management ne fais pas consensus. Pour certains le terme est d’origine anglo-
saxonne, et pour d’autres le mot est au départ un mot français qui vient de « ménagement » qui signifie art de
bien diriger, de bien conduire qlq chose.
Typologie des approches de management public :
Adjoindre l’adjectif « public » au terme « management » ⤤ considérablement le degré d’ambiguïté liée au
concept. Même si cette expression est un peu ancienne mais son contenu n’est pas encore stable, et
paradoxalement le mot est devenu aujourd’hui d’utilisation courante.
Plusieurs définition et écrits ont essayé de définir le mangement public ainsi que de décrire les différents
problèmes au sein des org publiques. Devant la pluralité des conceptions de management public, 2 critères ont
été proposé pour distinguer entre les différentes approches :

 Spécificité de l’org publique : le fait de considérer ou non les org publiques comme des org particulières
(intérêt public ≠ intérêt privé et droit public ≠ droit privé)  ceci nous permet d’effectuer une
segmentation entre 2 approches :
 Approche où les org publiques sont comme les autres org : les fonctions, les outils et méthodes
du secteur privé peuvent s’appliquer au secteur public.
 Approche qui fait la distinction entre les org publiques et privées car il y a des caractéristiques
qui empêchent toute assimilation : les instruments de gestion sont différents.
 Logique de transformation d’un système : la prise en compte ou non d’une logique d’action, d’un
dynamisme visant la transformation d’un système. Là également, on distingue 2 types d’approches :
 Approche qui met l’accent sur la dimension « transformative » du management : le management
serait un vecteur de changement de l’org, et serait capable d’agir sur son environnement.
 Approche instrumentale : le management serait réduit à des outils sans nécessairement avoir un
but transformatif.
 2. Présentation des différentes approches du management public :
a. New Public Management comme Management des org publiques
Cette conception du MP suppose qu’on puisse transposer les concepts du secteur privé au secteur public vu
qu’on ne prend pas en compte la dimension publique de management. En plus, cette conception se matérialise
par une logique d’action forte qui vise à transformer les organisations chargées de MOE des politiques.
De ce fait, les idées du New Public Management se sont concrétisées par un ∑ de réformes de l’administration
qui ont été menées dans les différentes régions du monde, à savoir : réduction des coû ts, identification claire
des tâ ches, autonomie contre responsabilisation. Ce phénomène de NPM est décrit par les auteurs comme :

 Un mouvement de privatisation et d’externalisation des activités exercées auparavant par les org
publiques avec une exigence de compte rendu « accountability » aux autorités centrales ;
 Dévolution des fonctions administratives à des agences non gouvernementales ou semi-publiques ;
 Développement des mécanismes de marché au sein des org publiques, issu de la volonté d’améliorer
leur finalisation par la formalisation de leurs objectifs : recours à la contractualisation,
raccourcissement des lignes hiérarchiques…
 Positionner l’usager, citoyen, contribuable dans un rapport prestataire – Client.
Les mouvements qui peuvent être attaché aux NPM sont :

 Modèle d’efficacité : il tente à rendre le secteur public similaire au secteur privé en utilisant l’efficacité.
 Modèle de la réduction de la taille des org et la décentralisation.
 Modèle à la recherche d’excellence : inspiré de l’école de relations humaines, il montre que la culture
organisationnelle qui façonne les comportements des agents au travail.
Le point le + critique de cette approche :

 Le managérialisme banalise la gestion publique et fait perdre son particularisme  Rts : déficit
conceptuel qui se caractérise par l’uniformité et l’insuffisance de la réflexion sur l’articulation entre les
politiques publiques, les structures administratives et l’orientation du comportement des agents.
⊗ Managérialisme : il repose sur l’hypothèse que la multiplication et le développement des outils de gestion
« modernes » (privés) constitueraient la solution aux imperfections de la gestion publique et que le bon
dirigeant serait celui orienté vers l’efficacité.
b. Management face à l’opinion :
Suivant cette approche, le MP apparaît comme le management de la relation entre l’organisation et le public.
Dans cette acception, le MP n’est pas le management du secteur public mais le management face à l’opinion
publique qui, dans une démocratie, représente l’instance ultime de légitimation. De ce fait, il ne s’agit pas tant
de développer une dynamique visant la transformation de l’organisation mais plutô t de trouver des objectifs
légitimes et de produire un modèle de management qui puisse être accepté par l’opinion publique.
 Il s’agit d’un management du pouvoir visible qui implique une politique de Com°. Cela signifie que ce n’est
pas la main invisible du marché qui détermine les produits et les prix mais c’est la main invisible des managers
qui manipule les marchés. « On dira que le management devient visible lorsque la grande presse en parle »
Laufer (1991).
Cette approche ne s’intéresse pas aux org publiques en particulier, mais elle porte sur l’∑ des org publiques,
privées ou à but non lucratif car, selon cette approche, ces organismes sont affectés par l’autorité politique, et
donc tous ces organisations sont publiques.
c. Management du pouvoir politique :
Huron et Spindler (1998) : le MP peut être défini comme le management du pouvoir politique dans la mesure
où toute activité tend à la réalisation d’objectifs commun ou à la satisfaction d’intérêts collectifs.
Le MP est spécifique car les org publiques sont placées sous le contrô le d’institutions politiques et trouvent leur
vocation dans la notion du service public. Les spécificités du secteur public obligent à concevoir des outils « sur
mesure ».
Ainsi, dans cette acception, le MP se caractérise par une prise en compte limitée d’une logique visant la
transformation. Il s’agit plutô t de réaliser, à travers un processus budgétaire/politiques budgétaire, soit une P°
de B&S collectifs grâ ce à une affectation de R ces, soit une certaine distribution des richesses aboutissant à des
transferts entre individus ou groupes sociaux.
d. Management de la puissance publique :
Gibert 1986 : si l’Ese est finalisée sur elle-même, l’org publique chercher à modifier un état de l’environnement
ou le préserver s’il est menacé. Ainsi, les finalités ne sont pas les mêmes pour les org privées introverties et les
org publique extraverties. Les 2 sont amenées à produire des réalisations (outputs) à partir des moyens
(inputs). Mais, la spécificité réside dans le fait que l’org publique vise la recherche d’impacts (outcomes) par la
mise en place des réalisations.  Management des org publique & management des politiques publiques qui
sont, certes, différentes mais complémentaires.
Ici le MP se caractérise par la prise en compte d’un dynamisme visant la transformation. Cette réflexion cherche
à inverser la tendance du « managérialisme » et permet de limiter le risque de dépubliciser la gestion
publique.
Gibert 2002 : le MP est l’utilisation professionnalisée des acquis des sciences sociales, politiques et
économiques – médiatisées ou non par des méthodes de gestion – en vue d’améliorer la performance des
politiques publiques et, pour cela, celle des organisations publiques.
II. Les enjeux en terme de pilotage des organisations publiques :
1. La recherche d’un équilibre dans la prise en compte de ces 4 conceptions
Le développement d’une réflexion en terme de complémentarité entre ces approches et non pas de
concurrence permet de dégager des enjeux pour le pilotage des org publiques. Ceci nous conduit à proposer
une définition « managériale » d’une organisation publique.
Une org publique doit être entendue à la fois comme une organisation (NPM) et une institution (manag. du
pouvoir politique) qui trouve sa vocation dans la MEO de politiques publiques (manag. de la puissance
publique) dans le cadre d’une action légitime (manag. de l’opinion).
Ainsi, les éléments de pilotage de ces organisations sont à rechercher dans les 4 composantes que sont :
l’organisation, les politiques publiques, le processus de prise de décision entre les élus et l’administration et,
enfin, les interactions avec les PP  Le pilotage doit chercher un équilibre dans la prise en compte de ces
différentes composantes. Les FCS d’un bon pilotage de ces org résideraient dans la rechercher de l’amélioration
de :

 La productivité des org publiques ;  NPM

 Pilotage de la performance publique (org et politiques publiques) ;  Manag de la puissance publique
 Processus de prise de décision ;  Manag du pouvoir politique
 Information en direction de l’opinion publique.  Manag face à l’opinion publique.

2. Des approches du management public qui accordent une place différente à l’instrumentation de
gestion :
La manière de traiter les problèmes rencontrés par l’instrumentation (∑ d’instruments, d’appareils) de gestion
au sein de ces org dépend de la conception que l’on peut avoir du MP. Ces approches accordent ainsi une place
particulière aux système informel et aux contrô le de gestion (CG)
⊗ Système informel : système c’est ∑ des méthodes, de procédures et de routines détaillées créées pour
effectuer une activité spécifique. Ainsi, l’org mis en place des procédures, des règles et des lignes directrices
claires pour expliquer les différentes exigences de gestion, ce qui guide la direction et les subordonnés pour
effectuer leur tâ che d’une manière à atteindre les objectifs opérationnels. Exemple : les règles utilisées par le
département des RH pour recruter. ≠ système de contrô le informel (processus informels et non écrits comme le
bon comportement attendu des mangers)
 a. Le management des organisations publiques :
L’introduction du CG permet de pallier l’insuffisance d’outillage de ces org. Cette conception conduit à
développer des outils centrés sur les coû ts en se basant sur les notions traditionnelles du CG : efficience,
efficacité et pertinence.
Selon cette approche, les outils de CG du secteur privé peuvent s’appliquer aux org publiques moyennant qlq
adaptations car la plupart des org à but non lucratif et les administrations rencontrent des difficultés dans la
MEO de ces outils (tableau de bord par exemple). Cette approche se fonde sur une orientation « client » et donc
les politiques publiques visent à apporter une prestation de service et non pas à modifier un environnement.
b. Le management de la puissance public :
Le MP doit conduire à développer les outils susceptibles de mesurer les réalisations produites par
l’administration mais aussi les effets des politiques MEO. Dans les org publiques, le CG au sein plein du terme
engloberait le CG et l’évaluation de politique. Ainsi, le CG public doit, progressivement, passer du contrô le du
service rendu à l’usager au contrô le de gestion couplé à l’évaluation de politiques publiques.
Gibert propose ainsi de modifier la démarche d’implantation des tableaux de bord en mettant en œuvre une
démarche ascendante (affecter les Rces nécessaire, élaborer un TDB de gestion, préciser quelle sera l’utilisation
du TDB de gestion, exploiter les possibilités du TBD de gestion) capable de prendre en compte la spécificité des
org publiques.
c. Le management du pouvoir politique :
Ce type de manag accorde une place centrale à la zone grise qui existe entre les élus et l’administration. Ceci a
fait émerger un CG qui est comme un outil d’aide au choix pour les élus. Par exemple, le manag des collectivité
territoriales est basé sur 2 acteurs aux logiques différentes mais non nécessairement contradictoires : l’élu
exerce une mission et le fonctionnaire exerce un métier  Dualité hiérarchique  difficile d’éviter les conflits
entre les 2 filières (l’une politique et l’autre administrative). De ce fait, il s’agit d’assurer le contrô le de la
délégation par la MEP de doc et de temps de rencontres permettant des échanges entre les élus et les services
qui mettent en œuvre les politiques publiques.
d. Le management face à l’opinion :
Il considère le CG comme un outil de légitimation de l’action publique. Il peut être mobilisé pour informer
l’opinion publique et communiquer sur les actions menées par l’organisation.
3. L’apport du management public au management des organisations privées :
Il ne s’agit pas d’un manag imparfait mais plutô t d’une discipline autonome où les org publiques sont des org
particulières différentes des org privés. Cette conception va chercher les limites de l’instrumentation de gestion
car elle est incapable de s’adapter à un milieu différent de celui où il a été développé (La grande Ese
industrielle).
Cette approche peut considérer que les réflexions sur l’introduction de systèmes formels de CG au sein des org
publiques permettent d’enrichir les réflexions sur le CG privé et de constituer une source d’inspiration pour les
Eses du secteur privé.
 Les apports du NPM au Maroc

Le NPM est apparaît depuis les années 1980 en mobilisant les réformes britanniques et américaines comme un
phénomène unifié qui a ensuite été exporté dans le monde entier, et ceci afin de pallier aux dysfonctionnements
et aux déficiences des org publiques. Le NPM désigne un ∑ de techniques de réforme qui visent à démocratiser
l’administration publiques et à introduire des pratiques managériales adoptées par le secteur privé.
I. NPM : une émergence à point nommé :
A. Bartoli : le MP est l’∑ des processus de finalisation d’organisation, d’organisation, d’animation et de contrô le
des org publiques visant à développer leurs performances générales et à piloter leur évolution dans le respect
de leur vocation.
1. Analyse historique :
Plusieurs facteurs ont poussé les Etats à adhérer aux réformes en adoptant le concept du NPM, à savoir :

 Insatisfaction des citoyens par rapports aux services publics qui sont incapable de répondre à leurs
exigences pour une participation plus diffusée ;
 Développement du marché mondial : selon l’OCDE, le secteur public des pays membres manquent de
performance et accumulent des déficits budgétaires ;
 Améliorer la gestion publique des pays membres de l’OCDE  Vers la performance.
Royaume-Uni : c’est là où les changements ont commencé au début des années 80 avec la privatisation.
Etats-Unis : c’est la publication de « Reinventing Government » en 1992 qui a abouti aux réformes. Le livre a
énoncé 10 principes propres à un gouvernement entrepreneurial.
Nouvelle-Zélande : c’est la crise économique qui a engendré ces réformes des 1980.
Japon : le système bureaucratique c’est écroulé.
Pays d’Amérique latine (Brésil, Mexique…) : c’est le public qui est devenu très exigeant et insatisfaisant pour
la qualité et la réactivité de l’administration publique.
Cette réforme a eu plusieurs appellations : réforme post-bureaucratique, Administrat° publique axés sur les
Rts, le managérialisme, NPM, Etat néo-wébérien, gouvernance de l’ère digitale… mais l’appellation du NPM qui
est la + diffusée. Le NPM est né de la conviction que la bureaucratie était dépassée, les modèles existants étaient
inadéquats et que les pratiques managériales du secteur privé étaient la clé. Il était difficile de procéder à la
privatisation ou la sous-traitance des activités gouvernementales, c’est pk ils ont procédé au transfert des
pratiques de gestion aux opérations de gouvernement.
2. Principes et apports :
Théorie des choix publics : l’objectif est de comprendre comment fonctionnent les processus de décision qui
gouvernent la P° et l’allocation des biens publics comme la justice, la défense, la solidarité… tout en tenant
compte des motivations et des intérêts particuliers des acteurs (citoyens, fonctionnaires, représentants
politiques, homme de gouvernement), de leurs systèmes de contrainte, de sanction ou de récompense qui
influencent leur action individuelle et de voir comment leurs actions influent sur le bien-être de la société.
Gordon Tullock (1976)
Inspiré de cette théorie, qui met l’accent sur les effets abusifs de l’intervention publique et considère que la
solution aux problèmes sociaux réside plutô t dans le marché, ce mouvement de réforme a pris plusieurs figures
qui diffèrent d’un pays à un autre. Cependant, il existe des composantes majeures du NPM qui se trouvent
systématiquement dans les toutes les réformes publiques. 3 éléments principaux communes dans toute
réforme liée au NPM :

 Managérialisme : l’atteinte de la performance, comme dans les Eses privées, exige la maîtrise des coû ts
des actions/activités publiques.
 Responsabilisation : MEO des structures autonomes, redevables de leurs actions et de leur Rts.
  Contractualisation : établir des partenariats public/privé pour diffuser l’action publique dans une large
sphère de PP.
Selon Hood 1995, le NPM fais référence à 7 principes :
 Décomposition du secteur public en unités stratégiques ;
 Introduction de la compétition entre les org publiques et les org publiques et privées ;
 + grandes utilisations des techniques managériales issues su secteur privé ;
 Utilisation des Rces + disciplinée et une recherche active des moyens alternatifs de P° à moindre coû t ;
 Mouvement vers un contrô le des org publiques dirigées par les managers qui exercent un pouvoir
discrétionnaire ;
 Mouvement vers l’adoption des standards de performance plus explicites et mesurables ;
 Mise en avant de la mesure du Rt.
Le NMP a apparu à l’occasion de l’intention d’ancrer une culture de performance au sein des org publique.

Administration wébérienne Administration NMP

Objectifs Respecter les règles et procédures Atteindre les objectifs, satisfaire
le client
Organisation Centralisée : hiérarchie fonctionnelle, Décentralisée : délégation de
structure pyramidale compétences, structuration en
réseau, gouvernance
Partage des responsabilités Confus Clair
politiciens/administrateur
s
Exécution des tâ ches Division, parcellisation, Autonomie
spécialisation
Contrô le Indicateurs de suivi Indicateurs de performance
Types de budget Axé sur les moyens Axé sur les objectifs

II. NPM au Maroc : des chantiers en cours

Dans le cadre du NPM, le Maroc s’est engagé dans un ∑ de réformes pour pousser l’administration publique
vers un niveau satisfaisant et d’en faire une administration citoyenne.
1. Quelques réformes phares :
1998 : un pacte de bonne gestion a été conçu pour une administration plus moderne. Il est basé sur 3
principes fondamentaux : Moralisation de la vie administrative, Rationalisation de la gestion publique, Com° et
ouverture sur l’environnement.
2000-2004 : plan de développement économique et social. Ce plan retient parmi ses axes la réforme de
l’administration publique. Il avait comme objectif : le rapprochement de l’administration des administrés, la
rationalisation de GRH (rémunération, recrutement et promotion selon le rendement et le mérite) et le
développement des capacités propres de l’administration.
Les mesures annoncées par ces initiatives ont été déclinées dans le PARAP (Programme d’Appui à la Réforme
de l’Administration Publique) conçu avec l’aide de la Banque Africaine de Développement, la Banque Mondiale
et l’UE. Il comprend la réforme budgétaire et l’amélioration de l’efficacité de la GRH.
2007-2012 : Projet de la Gouvernance Locale Maroc pour la réforme de la collectivité territoriale dans le
cadre de la centralisation  la régionalisation avancée  glocalisation.
2. Apport des réformes : un regard critique
Certaines réformes du gouvernement échouent car elles ne dépassent jamais la phase de la MEO. Elles sont
bloquées ou mise en œuvre d’une façon symbolique. Elles sont limitées à la conception comme la cours des
comptes a précisé dans un rapport contenant le bilan de l’∑ des réformes qui concernent la fonction publique.
L’administration publique souffre d’une rigidité et d’une bureaucratie dans l’org administrative très enracinée,
ce qui crée une résistance et entrave l’implication des acteurs dans les réformes. En fait, les acteurs ont souvent
perçu les réformes comme des instruments politiques qui pourraient être utilisés contre eux.
Théorie d’établissement des objectifs (Latham 2004) : les personnes ayant des objectifs spécifiques et
difficiles réussissent mieux que ceux qui ont des objectifs vagues et faciles. Concernant la réforme, les objectifs
exprimés sous forme d’orientation sont dépourvus de précision en terme de moyens et de timing, ce qui
entrave le suivi des réalisations. En plus, il y a une absence d’une méthodologie commune et une faible
coordination face à la multiplicité des programmes sectoriels.
Schacter 1995, Jacobs 1998 : L’« over ambition » est citée comme une cause fréquente d’échec du projet dans
divers pays.
L’objectif de l’administration public c’est de satisfaire un usager, qu’est ce qui fait que l’org veut satisfaire
l’usager, sur la base d’une logique contractuelle sociale, il y a un contribuable  relation citoyenne et non pas
CRM
Management public : ce n’est pas un contexte spécifique
Management d’org public : facette de MP, management d’une entité (organisation publique) spécifique.
Entreprise publique (ce qui la rend publique c’est la propriété de l’Etat) régit par le droit privé  elle n’est pas
spécifique ≠ Administration publique  établissement public à caractère administratif  services non
marchand
Le directeur de lycée est un administrateur, il n’a pas assez de marge de manœuvre, pas assez d’autonomie.
Au canada les directeurs de lycée ont la faculté de recruter.
Les SEGMA ont certaines autonomies, les ENCG aussi
Ministère c’est une organisation publique.
Les EPICS : permet aux établissement public à caractère industriel et commercial de produire de produire des
services marchands.
Maroc Telecom : au départ c’était un office.
Dans la délégation il y a plus d’autonomie.
Morocco Tech : programme de la promotion du projet de la digitalisation
Digitalisation a pour objectif d’avoir un service de qualité rapide pour les usagers
Ce qui pousse le gouvernement à s’améliorer et s’orienter vers la digitalisation c’est le pouvoir politique. Le
cauchemar d’un chef d’entreprise c’est de perdre les clients, alors que pour les administrations c’est de perdre
des votes. Au Maroc, Il n’y a pas de concurrence, il n’y a pas de pression. Par contre en France et en Etats Unis la
concurrence est très dure.
Management politique : management face à l’opinion.
Régionalisation avancée : c’est aspect de management  c’est la décentralisation
Pk privatiser  pour gérer les biens publiques efficacement  décision de management  on ouvre le secteur
(on libéralise le service) à la concurrence, mais pas l’infrastructure. Pour éviter l’abus de positionnement (entre
méditel et Maroc télécom à l’époque), on était obligé d’utiliser le réseau de IAM et elle faisait preuve d’une
position dominante. Là l’Etat à décider que même IAM va assurer juste le service et les infrastructure vont être
gérer par une agence spécifique (administration) ou on crée une Ese qui va donner des licences en contrepartie
de l’exploitation de réseau  c’est du management
SI et management public
Le type de contrat qui existe entre l’Etat et les Eses publiques est appelé « Contrats Programmes Etat-EEP »
EEP : les établissements et les entreprises publiques.
Etat, région, préfecture, province, commune.