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Bnin
Prestation Efficace des Services Publics de lEducation
Une tude dAfriMAP et de lOpen Society Initiative for West Africa

Marie-Odile Attanasso, Consultante, Matre-Assistant des Universits (CAMES)
2010
Copyright 2010, Open Society Initiative for West Africa. Tous droits rservs. Aucune partie de la prsente publication ne peut tre reproduite, conserve dans un systme de recherche automatique, ni transmise sous quelque forme que ce soit ou par quelque moyen que ce soit sans lautorisation pralable de lditeur. Publi par: Open Society Foundations ISBN: 978-1-920355-62-3 Pour de plus amples informations, veuillez contacter: AfriMAP President Place 1 Hood Avenue/148 Jan Smuts Ave Rosebank Afrique du Sud info@afrimap.org / www.afrimap.org Open Society Initiative for West Africa (OSIWA) BP 008 Dakar-Fann Sngal www.osiwa.org Maquette et impression: COMPRESS.dsl, Afrique du Sud
Table des matires

Liste des tableaux Liste des encadrs Liste des gures Sigles et abbrviations Remerciements vi viii viii ix xiii
Prestation efcace des services publics de lducation : Un document de rexion Introduction
Partie I
1 3 4 5 6 8 10 11
1 2 3 4 5 6
Cadre juridique international et national Gestion des donnes Gestion du budget et dpenses dducation Gestion des ressources humaines La gestion dcentralise du systme ducatif Aide exteriure dans le secteur de lducation
Partie II
Fourniture efcace de Services dans le domaine de lenseignement public : Rapport principal
13 15
16 18 27 33 37
Contexte de lducation au Bnin

A. Rformes de la politique ducative B. Structure du systme ducatif au Bnin C. Quelques indicateurs de base D. Financement de lducation E. Rsultats
Cadre juridique international et national

A. Traits internationaux et africains sur la ralisation des droits conomiques et sociaux B. La constitution et les lois C. Discriminations lgard des lles D. Recommandations
40
40 42 45 47
Collecte, publication et gestion de linformation

A. Systme de production des statistiques scolaires B. Larchivage des donnes C. Rle de linstitut national de la statistique et de lanalyse conomique D. valuation critique du systeme de production des statistiques scolaires E. Recommandations
48
48 51 53 54 58
Planication stratgique
A. Le plan dcennal de dveloppement du secteur de lducation B. Mcanismes pour garantir la coordination et la coopration des diffrents acteurs C. Les moyens crdibles pour latteinte des objectifs D. Recommandations
59
59 64 66 74
Processus budgtaire et contrle nancier

A. Le processus budgtaire B. Les principales sources de nancement du service de lducation C. Passation des marchs D. Recommandations
75
75 78 79 88
Recrutement, maintien et gestion des ressources humaines

A. Informations sur leffectif actuel du personnel B. Stratgie de recrutement C. Qualication D. Rmunration et conditions de travail E. Rgles de conduite et rgime disciplinaire F. Recommandations
89
89 92 96 98 103 107
Mcanismes externes de surveillance

A. Assemble nationale B. Linspection gnrale dtat et linspection gnrale des nances C. La chambre des comptes de la cour suprme D. Le mdiateur E. Les tribunaux ordinaires F. Agences de lutte contre la corruption et travail des OSC G. Recommandations
108
108 111 112 113 113 115 116
Dcentralisation : gouvernement rgional/local

A. Les responsabilits gouvernementales aux niveaux national, rgional et local B. Communication des politiques aux structures dcentralises C. Planication stratgique, contrle, valuation et transparence budgtaire aux niveaux provincial et local du gouvernement D. Recommandations
118
118 122 124 126
Aide lducation
A. Informations sur laide nancire dans le domaine de lducation B. Mcanismes de coordination de laide au dveloppement C. Contrle et valuation de limpact de laide D. Soutien la socit civile E. Recommandations
127
127 129 132 134 135
BENIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION
Liste des tableaux

Tableau 1 Tableau 2 Tableau 3 Tableau 4 Tableau 5 Tableau 6 Tableau 7 Tableau 8 Tableau 9 Tableau 10 volution des e ectifs dtudiants du secteur pulic et du secteur priv 2001/02 2007/08 Rpartition du nombre dtablissements denseignement suprieur de 2001/02 2007/08 Pourcentage des leves/tudiants scolariss dans des tablissements privs de 1993/94 2006/07 volution des taux bruts de scolarisation, dadmission et du taux de survie entre 1994 et 2004 volution des taux bruts de scolarisation des dpartements entre 1990 et 2009 Taux bruts de scolarisation dans le primaire selon le sexe et par direction dpartementale dans le secteur public et priv volution du nombre dlves par ensignant entre 1992 et 2008 Ratios lves/maitre par dpartement, anne acadmique 2006/07 Ratio lves/maitre par dpartement, anne acadmique 2008/09 Ratio lves/enseignant et pourcentage dcoles publiques comptant moins de 40 lves ou plus de 70 lves par enseignant par dpartement, anne acadmique 2003/04 Taux dadmission, de redoublement et dachvement par dpartement en 2006/07 Ecart entre taux dachvement des garcons et des lles par dpartement dans lenseignement primaire en 2006/07 Les dpenses dducation des mnages par niveau dducation, en millions de Fcfa de 2006 Comparaison internationale des cots unitaires publics par niveau denseignement (% du PIB par habitant) Rpartition des dpenses courantes publiques dducation par niveau scolaire, 2006 Rpartition des taux de promotion, de redoublement et dabandon selon le niveau dinstruction (2006) Rpartition des indicateurs d cacit selon le cycle dinstruction 25 26 26 27 28 28 29 30 30
31 32 33 34 35 36 37 38
Tableau 11 Tableau 12 Tableau 13 Tableau 14 Tableau 15 Tableau 16 Tableau 17
vi
BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION
Tableau 18 Tableau 19 Tableau 20 Tableau 21 Tableau 22 Tableau 23 Tableau 24 Tableau 25 Tableau 26 Tableau 27 Tableau 28 Tableau 29 Tableau 30 Tableau 31 Tableau 32 Tableau 33 Tableau 34 Tableau 35
volution des taux bruts de scolarisation 57 Rpartition des estimations budgaires selon le niveau dducation 67 Objectifs : Accroitre la prscolarisation des enfants travers la promotion du mode communautaire 69 Objectif global : Assurer la scolarisation universelle et amliorer lquit et la qualit de lenseignement primaire 69 Rpartition du budget prvisionnel par anne 76 volution des taux dexcution des dpenses publiques 77 Rpartition des sources de nancement de lducation par anne 78 Rpartition du seuil des mthodes de passation de marchs et dexamen pralable selon la catgorie de dpenses 84 Rpartition des dossiers tranches au niveau du MEMP selon la structure 86 E ectif des enseignements par catgorie entre 2003 et 2005 90 Rpartition des enseignants dans certaines communes rurales et urbaines au titre de lanne scolaire 2002/03 90 Rpartition par anne des sorties du primaire de le ectif du personnel 91 Rpartition des divers recrutements (APE et contractuels) selon la structure et lanne 94 volution du nombre denseignants dans le secteur public de 2001/02 2007/08 95 volution des e ectifs dtudiants du secteur public et du secteur priv de 2001/02 2007/08 96 volution du nombre dlves par enseignant entre 1992 et 2005 99 Rpartition de le ectif des enseignants par statut entre 2004 et 2005 100 Rpartition par partenaire des engagements nanciers dans le cadre commun selon lanne 128
vii
Liste des encadrs

Encadr 1 Encadr 2 Encadr 3 La gestion des statistiques Les sanctions pour mauvaise gouvernance La gestion des contentieux du MEPS 56 106 114
Liste des gures

Figure 1 Figure 2 Figure 3 Figure 4 Extrait de lorganigramme du MEMP Structure du systme ducatif au Bnin Hirarchisation des structures de passation des marchs volution des catgories dagents recruts 20 24 80 94
viii
Sigles et abbreviations
AFD AGEFIP AGETIP AA ACMS AFC AME APE APD BAD BAPE BEAT BCEAO BEPC Bf BM C/CS CAA CADHP CAEB CAF/CP CAIP CAP CAPID CE CCS CDE CDMT CDI CEAP CEDEF CEG CEP CESE CI CLEF CM2 Agence Franaise de Dveloppement Agence de Financement des Initiatives de Bases Agence dExcution des Travaux dIntrt Public Organisation Aide et Action Action Civique en Milieu Scolaire Arrangement Financier Commun Association des Mres dElves Association des Parents dlves Aide Public au Dveloppement Banque Africaine de Dveloppement Bureaux de lAssociation des Parents dlves Brevet dEtudes Agricoles Tropicales Banque Centrale Economique de lAfrique de lOuest Brevet dEtudes du Premier Cycle Borne Fonden Banque Mondiale Chef de Circonscription Scolaire Caisse Autonome dAmortissement Charte Africaine des Droits de lHomme et des Peuples Conseil des Activits Educatives du Bnin Certicat dAptitude la Fonction de Conseiller Pdagogique Certicat dAptitude lInspection Primaire Certicat dAptitude Pdagogique Centre dAction pour la Promotion des Initiatives du Dveloppement Communaut Europenne Country Cooperation Strategy (Stratgie de coopration pays) Convention Relative aux Droits de lEnfant Cadre de Dpenses Moyen terme Centre de Documentation et dInformation Certicat lmentaire daptitude pdagogique Convention sur lElimination de Toutes les Formes de Discrimination lEgard des Femmes Collge dEnseignement Gnral Certicat dtudes Primaires Centre dEveil et de Stimulation de lEnfant Cours dInitiation Childrens Learning and Equity Foundations Cours Moyen 2me anne
ix
CNDLP CODIR CP CPI CPPE CPMP CS CSTB DANIDA DAO DEAT DEPOLINA DEPOLIPO DDE DDEMP DDEPS DIVI DPP DNMP DRFM DSRP DTI DUDH EDUCOM EFCT EFS EGE EM ENA ESG ETP ETFP FE-NAB FCB FONAC FTI GTZ IGE IGF
Commission Nationale pour le Dveloppement et la Lutte contre la Pauvret Comit de Direction Conseiller Pdagogique Indice de Perception de la Corruption Centre de Perfectionnement des Personnels des Entreprises Cellules de Passation des Marchs Publics Circonscription Scolaire Centrale Syndicale des Travailleurs du Bnin Agence Danoise dAide au Dveloppement Dossier dappel dO res Diplme dEtudes Agricoles Tropicales Dclaration de Politique Nationale dAlphabtisation et dEducation des Adultes Dclaration de politique de population Direction Dpartementale des Enseignements du MEMP Direction Dpartementale des Enseignements Maternel et Primaire du MEMP Direction Dpartementale dEnseignements Secondaire et Primaire (DDEPS) Direction de lInspection et de la Vrication Interne du MEMP Direction de la Programmation et de la Prospective du MEMP Direction Nationale des Marchs Publics Direction des Ressources Financires et du Matriel du MEMP Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret Diplme de Technicien Industriel Dclaration Universelle des Droits de lHomme ducation et Communaut Ecole de Formation des Cadres du Trsor Economie Familiale et Sociale tats Gnraux de lEducation Enseignement maternel Ecole Nationale dAdministration Enseignement secondaire gnral Education pour Tous Enseignement Technique et la Formation Professionnelle Fdration Nationale de Perspectives Long Terme Fonds Commun Budgtaire Front des Organisations Nationales de lutte contre la Corruption Fast Track Iniative Coopration Technique Allemande Inspection Gnrale dtat Inspection Gnrale des Finances
INFRE INSAE IPTS JICA KfW-RFA MCAT MCSL MENC MENCJS MEMP MENRS MEPS MESFP MESFTP MESRS METFP MFE NPE NLTPS OIT OLC OMD ONG OPM OSC PAM PAN/EPT PASEB PCRESC-EPP PIB PNDCC PDDSE PPTE PTF RESEN SGM SF SIGFIP SILP SSGI
Institut National pour la Formation et la Recherche en ducation Institut National de la Statistique et de lAnalyse conomique Impt Progressif sur les Traitements et Salaires Agence Japonaise de Coopration Internationale Coopration Allemande Ministre de la Culture, de lArtisanat et du Tourisme Ministre de la Culture, des Sports et Loisirs Ministre de lEducation Nationale et de la Culture Ministre de lEducation Nationale, de la Culture, de la Jeunesse et des Sports Ministre de lEnseignement Maternel et Primaire Ministre de lducation Nationale et de la Recherche Scientique Ministre des Enseignements Primaire et Secondaire Ministre de lEnseignement Suprieur et de la Formation Professionnelle Ministre de lEnseignement Technique et de la Formation Professionnelle Ministre de lEnseignement suprieur et de la recherche scientique Ministre de lEnseignement technique et de la formation professionnelle Ministre des Finances et de lconomie Nouveaux Programmes dtudes National Long Term Perspective Studies Organisation Internationale du Travail Observatoire de Lutte contre la Corruption Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement Organisation Non Gouvernementale Organe Prsidentiel de Mdiation Organisation de la Socit Civile Programme Alimentaire Mondiale Plan dAction National ducation Pour Tous Programme dAppui au Secteur de lEducation au Bnin Programme de Construction de Rhabilitation et dEquipement de salles de classe dans les Ecoles Primaires Publiques Produit Intrieur Brut Projet National dAppui au Dveloppement Conduit par les Communes Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lducation Pays Pauvres Trs Endetts Partenaire Technique et Financier parfois aussi appels Bailleurs de Fonds Rapport dtat sur le Systme ducatif National Secrtariat Gnral du Ministre Services Financiers Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques Suivi dImpact Local Participatif Service des Statistiques et de la Gestion de lInformation
xi
STA STAG STI SS TBA TBS TSI
Sciences et Techniques Agricoles Sciences et Techniques Administratives et de Gestion Sciences et Techniques Industrielles Sciences de la Sant Taux Brut dAdmission Taux Brut de Scolarisation Technicien Suprieur en Informatique
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Remerciements
Les recherches en vue de prparer ce rapport ont t ralises pendant deux ans par une quipe de chercheurs, enseignants, militants de syndicats denseignants et experts en ducation. Il nous est dun devoir agrable de remercier tous ceux qui ont contribu rendre possible ce projet. Lorganisation non gouvernementale Centre Afrika Obota (CAO) a assur la direction gnrale du processus et Mr. Constant Gnacadja de lorganisation non gouvernementale Droits de lHomme Paix et Dveloppement (DHPD), sest charg de la coordination et du secrtariat des recherches. Le Centre Afrika Obota (CAO) a servi dinstitution hte pour les travaux de recherche et de plaidoyer sur ce rapport. Son prsident, Urbain Amegbedjo, a accompagn lauteur du rapport avec beaucoup de dvouement et de passion. A travers Constant Gnacadja et Urbain Amegbedjo nous tenons remercier tout le personnel des organisations DHPD et CAO pour leur contribution la ralisation de ce rapport. Ce rapport est le fruit de recherches menes principalement par le professeur Marie-Odile Attanasso, Consultante, Maitre-assistant des Universits du rseau CAMES (Conseil africain et malgache de lenseignement suprieur). Elle et son quipe ont dabord conduit une tude documentaire qui a ensuite t complte par des enqutes de terrain. Au cours de lenqute de bureau, ils ont compil la documentation des di rents services publics, y compris des coles, universits et ministres en charge de lducation et de la formation. Dans la mesure de leur pertinence, des documents des organisations prives de plaidoyer (telles que les ONG, les mdias et les syndicats) ou des instituts de recherche (tels que lINFRE ou lINSAE) ainsi que ceux des organisations internationales qui interviennent dans le secteur (telles que la Banque mondiale, lUNESCO, lAFD, etc.) ont galement t consults. Mme Attanasso et son quipe ont galement conduit une srie dentretiens auprs dorganismes et personnalits intervenant dans le secteur de lducation, y compris des prestataires de service, des agents de ladministration publique, des responsables des ONG et des organisations de la socit civile, et des employs et responsables des organismes internationaux de coopration. La premire dition du rapport a t soumise la critique lors dun atelier de validation co-prsid par des membres du gouvernement et par M. Urbain Amegbedjo. Au cours de cet atelier la version avance du rapport a t prsente par le professeur Attanasso et les recommandations examines par les participants, parmi lesquels des fonctionnaires et experts des ministres en charge de la gestion du secteur de lducation, des enseignants et dirigeants dcoles, des experts en sciences de lducation, des membres du parlement, des reprsentants
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des organisations syndicales denseignants et des reprsentants des bailleurs de fonds. Ce rapport a t ralis sous la direction ditoriale de Pascal Kambale, directeur adjoint dAfriMAP. Il a bnci dun apprciable concours de ses collgues dAfriMAP, en particulier Mmes Bronwen Manby, conseillre spciale et Yaye Hlne Ndiaye, charge de programme.
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Prface
Il y a exactement vingt ans, en octobre 1990, le Bnin a organis les tats gnraux de lducation (EGE) qui marqurent le dbut dune nouvelle re de lhistoire du systme ducatif du Bnin. La convocation des EGE avait t une des principales recommandations de la confrence des Forces Vives de la Nation (appele aussi confrence nationale ) tenue en fvrier 1990. Elle visait mettre formellement n au systme dducation de type socialiste sous le rgime marxiste-lniniste du prsident Matthieu Krkou et dinventer une ducation de type nouveau. La confrence a abouti llaboration dun programme comprhensif de rformes de tout le secteur de lducation lissue dun diagnostic pragmatique et sans complaisance de ltat de la gouvernance du pays depuis lindpendance. Cependant, quel est ltat de la prestation e cace des services dducation, vingt ans aprs cet venement historique ? Dans quelle mesure le Bnin a-t-il russi mettre en uvre les nouveaux programmes dtude, principale caractristique de ladoption de nouveaux curricula ? Quel est ltat de ldice institutionnel et juridique bti depuis vingt ans sur les solides fondations des tats gnraux ? Cest ces questions que le prsent rapport a lambition de rpondre. Les recherches menes en vue de ce rapport avaient comme objectif dvaluer les progrs raliss et identier les faiblesses corriger dans le systme de gouvernance au Bnin au moment o le pays clbre les vingt ans de sa pratique de dmocratie participative. Ce rapport boucle une srie de quatre tudes sur la gouvernance au Bnin inities par le projet AfriMAP (Projet pour lobservation et le plaidoyer sur la gouvernance en Afrique). Une premire tude, publie en juillet 2008, a procd une analyse critique de la faon dont le Bnin a conduit le processus dautovaluation de la gouvernance dans le cadre du Mcanisme africain dvaluation par les pairs (MAEP) entre novembre 2005 et septembre 2007. Deux autres tudes, publies concomittament en mars 2010, ambitionnent de faire un bilan exhaustif des vingt ans de gouvernance dans les secteurs respectifs de la justice et de la participation politique. Comme les trois autres, cette tude est le fruit dune collaboration troite entre AfriMAP, la socit civile bninoise et la fondation OSIWA ou Initiative pour une socit ouverte en Afrique de lOuest (Open Society Initiative for West Africa). AfriMAP a t mis en place par les quatre fondations africaines du rseau des Fondations Soros, parmi lesquelles OSIWA. Son objectif est de suivre de prs la mesure dans laquelle les
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pays africains et leurs partenaires au dveloppement assurent le respect des normes africaines et internationales en matire des droits de lhomme, de ltat de droit et de la responsabilit du gouvernement. La prsente tude sinscrit naturellement dans cette logique dans la mesure o elle cherche identier les ds de la gouvernance dans la prestation e cace des services publics de lducation, un des secteurs prioritaires du gouvernement bninois. Elle ne tend donc pas raliser un examen des performances de lcole bninoise du point de vue des rsultats. Elle ne vise pas non plus valuer le chemin encore parcourir par les autorits bninoises pour le respect du droit lducation en vertu des obligations souscrites dans le cadre de la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples ou des Objectifs du millnaire pour le dveloppement. Cette tude focalise donc davantage sur les processus et les structures, cest--dire les mcanismes de bonne gouvernance qui sont prvus ou qui doivent tre mis en place pour atteindre les objectifs dune ducation de qualit pour tous.
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Partie I
Prestation efcace des services publics de lducation
Un document de rexion
Introduction
Le secteur de lducation au Bnin a travers des priodes de transformation qui en ont profondment a ect la physionomie, la philosophie et les performances quantitatives. Au plus qualitatif cependant, la moisson na pas toujours t la hauteur des e orts dinvestissement raliss en cours des rformes successives. Le systme ducatif du Bnin a t marqu par trois grandes tapes correspondant en gros aux principales priodes de lhistoire politique bninoise. Il sagit des priodes de lcole coloniale , de lcole nouvelle et de lcole librale. Pendant les 15 premires annes suivant laccession du Bnin lindpendance en aot 1960, le systme ducatif tait essentiellement de type colonial franais. Le contenu des curricula et les objectifs de lcole taient calqus sur le modle de lducation hrit de la colonisation franaise. A cette priode a succd, entre 1975 et 1990, la priode du systme ducatif de type socialiste sous le rgime marxiste-lniniste du prsident Mathieu Krkou. Ce dernier avait lambition de remplacer lcole franaise par une cole nouvelle correspondant mieux aux ralits culturelles et historiques du Bnin. Aprs des rsultats relativement positifs au cours des premires annes de sa mise en uvre notamment une amlioration du taux brut de scolarisation le projet de lcole nouvelle a progressivement connu un net essou ement. Une faible capacit de planication et la crise conomique et sociale de la n des annes 1980 sanctionne par un austre programme dajustement structurel impos par le Fonds montaire international (FMI) ont prcipit son dclin. La Confrence des Forces Vives de la Nation (appele aussi confrence nationale ) tenue en fvrier 1990 a formellement mis n ce systme. Tenue Cotonou du 19 au 28 fvrier 1990 pour jeter les bases dun renouveau dmocratique, la confrence nationale a procd un diagnostic sans complaisance de la gouvernance du pays depuis lindpendance dans tous les domaines, dont celui de lducation. Un nouveau systme ducatif a ainsi t mis en place depuis 1990, avec comme principale caractristique ladoption de nouveaux curricula dans le cadre des Nouveaux Programmes dEtudes (NPE). Ces changements successifs des objectifs de lducation nont cependant pas toujours gnr une volution similaire de la gestion du secteur ni de ses rsultats. Les indicateurs de base, en particulier le taux brut de scolarit, ont certes connu de notables amliorations, mais il demeure dimportantes disparits gographiques et celles lies au genre. La faible performance interne du secteur de lducation est couverte par des rformes continuellement annonces. Mais la mise en uvre de ces rformes pose parfois un problme de cohsion de la vision stratgique dans lducation au Bnin.
DOCUMENT DE DISCUSSION
Le caractre fragment des structures de gestion du systme ducatif constitue lun des facteurs qui justient le manque de cohrence dans la vision stratgique du secteur de lducation au Bnin. Dautres facteurs rsultent des nombreux goulots dtranglement qui empchent un ot rgulier dans la collecte et la gestion des donnes, ainsi que dune gestion mdiocre des ressources humaines du secteur. Le systme ducatif bninois fait donc face de nombreux problmes de gouvernance, dont certains seulement sont examins dans le prsent document de rexion. Ce document a lambition modeste de contribuer aux rexions ayant pour objet de btir une stratgie de rformes qui prennent en compte lensemble de ces problmes. Les conclusions et recommandations de ce document rsultent du rapport Bnin : Prestation e cace des services de lducation, quil est fortement suggr de lire pour une analyse plus dtaille des ds auxquels le systme de gouvernance du secteur de lducation bninois est confront.
1. Cadre juridique international et national

A premire vue, le fondement juridique de la gestion du secteur de lducation au Bnin est solide. Le Bnin a rati les principaux traits internationaux et africains qui consacrent les droits conomiques et sociaux, dont le droit lducation. Le Benin na pas seulement rati la Charte africaine des droits de lHomme et des peuples (CADHP), mais il a incorpor les dispositions de cette Charte dans sa constitution pour quelles en fassent partie intgrante. Le Bnin a galement rati la Charte africaine des Droits et du bien-tre de lEnfant, ainsi que le Protocole la CADHP relatif aux droits de la femme africaine. Il a aussi rati ou a adhr certaines conventions importantes de lUNESCO, parmi lesquelles la Convention de 1960 concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de lenseignement, la Convention rgionale de 1982 sur la reconnaissance des tudes et des certicats, diplmes, grades et autres titres de lenseignement suprieur dans les Etats dAfrique et la Convention du 20 Octobre 2005 sur la protection et la promotion de la diversit des expressions culturelles. La constitution du 11 dcembre 1990 contient plusieurs dispositions relatives au droit lducation et parmi celles-ci une liste comprhensive des droits conomiques et sociaux. Lune des dispositions les plus importantes de la constitution est celle contenue dans larticle 13 qui pose le principe de lobligation scolaire et de la gratuit de lenseignement en ces termes : ltat pourvoit lducation de la jeunesse par des coles publiques. Lenseignement primaire est obligatoire. Ltat assure progressivement la gratuit de lenseignement public. Pour atteindre les objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD), le Bnin a donn corps cette disposition constitutionnelle en proclamant le 13 octobre 2006, la gratuit de laccs lEnseignement Maternel et Primaire. Cette dclaration base sur la volont politique de la scolarisation pour tous en 2015 est une mesure incitative du gouvernement pour allger les frais de scolarisation toute la population et notamment, aux plus pauvres. La gratuit se manifeste par une rduction des frais dinscription en remplacement desquels ltat octroie une subvention pour les frais de fonctionnement des coles publiques. Le 10 octobre 2008, le Conseil
PARTIE I BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION
des Ministres a adopt le projet de dcret portant prise en charge par ltat, pour compter de la rentre 2008/09, des frais dinscription des tudiants bninois non boursiers, non secourus ou non salaris inscrits dans les universits nationales du Bnin. Cependant, mme si dimportants e orts pour la mise en uvre des rformes sont en cours, il existe un dcit dans la sensibilisation des populations inscrire leurs enfants. Les politiques en termes de gratuit des frais de scolarit de lEtat ne sont pas similaires dune rgion une autre, ce qui cre des tensions. Le fondement juridique du droit lducation reste nanmoins fragile. Lune des faiblesses du systme est que les contours du droit lducation ne sont pas clairement dnis, et ltendue des obligations de ltat dans sa mise en uvre nest pas clairement prcise. Cest ainsi que la gratuit de lducation primaire, pourtant inscrite dans la constitution de 1990, a du attendre 2006 pour tre formellement mise en uvre, la cour constitutionnelle ayant pendant longtemps refus de sanctionner lincapacit de lEtat rendre e ectif le principe de gratuit. Pour rendre e ectif et gnral le principe de la gratuit au niveau du primaire, des mesures pratiques concrtes doivent tre prises dans la continuit des e orts dj entams par le gouvernement dans ce domaine. Parmi ces mesures il y a lieu de souligner la construction des salles de classe en nombre su sant, le recrutement de plus dagents contractuels dans le corps des enseignants an de combler le dcit en personnel, la rouverture des coles normales intgres pour former des enseignants qualis, et lamlioration des conditions de travail des enseignants travers diverses primes.
2. Gestion des donnes

La gouvernance dans le systme ducatif est trs lie la qualit de la production des statistiques scolaires. La mauvaise gestion des donnes du systme scolaire peut conduire une augmentation des dpenses publiques et la prise de mauvaises dcisions car elle biaisera lanticipation et la prvision des intrants scolaires. Lune des fonctions essentielles du ministre de lEducation est dobserver et dorienter lvolution du systme ducatif en collectant de manire rgulire des donnes statistiques relatives aux e ectifs scolaires, aux personnels, aux infrastructures, au mobilier, au matriel didactique. La planication et la gestion du systme ducatif sappuient sur les statistiques scolaires. Elles informent sur ltat du systme, apportent aux dcideurs et aux personnes charges de la gestion de lducation des informations indispensables un pilotage e cace et e ciente du systme. Bien que le systme national de collecte, de gestion et de di usion des statistiques scolaires aient t considrablement perfectionn, dimportantes faiblesses sont encore notes. Les statistiques scolaires sont produites avec un dcalage denviron une anne, celles dune anne dtermine tant produites la n de lanne suivante. En consquence, les besoins dune anne se fondent sur des estimations de lanne prcdente et non sur des donnes e ectives. Les statistiques scolaires, notamment les donnes sur les intrants, conditionnent lappui des partenaires et les fonds allouer au systme ducatif. Dans le cas de la mise en place des cantines scolaires, de la dtermination et de la subvention accorder par ltat aux coles, la qualit des
donnes est dune grande importance. La manipulation des donnes est souvent prjudiciable la bonne marche du systme. Elle ne permet pas une bonne gouvernance des fonds. Une autre faiblesse dans le systme de production des donnes est labsence de lInstitut National de la Statistique et de lAnalyse Economique (INSAE) dans la chane de production des statistiques scolaires. LINSAE ne joue aucun rle o ciel alors mme que ses projections de population scolarisable sont utilises dans la dtermination des taux de scolarisation et quelles devraient donc sous-tendre toutes les analyses dans le domaine de lo re des services publics, notamment de lducation. De mme, la planication des activits du systme ducatif ne sappuie pas souvent sur les donnes collectes par lINSAE. Il est important que les statistiques scolaires soient produites avec le concours des structures habilites dans la production de statistiques nationales comme lInstitut National de la Statistique et de lAnalyse Economique (INSAE). Les structures dcentralises de lINSAE et des cabinets privs pourraient tre mis contribution pour la production de ces statistiques qui sont dune grande utilit pour la planication stratgique. Au niveau des ressources humaines, un important recrutement de statisticiens dans les circonscriptions scolaires serait ncessaire pour maximiser une telle intervention. La production de statistiques scolaires doit tre imprativement intgre dans les politiques de lducation pour faire ressortir les carts de taux entre milieu urbain et milieu rural. Ceci permettra dobtenir un systme darchivage plus performant pour une meilleure constitution de la base des donnes scolaires. Celle-ci permettra une meilleure utilisation des prvisions, projections et darchivage lectronique pour une meilleure conservation des donnes.
3. Gestion du budget et dpenses dducation

Lducation a toujours t considre comme un secteur prioritaire pour lEtat et les partenaires nanciers, mais aussi pour les mnages qui dpensent une part non ngligeable de leurs revenus dans lducation de leurs enfants. Cest pourquoi la gestion et le suivi des ressources qui y sont consacres constituent dimportantes questions qui devraient tre hisses au rang de priorit nationale parmi les questions dintrt public. Or, il existe en cette matire trs peu de transparence et la possibilit dengager un dbat national en est dautant rduite. Le processus dlaboration et dexcution du budget de lducation est ainsi entour dune nigme double par une condentialit qui empche laccs aux informations. Llaboration, lexamen et lexcution du budget de lducation obissent aux mmes rgles et procdures que celles des autres dpartements ministriels. Elle dbute par la collecte des besoins de chaque structure qui sont centraliss par la Direction des Ressources Financires et de Matriel (DRFM), prioriss conformment la politique ducative, lutilit et les objectifs de lactivit. Les cots des activits sont alors estims et les allocations du budget ncessaire e ectues. Le projet de budget est labor conformment aux instructions du ministre des nances pour le cadrage (souvent cest une augmentation de 3 % des dpenses antrieures qui est autorise pour le budget de fonctionnement). Aprs sa nalisation, les montants sont ventils par section administrative et fonction thmatique et
par pourcentage des montants allous aux di rents types de dpenses. Le budget de lducation oscille entre 20pc et 25pc (24,2pc en 2008) des dpenses courantes dducation de ltat (hors dons). Nanmoins, les informations sur les dtails de ce budget ne sont pas largement di uses et le gouvernement ne se fait pas lobligation de publier les documents relatifs au budget. Le budget comporte une ventilation faisant apparatre le nancement par lEtat et le nancement par des bailleurs de fonds. Cette information est donne par la loi des nances qui ne prcise pas la destination donner chaque catgorie de taxe cause du principe de lunicit de la caisse. Les informations sur le budget sont souvent condentielles. Seuls les acteurs de la chaine des dpenses les dtiennent compte tenu de leur degr dimplication dans lexcution de ce budget. La rpartition des ressources lintrieur du secteur se fait selon des critres inconnus des utilisateurs de ces ressources. Daprs les autorits du ministre des nances, la rpartition des ressources tient compte des priorits du ministre de lenseignement et se fait par la Direction de la Planication et de la Prospective (DPP) au cours des ateliers organiss cet e et. Les responsables nanciers assurent que les mcanismes da ectation des ressources sont transparents et que les raisons qui guident ces choix sont pertinentes. La ralit est nanmoins di rente, en particulier si lon tient compte de la partie du nancement de lducation par la contribution des mnages, elle-mme lorigine des disparits et incohrences lintrieur du secteur. Si les mnages contribuent globalement beaucoup au nancement de lducation, cest lenseignement suprieur que leur contribution est la moins leve alors mme que cest ce niveau que lon compte le moins dindividus issus des familles les plus pauvres. Ltat est par contre le principal nanceur de lducation primaire et de lenseignement suprieur. Dans le suprieur, lampleur des transferts vers les familles (bourses nationales) est telle que la contribution des mnages au nancement national de lenseignement suprieur nest que de 12 %. Hors dduction de ces transferts, cette contribution aurait t comparable celle des mnages au niveau de lenseignement primaire, soit environ 25 %. Une autre source dincohrence interne est constitue par le dsquilibre dans la rpartition des ressources entre ladministration au niveau central et les tablissements dducation au niveau local. Les dpenses de fonctionnement des services centraux apparaissent nettement plus importantes que celles des tablissements ou des structures dconcentres de lducation, qui sont pourtant ncessaires linspection et pour lactivit pdagogique au niveau des tablissements. Une telle structure des dpenses dducation est peu favorable la promotion de la qualit de lducation. Pour une meilleure utilisation des ressources a ectes lducation, il serait ncessaire dappliquer les principes de la Gestion Axe sur les Rsultats (GAR) par rapport au compte rendu des actions, des rsultats atteints, du plan de consommation des crdits et du suivi des indicateurs. Lexcution des marchs publics est lun des domaines les plus vulnrables aux abus dans la gestion des ressources de lducation. Il existe bien un manuel pour la passation des marchs publics, qui comporte des rgles de transparence et dquit dans la procdure de passation des marchs, ainsi que des mcanismes acceptables dadjudication. Malgr
lexistence de ces mcanismes, loctroi des marchs se fait selon des rgles qui varient en fonction des motivations des agents chargs de les attribuer. En plus de remplir les conditions objectives nonces dans le manuel et dans lappel do res, les soumissionnaires doivent souvent chercher dvelopper des relations personnelles avec des agents chargs de ladjudication. Comme cela a t remarqu dans le rapport des inspecteurs des nances pour le premier semestre 2009, la prvalence de la corruption au sein du Ministre des Enseignements Primaire et Maternel explique le recours trs frquent la pratique de la procdure de gr gr de prfrence aux autres modes doctroi de marchs publics. Dans le souci dassurer la traabilit des fonds destins au systme scolaire, le budget du ministre devrait tre accessible la population travers des comptes rendus rguliers du suivi de lexcution budgtaire. Une meilleure estimation des besoins annuels est ncessaire par service pour viter une tacite reconduction des dpenses de lanne prcdente majores de 3 %. Ceci passe par la connaissance relle du budget excut de lanne prcdente. Les cas de malversations nancires dans loctroi des marchs publics devraient tre systmatiquement poursuivis et sanctionns pnalement an dradiquer les nombreux cas de corruption, de surfacturations et denrichissement illicite des cadres et des entrepreneurs auxquels les procdures de marchs publics donnent lieu. La gnralisation du SILP pourrait aider suivre la trace des fonds destins lducation. Ce systme permet de connaitre les fonds qui vont rellement lducation et ceux qui vont aux dpenses de fonctionnement.
4. Gestion des ressources humaines

La mauvaise gestion des ressources humaines constitue lun des problmes les plus rcurrents de la gouvernance du secteur de lducation au Bnin. Avec un rapport lve/matre de 76 coliers pour un enseignant au primaire, lducation accuse des sous-e ectifs chroniques en partie dus une mauvaise politique de recrutement des enseignants. Le fait que le corps des enseignants ne sest pas dvelopp au mme rythme que les e ectifs des coles nest que lune des manifestations de la dgradation progressive des conditions de travail des enseignants. Les mesures conomiques draconiennes qui ont accompagn le programme dajustement structurel ont justi larrt des recrutements des fonctionnaires, y compris des enseignants, en 1986 ainsi que la fermeture en 1987 des coles normales dpartementales qui formaient les enseignants. En consquence, le corps des enseignants ne sest pas dvelopp au mme rythme que les e ectifs des coles. Alors quen 1986 le Bnin comptait 13 452 enseignants dans les coles primaires pour 12 403 salles de classe, ces chi res sont passs en 1994 12 924 enseignants pour 12 971 salles de classe. Le recrutement de fonctionnaires devenant rare, les coles ont beaucoup fait recours aux enseignants contractuels ainsi quaux communautaires , cest-dire une catgorie de personnel enseignants embauchs par les coles et pris en charge nancirement par les parents. Cette dernire catgorie denseignants est trs nombreuse dans les coles rurales. Le corps des enseignants sest donc beaucoup diversi et les recrutements locaux
des enseignants communautaires , vacataires et contractuels ont permis de pallier le dcit en enseignants dans le secteur. Par exemple, grce aux communautaires , le taux dencadrement au primaire a t ramen de plus de 50 lves pour un matre 47 lves pour un matre. Au secondaire gnral lapport des vacataires a permis de multiplier par plus de 4 la couverture des heures denseignement. Mais le recours aux enseignants communautaires a contribu une dgradation progressive de la qualication du corps enseignant. Les recrutements locaux ont certes permis damliorer les conditions minimales de scolarisation, mais les conditions de travail et les niveaux de formation des communautaires et vacataires ne sont pas toujours satisfaisants. En e et, les enseignants communautaires reoivent en quelques semaines des formations htives qui ne permettent pas dtre e caces sur le terrain contrairement ceux qui ont bnci dune formation pdagogique plus longue et soutenue. Le taux de qualication du corps enseignant est ainsi pass de 87,6 % denseignants qualis en 1995 51,5 % en 2002, du fait de laccroissement des enseignants communautaires non qualis dont le nombre navait cess daccrotre. Le recrutement de personnel des structures publiques bninoises est organis et dirig par le Ministre de la Fonction Publique. Le Ministre de lducation ne dispose donc pas de stratgie propre de recrutement de personnel. En e et, suite la collecte des besoins des ministres y compris celui de lducation, le Ministre de la Fonction Publique programme et organise des tests de recrutement conformment la politique nationale de recrutement du gouvernement dans la limite des prvisions de la loi de nances. Cest ce qui explique que lducation ne reoit pas de nouveaux agents proportionnellement ceux qui sont partis car les besoins en personnel ne sont pas seulement tributaires des dparts la retraite. Labsence dune vritable planication des ressources humaines dans ladministration bninoise en gnral et dans le secteur ducatif en particulier, ne permet pas une prvision des postes vacants. Par ailleurs, la dtrioration des conditions denseignement sest accentue avec la gratuit des frais de scolarit pour lenseignement universel dcrt depuis la rentre scolaire 2006/07. Cette dcision a t prise avant de sassurer des conditions de sa mise en application savoir le besoin en personnel et la disponibilit et laccessibilit des infrastructures. Il est important de rendre prioritaire la formation qualitative des enseignants du ministre en tenant dment compte du fait que la mise en application de la gratuit de lenseignement primaire et prscolaire a entran la ncessit dun recrutement important denseignants de qualit. A cet e et il est impratif de (i) prendre en compte la projection de la population scolarisable de 3 11 ans pour estimer les besoins en enseignants qualis et en infrastructures, ainsi que de (ii) mettre en place un systme de prvisions des besoins en personnel enseignant en fonction de lvolution de la population scolarisable et de la carte scolaire. Paralllement, le gouvernement doit mener un e ort de recrutement des enseignants permanents pour assurer la durabilit du systme en lieu et place des contractuels. A cet e et, il convient darrter le recrutement des enseignants communautaires qui ne sont pas forms pour le service car la qualit des prestations rendues en dpend.
5. La gestion dcentralise du systme ducatif

Le processus de dcentralisation de la gestion administrative de ltat entam en 1999 na pas encore t traduit de faon satisfaisante par une dcentralisation dans la fourniture des services publics de lducation. En principe, il existe des structures dpartementales et communales qui traduisent la dcentralisation formelle de lducation, surtout au niveau primaire. De mme, la loi confre aux maires un certain nombre de prrogatives dans le domaine de la construction et du recrutement des enseignants. Mais llaboration des programmes et politiques ducatives bninoises relvent toujours du domaine de ladministration centrale. Plus concrtement, ltat travers ladministration centrale, en plus de son rle dans la politique ducative continue de jouer un grand rle dans lestimation de lo re ducative et la prvision de sa satisfaction : la cration, lextension et la fermeture des coles, le recrutement des enseignants et lencadrement de ces derniers sont de la responsabilit de ltat. Les textes qui rgissent la dcentralisation de lducation ne permettent pas aux communes de jouer pleinement leur rle parce que llaboration des programmes et politiques ducatives bninoises relvent toujours de ladministration centrale. Mais les handicaps de ces insu sances sont trs peu visibles pour le moment. Seuls les handicaps lis au non transfert des ressources sont rgulirement critiqus notamment par les dirigeants de Circonscriptions Scolaires (CS). Ces derniers considrent que la proportion du budget qui leur est alloue est souvent insu sante. Il est donc important que chaque niveau joue son rle et quil y ait un dialogue entre le niveau central et le niveau dcentralis. La connaissance et la maitrise des textes qui rgissent la dcentralisation de lducation par les parties en prsence devraient faciliter le partage des rles. La population locale participe peu llaboration des stratgies de planication et de budgtisation sauf certaines associations et ONGs. Le niveau local intervient trs peu dans le contrle des activits du systme ducatif. Il reste beaucoup faire pour que le niveau local puisse jouer e cacement le rle qui est le sien dans le systme ducatif. Aussi, est-il important, voire indispensable de rgler les problmes de transferts de comptences et de ressources au niveau local. Ce transfert doit saccompagner dune responsabilit des acteurs du niveau local qui doivent pouvoir mettre en place un systme de compte rendu. Le fait que tout investissement dans lducation est souvent considr comme un thme attractif de campagne lectoraliste et de promotion politique par les responsables politiques au niveau central constitue un autre frein la gestion dcentralise du secteur. Par exemple, cest en principe la commune quil revient de prendre en charge la construction, la rhabilitation et lentretien des coles primaires et des tablissements denseignement secondaire du niveau communal. Mais dans ce domaine les autorits centrales interviennent trs rgulirement de faon directe dans les constructions dcole sans passer par les maires et autres autorits communales. Pour rendre la dcentralisation plus e ective, il est important dimpliquer davantage les administrs au niveau local dans lutilisation rationnelle des fonds a ects par le niveau
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central et/ou le niveau local au dveloppement de lducation. A cet e et, le ministre de lducation devrait associer plus troitement les acteurs locaux dans la formulation des politiques ducatives.
6. Aide extrieure dans le secteur de lducation

Le systme ducatif au Bnin bncie dun apport technique et nancier extrieur sans lequel il serait di cile datteindre les objectifs de la programmation dans le secteur. La coordination des interventions extrieures est gnralement satisfaisante et les partenaires techniques et nanciers (PTF) font un e ort apprciable pour aligner ces interventions sur les priorits du gouvernement. Linformation sur les interventions extrieures est en revanche trs pauvrement distribue, les PTF rejetant au gouvernement la responsabilit de rendre disponibles ces informations. Il est di cile dobtenir des donnes sur laide publique au dveloppement dans le secteur de lducation soit directement auprs du gouvernement soit indirectement auprs des PTF. Le gouvernement semble considrer de telles informations comme un secret dtat. Les missions conjointes des PTF au dveloppement lors des appuis budgtaires et des revues sectorielles permettent de mettre disposition des responsables des ministres sectoriels des informations sur les di rents appuis quils apportent. En dehors des communiqus de presse et de quelques journaux qui en parlent, les rsultats de ces missions ainsi que ceux du Rapport dtat sur le systme ducatif national (RESEN) reviennent exclusivement au gouvernement et ne sont pas mis la disposition des usagers des services de lducation. Il nexiste pas non plus dinformation sur les conditions sappliquant la rception des fonds daide au dveloppement ou lallgement de la dette. Les informations sur les ux daide nancire ou autres apports par les partenaires au dveloppement pour la ralisation en matire dobjectifs de prestation des services publics sont publies au cours des missions conjointes des Partenaires Techniques et Financiers (PTF) au dveloppement lors des appuis budgtaires et des revues sectorielles et aussi dans le Rapport dtat sur le Systme ducatif National (RESEN) qui constitue un document analytique dtaill du secteur ducatif, produit par des quipes nationales au contenu valid par le gouvernement. Les mcanismes pour garantir que laide au dveloppement soit correctement coordonne et intgre dans la planication de la politique du ministre et dans les systmes dobligation de comptes rendus sont, soit ceux de la corbeille commune, soit de disponibilit a ecte (cest un compte qui ne se confond pas avec celui de ltat, cest--dire le trsor public). Mais il nest pas ais davoir une vue complte sur tous les partenaires au dveloppement encore moins les chi res prcis de leur aide : non pas parce que la forme de leur aide di re (aide- budgtaire globale, sectorielle ou aide-projet), mais cause de la non harmonisation et/ ou de la di usion de leurs rapports. Plusieurs tudes sont ralises sur le secteur de lducation au Bnin, par le gouvernement, les partenaires au dveloppement et les OSC qui travaillent spciquement dans ce secteur. Dans la majorit, elles soulignent la sous consommation des crdits. Pour une raison de cacit de lAide Publique au Dveloppement (APD), la Dclaration de Paris contraint depuis mars 2005 les di rents partenaires au dveloppement saligner
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sur les proccupations/questions centrales des pays bnciaires. Toutefois, les informations o cielles sur la rception des fonds daide au dveloppement ou sur lallgement de la dette sont di ciles daccs. Les principaux partenaires au dveloppement de lducation, donc les PTF-ducation qui apportent une aide nancire au Ministre des Enseignements Primaire et Maternel, et au Ministre des Enseignements Secondaire Technique et Professionnel ne sont pas tenus et moins encore, ne donnent pas les coordonnes des personnes habilites rencontrer les reprsentants de la socit civile a ects par leur aide. Aussi, est-il di cile davoir des documents renseignant sur lindemnisation des personnes et groupes a ects par des projets nancs par des bailleurs de fonds dans le domaine de lducation. Les procdures dindemnisation ne sont pas connues du grand public. Les informations disponibles ne font nullement tat dune partie de laide qui est consacre au contrle des prestations de service public. Ce sont surtout les Associations des Parents dlves (APE) et lAssociation des Mres dlves (AME) qui viennent en premire position, avec la FENAB (Fdration Nationale des Associations des Parents dlves du Bnin) pour jouer le rle de contrle important lgard des directeurs dcoles aux niveaux de llaboration du budget et du suivi des dpenses. Pour assurer le cacit de laide publique dans le secteur de lducation, la socit civile devrait tre renforce pour le contrle citoyen de laction publique. Pour que laide des PTFs atteigne la population cible, le systme de compte rendu doit tre instaur pour amliorer les taux de consommation de laide et la bonne gouvernance dans le secteur.
Conclusion
Les gouvernements successifs du Bnin ont dmontr leur volont politique lever et maintenir lducation au rang des plus grandes priorits nationales. Les rformes successives entreprises depuis 1975, mais en particulier depuis la tenue en 1990 des Etats-Gnraux de lducation, sont le tmoignage de lengagement des pouvoirs publics faire de lducation un des piliers importants du dveloppement national. Latteinte de cet objectif nest possible que si les mesures nancires en faveur de lducation sont accompagnes dun trait de rformes visant lamlioration de la gouvernance du secteur dans son ensemble. Les di rentes recommandations issues de cette analyse contribueront, nous lesprons, aux e orts visant btir des stratgies de rformes systmiques qui partent de lhypothse quune prestation e cace des services publics dducation dpend autant des ressources nancires et en personnel que de la qualit des structures et mcanismes de gouvernance du secteur de lducation.
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Partie II
Fourniture efcace de Services dans le domaine de lenseignement public

Rapport principal
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Contexte de lducation au Bnin
Le systme ducatif du Bnin a t marqu par trois grandes tapes correspondant en gros aux principales priodes de lhistoire politique bninoise. Il sagit des priodes de lcole coloniale , de lcole nouvelle et de lcole librale . Pendant les 15 premires annes suivant laccession du Bnin lindpendance en aot 1960, le systme ducatif tait essentiellement de type colonial franais. Le contenu des curricula et les objectifs de lcole taient calqus sur le modle de lducation hrit de la colonisation franaise. A cette priode a succd, entre 1975 et 1990, la priode du systme ducatif de type socialiste sous le rgime marxiste-lniniste du prsident Matthieu Krkou. Ce dernier avait lambition de remplacer lcole franaise par une cole nouvelle correspondant mieux aux ralits culturelles et historiques du Bnin. Aprs des rsultats relativement positifs au cours des premires annes de sa mise en uvre notamment une amlioration du taux brut de scolarisation le projet de lcole nouvelle a progressivement connu un net essou ement. Une faible capacit de planication et la crise conomique et sociale de la n des annes 1980 sanctionne par un austre programme dajustement structurel impos par le Fonds montaire international (FMI) ont prcipit son dclin. La Confrence des Forces Vives de la Nation (appele aussi confrence nationale ) tenue en fvrier 1990 a formellement mis n ce systme. Tenue Cotonou du 19 au 28 fvrier 1990 pour jeter les bases dun renouveau dmocratique, la confrence nationale a procd un diagnostic sans complaisance de la gouvernance du pays depuis lindpendance dans tous les domaines, dont celui de lducation. Un nouveau systme ducatif a ainsi t mis en place depuis 1990, avec comme principale caractristique ladoption de nouveaux curricula dans le cadre des Nouveaux programmes dtudes (NPE). Ces changements successifs des objectifs de lducation nont cependant pas toujours gnr une volution similaire de la gestion du secteur ni de ses rsultats. Les indicateurs de base, en
1 . C O N T E X T E D E L E D U C AT I O N A U BNIN
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particulier le taux brut de scolarit, ont certes connu de notables amliorations, mais il demeure dimportantes disparits gographiques et celles lies au genre. La faible performance interne du secteur de lducation est couverte par des rformes continuellement annonces. Mais la mise en uvre de ces rformes pose parfois un problme de cohsion de la vision stratgique dans lducation au Bnin.
A.
Rformes de la politique ducative
Rforme de 1975 : Ecole nouvelle

Le Bnin a mis plus longtemps que la plupart des pays africains avant de rformer le systme dducation hrit de la colonisation. La premire rforme du systme ducatif au Bnin aprs lindpendance est intervenue en 1975 sous la forme dun Programme ddication de lcole nouvelle. Elle visait la cration par le rgime rvolutionnaire en place depuis 1972 dune cole nouvelle au travers dune stratgie comprenant trois axes principaux : la dmocratisation de lenseignement, lintroduction du travail productif lcole et ladaptation de lcole aux ralits nationales.1 Au cours des premires annes de sa mise en uvre, cette rforme a produit des rsultats positifs, parmi lesquels un accroissement rapide des e ectifs de lenseignement primaire, la gnralisation de lenseignement secondaire et lexplosion des e ectifs de lenseignement suprieur. La rforme de 1975 tait justie par la volont damliorer le taux de scolarit qui tait dun niveau anormalement bas. Face au postulat que lenseignement dans la langue du colonisateur constituait lune des raisons de la scolarit restreinte, la rforme a ralis un e ort vers la gnralisation de lapprentissage des langues bninoises. Elle a galement permis la cration des Centres dveil et de stimulation de lenfant (CESE) qui donnaient aux enfants les premiers enseignements dans les langues locales.2 A partir de la seconde moiti des annes 1980, cependant, le modle de lcole nouvelle sest progressivement a aibli, min par les crises politiques et sociales dont le pays tait victime et qui ont conduit la mise en place en 1989 par le Bnin de son premier Programme dajustement structurel (PAS). Ayant volu dans un contexte de lconomie dirigiste privilgiant la fonction publique et dans lequel les diplms taient massivement orients dans les administrations de ltat, lcole sest brusquement heurte la logique du PAS dont lune des composantes tait le programme de dparts volontaires et cibls de la fonction publique. La crise du modle cole nouvelle a t surtout caractrise par le tarissement du nancement de lducation et lamenuisement de ses performances internes. Par exemple, le taux brut de scolarisation dans lenseignement primaire a brusquement chut de 62,2 % en 1983 49,7 % en 1990. Pour les lles, le taux brut de scolarisation qui ntait que de 27,7 % en 1975 est pass 43 % en 1983 avant
1 Julien Guingnido Gaye, Rapport de suivi de lducation pour tous 2003/04 : cas de la Rpublique du Bnin, (rapport commissionn par lUnesco en vue de llaboration du rapport mondial sur lducation pour tous, 20032004, disponible ladresse : http:// unesdoc.unesco.org/images/0014/001467/146771f.pdf ) 2003, p.2. 2 Entretien avec lancien ministre Karim Raatou , journal Aube Nouvelle (Cotonou), 14 octobre 2008.
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PARTIE II BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION
de retomber 35,7 % en 1990. En 1988 et 1989, au plus fort de la crise sociale, les taux dabandon dans lenseignement primaire ont atteint le niveau record de 31 %.3
Ecole librale et nouveaux programmes dtudes

La Confrence des forces vives tenue en fvrier 1990 a t loccasion dtablir le bilan de la gouvernance du Bnin au cours des trente annes de son indpendance. Le secteur de lducation est parmi tant dautres secteurs tre pass sous les critiques des dlgus qui ont constat lchec de lcole nouvelle mise en place par la rforme de 1975. Ils ont alors dcid de revoir les programmes denseignement de fond en comble .4 Cette option fondamentale, la confrence nationale na cependant pas pu en examiner en dtail les modalits de sa mise en uvre. Cette tache devait incomber aux tats gnraux de lducation , une runion plus technique et plus spcique convoque en octobre 1990 par le gouvernement du renouveau dmocratique issu de la confrence des forces vives de la nation. Les participants aux tats gnraux de lducation taient les reprsentants du gouvernement et de ladministration de lducation, les reprsentants des enseignants, les syndicats denseignants et les associations des parents dlves. Les tats gnraux de lducation qui se sont drouls du 2 au 9 octobre 1990 ont permis daboutir un consensus sur le diagnostic du systme et sur les grandes orientations pour son dveloppement. A lissue des tats gnraux de lducation, il a t procd laudit fonctionnel et organisationnel du ministre de lducation nationale. Le gouvernement a alors adopt un document cadre de politique ducative en conseil des ministres du 15 janvier 1991 qui nonce comme suit la vision de la nouvelle cole : (i) tre un moyen de transformation globale de la socit permettant tous les niveaux une ducation et une formation permanente ainsi quune spcialisation continue pour tous ; (ii) former un homme sain, quilibr, duqu, instruit, cultiv et techniquement comptent ; (iii) produire des hommes sans cesse performants, dots de lesprit dinitiative, anims par le gout de la recherche, capables de sauto-employer, de crer des emplois et partant de contribuer e cacement au dveloppement du Bnin .5 En vue de la ralisation de cette vision, le document cadre de politique ducative a prvu de mettre en place une stratgie et un plan daction oprationnel avec des objectifs qualitatifs et quantitatifs prcis. Parmi les objectifs qualitatifs, le document retenait de renforcer la slection et lorientation scolaire et universitaire, amliorer la qualit de linstruction tous les niveaux, former lauto-emploi, raliser une ncessaire liaison entre formation gnrale et formation technique, renforcer la capacit de planication et de gestion tant au niveau de ladministration centrale quau niveau des institutions scolaires, tablir la performance des enseignants et leur progression dans la carrire. Quant aux objectifs quantitatifs, ils concernaient laccroissement des taux de scolarit, lvolution du personnel enseignant et la maitrise du cot de lducation.6 Les rsultats des 10 premires annes de mise en uvre de cette rforme sont impressionnants
Julien Guingnido Gaye, Rapport de suivi de lducation pour tous 2003/04 : cas de la Rpublique du Bnin, op.cit., p.2. Entretien avec lancien ministre Karim Raatou , journal Aube Nouvelle (Cotonou), 14 octobre 2008. 5 Ministre de lducation nationale, Dveloppement de lducation : rapport national de la Rpublique du Bnin, rapport prsent la 45me session de la confrence internationale de lducation, Genve, 30 septembre 5 octobre 1996. 6 Idem.
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du point de vue du taux de scolarisation. Alors que le nombre denfants en ge dtre scolariss dans lenseignement primaire (611 ans) a augment de 3,6 % par an pour passer de 892 752 enfants 1 269 996 enfants entre 1992 et 2002, le nombre de salles de classe est pass de 12 573 19 823 de 1992 lan 2000, soit une augmentation de 57,7 %. Dans la mme priode le ectif des lves a connu un rythme de croissance annuel moyen de 7,2 %, soit deux fois plus vite que le taux de croissance des e ectifs des enfants gs de 611 ans, passant de 534 810 lves 932 422 lves. Il en rsulte un taux brut de scolarisation (TBS) en hausse continue partir de son niveau le plus bas de 1990 : 49,7 % en 1990 et 80 % en 2000 et 98,48 % en 2007. Le TBS des lles a cru plus rapidement que celui des garons, rduisant substantiellement le grand cart observ entre la scolarisation des garons et celle des lles : de 35,7 % en 1990, le TBS des lles a atteint 65,2 % en 2000.7 La rforme na cependant pas eu dimpact aussi positif sur les autres indicateurs. En particulier, le nombre denseignants qualis na pas augment au rythme de celui des lves. Le ratio lves/matre na donc cess de crotre, passant de 36,2 lves par matre en 1991 52,6 lves/matre en 1998 et 44,9 % en 20082009. Le pourcentage denseignants qualis a galement progressivement diminu : ils taient 91,9 % de tout le corps enseignant en 1994, mais en 1998 ils ne constituaient plus que 71,3 %.8 Cette faible performance interne de lducation a pouss les gouvernements successifs continuellement procder des ajustements de la rforme en y ajoutant des composantes et des plans qui ont ni par ressembler des rformes nouvelles.
B.
Structure du systme ducatif au Bnin
Instabilit institutionnelle
Les changements successifs des objectifs de lducation bninoise se retent dans lvolution de la structure de gestion de ce secteur. Pendant les 15 premires annes de lindpendance, le systme ducatif tait gr par le ministre de lducation nationale, de la culture, de la jeunesse et des sports. Mais depuis la rforme de lcole nouvelle en 1975, ladministration du secteur a connu plusieurs mutations dans sa dnomination, ses missions, ses attributions et ses structures. De nouveaux changements politiques intervenus en 2001 placent lducation sous la tutelle de quatre ministres : (i) le ministre des Enseignements primaire et secondaire (MEPS) soccupe aussi de lenseignement maternel qui nest pas explicitement mentionn dans la dnomination du ministre, (ii) le ministre de lEnseignement technique et de la formation professionnelle (METFP) a en charge lducation formelle (les tablissements denseignement technique et de formation professionnelle) et lducation non formelle (les apprentissages), (iii) le ministre de lEnseignement suprieur et de la recherche scientique (MESRS) dont relvent les universits et tous les tablissements denseignement suprieur (les Instituts Universitaires de Technologie et les tablissements de formation au BTS et autres formations professionnelles) et (iv) le ministre de la Culture, de lartisanat et du tourisme (MCAT) dnit et gre la politique culturelle du Bnin. Il soccupe galement de lalphabtisation et de lducation des adultes.
7 8
Julien Guingnido Gaye, op.cit., p.3. Idem.
18
En avril 2006, le Ministre de lEnseignement Technique et de la Formation Professionnelle (METFP) et le Ministre de lEnseignement Suprieur et de la Recherche Scientique (MESRS) ont t fusionns en un seul ministre, le Ministre de lEnseignement Suprieur et de la Formation Professionnelle (MESFP). Mais en 2008, lducation a t nouveau cone trois ministres : le ministre des Enseignements Primaires, de lAlphabtisation et des Langues Nationales, le ministre de lEnseignement Secondaire, et de la Formation Technique et Professionnelle (MESFTP) et le ministre de lEnseignement Suprieur et de la Recherche Scientique (MESRS).9 Les Ministres des Enseignements sont constitus de services directement rattachs au Ministre, du secrtariat Gnral du Ministre, des Directions techniques dAppui, des Directions Techniques Spciques, des Directions Centrales et des Directions dconcentres, des Organismes et Entreprises Publiques et Semi-publiques sous tutelle. Ce qui permet de dduire que le Ministre des Enseignements primaires est compos : du cabinet du Ministre, des Directions techniques, et des Directions Dconcentres et dcentralises avec des organismes sous tutelles. Les Directions Dpartementales des Enseignements Primaire (DDEMP) et Maternel et les Circonscriptions Scolaires (CS) appartiennent une dernire catgorie. Elles sont deux types de structures qui coexistent dans le systme ducatif bninois et permettent ltat daccompagner et dexercer les rles qui sont les siens dans les initiatives de mise en uvre des politiques et orientations traces par ltat dans le domaine ducatif. La DDEMP est la premire structure de relais au niveau dpartemental de la politique de ltat en matire dducation. Cest une institution tatique dirige par un Directeur nomm en Conseil des Ministres dans le rang des enseignants appartenant aux di rents ordres du systme ducatif. La CS est le deuxime niveau hirarchique de dconcentration du systme de gestion de lducation au Bnin. Cest la structure tatique la plus proche des coles parce que son champ gographique daction concide avec le territoire de la commune. Dirige par un inspecteur que lon nomme Chef de Circonscription Scolaire (CCS) et second par un ou plusieurs adjoints, qui sont des Conseillers Pdagogiques (CP). Tous participent aux activits de la CS paralllement leurs propres activits danimation pdagogique. La place du DDEMP et de la CS dans lorganigramme peut se schmatise comme suit :
Mcanisme africain dvaluation par les pairs (MAEP), Rapport dvaluation de la Rpublique du Bnin, janvier 2008, p.240.
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Figure 1 : Extrait de lorganigramme du MEMP

MINISTERE DES ENSEIGNEMENTS MATERNEL ET PRIMAIRE DIRECTION ET SERVIVES DIRECTEMENT RATTACHES AU MINISTRE
CABINET DU MINISTRE
DIRECTEUR DU CABINET ET STRUCTURES RATTACHEES
SECRETAIRE GENERAL DU MINISTERE
DPP ET
Autres directions
DIRECTIONS CENTRALES TECHNIQUES
DIVERSES DIRECTIONS CENTRALES
..
ET
DDEMP STRUCTURES DECONCENTREES DECENTRALIEE
CIRCONSCRIPTIONS SCOLAIRES
NB : La Direction Dpartementale des Enseignements Maternel et Primaire (DDEMP) dsigne lactuelle dnomination de la structure dconcentre du ministre au niveau dpartementale. Cette structure tait autrefois dnomme la Direction Dpartementale des Enseignements Secondaire et Primaire (DDEPS). Ces dnominations sont attaches celles des ministres.
20
En dehors des ministres traditionnellement tourns vers la gestion de lducation, certains autres dpartements ministriels assurent une tutelle administrative des coles spcialises dans la formation dans les domaines de leurs comptences. Ainsi le ministre du Travail et de la Fonction publique gre le Centre de perfectionnement des personnels des entreprises (CPPE), tandis que le ministre des Mines, de lnergie et de lEau a la tutelle du Centre de formation du personnel de la Socit bninoise dnergie lectricit. Quant au ministre du Dveloppement, de lEconomie et des Finances, il gre trois centres de formation spcialise : lEcole de formation des cadres du Trsor (EFCT), lEcole de formation des cadres de ladministration centrale des nances et lEcole de formation des cadres des Impts.10 Lducation non formelle est organise en dehors du systme formel et regroupe lalphabtisation, lducation des adultes et lapprentissage sous la tutelle du Ministre de la Culture, des Sports et Loisirs (MCSL).
Structure de lducation formelle11

Le systme formel de lducation au Bnin comprend lEnseignement Maternel, lEnseignement Primaire, lEnseignement Secondaire Gnral, les Enseignements Technique et Formation Professionnelle et lEnseignement Suprieur. LEnseignement Maternel (EM) Cet ordre denseignement vise essentiellement lveil et la stimulation des fonctions physiques, psychologiques et mentales de lenfant. Il est ouvert aux enfants de deux ans et demi trois ans et dure deux ans. Une direction de lEnseignement maternel a t recre en 2004. Il est charg du suivi et du contrle pdagogique des coles maternelles publiques et prives. LEnseignement Primaire Cet ordre denseignement est organis en six annes dtude : cycle dinitiation (CI), cycle primaire (CP), cycle lmentaire 1 et 2 (CE1 et CE2), et cycle moyen 1 et 2 (CM1 et CM2). La n des tudes de lenseignement primaire est sanctionne par lexamen du Certicat dEtudes Primaires (CEP). La nalit de lenseignement primaire est lveil de lesprit de lenfant, sa formation physique, intellectuelle, civique et morale, lveil de son esprit dinitiative et de son sens critique. Lge lgal dentre au cours primaire est de cinq (5) ans. Pour les deux sexes, la scolarit est obligatoire de 6 11 ans. LEnseignement Primaire permet lacquisition des connaissances et comptences de base pour les apprentissages futurs. Il valorise le travail productif comme facteur de dveloppement de lintelligence et dinsertion dans le milieu conomique. La rforme des programmes denseignement, aprs une phase dexprimentation, a progressivement connu une gnralisation anne par anne. Depuis la rentre doctobre 2004, toutes les classes de lenseignement primaire
10 Rpublique du Bnin, Ministres en charge de lEducation, Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lEducation (PDDSE) 20062015, Tome 1, Cotonou, octobre 2006, p.24. 11 Lessentiel de cette section est tir du Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lEducation (PDDSE) 20062015, Tome 1, prpar par les ministres en charge de lducation, Cotonou, octobre 2006, pp.2426.
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fonctionnent sur la base des nouveaux programmes et les lves ont a ront le CEP-Nouveaux Programmes en Juin 2004. LEnseignement Secondaire Gnral (ESG) Prolongement logique de lenseignement primaire, il vise approfondir chez llve, les apprentissages du cycle prcdent, tout en dveloppant le sens de lobservation, le raisonnement logique et lesprit de recherche. Lenseignement secondaire gnral est assur dans les lyces et collges. La dure totale des tudes est de sept ans rpartis en deux cycles dtude. Le premier cycle couvre les quatre premires annes (classes de 6e, 5e, 4e et 3e) et le second cycle stend sur les trois dernires annes (classes de 2nde, 1re et Terminale). Lenseignement secondaire gnral accueille les lves gs de 12 18 ans ayant achev le cycle primaire. Lentre en classe de 6me tient compte des notes obtenues par les candidats dans des matires fondamentales de lexamen du CEP. La n des tudes du premier cycle est sanctionne par le Brevet dtudes du premier cycle (BEPC) qui ne conditionne pas lentre en classe de 2nde. La n des tudes du second cycle est sanctionne par le Baccalaurat, diplme permettant daccder lenseignement suprieur. Cest au second cycle que se distinguent les lires ou options denseignement : les options qui prparent un baccalaurat littraire, celles qui dbouchent sur un baccalaurat scientique et technique, et enn, celles qui permettent des tudes dconomie et de gestion. A lintrieur de ces trois grands types doptions, subsistent des di renciations objectives bien marques. Les Enseignements Technique et la Formation Professionnelle (ETFP) Dclar seconde priorit par le gouvernement du Bnin aprs lEnseignement primaire, lenseignement technique et professionnel a acquis ses lettres de noblesse depuis les tats gnraux de lEducation (EGE) en 1990. En 2001, le gouvernement le dtache du secondaire gnral et cre le Ministre de lEnseignement technique et de la formation professionnelle. LEnseignement technique et la formation professionnelle prpare lemploi et donne la possibilit de poursuivre des tudes suprieures techniques et professionnelles. Six domaines de formation sont o erts : les Sciences et Techniques Administratives et de Gestion (STAG) ; les Sciences et Techniques Industrielles (STI) ; les Sciences et Techniques Agricoles (STA) ; les Sciences de la Sant (SS) ; lEconomie Familiale et Sociale (EFS) ; et lHtellerie et la Restauration (HR). Loption Sciences et Techniques Industrielles exige six ans dtudes galement rpartis entre le premier cycle (3 ans) et le second cycle (3 ans). La n des tudes est sanctionne, au premier cycle, par le Certicat dAptitude Professionnelle (CAP) et, au second cycle, par le Diplme de Technicien Industriel (DTI). Aprs galement six ans dtude, loption Sciences et Techniques Administratives et de Gestion dlivre respectivement le CAP et le Baccalaurat. Quant aux
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Sciences et Techniques Agricoles, elles imposent quatre ans (4 ans) dtude par cycle et permettent dobtenir respectivement le Brevet dEtudes Agricoles Tropicales (BEAT) et le Diplme dEtudes Agricoles Tropicales (DEAT). Enn, les Sciences de la Sant exigent six annes dtudes dont trois au premier cycle et trois au second cycle, au terme desquelles sont dlivrs respectivement, le Diplme dInrmier Brevet (1er cycle) et les diplmes dInrmier dtat, de Sage-femme, dAssistant social ou de Technicien de laboratoire (2nd cycle). Les enseignements Technique et Professionnel accueillent des lves souvent aprs la classe de cinquime (deuxime anne de lenseignement secondaire) ou aprs le premier cycle de lenseignement gnral dans des collges techniques ou des lyces techniques. Il dure six ans aprs la classe de 6me soit au total 7 ans. LEnseignement Suprieur Il assure llaboration, la transmission et la di usion du savoir, du savoir-faire et du savoir-tre ncessaires la matrise de lenvironnement humain et llaboration des conditions dexistence. Il doit veiller au dveloppement harmonieux de lensemble du systme ducatif et former des cadres suprieurs comptents et comptitifs, capable dassurer leur propre panouissement et le dveloppement de la Nation. Il accueille dans les facults, les coles et les instituts suprieurs, les titulaires du baccalaurat ou toute autre certication admise en quivalence pour les prparer aux di rents diplmes nationaux de lenseignement suprieur, dans des cursus de deux huit ans (2 8 ans). La variation des dures de formation est fonction des domaines et niveaux dtudes ainsi que des lires. En marge du systme formel dcrit, il sest dvelopp depuis ces dix dernires annes, des coles coraniques dissmines sur toute ltendue du territoire national, mais surtout concentres dans la partie septentrionale du Bnin. Ces coles, exclusivement nances par les pays arabes du Golfe, sont tenues par de nouveaux lettrs forms dans des coles et universits de langue arabe. Ils imposent ces coles un style qui di re de celui pratiqu dans les coles traditionnelles nagure animes par de vieux rudits dont la seule motivation tait essentiellement la propagation de la foi islamique. Lanne scolaire compte 36 semaines rparties en trois trimestres de travail de dure comparable, separs par 4 priodes de vacances de classes. Le ou les ministre (s) charg (s) de lducation nationale arrte (nt), chaque anne les calendriers scolaire et universitaire lchelle nationale. Toutefois, en cas de ncessit, des conditions locales peuvent amener des modications ponctuelles de ces calendriers applicables localement.
23
Figure 2 : Structure du systme ducatif au Bnin

Universits et Instituts Suprieurs Privs Enseignement secondaire gnral Terminale Second cycle de lEnseignement secondaire gnral 1re 2nd Enseignements technique et professionnel Terminale 1re 2nd Second cycle des Enseignements Technique et Professionnel
3eme Premier cycle de lEnseignement 4me 5me 6me CM2 Enseignement primaire CM1 CE2 CE1 CP CI Enseignement maternel Section des grands Section des petits
3me 2me 1re anne
Premier cycle des Enseignements Technique et Professionnel
Parts respectives du secteur public et du secteur priv dans le systme ducatif

Au lendemain des indpendances, la sphre de lducation bninoise tait anime par des tablissements publics, des tablissements privs confessionnelles (catholiques et protestants) et des tablissements lacs privs.12 Deux catgories dtablissements privs se chargeaient donc de la formation des apprenants bninois. Sur le plan juridique, les tablissements privs taient rgies par une loi de 1964 et son dcret portant modalits dapplication.13 Les coles prives bninoises, hormis celles qui soccupaient du prscolaire (les garderies et les centres sociaux), avaient disparu avec la dcision de prise en charge des tablissements privs par ltat du 10 septembre 1974. Elles sont rapparues aprs la crise de lcole bninoise des annes 19881990. Les oprateurs privs sont de plus en plus nombreux dans le secteur de lducation grce la libralisation commence depuis la n du rgime marxiste en 1989 et rsolument poursuivie par ltat bninois.14 En 1989 un arrt a t adopt prcisant les
Des tablissements se chargent de lducation formelle et de lducation islamique. Loi n6419 du 11 aot 1964 rglementant lEnseignement Priv au Dahomey, et Dcret n315/PR/MEN du 9 septembre 1967, texte dnissant les modalits dapplication de la loi. 14 Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lducation, PDDSE, 2006.
13 12
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modalits et les procdures administratives suivre pour crer ou tendre un tablissement denseignement priv.15 Les initiatives prives ont renouvel lintrt de lenseignement maternel, sous-secteur dont ltat stait dsengag et qui, de ce fait, a connu une phase di cile caractrise par linsu sance des infrastructures. En e et, le Projet ducation et Communaut (EDUCOM, un projet de la coopration BENIN-UNICEF), les Centres de la petite enfance de lONG Aide et Action et les Clos denfants de lONG CAEB ont donn un nouveau sou e lenseignement prscolaire au Bnin. Ces initiatives restent limites et circonscrites une vingtaine de villages et ne concernent que 3 000 enfants en 2002.16 En 2007, cet ordre denseignement compte 770 coles maternelles dont 453 dans le public et 277 dans le priv. Il a un e ectif de 68 026 lves17 dont 46 509 dans le public et 21 517 dans le priv. Ces interventions, localises en zones rurales, sont un e ort louable mais largement insu sant pour corriger les fortes disparits existant entre les centres urbains et les zones rurales en matire do re sociale ducative (PDDSE, 2006).18 Le tableau suivant montre lvolution des e ectifs dtudiants du secteur public et du secteur priv.
Tableau 1 : volution des effectifs dtudiants du secteur pulic et du secteur priv 2001/02 2007/08
Etablissements Publics Privs Ensemble 2001/02 27 614 6 722 34 336 2002/03 32 348 7 058 39 406 2003/04 33 287 7 411 40 698 2004/05 34 771 7 782 42 553 2005/06 42 054 8 171 50 225 2006/07 49 178 12 602 61 780 2007/08 46 671 16 239 62 910
Source : SSGI/DPP/MESRS, 2007/08
Cette augmentation des e ectifs tous les niveaux denseignement sexplique par le dveloppement conjoint des secteurs public et priv. Dans le secteur public la mesure de gratuit mise en place en 2006/07 au primaire et la maternelle a eu des e ets bnques incontestables sur laccs lcole. Laccroissement des e ectifs scolariss dans le priv a t particulirement important dans lenseignement technique, ainsi qu la maternelle et au suprieur. La part du priv dans les e ectifs na cess de crotre (14,2 % en moyenne sur lensemble du systme en 2006/07 contre 6,6 % en 1993/94). Lenseignement secondaire technique bninois est, quant lui, majoritairement dispens dans les tablissements privs (71 % des e ectifs totaux en 2006/07). Au niveau de lenseignement suprieur, les universits et entits universitaires publiques ne representent que 19,46 % des tablissements denseignement suprieur en 2007/08.
15 Larrt n 0568/MEMB/DGM/DEP du 30 juin 1989. Voir Gbwnondo Sulpice DOSSOU, (1995) Le Bnin du renouveau et les tablissements privs : prolifration ou vitalit ? (cas de lenseignement primaire), Mmoire de matrise en Sociologie Anthropologie, Cotonou, 1995. 16 Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lEducation, Tome 1, Octobre 2006, p.24. 17 Annuaire Statistiques Anne Scolaire 20062007. 18 Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lEducation,Tome 1, Octobre 2006, p.24.
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Tableau 2 : Rpartition du nombre dtablissements denseignement suprieur de 2001/02 2007/08

Rubriques Universits publiques Entits universitaires publiques Universits prives Entits universitaires pives Centres privs denseignement suprieur Total
Source : SSGI/DPP/MESRS, 2007/08
2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 02 28 01 02 37 70 02 28 03 14 39 86 02 28 04 16 46 96 02 28 05 21 45 101 02 28 07 31 59 127 02 27 07 31 68 135 02 27 07 32 81 149
Tableau 3 : Pourcentage des leves/tudiants scolariss dans des tablissements privs de 1993/94 2006/07
1993/94 Maternelle Primaire Premier cycle du Secondaire Gnral Second cycle du Secondaire Gnral Secondaire Technique Enseignement suprieur Total
* 2005/06 Source : RESEN, 2008.
2006/07 29 % 12 % 12 %* 17 %* 71 % 28 % 14,2 %
7% 6% 6% 7% 52 % 3% 6,6 %
Limportance du secteur priv dans le dveloppement du systme ducatif au Bnin nest donc plus dmontrer. Comme la soulign un des acteurs rencontrs : Aucune activit importante en cours dans ce domaine nest abandonne .19 Conscients de la situation, les participants la commission n9 du forum national sur lducation tenu Cotonou du 19 au 23 fvrier 2007 ont suggr: dimpliquer dsormais les enseignants du secteur priv dans toutes les activits pdagogiques organises par les ministres en charge de lducation, les ONGs et autres structures, dans un esprit dquit au mme titre que ceux du secteur public ; dexonrer le secteur priv de lenseignement de tous impts, taxes et autres en dehors de lIPTS ; dinstaurer la collaboration des tablissements privs denseignement suprieur avec les universits publiques pour faciliter la reconnaissance par la fonction publique des diplmes dlivrs20 dans les tablissements suprieurs privs.
19 20
Entretien avec un acteur des tablissements privs, Porto-Novo, 17/04/08. Forum National sur le Secteur de lEducation.
26
C.
Quelques indicateurs de base
Plusieurs indicateurs permettent de connatre les performances du systme quel que soit le niveau dducation. Pour le niveau primaire parmi les indicateurs globaux nous pouvons retenir :
Accs lducation et gestion des ux

Les e ectifs scolaires du primaire ont doubl ces dix dernires annes, passant de 624 778 lves en 1994 1 319 648 en 2004, soit un accroissement annuel moyen de 7,8 %, alors que la population scolarisable subissait un accroissement annuel moyen de 3,26 %, passant de 1 003 348 en 1994 1 376 472 enfants en 2004. Le taux brut de scolarisation (TBS) a donc nettement volu ces dix dernires annes grce notamment une progression de laccs au CI.
Tableau 4 : volution des taux bruts de scolarisation, dadmission et du taux de survie entre 1994 et 2004
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Taux brut de scolarisation Taux brut d'admission au CI 2005 2006
62 % 65 % 68 % 71 % 75 % 77 % 83 % 84 % 90 % 94 % 96 % 94,84 % 98,48 % 66 % 70 % 71 % 79 % 81 % 81 % 87 % 93 % 93 % 94 % 99 % 123,7 %
Taux de survie 39 % 43 % 45 % 44 % 48 % 47 % 47 % 45 % 46 % 51 % 50 %
Source : Tableau de bord social Observatoire du changement social, INSAE, 2005 (donnes actualises DPP/ MEPS), Annuaires statistiques du MEPS : 2005 et 2006.
Le taux brut de scolarisation (TBS) a connu une volution positive et est pass de 59,5 % en 1989 98,48 % en 2007 dans le primaire. Pour la mme priode (19891999) il est pass de 12 19 % avec 26 % dans le premier cycle. Mais le ratio lves/matre sest dgrad en passant de 53 lves/matre 56 lves/matre sur la priode 1999 2000. Les donnes de lannuaire statistique 20062007 permettent de noter pour lensemble du Bnin un e ectif dlves 1 474 206 rpartit comme suit : 810 643 garons, soit 54,99 % et 663 563 lles soit 45,01 %. Le nombre total dcoles est de 6 508 avec 33 163 salles de classe utilises sur un total de 34 282 salles de classe. 68,2 % des salles de classe du secteur public et priv sont en matriaux dnitifs, le reste tant en matriaux prcaires. Le taux de survie dans le systme samliore au l des annes. Il est pass de 39 % en 1994 50 % en 2004. Lensemble de ces lves se rpartissent dans des coles du secteur public et du secteur priv. Le taux brut de scolarisation est de 98,48 % pour lensemble du Bnin. Ce taux est plus lev pour les garons (104,33 %) que chez les lles 92,17 %. Deux dpartements Borgou/Alibori ont les taux bruts de scolarisation les plus bas (75,96 %) aussi bien pour les lles (76,81 %) que pour les garons (75,21 %).21
21
SSGI-DPP-MEMP (2006/07).
27
Tableau 5 : volution des taux bruts de scolarisation des dpartements entre 1990 et 2009
Dpartement Atacora/Donga Sexe T F G Atlantique/ Littoral T F G T Borgou/Alibori F G T Mono/Couffo F G T Oum/Plateau F G T Zou/Collines F G T Ensemble F G 1990 35 21 47 62 51 72 34 24 42 37 21 51 67 46 85 56 37 68 50 36 62 1996 48 66 62 96 80 111 42 32 50 72 48 96 81 60 101 71 53 87 68 52 85 2002 85 66 104 96 86 107 67 58 76 122 97 147 100 80 120 101 83 120 90 76 103 2003 93 73 113 86 77 96 72 63 81 133 108 159 107 87 126 109 90 128 98 82 114 2004 89 75 102 92 84 99 69 64 73 130 110 150 107 89 125 102 87 117 96 84 108 2005 90 78 101 89 83 96 70 67 73 127 109 146 104 87 120 99 86 112 95 84 105 2007 95 87 103 109 105 112 76 77 75 117 104 131 97 88 106 98 91 106 98 92 104 2008 101 94 107 105 102 108 86 88 85 122 110 134 104 95 112 110 104 117 104 99 109 2009 107 100 112 114 112 116 89 92 87 121 110 132 111 104 118 114 108 119 109 105 114
Source : Rapport nal Education Pour Tous Bilan lan 2000, MENRS, Dcembre 1999 + Mise jour DPP/MEPS Annuaire statistique MEMP : 2007 ; 2008 ; 2009 version du 30 janvier 2010.
Tableau 6 : Taux bruts de scolarisation dans le primaire selon le sexe et par direction dpartementale dans le secteur public et priv
Dpartements Atacora / Donga Atlantique / Littoral Borgou / Alibori Mono / Couffo Oum / Plateau Zou / Collines Ensemble Bnin Masculin 102,54 % 112,03 % 75,21 % 130,56 % 105,72 % 105,54 % 104,33 % Fminin 87,33 % 105,20 % 76,81 % 104,11 % 88,19 % 90,89 % 92,17 % Total 95,35 % 108,75 % 75,96 % 117,38 % 97,23 % 98,48 % 98,48 %
Source : SSGI-MEMP Annuaire Statistique 20062007.
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Les ratios lves/maitre, lves par salle de classe et lves par groupe pdagogique montrent que trs peu dcoles ont moins de 40 lves par matre. Pour lensemble du Bnin, le ratio lve/ matre est de 43,8 ; ce qui est de des normes admises par lUNESCO qui est de 40 lves/ maitre mais au niveau national ce ratio est de 50 lves par matre.22 Ceci montre tout lintrt accord au systme ducatif bninois. Toutefois, le systme comporte autant denseignants communautaires et contractuels que de permanents. En 20062007, on recense 33,96 % denseignants permanents pour 22,54 % dagents contractuels de ltat, 30,94 % denseignants communautaires et 12,55 % appartenant la catgorie autres . Dans lensemble du Bnin, 56,48 % des enseignants sont des agents permanents de ltat. Seulement 43,69 % des enseignants sont qualis, dont 41,92 % dhommes pour 51,99 % de femmes.23
Disparits de prestation de services entre divers groupes dusagers

Des sources de disparits diverses et des ingalits saccentuent au fur et mesure que le niveau dducation slve : des ingalits existent ds lentre du primaire et elles sont extrmes au suprieur. On distingue des ingalits dans laccs lducation, qui reposent sur les disparits socio-conomiques (genre, milieu de rsidence, niveau de vie) et sur les disparits rgionales, et des disparits dans lallocation des ressources dvolues au secteur ducatif. Le problme de disparit est une ralit qui npargne pas les services du secteur de lducation. Sa manifestation dpend des localits. Il nest dtect que par des tudes spciques car gnralement, les rsultats du contrle et de lvaluation des performances ne sont ventils ni par rgion, ni par zone. Ils sont prsents globalement. Les rsultats dtaills de quelques indicateurs montrent que des disparits existent lintrieur des dpartements et entre ces derniers. Sur le plan national, le minimum du ratio lve par maitre est de 45,4 et le maximum 53,2. A lintrieur des dpartements, le minimum est de 39,1 et le maximum est de 57,7. Le rapport lve matre a connu une augmentation passant de 39,8 % en 1992 52 % en 200424 mais 46,3 % en 2008.
Tableau 7 : volution du nombre dlves par enseignant entre 1992 et 2008

1992 Ratio lves / enseignant Ratio lves / enseignant
Source : DPP/MEPS.
1993 45,5 2002 55,3
1994 48,3 2003 55,7
1995 49,9 2004 52
1996 52,0 2005 50
1997 50,0 2006 47
1998 53,7 2007 44,6
1999 53,9 2008 46,3
2000 55,8
39,8 2001 53,5
Lcart de ce ratio entre dpartements se prsente comme le montrent les tableaux ci-dessous.
22 23 24
Document de lINSAE, tat Gnraux de lEducation 1990, in Actes des tat Gnraux de lducation. Annuaire Statistiques du MEMP 20062007. Idem.
29
Tableau 8 : Ratios lves/maitre par dpartement, anne acadmique 20062007

Ratio Dpartements Alibori Atacora Atlantique Borgou Collines Couffo Donga Littoral Mono Oum Plateau Zou Bnin Dpartements 45,1 45,8 51,7 51,7 45,6 48,2 48,5 45,1 48,9 45,8 46,4 45,4 47,7 Minimum 40,9 39,1 42,2 43,3 39,9 43,1 41,6 45,1 40,6 37,8 46,4 40,7 39,9 Maximum 56,1 54,2 50 57,7 53,6 52,3 50,2 45,1 52,3 56,1 46,5 55,1 53,6
Source : DPP-MEMP : Annuaire statistique 20062007.
Tableau 9 : Ratio lves/maitre par dpartement, anne acadmique 20082009

Ratio Dpartements Atacora Donga Atlantique Littoral Borgou Alibori Mono Couffo Oueme Plateau Zou Collines Ensemble Bnin Dpartements 47,2 47,5 42,7 37,0 50,3 52,6 42,7 48,2 42,6 49,7 41,8 46,6 44,9 Minimum 39,8 35,1 39,6 37,0 45,4 41 ,3 36,3 43,1 36,2 44,9 34,1 41,4 37,0 Maximum 62 51,1 50,0 37,0 58,2 56,6 45,3 52,3 49,7 52,9 59,3 60,3 52,6
Source : DPP-MEMP : Annuaire statistique 20082009.
30
Ceci permet de localiser les dpartements dont les coles sont mal dotes cest--dire ceux ayant un ratio en moyenne infrieur 40 lves/maitre et ceux dont les coles sont sur dotes ayant un ratio suprieur 70 lves/enseignant.
Tableau 10 : Ratio lves/enseignant et pourcentage dcoles publiques comptant moins de 40 lves ou plus de 70 lves par enseignant par dpartement, anne acadmique 20032004
Ratio lves / enseignant Atacora-Donga Atlantique-Littoral Borgou-Alibori Mono-Couffo Oueme-Plateau Zou-Collines Bnin 52,1 51,9 51,0 59,9 50,9 53,3 53,2 % coles avec plus de 70 lves par enseignant 10,6 7,5 11,0 22,6 5,7 11,0 11,4 % coles avec moins de 40 lves par enseignant 25,9 16,2 38,5 4,4 17,2 16,6 19,9
Source : Note sur les indicateurs du PRSC-ABC, DPP/MEPS, mars 2005.
Ces ingalits se rpercutent dans lappropriation des ressources alloues lducation. Chaque enfant, de par sa scolarisation, prote dune partie des dpenses publiques pour lducation. Plus longtemps il reste dans le systme, plus grande est la part de ressources dont il bncie. De ce fait, les 10 % les plus instruits utilisent 48 % des ressources alloues au secteur de lducation (38 % au Sngal, 68 % au Tchad). Les ingalits selon les caractristiques socio-conomiques se traduisent donc par une appropriation ingale des ressources : les lles par exemple nen consomment que 38 %. Les 20 % denfants et de jeunes les plus pauvres, du fait de scolarits plus courtes, ne bncient que de 5 % des ressources, alors que les 20 % les plus riches protent de 60 % des ressources alloues lducation. Le systme, loin de les corriger, ne fait donc quaccentuer les ingalits de richesse de dpart : titre dexemple, les bourses et secours accords dans lenseignement suprieur vont en majorit aux jeunes issus des milieux les plus aiss, puisquils constituent plus de 80 % des tudiants.
Disparit de genre
Le genre, mais aussi la zone de rsidence (urbain/rural) et surtout le niveau de vie constituent des facteurs discriminants. Pour 10 garons scolariss au primaire, on ne compte que 8 lles et lautre bout du systme, au suprieur, elles sont un peu plus de 3 lles pour 10 garons. Lingalit est moins forte dans le secondaire technique (environ 6 lles pour 10 garons) que dans le secondaire gnral (moins de 5 lles pour 10 garons). Les jeunes issus du milieu urbain ont deux fois plus de chances daccder au secondaire 1er cycle que leurs homologues de milieu rural. Ceux-ci ne reprsentent plus que 10 % des e ectifs du suprieur. Les enfants issus des mnages pauvres (1er quintile de niveau de vie) ont deux fois moins de chances dachever
31
le primaire que les enfants issus des mnages nantis (dernier quintile de niveau de vie). Ils reprsentent moins de 10 % des e ectifs au 1er cycle du secondaire gnral et nont presque aucune chance datteindre le second cycle ou le suprieur.
Taux brut dadmission

Ce taux est de 119,32 % pour les lves des deux sexes, 123,7 % pour les garons et 114,66 % pour les lles. Il laisse entrevoir un accs universel ou quasi universel sauf dans le dpartement de lAlibori o le TBA est encore 68,86 % pour les garons, 70,07 % pour les lles et 69,43 % pour les enfants des deux sexes.
Tableau 11 : Taux dadmission, de redoublement et dachvement par dpartement en 2006 2007

Taux brut d'admission Dpartements Atacora Donga Borgou Alibori Couffo Mono Oum Plateau Collines Zou Atlantique Littoral Total Bnin Garons 121,08 % 138,13 % 107,26 % 68,86 % 139,04 % 170,14 % 116,71 % 138,34 % 115,96 % 138,10 % 139,24 % 114,54 % 123,70 % Taux de redoublement Filles 13,98 % 12,93 % 12,33 % 7,82 % 9,90 % 13,34 % 11,82 % 10,90 % 10,71 % 9,30 % 13,73 % 10,20 % 11,67 % Total garons et lles 12,95 % 12,60 % 13,70 % 7,46 % 9,16 % 12,77 % 11,89 % 10,64 % 10,09 % 9,13 % 13,85 % 10,51 % 11,35 % Taux d'achvement Garons 59,28 % 86,89 % 71,92 % 38,38 % 93,96 % 108,19 % 76,70 % 72,47 % 77,25 % 72,72 % 84,40 % 78,90 % 75,85 % Total garons et lles 36,41 % 48,44 % Filles 59,33 % 63,94 % 34,65 % 56,70 % 75,43 % 56,74 % 44,13 % 54,90 % 48,83 % 63,79 % 77,02 % 56,05 % 73,87 % 68,17 % 36,64 % 74,91 % 92,49 % 67,03 % 58,68 % 66,59 % 61,07 % 74,62 % 77,98 % 66,32 % Total Filles garons et Garons lles 103,26 % 112,60 % 12,22 % 131,69 % 117,46 % 70,07 % 111,48 % 153,98 % 106,69 % 115,75 % 109,64 % 121,79 % 130,86 % 117,15 % 114,66 % 135,08 % 112,08 % 69,43 % 124,89 % 162,36 % 111,84 % 127,30 % 112,93 % 130,11 % 135,25 % 115,83 % 119,32 % 12,35 % 12,33 % 7,15 % 8,59 % 12,33 % 11,94 % 10,45 % 9,59 % 9,00 % 13,95 % 10,82 % 11,10 %
Source : Programme et plan daction pour la promotion de lducation et de la formation des lles au Bnin 20102015.
Taux de redoublement
Pour lensemble du cycle primaire, cet indicateur est pass de 24 % en 20032004 17 % en 2004/05, puis 8 % en 2005/06 avant de remonter 11 % en 2006/07. Dans lensemble des dpartements, lcart entre les lles et les garons est trs faible.
Taux dachvement
Lun des enjeux principaux pour le pays est que tous les enfants achvent le cycle primaire. Au plan national, lachvement du cycle primaire a fortement progress au cours de la dcennie en cours, passant de 37 % en 2000/01 66,32 % en 2006/07, soit un quasi doublement en six annes. Lcart entre les lles et les garons restent encore trs lev, notamment dans les dpartements dans du Mono Cou o.
32
Tableau 12 : Ecart entre taux dachvement des garcons et des lles par dpartement dans lenseignement primaire en 20062007
Dpartements Atacora Donga Borgou Alibori Couffo Mono Oum Plateau Collines Zou Atlantique Littoral Total Bnin Taux d'achvement en 200607 Garons 59,28 % 86,89 % 71,92 % 38,38 % 93,96 % 108,19 % 76,70 % 72,47 % 77,25 % 72,72 % 84,40 % 78,90 % 75,85 % Filles 36,41 % 59,33 % 63,94 % 34,65 % 56,70 % 75,43 % 56,74 % 44,13 % 54,90 % 48,83 % 63,79 % 77,02 % 56,05 % cart entre garons et lles 22,87 % 27,56 % 7,98 % 3,73 % 37,26 % 32,76 % 19,96 % 28,34 % 22,35 % 23,89 % 20,61 % 1,88 % 19,80 %
Source : valuation et actualisation du Paquet Educatif Essentiel (PEE) pour lacclration de la scolarisation des lles au Bnin 2009, p.49.
D.
Financement de lducation
Selon larticle 11 de la loi n2003-17 portant orientation de lducation nationale en Rpublique du Bnin, le nancement de lcole publique est assur par ltat et les collectivits locales dans les conditions dnies par larticle 97 de la loi n97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en Rpublique du Bnin et les articles 19, 56 et 57 de la loi n98-007 du 15 janvier 1999 portant rgime nancier des communes en Rpublique du Bnin. Les entreprises publiques et prives, les partenaires au dveloppement, les organisations non gouvernementales et les parents dlves peuvent y concourir. Les coles prives peuvent bncier des subventions de ltat conformment aux dispositions de larticle 14 de la Constitution. Les conditions et modalits dattribution de ces subventions sont dtermines par dcret pris en Conseil des ministres sur proposition du ou des ministres (s) charg (s) de lducation nationale. Dans ce contexte, le volume des dpenses publiques totales dducation a tripl depuis 1992, aprs la relative stagnation des annes 1990. Laugmentation des dpenses courantes a t le principal moteur de cette rupture de tendance, les dpenses dinvestissement ayant rgress depuis 2001. Dans lensemble, la priorit budgtaire pour lducation est a rme et peut tre apprcie sous di rents angles. Par jeune g de 6 15 ans, le volume des dpenses publiques courantes dducation est pass de 24 000 Fcfa en 1992 prs de 40 000 Fcfa en 2006. En proportion des recettes propres de ltat, les dpenses publiques courantes dducation reprsentent 21 % en 2006, contre 17 % en 2000. Cette statistique est estime 18 % dans les pays africains niveau de dveloppement conomique comparable celui du Bnin.
33
Lallocation intra sectorielle savre trs dfavorable lenseignement secondaire. La part de lenseignement secondaire gnral et technique professionnel dans les dpenses publiques courantes dducation en 2006 reprsente seulement 24 % de lensemble du secteur (18,7 % pour le gnral, 4,8 % pour le technique professionnel), contre 38 % en moyenne dans les pays de la rgion. Cela conduit de faibles cots unitaires au Secondaire Gnral et, dans une certaine mesure, dans les Enseignements Technique et Formation Professionnelle. La priorit budgtaire pour le primaire (53,6 % des dpenses courantes du secteur en 2006) est a che, dans la perspective de la scolarisation primaire universelle. La part du suprieur (19,7 %) est relativement stable depuis 2000. Les parts pour la maternelle et lalphabtisation sont estimes 1,6 % et 0,3 % respectivement. Les mnages contribuent beaucoup au nancement de lducation. Cette contribution est estime 50,5 milliards de Fcfa en 2006, soit 2,1 % du PIB, contre 3,95 % pour ltat. Ces rsultats montrent que les mnages supportent une part importante de le ort national dducation : leurs dpenses dducation reprsentent environ 13 % de lensemble de leurs dpenses, et environ la moiti (53 %) des dpenses publiques totales dducation. Cette contribution est trs marque dans lenseignement secondaire o les mnages dpensent autant, voire plus, que ltat.
Tableau 13 : Les dpenses dducation des mnages par niveau dducation, en millions de Fcfa de 2006
Maternelle Primaire Dpense par lve (Fcfa) Effectifs scolariss en 2005/06 Dpenses totales des mnages % selon le niveau dducation Bourses denseignement au Bnin Dpense totales de ltat 2006 b % de la dpense nationale supporte par les familles c 44 704 31 200 1 395 2,6 0 1 486 10 808 1 356 818 14 664 26,9 0 49 056 Secondaire gnral 1er cycle 45 909 360 258 16 539 30,4 0 10 983 2me cycle 116 146 73 592 8 547 15,7 0 6 167 ETFP a Suprieur Ensemble 228 571 29 533 6 750 12,4 207 5 947 111 358 58 626 6 528 12,0 3 748 20 447 28 494 1 910 027 54 424 100,0 3 955 95 006
48,4
23,0
60,1
58,1
52,4
12,0
34,5
a/ Non compris centres dapprentissages. Les effectifs pour ce niveau denseignement sont de lanne 2004/05. b/ Cf. section III.2 pour plus de dtails ; Montants en Millions de Fcfa. c/ Calcule nette des bourses alloues par ltat aux familles. Sources : Calculs des auteurs partir des donnes de lenqute du Questionnaire des Indicateurs de Base de Bien-tre (QUIBB) de 2003.
34
On note cependant des varits importantes selon le niveau dducation. Le ort nancier des mnages est comparable celui de ltat la maternelle, mais suprieur au niveau du secondaire. Ainsi, ltat ne contribue qu hauteur de 40 % le ort national dducation au collge et au lyce et un peu moins de la moiti (48 %) dans lenseignement technique et la formation professionnelle (ETFP), ce qui sexplique notamment par limportance numrique des enseignants contractuels locaux/vacataires pays par les familles. Cela rsulte du recours croissant des enseignants partiellement rmunrs par ltat (vacataires ou sous contrat local) pour assurer le ectivit de la scolarisation dans un contexte de forte augmentation des lves, notamment aux niveaux post primaires. Cette catgorie denseignants reprsente jusqu 82 % des enseignants du secondaire gnral 1er cycle, 70 % au 2nd cycle et 62 % dans lETFP. Leur poids est loin dtre ngligeable la maternelle et au primaire o ils reprsentent respectivement 30 % et 36 % des enseignants. Toutefois, le dcret n2007-592 du 31 dcembre 2007 consacre lextinction de cette catgorie de personnels, qui deviendraient alors des contractuels de ltat. Cela aura dimportantes consquences nancires quil conviendra dapprcier en termes de faisabilit et de soutenabilit sur le long terme.
Tableau 14 : Comparaison internationale des cots unitaires publics par niveau denseignement (% du PIB par habitant)
Maternelle Bnin 1996 Bnin 2006 Moyenne des 11 pays comparateurs Rapport Bnin / Moyenne 11 pays
Source : RESEN, 2008.
Secondaire gnral 1er cycle 2me cycle Ensemble 10,9 29,5 0,39 31,9 65,6 0,50 22,6 14,3
ETFP Suprieur 84,6 120,7 128,6 0,90 305,2 133,5 222,1 0,58
11,8 13,1 11,7 1,12
Si les mnages contribuent globalement beaucoup au nancement de lducation, cest lenseignement suprieur que leur contribution est la moins leve alors mme que cest ce niveau que lon compte le moins dindividus issus des familles les plus pauvres. Ltat est par contre le principal nanceur de lducation primaire et de lenseignement suprieur. Dans le suprieur, lampleur des transferts vers les familles (bourses nationales) est telle que la contribution des mnages au nancement national de lenseignement suprieur nest que de 12 %. Cette contribution aurait t comparable celle des mnages au niveau de lenseignement primaire, soit environ 25 %, si lon ne tenait pas compte de ces transferts. Environ 27 % des dpenses dducation des mnages sont consacres lenseignement primaire, 30 % au collge, 16 % au lyce, 12 % lETFP, 12 % lenseignement suprieur et moins de 3 % lenseignement maternel. Avec une telle structure des dpenses, on comprend que le ort consacr par jeune scolaris au cycle primaire (avec 72 % des e ectifs totaux dlves), soit le plus faible, avec 11 000 Fcfa par an et par enfant scolaris, alors quil atteint jusqu 229 000 Fcfa dans lETFP, soit 20 fois plus (RESEN, 2008). La structure des dpenses dducation est peu favorable la qualit. Les dpenses de
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fonctionnement des services centraux apparaissent nettement plus importantes que celles des tablissements ou des structures dconcentres de lducation, qui sont pourtant ncessaires linspection et pour lactivit pdagogique au niveau des tablissements. Ainsi, au niveau du primaire, les dpenses hors coles (des structures centrales et dconcentres) reprsentent prs du tiers (32 %) des dpenses courantes ; au secondaire gnral 1er et 2nd cycle, cette part est de 25 % et 27 % respectivement et atteint prs de 70 % dans lETFP. Dans lenseignement suprieur, les dpenses sociales en bourses, secours et uvres universitaires (41 % du cot unitaire dun tudiant au Bnin), sont quasiment deux fois plus importantes que les dpenses en personnels enseignants (21 % de ce mme cot) et quasiment trois fois plus importantes que les dpenses pdagogiques (15 %). En termes dallocation pour les di rents niveaux scolaires parmi lensemble des dpenses publiques dducation, le secondaire (gnral et technique) est trs dfavoris comparativement aux autres pays La part de lenseignement secondaire gnral et technique professionnel dans les dpenses publiques courantes dducation en 2006 reprsente seulement 24 % de lensemble du secteur (18,7 % pour le gnral, 4,8 % pour le technique professionnel), contre 38 % en moyenne dans les pays de la rgion. La priorit budgtaire pour le primaire (53,6 % des dpenses courantes du secteur en 2006) est a che, dans la perspective de la scolarisation primaire universelle. La part du suprieur (19,7 %) est relativement stable depuis 2000 et lgrement suprieure la moyenne africaine. Les parts pour la maternelle et lalphabtisation sont estimes 1,6 % et 0,3 % respectivement (cf. tableau ci-dessous).
Tableau 15 : Rpartition des dpenses courantes publiques dducation par niveau scolaire, 2006
Niveau dducation Alphabtisation Formation des enseignants (ENI, INFRE, CFPEEN) Maternelle Primaire Secondaire Gnral 1er cycle Secondaire Gnral 2me cycle Technique et professionnel Suprieur Total
Source : RESEN, 2008
% 0,3 1,3 1,6 53,6 11,8 6,9 4,8 19,7 100,0
Le systme ducatif a cependant des di cults excuter lensemble des dpenses dinvestissement prvues. Au cours des annes 2000 2006, au moins 40 % des dotations prvues en termes dinvestissements nont pas t absorbes par le systme. Ce phnomne tient aussi bien des facteurs conjoncturels ( linstar des divers changements institutionnels intervenus ces dernires annes dans le secteur) qu des facteurs administratifs (lourdeur administrative) ou techniques (tels la complexit et la diversit des procdures dexcution des dpenses). La capacit dabsorption du systme devra tre amliore pour lui permettre de mieux faire face
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des besoins sans cesse croissants (que ce soit en termes de demande ou damlioration de la qualit des services) et de dpenser aussi e cacement que possible les ressources obtenues de ltat ou de la communaut internationale, notamment dans le cadre de linitiative Fast-Track. : (RESEN, 2008)
E.
Rsultats
Si dimportants progrs ont t raliss depuis 2000/01 en termes daccs lcole (suprieur 100 %) et de capacit daccueil (taux brut de scolarisation au primaire de 114 % en 2008/09), seuls 8 enfants sur 10 inscrits au CI sont promus pour la classe de 6me, 5 sur 10 inscrits en classe de 6me atteignent la classe de 2nde et 6 sur dix de ceux qui se sont inscrits en classe de 2nde terminent avec succs la classe de terminale. Le Bnin est au-dessus de la moyenne rgionale en ce qui concerne lachvement du primaire, se situe dans la moyenne rgionale pour le premier cycle du secondaire, mais fait montre dune plus mauvaise performance en ce qui concerne lachvement du second cycle (RESEN, 2008).
Tableau 16 : Rpartition des taux de promotion, de redoublement et dabandon selon le niveau dinstruction (2006)
CI Promotion Primaire Redoublement Abandon 0,84 0,01 0,15 6e Promotion Cycle I Redoublement Abandon 0,718 0,181 0,101 2e Promotion Cycle II Redoublement Abandon 0,708 0,138 0,154 CP 0,80 0,09 0,11 5e 0,747 0,171 0,082 1e 0,739 0,168 0,094 CE1 0,81 0,11 0,08 4e 0,634 0,260 0,107 Tale 0,580 0,304 0,116 CE2 0,78 0,11 0,10 3e 0,467 0,260 0,274 CM1 0,78 0,12 0,10 CM2 0,79 0,04 0,17
Source : SSGI/DPP/MEMP ; Annuaire statistique 2006/07.
Pour 1000 lves inscrits au CI en 2006, 524 atteignent le CM2 et 431 obtiennent le CEP, soit seulement 43,1 %. En supposant que la totalit de ceux qui obtiennent le CEP entre au Collge, 236 atteignent la classe de troisime, 128 obtiennent le BEPC et seulement 161 atteignent la classe de terminale, soit 49 % de ceux qui entrent en classe et seulement 16,1 % de la cohorte inscrite au CI. En dnitive, 115 obtiennent le BAC ; ce qui correspond un taux dachvement de 49 % de ceux entrent en seconde et 11,5 % de ceux qui ont commenc le CI.
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Tableau 17 : Rpartition des indicateurs dfcacit selon le cycle dinstruction

Primaire Diplms Anne-el/Diplm Taux de dperdition Taux defcacit interne Taux dachvement Secondaire Gnral 2nd cycle Technique et professionnel Suprieur Total 430,88 11,09 1,85 0,54 43,09 6,9 4,8 19,7 100,0 Cycle I 127,75 12,31 3,08 0,32 0,30 Cycle II 115,08 5,95 1,98 0,50 0,49
Source : Indicateurs calculs partir des taux de rendement interne (annuaire 20052006).
Au regard de lissue de la cohorte, on note que le nombre dannes lves/diplms est de 11,09 au primaire, 12,31 au secondaire premier cycle et 5,95 au secondaire second cycle. Le nombre dannes lves fortement inuenc par les taux de dperdition rendent le systme scolaire bninois peu e cace. Le coe cient de cacit interne est le nombre optimal dannes lve ncessaire pour former un nombre donn de diplms partir dune cohorte dlves inscrits dans un cycle. Il est de 0,54 au niveau primaire, de 0,32 au niveau du secondaire premier cycle et de 0,50 au secondaire second cycle. Autrement dit, 46 %, 68 % et 50 %, respectivement des ressources publiques investies en 2006 au primaire, au secondaire premier cycle et au secondaire second cycle, taient toujours consommes pour des annes redoubles et des lves abandonnant avant la n du cycle. Ceci montre une e cacit interne faible du systme ducatif bninois.
Alphabtisation de la population bninoise

Au recensement de 2002, environ 7 bninois sur 10 gs de 15 ans et plus soit 70 % sont analphabtes. Cette proportion rpartie par sexe donne environ 5 bninois sur 10 pour les hommes et 8 bninoises sur 10 pour les femmes. Ltat actuel du systme ducatif indique quil existe de nombreuses insu sances lies : la faible mobilit intersectorielle due aux faibles taux de rendement et une politique dorientation inadapte ; linadquation entre la formation et lemploi ; les capacits de planication, coordination et suivi encore insu santes ; la dcentralisation et la dconcentration encore limite la corruption dans le systme de passation de march ; faible consommation de crdit des budgets annuels; lo re insu sante en matire dducation face la demande croissante (taux de dmographie galopante) ; au faible taux de scolarisation d aux pesanteurs socioculturelles;
38
labsence de structure dorientation des apprenants; la mauvaise rpartition spatiale des infrastructures scolaires; labsence de capitalisation des tudes sur le secteur ducatif; au matriel pdagogique et au petit outillage souvent insu sants par rapport aux e ectifs des apprenants; la comptence professionnelle et pdagogique des matres insu santes; linexistence de Centre de Documentation et dInformations dans les tablissements; au faible taux de succs aux examens ; labsence de programme o ciel lenseignement maternel; linexistence de structures formelles pour la formation des enfants besoins spciques ; linsu sance denseignants qualis ; et labsence dune carte scolaire.
2 . C A D R E J U R I D I Q U E I N T E R N AT I O N A L E T N AT I O N A L
39
2
Cadre juridique international et national
Le Bnin a rati les principaux traits internationaux et africains qui consacrent les droits conomiques et sociaux, dont le droit lducation. Il na cependant pas encore rati ou adhr certaines conventions importantes ngocies dans le cadre de lUNESCO. La constitution du Bnin contient une liste comprhensive des droits conomiques et sociaux et le droit lducation y gure de faon prominente. Les contours du droit lducation ne sont cependant pas clairement dnis, et ltendue des obligations de ltat dans sa mise en uvre nest pas clairement prcise. Cest ainsi que la gratuit de lducation primaire, pourtant inscrite dans la constitution de 1990, na t formellement mise en uvre quen 2006. Le droit lducation est lun des droits fondamentaux dont la cour constitutionnelle du Bnin a t trs peu saisie. Il existe ds lors une trs pauvre jurisprudence en la matire. Le gouvernement a mis en place des mesures administratives et lgislatives importantes visant lutter contre la discrimination sexuelle dans la fourniture des services de lducation qui demeure nanmoins assez considrable dans certaines rgions.
A. Traits internationaux et africains sur la ralisation des droits conomiques et sociaux

Depuis le 1er aot 1960 o il a accd lindpendance, la Rpublique du Bnin a rati la plupart des instruments juridiques internationaux et africains relatifs aux droits de la personne dans le domaine de lducation, ou y a adhr. Au plan universel, le Bnin est partie au Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels,25 au Pacte international relatif
25
Rati le 12 mars 1992.
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aux droits civils et politiques et son protocole facultatif,26 la Convention relative aux droits de lenfant27 ainsi qu ses Protocoles facultatifs concernant la vente denfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scne des enfants28 et concernant limplication denfants dans les conits arms.29 Le Bnin est galement partie la Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes,30 ainsi qu la Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination raciale.31 Au plan rgional, le Bnin na pas seulement rati la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples (CADHP), mais il a incorpor les dispositions de cette Charte dans sa constitution pour quelles en fassent une partie intgrante.32 Le Bnin est galement partie la Charte africaine des Droits et du bien-tre de lEnfant,33 ainsi quau Protocole la CADHP relatif aux droits de la femme africaine.34 Le Bnin a rati certaines conventions de lUNESCO ou y a adhr,35 mais nen a pas encore rati dautres.36 Parmi les instruments de lUNESCO ratis par le Bnin gurent la Convention de 1960 concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de lenseignement,37 la Convention rgionale de 1981 sur la reconnaissance des tudes et des certicats, diplmes, grades et autres titres de lenseignement suprieur dans les tats dAfrique,38 et la Convention du 20 octobre 2005 sur la protection et la promotion de la diversit des expressions culturelles.39 Parmi les instruments de lUNESCO non encore ratis par le Bnin gurent la Convention du 10 novembre 1989 sur lenseignement technique et professionnel, la Convention du 3 dcembre 1958 concernant les changes internationaux de publications et la Convention du 3 dcembre 1958 concernant les changes entre tats de publications o cielles et documents gouvernementaux. Une fois ratis, les traits internationaux ont la primaut sur la lgislation nationale. Cette force des traits et conventions internationales se lit travers larticle 147 de la Constitution qui dispose : Les traits ou accords rgulirement ratis ont, ds leur publication, une autorit
Le Bnin a adhr aux deux instruments le 12 mars 1992. Ratie le 3 aot 1990. 28 Rati le 31 janvier 2005. 29 Idem. 30 Ratie le 12 mars 1992. 31 Ratie le 30 novembre 2001. 32 Le prambule de la constitution afrme lattachement du Bnin aux principes de la Dmocratie et des droits de l Homme tels quils ont t dnis par [] la charte Africaine des Droits de l Homme et des peuples [] ratie par le Bnin le 20 janvier 1986 et dont les dispositions font partie intgrante de la prsente constitution et du Droit bninois et une valeur suprieure la loi interne . Larticle 7 dispose : Les droits et des devoirs proclams et garantis par la Charte Africaine des droits de lHomme et des Peuples adopte en 1981 [] font partie intgrante de la prsente constitution et du Droit bninois . 33 Ratie le 17 avril 1997. 34 Rati le 30 septembre 2005. 35 Une liste complte de ces intruments gure sur le site de lUNESCO ladresse : http://portal.unesco.org/la/conventions_ by_country.asp?contr=BJ&language=E&typeconv=1. 36 Une liste complte des instruments non encore ratis est disponible ladresse : http://portal.unesco.org/la/conventions_ by_country.asp?contr=BJ. 37 Le Bnin y a adhr le 9 juillet 1963. 38 Ratie le 26 aot 1998. 39 Ratie le 20 dcembre 2007.
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suprieure celle des lois, sous rserve pour chaque accord ou trait, de son application par lautre partie .
B.
La constitution et les lois
La constitution de 11 dcembre 1990 contient plusieurs dispositions relatives lducation. Prises dans leur ensemble, ces dispositions prvoient un droit lducation trs tendu. La constitution pose le principe de lobligation de lducation primaire et celui de la gratuit de lenseignement public. Ces principes ont nanmoins reu une trs faible application judiciaire, si bien que leur contenu et leur contour exacts nont pas t prciss par les tribunaux. La constitution autorise galement lexistence dune ducation prive aux cts de lducation publique et pose les principes sur les rles respectifs de ltat et des acteurs privs dans la fourniture des services de lducation.
Contenu du droit lducation

La constitution oblige ltat garantir la personne humaine un plein panouissement et, cet e et, dassurer aux citoyens lgal laccs lducation.40 Elle garantit galement toute personne le droit la culture,41 et aux communauts composant la nation bninoise la libert dutiliser leurs langues parles et crites et de dvelopper leur propre culture tout en respectant celles des autres , ltat devant promouvoir le dveloppement de langues nationales dintercommunication .42 Ltat et les collectivits publiques sont tenus de garantir lducation des enfants et de crer des conditions favorables cette n.43 La constitution invite les institutions et les communauts religieuses concourir lducation de la jeunesse et autorise les acteurs non tatiques ouvrir des coles prives, laques ou confessionnelles avec lautorisation et le contrle de ltat mais avec la possibilit de bncier des subventions de Ltat dans les conditions dtermines par la loi .44 Le droit lducation implique lobligation pour ltat dduquer la population sur ses droits. En vertu de la constitution, ltat a le devoir dassurer la di usion et lenseignement de la constitution, de la Dclaration universelle des droits de lhomme de 1948 ; de la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples de 1981 ainsi que de tous les instruments internationaux dment ratis et relatifs aux droits de lhomme. Ltat doit galement intgrer les droits de la personne humaine dans les programmes dalphabtisation et denseignement aux di rents cycles scolaires et universitaires et dans tous les programmes de formation des Forces armes, des Forces de scurit publique et assimiles. La constitution oblige ltat assurer la di usion et lenseignement de ces mmes droits dans les langues nationales par tous les moyens de communication de masse, en particulier par la radiodi usion et la tlvision.45 Une des dispositions les plus importantes de la constitution est celle contenue larticle 13 qui pose le principe de lobligation scolaire et de la gratuit de lenseignement en ces termes :
40 41 42 43 44 45
Constitution, article 8. Idem., article 10. Idem., article 11. Idem., article 12. Idem., article 14. Idem., article 40.
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ltat pourvoit lducation de la jeunesse par des coles publiques. Lenseignement primaire est obligatoire. Ltat assure progressivement la gratuit de lenseignement public . La constitution na cependant pas circonscrit les modalits de mise en uvre de cette disposition, si bien quil nexiste pas de critre par lesquels les citoyens puissent valuer les e orts de ltat en vue dassurer progressivement la gratuit de lducation. Le 13 octobre 2006, le gouvernement a proclam la gratuit de laccs lEnseignement Maternel et Primaire.46 Cette dclaration base sur la volont politique de la scolarisation pour tous en 2015 en vertu des Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) est une mesure incitative du gouvernement pour allger les frais de scolarisation toute la population et notamment, aux plus pauvres. La gratuit se manifeste par une rduction des frais dinscription en remplacement desquels ltat octroie une subvention pour les frais de fonctionnement des coles publiques. Le 10 octobre 2008, le Conseil des Ministres a adopt le projet de dcret portant prise en charge par ltat, pour compter de la rentre 2008/09, des frais dinscription des tudiants bninois non boursiers, non secourus ou non salaris inscrits dans les universits nationales du Bnin. Des e orts sont en cours pour la gnralisation de la gratuit au niveau du primaire : la construction des salles de classe, le reversement des contractuels dans le corps des enseignants, la rouverture des coles Normales Intgres, lamlioration des conditions de travail des enseignants travers diverses primes, la dotation des Conseillers Pdagogiques de moyens de dplacement pour couvrir les coles relevant de leur zone dencadrement, etc.
Application judiciaire
La di cult dapprcier le contenu du droit lducation a t mise en vidence dans une a aire porte devant la cour constitutionnelle par lAssociation des Parents dElves du CEG de Gbegamey.47 La requte de lassociation estimait que la xation des frais de contribution scolaire par le ministre de lducation tait contraire larticle 13 de la constitution en tant quelle instituait un impt en violation du principe de la gratuit de lducation. Daprs la requte, lArrt n0057/MENRS/CAB/DC/SP du 25 septembre 1998 portant xation de contributions scolaires dans les lyces et collges denseignement secondaire gnral publics institue un quasi impt qui met la disposition des responsables des tablissements secondaires des ressources nancires dont le contrle de la gestion chappe aux citoyens en gnral et aux contribuables que sont les parents dlves en particulier . La cour constitutionnelle a rejet la requte en rpondant simplement que ltat tant dans limpossibilit dassurer pour le moment la gratuit de lenseignement, demande aux citoyens une quote-part pour laider faire face aux dpenses de fonctionnement des structures de formation et que dans ces conditions, on ne saurait parler dimpt .48 La dcision na pas indiqu comment la cour en tait arrive au constat de limpossibilit pour ltat dassurer la gratuit de lenseignement pour le moment . La cour na pas non plus indiqu combien de temps devrait durer cette impossibilit.
Revue du Secteur de lEducation, avrilmai 2009. En vertu de larticle 114 de la constitution, la cour constitutionnelle est lorgane institu pour juger de la constitutionnalit des lois et garantir les liberts et droits fondamentaux de la personne humaine. 48 Cour constitutionnelle, dcision DCC 01-021 des 9 fvrier 2000, 9 et 16 mai 2001.
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A cette requte la cour constitutionnelle avait joint une requte similaire contre le mme Arrt n0057/MENRS/CAB/DC/SP du 25 septembre 1998 portant xation de contributions scolaires dans les lyces et collges denseignement secondaire gnral publics. Daprs lauteur de la requte, un certain Appolinaire D. Tito, la rvision la hausse des droits dcolage de 4 000 F 10 000 F dans cet Arrt est contraire larticle 13 de la constitution. Considrant cependant que les contributions scolaires constituent des solutions transitoires , la cour a rejet la requte et conclu que, dans les circonstances actuelles, il ny a pas violation de la Constitution .49 La plupart da aires portes devant la Cour Constitutionnelle sur base du droit lducation visaient plus directement linterdiction des discriminations en matire de xation des frais scolaires ou dans la gestion du personnel de lducation, ou encore dans les procdures de nomination des enseignants ou des dirigeants dcoles. Ces a aires concernaient donc plutt les allgations de violation de larticle 26 de la constitution qui garantit contre de telles discriminations.50 Par exemple, un certain Anatole T. Alladassi a attaqu le fait que le mme Arrt n0057 du 25 septembre 1998 entretenait ce quil a appel le rgionalisme du fait quil instituait di rents taux des frais scolaires aux coles situes dans di rentes rgions du pays et quil tait de ce fait contraire larticle 26 de la constitution sur lgalit de tous devant la loi. Ces di rents taux permettaient, daprs la requte, de nous croire en Afrique du Sud du temps de lapartheid et [ faisaient] di rencier nettement les Bninois de lEst de ceux de lOuest, ou encore les originaires du Septentrion de ceux du Midi . La cour a rpondu, citant sa propre jurisprudence, que la notion dgalit implique lide que la loi doit tre la mme pour tous dans son adoption et dans son application et ne doit contenir aucune discrimination injustie . Elle a nanmoins estim que la disparit rgionale cre par lArrt n 0057 dans la xation des taux des contributions scolaires tait justie et quelle peut sexpliquer par des considrations dordre socio-conomique propres chaque dpartement et par la volont de ltat de prendre des mesures incitatives pour relever le taux de scolarisation dans certaines rgions du pays [et que], dans ces conditions, on ne saurait parler de discrimination dans la xation du taux des contributions scolaires . Dans une autre a aire, deux enseignants ont allgu quun arrt ministriel nonant de nouveaux critres de qualication pour enseignants tait contraire lgalit de tous devant la loi contenue dans larticle 26 de la constitution.51 Dans un autre cas, un directeur dcole a contest sa mutation et son a ectation dans une cole de Parakou au nord du pays, allguant que cette mutation dcide par le ministre de lducation nationale tait fonde sur le rgionalisme et la violation de la libert dopinion et dassociation .52 Dans une autre a aire, la cour a jug que le ministre de lducation nationale et de la recherche scientique a viol larticle 26 sur lgalit des citoyens devant la loi en accordant lautorisation de concourir lEcole Nationale dAdministration (ENA) Monsieur Daniel Chabi Adje et en la refusant son collgue Philibert Djidonou, alors que tous deux taient enseignants appartenant la mme catgorie socio-professionnelle,
Cour constitutionnelle, dcision DCC 01-021 des 9 fvrier 2000, 9 et 16 mai 2001. Daprs la Constitution en son article 26 alina 1er, Ltat assure tous lgalit devant la loi sans distinction dorigine de race, de sexe, de religion, dopinion politique ou de position sociale . 51 Dcision DCC 96-067 du 21 octobre 1996, Recueil des dcisions et avis, 1996, p.289. 52 Dcision DCC 96-085 du 13 novembre 1996, Recueil des dcisions et avis 1996, p.355.
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44
inscrits dans la mme lire et rpondant aux mmes conditions dinscription .53
Mise en uvre lgislative et rglementaire

La Constitution est complte par la loi cadre de lducation nationale, qui reconnait le droit lducation pour toutes les bninoises et tous les bninois.54 La loi cadre, dite aussi Loi dorientation de lducation nationale, souligne que lcole doit permettre tous davoir accs la culture, la science, au savoir, au savoir-faire et au savoir tre. Une plus grande attention doit tre accorde lducation des lles, des personnes et enfants en situation di cile, des enfants des zones dshrites et des groupes vulnrables.55 Le gouvernement annonce rgulirement des actions diverses visant la mise en uvre des stratgies intgres pour lgalit des sexes dans lducation. En application de larticle 26 de la constitution qui interdit les discriminations fondes sur le sexe, et dans le cadre du suivi des activits de la Confrence mondiale sur les femmes tenue Beijing en 1995, le gouvernement a pris des mesures spciques qui ont ou bien vis spciquement, ou bien abouti une plus grande garantie de lgalit de genre dans lducation. Un code des personnes et de la famille contenant des dispositions plus favorables lgalit de genre a t adopt en 2004.56 De nombreuses actions ont t menes pour la promotion de la femme, parmi lesquelles : le plan national daction de lducation pour tous valid en 2003 ; ladoption de la loi dorientation sur lducation qui met laccent sur lquit ; ladoption en juin 2004 dun document de Politique Nationale de recrutement des femmes enseignantes ; ladoption dun plan stratgique de dveloppement de lenseignement suprieur et de la recherche scientique en 2002 (vision prospective jusquen 2007) qui met laccent sur la reprsentativit des femmes ; la possibilit pour la lle de reprendre les tudes interrompues pour cause de maternit constitue une avance non ngligeable ; lexemption des frais de scolarisation pour 100 % des lles en milieu rural et 25 % des coles rurales faible scolarisation ; ladoption de la dclaration de politique dalphabtisation des adultes en 2001 qui prcise la rduction de 50 % de 2000 2010 du taux danalphabtisme chez les femmes ; et ladoption en novembre 2007 dun document de politique nationale de lducation et de formation des lles.
C.
Discriminations lgard des lles
Aucune disposition lgale bninoise ne prvoit des ges di rents pour la n de la scolarit
53 Dcision DCC 01-058 du 27 juin 2001 disponible sur le site de lAssociation des cours constitutionnelles ayant en partage lusage du franais (ACCPUF) ladresse : http://www.accpuf.org/images/pdf/cm/benin/051-jc-principe_ega.pdf (consult le 9 janvier 2010). 54 Loi n2003-017 du 11 novembre 2003, portant Orientation de lducation Nationale en Rpublique du Bnin, modie par la Loi n2005-33 du 06 octobre 2005. 55 Loi dorientation, articles 1, 2, 3 et 4. 56 Loi 2002-07 portant Code des Personnes et de la Famille, adopte par lAssemble nationale nationale le 14 juin 2004.
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obligatoire chez les garons et chez les lles. Toutefois, au primaire, la limite dge peut tre prolonge jusqu quinze ans pour les garons et seize ans pour les lles en cas dentre tardive sans possibilit pour aucun lve de redoubler trois fois. Une drogation dune anne est accorde aux lles par la lgislation scolaire en vigueur. Cet ordre denseignement est sanctionn la n par le certicat dtudes Primaires (CEP).57 Les lles ne sont plus exclues de lcole du fait dtre devenues enceintes, comme ctait le cas pendant la priode rvolutionnaire. La possibilit dune telle exclusion a t annule en vue de permettre le maintien des lles dans le systme scolaire. De mme, par arrt ministriel, le gouvernement a prvu des sanctions contre les auteurs de violences sexuelles dans les coles et tablissements denseignement secondaire gnral, technique et professionnel, que ces tablissements soient publics ou privs.58 Cet arrt permet de sanctionner les auteurs des violences sexuelles et permet galement la lle de ne pas tre seule supporter les consquences de la grossesse, dans la mesure o elle peut tre lorigine de son abandon scolaire. LArticle 17 de larrt stipule que tout apprenant reconnu auteur de grossesse sur une ducatrice ou une apprenante est temporairement exclu pour la dure dincapacit physique de la jeune lle suivre les cours. La reprise des cours, par les deux, ninterviendra qu la rentre qui suivra laccouchement de la jeune lle. Lun ou lautre des mis en cause devra changer dtablissement. Tout apprenant reconnu auteur de grossesse sur une ducatrice devra changer dtablissement. Il y a grossesse en milieu scolaire lorsquune apprenante conoit ou lorsque lauteur de la grossesse que porte une ducatrice est un apprenant. Dans la ralit, si la jeune lle qui tombe enceinte ne se sent pas gne en allant aux cours, elle porte sa grossesse jusqu terme et sabsente quelques jours pour laccouchement. En dpit de ces e orts positifs, la jouissance du droit lducation continue dtre caractrise par des disparits bases sur le genre. Daprs les propres statistiques du gouvernement, lcart de scolarisation entre lles et garons demeure large, voire considrable dans certaines rgions. Pour la rentre 2006/07, les chi res du ministre des enseignements maternel et primaire cits par la presse indiquent que dans plus de la moiti des communes (45 communes sur les 77 que compte le pays) le taux brut de scolarisation des lles (TBS/lles) est infrieur la moyenne nationale de 92,17 %. Dans 9 de ces 45 communes, le TBS/lles est infrieur 60 % et dans 3 communes, il est infrieur 50 %.59 Actuellement un programme pour la scolarisation des lles est en cours dans ces communes o les taux brut de scolarisation des lles est infrieur 60 %. Ces chi res alarmants ont pouss le gouvernement lancer le 2 octobre 2008 la 4 dition de la campagne Toutes les lles lcole soutenue par des partenaires au dveloppement, notamment le Fonds des nations unies pour lenfance (UNICEF). Lobjectif de la campagne Toutes les lles lcole est de mobiliser les parties prenantes et divers acteurs des zones qui sou rent le plus de lcart de scolarisation entre lles et garons, et de soutenir la capacit des
tats Gnraux de lEducation (1990) p55. Article 10 : Arrt interministriel n16/MEPS/MFTP/CAB/DC/SGM/SA du 01/10/03 portant sanction iniger aux auteurs de violences sexuelles dans les coles et tablissements denseignements secondaires gnral, technique et professionnel, publics et privs. 59 Anne acadmique 20082009 : Menace sur lducation au Bnin , Fraternit (journal en ligne), http://www.fraternite-info. com/spip.php?article2413.
58 57
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communauts maintenir les lles lcole, notamment par lextension des coles pilotes, les cantines scolaires, la dotation en fournitures et kits scolaires, les activits gnratrices de revenus, lalphabtisation fonctionnelle, etc .60
Chtiment corporel
Deux notes circulaires, de 1962 et 1981 ont interdit le chtiment corporel dans les coles. Il sagit, de la circulaire n100/MENC interdisant le chtiment corporel de 1962, la prise de larrt n1264/MENCJS de mars 1981 rappelant la circulaire 100. Ces dcisions ne semblent pas cadrer avec les ralits de certains de nos milieux. Certains cadres nhsitent pas a rmer que cest parce quils taient chtis lcole quils ont volu .61 Cette dcision a t prise par les autorits, qui nont cess de les rditer, car lducation est un droit du citoyen et il faut veiller ce quun grand nombre de ces derniers en jouisse pleinement.
D.
Recommandations
En vue dassurer aux citoyens tous leurs droits, ltat doit vulgariser les textes et conventions internationales dans le domaine de lducation, surtout auprs des di rents acteurs que sont le secteur public, le secteur priv, les ONGs et tous les PTFs. Il est aussi important de faire des plaquettes de tous les textes et conventions relatifs la non discrimination, les vulgariser et les enseigner dans le champ de formation et dducation sociale de manire viter les discriminations envers les lves malades et/ou vulnrables. Ltat doit veiller au respect de tous les droits gurant dans la constitution et les lgislations diverses en vulgarisant ces textes auprs du secteur priv, en veillant leur mise en application par des contrles priodiques. Ltat doit galement : Renforcer les capacits des enseignants dans la psychologie des apprenants ; Recruter de nouveaux enseignants pour rduire le ratio lves par enseignant pour tenir compte de laugmentation de le ectif des lves due la gratuit ; Rendre lenseignement obligatoire jusquau niveau du premier cycle du secondaire en vue de rentabiliser les frais engags dans la gratuit des frais de scolarit ; et Sensibiliser les parents le caractre obligatoire de lducation ; Le parlement devrait voter une loi pour sanctionner les parents ou toutes personnes responsables de la non scolarisation ou du retrait de tout enfant du systme scolaire avant lge de 16 ans ou avant la n du premier cycle du niveau secondaire. Le gouvernement devrait encourager lalphabtisation en franais ou en anglais fonctionnels pour atteindre les OMD ; ce qui permet de proter de lenvironnement conomique sous rgional et de la proximit du Nigria qui est un grand march de consommation. Il devrait galement rouvrir les internats partir du niveau secondaire pour encourager la scolarisation des enfants issus des parents pauvres, notamment les lles, et ainsi favoriser le maintien des lles dans le systme scolaire.
60 61
Idem. Dclaration dun participant latelier sur lvaluation des NPE, Cotonou, novembre 2006.
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3
Collecte, publication et gestion de linformation
Le systme en place devrait garantir la production des donnes prcises et varies sur le secteur de lducation au Bnin. Linsu sance et les retards des nancements empchent nanmoins une production rgulire et temps des annuaires statistiques. De plus le fait que lessentiel des corrections et vrications des donnes brutes se fait au niveau central ajoute aux goulots dtranglements qui empchent un ux rgulier de production des statistiques scolaires. Par ailleurs, le degr de prcision des statistiques scolaires est limit par la non prise en compte de certaines donnes telles que la rpartition entre zones urbaines et rurales, ainsi que par labsence des donnes sur les personnes handicapes ou les minorits linguistiques. Le traitement analytique des donnes ainsi recueillies est galement trs dcient, ce qui explique en partie des disparits notables entre les donnes nationales et celles fournies par les organismes internationaux.
A.
Systme de production des statistiques scolaires
La planication et la gestion du systme ducatif sappuient sur les statistiques scolaires. Celles-ci informent sur ltat du systme, apportent aux dcideurs et aux personnes charges de la gestion de lducation des informations indispensables un pilotage e cace et e cient du systme. La ncessit de connatre les objectifs du systme semble triviale pour permettre de : constituer une base de donnes sur les di rents niveaux denseignement, an de dterminer les indicateurs susceptibles dclairer les analyses et les prises de dcisions, eu gard la politique ducative ; fournir aux usagers de lducation des donnes ables, pertinentes, opportunes permettant de combler leur attente ;
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laborer les outils daide la planication du systme ducatif pour assurer ladministration de tous les tablissements denseignement ; et confectionner les annuaires statistiques conformment aux tches assignes la Direction de la Programmation et de la Prospective. Les stratgies de production des statistiques mises en place au sein des Ministres des Enseignements, sur la base des moyens disponibles et selon sa spcicit, sont di rentes selon les niveaux denseignement concerns. Au niveau de lenseignement maternel et primaire, cest le Service des Statistiques et de la Gestion de lInformation (SSGI) qui est charg de llaboration des statistiques. Ce service dispose de trois divisions que sont : i) la Division Statistique, ii) la Division Carte Scolaire et iii) la Division Informatique. Le personnel de ce service, compos de six agents, comprend deux ingnieurs statisticiens, un administrateur territorial ayant une formation de base en gestion des entreprises, un administrateur en actions culturelles et deux techniciens suprieurs en informatique (TSI). A ceux-ci sajoutent di rents cadres du ministre, capables dintervenir e cacement dans la production des statistiques ds que le besoin se fait sentir. La production des statistiques de lducation dbute par lidentication des besoins devant permettre llaboration du questionnaire ou che de collecte de donnes.62 La collecte proprement dite se ectue partir dun questionnaire assorti dune notice explicative envoye dans les tablissements pour tre rempli par les Directeurs. Envoys par la Direction de la Programmation et de la Prospective dans le cas du Ministre des Enseignements Maternel et Primaire (DPP : MEPS), ils parviennent aux tablissements par lintermdiaire des Directions Dpartementales des Enseignements et des Circonscriptions Scolaires. Les informations utilises pour le remplissage sont tires des registres tenus au niveau de chaque classe. Les questionnaires sont remplis actuellement en deux exemplaires par chaque cole (publique et prive). Aprs le remplissage, ils sont envoys dans les circonscriptions scolaires qui les acheminent leur tour dans les Directions Dpartementales des Enseignements Maternel et Primaire (DDEMP). Les questionnaires ainsi rassembls par les Directions Dpartementales des Enseignements sont retourns la Direction de la Programmation et de Prospective (DPP), raison dun questionnaire par tablissement. Le second exemplaire est gard par chaque DDEMP. La saisie des donnes se fait dans les Directions Dpartementales des Enseignements partir des ches denqute statistique contrles, corriges puis codies aprs les corrections et les divers contrles de cohrence. Le premier type de contrle est celui qui se fait dans les Circonscriptions Scolaires et dans les DDEMP. Cest un contrle dexhaustivit qui consiste vrier si la totalit des ches envoyes dans les tablissements ont t retournes dans les circonscriptions et si ces dernires ont toutes assur lacheminement des ches denqutes reues des coles vers les DDEMP. Le second type de contrle est celui de la cohrence. Ce contrle devrait se faire dans les Circonscriptions Scolaires et dans les DDEMP. Il devrait tre suivi des corrections des ches errones. Cependant, des erreurs sont souvent constates au niveau des ches transmises la
62 Ce questionnaire ou formulaire de collecte des statistiques est labor priodiquement : lactuel en cours de changement est en vigueur depuis 2000.
3 . C O L L E C T E , P U B L I C AT I O N E T G E S T I O N D E L I N F O R M AT I O N
49
DPP comme la soulign un cadre du Service de la Statistique et de la Gestion de lInformation, une structure charge de la centralisation et de llaboration des statistiques de lducation.63 Dans la ralit, toutes ces ches ne sont corriges ni dans les circonscriptions scolaires, ni dans les DDEPS. Cest ce qui justie toutes les corrections qui se font la DPP savoir : la concordance entre le ectif de lcole et la somme de le ectif des lves par classe ou par genre (sexe), et la concordance du nombre des enseignants et la liste nominative de ces derniers qui se font la DPP. Les donnes ainsi saisies sont apures et regroupes dans une base de donnes constitue de chiers qui facilitent lexploitation. Les donnes des tablissements de lEnseignement Secondaire Gnral sont traites manuellement. Les travaux se ectuent avec des calculatrices et les tableaux qui sont confectionns sous Excel et dautres logiciels appropris. Les tableaux permettent de synthtiser des informations qui entreront dans la constitution de lannuaire ont reconnu les cadres de lducation.64 La parution de lannuaire statistique se fait annuellement. Mais le temps consacr au traitement des donnes fait que la nalisation de lannuaire de lanne N nest e ective que lanne N+1 . Lannuaire statistique 20072008 na t disponible quen dcembre 2009. A ce jour, les statistiques partir de 1986 sont disponibles et exploitables sous forme dannuaires ou de tableaux statistiques (pour les statistiques de 1996 2000). La production des statistiques devrait se faire ds la n de lanne. Mais cette priode de production nest pas respecte. Elle connaissait des retards cause des ternels problmes de nancement. Ces mmes raisons avaient t avances pour justier la non parution des tableaux statistiques la place des annuaires au cours de la priode de 1996 1999. Ces tableaux renseignent sur quelques indicateurs tels que : le ectif des lves, et des enseignants, les taux de rendement, le nombre de salle de classe. Le processus dacheminement des ches au niveau des coles ou de celui de son retour est incrimin, de mme que le mauvais remplissage de ces ches par les chefs dtablissements. Ce sont les principales sources du retard de la production des statistiques. Le retard ainsi observ se rpercute sur le reste des oprations du systme de production qui oblige le ministre fonctionner sur des estimations ou les donnes de la version provisoire des annuaires statistiques avant la parution de lannuaire comme la soulign un cadre de la structure productrice des statistiques scolaires.65 Entre la n de la priode de rfrence et la priode de parution de lannuaire, il scoule une priode de six mois au moins, priode qui sest rduite cause de la prise en charge systmatique par ltat de la production des statistiques scolaires. Cependant nous devons souligner que labsence de la parution des statistiques nest pas toujours synonyme de sa non production. A chaque rentre, le ministre dispose dj de quelques statistiques de lanne coule. Elles manent des travaux des subventions (accordes aux coles pour leur fonctionnement) et de quelques estimations des indicateurs statistiques de lducation (e ectif des lves, nombre de salle de classe et denseignants par cole) utiles pour loctroi des subventions aux coles. Les travaux statistiques servant la ralisation de lannuaire se font souvent aprs ceux de
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Enretien avec Balley Syviane, Statitienne-Planicateur de lEducateur, Porto-Novole, 15 avril 2008. Entretien avec Gbenou Adjihanou, ancien responsable de production de statistiques ducatives, Porto-Novo, 15 avril 2008. Enretien avec Balley Syviane, Statitienne-Planicateur de lEducateur, Porto-Novole, 15 avril 2008.
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subventions accordes aux tablissements publics pour le fonctionnement.66 Ds sa parution, lannuaire statistique est envoy dans les Directions Dpartementales de lducation, dans certains Ministres comme ceux Ministres de lconomie, du Commerce, dans certaines structures comme lINSAE, et aux Partenaires Techniques et Financiers. Il est galement mis la disposition des utilisateurs qui peuvent le consulter au Centre de Documentation et dInformation du Ministre. Lutilit de ses statistiques nest plus dmontrer compte tenu de leur importance dans llaboration du budget annuel de ltat. Les statistiques scolaires sont disponibles sous forme de documents dans les ministres concerns et sont accessibles au public aprs quelques formalits administratives. Toutefois, elles ne font pas lobjet dune dissmination nationale ; ce qui limite son accessibilit au grand public. Par ailleurs, le Ministre des Enseignements Maternel et Primaire ne disposent pas de site Web renseignant sur les donnes du systme ducatif ; ce qui aurait facilit laccs aux divers acteurs travaillant dans le secteur pour une meilleure dnition des stratgies.
Rpartition des statistiques

Les annuaires ainsi produits, prennent en compte des donnes par dpartement et par commune et selon le sexe. La dsagrgation des donnes statistiques est obligatoire cause de laccent mis par les di rents programmes sur la scolarisation des lles. Aprs la production des indicateurs locaux, ceux-ci sont dsagrgs pour faire ressortir les di rents taux de scolarisation par sexe en vue de la dnition de meilleures stratgies pour la rduction des ingalits entre les lles et les garons. Cependant, nous devons souligner quen dpit de la prise en compte des aspects comme le sexe, le dpartement, la circonscription et la commune, les statistiques ne sont pas prsentes selon les zones urbaines et rurales linstar de ce qui se fait pour le recensement de la population. Il en est de mme pour les personnes handicapes. Ce qui limite le degr de prcision des travaux de certains chercheurs en cette priode de dcentralisation de lducation. Il en est de mme pour les minorits linguistiques comme les peulhs. Cependant, il est envisag que cette proccupation soit prise en compte par le nouveau questionnaire actuellement en laboration. Quant la question du VIH/SIDA, compte tenu de sa subtilit, elle nest pas prise en compte, et ne pourra pas ltre car la mentalit du Bninois ne lui permet pas souvent de sa cher quand il est porteur de ce virus.
B.
Larchivage des donnes
La problmatique darchivage des informations de lducation est trs di cile. Lhistorique de ce domaine nous rvle labsence dun service charg de la gestion des archives de tout le ministre. Chaque direction sarrange pour grer ses archives. Cest le secrtariat qui conserve souvent les courriers, et chaque service conserve les documents quil juge ncessaires. Il va alors de soi que les documents archivs varient dune direction une autre. Hormis lInstitut National de Formation et de Recherche en ducation (INFRE) qui dispose dun centre dans lequel taient stocks les mmoires des inspecteurs, et la Direction des Ressources Humaines qui dispose dun service des archives pour les actes administratives du personnel du ministre de lducation, il
66 Entretien avec Brisso Salifou, ancien cadre du Service des Etudes et de la Prospective de la DPP-MEMP, Porto-Novo, 17 avril 2008.
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tait illusoire de parler dun systme darchivage au ministre. Cependant, vers la n des annes 90, avec lappui du Childrens Leaning and Equity Fondation-USAID, la Direction de la Programmation et de la Prospective du Ministre de lducation Nationale et de la Recherche Scientique (ministre unique des divers ordres denseignement) a t dote dun centre dnomm Centre de Documentation et dInformation (CDI) qui est le service darchive du Ministre. Il est implant dans deux bureaux denviron seize mtres carrs chacun dont lun est utilis comme salle de lecture et le second est occup par le chef et un collaborateur, et est anim par un e ectif de deux cadres Techniciens des Actions Culturelles et un Professeur Adjoint.67 Faisant partie prcdemment des services de la DPP, il est actuellement transfr au Secrtariat Gnral du Ministre o il y avait un service charg du pr archivage, log dans un bureau denviron seize mtres carrs et anim par un technicien daction culturel et un enseignant. Ce service ne se consacre qu larchivage des courriers et documents administratifs. Jusqu prsent, il nexiste pas un systme adquat de gestion des archives. Le rangement se fait par thme et par Direction au niveau des services de pr archivage du SGM, et par anne au niveau du CDI o les documents sont rangs dans des chronogrammes avec des codes qui permettent de les retrouver en cas de besoin. Au CDI la consultation des titres des documents se fait de manire artisanale : le centre dispose seulement de liste des documents, pas de chiers lectroniques. Cependant des projets de modernisation de ce centre sont en cour. En ce qui concerne le service des archives de la Direction des Ressources Humaines, il est anim par cinq agents : un Technicien des Actions Culturelles, une Institutrice, un Machiniste Mcanographe et deux Secrtaires Adjoints des Services Administratifs. Il est abrit par un local denviron 20 m2 qui sert daccueil des usagers du service, du bureau du chef service et de deux grands halls dont lun sert de magasin de stockage d actes et en mme temps de bureau celui charg de la multiplication des actes nouvellement apparus. Cest dire que le service bncie de lespace au vue de la supercie du local quil occupe. Mais ceci serait sans compter que la Direction qui abrite ce service nest exploitable quen priode de scheresse. Ds les premires pluies, les occupants du bureau sont obligs de changer de bureau cause de linondation, si bien que, daprs le Coordonnateur du Projet de Construction et Rhabilitation des Infrastructures Administratives et Sportives (PCREIAS), la dlocalisation de cette direction est la meilleure solution .68 Il nous est donc loisible de conclure que le ministre de lducation ne disposent pas de locaux adquats pour le stockage des archives (locaux trs exigus, lumire avec une luminosit pas conforme celle dune salle de lecture, et un seul ordinateur pour le stockage des donnes). Les archives de lducation ne bncient daucun plan de sauvegarde en cas de catastrophe : la porte dentre est unique et pas de systme de rcupration des donnes contenues dans lordinateur. Au niveau national, il nexiste pas une structure o ciellement mise en place pour grer spciquement les archives du systme ducatif. Il en est de mme au niveau dpartemental. Le souci de correction des insu sances de larchivage et de la conservation de linformation au
DRH-MEMP (2009). Etretien avec Brisso Salifou, Coordonnateur du Projet de Construction et Rhabilitation des Infrastructures Administratives et Sportives (PCREIAS) du MEMP, Porto-Novo, 17 mai 2008.
68 67
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niveau de lducation a t certainement la base de la cration de la Mdiathque Nationale de lducation depuis 2006.69 Cette Direction est charge de : reconstituer et maintenir le fond documentaire historique des manuels scolaires et programmes o ciels au plan national ; promouvoir linnovation ducative pdagogique par la mise au point et la maintenance dinfrastructures de documentation ; susciter la recherche, la production et la publication duvres ducatives en collaboration avec les institutions comptentes en la matire ; proposer et /ou procder la capitalisation des expriences et des ralisations nationales en matire dducation ; archiver les productions de tous genres en matire dducation en utilisant les supports les plus appropris et les rendre disponibles au publique et la recherche ; et construire et actualiser le portail lectronique du Ministre et maintenir les relations dchange avec les organismes trangers et internationaux ayant des fonctions analogues aux siennes. Le statut de la Mdiathque Nationale de lducation nest cependant pas encore sign la date de ce rapport. Elle fonctionne actuellement en se consacrant la collecte et la conservation des actes du ministre et tous les documents relatifs aux programmes de lducation.
C.
Rle de lInstitut National de la Statistique et de lAnalyse Economique
Pour la production des statistiques scolaires, lInstitut National de la Statistique et de lAnalyse Economique (INSAE)70 ne joue aucun rle o ciel. Cependant, ces projections de population scolarisable sont utilises dans la dtermination des taux de scolarisation : les projections de la population scolarisable devraient sous-tendre toutes les analyses dans le domaine de lo re des services publics, notamment de lducation. Mais force est de constater que la planication des activits du systme ducatif ne sappuie pas souvent sur les donnes collectes par lINSAE. Une situation qui met les utilisateurs des statistiques scolaires dans un srieux embarras. A titre dexemple, dans le cadre du Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lducation, il a t soulign que : Au recensement gnral de la population et de lhabitation de 2002, la population scolarisable au primaire (611 ans) tait estime 1 296 907 enfants pour une population scolarise du mme ge de 1 171 806 lves, donnant ainsi une population en marge de la scolarisation primaire de 125 101 enfants. La population scolarisable au primaire (611 ans)71 passera de 1 500 231 enfants en 2010 1 626 886 enfants en 2015, anne prvue pour
69 Article 79 du Dcret n2-410 du 14 aot 2006 Portant attribution, organisation et fonctionnement du Ministre des enseignements primaire et secondaire. 70 Cre par lordonnance n73-72 du 16 octobre 1973, puis modi par le dcret n97-168 du 07 avril 1997, lInstitut National de la Statistique et de lAnalyse Economique (INSAE) est un tablissement public caractre scientique, plac sous la tutelle du ministre charg de la statistique. LINSAE est dote de la personnalit morale et de lautonomie nancire. Voir : http://www. insae-bj.org/?Presentation-et-attributions. 71 Projection Dmographique et Etude Prospective Sociale DED novembre 2005.
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atteindre lducation primaire universelle, ce qui obligera le gouvernement fournir des e orts importants .72 Les nouvelles projections de lINSAE de mars 2008, donnent 1 432 487 enfants de 611 ans pour 2010 et 1 770 962 enfants de 611 ans pour 2015. Ces projections de population scolarise sont accompagnes des estimations des besoins en infrastructures et en personnel. Les donnes gnrales de lenseignement primaire issues de lannuaire statistique 20062007 de lex Ministre des Enseignements Primaire et Secondaire (MEPS) ont rvl que le Bnin utilisait globalement cette priode de 30 404 salles de classes dans cet ordre denseignement, soit un excdent de 4 915 salles de classes par rapport au nombre de salles ncessaires cette priode. Par consquent, le Bnin naurait construire aucune salle de classe au primaire avant 2010. Mais ds lanne 2011, les besoins en construction se feraient sentir si rien nest fait. Sur les 30 404 salles de classes utilises en 20062007, seulement 20 736 sont rellement en matriaux dnitifs. Toutefois, si lon considre que lidal serait de navoir que des salles de classes en matriaux dnitifs, il se dgagerait en 2007 un dcit de 4 753 en salles de classes.73 En dpit de ces informations, dans le cadre de la gratuit des frais de scolarit dans le systme, une quipe inter ministrielle avait t oblige de sillonner le pays pour estimer le nombre de salles de classe construire : un intrant qui pouvait tre obtenu au niveau central. En fvrier 2009, les besoins en salles de classe ont t estims 16 775. Ce qui montre que les autorits utilisent peu les statistiques disponibles au niveau national, notamment les statistiques de projection. Par ailleurs, elles sont conscientes de certaines faiblesses des outils de prvision des statistiques scolaires.
D.
valuation critique du systme de production des statistiques scolaires
Dlais de production
Les statistiques scolaires sont produites avec un dcalage denviron une anne, celles de lanne N sont produites la n de lanne N+1 . Les besoins de lanne N+1 se fondent sur des estimations de lanne N et non sur des donnes e ectives courantes. Nous pouvons citer comme exemple le positionnement des enseignants dans les coles o il y a pnurie,74 La non production des statistiques scolaires dune anne avant la n de cette anne est un problme trs proccupant pour la gestion de lducation. Il rend linformation produite grand cot obsolte et donc di cile utiliser. Ce qui diminue le cience des dcisions et annihile les e orts de mise en uvre. Elle peut conduire une augmentation des dpenses publiques et de mauvaises dcisions car elle biaisera lanticipation et la prvision des intrants scolaires.
Difcults daccs
Labsence dun mcanisme e cace darchivage de linformation fait que le systme dinformation du Ministre ou de publication de rsultats de prestation de services nest pas rellement
72 73 74
Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lEducation (2006) p.13. Projection Dmographique et Etude Prospective Sociale Revise DED, Mars 2008, p.38. Les traitements des statistiques de lanne 20082009 sont en cours de nalisation.
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fonctionnel ; les documents produits ne se retrouvent souvent que chez ceux ayant particip leur laboration et quelques responsables qui le compte rendu a t fait. Les rapports ne sont pas publis faute de moyen et par manque dhabitude de publication. Le public na pas la facilit daccs aux divers rapports : aucun rapport des diverses valuations des NPE ne se trouve au CDI. Les arrts dnissant les attributions de certaines directions ne gurent point au niveau du service du pr archivage. Toutefois, seuls les rapports de contrle et dvaluation destins prioritairement aux bailleurs ou aux PTFs sont conservs dans ce centre.
Manque de abilit
La quintessence des critiques formules par les divers usagers des statistiques scolaires (ONG, PTF, parfois les autres ministres) sur la qualit des statistiques se rsume comme suit : les statistiques collectes fournies la base varient en fonction des demandeurs o des utilisations auxquelles elles sont destines. Daprs Salifou Brisso, les enseignants remplissent les ches statistiques en fonction des structures qui les demande ou selon lutilisation auxquelles elles sont destines : pour bncier dune grande part de ce qui doit leur revenir. Lorsquils pensent que les statistiques doivent servir de cl de rpartition ils ne donnent pas la ralit des chi res : cas des subventions, des vivres des cantines . Toujours daprs lui, mme si les enseignants sont de bonne foi, ils fournissent rarement des statistiques ables : les statistiques communiques par le directeur dcole partir de son tableau synoptique di rent souvent de celles fournies par lenseignant dans sa classe. Celles fournies par lenseignent ne sont par toujours conforment celles qui se trouvent sur le tableau de la classe .75 Des donnes dune mme nature provenant de sources di rentes (enqute statistique ou rapport de rentre) varient selon la source. Le dpouillement (correction, saisie, traitement) des donnes dune enqute statistique faite une mme date peut donner des rsultats di rents selon que ce traitement est fait au niveau des dpartements ou au niveau national (DPP). Il y a souvent un dcalage dans la production des statistiques, or linformation usage est sans intrt. Si la carte scolaire est dnie comme lensemble des techniques et procdures utilises pour planier les besoins futurs dducation au niveau local et les moyens mettre en uvre pour satisfaire ces besoins , produire sans retard les statistiques ables devient un impratif. En e et, la rpartition des enseignants, des cantines et des subventions dans les coles reste tributaire des statistiques fournies par les directeurs dcoles dans le souci dacclrer les procdures de fourniture des services publics. Cette dmarche a souvent donn lieu des abus de la part des directeurs dcoles qui augmentent les e ectifs scolaires pour des avantages ventuelles : comme la cration des cantines scolaires ou loctroie les subventions scolaires.76 Les premires annes de loctroi des subventions aux coles, elles taient en fonction des e ectifs de lcole. En 2000, le ectif du primaire tait de 9 324 722. Il est pass 1 054 927 en 2001 : soit une augmentation ou un taux daccroissement de 11,31 %. En 2002 laugmentation a t de 9,28 %. A partir de 2003 o lattribution ne se fait plus en fonction de le ectif des classes,
75 Entretien avec Brisso Salifou, Coordonnateur du Projet de construction, rhabilitation et dquipement des infrastructures (PCREIA), Porto-Novo, 17 mai 2008. 76 BRISSO Salifou : Coordonnateur du PCREIAS, Porto-Novo, 17 mai 2008.
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les taux daugmentation des e ectifs nont plus suivi le mme rythme. Il est pass 2,9 % en 2006 avant de remonter 8,22 % en 2007 aprs la gratuit de linscription lcole, car les chi res des annuaires statistiques de lducation ont montr que les e ectifs des apprenants ont t respectivement de 1 318 140 en 2005, et 1 356 818 en 2006 puis 1 601 146 en 2007.77
Encadr 1 : La gestion des statistiques

La cration des cantines scolaires a pour objectif dencourager la scolarisation des enfants, notamment des lles dans certaines rgions. Ainsi, que la dcision den crer provient du gouvernement ou des ONGs, il reste tributaire de lvolution des statistiques de lcole. Mais ds que leffectif de lcole atteint un seuil donn, la cantine est supprime. Alors que le faible effectif scolaire amne la mise en place des cantines, un fort effectif conduit une augmentation des subventions scolaires et dans le mme temps a une suppression des cantines scolaires. Cette double utilisation des statistiques scolaires a entran les directeurs dcoles se faire prendre leur propre pige. Au dbut de loctroi des subventions aux coles, les montants allous taient fonction des effectifs des lves. Les directeurs mal intentionns gonaient volontairement leurs effectifs pour bncier dun montant lev. Mais ils ont t dus lorsque les autorits se sont bases sur les statistiques queux mmes directeurs avaient communiques la DPP, pour supprimer les cantines gouvernementales et non gouvernementales dans les coles dont les effectifs dpassaient le seul requis.
Difcults dutilisation
A ces situations trs embarrassantes pour le producteur et lutilisateur sajoutent des di cults dutilisation de linformation (information pas assez pertinente, pas actuelle, di cile daccs) : les statistiques produites dans les annuaires ne correspondent pas toujours aux besoins des utilisateurs. Les raisons suivantes peuvent expliquer cette situation. Les indicateurs classiques calculs dans les annuaires les plus frquents sont : le taux de rendement, les e ectifs des lves par enseignants, par classe, par groupe pdagogique par dpartement. Ils ne permettent toujours pas souvent de faire des analyses pointues sur les besoins en infrastructures et en personnel surtout au niveau de la commune. En principe, avec la dcentralisation en cours depuis 2002, la construction des coles et le recrutement des enseignants rvlent des prrogatives de la mairie. Si aucune information nest fournie concernant le niveau de dcentralisation, le systme scolaire ne pourra pas atteindre les objectifs qui lui sont assigns savoir lducation Primaire pour Tous. La centralisation des donnes linstar de la priode o la dcentralisation navait pas cours se poursuivent : les annuaires statistiques continuent dtre produits par le niveau central, le choix des coles construire et la direction des travaux de construction par les services de la DPP du ministre des Enseignement Primaire se poursuivent, le Programme Spcial de Construction, de Rhabilitation et dEquipement des
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Annuaires statistiques 2001 ; 2002 ; 2003 ; 2006 ; 2007.
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Ecoles Primaires Publiques des Zones Frontalires et Lacustres et le Projet de Construction et de Rhabilitation des Salles de Classes est toujours gr par le niveau central partir des prvisions statistiques. Linformation ne se prsente pas sous le format souhait par lutilisateur : lannuaire laiss la porte des usagers est sous forme de livre . Seuls les partenaires ou les ministres le reoivent sous forme de CD ou en version lectronique car le ministre ne dispose pas de site WEB. Cette inaccessibilit des donnes en temps rel ne facilite leur prise en compte lors de llaboration des di rentes politiques au niveau centrale et communale avaient soulign les responsables des infrastructures scolaires la municipalit de Porto-Novo. Quant aux annuaires, ils se contentent des informations recueillies avec les insu sances mentionnes, sans traitement analytique et limit aux rubriques habituelles.
Non-concordance avec les statistiques des sources internationales

En plus de ces critiques sajoute celui de la non concordance des statistiques provenant des sources internationales et celles fournies par le gouvernement. Les critiques des demandeurs y compris les PTFs concernent souvent lampleur des constats, mais pas la tendance des phnomnes : la tendance la hausse des taux bruts de scolarisation (TBS) nest pas conteste, mais le niveau daccroissement varie dune source lautre comme le montre le tableau de lvolution des Taux Brut de Scolarisation.
Tableau 18 : volution des taux bruts de scolarisation

Bnin (SSGI/MENRS) Sexe 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 T 61,81 63,83 66,76 68,84 72,53 75,78 76,49 80,0 88,5 94,3 115,4 101,90 100,56 99,59 98,0 M 77,1 79,54 82,62 84,58 88,35 91,03 91,26 94,4 104,4 110,5 83,6 116,66 84,09 85,58 104,0 F 43,03 46,8 49,64 51,97 55,71 59,71 61,12 65,2 72,3 78,1 99,5 86,89 94,84 92,99 92,0 Banque Mondiale T 71,00 71,80 75,10 77,60 81,90 79,50 81,40 ND ND ND ND ND ND ND ND
Source : Indicateurs calculs partir des taux de rendement interne (annuaire 20052006).
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Au regard de ces chi res il apparat clairement que les statistiques nationales et celles de la Banque Mondiale rvlent toutes une tendance la hausse du TBS. Les indicateurs sont plus levs au niveau de la Banque quau niveau national. Cet cart peut sexpliquer par plusieurs facteurs, notamment : la di rence des sources de collecte utilises par chaque structure ; la di rence dans les moments auxquels les donnes sont collectes ; les di rences au niveau des mthodes de traitement entre lINSAE et le SSGI ; et le manque de synergie entre les deux structures qui devraient uvrer pour une convergence de leur production, clairer rgulirement les utilisateurs des carts qui existent souvent au niveau des productions des mme variables par exemple, les projections issues des donnes dmographiques et les donnes collectes. Les statistiques gnres par les organes internationaux ne sont pas dnudes de lgitimit. Les di rences observes sont dues soit aux dcalages des moments de collecte, soit aux erreurs de traitement ou aux ngligences dues la non responsabilisation de ceux qui communiquent les informations ayant permis la production de ces statistiques.
E.
Recommandations
Dans la mesure o la production des statistiques conditionne le niveau des subventions et/ou des cantines scolaires mettre en place, la minimisation des biais savre ncessaire. Pour cela, le systme scolaire a besoin dun service statistique performant. On pourrait proposer que lINSAE mette en place des structures dpartementales pour collecter ces donnes deux fois par an dans les coles. Etant une structure neutre et ayant une expertise dans la collecte des donnes au niveau national, ses services pourraient tre plus e caces et donner des statistiques plus ables. Un important recrutement de statisticiens dans les circonscriptions scolaires serait ncessaire pour maximiser une telle intervention. La production des statistiques scolaires par des cabinets privs avec des termes de rfrences bien clairs pourrait galement tre envisage. Pour le cacit des politiques de lducation, les statistiques scolaires doivent tre produites selon le milieu de rsidence en vue de faire ressortir les carts de taux entre milieu urbain et milieu rural. Ceci permettra une meilleure dnition de politiques en ducation. Une attention particulire devrait tre apporte aux minorits ethniques et aussi aux enfants allant dans les coles religieuses comme dans le cas des coles coraniques. Mme si ce systme ne fait pas partie du systme ducatif formel, il a le mrite dduquer, et la production de statistiques devrait permettre de ne pas ignorer la catgorie de bnciaires de lducation quil couvre. Quant aux archives, il urge que le Ministre prvoit des locaux adquats pour larchivage des documents. La dispersion des informations dans divers services ne permet pas dutiliser au moins les statistiques collectes. Il est important que le Ministre passe larchivage lectronique de toutes les donnes qui pourront tre disponibles sur un site et qui peuvent tre consultes tout moment. Laccessibilit des donnes pourra faciliter les actions des ONGs dans le domaine de lducation.
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4
Planication stratgique
Le Plan dcennal pour le dveloppement du secteur de lducation (PDDSE) sert de cadre de planication stratgique de lducation au Bnin pour la priode 20062015. Le PDDSE a t labor dans un esprit de consolidation des e orts de planication antrieurs. Il a galement lambition dintgrer dans ses objectifs, ceux des stratgies de dveloppement plus gnraux, telles que le Document de stratgie pour la rduction de la pauvret (DSRP) et les Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD). La mise en uvre du PDDSE est nanmoins rendue di cile par le caractre fragment de la structure de gestion du systme ducatif. Sur le plan conceptuel, la vision unique de lducation que le PDDSE a lambition de traduire est contrarie par le fait que plusieurs ministres interviennent dans la mise en uvre de la politique nationale de lducation. Sur le plan oprationnel, le nancement du PDDSE est parpill entre les di rents ministres intervenants et les dpenses publiques en sont mal coordonnes. Les di cults daccs aux rapports dvaluation du PDDSE posent galement un srieux handicap la ncessit de transparence dans la planication du secteur de lducation.
A.
Le Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lducation
Paralllement aux confrences internationales de Jomthien en 1990 et de Dakar en 2000, les confrences et initiatives nationales telles que les tat gnraux de lducation en 1990 et les diverses tables rondes et sminaires subsquents ont donn au gouvernement du Bnin de ra rmer la priorit accorde au secteur de lducation. Cet engagement du Bnin transparait dans di rents documents savoir : la Dclaration de Politique de Population (DEPOLIPO) en 1996 ; les tudes Nationales de Perspectives Long Terme (National Long Term Perspective Studies : (NLTPS) en aot 2000 ;
4 . P L A N I F I C AT I O N S T R AT E G I Q U E
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le Document de Stratgies de Rduction de la Pauvret (DSRP). (20032005) ; le Plan dAction National Education Pour Tous (PAN/EPT) en juin 2004 ; la Dclaration de Politique Nationale de lAlphabtisation et de lEducation des Adultes, 2001 ; et le Rapport dtat sur le Systme ducatif National (RESEN) qui a fait le diagnostic du systme ducatif (2002, 2009). Les principaux objectifs du RESEN devraient permettre aux dcideurs dorienter leur politique nationale sur la base dun diagnostic actualis de lensemble du secteur de lducation et dapporter des lments analytiques pertinents pour le dialogue entre le Gouvernement et les Partenaires Techniques et Financiers (PTFs) .78 Prenant en compte les engagements pris au niveau international, en particulier au forum de Dakar en 2000 pour llaboration dun Plan dAction National pour lducation Pour Tous (PAN/EPT), le gouvernement bninois a adopt, le 23 fvrier 2005, une Lettre de Politique ducative qui dnit et clarie les grandes options de dveloppement de lducation au Bnin aprs avoir labor et valid son PAN/EPT en juin 2004. Cette lettre est le squelette, la charpente du Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lducation, 20062015. Ce plan a t approuv par le Gouvernement en fvrier 2005, son renouvellement ninterviendra quaprs son valuation en 2015. Le plan national stratgique de lducation est dnomm : Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lducation (PDDSE).79 Il a connu le jour dans un contexte international trs favorable lducation. Lobjectif vis est do rir un cadre pour une plus grande cohrence et une meilleure intgration des plans dactions labors par chacun des sous-secteurs de lducation an de mettre n au pilotage du systme ducatif bninois bas sur des planications de court terme qui ne prenaient en compte les sous secteurs du domaine que de faon isole. Les problmes de lducation taient abords partiellement et de manire parses dans des documents qui jugeaient de son utilit : tel est le cas de la DEPOLIPO, les NLTPS80 et le DSRP.81 Il a fallu attendre 2002 pour que le Service des tudes et de la Prospective de la DPP labore le Plan Stratgique 20022006 du Ministre des Enseignements Primaire et Secondaire. Mais la nalisation de ce plan a concid avec la volont du ministre dlaborer le plan ducation Pour Tous valid en 2003. Ainsi, le Plan Stratgique 20022006 sera-t-il vers au plan EPT qui, quelques annes plus tard, sera pris en compte par le (PDDSE). Cest dire quil nexiste pas une frquence prdnie pour llaboration des plans stratgiques. Ils sont labors selon les contextes et les politiques des autorits (ont rvl nos investigations). Il nexiste pas de di cults pour lobtention des copies de ces plans ou plus prcisment des
Entretien avec Ahanhanzo Joseph, cadre de la DANIDA, Cotonou, 3 juin 2009. Disponible au site web dUNESCO. http://planipolis.iiep.unesco.org/upload/Benin/Benin_Plan%20decennal%20 education%20T1.pdf. 80 Le rle prpondrant de lducation avait t soulign dans le dveloppement technologique du bnin. 81 Le DSRP a soulign que lducation faisait partie des principales causes de la pauvret bninoise et que par consquent, elle devrait faire lobjet dune attention particulire. Des recommandations pour la remdiation des diverses causes ont t proposes.
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deux derniers qui ont t valids savoir le plan EPT et le PDDSE. Aprs leur validation ils ont t distribus, notamment le PDDSE, dans les autres ministres.82 Mais les di rents problmes darchivage au niveau du secteur ducatif et la mauvaise circulation de linformation font que la disponibilit de ce plan est limite. Ces plans ne sont disponibles ni au Centre de Documentation et de lInformation du MEMP, ni sur le site du gouvernement dans la mesure o, les di rents ministres de lducation ne disposent de sites propres eux-mmes. Toutefois, le PDDSE peut tre obtenu en passant par des contacts au sein du ministre, notamment auprs de ceux qui avaient particip son laboration, nous avaient dclar une enqute. Les principales stratgies et actions de ce plan sont regroupes par sous-secteur. Il sagit de : lEnseignement Maternel ; lEnseignement Primaire ; lEnseignement Secondaire Gnral ; les Enseignements Technique et Formation Professionnelle et lEnseignement Suprieur ; et le Sous-secteur Alphabtisation et ducation des adultes. La prise en compte des actions prvues dans le cadre des plans antrieurs au Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur ducatif tels que le plan stratgique de dveloppement de lEnseignement Suprieur et de la Recherche Scientique 20022007 et les plans dactions contenues dans le plan EPT a t une proccupation importante durant llaboration de ce plan car il concernait tous les trois ordres denseignement.83 Ceci sest traduit par la conguration de lquipe qui la rdig (les cadres des trois ordres denseignement). Le PDDSE concerne tous les ordres de lenseignement (maternel, primaire, secondaire et le suprieur) et la composante de lalphabtisation car lducation est un tout travers les dnitions des stratgies et le nancement. Le programme dcennal dnit les objectifs principaux par niveau denseignement en se basant sur une analyse des besoins et des choix rationnels en matire de politique. Il est bas sur un examen des progrs raliss dans le DSRP et lEPT pour atteindre ses objectifs et travers les stratgies. En e et, le DSRP84 qui a fait ressortir les statistiques de lducation scolaires des dix dernires annes a rvl des progrs tous les niveaux. Le Plan EPT, valid en Conseil des ministres en Juin 2004, est parfaitement arrim au Plan dcennal avec lequel il constitue un outil indit de gestion du systme ducatif. Le plan EPT ne concernait que lducation de base, mais le plan dcennal concerne tous les ordres denseignement. Il a fait sien les stratgies de lenseignement maternel et primaire aprs leur approfondissement. Loriginalit du Plan dcennal rside galement dans le fait que certaines questions importantes ont t spcialement prises en compte comme : la rtention, lquit, le redoublement, le recrutement et la formation des enseignants et du personnel administratif, la question de la scolarisation des lles, la gestion et le pilotage conscient du systme,
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Entretien avec Johnson Maoudi Chef service Education Pour Tous, Porto-Novo, 2 avril 2008. 4e paragraphe de lII.9 : plan stratgique en matire de politique nationale. DSRP 20032005 (2002) pp.3637.
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lalphabtisation et lducation des adultes, tout ceci dans le respect dun cadrage nancier qui suit les valeurs indicatives du Fast-Track que le Bnin a sign en mars 2008. Le PAN/EPT, les OMD, le cadre Stratgique de Rduction de la Pauvret, la vision nationale Bnin 2025 Alaa85 ont servi galement de base pour xer les objectifs chi rs du plan dcennal. Le Plan EPT et le Plan dcennal ont pour chance en 2015, ce qui pourrait bien faciliter lvaluation de ces deux grandes stratgies de dveloppement du secteur de lducation au Bnin et montre que lducation a pris et incorpor les informations contenues dans dautres processus de planication de lducation car ils sont les plus rcents.
Objectifs et priorits
Les objectifs et les priorits retenues dans ces plans sont donc arrims lobjectif x pour 2015 dune scolarisation primaire complte pour tous les enfants bninois conformment OMD 2 : Assurer une ducation primaire pour tous dont la cible est Assurer linstruction primaire tous les enfants en ge daller lcole dici 2015. Cet objectif est la priorit qui sous-tend lensemble des orientations proposes dans le cadre du programme dcennal dont le premier pas est la lettre de politique ducative adopte par le Gouvernement en fvrier 2005. Cette lettre sinscrit dans une perspective systmique qui xe huit orientations gnrales pour le dveloppement du systme ducatif. Elles se prsentent comme suit : le renforcement du pilotage du systme bas sur le dveloppement des capacits de planication, de gestion, dvaluation permanente du systme et de programmation des recrutements ; le renforcement de la qualit de lenseignement qui reposera en grande partie sur la rnovation des programmes et des outils pdagogiques, la professionnalisation et la structuration des formations initiale et continue, lamlioration de lencadrement administratif et pdagogique et la rduction des e ectifs des classes ; lamlioration de lo re ducative qui impliquera entre autres orientations, la mise en place dune carte scolaire, la rorganisation des formations technique, professionnelle et universitaire ; lamlioration de la gestion des ressources humaines par la mise en place dun dispositif de suivi et de promotion des carrires en liaison avec lapprciation des performances et la rationalisation des a ectations ainsi que le renforcement des mcanismes dimputabilit ; la rsorption des disparits entre genres et entre rgions, sous-tendue par une politique qui instaure une discrimination positive en faveur des lles, groupes et rgions dfavoriss ; laccroissement du rle du secteur priv et de celui des communauts locales dans lo re ducative qui sera recherch par la mise en place dune politique de promotion adquate ; ltablissement dun cadre juridique rgissant le partenariat entre la puissance publique et le secteur priv et xant les conditions et modalits des subventions aux
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Cest le scnario n4 (le bonheur partag) des tudes Nationales de prospectives long Terme.
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tablissements ; et lamlioration du dialogue social avec les partenaires sociaux pour favoriser des annes scolaires paisibles et laborieuses, garantie dun temps scolaire propice pour une acquisition de connaissances et de comptences su santes.86 Des e orts visant lamlioration de laccs, de la qualit uniforme et une meilleure qualit des services ducatifs ont t prvus dans le Plan Dcennal. Ces mesures concernent tous les niveaux : le prscolaire, le primaire, le secondaire et mme le suprieur. Le plan prvoit la mise en place des stratgies pour favoriser laccs dun plus grand nombre denfants de la tranche dge de 3 5 ans lenseignement maternel travers laboration dun plan de communication en vue de la sensibilisation des communauts sur le prscolaire. Au niveau du primaire, des stratgies pour stimuler la demande de scolarisation en gnral, et celle des lles en particulier et pour amliorer lo re de services ducatifs sont envisages. Les actions mettre en uvre sont bases sur les principales stratgies ci-aprs : la garantie progressive de la gratuit e ective de la scolarit, notamment la gratuit des frais dcolage, avec une compensation nancire se traduisant par laccroissement des subventions du budget de ltat aux coles et laccs gratuit aux manuels tous les enfants ; le renforcement du plaidoyer et la sensibilisation en faveur de lducation des lles ; et llaboration et la mise en uvre dun programme cohrent de scolarisation des lles notamment dans les communes o le TBS est infrieur la moyenne nationale. Des actions spciques qui sortent du cadre des activits traditionnelles de sensibilisation sont proposes en vue de promouvoir la scolarisation en gnral, celle des jeunes lles et enfants besoins spciques en particulier (admission et lamlioration de la rtention qui doit se traduire par un taux dachvement du cycle primaire partant de 54 % en 2005 110 % en 2015). En mme temps que laccs, limportance de lveil, de la stimulation de la petite enfance et sa contribution dans latteinte des OMD en matire dducation, impose denvisager des actions stratgiques visant lamlioration de la qualit de lo re dans lenseignement maternel. La qualit de lo re ducative sera ainsi assure par : la conception et la mise en uvre des programmes adapts la petite enfance ; le recrutement de 456 enseignants contractuels de la maternelle au cours de la dcennie au prot des coles maternelles publiques an de remplacer les sorties (retraite et dcs) et davoir un ratio de 30 lves par enseignant ; lamlioration de la qualication des enseignants de la maternelle travers la formation initiale (dans les lires ouvertes cette n dans les coles Normales dInstituteurs) et la formation continue des animateurs, la formation du personnel dencadrement spcialis et le recyclage des animateurs ainsi que des ducateurs ; et la dotation annuelle de chaque cole maternelle publique dun paquet essentiel de matriels dactivits dveil.
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Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lEducation, p.20.
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Au primaire, lamlioration du contexte et des conditions denseignement passera par la mise en uvre dactions qui sarticulent autour des principales stratgies ci-aprs : llaboration et la mise en uvre dune politique unie de formation initiale et continue des enseignants et du personnel dencadrement ; lamlioration de lencadrement pdagogique des enseignants par la rorganisation du rseau danimation pdagogique et la systmatisation des visites rgulires des classes par les conseillers pdagogiques ; le renforcement de lvaluation formative ; la mise en place dun systme de suivi des acquis des lves ; et laccomplissement e ectif par les enseignants du volume horaire consacr lenseignement/apprentissage. Ces diverses actions prvues dans le but de lamlioration de laccs, de la qualit des services ducatives ne passent pas sous silence les mesures de lutte conte la discrimination ou le harclement sexuel car un accent est chaque fois mis sur cette catgorie dapprenants que constituent les lles, comme le rvlent ces actions contenues dans le rsum du plan de stratgie de lenseignement primaire au niveau de laccs et de lquit : le renforcement du plaidoyer et la sensibilisation en faveur de lducation des lles ; et llaboration et la mise en uvre dun programme cohrent de scolarisation des lles. Au mme moment que ces actions veillent lquit en ce qui concerne les lles; elles permettent galement aux pauvres davoir accs lducation, cest--dire de supporter les cots de scolarisation. En plus de ces actions rserves uniquement aux lles, dautres actions en direction des apprenants sans distinction de sexe sont prvues. Il sagit de celles qui visent la garantie progressive de la gratuit e ective de la scolarit, notamment la gratuit des frais dcolage, avec une compensation nancire se traduisant par laccroissement des subventions du budget de ltat aux coles et laccs gratuit aux manuels tous les enfants.
B.
Mcanismes pour garantir la coordination et la coopration des diffrents acteurs
En 2003, les Partenaires Techniques et Financiers (PTFs) intervenant dans le secteur de lducation ont cr un cadre de concertation formel dnomm Coordination des PTFs . La coordination des PTFs est dirige par un chef de le dsign de faon rotative par ses pairs.87 Au cours des annes 2007 et 2008, lAmbassade du Danemark a assur le rle de chef de le du groupe des partenaires techniques et nanciers (PTF) intervenant dans lducation au Bnin. Depuis le 1er janvier 2009, cest la coopration suisse qui assure ce rle. Ce cadre a favoris la tenue de la premire revue du secteur de lducation au Bnin en juin 2004. Cette revue, qui sera rpte tous les ans, a dbouch sur la rdaction dun mmorandum cosign par les ministres (reprsents par le ministre du MEPS) et le chef de le des partenaires, qui dnit les conditions dune meilleure coordination des PTFs. Depuis, cette coordination a
87 Les autres principaux PTF sont : le Royaume du Danemark, le Royaume des Pays Bas, lAgence Franaise de Dveloppement (AFD), la Banque Allemande de Dveloppement (KFW) et la Banque Mondiale.
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progress, notamment dans le domaine des projets sur la carte scolaire et sur la dnition des indicateurs de suivi des appuis budgtaires. Actuellement pour assurer une meilleure cohrence de leurs interventions, les PTF ont mis en place un Financement Commun Budgtaire (FCB) destin nancer certaines activits cibles permettant datteindre plus e cacement lobjectif de lamlioration de la qualit de lenseignement de base et de contribuer assurer lducation pour tous dici lan 2015, tel que contenu dans le PDDSE avec DANIDA, comme Chef de le. Les activits menes qui jadis taient abandonns par les secteurs non tatiques, qui entrent dans le cadre des objectifs de ce plan sont prises en compte dans llaboration du plan et dans son excution notamment les activits de la petite enfance et lalphabtisation. En ce qui concerne la petite enfance, les initiatives prives dans lenseignement maternel du Projet ducation et Communaut (EDUCOM, un projet de la coopration BENIN-UNICEF), les Centres de la petite enfance de lONG Aide et Action et les Clos denfants de lONG CAEB sont des exemples plus expressifs dans ce domaine. Ils ont donn un nouveau sou e lenseignement prscolaire au Bnin. Mais ces initiatives restent limites certains villages et touchaient environ 3 000 enfants en 2002 localises en zones rurales. Elles sont dues au fait que ltat stait dsengag de ce sous-secteur qui a connu une phase di cile concrtise par linsu sance des enseignants et des infrastructures et constituent un e ort louable mais largement insu sant pour corriger les fortes disparits existantes entre les centres urbains et les zones rurales en matire do re sociale ducative. Dans ce cadre, des constructions dcoles maternelles seront construites dans certaines localits. Le plan dcennal pour le secteur de lducation a o ert des opportunits au sous-secteur de lalphabtisation pour sinsrer dans un dispositif densemble du systme ducatif. En e et, lducation non formelle comporte lartisanat, lalphabtisation et la post-alphabtisation. Elle peut se dnir comme tant : toute activit organise en dehors du systme dducation formeltabli, exerce sparment ou en tant qulment important dune activit plus large destine servir des clientles et atteindre des objectifs dinstruction identiables. Les politiques mises en uvre au cours des dix dernires annes pour corriger ces dysfonctionnements au niveau de lalphabtisation nont pas abord de faon globale les proccupations du sous-secteur, mais plutt de faon isole et sans lien entre ces dernires et les proccupations spciques aux autres sous-secteurs du systme ducatif bninois. La Dclaration de politique nationale dalphabtisation et dducation des adultes (DEPOLINA) adopte par le gouvernement bninois en mars 2001 pour le compte de lalphabtisation, comporte certaines insu sances, telles que labsence de lien avec les politiques suivies dans le systme formel, labsence dtude de faisabilit sur la mise en uvre de cette politique. De ce fait huit ans aprs cette politique connat un dbut dexcution en 2009. Au mme titre que les coles maternelles le Fast-Track qui appui la mise en excution du PDDSE a entrepris la construction des centres dalphabtisation. Un autre acteur du systme ducatif est le secteur priv qui pallie les insu sances de ltat au niveau de lo re dducation. Ses actions sont coordonnes avec celles du secteur public.
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C.
Les moyens crdibles pour latteinte des objectifs
Des examens trs approfondis des di rents aspects de chaque secteur de lducation (accs, rendement, qualication des enseignants), et des simulations nancires pointues des intrants ducatifs exigs et des extrants escompts par chaque hypothse ont t conduites avec un objectif global damlioration de la qualit tous les niveaux et de pertinence vis--vis du march du travail aux niveaux les plus levs (suprieur, technique et professionnel). Elles ont t galement conduites avec lide quil y avait des dcisions de politiques ducatives fortes concernant des segments importants du systme. La stratgie pour conduire les simulations a alors t de chi rer les politiques dnies en prenant en compte la fois leurs dimensions quantitative et qualitative, et de proposer des options alternatives pour le dveloppement en quantit et en qualit de chaque ordre denseignement. Outre le chi rage des di rents lments du ct des dpenses ncessaires pour atteindre les objectifs xs, des simulations ont galement t conduites dans la sphre des ressources susceptibles dtre mobilises (comprenant celles mobilisables dans le cadre de linitiative Fast-Track pour le nancement de dpenses courantes pour le cycle primaire) en sattachant par consquent lquilibre raliser entre les dpenses et les ressources au niveau global du secteur de lducation.88 On peut donc dduire que les procdures de choix des objectifs sinscrivent dans le cadre dune poursuite de la stratgie de rduction de la pauvret dans latteinte des Objectifs de Dveloppement pour le Millnaire. Dans la perspective de la ralisation du plan, les simulations faites ont t conduites avec lide quil y avait des dcisions de politiques ducatives fortes concernant des segments importants du systme. La stratgie pour conduire les simulations a alors t de chi rer les politiques dnies en prenant en compte la fois leurs dimensions quantitative et qualitative, et de proposer des options alternatives pour le dveloppement en quantit et en qualit de chaque ordre denseignement.89 Outre le chi rage des di rents lments du ct des dpenses ncessaires pour atteindre les objectifs xs, des simulations ont galement t conduites dans la sphre des ressources susceptibles dtre mobilises (comprenant celles mobilisables dans le cadre de linitiative Fast-Track pour le nancement de dpenses courantes pour le cycle primaire) en sattachant par consquent lquilibre raliser entre les dpenses et les ressources au niveau global du secteur de lducation. Ainsi, ces simulations ont permis destimer les ressources humaines et nancires grce auxquels les objectifs peuvent tre atteints. Lamlioration de lo re des services requiert des actions mettre en uvre qui seront bases sur les principales stratgies ci-aprs : lamlioration de la couverture en enseignants pour atteindre un ratio lves/matre de 40 en 2015, augmentera le nombre denseignants dans les coles publiques de 23 270 en 2005 quelque 44 739 en 2015. En consquence, compte tenu des dparts la retraite, un recrutement denviron 33 812 nouveaux enseignants est envisag ; Le nombre denseignants APE passera de 10 144 en 2005 19 500 en 2015 (soit un recrutement de 21 699 APE sur la priode), celui des enseignants contractuels dtat
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Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lEducation. PDDSE (2006) p.96.
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atteindra 19 500 (recrutement de 14 233 sur cette mme priode) ; et Le nombre du recrutement des enseignants communautaires entre 2005 et 2015 passera de 6 800 5 730 soit une diminution de 2 120 en dix ans (compte tenue des dparts en retraite et dcs). Les enseignants communautaires qui seront recruts seront tous subventionns et forms partir de 2006.90 Les hypothses de travail du cadre macro-conomique global retenu dans le modle de simulation sarticulent autour des points suivants: une croissance annuelle relle qui voluerait de 4,5 % en 2006 5,5 % en 2008 avant de se stabiliser 7 % partir de 2010, date la quelle les rformes conomiques et structurelles engages par le Gouvernement commenceraient produire e ectivement leurs e ets ; une croissance annuelle de la population de 2,9 % sur la priode ; la part des recettes domestiques (hors dons) dans le PIB qui passerait de 16,7 % en 2005 16,3 % en 2008 avant dvoluer progressivement 18 % en 2015 ; et des dpenses courantes de lducation en pourcentage des recettes de ltat qui passeraient de 22,5 % en 2005 24,2 % en 2008 et 24,5 % en 2015 ; une priorit accorde au cycle primaire savoir 10,5 % des recettes de ltat alloues aux dpenses courantes pour le cycle primaire.91 Les estimations nancires se prsentent comme suit :
Tableau 19 : Rpartition des estimations budgaires selon le niveau dducation (Millions de Fcfa)
2005 Dpenses courantes Maternel Primaire Secondaire ET-FP Enseignement suprieur Alphabtisation Dpenses courantes totales (a) En % du PIB PIB en milliards Fcfa Recettes tat (hors dons) en % du PIB Recettes de ltat (hors dons) en millions de Fcfa Dpenses courantes dducation en % des recettes de ltat (hors dons) 670 42 949 20 917 4 185 17 558 233 86 512 3,8 2 299 16,7 383 550 22,5 1 100 61 649 27 700 5 483 20 154 638 116 724 4,5 2 664 16,3 432 820 24,2 1 404 78 686 40 463 7 761 24 248 784 153 346 4,8 3 235 17 1 428 10 955 62 456 11 674 31 281 1 002 215 796 5 4 241 18 2008 2011 2015
550 029 763 386 24,3 24,5
90 91
Idem., p.96. Idem., p.76.
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Ressources publiques courantes pour lducation, y compris alphabtisation en millions de francs CFA(b) dont enseignement primaire dont autres niveaux d'enseignement Besoin brut de nancement en millions de francs CFA pour les dpenses courantes (ba) dont enseignement primaire dont autres niveaux d'enseignement Dpenses de construction dinfrastructures scolaires (en millions Fcfa) Maternel Primaire Secondaire (uniquement salles de classe) Enseignement technique Enseignement suprieur Dpenses totales en capital (1) Ressources domestiques pour dpenses en capital en millions de francs CFA (2) dont enseignement primaire dont autres niveaux d'enseignement Besoin brut de nancement en millions de francs CFA pour les dpenses en capital (21) dont enseignement primaire dont autres niveaux d'enseignement
Source : PDDSE, 2006.
86 511 42 949 43 562 -1 0 -1
105 082 50 984 54 098 -11 642 -10 665 -977
134 154 187 030 61 775 80 156
72 379 106 874 -19 192 -16 911 -2 281 -28 766 -27 799 -967
0 3 593 1 366 2 077 1 954 8 990 8 990 3 593 5 397 0 0 0
934 8 117 8 629 504 PM 17 250 10 365 3 784 6 581 -6 885 -4 333 -3 486
1 178 26 831 3 379 472 PM 30 682 11 063 5 036 6 027 -19 619 -21 795 998
1 925 24 347 2 696 443 PM 27 486 11 451 7 373 4 078 -16 035 -16 974 -986
Les di cults possibles de lexcution de ce plan sont soulignes. Les tableaux ci-dessous prsentent quelques unes extraites des cadres logiques de lenseignement maternel et de lobjectif n1 du primaire.
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Tableau 20 : Objectifs : Accroitre la prscolarisation des enfants travers la promotion du mode communautaire
Rsum OBJECTIF SPECIFIQUE 1: Rticence de la part de la population 1. Favoriser lpanouissement et la Perturbation des activits pdagogiques par les prscolarisation des enfants de 3 5 ans mouvements sociaux. RESULTATS ATTENDUS : 1- Le nombre denfants pr scolariss augmente OBJECTIF SPECIFIQUE 2: 2. Assurer la qualit de la prise en charge de la petite enfance RESULTATS ATTENDUS Les conditions doffre qualitative sont amliores
Conditions extrieures Hypothses risques
Rticence de la part de la population Perturbation des activits pdagogiques par les mouvements sociaux. Rticence de la part de la population Perturbation des activits pdagogiques par les mouvements sociaux.
Tableau 21 : Objectif global : Assurer la scolarisation universelle et amliorer lquit et la qualit de lenseignement primaire
Rsum narratif OBJECTIFS SPECIFIQUES Accrotre laccs au primaire, en particulier celui des lles et des enfants besoins spciques Amliorer la rtention Amliorer la qualit de lenseignement RESULTATS ATTENDUS : 1. Laccs au primaire des lles est amlior 2. Laccs au primaire, des enfants besoins spciques est amlior 3. Loffre dducation est adapte la demande 4. La rtention au cycle primaire est amliore 5. La qualication et la comptence des enseignants et des personnels dencadrement sont renforces. Difcults de nancement des travaux dinvestissements lourds Inuence des pesanteurs socioculturelles et conomiques La non disponibilit des nancements Difcults de nancement des constructions Hypothses risques Faible demande de scolarisation au niveau des zones et mnages dfavoriss Difcults budgtaires
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6. Toutes les coles sont dotes dintrants pdagogiques dans les dlais impartis. 7. Lencadrement pdagogique est amlior. 8. La sant scolaire est amliore dans les coles
Difcults de nancement Non respect du plan de recrutement par le MFPTRA et le MDEF Difcults budgtaires Difcults budgtaires Financement non disponible
Les articulations des di rents axes embarrasss par ce plan lintrieur de chaque ordre denseignement, et entre les di rents ordres denseignement montre sa spci et prouve quil est mieux conu par rapport ces prdcesseurs
Les consultations avec des parties prenantes extrieures

De nombreuses consultations ont t faites avant llaboration de ce plan stratgique devant rgir le systme ducatif les sept prochaines annes. Les membres de lAssembl Nationale, les PTFs, les responsables des tablissements publics, privs et confessionnels, les reprsentants de la socit civile, les ONGs, les acteurs privs, les associations des parents dlves, les lus locaux, les syndicats et autres organisations ont t impliqus dans son laboration. A travers des sminaires, des ateliers et des sances de compte rendu. Le forum National de lEducation a servi galement de cadre pour sa prsentation.92 Les travaux dlaboration du plan avaient t faits par des commissions composes de groupes de cadres identis au niveau des quatre ministres auxquels staient ajoutes des personnes ressources. Mais chaque tape de llaboration, il y a eu consultation avec tous les acteurs cits ci-dessus travers des rencontres dchanges, des revues du secteur, des sminaires au cours desquels ces derniers ont donn leurs visions du secteur. Leurs amendements ont t pris en compte au fur et mesure que le processus voluait. Les programmations des activits mener pour latteinte des objectifs ont t faites de commun accord avec tous les participants aux diverses rencontres. Ceci montre que la technique de planication participative a t utilise au cours des di rentes rencontres en vue de sortir un plan rpondant aux aspirations de toute la population et de tous les acteurs du systme. Aucune couche sociale active du secteur na t oublie : mme les clubs qui font la promotion de la scolarisation des lles comme le club des mamans. De cette manire, toutes les priorits ont t soumises au consensus des di rents acteurs comme la soulign le responsable du Service des Etudes et de la Prospective de la DPP/ MEMP. Toutefois, les populations la base ont exprim lors du forum, quelles nont t ni la conception, ni llaboration des programmes dtudes et en particulier, les NPE en cours.
Contrle et valuation de la mise en uvre du plan

La Direction de la Programmation et de la Prospective du Ministre de lducation dispose dune cellule de suivi et dvaluation qui est charge de lvaluation et du suivi des activits de la
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Premire communication du Forum Nationale sur lEducation, Cotonou, du 12 au 16 fvrier 2007.
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structure. Elle est dote de cadres avrs et dispose dun budget dexcution de la mission qui est la sienne. A ce titre, des actions de contrle et dvaluation prvues dans le PDDSE sont mises en application sous la responsabilit du service de lducation Pour Tous. Le budget consacr la ralisation des activits provient dun nancement mixte : ltat bninois et les PTFs. Ces derniers nancent les actions prvues dans ce cadre. A titre dillustration, les journes de lducation Pour Tous organises annuellement, recevaient rgulirement lappui des partenaires comme lUNICEF et Plan-Bnin .93 Cest dire que les actions prvues dans le cadre du plan de dveloppement de lducation sont values et budgtises. Les travaux de terrain et les consultations (enqutes et analyses) sont rgulirement utiliss pour valuer limpact et le cacit des programmes de lducation. On peut citer les valuations faites par le Programme dAppui au Secteur de lEducation au Bnin (PASEB) et lvaluation des Nouveaux Programme dEtudes (NPE) droul en avril 2006.94 Parmi les recommandations issues de ces valuations pour amliorer les mesures dimpact, on peut retenir : le choix dune mthode plus approprie denseignement / apprentissage du Franais ; la formation de proximit rgulire et continue du personnel enseignant ; le recrutement judicieux des formateurs ; lamlioration du traitement fait aux tablissements privs ; le suivi permanent de lexcution des NPE lenseignement secondaire ; le dveloppement dune politique de communication ; lallgement et simplication des documents accompagnant les NPE ; laugmentation de la dure de formation ; la poursuite de la formation du personnel du corps de contrle ; la culture de lobligation de rsultats et complments ; la diversication de certains intrants pdagogiques ; le respect des normes en matire de ectif ; les valuations priodiques ; le nancement de la rforme ; et la rorganisation du systme de prise en charge des participants aux diverses formations des recyclages. En plus des structures internes du Ministre, les valuations et/ou contrle entrant dans le cadre de le cacit de la prestation des services ducatives sont galement ralises par des structures indpendantes : les diverses valuations e ectues priodiquement par lUSAID aux di rentes tapes de mise en application des NPE demeurent les plus rcentes qui montrent que les mcanismes utilises pour la ralisation de ces enqutes sont parfaitement conformes ceux de tout le secteur. Les valuations inities et dirige par le ministre permettent dapprcier les ralisations par rapport aux objectifs aux mmes titres que celles des PTF. Cette similitude des objectifs se retrouve galement dans dautre domaines : titre dexemple, la mthode de calcul des taux de rendement utiliss tant conforme celle de lUNESCO, elle est donc valable
93 94
Entretien avec Johnson Maoudi, Chef service Education Pour Tous : Porto-Novo, 2 avril 2008. Entretien avec Gomez Marino, Chef Service des Etudes et de la Prospectives de la DPP/MEMP, Porto-Novo, 17/04/08.
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pour tous les secteurs, il en est de mme pour les techniques de calcul du nombre dapprenant par classe et /ou par groupe pdagogique. Cest dire que le ministre respecte les normes internationales dans la prsentation de ces rsultats. Pour mener bien ces activits, les personnes en charge des valuations sont recrutes en fonction de leurs prols. Lquipe est souvent pluridisciplinaire. Le critre de ressources nest pas galement du reste. Les TDR qui sous-tendent le recrutement des cabinets sont souvent clairs sur les prols ncessaires. Lorsque ce sont les cadres du ministre qui se chargent dune valuation, ils veillent souvent aux comptences des membres de lquipe compte tenu des tches dnies. Dans les TDR de la dernire valuation des NPE cite supra, lquipe tait constitue dun Inspecteur de lEnseignement Primaire, dun Professeur, dun Psycho pdagogue, dun conomiste statisticien et/ou planicateur et /ou Gestionnaire, dun Conseiller Pdagogique, de personnes ressources et autres.95 En dehors du contrle exerc par le ministre, il a t mis en place au Bnin en 2005, le Suivi dImpact Local Participatif (SILP) qui est un processus itratif par lequel les acteurs concerns divers niveaux par un secteur de services publics ou sociocommunautaires donn sengagent dans: lanalyse de la satisfaction des mnages qui sont destinataires des services o erts et lanalyse des e ets et impacts de ces services sur le niveau de vie le suivi des ressources nancires, matrielles et humaines alloues la ralisation de ces services ; et la mesure des performances des structures impliques dans la fourniture desdits services. Le SILP peut sappliquer tous les secteurs sociaux (ducation, sant, eau etc.) et dans les secteurs conomiques en rapport avec la gestion dinfrastructures et de biens publics. Il est particulirement indiqu lorsque lon a le souci dune utilisation e cace de ressources limites pour des amliorations signicatives dans les conditions de vie de populations en situation prcaire. A cet e et, il est particulirement indiqu pour le suivi des programmes de rduction de la pauvret. Sa premire application au Bnin a t faite au niveau du secteur de lenseignement primaire pour permettre de suivre la traabilit des fonds du systme ducatif. Par ailleurs, le niveau primaire tant obligatoire il permet de toucher un nombre trs important dusagers et de producteurs de services publics (FIDESPRA, 2006). Le processus du SILP est une dmarche participative impliquant tant les acteurs de lo re (prestataires de services) que ceux de lutilisation des services publics (usagers). Sa nalit est de trois ordres : (i) accrotre le cacit de lallocation et de lutilisation des ressources destines la fourniture des services (extrants) pour atteindre des rsultats au niveau des usagers ; (ii) associer ces usagers au suivi et contrle des dpenses publiques et (iii) accrotre la pertinence des prestations des services publics pour une amlioration e ective des conditions de vie des utilisateurs. Le SILP permet donc aux usagers et aux producteurs de services publics et communautaires dvaluer la qualit de ces services, de suivre le cheminement des ressources
95
Note de service n0315/MEPS/CAB/DC/CTI/ST du 20 fvrier 2006.
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publiques et communautaires qui leur sont a ectes et de proposer des mesures correctives aux dysfonctionnements et dcits constats. La demande dvaluation provient de ceux-l mmes qui au sein de ltat Bninois contribuent laborer, suivre et valuer la stratgie de rduction de la pauvret savoir, la Commission Nationale pour le Dveloppement et la Lutte contre la Pauvret (CNDLP) et lObservatoire du Changement Social (OCS), appuys par plusieurs partenaires au dveloppement, commencer par la Coopration Technique Allemande (GTZ). En 1971, il avait t soulign dans le prambule de la politique court terme de lenseignement au Dahomey que : en 1960, le Dahomey consacrait lenseignement primaire, 20,6 % de son budget, 21,9 % en 1969, 26,3 % en 1970 soit plus du quart de lensemble. Mais malgr la progression constate de le ort national, le Dahomey na pas combl le dcit de main duvre qualie. Les solutions proposes pour pallier les insu sances constates taient entre autres : Proposer un systme dducation encore peu di renci mais permettant dobtenir une participation accrue luvre de dveloppement conomique et social. Rorganiser le systme ducatif en tenant compte des maux inhrents aux structures actuelles.96 Ceci est une preuve de lutilisation des conclusions dune valuation dans la prise de dcision dans le domaine de lducation. Mais cette preuve lointaine nest pas la seule dans ce domaine. Lhistoire des politiques ducatives du Bnin montre que : les plans dactions, contenus dans le volume 2 de la table ronde sur lducation (1996) Cotonou, font suite au diagnostic et la politique ducative contenu dans le volume 1. Ils visaient les huit objectifs savoir : garantir lgalit des chances daccs lducation pour tous les enfants bninois de 6 15ans ; renforcer la qualit de lo re dducation ; renforcer le cadre institutionnel ; dvelopper la formation technique et professionnelle ; dvelopper et rationaliser lducation non formelle ; dvelopper lalphabtisation ; rationaliser les di rents ordres denseignement public et priv et la recherche scientique ; et mobiliser et grer rationnellement les ressources.97 Les objectifs et stratgies du Plan dActions National EPT ont pour base le diagnostic de lducation de base qui est sorte dvaluation. Le PDDSE actuellement en vigueur dans le secteur de lducation est une rsultante et un prolongement des divers plans qui lavaient prcd. Il montre que les rsultats des contrles et des valuations sont utiliss comme informations pour les choix politiques et cest pour tayer cette conclusion quun responsable de lducation rpondait en ces termes : les choix de politiques en gnral et ceux de lducation en particulier fond suite des tats de lieux. Il propose toujours des solutions pour la rsolution des problmes constats.
96 97
Le prambule de la politique court terme de lenseignement au Dahomey, janvier 1971, p.23. Volume deux des tables rondes sur lducation (1996) Cotonou.
73
D.
Recommandations
La fragmentation du systme ducatif en plusieurs ministres nest pas de nature favoriser le suivi des indicateurs et lutilisation rationnelle des fonds allous au secteur. La politique nationale de lducation tant unique, il serait plus judicieux de la faire mettre en uvre par un seul ministre. Ceci permettra une utilisation rationnelle des fonds destins lducation qui ne vont pas aller dans les frais de fonctionnement (4 ministres, 4 DC, 4 DAC, 4 DRFM, 4 DPP, etc.). La multiplicit des acteurs ne facilite pas la mise en uvre de la politique ducative. Les di rents ordres denseignement fonctionnent comme des entits spares au lieu dtre des entits complmentaires. La vision du systme ducatif mrite dtre revue pour une e cacit des dpenses publiques et pour un meilleur suivi du secteur priv. La dtermination avec laquelle les partenaires extrieurs participent aux activits lorsquils sont invits montre que le Ministre gagnerait beaucoup en les associant de telles activits. Par consquent, leur participation rgulire est vivement recommande. La bonne gouvernance dans un secteur passe par la transparence quil a che. Dans un souci de compte rendu, les rapports dvaluation doivent tre posts sur le site du systme ducatif en vue dinformer les di rents acteurs et pour viter des doubles emplois. Le Suivi dImpact Local Participatif (SILP) dmarr depuis 2005 doit tre gnralis, surtout dans le systme ducatif, pour un meilleur contrle de lutilisation des fonds. Pour latteinte des objectifs du PDDSE dici 2015, il est important de mettre en place un mcanisme de compte rendu et de suivi rigoureux des actions de lUnit de Gestion du Programme Fast-Track.
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5
Processus budgtaire et contrle nancier
Le processus dlaboration et dexcution du budget de lducation est entour dun secret et marqu par une condentialit qui nuit aux ncessits de transparence dans ce domaine. Le budget de lducation nest pas publi et des extraits en sont mis la disposition des di rents services du ministre de faon isole. Les rgles de passation des marchs sont largement ignores du public en dehors du petit cercle des agents responsables de la chane de passation des marchs. Les procdures dadjudication se font dans une opacit qui fait douter du respect de ces rgles. Au del de cette faiblesse, on note aussi une lourdeur administrative qui ne permet pas dassurer la clrit des activits dans le domaine de lducation. Elle est aussi lorigine du faible taux de consommation du budget tous les ans alors que les besoins pour satisfaire la demande en ducation restent non satisfaits.
A.
Le processus budgtaire
Les ressources publiques courantes pour lducation en 2008, y compris lalphabtisation slvent 105 082 millions de francs CFA ; dont 50 984 millions pour lenseignement primaire et 54 098 millions pour les autres niveaux. Les dpenses courantes dducation slvent 24,2 % des recettes de ltat (hors dons) en 2008.98 En principe, le budget devrait couvrir les activits du secteur. Le budget, selon la dnition gnrale, est un tat de prvision des recettes et des dpenses dun pays, dun organisme ou dune structure. Sa ventilation thmatique, son excution en fonction des objectifs prvus et son valuation par rapport aux indicateurs pralablement tablis conformment la politique ducative en vigueur sont intgrs dans un processus de
98
DRFM (2008).
5 . P R O C E S S U S B U D G E TA I R E E T C O N T R O L E F I N A N C I E R
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planication stratgique. Un budget suppose des ressources. Celui de lducation permet aux structures en charge de lducation de choisir les modes dactions qui permettent datteindre les objectifs des politiques ducatives dans divers cadres : scolarisation des lles, amlioration de la qualit de lenseignement, etc. Il est donc intgr dans une approche stratgique. Il vise terme la dtermination des objectifs et des buts fondamentaux de lducation, puis le choix des modes, des actions et lallocation des ressources qui permettent datteindre ces buts. Le budget programme le permet galement ; mme si dans les faits les deux budgets coexistent encore. Les ressources a ectes dans les chi res du budget publi retent les priorits nonces dans le plan stratgique. Trs souvent, cependant, elles ne sont pas su santes pour raliser toutes les prvisions cause des vnements imprvisibles comme lination ou les abattements budgtaires. Des ra ectations o cielles sont alors parfois opres pour combler les insu sances. De telles ra ectations peuvent nanmoins avoir des consquences ngatives sur les activits budgtises lorsquelles modient les montants allous au budget des structures ministrielles de lducation. Il nest pas rare de constater que suite aux divers abattements du budget des activits budgtises manquent de ressources. Lorsque ces activits sont nances totalement par le budget de ltat, cela passe inaperu : une rallocation ou un report est opr ; mais lorsquil sagit dun nancement mixte, souvent le bailleur se rapproche des responsables du ministre des nances pour le dnouement de la situation.99 Les responsables des services nanciers sont unanimes sur le fait quil est de leur responsabilit davoir la bonne ingniosit et de savoir comment utiliser le montant allou chaque structure pour atteindre les objectifs xs car les textes ne mentionnent pas toujours toutes les situations lgitimes grer. Cependant, quelle que soit lingniosit du nancier, il doit respecter les rgles des nances publiques, se faire aider de ses rexes positifs et recourir aux mcanismes darbitrage du gouvernement compte tenu des priorits.100 Les programmes de rforme et de dveloppement du secteur doivent viser un quilibre entre les dpenses et les ressources ; les dpenses dinvestissements, pour lexpansion et la remise niveau du systme, pouvant dans la limite du possible, tre nances sur fonds dassistance extrieure. Dans cette optique, les PTFs et le gouvernement bninois ont initi le programme Fast-Track . Il nance les activits visant lachvement universel de lenseignement primaire. Le budget prvisionnel allou cet e et se prsente comme suit :
Tableau 22 : Rpartition du budget previsionnel par anne

2008 Total 15 544 339 2009 17 883 847 2010 9 086 594 Total 45 514 780
Source : Programme de lAccord de don FAST-TRACK/FCB (mars-2008).
Le projet de budget est labor conformment aux instructions du ministre des nances pour le cadrage (souvent cest une augmentation de 3 % des dpenses antrieures qui est autorise pour le budget de fonctionnement). Llaboration du budget dbute par la collecte des besoins
99 100
Entretien avec Lady Manchioudi, Responsable des Service Financiers du MEMP. Porto-Novo, 02 mai 2008. Idem.
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de chaque structure. Ces besoins sont centraliss par la Direction des Ressources Financires et de Matriel (DRFM), prioriss conformment la politique ducative, lutilit et les objectifs de lactivit. Les cots des activits sont alors estims et les allocations du budget ncessaire e ectues. Cest dire quaucune activit ne devrait tre prise en compte dans le budget si elle nest pas budgtise comme le montre les tats dexcution des dpenses du budget. Les taux dexcution sont toujours infrieurs lunit. Cest dire que les crdits allous lducation ne sont jamais consomms totalement. Une situation que condamnent souvent les PTFs mais qui est due en grande partie aux lourdeurs administratives de ladministration bninoise et de celle des PTFs.
Tableau 23 : volution des taux dexcution des dpenses publiques

Annes Taux dexcution 2002 75,19 2003 86,44 2004 74,44 2005 92,18 2006 64,45 2007 77,26
Source : DRF-MEMP, 2008.
Au niveau du Ministre des nances, les mcanismes da ectation des ressources entre les priorits du gouvernement, qui sont en concurrence, sont transparentes et les raisons qui guident ces choix sont pertinentes selon les responsables nanciers. Elles se basent sur les politiques stratgiques du gouvernement. Cette logique est galement valable pour larbitrage budgtaire au sein du ministre et pour lutilisation des ressources de chaque structure 101 car le budget du MEMP est rparti entre les di rentes directions aprs un sminaire darbitrage au cours duquel la pertinence des activits prvues par chaque direction est analyse. Toutes les directions ne reoivent pas les mmes ressources. Au sein des directions, les services ne reoivent pas quitablement les ressources pour le droulement des activits. La rpartition se fait compte tenue des priorits du ministre. Il se fait selon une procdure transparente daprs le Directeur de la Planication et de la Prospective.
Accs aux informations budgtaires

Laccs aux informations relatives au budget est di cile dans la mesure o : il y a une condentialit des informations relatives au budget ; les budgets subissent beaucoup de modications en cours dexercice, les sources dinformations peuvent agir sur la qualit des donnes et par consquent sur leur abilit. Le gouvernement ne se fait pas lobligation de publier les documents relatifs au budget. Mais le budget une fois vot, est ventil dans les ministres pour tre utilis par les acteurs de la chane de dpenses. Pour ce faire, le service charg de la prparation du budget au sein de chaque ministre assure la circulation de linformation budgtaire en adressant un extrait chaque direction, projet ou programme pour exploitation par les services nanciers de ces derniers. Aprs sa nalisation, les chi res sont ventils par section administratives et fonctions
101
ADAMON Mobi, Chef Service Suivi et Evaluation des Projets du MEMP, Porto-Novo, 25 mai 2008.
77
thmatiques (les activits lies la pdagogie, les activits contribuant au dveloppement du systme ducatif, etc.) et par pourcentage des montants allous aux di rents types de dpenses. Il explique les objectifs politiques sur lesquels les dpenses sont bases travers la loi des nances de chaque anne. Chaque corporation a son jargon mais une version des documents relatifs au budget qui ne soit pas dans un langage est extraite et mise la disposition de chaque direction. Des informations permettant de procder une analyse du budget pour voir son impact sur les femmes ou sur dautres groupes socio-conomiques vulnrables ne sont pas fournies par le gouvernement. En e et, au niveau du secteur de lducation, les problmes des lles ou des groupes spciques ne sont prises en compte quau niveau des directions comme la direction de la Promotion de la Scolarisation et napparaissent pas clairement dans les budgets du ministre.
B.
Les principales sources de nancement du service de lducation
Le budget comporte une ventilation faisant apparatre le nancement de ltat et celui des bailleurs de fonds comme indiqu dans le tableau ci-dessous. Mais il ne comporte pas des ux probables devant provenir de la scalit. Cette information est donne par la loi des nances qui ne prcise pas la destination donner chaque catgorie de taxe cause du principe de lunicit de la caisse.102 Cependant, nous devons souligner que la part du budget de lducation provenant du nancement extrieur est exonre de taxes car les aides proviennent des impts des contribuables dautres pays. Ils sont destins au dveloppement. Il faut alors quils servent e ectivement pour cela et non pour payer un autre impt .103
Tableau 24 : Rpartition des sources de nancement de lducation par anne

Libell Budget de fonctionnement Budget investissement intrieur Financement de ltat Prt et dons Total budget Ratio Budget MEPS/budget tat Ratio ressources extrieurs/budget 2000 42 213 686 2001 46 941 381 2002 54 211 302 2003 59 251 379 2004 2005 2006 2007
77 182 815 84 028 658
97 015 877 105 464 691
7 974 000 50 187 686 628 000
9 529 000 56 470 381 10 853 000
11 475 000 65 686 302 11 900 000
12 125 831 71 377 210 10 611 000
13 455 526
10 386 836
12 314 805
12 314 805
90 638 341 94 415 492 109 330 682 117 779 496 12 640 000 10 098 212 7 762 000 11 621 719
372 800 000 416 835 000 477 609 000 489 150 000 546 539 000 553 783 997 522 729 250 576 916 148 16,79 16,15 16 ,24 16 ,76 18,90 18,87 22,40 22,43
9,79
16,12
15,34
12,94
12,24
9,66
6,63
8,98
Source : MFE (2007).
102 103
Entretien avec Chouti Adissa, cadre en service lAssemble nationale, Porto-Novo, 11 mars 2008. Entretien avec Ahanhanzo Joseph, cadre de la DANIDA, Cotonou, 3 juin 2009.
78
C.
Passation des marchs
Les marchs publics revtent une importance fondamentale dans la vie conomique dun pays. Au Bnin, ils reprsentent plus de 50 % des dpenses de ltat au cours dune anne budgtaire. Par consquent, ils mritent une attention particulire. Le code des marchs publics actuellement en vigueur au Bnin pour la passation des marchs, lordonnance n 96-04 du 31 janvier 1996, ne donne pas une dnition explicite des marchs publics. Mais larticle 1er contenu dans ce code le dnit comme tant des contrats crits passs entre ltat, les collectivits locales, leurs tablissements publics, leurs socits dtat et leurs o ces, dune part, et des personnes physiques ou morales de droit priv ou public dautre part, en vue de lexcution de travaux, de la livraison de fournitures ou de la ralisation de prestations de service y compris ltude de projet. Cest dire que laspect crit revt une importance capitale pour ce contrat qui prend en compte toutes les formes dacquisition de biens, services et prestations au prot des collectivits et de ladministration publique. Les di rents documents indispensables pour la passation dun march sont : les bons de commandes, les lettres de commande et les contrats de marchs. Le Ministre de lEnseignement Primaire en particulier et les Ministres de lducation en gnral font partie de ladministration publique bninoise, il est donc clair quils devraient respecter les procdures publiques. Le code nonce les rgles de transparence pour la passation des marchs quel que soit le type de march. Ce code et les textes dapplication prcisent les di rentes structures responsables impliques dans la passation des marchs et situent les niveaux de comptence de chaque structure avec ses limites. Lorganigramme ci-dessous permet de mieux comprendre la hirarchisation des structures du march public. En respectant les prescriptions de ce code, le Ministre de lEnseignement Maternel et Primaire, fait des acquisitions relatives aux services (entretien des btiments et/ou des matriels, gardiennage du ministre, lexpertise dun cabinet), aux fournitures (fournitures et matriels administratifs, confession des mobiliers), et aux travaux de construction (construction des salles de classes et des btiments administratifs), biens auprs des prestataires privs, par le biais des Services Financiers (SF) des diverses directions, de la Direction des Ressources Financires et du Matriel (DRFM), et de la Cellules de Passation des Marchs Publics (CPMP).
79
Figure 3 : Hirarchisation des structures de passation des marchs
EXECUTION POLITIQUES COMMISSION NATIONALE DES MARCHES PUBLICS
Les Services Financiers sont chargs des acquisitions pour des montants infrieurs un seuil prx par les processus dAppel dO res restreint ou le gr gr.104 Au del de ce seuil,105 ce sont les Cellules de Passation des Marchs Publics (CPMP) des di rents ministres de lducation qui enclenchent le processus de lacquisition par appel
104 Article 43 : Un march est dit gr gr ou ngoci lorsque le matre douvrage engage librement des consultations et ngociations directes avec un entrepreneur, un fournisseur ou un prestataire de service de son choix en vue de passer une commande de travaux, de fourniture ou de prestations de services. 105 Les seuils de montants partir desquels lappel concurrence simpose actuellement pour tous les marchs publics sont de :Trente millions (30 000 000) de francs pour les marchs de travaux ; Dix millions (10 000 000) de francs pour les marchs de fournitures ; et Dix millions (10 000 000) de francs pour les marchs services.
EXECUTION
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MINISTERE DES FINANCES ET DE LECONOMIE
DIRECTION NATIONALE DES MARCHES PUBLICS
DIRECTION NATIONALE DES MARCHES PUBLICS
CELLULES DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS
concurrence. Les CPMP sont des structures charges de la passation des marchs au niveau des ministres de lducation linstar de tous les autres ministres. Elles sont une manation du Dcret n 2004 du 1er octobre 2004 portant attributions organisation et fonctionnement des CPMP. Elles assurent la gestion de lexcution du processus de passation des marchs publics la base conformment au respect des disposions du Code des marchs publics . Ce manuel comporte toutes les rgles de transparence, et dquit pour la passation des marchs. Les appels concurrence souvent pratiqus sont : lappel do re ouvert, restreint ou le gr gr. Lappel do re est dit ouvert lorsque tous les soumissionnaires qui ne sont pas frappes dinterdiction en vertu du code des marchs peuvent y participer. Lappel est dit restreint lorsque seuls les candidats retenus aprs prslection conformment larticle 32 code des marchs106 sont autoriss soumettre leurs o res. Il est dit gr gr lorsque le matre douvrage engage librement des consultations directes avec lentrepreneur, le fournisseur ou le prestataire de service. Le gr gr doit respecter les spcicits des articles 45107 et 46.108 Malheureusement, cest le mode le plus apprci par les prestataires. Ceci justie lassertion de certains enquts entrepreneurs, selon laquelle : vous ntes pas certain de gagner un march dans ladministration si ce nest pas le gr gr . En prenant en compte dune part larticle 45, et dautre part la position de certains prestataires en faveur de ce mode de passation gr gr, il y a lieu de se poser la question de savoir si toutes les dispositions sont prises pour assurer ce mode de passation des marchs la transparence ncessaire qui rentre dans le cadre dune bonne gouvernance. Comme toute procdure drogatoire, cette procdure nest possible que dans certaines conditions (au nombre de huit) cites par larticle 44 nouveau. Compte tenu du nombre limit de concurrents les prestataires prfrent ce mode de slection (le gr gr) aux autres, car ils se sentent en scurit ds quils sont concerns .109 Or cette modalit, qui ne devrait pas dpasser les 10 % de lensemble des oprations de passations des marchs publics, (article 46 nouveau)110 devrait tre rarement utilise. Ce qui est souhaitable est le mode dappel concurrence, ou lappel la soumission. Conformment au code des marchs publics, les appels la soumission des marchs, doivent faire lobjet de Dossier dAppel dO res (DAO) rdig par le matre douvrage. Le DAO
106
Article 12 du code des marchs : Sont frappes dinterdiction de participer un appel la concurrence au Bnin : toutes les personnes physiques ou morales en tat de liquidation ou de faillite personnelle dclare, lexception des personnes physiques ou morales en rglement judiciaire qui ont justi quelles ont t habilites par le tribunal poursuivre leurs activits ; les personnes physiques ou morales qui nont pas obtenu le quitus scal ou qui nont pas honor leurs engagements lgard de la scurit sociale ; et
les personnes physiques ou morales prcdemment titulaires dun march public ayant fait lobjet de rsiliation pour faute ou carence des intresss . 107 La procdure de gr gr, hormis les cas de monopole, nexclut pas lobligation de la mise en concurrence des candidats susceptibles dexcuter le march. Les prix du soumissionnaire retenir doivent tre compars ceux des marchs antrieurs. 108 Le mode de constitution de gr gr doit recevoir au pralable lavis de la Commission Spciale des Marchs Publics. 109 Le responsable syndical du MEMP renchri par quelques soumissionnaires. Porto-Novo, 16 avril 2008. 110 Le mode de consultation de gr gr doit recevoir au pralable lavis du ministre charg des nances quelle que soit lentit qui sollicite cette procdure et quel que soit le montant du march. Cet avis est bas sur le rapport que le matre douvrage lui adress et qui indique les raisons objectives de ce choix. Le ministre charg des nances veille ce que cette procdure ne dpasse pas 10% des oprations de passation des marchs publics.
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qui reoit le Bon lancer auprs de la Direction Nationale des Marchs Publics (DNMP) est publi obligatoirement dans le journal des marchs publics au moins 30 jours avant la date de rception des soumissions (article 41 du code des marchs). La prparation des dossiers dappel concurrence, le lancement des appels concurrence relve de la comptence du matre douvrage (article 56 nouveau). Ce dossier dsign souvent par le (DAO) retrace les conditions qui rglementent chaque acquisition. Il comporte le rglement particulier qui indique les pices fournir, le cahier des charges conformment larticle 27 du code des marchs et le contrat du march. Aprs sa rdaction, il est soumis lapprciation de la DNMP avant son lancement. Ltude et lanalyse des DAO par la DNMP ont pour but de vrier la conformit de ce document avec les normes en vigueur en ce qui concerne le caractre impartial que doit avoir le DAO, cest--dire que le DAO ne doit tre orient vers les caractristiques dune marque spcique pour ne pas avantager un soumissionnaire dtermin. Au del du respect de lquit des soumissionnaires au moment de llaboration des DAO, la Direction Nationale des Marchs Publics veille galement leur traitement quitable en ce qui concerne la publication des appels concurrence. Cest pourquoi, aprs lanalyse des Dossiers dAppel dO res (DAO), la Direction Nationale des Marchs Publics (DNMP), ny appose pas le BON A LANCER tant que le matre douvrage ne paie pas les frais de publication de lavis dappel do re dans le journal du March Public (JMP). En plus de ces dispositions, lorsque le nancement mane des Partenaires Techniques et Financiers linstar de la Banque Mondiale (BM) ou de la Banque Africaine de Dveloppement (BAD), le DAO doit rpondre aux procdures de ces derniers et leur accord de non objection est indispensable avant le BON A LANCER de la DNMP. En considrant ces di rents contrles, nous pouvons dire que des mcanismes e caces sont mis en places pour sassurer que les conditions prvues dans les DAO soient appliques ds llaboration du DAO et la structuration de la chane des dpenses est telle que, on peut conclure que les dispositions prvues sont et ne peuvent pas ne pas tre appliques car aprs le BON A LANCER , les DAO reviennent au niveau des CPMP : premier maillon de la chane des marchs dont les montants dpassent les seuils. Les marchs dont les montants sont en dessous des seuils cits prcdemment sont passs au niveau des services nanciers des directions par le mcanisme du gr gr. Mais lorsque les montants des marchs dpassent ces seuils, cest la CPMP qui se charge de la passation de ces marchs. La CPMP du MEMP est constitue de huit membres rpartis comme suit: Le chef de la CPMP qui est un administrateur des nances ; Un ingnieur des travaux en gnie civil ; Un juriste ; Un conomiste gestionnaire et planicateur ; Un professeur certi ; Deux instituteurs ; Deux secrtaires adjoints des services administratifs.
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La CPMP de lducation est charge entre autres de :111 planier les marchs passer au cours de lanne budgtaire ; prparer les documents de consultation ; lancer les appels concurrence ; analyser les o res ; juger dnitivement les o res dont le montant correspond au seuil autoris ; juger provisoirement, avant avis de la DNMP, les o res dont le montant dpasse le seuil autoris ; notier le rsultat dnitif de la commission lattributaire ; prparer les documents des marchs ; viser les marchs dont le montant correspond au seuil autoris et de les soumettre la signature du matre douvrage ; et suivre lexcution des marchs publics relevant de leur secteur.112 Lesdits travaux consistent (i) vrier la prsence des pices constitutives du dossier conformment au DAO ; (ii) vrier la validit desdites pices compte tenu des conditions rgissant chaque pice, enn (iii) faire les corrections ventuelles, attribuer des points chaque o re, et ordonner les o res pour dlibrer conformment au rglement du DAO. Les rsultats provisoires issus de ce travail sont vris de nouveau au niveau de la DNMP avant leur adjudication. Ladjudication se fait, aprs analyse des rsultats des travaux de la CPMP et les remarques des cadres de la DNMP sur ces travaux, par un comit des responsables de la DNMP qui se runit tous les mercredis. En ce qui concerne les nancements extrieurs, les critres de slection, le mode et le seuil di rent de ceux nancs par le budget national. Les rsultats des dpouillements reoivent dabord lapprobation du partenaire avant ladjudication. Cette approbation qui est indispensable pour assurer laccord de dboursement de crdit prime sur celle de la DNMP. Il arrive quelle se base sur des considrations autres que celles qui motivent les conclusions de la DNMP pour faire la slection.
111 112
Conformment larticle 57 bis du code des march publics et testes dapplication. Conformment larticle 57 bis du code actuel des marchs.
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Tableau 25 : Rpartition du seuil des mthodes de passation de marchs et dexamen pralable selon la catgorie de dpenses
Catgorie Travaux Seuil (montant du march) (Fcfa) Suprieur ou gal 500 000 000 Fcfa Infrieur 500 000 000 Fcfa Mthode de passation de march AOI AON Examen pralable Examen pralable Examen pralable pour les deux premiers contrats
Infrieur 25 000 000 Fcfa Demande de cotations Examen pralable pour les (au moins trois) deux premiers contrats Fournitures et services Suprieur ou gal (autres que les services 125 000 000 Fcfa de consultants) Infrieur 125 000 000 Fcfa AOI AON Examen pralable Examen pralable pour les deux premiers contrats
Infrieur 25 000 000 Fcfa Demande de cotations Examen pralable pour les (au moins trois) deux premiers contrats Services de consultants A. Firmes (cabinets) B. Consultant individuel national ou international Suprieur ou gal 100 000 000 Fcfa Infrieur 100 000 000 Fcfa SFQC SFQC (avec liste restreinte pouvant comporter uniquement des bureaux nationaux) ou QC SCI Examen pralable Examen pralable pour les deux premiers contrats
Suprieur ou gal 100 000 000 Fcfa Infrieur 25 000 000 Fcfa SCI
Examen pralable pour les deux premiers contrats Examen pralable pour les deux premiers contrats Examen pralable
Entente directe (gr Tout montant gr) pour lesmarchs de fournitures, travaux et services de consultants avec un prestataire national ou international
Entente directe / gr gr
AOI = appel dOffres International ; AON = Appel dOffres National ; SFQC = Slection fonde sur la qualit et le cout ; QC = Qualication des Consultants ; SCI = Slection de Consultation individuel Source : arrangement de nancement commun entre le gouvernement du Bnin et les Partenaires Techniques et Financiers relatif au fonds commun budgtaire en faveur du plan dcennal de dveloppement du secteur de lducation, 2008.
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Absence de mcanismes efcaces pour sassurer de lapplication de ces rgles

Les marchs publics sont donc rgis par des rgles bien dnies, mais leur mise en application sou re de quelques insu sances en partie lies aux interprtations de certains textes. Par exemple, les conditions dans lesquelles on peut parler de fractionnement de march ne sont pas claires : Est-ce en considrant le type de march, le montant des marchs, le nombre de commandes par direction ou pour tout le ministre? Il en est de mme des conditions de dcision de loctroi des marchs gr gr. Une autre partie du problme, cependant, est le manque de transparence qui caractrise le processus de passation des marchs. Lopacit de ce processus est telle que ceux qui sont hors de la chane des dpenses publiques comprennent di cilement les ralits de ce milieu. Certains cadres de ladministration et prcisment le responsable syndical nhsitent pas comparer la CPMP un couvent .113 La majorit des usags prestataires de ces ministres ignorent les rgles rgissant la passation des marchs. Pour ces derniers, Loctroi des marchs se fait selon des critres qui varient en fonction des rgles di cile comprendre. Il est souvent rare, dobtenir un march lorsquon ne possde personne dans les arnes des marchs publics.114 Mme des cadres de lducation ont a rm que : seuls ceux qui passent des marchs comprennent comment cela se passe. Au nom du secret professionnel ou du secret de dlibration, tout se passe comme dans un couvent.115 Ces tmoignages que rfutent les cadres de la chaine de passation des marchs en se rfrant aux dispositions institutionnelles, montrent que les textes qui rgissent les marchs publics sont peu connus de ceux qui ne sont pas du domaine, alors que tel ne devrait pas tre le cas compte tenu des relations de partenariat et de complmentarit qui devraient exister entre cette structure et ses usagers : des insu sances que seule une vulgarisation pourra corriger. Compte tenu de ces di rents garde-fous prvus dans le processus des dpenses publiques, le soumissionnaire qui na pas t retenu peut demander un rexamen de la dcision en se rapprochant des structures hirarchiques dont dpend la CPMP. Si sa proccupation ne trouve pas de solution, il a la possibilit de se rapprocher de la Commission Nationale de Rgularisation des Marchs Publics (CNMP) moyennant une somme forfaitaire pour demander la rvaluation de ses o res. En cas dinsatisfaction au niveau de la CNMP, le niveau suprme de lorganigramme (la Prsidence) peut connatre le dossier en suivant lorganigramme dcrit supra. En ce qui concerne les structures hirarchiques de la CPMP, nous devons souligner que conformment la loi lactuelle chane de passation des marchs publics comprend.116 Deux organes comptence nationale : la Commission nationale de rgulation des marchs publics (organe unique de rgulation) ; la direction nationale des marchs publics (organe unique national dexcution).
113 114 115 116
Entretien avec Affodjoule Bnoit, Responsable syndical du MEMP Porto-Novo, 16 avril 2008. Entretiens avec des usags de cette structure, Porto-Novo et Cotonou, mars-avril 2007. Entretien avec Affodjoule Bnoit, Responsable syndical du MEMP Porto-Novo, 16 avril 2008. Loi n2004-18 du 27 aot 2004 portant modication de lordonnance n96-04 du 31 janvier 1996, titre IV nouveau.
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Des organes de passation la base qui sont les cellules de passation des marchs publics. Lorganigramme ci-dessus illustre mieux les liens hirarchiques entre les di rentes structures cites. Ces di rentes structures hirarchiques ont permis de dcanter diverses situations au niveau des CPMP. Le tableau suivant rcapitule les niveaux o les plaintes les plus pertinentes des soumissionnaires du MEMP ont trouv de solution.
Tableau 26 : Rpartition des dossiers rsolus ou tranchs au niveau du MEMP selon la structure
N de laffair DNMP 1 2 3
Source : CPMP-MEMP, 2008.
Niveau ayant solutionn laffaire CNRM X X Presidence X
Cependant, les soumissionnaires mconnaissent en majorit ces ralits. Ils pensent quil vaut mieux tre dans les bonnes grces des agents de la chane (au niveau de la CPMP ou de la DNMP) pour gagner de marchs. Pour les usagers du march public un srieux travail de vulgarisation des lois simpose. En ce qui concerne les avoirs, les revenus et les dpenses des fonctionnaires en service dans les cellules de passation des marchs, aucun systme de contrle nest mis en place .117 Les textes du march public ne prvoient aucune disposition particulire en matire de contrle salarial pour les agents permanents en service dans ces cellules. En cas dinfraction commise dans le cas dattribution de march, les fonctionnaires de la CPMP sont lobjet de sanctions conformment larticle 45118 du statut gnral des APE en Rpublique du Bnin (Loi n 86-013 du 26 fvrier 1986). Si cette faute constitue une faute lourde dment constate, la personne concerne est releve de la CPMP (article : 8119 dcret 2004-564 du 1er octobre 2004). La di cult rside dans la qualication de la faute. Quand est ce quune faute est qualie de faute grave ? Cette imprcision conduit limpunit parce que les rgles ne sont pas claires.
Entretien avec Affodjoule Bnoit, Responsable syndical du MEMP, renchrie par autre membre du sydicat y comprisu un membre de la CPMP-MEMP, Porto-Novo, 16/04/08. 118 Article 45. Toute faute commise par un Agent Permanent de ltat dans lexercice ou loccasion de lexercice de ses fonctions, lexpose une sanction disciplinaire sans prjudice, le cas chant, des peines prvues par la loi pnale. Lorsquun Agent Permanent de ltat a t poursuivi par un tiers pour faute de service et que lincomptence na pas t souleve, la collectivit publique doit, dans la mesure o une faute personnelle dtachable de lexercice de ses fonctions nest pas imputable cet Agent, le couvrir des condamnations civiles prononces contre lui. 119 Article 8 Les membres de la CPMP ne peuvent tre enlevs de leur poste avant une dure de quatre ans (04) ans sauf en cas de dpart la retraite ou de fautes lourdes dment constates.
117
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Lattribution des marchs ne devrait plus tre base sur des dossiers avec des cots trop di rents dans la mesure o ltat a pris certaines dispositions pour rduire les carts de prix savoir : le rpertoire des prix rfrentiels dit par le Ministre des Finances devrait servir dinstrument prcieux pour la xation des prix des soumissions juges gagnantes, le contrle des rsultats provisoires e ectus la DNMP avant ladjudication des rsultats de manire vrier sil ny a pas eu surfacturation de la soumission, et la ngociation la baisse des soumissions sur instruction de la DNMP lorsque au moment des divers contrles au niveau de cette direction, le cot de lo re est jug trop lev. En e et, certaines soumissions gagnantes ont un cot jug trop lev par les membres de la CPMP ; dans ce cas ces derniers demandent larbitrage de la DNMP pour la ngociation la baisse des cots. Cependant, labsence des prix de certaines fournitures dans ce rpertoire et lination, constitue les di cults fondamentales qui ne permettent pas toujours une analyse e cace du problme de surfacturation des o res. Mais en dpit de ce goulot, les adjudications ont lieu selon les mcanismes mis en place. Pour certains cadres, ils sont e caces, puisquils permettent de retenir les soumissionnaires techniquement valables et les moins-disant nancirement ,120 pour dautres acteurs ils ne permettent pas une transparence dans les slections. Les critiques formules par ces derniers ont conduit la rvision du code de passation des marchs qui est en cours de nalisation. Les audits sont rares au niveau de lducation. Lorsquils sont faits, ils couvrent rarement toutes les structures. Ils sont souvent raliss sur recommandations des PTFs sur quelques aspects du systme. Les audits de tout le ministre sont rares. Dans le cadre du Programme dajustement structurel pour lequel le gouvernement bninois sest engag auprs de la Banque Mondiale et du Fonds montaire International, les audits concernant un certain nombre de ministres taient prvus, dont le Ministre de lducation nationale en 1990. Il sagit dauditer lensemble des fonctions qui sont en uvre dans lentreprise ducation, notamment les fonctions de gestion stratgique et oprationnel de mise en uvre, de suivi et de contrle des actions prvues dans les plans dactions retenus (dysfonctionnement, causes, mesures organisationnelles, mthodes et outils mettre en place et dboucher sur un schma directeur dorganisation de lentreprise ducation). Mais les conditions dans lesquelles se sont drouls ces audits et la composition de lquipe qui ressemble un auto-contrle montrent ses limites. Le temps rserv aux investigations ne pouvait pas permettre de faire un travail approfondi en dpit de la phase complmentaire qui a t organise. Tous les niveaux nont pas t couverts. Il va alors de soi que les rsultats ne rvlent que la situation dans les structures cibles. Peu dcoles, sinon le niveau des coles semble tre absent car, daprs un tmoin, les auditeurs ont pass tout le temps au ministre et le rsultat est toujours la prsidence ; il parait quaucune loi ne rende obligatoire la publication des rsultats des audits .121
120 121
Entretiens avec des usags de cette structure, Porto-Novo et Cotonou, marsavril 2007. Idem.
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D.
Recommandations
Il est urgent de briser le secret qui entoure la confection et lexcution du budget de lducation. Pour cela, ltat doit rendre accessible la population le budget du ministre travers des comptes rendus rguliers du suivi de lexcution budgtaire. Cela contribuera une plus grande implication de la population dans la gestion du service public de lducation. Le budget est labor sur une estimation des besoins rels de la population en matire dducation. Laugmentation systmatique de 3 % tous les ans ne traduit en rien les besoins du secteur. Ceci est la preuve de la non maitrise des di rents indicateurs. Il faudrait par consquent mieux laborer les budgets en se basant sur la vision et les objectifs atteindre et les principes de la Gestion Axe sur les Rsultats. Il est en particulier important de travailler la rduction des dpenses de fonctionnement dans le systme ducatif an daugmenter la part du budget directement a ecte aux apprenants. Les formalits de la chane des dpenses publiques (SIGFIB, lourdeurs administratives dans les procdures, mauvaises apprciations des besoins) devraient galement tre alleges dans le but de permettre plus de visibilit et de contrle des organes de surveillance de lexcution du budget. Malgr toutes les dispositions existantes, la passation des marchs continue dtre peu transparente et rserve aux initis. Le MFE doit prendre toutes les dispositions pour le respect scrupuleux de toutes les procdures dnies. Il faudrait bannir limpunit et sanctionner ceux qui enfreignent aux rgles. En particulier, il convient de vrier lexistence physique et relle de toutes les entreprises soumissionnaires pour viter les entreprises ctives ; vulgariser les rgles en matire de passation de marchs ainsi que le rfrentiel des prix an de rduire les carts normes existants entre deux entreprises ; organiser des journes portes ouvertes sur les Marchs publics pour en assurer la transparence et une plus grande connaissance publique.
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Recrutement, maintien et gestion des ressources humaines
La mauvaise gestion des ressources humaines constitue lun des problmes les plus recurrents de la gouvernance du secteur de lducation au Bnin. Avec un rapport lve/matre de 76 coliers pour un enseignant au primaire, lducation accuse des sous-e ectifs chroniques en partie ds une mauvaise politique de recrutement des enseignants. Le fait que le corps des enseignants ne sest pas dvelopp au mme rythme que les e ectifs des coles nest que lune des manifestations de la dgradation progressive des conditions de travail des enseignants. Les mouvements de grve continuent constituer la principale forme de revendication dans le systme ducatif, ce qui la fois justie et explique lexistence de plusieurs syndicats pour la dfense des intrts des enseignants.
A.
Informations sur leffectif actuel du personnel
A la date du 1er janvier de chaque anne, chaque circonscription scolaire envoie la Direction Dpartementale de lEnseignement Maternel et Primaire les bulletins de paye des enseignants. La direction dpartementale les achemine la Direction des Ressources Humaines qui prcde la synthse pour llaboration du document dnomm tat des e ectifs du personnel . Ce document prsente le personnel par dpartement, statut, par Direction, par catgorie, par corps et par grade. Il permet de faire le point de le ectif du personnel rellement en poste et prcise sils sont en poste sdentaire (administration) ou situation denseignant dans les salles de classes. Les autres membres du personnel qui ne sont pas du ministre de lducation linstar des inrmiers en service dans les coles ne sont pas pris en compte dans ce document qui nest disponible que dans les directions dconcentres de lducation et dans les Circonscriptions Scolaires.
6 . R E C R U T E M E N T, M A I N T I E N E T G E S T I O N D E S R E S S O U R C E S H U M A I N E S
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Tableau 27 : Effectif des enseignements par catgorie entre 2003 et 2005

2000 Enseignants Dont APE Dont contractuels dont communautaires 18 064 11 811 3 652 2 601 2001 19 708 11 891 4 208 3 609 2002 21 183 11 967 4 254 4 962 2003 22 614 11 500 4 368 6 746 2004 22 633 11 403 5 416 5 814 2005 23 270 10 144 5 267 7 859
Source: DPP-MEPS PDDSE, 2006 p.34
Discrimination lgard des femmes

Les critres de proportionnalit des groupes ne sont pas toujours pris en compte. Lorsquon interroge les statistiques, on se rend compte que le personnel enseignant fminin est une perle rare surtout en milieu rural. Au plan national, les femmes ne reprsentent que 12,45 % de le ectif total des enseignants du primaire en 2004. Nous nen voulons pour preuve que le pourcentage denseignants dans certaines communes rurales au titre de lanne 20022003 qui montre la faible proportion des femmes dans ce milieu.
Tableau 28 : Rpartition des enseignants dans certaines communes rurales et urbaines au titre de lanne scolaire 20022003
N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Communes Cobly Krou Bonou Za-kpota Sgbana Karimama Ouinhi Matri Prre Z Lalo Lokossa Parakou Bohicon Abomey Cotonou Calavi Porto-Novo Pourcentage 0,00 0,00 1,15 1,38 2,68 3,80 3,08 3,19 3,19 4,00 4,56 23,47 32,22 38,37 41,18 47,14 48,52 48,85
Source : Extrait de lannuaire 20022003 DPP/MEMP.
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Toutefois, une attention particulire leur est accorde en ce qui concerne les a ectations ou les mutations. Elles ne sont pas envoyes dans les zones dshrites. Concernant les nominations, certaines femmes se retrouvent par nomination la tte des instances de prises de dcisions bien quelles naient pas la comptence souhaite (la recherche de femme pour certains postes amne nommer parfois des femmes dont le prol ne correspond pas toujours au poste ouvert). Les postes o les femmes doivent servir dexemple leurs paires leurs sont toujours rservs : tel le cas de la Direction de la Promotion de la Scolarisation des Filles du MEMP qui ne connat que des Directrices depuis sa cration en 2003.122
Pertes deffectifs
Les abandons de postes et les changements de ministres sont les principales raisons la base des pertes de ectifs dans le systme scolaire. Les abandons de postes qui se constatent souvent chez les enseignants sont signals la Direction des Ressources Humaines par le biais des Circonscriptions Scolaires et des Directions dpartementale de lEducation car ces structures qui ont la charge de la gestion des enseignants aux niveaux dconcentr et local ont le devoir de faire ce compte rendu en cas dabsence prolong dun agent. Le changement de ministre est souvent justi par la recherche du mieux tre ou par les nominations.123 A ces causes sajoutent les dparts la retraite, les dcs qui sont les causes o cielles. Ce sont les statistiques de cette dernire catgorie qui sont tenues rgulirement tenues par la Direction des Ressources Humaines. Elles se prsentent comme suit :
Tableau 29 : Rpartition par anne des sorties du primaire de leffectif du personnel

1998 Retraite (APE) Dcs (APE) 115 27 1999 215 38 2000 136 36 2001 220 50 2002 193 52 2003 160 62 2004 302 24
Source : DRH-MEMP(2007).
Au nombre des facteurs responsables des pertes de ectifs en dehors de la retraite et des dcs, nous pouvons identier : les di ciles conditions de travail des enseignants, Les cas de maladies lis la fonction enseignante, et Linsu sance ou linsistance de mesures incitatives relles susceptibles pour encourager lenseignant.124 Pour palier les dparts irrguliers et non justis, notamment les abandons de postes, des dispositions diverses ont t prises pour motiver le corps enseignant et pour maintenir les enseignants leurs postes. Il sagit des primes alloues aux personnels enseignants, les primes alloues aux enseignants des zones dshrites, les primes de rendement, la construction des logements pour lhbergement de certains enseignants ou la location de logement cot
122 123 124
DRH : MEMP (2004). DEGAN Alain : Chef Service des Affaires Juridiques et Administratives de la DRH/MEMP, Porto-Novo, 12 mars 2008. Idem.
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rduit ces derniers. Ces mesures ont eu des impacts positifs car ils constituent dsormais des stimulants qui obligent les enseignants prolonger leur sjour dans ces localits, avait dclar un Conseiller Pdagogique la CCS de Ktou.125
B.
Stratgie de recrutement
Au Bnin, les conditions de recrutement des enseignants Agents Permanents de ltat gurent au chapitre premier du titre II de la loi n 86-013 du 26 fvrier 1986 (Articles 11 15). Les agents de sant, et ceux des autres corps en service dans le secteur de lducation sont galement recruts selon les mmes textes. Aprs la dcision prise le 10 septembre 1974 au cours de la runion du conseil des Ministres du rgime rvolutionnaire, le recrutement dans la fonction publique est devenu automatique ds la n de la formation dans les coles normales. Mais partir de 1986, il a t suspendu jusquen 1994, anne partir de laquelle il sera subordonn un concours. De plus, les coles normales dpartementales ont t fermes aprs 1987 et remplaces par les coles normales intgres de Lokossa, Parakou et Natitingou qui se chargeaient de la formation et de la requalication des APE. Ainsi, aprs la fermeture des coles normales dinstituteurs et larrt des recrutements de fonctionnaires en 1986 pour des raisons de lajustement structurel, le corps des enseignants ne sest pas dvelopp au mme rythme que les e ectifs des coles et il sest diversi.126 Le tableau ci-dessus montre une volution fulgurante de deux catgories denseignants : de 3 652 en 2000, les contractuels sont passs 5 267, soit 1,44 fois plus; dans le cas des communautaires, entre 2000 et 2005, le ectif a t multipli par 3,02. Les Agents Permanents de ltat deviennent rares, beaucoup de contractuels sont recruts et surtout, les communautaires embauchs et pris en charge nancirement par les parents, trs nombreux dans les coles rurales. Ces parents ont bnci partir de 2002 des fonds PPTE pour prendre en charge les dpenses de fonctionnement des coles et les salaires de ces communautaires. Depuis 2005, une partie des enseignants communautaires recruts conformment larticle 4 de larrt portant conditions et modalit de recrutement et demploi des enseignants communautaires,127 qui rpond certains critres tels que ayant au moins le niveau dtudes BEPC, sont pays sur le fonds dit des mesures sociales mais directement par ltat ; selon le langage commun, ils sont alors dnomms communautaires dtat . Le complment qui varie en fonction des charges issues des pnuries denseignants de chaque tablissement est paye par les parents. Les recrutements locaux (communautaire, vacataire, contractuel local) jouent un rle essentiel. Lutilisation de cette catgorie denseignants permet de pallier le dcit en enseignants du systme : avec les communautaires, le taux dencadrement au primaire est de 47 lves
DJO Hubert Conseiller Pdagogiques la CCS de KETOU, Porto-Novo, 30 mai 2009. En 1986 le Bnin comptait 13 452 enseignants tous fonctionnaires dans les coles primaires et 12 403 salles de classe (annuaires des statistiques scolaires de la DEP1988) ; En 1994, le nombre denseignants est pass 12 924 alors que le nombre de salle de classe est pass 12 971. 127 Rte n5279/MEPS/DC/SG/SA du 04/10/2003, Article 4 : Lenseignant vacataire est rmunr sur la subvention de ltat renforce par les fonds de la communaut, les dons et divers aides. Il est recrut, de prfrence, dans sa localit de rsidence pour une priode allant doctobre juillet. Sa rmunration court partir de la date de sa prise de service.
126 125
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pour un matre. Au secondaire gnral lapport des vacataires permet de multiplier par plus de 4 la couverture des heures denseignement. Ces recrutements locaux amliorent la situation critique due la mauvaise allocation des agents de ltat : lala diminue de 54 % 39 % au primaire quand on considre les communautaires. Les vacataires au secondaire sont essentiels pour assurer un enseignement hebdomadaire minimal dans tous les tablissements. Les recrutements locaux permettent ainsi de donner les conditions minimales de scolarisation, bien que leurs conditions de travail et leur niveau de formation ne soient pas toujours satisfaisants. Le dcret n2007-592 du 31 dcembre 2007 qui consacre la contractualisation des communautaires et vacataires qui le voudront pourrait supprimer les marges de manuvre au niveau local et augmenter considrablement le nombre de personnels grer au niveau national : les e orts dallocation des agents de ltat devront donc tre largement redoubls. Le recrutement de personnel des structures publiques bninoises est organis et dirig par le Ministre de la Fonction Publique depuis 1994, anne de reprise des recrutements128 dans la fonction publique. Mais le Ministre de lducation ne dispose pas de stratgie propre de recrutement de personnel. En e et, suite la collecte des besoins des ministres y compris celui de lducation, le Ministre de la Fonction Publique programme et organise des tests de recrutement conformment la politique nationale de recrutement du gouvernement dans la limite des prvisions de la loi de nances. Cest ce qui explique que lducation ne reoit pas de nouveaux agents proportionnellement ceux qui sont partis car les besoins en personnel ne sont pas seulement tributaires des dparts la retraite : il y a dautres facteurs qui ne sont pas considrs : les dcs, la taille de la population scolarisable. Pire, au sein des laurats des concours de recrutement des Agents Permanents de ltat, gurent une forte proportion denseignants contractuels dont les postes ne sont plus pourvus. Ainsi, le tableau du recrutement dans la fonction publique depuis la reprise des recrutements en 1994 se prsente comme suit. Lobservation de lvolution des courbes montre que pour donner satisfaction au besoin en personnel enseignant, la Fonction Publique recrute annuellement soit des enseignants APE, soit des enseignants contractuels ou les deux catgories. Depuis 1994, les courbes des di rentes catgories denseignants recrutes voluent en dents de scies : cest dire que la politique de recrutement des enseignants varie dune anne une autre comme le rvle le tableau ci-dessus. Ces courbes construites partir de ce tableau montrent galement que le gouvernement bninois a pris loption de recruter plus denseignants contractuels ; la proportion de cette catgorie dagents recruts est suprieure celle des APE comme le montre la courbe.
128 Jusquen 1986, le recrutement tait automatique ds la n de la formation mais partir de 1986 il a t suspendu jusquen 1994, anne partir de laquelle il sera subordonn un concours.
93
Tableau 30 : Rpartition des divers recrutements (APE et contractuels) selon la structure et lanne129130131
Ministres de lducation APE Contractuels 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 76 ND ND 0 32 241 185 327 203 26 18 0 0 0 518 1222 700 763 699 126 22 1281 1076 1059 4200 Total 76 ND ND 518 1254 941 948 1026 329 48 1299 1076 1059 676 647 313 497 553 737 945 558 349 648 Fonction Publique APE Contractuels Total 255 0 ND ND 2938 1992 1097 1055 1170 187 620 1439 1144 1184 4618 3614 2639 1410 1552 1723 924 1565 1997 1493 1832 7878 255 Proportion denseignants recruts APE129 29,80 % ND ND 0,00 % 1,21 % 17,09 % 11,92 % 18,98 % 21,97 % 1,66 % 0,90 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 14,33 % 46,31 % 49,65 % 49,16 % 40,57 % 13,64 % 1,41 % 64,15 % 72,07 % 57,81 % 53,31 % Contractuels130 0,00 % Total131 29,80 % ND ND 14,33 % 47,52 % 66,74 % 61,08 % 59,55 % 35,61 % 3,07 % 65,05 % 72,07 % 57,81 % 53,31 %
4200 3260
Source : Rsultat obtenu partir des donnes collectes au MTFP.
Le schma ci-dessus illustre mieux cette ralit :
Figure 4 : Evolution des catgories dagents recruts

80 70 60 50 40 30 20 10 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 APE Contractuels Total
Annes
Source : Rsultat obtenu partir des donnes collectes au MTFP.

129 130 131
APE par rapport au total des APE recruts. Contractuels par rapport au total des contractuels recruts. Total des enseignants par rapport leffectif recrut dans la fonction publique.
94
Le recrutement des enseignants contractuels a dbut en 1997 aprs lexprience de quelques annes de pr-insertion et de deux ans de reprise de recrutement, recrutement gel depuis 1986. Il est vrai que les conditions de recrutement son xs au chapitre1er du statut Gnral des Agents Permanents de ltat ;132 mais au dbut du recrutement des contractuels, il nexistait pas une base juridique rassurant pour leur gestion. Contrairement aux pr-insrs qui font un an, les enseignants contractuels devraient faire deux ans renouvelables une fois, et cest aprs cette priode que ceux qui se seraient montrs exemplaires seraient retenus pour faire carrire dans lenseignement. Mais compte tenu des besoins de plus en plus croissants dans ce secteur, tous y ont t maintenus. Ce maintien a t dcid aprs les travaux e ectus par des commissions interministrielles et interdisciplinaires an de garantir le respect des conditions prtablies. Par ailleurs le systme est caractris par une mauvaise rpartition des enseignants et des ressources. Au primaire, le nombre de matres allous par ltat est peu li au nombre dcoliers : dans des coles ayant 200 lves, le nombre de matres (agents de ltat) varie de 1 8. Lala dans lallocation des enseignants est estim 54 %. Les dpartements du Borgou, du Cou o, du Plateau et de lAlibori sont les moins bien dots en personnel agent de ltat. Larrt du recrutement sur poste en 2007 risque daggraver encore la situation. Les mmes dfaillances a ectent lallocation des manuels (25 % des lves au CI nont pas de livre de franais et de mathmatiques alors quil y en a su samment au niveau global). Au secondaire, on observe une mauvaise rpartition des personnels de ltat : en 2006/07, plus dun tablissement sur trois ont fonctionn sans permanent et sans contractuel, et les dpartements de lAtacora-Donga et du Mono-Cou o sont les dpartements les moins dots. Au suprieur, les Universits nont pas de marge de manuvre dans la gestion des carrires de leur personnel. On observe aussi un fort dsquilibre entre les Universits dAbomey-Calavi et de Parakou : si le taux dencadrement pour la premire est de 1 enseignant pour 57 tudiants, ce mme taux lUniversit de Parakou (UP) est de 1 enseignant pour 195 tudiants pendant lannee acadmique 2007/08 (SSGI/MESRS, 2007/08).
Tableau 31 : volution du nombre denseignants dans le secteur public de 2001/02 2007/08

Universits UAC UP Ensemble 2001/02 617 21 638 2002/03 668 25 693 2003/04 668 28 696 2004/05 741 48 789 2005/06 774 52 826 2006/07 798 87 885 2007/08 826 85 911
Source : SSGI/DPP/MESRS, 2007/2008.
132
Loi n86-013 du 26 fvrier 1986.
95
Tableau 32 : volution des effectifs dtudiants du secteur public et du secteur priv de 2001/02 2007/08
Etablissements UAC UP Ensemble 2001/02 26172 1442 27614 2002/03 30107 2241 32348 2003/04 30267 3020 33287 2004/05 30811 3960 34771 2005/06 36738 5316 42054 2006/07 42741 6437 49178 2007/08 41019 5652 46671
Source : SSGI/DPP/MESRS, 2007/2008.
Labsence dune vritable planication des ressources humaines dans ladministration bninoise en gnral et dans le secteur ducatif en particulier, ne permet pas une prvision des postes vacants. Le recrutement peut tre considr comme une forme dguise de combler certains postes techniques, pour lesquels lannonce est faite par communiqu qui indique les qualications requises mais il nen est pas de mme pour les postes de responsabilits dites politiques pour lesquels la situation donne lieu un favoritisme dans la nomination des cadres certains postes stratgiques (Directeurs de la Programmation et de la Prospective et Directeur des Ressources Financires et du Matriel ) car ces derniers appartiendraient aux parties ou aux forces politiques inuentes du pouvoir. En e et selon lenqute modulaire intgre sur les conditions de vie (20062007), un consensus massif sest dgag autour des maux qui minent ladministration bninoise parmi lesquelles les plus cits par les enquts: la corruption 92,9 %, la politisation : 96,2 % et labsentisme : 77,8 %.133
C.
Qualication
Formation des enseignants

En ce qui concerne la promotion et la formation, le secteur dispose dune stratgie qui lui permet de veiller la promotion de ces cadres. Cette stratgie nest pas incluse dans le plan stratgique du systme de lducation. Elle fait partie des pratiques du ministre qui consiste assurer la formation continue des enseignants par lInstitut National de Formation et de la Recherche en ducation (INFRE) au moyen de cours distance, pour lobtention : du Certicat lmentaire dAptitude Pdagogique (CEAP) par les instituteurs adjoints qui ne sont pas recruts en qualit dA.P.E ; du Certicat dAptitude Pdagogique (CAP) par les instituteurs ; du Certicat dAptitude la Fonction de Conseiller Pdagogique (CAF/CP), et du Certicat dAptitude lInspection Primaire (CAIP). Les instituteurs APE recruts subissent une formation initiale de deux ans lcole Normale Intgre de Natitingou suivie dun an de stage pratique pour lobtention du CAP. En plus de ces types de formation, les cadres de ladministration sont priodiquement envoys en stage
133
INSAE 2009.
96
de formation, compte tenu des besoins en formation ressentis et des possibilits de formation o ertes au ministre. Notons que depuis quelques annes les formations sont nances par les cadres eux-mmes. Ds la n de la formation les diplmes sont immdiatement pris en compte lorsque la formation est autorise par le Service de la Valorisation Professionnelle de la DRH et le Ministre de la Fonction Publique et du Travail.134 A ces formations sajoutent les renforcements de capacits de courte dure programmes et organise par la DRH en faveur du personnel. Les enseignants nouvellement recruts bncient dune formation de base avant de commencer exercer, ce qui est une bonne politique pour assurer la qualit de lenseignement et la fonction pdagogique.
Contrle de performance
En ce qui concerne le mcanisme de contrle de performance des agents de la fonction publique, il est di cile de dire quil y a une apprciation e ective de ceux en postes sdentaires (administration) car ces agents de ltat ne disposent pas souvent de feuille de route bien dnies loppos des enseignants qui excutent des programmes conus au niveau national. Quant aux enseignants ils sont valus compte tenu de leurs rsultats de n danne. Actuellement certain directeur dcole sont dmis compte tenu de leur rsultat. Cependant, ces derniers sont apprcis sur des bulletins de note dans le but de leur avancement ou promotion. Ces notes sont attribues en respectant les critres gnraux qui prennent en compte la conscience professionnelle, le sens du service public, le management, la volont de dveloppement personnel, le sens des valeurs et les critres de productivit qui prennent en compte la qualit du travail, la quantit du travail et lorganisation du travail. Cette manire de noter rete peu la ralit. Un responsable a dclar cet e et : demandez aux agents de sattribuer eux-mmes des notes et je les valide lorsquelles paraissent objectives :135 une assertion toujours valable. Mais ces notes nont aucun impact sur les prestations rendues par le personnel, parce quelles sont toujours traites autrement au niveau de la Direction des Ressources Humaines. Ceci pose le problme des limites de lautorit, de plus en plus a aiblie par la politisation de ladministration et le problme de line cacit des mesures de contrle dans ladministration publique.
134 Arrte 2005 n278/MFPTRA/MFE/DC/SGM/DGFPC du 13 aot 2005 portant dnition et critres de formation sans bourse des Agents de ltat. 135 CCS Attak, Porto-Novo (2003), dans la cadre de la ralisation de ltude de limpact de la dcentralisation des politiques ducatives au Bnin.
97
D.
Rmunration et conditions de travail
Rmunration du personnel
Conformment la loi, tout APE a droit, aprs service fait une rmunration comprenant un traitement soumis retenue pour pension ou salaire (indice que multiplie le point indiciaire net du retenu pour la pension) et des accessoires du traitement .136 Le traitement soumis retenue pour pension est llment principal de la rmunration. Il est dni par un coe cient dnomm indice de traitement a ect chaque grade et chelon de la hirarchie des corps des APE. Les accessoires du traitement sont composs de : lallocation familiale qui est alloue en considration du nombre denfants ; les indemnits xes par des textes particuliers qui sont : (i) lindemnit de rsidence qui est de 10 % du salaire brut, et (ii) lindemnit de logement qui varie selon les catgories (catgorie C : 2 000 F. catgorie B : 3 000 F et catgorie A : 4 000 F et, (iii) les autres indemnits ; les di rentes primes qui sont xes conformment aux di rentes fonctions savoir : les primes de responsabilit ; les primes de sujtion ; les primes de rendement ; les primes des postes dshrits ; et les autres primes. A diplme gal, tous les APE reoivent le mme salaire (indice que multiplie le point indiciaire net du retenu pour la pension). Mais compte tenu du montant des indemnits des autres corps de ltat, leurs revenus mensuels nets137 dpassent largement celui des agents en service dans le secteur ducatif (les agents du Ministre des Finances et les enseignants par exemple). Neut t quelques satisfactions des revendications actuelles des enseignants, leur salaire se limitait au salaire indiciaire auquel sajoutait les indemnits de rsidence, de logement et lallocation familiale pour les bnciaires au moment o les fonctionnaires des autres ministres bnciaient des diverses primes : primes lies aux heures supplmentaires, aux diverses missions et autres. Cest actuellement que la corporation des enseignants a bnci des primes lies la fonction. Le ectif du personnel dans le secteur ducatif pourrait expliquer les faibles montants des primes et des indemnits allous au personnel. Une amlioration rapide de ces charges alourdirait les dpenses de ltat. En faisant ces di rentes comparaisons, on peut conclure que les agents du secteur ducatif ne sont pas bien pays comparativement aux autres corps. Mais en dpit de la faiblesse relative du salaire des enseignants, le fonctionnariat est souvent prfr car le secteur public assure la garantie de la retraite. Cest la raison pour laquelle, il est rare de constater des dparts
136 137
Loi n86-013 du 26 fvrier 1986, Articles 124 et 125. Le revenu mensuel net est compos du salaire de base ou salaire indiciaire major des primes.
98
denseignants du secteur public vers le secteur priv ou pour un autre pays .138 Mais un accent particulier mrite dtre mis sur le cas de lenseignement primaire qui est un secteur dans lequel, les concours professionnels sont rgulirement organiss (mme durant les 90 o les concours professionnels avaient t suspendus pour des raisons dajustement structurels au Bnin). Ce qui permet aux instituteurs dvoluer rgulirement et de percevoir une pension considrable la retraite. Il est gnralement admis que cest un corps dans lequel vous entrez petit (catgorie C, cest--dire niveau BEPC) et vous pouvez sortir grand si vous voluez rgulirement (catgorie A, cest--dire niveau BAC plus cinq) conformment aux textes, mme si les agents du secteur ducatif en activit ne sont pas bien pays. Tenant compte de la sensibilit du secteur ducatif, une attention particulire est accorde leurs revendications et traitements salariaux. En e et, la plupart des revendications nationales sont inities par le personnel enseignant ou les tudiants. Il est rare que le personnel de lducation ne soit pas pay avant la n du mois dexercice, sauf en cas de crises conomiques graves comme celle de la n des annes 1980.139 Des situations de non paiements individuels de salaires peuvent subvenir. Mais lorsque ce cas advient, le mode de rclamation dpend du motif qui a entran ce non payement. Dans le cas dune omission de traitement de salaire, lintress se rapproche des agents du trsor, prcisment de son mandataire pour rparation. Mais sil sagit dune coupure sur instruction des responsables du secteur, lintress doit se rapprocher du service des contentieux de la Direction des Ressources Humaines pour donner satisfaction au motif de la suspension an de permettre ce service de dnouer la situation conformment ses attributions.
Autres conditions de travail

Les conditions de travail de lenseignant sont essentiellement le milieu de travail (infrastructures), la disponibilit du matriel et fournitures de bureau et le nombre dlves encadrer. Le tableau suivant donne lvolution du ratio lves/enseignant.
Tableau 33 : Evolution du nombre dlves par enseignant entre 1992 et 2005

1992 Ratio lves / enseignant 39,8 1993 45,5 1994 1995 1996 1997 48,3 49,9 52,0 50,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 53,7 53,9 55,8 53,5 55,3 55,7 52 50
Source : DPP/MEPS (Annuaires statistiques).
Lvolution du ratio lve par enseignant est lun des indicateurs qui montre la dgradation progressive des conditions de travail des agents de cette corporation. Ce ratio est pass de 39,8 lves par enseignants en 1992 50 lves par enseignant en 2005, soit une augmentation de la charge dencadrement de 26 %.
138 Entretien avec Degan Alain, chef Service des Affaires Juridiques et Administratives de la DRH/MEMP, Porto-Novo, 12 mars 2008. 139 Il sagit de la crise conomique de 1989 qui avait dbouch sur le non paiement des salaires et la paralysie de ladministration.
99
La dtrioration des conditions denseignement sest accentue avec la gratuit des frais de scolarit pour lenseignement universel dcrt depuis la rentre scolaire 20062007. Cette dcision a t prise avant de sassurer des conditions de sa mise en application savoir le besoin en personnel et la disponibilit et laccessibilit des infrastructures. Un recrutement progressif des enseignants depuis 1994 aurait permis dviter cette situation qui est en partie lorigine de la baisse de la qualit de lenseignement dans le systme ducatif, notamment au niveau primaire si une planication avait t faite dans ce sens. Les programmes dajustement structurel en ce moment qui ont interdit le recrutement au niveau de la fonction publique nont fait quaggraver la situation. Un recours a t de plus en plus fait aux enseignants communautaires, entranant une dgradation de la qualication du corps enseignant entre 1995 et 2002. Le taux de qualication du corps enseignant est pass de 87,6 % denseignants qualis en 1995 51,5 % en 2002, du fait de laccroissement des enseignants communautaires non qualis dont le nombre navait cess daccrotre comme le montre le tableau ci-dessous.
Tableau 34 : Rpartition de leffectif des enseignants par statut entre 2004 et 2005
2000 Enseignants dont APE Dont contractuels dont communautaires 18 064 11 811 3 652 2 601 2001 19 708 11 891 4 208 3 609 2002 21 183 11 967 4 254 4 962 2003 22 614 11 500 4 368 6 746 2004 22 633 11 403 5 416 5 814 2005 23 270 10 144 5 267 7 859
Source: DPP-MEPS /PDDSE, 2006.
En e et, les enseignants communautaires reoivent en quelques semaines des formations htives qui ne permettent pas dtre e caces sur le terrain contrairement ceux qui ont bnci dune formation pdagogique plus longue. Les conditions de travail des enseignants ne di rent pas de celles des autres travailleurs du ministre. Elles se rsument essentiellement en ces termes : manque de bureaux ou de bureaux inadapts, manque de matriels didactiques et fournitures de bureau. Toutefois, certains directeurs dcoles font mauvais usage des ressources didactiques en les stockant dans des magasins sans quaucune utilisation nen soit faite. Dans ladministration, les conditions de travail ne sont gure reluisantes. Il y a un manque criard de locaux, les directions sont mal loties, les bureaux sont exigus, mal illumins. Ltat ne disposant pas de politique de construction de btiments administratifs, il doit faire avec les locaux quil trouve. 140 Les agents de certaines directions se mettent parfois en grve pour demander leur dlocalisation : tel est le cas du personnel de la Direction des Ressources Humaines de lEnseignement Maternel et Primaire cause du site abritant cette Direction situe sur la rive de lac Nokou et dont le sol permet la remonte de leau. Les mauvaises conditions de travail peuvent se gnraliser jusquau niveau des Directions Dpartementales de lducation ; mais cette situation a commenc par tre corrige avec la reconstruction de quelques une dentre elles :
140
Entretien avec Brisso Salifou, Coordonnateur du PCREIAS, 17 mai 2008.
100
Atacora, Mono, Oum et la programmation de la construction des trois autres restantes. En ce qui concerne lquipement, le ministre dispose de ligne rserve aux besoins en quipement Socio Administratifs destin lquipement de la structure en matriel. Mais le paradoxe est que ce matriel est souvent insu sant, ou lorsquil est disponible sa qualit ou sa durabilit pose souvent problme. Dans les tablissements, la dotation en quipement est assure par les fonds que le gouvernement alloue aux tablissements pour le fonctionnement. Ils sont grs par lAssociation des Parents dElves et le Directeur. Mais ils sont souvent insu sants. Cest dire quau niveau de lducation lquipement et le local posent de srieux problmes. Les agents du secteur ducatif bncient de congs de maternit conformment la loi rgissant les APE.141
Le droit syndical
Au Bnin, le processus dmocratique qui a suivi la confrence nationale de fvrier 1990 a favoris lclosion de la libert dexpression dont le corollaire dans le monde du travail est le pluralisme syndical. En ratiant la quasi totalit des normes fondamentales de lOIT, le Bnin a rati la Dclaration de lOIT du 18 juin 1998 relative aux principes et droits fondamentaux au travail, et ra ch sa volont de respecter la libert syndicale et de rendre e ectif le droit de ngociation collective. Le code du travail stipule : les salaris ou les employeurs, sans distinction daucune sorte, ont droit de constituer librement des syndicats dans des secteurs dactivit et des secteurs gographiques quils dterminent. Ils ont le droit dy adhrer et de se retirer librement, de mme que les anciens travailleurs et les anciens employeurs ayant exerc leur activit pendant un an au moins .142 Larticle 47.de la loi n 86-013 du 26 fvrier 1986 portant statut gnral des Agents Permanents de ltat reconnait galement le droit syndical cette catgorie de travailleurs. Le Bnin a reconnu et garanti les principes contenus dans les conventions 87 et 98 de lOIT. De mme, du point de vue e ectivit, il nest point de doute que depuis 1990, lapplication des principes noncs par les deux conventions est une ralit incontestable au Bnin. Hormis le cadre juridique favorable, di rents organes et institutions ont t installs pour garantir la protection de la libert syndicale et du droit de ngociation collective (Cour Constitutionnelle, tribunaux, organes administratifs, socit civile). Ce cadre pragmatique permet un exercice, tout le moins acceptable, de la libert syndicale et du droit de ngociation collective, mme si certaines di cults persistent encore. Ces di cults se situent trois niveaux : juridique, conomique, socioculturel et politico administratif, et il convient de les pallier pour un meilleur exercice de ces droits au Bnin. Pour ce faire, dabord au plan juridique, la rvision du code du travail (loi n98-004 du 27 Janvier 1998), notamment en son article 83 simpose pour une harmonisation de ce code avec les exigences des normes internationales, notamment la convention n 87 de lOIT. En outre, la loi n 2001-09 du 14 Mai 2001 relative lexercice du droit de grve nest pas et mrite dtre promulgue,143 parce que plus conforme lesprit des conventions n 87 et 98. De plus, pour une meilleure jouissance de la libert syndicale et du droit de ngociation collective,
141 142 143
Loi n86-013 du 26 fvrier 1986, article 94. Larticle 79 de la loi n98-004 de 1998 portant code du travail. La loi remplacera lordonnance n69-14/PR/MFPRAT du 19 juin 1969.
101
les numros 87 et 98 doivent tre renforcs par la ratication dautres conventions de lOIT, notamment : la convention n135 de 1971 concernant les reprsentants des travailleurs, an de leur permettre de jouer e cacement leur rle sans tre inquits ; la convention n144 de 1976 (sur les consultations tripartites) visant promouvoir la mise en uvre des normes internationales du travail ; la convention n151 de 1978 (sur les relations de travail dans la Fonction Publique) qui reconnat aux Agents du secteur public les mmes avantages qu ceux du secteur priv, surtout en ce qui concerne la libert syndicale, les principes de non ingrence, de non discrimination et dindpendance ; et la convention n154 de 1981 (sur la ngociation collective) en vue de promouvoir les ngociations libres et volontaires au Bnin. Forts de tous ces textes, les travailleurs de lducation peuvent adhrer des syndicats.144 Actuellement il existe 44 syndicats de lEnseignement Primaire et Maternel, 33 au niveau de lEnseignement Secondaire et 4 au niveau du suprieur. Ces syndicats sont souvent consults pour certaines dcisions sur le secteur. Au forum sur lducation, tous les syndicats taient invits. Il en est de mme pour les mutations du personnel enseignant et les assises des conseils consultatifs de lducation pour les crations, les extensions, les scissions et les changements de dnomination des coles car ils sont considrs comme des partenaires de dveloppement du systme ducatif. Les syndicats sont aussi impliqus dans certaines dcisions en aval car leur adhsion est souvent recherche pour viter les soulvements, limiter les revendications et les grves. On peut citer leur participation aux travaux da ectation et de mutation du personnel enseignant, leur participation au CODIR, aux conseils de discipline en cas de malversation et aux instances de prises de dcisions du ministre. En dpit de leur implication, des grves sont rgulirement observes dans le secteur de lducation. Selon Gaston Azoua, Secrtaire gnral du syndicat majoritaire Centrale Syndicale des Travailleurs du Bnin (CSTB), il ny a pas eu danne depuis 1990 sans plusieurs grves dans lenseignement au Bnin . Ces grves sont dclenches soit par les centrales syndicales, soit par des regroupements non formels tels que le Front des trois ordres denseignement qui nest pas une centrale mais agit comme tel. Lanne acadmique 20092010 a connu plus de mois de grve avant quil y ait un accord entre le gouvernement et les di erents syndicats des trois ordres denseignement sur les modalits de satisfaction des rvendications, parmi lesquelles : larrt des nouveaux programmes dtudes ; la revaloraistion de la fonction enseignante ; le paiement integral et immediat des arrirs salariaux tous les ayant droits, notamment enseignants et personnels de lducation, y compris les retraits ; la n de la contractualisation dans le systme educatif et le reversement avec formation diplmante de tous les contractuels locaux et enseignants communautaires en agents permanents de ltat ; etc.
144
Article 47 de la loi n86-013 du 26 0/286 et article 58 du Dcret n2007-592 du 31/12/2007.
102
En denitive, les principales causes rsident dans les mauvaises conditions de travail et de vie des enseignants par rapport aux autres corporations. Mais ces grves ne sont pas sans impact sur la qualit de lenseignement. Les principaux impacts sont: La mauvaise gestion du temps scolaire qui conduit invitablement la rduction de la dure de lanne scolaire et quelquefois des annes blanches ; La mauvaise perception de lcole publique : les perturbations du fonctionnement des coles dues aux grves du secteur public ont conduit des parents une perception sociale ngative de lcole publique et inscrire leurs enfants dans le secteur priv ; les mauvais rsultats aux examens ; la rduction du temps consacr lexcution des programmes scolaires ne permet pas aux enseignants de nir les programmes scolaires. Aussi, les enfants sont-ils moins forms, ce qui explique en partie les mauvais rsultats scolaires aux di rents examens ; et la baisse du niveau gnral des apprenants tous les niveaux du systme scolaire et universitaire.
E.
Rgles de conduite et rgime disciplinaire
Code de conduite en matire dthique

Il existe des textes qui dnissent et rgissent la conduite des enseignants. Ces textes sont nombreux, parses, et mal di uss si bien quil serait di cile de les considrer comme un code de conduite. Ces textes sont pris au cas par cas. Les di rents domaines de lducation ne sont pas abords : il reste assez de clarication en ce qui concerne les nouvelles catgories denseignants.145 Ils regroupent les textes hrits du colonialisme et les textes nouvellement pris.146 Seuls les enseignants curieux et ceux qui on rellement soif de connaissance font le ort de les regrouper an de savoir le contenu pour leur propre gouverne. Cependant, certaines questions actuelles comme les conditions dutilisation des tlphones portables, les cartes de crdit ne sont pas abordes .147 Certains directeurs dcole chargs dassurer le respect de lthique dans lenseignement ne matrisent pas toujours les di rents textes rgissant leurs fonctions aprs leur nomination. La plupart dentre eux connaissent lexistence de ces textes depuis leur formation lcole normale. Cest la preuve du peu dattention accorde ces di rentes dispositions. Larticle 44 du statut des APE interdit les activits prives lucratives tout agent de ltat. Mais il nest pas suivi. Les APE sadonnent dautres activits rmunratrices de revenus. Certains responsables sarrangent pour tre des fournisseurs dguiss de ladministration. Ce mlange de fonctions ne permet pas de sanctionner les responsables dactes rprhensibles, dans la mesure o, ceux qui sont chargs de sanctionner sont aussi les prestataires de services.
Il sagit du cas des communautaires. Cest le cas de : Le guide du normalien et de la normalienne ;
146 Les 147 145
divers textes pris pour rglementer les secteurs de lducation. Entretien avec Cossou Magloire, Inspecteur de lEnseignement Primaire, Porto-Novo, 22 avril 2008.
103
Le patrimoine des responsables des passations de march, des cadres suprieurs et autres personnes responsables ayant charge des budgets consquents devrait faire lobjet dun contrle spcial ds leur entre en fonction, et leur sortie cause des facilits denrichissement illicite que peuvent leur o rir lexercice de leur mtier. Mais tel nest pas le cas : le lgislateur ne la pas prvu. Seuls les ministres depuis, sont astreints dclarer leurs biens la prise de fonction la Cour Suprme. Cependant, labsence de dispositions visant le contrle du patrimoine de certains responsables est dplorable. Il est la base de certain cas de mauvaise gouvernance. Les agents indlicats sont conscients quil ny a aucun repre pour se rendre compte de leur dtournement. Mme en cas de dtournement avr, la aire est cone la justice qui tranche selon les procdures en vigueurs.
Inspection Gnrale du Ministre

Le ministre de lducation dispose dune structure qui soccupe des plaintes des usagers et de ladministration. Il sagit de lInspection Gnrale du Ministre.148 LIGM a pour mission dassister le Ministre dans son rle dassurer le fonctionnement rgulier des structures du ministre et des organes sous tutelle. Sa mission porte sur le contrle des activits de gestion administrative, nancire et comptable au sein du ministre. elle est ainsi charge de vrier et de contrler la bonne excution des missions assignes aux structures du ministre, de mener les audits, les tudes et les enqutes, de contrler priodiquement lexcution des programmes et projets du ministre et des organismes sous tutelle, de formuler un avis technique sur les rapports de performance, de proposer toutes mesures susceptibles daccroitre les performances des directions et structures du ministre et dexcuter toute autre tche ou mission commande par le ministre. Elle vrie galement la rgularit des oprations dencaissements de recettes budgtaires non scales, la rgularit et le ectivit des oprations de dpenses imputable au budget, de veiller la mise en place e ective des structures prvues dans lorganigramme, de contrler le fonctionnement rgulier des divers services et la gestion des ressources humaines et veiller au respect des normes dontologiques en rapport avec la notion de service public. Lexcution de ces missions doit rpondre aux principes de la discrtion, du contrle sur les pices et sur place, du contradictoire, de lobjectivit, de la sincrit et de la condentialit. En plus de son rle de vrication de la gestion nancire des responsables divers niveaux du ministre, il procde aux investigations pour inrmer ou conrmer les plaintes des agents en service dans cette structure. Il est plac sous la haute autorit du Ministre et a une mthode de travail qui lui permet de prouver son indpendance dans la mesure o les crits sur lesquels il se base dans ses analyses sont conservs comme preuves. Le professionalisme de lintervention de cette structure et le respect des droits des di rentes parties ne sont pas du reste. Cest ce que souligne Mewedohou Magloire, un cadre de cette structure en ces termes : Nous ne procdons pas par confrontation. Pour asseoir nos investigations, nous nous renseignons sur le terrain. Cest au vu des informations recueillies que nous analysons les faits et/ou charges et nous laborons les rapports denqute assortis de propositions de sanctions ou de solution en cas de besoin que nous transmettons au
148
Dcret n2006-27 du 04/12/06. Portant organisation des organes de contrle et dinspection de ladministration publique.
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ministre . Les conclusions ou rapport denqute de cette structure sou rent de peu dentorse et sont impartiales. En matire de plainte ou de charge, nous pouvons citer lun des derniers contentieux sur lequel sest pench cette structure : il sagit du cas des Conseillers Pdagogiques (CP) qui nont pas pu passer le Certicat dAptitude lInspection Primaire (CAIP) car aux dires de leurs suprieurs hirarchiques directs, les charges qui pesaient contre eux taient : incitation du personnel la rbellion, peu dentrain aux tches pdagogiques, manque dhumilit, insubordination lautorit, ranonnement du personnel .149 Ces charges qui avaient fait lobjet de rejet du dossier de candidatures de ces CP au CAIP nont pu tre prouves lissue des investigations de cette structure. Les rsultats de ce concours organis depuis le 24 mai 2007 et dont la dlibration tait prvue deux semaines aprs, sont toujours bloqus bien que les corrections soient termines .150 Grce la conclusion des rapports denqute favorables aux mis en cause, le CAIP a t rorganis lintention des sept candidats dont les dossiers de candidature avaient t injustement rejets. Ce concours a eu lieu le samedi 04 octobre 2008 au Lyce Bhanzin.151 Mais il y a une sous information du rle de cette structure qui est toujours perue comme le gendarme du ministre . Elle intervient sur tout le territoire car elle na pas de relais dans les dpartements. Les rapports de lIGM sont condentiels. Ils sont dposs au ministre qui dcide de leur suite. Ce qui entrane linexistence de statistiques de la structure et alimente la sous information et les spculations sur son indpendance.
Systmes disciplinaires
Il existe des procdures crites nonant les procdures disciplinaires qui sappliquent aux agents de ltat. Elles sont nonces dans les articles 130 149 du statut gnral des agents permanents de ltat.152 Les prestataires de services di rents niveaux, qui ne sont pas agents de ltat ne sont pas rgis par ces dispositions. Les procdures disciplinaires varient compte tenu de lampleur de la faute. Ainsi, les sanctions peuvent tre du premier degr ou du deuxime degr. Les sanctions du premier degr regroupent : lavertissement crit; le blme avec ou sans inscription au dossier; la mise pied avec suppression de traitement pour une dure ne pouvant excder trente (30) jours, le dplacement do ce, le blocage davancement dchelon pour une anne et la radiation du tableau davancement. Les sanctions du premier degr regroupent : lexclusion temporaire des fonctions pour une priode ne pouvant excder six (6) mois, labaissement dchelon, la rtrogradation, la mise la retraite do ce, la rvocation sans suspension des droits pension et la rvocation avec perte des droits pension. En ce qui concerne la procdure disciplinaire, nous devons signaler que, le pouvoir disciplinaire appartient lautorit investie de la nomination. Ce pouvoir peut tre dlgu. Les sanctions sont prises en fonction de la gravit de la faute par un comit au sein duquel il y a un reprsentant du syndicat an de garantir les droits de lagent. Cest dire que la notion dquit
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Entretien avec Dossou Koko Virgil, Conseiller Pdagogique de la CCS dAdjara, Porto-Novo, 20 avril 2008. Idem. Note de Service n1434/MEMP/CAB/DC/CTJ/SP du 04/08/08. Le statut des Agents Permanents de ltat en Rpublique Populaire du Bnin (loi n86-013 du 26 fvrier 1986).
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nest pas occulte dans le traitement des agents mme quand ces derniers sont fautifs. Le ministre accuse des agents de fautes professionnelles lorsque cela savre ncessaire. Les cas les plus frquents sont les directeurs dcoles reconnus coupables de malversations qui perdent leurs postes aprs commission denqute. Des directeurs techniques peuvent se retrouver en prison compte tenu de la gravit des faits qui leurs sont reprochs.
Encadr 2 : Les sanctions pour mauvaise gouvernance

Deux responsables du MEPS se sont retrouvs en prison en 2006 pour avoir mal gr les fonds allous leur structure respective. Cette sanction a t prise la suite dun contrle effectu par lIGM/IGF qui a rvl des pratiques non orthodoxes dans la gestion des biens du Ministre. La dtention a dur de 2005 2009, soit au total 48 mois. Le directeur et son comptable ont nalement t librs en 2009 aprs avoir pay une caution. Ceci est la preuve quil y a quelquefois des sanctions disciplinaires lorsquil y a mauvaise gestion. Cette pratique devrait tre gnralise pour assurer une meilleure gestion des fonds publics.
En 2007, vingt deux enseignants ( raison de dix au secondaire et douze au primaire) sont passs en conseil de discipline, pour des malversations nancires. Ce conseil est compos dune quipe interministrielle, dun reprsentant du ministre de lquipement et dun reprsentant des syndicats. Les rsultats des conseils de discipline varient selon la gravit des fautes mais ils ont un caractre condentiel. Seuls les concerns rvlent leur contenu.153 En cas de faute grave, lagent peut tre suspendu par son ministre de lducation conformment larticle 138 du statut des APE. Le conseil de discipline est saisi du dossier quil doit vider dans un dlai compris entre un et trois mois. Le nombre et le type da aires qui entre dans ce cadre ne sont pas publis. Cependant, il peut arriver que des suspensions de salaire se fassent par suite de mauvaise application des textes ou sous information des structures ayant charge cette responsabilit. Aprs le recensement des Agents Permanents de ltat organis en 1998 pour la vrication de le ectivit de lexistence de chaque fonctionnaire, un instituteur en formation dans un Institut universitaire avait t victime dune coupure de salaire sous prtexte dabandon de poste alors que ce dernier avait reu o ciellement lautorisation concourir154 et une autorisation du Ministre de la Fonction Publique et de Travail. La production de ces justicatifs -a permis au ministre de la Fonction Publique et de Travail de le rtablir dans lintgralit de ses droits dans un dlai trs court, contrairement bon nombre dautres cas. Lorsque ces cas se produisent, ladministration nhsite pas rtablir la victime intresse dans leurs droits. Le cas le plus heureux est celui de linstituteur, suspendu depuis la premire mandature du renouveau
153 Entretien avec Degan Alain, Chef Service des Affaires Juridiques et Administratives de la DRH/MEMP, Porto-Novo, 12 mars 2008. 154 n459/MENRS/CAB/DC/ DRH/SVP-2 du 04/12/1996.
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dmocratique pour dtention dun faux diplme qui nentrait pas en ligne de compte dans sa carrire dinstituteur, qui a t rintgr en 2007. Cette situation est dcrite dans lencadr n3. Des cas dinterfrence politique ou de npotisme dans les a aires disciplinaires sont rares selon le Directeur de Cabinet de lOPM.155 Ces dernires annes le ministre des enseignements primaire et secondaire na pas connu de dossiers particuliers.156
F.
Recommandations
Il est important de rendre prioritaire la formation qualitative des enseignants du ministre en tenant dment compte du fait que la mise en application de la gratuit de lenseignement primaire et prscolaire a entran la ncessit dun recrutement important denseignants de qualit. A cet e et il est impratif de (i) prendre en compte la projection de la population scolarisable de 3 11 ans pour estimer les besoins en enseignants qualis et en infrastructures, ainsi que de (ii) mettre en place un systme de prvisions des besoins en personnel enseignant en fonction de lvolution de la population scolarisable et de la carte scolaire. Paralllement, le gouvernement doit mener un e ort de recrutement des enseignants permanents pour assurer la durabilit du systme en lieu et place des contractuels. A cet e et, il convient darrter le recrutement des enseignants communautaires qui ne sont pas forms pour le service car la qualit des prestations rendues en dpend. Il est aussi important de vulgariser le code dthique et dy consacrer une journe de rexion en dbut de chaque anne dans toutes les coles publiques et prives. La mise en uvre e ective de ce code constituerait un critre important de suivi rgulier pour une bonne gouvernance du systme ducatif. Un des indicateurs de suivi consisterait en un e ort dinformation des enseignants, lves et tudiants sur la possibilit davoir recours au mdiateur pour rgler les litiges du secteur, ainsi quen lapplication des sanctions pour les fautes professionnelles et faire connatre ces sanctions lopinion publique en vue de dcourager les autres enseignants. A cet gard il serait utile de tenir les statistiques des litiges traites par les di rentes structures de discipline.
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Porto-Novo. 25 fvrier 2008. DEGAN Alain : Chef Service des Affaires Juridiques et Administratives de la DRH/MEMP, Porto-Novo, 12 mars 2008.
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Mcanismes externes de surveillance
Le systme ducatif est en principe suivi par un certain nombre de structures externes au ministre, parmi lesquelles lAssemble Nationale pour le vote et le contrle de lexcution du budget, lInspection Gnrale dtat (IGE) et lInspection des nances (IGF) pour des contrles priodiques et cibls, lOrgane Prsidentiel de Mdiation pour rgler les conits entre ladministration et la population. Des organisations de la socit civile interviennent pour demander des comptes aux responsables du systme ducatif, surtout en cas de malversation nancire. Les tribunaux sont en principe comptents pour rtablir la justice et lquit dans les sanctions disciplinaires. Le Bnin est dot dune presse indpendante vibrante qui devrait intervenir pour rendre compte des performances du systme naccdent pas toujours linformation. Le contrle de ces organismes est cependant trop limit pour tre e cace. Le contrle de lAssemble nationale se limite au vote du budget de lducation mais les dputs ntendent pas leur contrle la planication stratgique dans le secteur. Quant lIGE ; ses mthodes dinvestigation secrtes et le caractre condentiel de ses rapports denqute lempchent de jouer un rle de dissuasion et dducation signicatif.
A.
Assemble Nationale
Outre lexamen du programme gouvernemental, qui se fait au dbut de son exercice, lAsLAssemble Nationale fait partie des mcanismes extrieurs de surveillance qui veille lamlioration de la performance du Gouvernement bninois dans la prestation de services. Son rle vis--vis de lducation concerne le vote du budget de lducation et le contrle de la politique du gouvernement en matire de fournniture des services dducation, travers la Commission de lducation, de la culture, de lemploi et des a aires sociales. Le projet de budget est envoy lAssemble au moins deux semaines avant louverture de la session budgtaire prvue normalement pour le dbut du quatrime trimestre de lanne
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civile.157 Conformment au rglement intrieur, ce projet fait lobjet danalyse par la commission des nances et des changes. Mais au mme moment, les di rentes commissions soccupent de lanalyse des parties qui les concernent. La Commission de lducation, de la culture, de lemploi et des a aires sociales soccupe de la partie qui concerne lducation.158 Dans la pratique, les gouvernements bninois ne dposent pas souvent leur budget dans ce dlai. Ce qui fait que le budget du Bnin est rarement vot avant la n de lanne. Aprs le dpt du budget lAssemble, les ministres doivent passer tour de rle pour sa prsentation. Les dputs portent les remarques et suggestions avant le vote du budget au cas o un retour au gouvernement ne simposera pas. Le pouvoir de contrle parlementaire dans le scteur de lducation est nanmoins limit. Il ne stend pas par exemple la conception ni llaboration du plan stratgique de lducation. Lassemble est implique llaboration du plan sratgique par le biais de son reprsentant que le ministre cible et invite, prendre part aux di rentes phases. Ce plan est prsent lAssemble seulement au cours de la phase de sa vulgarisation. Ceci montre que cette structure nexerce na pas les mmes prrogatives sur le plan stratgique de lducation que sur le Budget. De mme, les comptes et les rapports annuels sur la ralisation des objectifs (contenus dans ces projets de budgets) et la gestion des fonds de lducation ne sont pas soumis au pouvoir lgislatif car ceci nest pas dans les prrogatives du parlement. Ces rapports souvent labors aprs les valuations budgtaires, ne mentionnent pas les causes ayant empch latteinte des rsultats.
Contrle du gouvernement
Le parlement contrle laction du gouvernement, ce qui lui permet de vrier la corrlation entre les fonds quil vote et leur impact. Ceci justie que le ministre de lducation est souvent interpell par les dputs pour prsenter les rsultats/ralisations mi-parcours des projets en cours ; une prsentation dans laquelle lAssemble nationale simplique rellement. Un dbat o ciel pour lequel aussi bien les lgislateurs et surtout le Ministre se prparent srieusement.159 Les lgislateurs ne sintressent donc pas directement la gestion du ministre de lducation mais, il est interpell par les dputs qui veulent souvent des prcisions. Par exemple, linstar de ce qui se fait pour la prsentation du budget, les causes des rsultats obtenus au CEP en 2006 ont t demandes au Ministre assist de quelques cadres de son ministre.160 La sance a galement permis aux dputs de demander des claircissements sur le nouveau mode dvaluation des lves candidats au CEP. Les autres questions poses sont relatives au montant actualis du march de Saint Etienne, le non dmarrage de la construction de 55 centres dalphabtisation, de mme que la non construction des salles de laboratoires dans les Collines, lAtacora, la Donga, lAlibori et le Borgou, le non quipement a temps du Lyce Technique Coulibaly dans le cadre du projet Education-3 et aussi le retard dans le dmarrage e ectif du projet ducation IV. Entre le dbut et la n du projet Education 3, son cot est pass du simple au double compte
Article 87 de la Constitution du Bnin. Entretien avec CHOUTI Adissa, cadre en service Assemble nationale nationale : Porto-Novo, 11 mars 2008. 159 Idem. 160 Question dactualit transforme en question orale avec dbat pose par le dput Eric Houndt et 27 autres au sujet des mauvais rsultats enregistrs aux diffrents examens scolaires de lanne 20062007. Sance du vendredi 29 mai 2008.
158 157
7. MECANISMES EXTERNES DE SURVEILLANCE
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tenu de lination et du prolongement du dlai dexcution. La quintessence des explications du ministre stait articule autour du prolongement de la dure prvisionnelle du projet. Les lus du peuple ont alors souhait que le ministre prenne dsormais les dispositions ncessaires pour une bonne planication des activits du projet et la gestion e cace et e ciente des projets partir des fonds allous. Des rponses aux questions ont t apportes aux parlementaires. Le ministre de lducation a t aussi interpell par les lus sur les dispositions prises pour linstruction des Bninois de la rgion de Koili Kalou (la rgion litigieuse entre le Bnin et le Burkina). Les examens minutieux de projets de budgets qui permettent datteindre tous les objectifs xs sont rares en raison du manque de prcisions dans les activits mener ainsi que des lignes budgtaires y a rentes, et bien dautres facteurs encore ; autant de situations qui amnent les lgislateurs qui ne trouvent rien dautres que de crer des commissions qui nissent par produire des rapports peu utiles. Le dlai dexcution de ces commissions denqutes, la coloration politique qui est en jeu, le jeu des intrts personnel et partisan nissent par avoir raison de ces enqutes qui naboutissent souvent pas. En dautres mots, le Parlement ne cherche pas toujours vrier lexactitude des lments avancs et naturellement soutenus par le Ministre. Ceci pose le vritable problme de contrle de laction gouvernementale par lAssemble Nationale. Autrement dit, il nexiste lAssemble, vritablement aucun mcanisme de contrle disposant des moyens ncessaires dots du pouvoir de contrle/vrication des actions du ministre. La commission parlementaire jusqu lheure actuelle ne dtient juridiquement encore aucun pouvoir lui permettant de convoquer des personnes extrieures (au ministre en question) aux ns de preuve sur la prsentation des dclarations faites. Il en est de mme pour tout apport/ contribution du point de vue corrections ou solutions/rponses.161 Cette commission dtient la possibilit de mettre sur pied des commissions denqutes pour vrier les dclarations faites par les ministres si cela simposait. Mais, il est remarquer que ces dernires ont coutume de navoir aucune suite, pour la simple raison que ces commissions denqutes ne sont pas souveraines. Et cest justement le manque de cet indice qui prdit et qui conduit immanquablement ces enqutes (de dissuasion et dgarement) lchec cuisant. De plus, ces commissions denqutes ne se terminent que par des rsolutions, des recommandations sans suivi, par consquent inutiles. Ces rapports denqutes, au lieu dtre publis o ciellement, sont purement rangs dans les archives de lAssemble. De plus, le ministre de lducation nationale comme les autres ne peuvent pas les publier car ces commission sont mises sur pied par les dputs qui seuls dtiennent les rsultats. Malgr ces constats, la dtermination de la commission denqute peut aboutir des rsultats encourageants dans le sens du contrle de laction gouvernementale. Ainsi, la suite des travaux dune commission, un Ministre a t arrt en 2006 pour dtournement de derniers publics et abus de biens publics concernant la mise en uvre de la liste lectorale permanente. En ce qui concerne les ramnagements du budget, cest une vidence que les commissions parlementaires ne peuvent que proposer des amendements ou des a ectations budgtaires que
161
Entretien avec Chouti Adissa, cadre en service lAssemble nationale, Porto-Novo, 11 mars 2008.
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le gouvernement nest pas tenu de respecter car le rle du parlement est de voter le budget mais pas de llaborer. Llaboration du budget fait partie des prrogatives de ltat. Cependant, il nest pas non plus rare que les lgislateurs fassent preuve de dtermination insouponnable pour obliger un Ministre accepter leurs propositions/mesures de corrections de certains aspects du projet de budget. Ceci dbouche souvent lutilisation des douzimes provisoires ou des votes de budget par ordonnance. Les comptes et les rapports annuels sur la ralisation des objectifs (contenus dans ces projets de budgets) et la gestion des fonds de lducation ne sont pas soumis sparment au pouvoir lgislatif. Ce point peut ltre au mme moment que celui des autres ministres. Le parlement vote le budget. Certes son rle de contrle de laction du gouvernement lui permet de faire un tel contrle travers les commissions ; mais depuis le dbut de la dmocratie lassemble bninoise na pas encore us de ce pouvoir. La commission parlementaire jusqu lheure actuelle ne dtient juridiquement encore aucun pouvoir lui permettant de convoquer des personnes extrieures (au ministre en question) aux ns de preuve sur la prsentation des dclarations faites. Il en est de mme pour tout apport ou contribution du point de vue corrections ou solutions/rponses. Les parlementaires son conscients de ce fait.162 Dans la mesure o, outre leur pouvoir de lgislateur, ils ne peuvent que faire des propositions : cas des amendements ou des a ectations budgtaires que le gouvernement nest pas toujours tenu de respecter.
B.
LInspection Gnrale dtat et lInspection gnrale des Finances
En dehors des institutions de contrle internes aux ministres, (Inspection Gnrale du Ministre, Direction de lInspection et de la Vrication Interne [DIVI], audit interne, etc.), le gouvernement dispose de deux institutions de surveillance qui ont le pouvoir de contrle sur le secteur de lducation. Il sagit de lInspection Gnrale des Finances (IGF) et de lInspection Gnrale dtat (IGE). LIGF est une institution de contrle des nances publiques plac sous lautorit du Ministre des nances et rattach au cabinet des nances. LIGF est consacre comme un organe de contrle permanent des nances de ltat, des collectivits secondaires, des tablissements publics ou semi-publics ainsi que des organismes de toutes natures recevant une aide nancire ou matrielle des collectivits publiques. LIGF fait des descentes priodiques et cibls au MEPS pour contrler la conformit de la gestion des deniers publics avec les normes prescrites en nances publiques. Ces rapports sont remis au Ministre contrl et au Ministre des Finances. LIGE est cre par dcret prsidentiel du 23 juin 2006. Il est un instrument aux mains du Prsident de la Rpublique pour mener avec professionnalisme et e cacit la lutte contre la mauvaise gestion, la corruption et limpunit au Bnin .163 Cette institution suprieure nexamine, ni ne rend annuellement compte de ses contrles, ne fait ses contrles que lorsque le Prsident de la Rpublique le dsire ou le commande. Du point de vue juridique, les rgles de nomination et de licenciement des responsables de lIGE prservent lindpendance et le professionnalisme de cette institution. Il est habilet faire des contrles de la gestion du ministre en cas de besoin. Ce contrle nest pas obligatoire ni automatique. LIGE fait son contrle sur ordre du Chef de ltat et partir dindices de malversations. Mais dans la pratique, les rapports de contrle
162 163
Entretien avec un agent en service lAssemble nationale, Porto-Novo, 11 mars 2008. Observatoire de Lutte contre la Corruption, Plan Stratgique de lutte contre la corruption (Document de vulgarisation) p.20.
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apparaissent logiquement quelque peu entachs en raison du fait que les membres de cette institution suprieure nont pas la main libre. Les comptes rendus sont faits au Prsident de la Rpublique. Le contenu des rapports dinspection nest pas souvent pas livr la population sauf en cas de pression de la socit civile.164 Par ailleurs, le contrle des nances est rarement exhaustif. Compte tenu de ltendue du ministre, il est di cile de vrier entirement la gestion de toutes les directions au mme moment. Toutefois, il existe des cas de malversations dans le secteur de lducation165 malgr le travail de lInspection Gnral du Ministre. LIGM ne se dplace pour aller enquter que lorsque le Chef de ltat le demande. Si des contrles de lIGE peuvent se faire aisment au niveau national et au niveau dpartemental, au niveau des coles, ceci nest pas toujours sans di cults cause de linaccessibilit de certaines rgions. Le ministre de lducation fait par moment lobjet le contrle des organes de surveillance des nances publiques car les inspecteurs du Ministre de lEconomie e ectuent priodiquement des tournes de contrle des di rentes structures dtat en guise de contrle de routine. Les informations issues du contrle de lIGE ne sont pas publies. Ceux des inspecteurs des nances ne le sont pas galement. Cependant, il arrive que des inspecteurs des nances linstar des ceux qui taient dans ce ministre courant mai-juillet 2009 livrent leur conclusion aux acteurs de la chaine des dpenses avant sa transmission aux autorits. A lissue des conclusions, le ministre de lducation nationale linstar des autres structures prend des mesures dcisionnelles au vu des conclusions et recommandations de lIGE. Malheureusement, lIGE ne dispose daucun pouvoir pour veiller lapplication ou la mise en uvre de ses recommandations. La procdure au niveau des institutions de lAssemble nationale nest pas pour autant directe. LIGE qui a lobligation de rsultats na de compte rendre quau Chef de ltat. Le compte rendu nest donc pas direct aux Dputs qui peuvent se saisir de certains dossiers et mettre sur pied des commissions parlementaires. Les responsables de lIGE sont convoqus lAssemble la suite dun contrle que sur interpellation des dputs. ; Ils y vont pour prsenter le contenu desdits rapports dinspection en rapport avec les proccupations des lus du peuple. En cas de ncessit, lAssemble et ses commissions sappesantissent donc sur ces rapports pour interroger en cas de besoin, le Ministre de lordre de lenseignement dans lequel lIGE a fait le contrle sur les performances dans le domaine de la prestation de service.
C.
La Chambre des comptes de la Cour suprme
La Cour suprme, Chambre des comptes, contrle la gestion de toutes les administrations, de tous les organismes publics ou parapublics nationaux. La Cour peut galement contrler lemploi des fonds publics qui sont allous des organismes privs. Le contrle porte sur la qualit et la rgularit de la gestion, sur le cience et sur le cacit des actions menes au regard des objectifs xs par les pouvoirs publics ou lorganisme concern. Cette mission se rfre ainsi aux pratiques daudit de la performance, cest--dire de la vrication des rsultats. Ainsi, elle ne retrace plus seulement les dpenses et les recettes mais tient compte du patrimoine de ltat, ce
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Entretien avec un reprsentant de lObservatoire de Lutte contre la Corruption, Cotonou, 25 avril 2008. Observatoire de Lutte contre la Corruption, Plan Stratgique de lutte contre la corruption (Document de vulgarisation) p.16.
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quil possde et ce quil doit. Ltat doit publier en principe chaque anne un bilan et un compte de rsultats, certis par la Cour des comptes. Les rapports de performance de chaque ministre devraient adresss tous les 6 mois la Cour pour le contrle de performance. Dans la ralit, ses rapports ne sont pas envoys bonne date. Le Gouvernement a entrepris la rforme des marchs publics et prvoit de transformer la Chambre des comptes en une Cour des comptes avec une plus grande indpendance et plus de moyens.
D.
Le mdiateur
Le Bnin dispose dun bureau national du mdiateur, lOrgane Prsidentiel de Mdiation (OPM). Son objectif est de rechercher des solutions aux litiges entre les citoyens. Cet organe son sige Porto-Novo est trs jeune. Il nest pas encore connu de tout le monde de mme que la faon dy faire recours. Le mdiateur nintervient jusque-l dans aucun cadre lgislatif. LOPM a t cr dans le cadre de la gestion des contentieux entre ladministration et la population et est prsid par un mdiateur, appel mdiateur de la Rpublique. Larticle 1 du dcret n 2004-229 dnit le mdiateur de la Rpublique comme un organe intercesseur gracieux entre ladministration et les usagers de la fonction publique . Il va faciliter la gestion et la rsolution des di rends entre les citoyens bninois et/ou les services publics, les forces socioprofessionnelles au Gouvernement. La naissance de cet organe a suscit beaucoup de commentaires parce que directement rattach la prsidence et naurait pas une indpendance totale. Ceci a conduit lAssemble a vot en 2009 la loi n 2009-22 du 11 aot 2009 instituant le mdiateur de la Rpublique. En dehors de la situation cre par le baccalaurat de 2008 dans laquelle, les candidats de certains tablissements nont pas eu leurs dossiers dposs lO ce du Baccalaurat, la mdiation ne sest encore penche sur une autre plainte qui soit du ressort du secteur de lenseignement. Labsence de sa reprsentation au niveau dpartemental et communal rduit son champ de couverture. Compte tenu du retard du dpt des dossiers de certains candidats au BAC par leurs tablissements, ces derniers ont t interdits de composer la session de juin 20082009. Aprs lintervention des lves, des chefs dtablissements et des parents dlves, la dcision na pas t inchie. Il a fallu les ngociations du mdiateur de la Rpublique pour que le gouvernement accepte dorganiser une session spciale du BAC ces candidats an de leur permettre de ne pas perdre lanne scolaire. Cette action a t salue par, aussi bien par les parents dlves, les chefs dtablissements que par les lves.
E.
Les tribunaux ordinaires
En matire de droit, on a limpression que les Bninois ne savent pas que les possibilits dattaquer les politiques ducatives en justice leur sont o ertes.166 En ce qui concerne les dcisions qui ont trait la carrire des enseignants, bon nombre de ces derniers ignorent les possibilits lmentaires de remise en cause desdites dcisions lorsquelles sont errones. En e et, aprs la loi n 86-13 du 26 fvrier 1986 portant statut gnral des APE, un ramnagement interne a t fait au niveau de lenseignement primaire pour reclasser les instituteurs ayant
166
Entretien avec un responsable de la Direction de Ressources Humaines du MEMP, Porto-Novo, 12 mars 2008.
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eu le CAP avant 1979 en catgorie B1 (B1 nouveau qui correspond au A4 selon lordonnance 79-31 du 4 juin 1979, alors que ceux qui lont eu aprs 1979 ont t reclasss en B2 nouveau qui correspond au B1 ancien selon la mme ordonnance. Aprs les mouvements de grve des annes 1994 et 1995, les B2 nouveaux ont t reverss en B1 nouveau pour assurer la justice et lquit. Prs dune dcennie aprs le rglement de ce problme des enseignants continuent de demander une reprise de leur carrire pour des erreurs de reclassement quils nont dtectes que trs tardivement alors que ces actes avaient dj t lorigine dautres reclassements ou promotions. Ce qui prouve que ces derniers ne matrisent pas toujours leur droit, ni la manire de les rclamer.167 Cependant, quelques enseignants saisissent la Cour Constitutionnelle pour le rtablissement de leur droit face aux dcisions du ministre de lducation.168 Lorsque les structures judiciaires cassent la dcision du ministre, rparation est faite aux victimes tel est le cas de lenseignent rintgr dans ses fonctions aprs suspension pour dtention de faux diplme alors quil ne lutilisait pas. Certes ces cas sont rares, et les remises en question des dcisions du ministre semblent poser le problme de respect du droit au niveau du ministre de lducation. Est-ce par mauvaise interprtation de certains textes ou par impartialit que se prennent certaines dcisions ? Les di rents ministres en sont conscients. Cest ce qui justie la cration de poste de Conseiller aux a aires juridiques et sociales au Cabinet depuis quelques annes169 pour permettre au ministre danalyser laspect juridique de ces dcisions.
Encadr 3 : La gestion des contentieux du MEPS

Au dbut des annes 2000, le ministre tait en pleine priode de pnurie chronique denseignants. Le dpart de ceux qui enseignaient des postes sdentaires ntait pas chose facile. En ce moment, lEcole Nationale dAdministration (ENA) ouvrait nouveau le second cycle. Seuls les agents du ministre de lducation qui taient en postes sdentaires taient autoriss sy inscrire. Un enseignant qui stait retrouv dans les bureaux quelques mois aprs la n dune formation quil avait suivi avec quelques uns de ses collgues a russi sinscrire dans cet tablissement la suite dune autorisation qui lui avait t dlivre alors quil portait toujours le titre denseignant. Lorsque lun de ses collgues qui le ministre avait noti le refus de la mme autorisation a saisi la Cour Constitutionnelle pour rparation, la Cour a demand au ministre de revenir sur sa dcision en traitant quitablement les deux citoyens. Faute de dlivrer lautorisation celui qui a saisi la Cour Constitutionnelle, le ministre retirer lautorisation son collgue qui avait russi lobtenir. Dans le mme cadre, un instituteur rvoqu de la fonction publique au dbut des annes 90 pour dtention de faux BAC quil nutilisait pas vient dtre rintgr dans ses fonctions avec rappel de tous les droits sur instruction de la Cour Suprme.
SOURCE :
Entretiens raliss Cotonou, 2008

167 168 169
Entretien avec Djidonou Philbert, Chef Sevice de la Valorisation Professionnelle, DRH/MEMP, Porto-Novo, 19 mars 2008. Idem. Article 10 du dcret n2006-268 du 14 juin 2006.
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Pour la sanction pnale des actions criminelles des enseignants ou autres, compte tenu de la gravit de la faute, lagent de ltat reconnu coupable de comportement dlictueux peut tre remis aux autorits judiciaires pour la suite de lenqute ou non. Mais souvent, lorsque la aire concerne la gestion des nances publiques, les autorits judiciaires sont saisies ou le parquet prend la aire en charge de son propre gr, pour son rglement et pour les dmarches ncessaires pour la mise en dbet de lintress. Les statistiques ne sont pas tenues dans ce domaine
F.
Agences de lutte contre la corruption et travail des OSC
Les tractations de corruption dans le domaine de la prestation de services de lducation ne manquent pas au Bnin, selon lIndice de Perception de la Corruption (CPI) de Transparency International en 2004, le Bnin a t relativement mal plac : il a occup la 74 place parmi les 145 pays de la srie .170 Parmi les secteurs particulirement touchs par le phnomne de la corruption active gurent le secteur de lducation et celui de la sant- les pots de vin, les largesses dmesures des dcideurs, les malversations, le ranonnement, les tracs dinuence, la concussion, le favoritisme loccasion de la passation des marchs publics .171 Il nexiste pas dagence tablie par la constitution ou la loi qui lutte contre la corruption. Au Bnin, la lutte contre la corruption est conduite par un rseau dorganisations nongouvernementales, crdibles auprs du gouvernement. Ce sont : le Front des Organisations Nationales de lutte contre la Corruption (FONAC) qui a pour mission de lutter contre la corruption sous toutes ses formes : dtournements de deniers publics, enrichissement illicite, trac dinuence, faux et usage de faux, impunit et toutes pratiques contraires la bonne gouvernance et aux principes moraux . Son objectif est de contribuer, mobiliser les populations, et participer aux cts des pouvoirs publics rduire sensiblement la corruption dici lan 2025 . Le FONAC a une existence lgale depuis mars 1998. lObservatoire de Lutte contre la Corruption (OLC) est un Organisme autonome et indpendant, de la socit civile et du secteur priv. Ses missions lui permettent de : susciter, dencourager les campagnes anti-corruption ; soutenir toute action tendant au renforcement de la lutte contre la corruption, notamment la prise dune loi anticorruption et limprescriptibilit des crimes conomiques etc. Cest la seule agence spcialise indpendante, dote de ressources et ayant pour mandat prcis de traiter des questions relatives la corruption. Seulement que cette agence nintervient pas. Par ailleurs, en dehors des tudes que ralise lOLC et les dnonciations publiques (donc vriables) du FONAC, il nest gure ais de citer des cas avrs de mesures correctrices dans le secteur de lducation. En dehors des cas de tricherie, de la corruption des professeurs, le harclement, les rsultats denqutes opres par lOLC en 2007 dans le secteur ont rvl que la corruption est trs
170 Observatoire de Lutte contre la Corruption (OLC). Plan Stratgique national de lutte contre la corruption (Document de vulgarisation), mars 2007. 171 Idem.
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frquente.172 Dans le secteur de lducation, selon les enquts, 72,2 % des personnes enqutes reconnaissent lexistence du phnomne de corruption dans le systme de lducation public, et 13 % de ces enquts ont avou personnellement avoir vcu lexprience dune situation de corruption. Lexistence de la corruption (72,2 %) dans ce secteur conrme la proportion de 77,7 % des populations enquetes qui sont convaincues que ladministration publique bninoise sou re de corruption.173 La corruption constitue un problme national majeur ont reconnu 85 % les enquts qui a rment mme que son valuation au niveau du secteur de lducation, mrite une pondration qui peut varier de 3 8 sur 10. Cependant, sil nest pas ais de dmontrer la corruption au sien du milieu de lducation, ceci ne signie pas que les structures des marchs publics de lducation ne sont pas exempte des pratiques corruptibles reconnues ce milieu.
Droit daccs linformation

Actuellement, il nexiste aucun droit linformation faire valoir auprs de ces gestionnaires ou encore auprs dautres prestataires de services. Cest dire quil nexiste encore de loi sur la libert daccs linformation. Toutefois, le secteur de lenseignement reconnait lutilit de cette collaboration et donne satisfaction aux requrants lorsque les demandes parviennent au Cabinet du Ministre ou du Secrtariat Gnral du Ministre. Ces demandes sont alors a ectes aux Directions pouvant fournir les informations souhaites pour son traitement et la satisfaction du demandeur. Cependant, les Organisations tel que le FONAC, compte tenu de leur mthode de travail, arrivent accder de manire formelle ou informelle aux informations voulues. Il en est de mme pour lObservatoire de Lutte contre la Corruption, dans une moyenne mesure les Organisations communautaires de base (associations des parents dlves, associations de dveloppement, etc.).
Protection des dnonciateurs

Il nexiste pas de loi crite protgeant des dnonciateurs. Cependant, il est reconnu des services publics et par toutes autorits responsables que le dnonciateur doit tre protg. Cette rgle sapplique souvent dans le secteur ducatif. Cest ce qui justie la formule de lautorit selon laquelle : Il mest revenu que Il ma t donn de constater que .174 La rgle commune veut que le nom du dnonciateur ne soit pas dvoil. Ce type de protection nest pas connu de beaucoup demploys du ministre, ce qui limite les dnonciations. Cest pourquoi ceux qui ne veulent pas tre cits en tmoins prfrent ne pas dnoncer.
G.
Recommandations
Il est urgent de procder une rforme institutionnelle profonde en vue de rendre plus crdibles les institutions existantes en divulguant les rapports dvaluations et en sanctionnant les auteurs de mauvaise gestion. La rforme devrait considrer y compris dans le cadre de la rvision de la
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Un responsable de lOLC . Enqute Modulaire Intgre sur les Conditions de vie des Mnages, EMICoV-Bnin, 2007. Une formule qui permet aux responsables de ne pas donner leurs sources dinformation.
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constitution en cours la cration dune agence constitutionnelle indpendante de lutte contre la corruption. Elle devrait aussi mettre en place un systme permettant de publier les rsultats denqutes sur la corruption dans les tablissements scolaires de manire informer aussi bien les enseignants que les lves en vue dune sensibilisation, ainsi que de publier les sanctions prvues pour chaque faute de manire dcourager les nouvelles tentatives. Paralllement, il est important de rendre plus oprationnelle la DIVI qui doit avoir lobligation de compte rendu. Si tel nest pas le cas, supprimer ces directions qui namliorent pas la gouvernance interne. Les institutions professionnelles prives doivent encourager le journalisme dinvestigation qui doit permettre de savoir les avances dans le domaine de lenseignement notamment de lenseignement primaire et dnoncer la mauvaise gouvernance dans le secteur. Dautres mesures pratiques envisager incluent : Encourager la dnonciation des cas de corruption et de mauvais comportement en sensibilisation sur le mode dutilisation des informations et des dispositions prises pour la protection du dnonciateur ; Dcourager la dlation en sensibilisant sur les peines encourues par les personnes auteurs de fausses dnonciation ; et Dynamiser la cellule de communication du ministre pour des comptes rendus rguliers la population sur les dbats du systme ducatif.
117
8
Dcentralisation : Gouvernement rgional/local
Le processus de dcentralisation de la gestion administrative de ltat entam en 1999 na pas encore t traduit de faon satisfaisante par une dcentralisation dans la fourniture des services publics de lducation. En principe, il existe des structures dpartementales et communales qui traduisent la dcentralisation formelle de lducation, surtout au niveau primaire. De mme, la loi confre aux maires un certain nombre de prrogatives dans le domaine de la construction et du recrutement des enseignants. Mais llaboration des programmes et politiques ducatives bninoises relvent toujours du domaine de ladministration centrale. Le niveau central et/ou dconcentr joue encore un rle prpondrant dans le systme ducatif cause de la faiblesse des moyens dont disposent les autorits au niveau local. Le niveau faible du transfert des moyens aux autorits dcentralises est un problme proccupant et certaines activits relevant du pouvoir des autorits au niveau local sont encore excutes par le niveau central ou dconcentr. Le systme est nanmoins dot dorganes chargs dassurer la bonne gouvernance la base, y compris les Associations des Parents dElves, les ONG et les comits de sant..
A.
Les responsabilits gouvernementales aux niveaux national, rgional et local
La politique de dcentralisation en matire de services ducatifs initie au Bnin a dbut en 2002 avec lexprience de la dmocratie la base. Le cacit des services du systme ducatif bninois reste une proccupation constante des autorits. Celle-ci est envisage par une politique de dconcentration et de dcentralisation visant allger le processus de prise de dcisions et impliquer les communauts bnciaires. Deux catgories de structures de gestion de lducation peuvent tre distingues au Bnin : les structures tatiques implantes dans les
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chefs-lieux des dpartements et dans les communes savoir : la Direction Dpartementale des Enseignements : Maternel et Primaire, Secondaire gnral ou technique et professionnel, qui est une structure de relais au niveau dpartemental de la politique de ltat en matire dducation ; et la Circonscription Scolaire (CS) qui est la structure tatique la plus proche des coles parce que son champ gographique daction concide souvent avec le territoire de la commune. Outre ces structures dconcentres, les conseils communaux et les organisations communautaires proches des institutions de formation (les Associations des Parents dlves) constituent les structures de gestion dcentralise de lducation. Les rglementations internes existent et reconnaissent surtout les responsabilits des Associations des Parents dlves dans la vie quotidienne de lcole.175 Il en est de mme pour les structures dconcentres que sont la Prfecture, la Direction Dpartementale des Enseignements, la CS. Ces textes ne sont pas que des arrts, mais aussi des lettres circulaires. Ainsi, suite au constat selon lequel des prlvements sont oprs sur la subvention de ltat alloue aux coles maternelles et primaires publiques, une lettre du MEMP aux directeurs dpartementaux et Chefs de Circonscriptions Scolaires (CCS) mentionne ceci la n: Je voudrais attirer lattention des Chefs de Circonscriptions Scolaires sur le fait que seules les Directions Dpartementales des Enseignements primaire et Secondaires ont dlgation pour grer le crdit sous lautorit du Prfet du Dpartement qui est lordonnateur dlgu secondaire .176 Ainsi, la rforme de la dcentralisation au Bnin repose sur un double systme de partage des responsabilits dans le domaine de llaboration et de lapplication des politiques ducatives qui sont conues di rents niveaux des directions centraux, compte tenu des buts et objectifs viss par lautorit politique. Par consquent, la Direction Dpartementale de lducation, dirige par un Directeur nomm en Conseil des Ministres dans le rang des enseignants appartenant aux di rents ordres du systme ducatif, veille au premier niveau, lapplication de la politique ducative. La Circonscription Scolaire (CS), le deuxime niveau hirarchique de dconcentration, dirige par un inspecteur de lenseignant primaire assist des Conseillers Pdagogiques (CP) est charg du contrle professionnel (inspections ralises par le personnel des bureaux locaux) et de contrle dmocratique (participation des communauts locales au processus de dcision), car la Circonscription Scolaire est charge de faire respecter les instructions du gouvernement en matire dducation dans le champ scolaire. Les directeurs dcoles veillent lexcution de ses instructions dans les coles en collaboration avec les enseignants et la communaut. Les textes sur la dcentralisation nayant prcis aucune modication de ce qui se faisait, sur le plan de llaboration de politiques ducatives et de leur application, lancienne pratique reste toujours de mise. Llaboration des programmes et politiques ducatives bninoises relvent toujours du domaine de ladministration centrale. Les articles de la loi portant organisation des
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Arrt n034/MEPS/CAB/DC/SG/SA du 29 avril 2002. Lettre n0298/MEPS/CAB/DC/DRF/SP du 15 avril 2003.
8 . D E C E N T R A L I S AT I O N : G O U V E R N E M E N T R E G I O N A L / L O C A L
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communes en Rpublique du Bnin ne prcisent rien en ce qui concerne ce domaine. Selon ces lois, la commune ne soccupera que de la construction ; de lquipement et de lentretien des coles. Larticle 97 de la loi n97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale en Rpublique du Bnin qui la prcise stipule que : la commune a la charge de la construction, de lquipement et des rparations des tablissements publics de lenseignement primaire et maternel. Elle assure en outre, lentretien de ces tablissements. A cet e et, ltat lui transfre les ressources ncessaires . Les responsables des mairies reconnaissent que dans le contexte actuel, la commune a pour rle de prendre en charge dans le domaine ducatif, la construction, la rhabilitation et lentretien des coles primaires et des tablissements denseignement secondaire du niveau communal.177 Mais, au niveau de llaboration et de lapplication de la politique ducative, ltat est encore trs prsent. Il lest dans la gestion de lducation au niveau local, notamment travers les dcisions de la prise en charge de la gestion du personnel des CS et des coles. Certes ladministration centrale concde davantage dautonomie aux acteurs locaux, formelle (les subventions directes aux coles) ou informelle (salaires des enseignants communautaires). Mais, la pdagogie et les politiques ducatives (laboration des programmes, choix des manuels scolaires, nomination des directeurs et recrutement des enseignants fonctionnaires) sont uniquement labores par le niveau central avec de rares consultations auprs des personnes ressources au niveau local. Les bureaux locaux nont cet e et, que trs peu de pouvoir de dcision. Le personnel des coles ny participe pas et les communauts locales, aussi bien les mairies que les B/APE en sont compltement absents. De ce fait, la politique de dcentralisation au Bnin ne saccompagne pas dun renforcement de la participation dmocratique au niveau local en ce qui concerne llaboration de politiques dans le secteur ducatif .178 Ceci semble tre d au jeune ge de la dmocratie bninoise. Une comparaison de ce qui se fait dans ce domaine a rvl que dans la sous rgion, notamment au Sngal, au Mali et en Guine, contrairement ce qui se fait dans certains pays comme le Canada, ladministration dcentralise est limite dans ces dcisions. Les textes de la dcentralisation permettent ladministration centrale de soccuper de laspect pdagogie y compris llaboration et lexcution des programmes par le biais des enseignants recruts par ltat et mis la disposition des coles. Mais, le transfert des ressources devrait permettre aux communes de jouer pleinement le rle qui leur est assign. Dans ces conditions, en ce qui concerne les constructions, les interventions du niveau central dans les coles devraient transiter par la mairie. Mais tel nest pas souvent le cas. Daprs Thomas Houedanou du ministre de la Dcentralisation, les politiciens prfrent descendre dans les coles en passant outre les textes de la dcentralisation 179 tandis que pour Marc Glele de la Direction de la Dcentralisation de lEducation et de la Coopration, les autorits du niveau central interviennent parfois au niveau local sans transiter par les responsables de la localit .180 Les incidents survenus entre les autorits politiques et la mairie de Cotonou la veille des
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Entretien avec le Mairie de Porto-Novo, 30 mai 2003. Entretien avec Marc Glele, cadre de la Direction de la Dcentralisation du MEMP, Porto-Novo, 10 juin 2008. Entretien avec Thomas Houedanou, Porto Novo, 10 juin 2008. Entretien avec Marc Glele, Porto-Novo, 10 juin 2008.
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lections municipales en ce qui concerne les interventions des autorits dans les communes illustrent cette a rmation. Un autre fait qui lillustre galement est que les coles programmes pour tre reconstruites ou rhabilites par le niveau central ne sont toujours pas connues par le niveau local. Ces dernires ne bncient pas souvent des projets qui visent les mmes objectifs de la part de certains PTFs de lducation qui choisissent dintervenir directement la base. titre dexemple le cas du Programme de Construction, de Rhabilitation et dquipement de Salles de Classe dans les coles Primaires Publiques (PCRESC-EPP) a t oblig dorienter la construction de certaines coles vers des sites qui ntaient pas initialement prvus, car lors de la remise des sites aux entrepreneurs adjudicataires, il a t constat que dautres projets avaient dj implant des modules de classe sur ces mmes sites. Ce qui rvle quil y a manque de communication entre le niveau national et le niveau dconcentr et/ou dcentralis. Cette situation est due la mauvaise application et/ou comprhension des textes. Cependant, en plus de son rle dans la politique ducative, ltat travers ladministration centrale continue de jouer un grand rle dans lestimation de lo re ducative et la prvision de sa satisfaction : la cration, lextension et la fermeture des coles, le recrutement des enseignants et lencadrement de ces derniers sont du recours de ltat. Il est vrai que les textes de la dcentralisation du Bnin nont pas abord explicitement les problmes de cration dextension et de fermeture des coles ; mais ces aspects du problme de lducation doivent-ils dpendre du niveau central si nous uvrons rellement pour une dcentralisation de lducation ? Nest-ce pas l une lacune des textes rgissant la dcentralisation de lducation ? .181 Ces insu sances des textes qui rgissent la dcentralisation de lducation ne permettent pas aux communes de jouer pleinement leur rle. Mais les handicaps de ces insu sances sont trs peu visibles pour le moment. Seuls ceux lis au non transfert des ressources sont couramment critiqus. Les constructions des coles par le niveau central se poursuivent certes, mais il y a un dbut de transfert en ce qui concerne les constructions. Certains projets de construction qui, jadis, taient sous le contrle du niveau central, ne le sont plus. Le projet Japonais de construction des salles de classe est lexemple le plus illustratif de ces projets. Et cest le souci du respect de ces textes qui fait que les Partenaires Techniques et Financiers (PTFs) qui nancent le FAST-TRACK en prfrant placer les constructions des salles de classes aux agences de construction (AGETIP, AGEFIP et autres), ont souhait limplication du PNDCC . Ce souhait des PTFs nest quune esquisse de rponse aux critiques de la dcentralisation du secteur ducatif, dans la mesure o les plaintes au niveau dcentralis ou au niveau dconcentr gravitent souvent autour du transfert des ressources. Les crdits allous au niveau dconcentr ou dcentralis sont grs par crdit dlgu.182 Il en est de mme pour le niveau local. Les besoins de ces niveaux sont incorpors aux Besoins dquipement Socio-Administratifs du ministre et grs depuis par la Direction des Ressources Financires et du Matriel du ministre. Il en est de mme pour le budget de niveau local. Ce qui justie la dclaration dun CCS selon laquelle lapport du ministre la CS est essentiellement matriel pour souligner que la CS ne gre pas son budget mais cest le ministre fait les
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Entretien avec Hubert Djoi, Conseiller Pdagogiques la CCS de Ketou, Porto-Novo, 30 mai 2009. Les Crdits dlgus sont les subventions accordes certaines structures dconcentres pour leur fonctionnement.
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achats et lui envoie le matriel achet.183Une ancienne pratique qui est toujours de mise .184 Bien quil existe un budget allou chaque CS, la hirarchie ne met pas leur disposition des liquidits leur permettant de rsoudre eux-mmes leurs problmes. Ce budget est gre celui de la DPE pour lequel il reprsente un pourcentage.185 Il est gr en crdit dlgu. Le Chef de circonscription exprime ses besoins et le niveau suprieur se charge de les acqurir et de les lui transmettre. Le budget de la CS est donc sur papier et non de la liquidit .186 Ce quun cadre de la Direction Dpartementale de lducation semble expliquer par une certaine inadquation entre les besoins rels et ce qui est reu largent prvu est beaucoup plus sur papier quentre les mains .187 Dans la pratique, les CS ont droit un certain pourcentage des crdits a ects aux Directions Dpartementales de lducation. Cette proportion du budget a ecte aux CS est souvent insu sante. Cest ce qui est la base de leurs diverses plaintes.
B.
Communication des politiques aux structures dcentralises
Les stratgies de communication sur les politiques ducatives, sou rent de beaucoup dinsu sances. La cellule de communication du cabinet du ministre de lducation qui devrait jouer ce rle nest pas exempte de critiques. Cest conscient de cette situation au niveau de lducation que certains enquts prconisaient la mise en place des mcanismes e caces de dveloppement dune politique de communication pour veiller la performance du gouvernement aux niveaux rgional et local. A cet e et, les activits scolaires doivent cesser dtre la proccupation quotidienne des seuls acteurs du systme ducatif. Il faut dvelopper une politique de large communication visant mettre la disposition du public toutes les dcisions et les actes majeurs poss dans le sens du dveloppement de lducation scolaire travers une large di usion des textes fondamentaux en vigueur dans les milieux scolaires. Les actions de communication destines renforcer la connaissance des NPE pourraient tre prises en compte dans des programmes et plans de dveloppement des communes. Les conseils communaux doivent simpliquer davantage dans lorganisation de lenseignement primaire dans leurs communes tel que le prescrit larticle 97 de la loi n97-029 du 15 janvier 1999 qui reconnat aux communes la facult dinitier toutes les mesures de nature favoriser et promouvoir lducation de la jeunesse . Par ailleurs, nous devons souligner quil est prvu par le Cabinet du MEMP une cl de rpartition du budget de la DDEMPS. En e et, les CS ont droit un certain pourcentage des crdits a ects aux Directions Dpartementales de lducation. Cette proportion du budget a ecte aux CS est souvent insu sante.188 Cest ce qui est la base de leurs diverses plaintes.
Contrle du gouvernement aux niveaux rgional et local

Au Bnin, seule la voie ou processus hirarchique est synonyme des mcanismes de transmission
183 Le CCS dattak dans linterview ralis dans le cadre de ltude de limpact de la dcentralisation sur la gestion de lducation au niveau local en 2002 Porto-Novo. 184 Enretien avec DJO Hubert, Porto-Novo, 30 mai 2009. 185 Conformment la lettre n0298/MEPS/CAB/DC /DRF/SP du 15 avril 2003. 186 CCS attak. Porto-Novo, 2003. 187 Idem. 188 Aux termes de la lettre n0298/MEPS/CAB/DC /DRF/SP du 15 avril 2003.
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et de mise en uvre des priorits des politiques nationales au niveau dpartemental et local. Les dcisions partent des Directions Dpartementales de lEnseignement reprsentant le ou les Ministres correspondants et parvient au Prfet, autorit dconcentre qui lenvoie son tour au Conseil Consultatif, puis aux Chefs des Circonscriptions Scolaires (CCS) et enn aux Directeurs dcoles/tablissements. En retour, chaque maillon de ce processus veille au respect scrupuleux ou de lapplication desdites dcisions (rapports semestriels/annuels et ou descentes des commissions sur les lieux aidant). Les contrats de performance nexistent pas encore entre les autorits dconcentres. Ils sont loin dtre promus en raison de notre jeune dcentralisation. Les subventions du Gouvernement central aux entits dpartementales et locales ne dpendent aucunement de quelque performance sur le plan des prestations de service. Ces subventions de ltat encore appeles crdits dlgus, sont accordes aux communes sur la base des tches que ce dernier leur a commandes, ou sont fonction des besoins exprims par celles-ci. Ces crdits dlgus (aussi fonction du budget national) qui sont essentiellement les produits des subventions ou dotations dinvestissement et dquipement allous par ltat 189 bninois, partent de la Direction gnrale de comptabilit publique pour parvenir au receveur dpartemental qui lenvoie son tour au receveur-percepteur communal/municipal qui est habilet (conseiller nancier par excellence) faire compte rendu au maire. Larrive des subventions de ltat prcde la session du vote du budget de la commune, ceci en rfrence au principe de lannualit budgtaire signiant que le budget est tabli dans un cadre annuel et que lautorisation des recettes et des dpenses donne par le Conseil communal ou municipal et lexcution de cette autorisation valent pour une anne donne .190 Le budget doit tre vot avant le 31 mars de lexercice auquel il sapplique, sous rserve que les informations indispensables son laboration aient t communiques au maire au plus tard deux mois avant la date lgale prvue.191 Les communes sont autonomes comme le reconnaissent les textes de la dcentralisation.192 Mais, cette autonomie communale dans le cadre de la rforme de ladministration territoriale nest nullement synonyme dindpendance de cette dernire et moins encore de la disparition de ltat central qui cde plutt son pouvoir de tutelle une unique autorit dconcentre quest le Prfet.193 Ainsi, en vertu de son pouvoir dlgu, le Prfet a fonction dassistance et de conseil la commune, des soutiens des actions de la commune et dharmonisation de celles-ci avec celles de ltat mais, surtout de contrle de la lgalit des actes pris par le conseil communal ou municipal et le maire ainsi que le budget de la commune .194 Toutefois, en cas de mauvaise gestion ou de mauvaise performance dune mairie, lautorit dconcentre na aucun pouvoir dintervention.
Mission de la dcentralisation. Le guide du Conseiller Communal ou Municipal. Mission de dcentralisation. Le Guide lusage du Maire, ordonnateur de la Commune, janvier 2003. 191 Idem. 192 Article 151 de la loi n90-032 du 11 dcembre 1990 portant Constitution de la Rpublique du Bnin et larticle 2 du rgime nancier. 193 Article 141 de la loi n97-029 du 15 janvier 1999. 194 Article 142 de la loi n97-029.
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C.
Planication stratgique, contrle, valuation et transparence budgtaire aux niveaux provincial et local du gouvernement
Llaboration des plans stratgiques de lducation linstar de llaboration des politiques ducative et des programmes suivre dans les coles fait partie des prrogatives de ladministration centrale. Il est certes vrai que ladministration centrale concde davantage dautonomie aux acteurs locaux, quelle soit formelle (les subventions directes aux coles) ou informelle (recrutement des enseignants communautaires que ltat prend entirement en charge depuis la rentre 20072008). Toutefois la pdagogie et les politiques ducatives (choix des manuels scolaires, du curriculum, nomination des directeurs et recrutement des enseignants fonctionnaires) sont uniquement labores par le niveau central avec de rares consultations auprs des personnes ressources au niveau local. Il va alors de soi que ce soit le niveau central qui value les plans par rapport aux objectifs de dpart (tel le cas de lvaluation des NPE souligne supra). Il en est de mme pour les pratiques de transparence en ce qui concerne les dpenses relatives aux objectifs des plans stratgiques. Le ministre tant les responsables des activits entrant dans le cadre de la poursuite desdits objectifs, il va de soi que la responsabilit de gestion et de contrle au premier niveau des budgets allous ces activits lui incombent. Nanmoins, le niveau local notamment, la mairie ou le dpartement inscrivent leur niveau quelques activits visant des objectifs du plan stratgique de lducation dans leur budget ou dans leur programme de dveloppement.Les objectifs de la commune/mairie en matire dducation sont inscrits dans le Plan de Dveloppement Communal ; un budget lui est alors consacr. Dans ces conditions, les autorits locales ou gouvernementales vrient et valuent la transparence et/ou le respect des contraintes budgtaires au niveau local ou dpartemental. Ces vrications qui simposent lors de lvaluation des budgets en n danne, sont consignes dans des documents archivs des structures dconcentres. Ils ne sont pas dposs dans des centres comme les bibliothques, mais ils peuvent tre obtenus sur demande. Ils peuvent faire lobjet daudit si les autorits le dcident ; mais depuis 2002, ni la mairie ni la prfecture nont t audites.195 Les valuations des ressources humaines et nancires et des besoins au niveau communal relvent du domaine de comptence du CCS qui est le reprsentant du ministre au niveau local. Et lorsque ces valuations sont faites, elles ne font que conrmer le constat gnral en ce qui concerne le dsquilibre entre les centres urbains, semi-urbains et ruraux en termes de manque du personnel enseignant APE ou contractuels dtat, de ressources nancires/didactiques et dinfrastructures scolaires. A lendroit de ces problmes du monde de lducation, les pistes de rsolutions sont diverses. Mais il savre que les e ets des e orts de ltat et des parents dlves dj limits samenuisent actuellement avec la mise en application de la gratuit de lcole dans lenseignement primaire et maternel. Hormis les interpellations des dputs, il ny a pas de cadre de concertation formelle entre la CS et la commune, la collaboration dpend des acteurs et des pratiques dveloppes sur le terrain : les CCS de certaines localits sont sollicites rgulirement au moment ou dautres ne
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Entretien avec un cadre de la mairie de Sav, les 10 et 11 juin 2008.
124
le sont pas .196 Des interventions ponctuelles sont alors possibles. Ceci nous amne dire quil est di cile de trouver un domaine dans lequel lducation est soumise au contrle de lassemble locale. Nanmoins, les modes participatifs de planication et de budgtisation sobservent au niveau dpartemental et communal/municipal. La Coordination de lAssociation des Parents dlves et certaines ONGs spcialises dans les activits visant lamlioration de la planication et de lexcution du budget de ltat telle que Social Watch participent ce processus. Cependant, nous devons souligner que les vraies audiences et consultations publiques ne sont pas encore rentres dans les habitudes de notre jeune dmocratie. Tout ce que les uns et les autres simulent jusque-l, se ramne en ralit des assembles gnrales qui, naturellement ne disqualient personne pour raison de non participation. Ce qui est dplorable est le fait que la reprsentation e ective de toutes les couches sociales ces assembles a t toujours un rve. Situation sexpliquant entre autres par la non disponibilit des populations se conformant aux exigences quotidiennes de leurs activits conomiques.
Systme ofciel de gouvernance des coles

Conformment au trait de lgislation scolaire, la gestion des coles est possible grce au positionnement des enseignants chacun des postes suivants. Le Directeur est la tte de lcole. En son absence, et la dlgation des pouvoirs se fait en faveur de lenseignant le plus ancien dans le garde le plus lev.197 Ce dernier est parfois choisi non pas en fonction de son grade ni de son anciennet, mais en fonction dautres critres qui se concentrent davantage sur le srieux et la conscience ou le dvouement professionnel. Aux cts du directeur, certains organes existent et interviennent dans divers domaines. On distingue ainsi les Conseils de Classes, qui ont leur tte un bureau de trois membres lus par les lves dans chaque cours, un Comit de Sant qui regroupe des responsables chargs de la sant, des responsables la propret vestimentaire et la propret de lcole en gnrale, enn des responsables chargs de lentretien des latrines. En outre, tout tablissement, public ou priv, primaire ou secondaire, denseignement gnral ou technique, devrait avoir un bureau dAPE structur comme suit : i) le prsident, ii) le vice-president, iii) le secrtaire, iv) le trsorier, v) le responsable linformation, vi) le commissaire au compte et vii) le commissaire adjoint au compte. Mais les bureaux ne sont jamais fonctionnels, surtout dans les etablissements privs. Le bureau est nanc par une partie de la contribution paye par les lves, soit une somme de 200 francs par lve de ltablissement. LAssociation des Parents dlves travers le bureau (B/APE) joue aussi un rle important dans la gestion et le fonctionnement de lcole. Elle travaille activement avec les ONGs pour lamlioration des conditions de travail des lves. Certaines organisations internationales renforcent les capacits des APE pour une bonne gestion et un meilleur suivi des fonds allous aux di rentes coles. Limplication des APE dans les coles pourrait rduire la corruption au niveau des prestations des services et mieux les impliquer dans les orientations stratgiques. Toutefois, certains membres des APE sont ternels au poste, et par consquent deviennent complices de la mauvaise gouvernance, ignorant leur rle vis--vis de la population. Ces cas ne
Entretien avec un Conseiller Pdagogique de la CS de Ktou, Porto-Novo, 4 juin 2008. Selon les dispositions de la circulaire n1895/MEN/DGM/DEPD/SEMB du 7 Novembre 1975 portant gestion dmocratique des coles de lenseignement primaire.
197 196
125
doivent pas rester impunis pour amliorer limage du secteur ducatif au Bnin. Le Directeur est au centre de toutes les dcisions relatives lamlioration de la qualit du travail accompli dans lcole. Il est le principal coordonnateur des tches dans lcole. Il assure lanimation pdagogique, la gestion administrative, les relations extrieures et lordonnancement du budget. En dehors de cette disposition o cielle, le directeur assiste ses collgues enseignants dans lappropriation des nouvelles approches pdagogiques. Enseignants et directeur consacrent la majeure partie de leur temps aux activits pdagogiques et aux urgences extrieures puis les diverses runions avec le Bureau de lAssociation des Parents dElves. Malgr tous ses rles, le directeur a, comme tous les autres enseignants de lcole, en charge sa classe. Quant aux enseignants, en dehors de leurs interventions pdagogiques dans leurs classes respectives, ils assument dautres tches dans le cadre de la gestion collgiale.198 Il sagit du : dlgu responsable de lanimation pdagogique, de la gestion administrative et des relations extrieures et de lordonnancement du budget de lcole ; rle jou par le Directeur de lcole ; dlgu responsable de la production conomique, responsable adulte de la cooprative scolaire (champs, jardins, levages, pche, vergers) ; dlgu responsable de lducation patriotique et idologique, de lanimation culturelle (activits sportives et folkloriques, thtre, etc.) ; dlgu responsable de la mise en application des programmes dducation sanitaire et nutritionnelle. Cette fonction est assure dans cette cole par un Comit de sant, compos dune dizaine dlves lus ; dlgu responsable des a aires administratives (inscription des nouveaux lves, transmission, enregistrement du courrier arrive et dpart, mise au point des dossiers dexamen, etc.) ; et dlgu responsable de lentretien du matriel scolaire et des infrastructures (fournitures, mobiliers, locaux, ) ;
D.
Recommandations
Pour rendre la dcentralisation plus e ective, il est important dimpliquer davantage les administrs au niveau local dans lutilisation rationnelle des fonds a ects par le niveau central et/ou le niveau local au dveloppement de lducation. A cet e et, le ministre de lducation devrait associer plus troitement les acteurs locaux dans la formulation des politiques ducatives.
198 Conformment aux dispositions de la circulaire n1895/MEN/DGM/DEPD/SEMB du 7 novembre 1975. La rpartition de toutes ces responsabilits est souvent faite dmocratiquement.
126
9
Aide lducation
Le systme ducatif au Bnin bncie dun apport technique et nancier extrieur sans lequel il serait di cile datteindre les objectifs de la programmation dans le secteur. La coordination des interventions extrieures est gnralement satisfaisante et les partenaires techniques et nanciers (PTF) font un e ort apprciable pour aligner ces interventions sur les priorits du gouvernement. Linformation sur les interventions extrieures est en revanche trs pauvrement distribue, les PTF rejetant au gouvernement la responsabilit de rendre disponibles ces informations. Il est di cile dobtenir des donnes sur laide publique au dveloppement dans le secteur de lducation soit directement auprs du gouvernement soit indirectement auprs des PTF. Le gouvernement semble considrer de telles informations comme un secret dtat. Les mcanismes de contrle de limpact des apports nanciers extrieurs demeurent relativement faibles.
A.
Informations sur laide nancire dans le domaine de lducation
Comme dans la plupart des pays africains, le Bnin reoit de ses partenaires une aide relativement importante dans le domaine de lducation. Parmi les partenaires techniques et nanciers (PTF) les plus actifs dans le secteur gurent lAgence Franaise de Dveloppement (AFD), la Banque Mondiale (BM), la Communaut Europenne (CE), lAgence Danoise dAide au Dveloppement (DANIDA), lAgence Japonaise de Coopration Internationale (JICA), lAgence Amricaine pour le Dveloppement International (USAID), la Coopration Allemande (KfW-RFA) et le Programme Alimentaire Mondial (PAM). Plusieurs autres organismes, linstar des ONG Borne Fonden (Bf) et Aide et Action (AA), interviennent de manire plus ou moins discrte ou dont les statistiques ne permettent pas davoir une trs bonne apprciation de ltendue de leurs travaux.
9 . A I D E A L D U C AT I O N
127
Le plan dcennal du secteur de lducation, qui couvre lensemble du secteur, constitue le document de base pour la coopration entre le gouvernement et les bailleurs de fonds. En avril 2008, le gouvernement du Bnin et cinq bailleurs de fonds, dont lAmbassade du Danemark, ont sign un Arrangement de Financement Commun relatif la mise en place dun Fonds Commun Budgtaire au prot de la mise en uvre du Plan Dcennal de Dveloppement du secteur de lEducation du Bnin. Lappui danois lducation de base sera dsormais canalis travers ce Fonds Commun Budgtaire. Le Bnin alloue environ 19 % de son budget global au secteur de lducation. Une rpartition du budget des partenaires entre 2008 et 2010 se trouve ci-dessous.
Tableau 35 : Rpartition par partenaire des engagements nanciers dans le cadre commun selon lanne
2008 Partenaire Fonds catalytique (Banque Mondiale) Ambassade Royale du Danemark (Danida) Agence Franaise de Dveloppement (AFD) Banque Allemande de Dveloppement (KfW) Ambassade du Royaume des Pays Bas TOTAL
Source : RESEN, 2008.
2009 Devise Fcfa Fcfa Fcfa Fcfa Fcfa Fcfa Montant en millier 13 135 000 2 000 000 983 936 1 967 871 1 640 000 19 726 807 Devise Fcfa Fcfa Fcfa Fcfa Fcfa Fcfa
2010 Montant en millier 4 387 000 2 000 000 819 946 2 295 850 1 640 000 11 142 796 Devise Fcfa Fcfa Fcfa Fcfa Fcfa Fcfa
Montant en millier 14 059 500 2 005 000 819 946 1 639 893 262 400 18 526 963
Au Bnin, les informations sur les ux daide nancire ou autres apports par les partenaires au dveloppement pour la ralisation en matire dobjectifs de prestation des services publics sont publies conformment leurs engagements pour le cacit de laide : les donneurs sengagent fournir en temps voulu des informations transparentes et dtailles sur les apports daide, an de permettre aux autorits des pays partenaires de prsenter des tats budgtaires complets leur parlement et leurs citoyens .199 Les missions conjointes des PTFs au dveloppement lors des appuis budgtaires et des revues sectorielles permettent de mettre disposition des responsables des ministres sectoriels des informations sur les di rents appuis quils apportent. En dehors des communiqus de presse et de quelques journaux qui en parlent, les rsultats de ces rencontres ainsi que ceux du RESEN reviennent exclusivement au gouvernement. Cependant, ni le Gouvernement ni les PTFs ne protent e ectivement des informations contenues de ces rapports cause des dlais de ralisation. Le deuxime RESEN (mai, 2009) a t
199
Entretien avec un reprsentant des PTF, Cotonou, 3 juin 2008.
128
ralis sept ans aprs le prcdent, cest-a-dire en 2002. Daprs les PTF, cest le gouvernement qui est habilit publier les informations sur les ux daide parce quil demeure le seul responsable des accords signs.200 Reconnaissons que les partenaires en gnral produisent des rapports qui font surtout tat davancement de leurs projets nancs, mais ne sont pas destins tre systmatiquement publis. Certains de ces documents sont relatifs au fonctionnement interne des structures des cooprants.201 Il nexiste pas non plus dinformation sur les conditions sappliquant la rception des fonds daide au dveloppement ou lallgement de la dette. Des informations glanes au cours dentretiens dans le cadre de la prparation de ce rapport restent parses et insu santes. Dans le cas de la Banque Mondiale, par exemple, tout nancement suprieurs 1 milliard de francs doit tre grs conformment des procdures qui sont assez contraignantes et peuvent entrainer des retards dans le dcaissement. Mais, lorsque ce nancement est inferieur 1 milliard, il est entrepos dans un compte ouvert la Banque Centrale des tats de lAfrique de lOuest (BCEAO) et gr suivant les procdures dune aide budgtaire sectorielle selon la pratique en vigueur pour la gestion des fonds FAST-TRACK. Lorsque les fonds sont en aide budgtaire sectorielle, cest le ministre concern (lducation dans le cas despce) qui signe son tour des contrats avec des structures/agences dexcution agres, tout en respectant rigoureusement les normes du partenaire dnies en fonction du montant et du type de prestation. Les structures dexcution peuvent tre des ONGs, des contractants ou des agences soumises aux procdures de slection. Seul le ministre de la dfense peut avoir recours son Service Gnie militaire pour lexcution de certains travaux.202
B.
Mcanismes de coordination de laide au dveloppement
Les mcanismes sont, soit ceux de la corbeille commune, soit de disponibilit a ecte (cest un compte qui ne se confond pas avec celui de ltat, cest--dire le trsor public). Un travail pralable en amont se fait, suivi dune valuation. Et lorsque celle-ci est concluante, un contrat est tabli entre le partenaire et une institution puis une unit de gestion des fonds est mise sur pied. Cette unit envoie toutes les ches la Caisse dAmortissement (laide extrieure est comptabilise au niveau de cette caisse) qui contacte linstitution. Le dcaissement est postrieur laval de la CA. Un document prsente le plan dactivits avec les conditions de suivi/valuations et comportant la faisabilit des audits nanciers et organisationnels. Le cadre unique de conditions auquel tout est reli est le Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lducation (PDDSE, 20062015). Ceci en rponse lune des recommandations de la Dclaration de Paris lier leur nancement une srie unique de conditions et/ou un ensemble raisonnable dindicateurs drivs des stratgies nationales de dveloppement. Tous les donneurs ne sont pas pour autant tenus dimposer des conditions identiques, mais les conditions appliques par chaque donneur doivent tre drives dun cadre commun rationnel ayant pour objectif lobtention de rsultats durables . Les mcanismes de gestion/coordination pour les aides projets obissent un consensus (Gouvernement et partenaires). Lorsquil sagit de laide
200 201 202
Idem. Idem. Entretien avec de hauts cadres ministriels, Cotonou, juin 2008
129
budgtaire sectorielle, elle est gre selon les procdures nationales. Mieux, par la Dclaration de Paris du 8 mars 2005 propos de le cacit de laide publique au dveloppement, les tats bnciaires se sont engags mettre en place des cadres dvaluation et de notications orientes vers les rsultats laide desquels ils pourront suivre les progrs raliss dans la mise en uvre des principaux volets de stratgies nationales ou sectorielles de dveloppement. Ces cadres devront permettre de suivre lvolution dun nombre raisonnable dindicateurs pour lesquels il est possible de disposer de donnes un cot raisonnable. Quant aux donneurs extrieurs, ils sengagent travailler avec les pays partenaires de faon pouvoir recourir autant que possible leurs cadres de suivi et de notication vers les rsultats . Prcisons que laide budgtaire sectorielle ou ciblage ne devrait gure exister, simplement par ce que lorsquun partenaire cible son domaine et y intervient, cela voudra dire quil oriente la politique du pays bnciaire. Or, selon lindicateur 3 de la Dclaration de Paris, les apports daide salignent sur les priorits nationales . Mieux, les donneurs sengagent lier leur nancement une srie unique de conditions et/ou un ensemble raisonnable dindicateurs drivs des stratgies nationales de dveloppement. Les conditions appliques par chaque donneur doivent tre drives dun cadre commun rationnel ayant pour objectif lobtention de rsultats durables (Art 16, al 3). Les engagements varient selon les formes de lAide Publique au Dveloppement (APD). Les aides projets (qui ne suivent pas ncessairement les procdures du gouvernement) en leur majorit sont court terme (huit mois 3 ans). Ces projets peuvent tre renouvels ou non par le partenaire. Mais, dans ltat actuel dharmonisation de laide pour renforcer son e cacit, voulue par la Dclaration de Paris, les partenaires des PTFs-Education au Bnin, prennent des engagements sur plusieurs annes, ce qui facilite la planication gouvernementale. Selon la mme Dclaration, laide budgtaire a pour vocation dtre intgre dans la programmation budgtaire et la loi de Finances, puis excute selon les procdures nationales dexcution de la dpense publique, cela permet lutilisation des dpenses ordinaires par ltat, puisque cela est dj comptabilis dans le budget de ltat qui couvre tous les secteurs dactivits dont celui de lducation avec le Plan dcennal de lducation . LAPD est apporte sous deux formes : une approche sectorielle surtout et sous forme de nancement de projets individuels. Les projets individuels nancs dans le secteur ducation par les nationaux (personnes physiques, ONG, associations) ont moins de nancement mais sont les moins importants. Ces aides se limitent au matriel didactique, renforcement des cantines scolaires, construction de toilettes, de modules de salles de classe. Pour la gestion de ces aides nancires et techniques, lorsquelles sont importantes, une unit de gestion est mise sur pied, mais nest pas ncessairement spare de ltablissement scolaire bnciaire. Cest dire que la plupart du temps, ces comits de gestion sont composs des membres de ladministration et des parents dlves. Et toutes ces dispositions pralables relvent de la volont des donneurs, quils soient sur le territoire national ou lextrieur. En gnral, lAPD est sous forme dune approche sectorielle, quelle soit aide budgtaire ou aide-projet.
Rapports entres les partenaires au dveloppement

Conformment lArrangement de Financement Commun (AFC), le Gouvernement et les PTF
130
ont convenu de tenir des revues semestrielles. Ces revues servent dornavant de dclencheur pour les dcaissements des di rentes sources de nancement du fonds commun. Cest pourquoi lorganisation et lagenda de ces revues doivent tre rguliers et un soin tout particulier doit tre donn llaboration des documents de suivi dont la prsentation et le caractre synthtique facilitent lanalyse. Les partenaires, quils soient PTF-ducation ou non, ne se caractrisent pas de la mme faon en ce qui concerne la frquence de publication de leurs rapports. Concernant les rapports des partenaires en aide-projet, ils sont gnralement semestriels, donc deux fois par an. A titre dexemple, cest le cas du projet PAGE (Programme dAppui la Gestion de lducation). Les rapports en aide-budgtaire sectorielle sont parfois trimestriels, soit quatre fois par an. Cest le cas notamment du PASEB et de lIFESH, ou annuels (lUNICEF). En principe, la production et la frquence de la publication des rapports, quon soit en aide-budgtaire ou en aide globale devraient tre du ressort du gouvernement bnciaire. Et dans le cas despce (secteur ducation), les rapports produire sont la revue du secteur de lducation et/ou le Rapport dtat sur le Systme ducatif National (RESEN) qui constitue une revue sectorielle importante pour la planication sectorielle. Le gouvernement et les PTF ont convenu en juin 2007 que le RESEN se tienne en deux sessions par an, conformment au manuel dexcution du plan dcennal ; lune aux alentours de mars-avril et la seconde aux environs doctobre-novembre . Le RESEN, devrait paratre donc deux fois par an. Le RESEN nest pas simplement un document analytique, il doit servir le dbat public pour faciliter le choix de meilleures options de politique ducative. Le gouvernement proposera une stratgie de di usion du RESEN et dorganisation de dbats sur ses rsultats dans les meilleurs dlais 203. Les rapports que les partenaires reoivent de la part de leurs agences dexcution sont produits sur la base des clauses contenues dans les contrats liant les deux parties. Ce sont entre autres, le niveau de ralisation des activits sur le terrain (niveau datteinte), le mode de dcaissement des fonds, le montant e ectif dcaiss, le solde disponible de la subvention/ aide, les di cults rencontres, les justications et les solutions appliques, les observations/ recommandations, le plan dactivits, la rubrique des dpenses. Mais le mode de dcaissement des fonds en aide-budgtaire globale ou aide-budgtaire sectorielle volue par tranches de la part des partenaires et ceci selon un calendrier xe comme lindique la Dclaration de Paris : Les donneurs sengagent : fournir une liste indicative able dengagements au titre de laide qui sinscrivent dans un cadre pluriannuel, et verser laide en temps voulu et selon un calendrier prvisible en respectant les chances convenues (Indicateur 7) . Donc, les tranches successives sont avances sur la base du niveau datteinte des indicateurs contenus dans le plan daccord. Une pnalit de 10 ou 15 % frappe lagence dexcution, lorsquelle ne parvient pas au niveau pralablement x par le partenaire. Le Bnin est reconnu pour la non consommation des appuis budgtaires mis sa disposition, comme le montrent les taux de consommations toujours infrieurs lunit. Cest pourquoi, certains partenaires ne dbloquent pas toujours la totalit des fonds retenus par
203
Mmorandum de la revue du secteur du 17 mai 2008.
131
laccord de partenariat mais les avancent par tranche. Ces rapports qui sont destins permettre de voir si les objectifs sont atteints ou pas comportent toujours des insu sances pour lesquelles des lments de prcisions ou de justications sont demands lagence dexcution. Concernant la vrication, deux problmes majeurs se posent : dabord, quils soient produits par le ou les partenaires ou par le gouvernement partenaire, les rapports ne sont pas su samment di uss pour tre soumis une vrication par les di rents acteurs. En dehors des agents ministriels ou non ayant t associs la production desdits rapports, de rares agents dtat et chercheurs en sont moyennement capables. Avant la dclaration de Paris, ces rapports ne pouvaient pas tre mis facilement la disposition des dcideurs. En e et, cette Dclaration ne laisse plus la main libre aux partenaires au dveloppement pour dnir un plan dactions concret visant amliorer la qualit de laide et son impact sur le dveloppement . Quant au second problme, il faudra prciser que nimporte qui ne saurait faire la vrication des rapports produits, si elle ne matrise lavance les di rents indicateurs contenus dans les documents daccords stratgiques signs de commun accord entre le partenaire et le gouvernement. Malgr, la volont des PTFs, ces documents demeurent encore des documents condentiels pour tre mis la disposition de tout le monde. Il nest pas ais davoir une vue complte sur tous les partenaires au dveloppement encore moins, les chi res prcis de leur aide, non pas parce que la forme de leur aide di re (aidebudgtaire globale, sectorielle ou aide-projet), mais cause de la non harmonisation/ de la di usion de leurs rapports.
C.
Contrle et valuation de limpact de laide
Lvaluation et lendossement du PDDSE par les Partenaires Techniques et Financiers (PTF), a favoris ladmission du Bnin lInitiative de Mise en uvre Acclre de lEducation Pour Tous (IMOA-EPT) ou Initiative Fast-Track puis lobtention dimportantes ressources du Fonds Catalytique. Le programme Fast-Track, FTI-FCB est destin appuyer lenseignement maternel et primaire, puis lalphabtisation. Les principaux objectifs de ce programme sont : (i) amliorer laccs lducation, lquit et la rtention, travers la construction, la rhabilitation et lquipement des infrastructures scolaires ; (ii) amliorer la qualit de lenseignement et de lalphabtisation, travers le renforcement des comptences des enseignants, lintroduction des langues nationales dans le systme ducatif, et la distribution de manuels scolaires et guides pdagogiques et (iii) amliorer ladministration du systme ducatif et renforcer les capacits de gestion . Plusieurs tudes sont ralises sur le secteur de lducation au Bnin, par le gouvernement, les Partenaires au dveloppement et les OSC qui travaillent spciquement dans ce secteur. Dans la majorit, elles soulignent la sous consommation des crdits. Nous retenons quelques principaux documents nationaux rdigs : sur le Forum sur lducation en 2007 ayant rassembl tous les acteurs du monde ducatif, sur le Plan Dcennal de Dveloppement du Secteur de lducation (PDDSE, 20062015), sur le PAN EPT, le Mmorandum de la Revue du secteur de lducation. Le Forum sur lducation a permis aux participants de procder un diagnostic clair qui embrasse tous les ordres denseignement et tous les niveaux de formation. Dans cette tche, les participants ont bnci de la contribution de qualit des experts de lUNESCO que cette
132
institution internationale a spcialement dpch au Bnin pour la circonstance. Un certain nombre de documents ont t produits. Il sagit : des documents danalyse de performance ; du Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT) actualis ; de la documentation sur les tableaux synthtiques prsentant de faon intgre et par grandes lignes des budgets-programmes, les engagements et dcaissements par sources de nancement nationales et extrieures et indique les rsultats physiques atteints ; la revue de ltat davancement des projets des di rents bailleurs ; les analyses de la passation de marchs et de la gestion nancire ; et le tableau de prvision de dcaissement. Il y a toujours un accord stratgique en aide-budgtaire sectorielle ou aide-projet qui est sign au dpart entre le gouvernement et le/les partenaire (s) ; accord qui se base sur les priorits brlantes de lheure de ltat. Dans ces conditions, le partenaire ne peut gure fouler aux pieds la planication labore sur la base des tudes faites. Et mme, lorsquil sagit de laide budgtaire globale, le partenaire aura pralablement souscrit la volont du pays bnciaire qui utilisera cette aide soit pour soutenir des stratgies donnes, soit pour mettre en application certaines de ses rformes institutionnelles. Et laide budgtaire globale sappuie sur la mise en uvre e ective par ltat bnciaire de programmes avec les institutions de Bretton Wood et la qualit de la gestion publique repre par di rents/indicateurs en matire de transparence, de compte rendu, dattnuation des risques nanciers et duciaires et de ralisation des rformes budgtaires et nancires (AFD, juin 2007). Concernant toujours, la prise en compte des tudes par les partenaires, un interview prcise : Nous nous basons sur les conclusions et recommandations pour valuer, mieux faire ou initier un autre projet pour complter le projet qui est en cours ou qui est termin . Pour une raison de cacit de lAPD, la Dclaration de Paris contraint depuis mars 2005 les di rents partenaires au dveloppement saligner sur les proccupations/questions centrales des pays bnciaires. Autrement, selon lArt 15 de Dclaration de Paris, les donneurs sengagent faire reposer lensemble de leur soutien sur les stratgies nationales de dveloppement, les rapports priodiques sur lavancement de lexcution de ces stratgies, tirer autant que faire possible leurs conditionnalits de ces stratgies, lier leur nancement une srie unique de conditions et/ou un ensemble raisonnable dindicateurs drivs des stratgies de dveloppement . Les tudes en gnral ralises par le gouvernement bninois, ne restent pas condentielles puisquelles ne sont pas des documents stratgiques internes. Cest plutt leur accs qui pose problme. Ce sont des documents qui ne sont pas dissmins, donc produits en nombre restreint (pour les concepteurs, quelques autorits et quelques centres de documentation ministriels). Dans ces conditions, laccs et lexploitation ne sont gure aiss.
133
D.
Soutien la socit civile
Les informations disponibles ne font nullement tat dune partie de laide qui soit consacre au contrle des prestations de service public. En matire de contrle de la prestation de service dans le secteur de lducation au Bnin, lon retrouve les OSC. Mais, ce sont surtout les Associations des Parents dlves (APE) et lAssociation des mres dlves (AME) qui viennent en premire position, avec la FENAB (Fdration Nationale des Associations des Parents dlves du Bnin). Ces APE jouent un rle de contrle important lgard des directeurs dcoles aux niveaux de llaboration du budget et du suivi des dpenses. Le fonctionnement des APE peut cependant tre encore amlior, principalement en milieu rural. Premirement, le niveau de formation des membres des APE est frquemment insu sant au regard de leurs responsabilits. Les parents nont pas ncessairement t scolariss en leur temps et ne disposent ds lors pas dun niveau de matrise du franais ou des notions de base de gestion. En second lieu, il faut souligner la faible reprsentation des femmes au sein de ces structures et ce tous les niveaux hirarchiques .204 Les reprsentants des APE qui se retrouvent au niveau des comits de gestion desdits tablissements, sils se faisaient plus vigilants et attentifs, deviennent au l des annes plus tolrants des malversations et quelques fois complices de la corruption. Prcisons que de 1994 2003, environ 25 % des APE du Bnin ainsi que 35 coordinations communales (sur 77), 6 Fdrations dpartementales (sur 12) et la Fdration Nationale ont bnci du projet ATAP. La mise en uvre a t e ectue par World ducation et sest appuye sur 19 ONGs nationales di rentes, qui ont elles-mmes t formes travers des sances de travail thmatiques (formation des adultes, excution dun programme de formation des APE, laboration dun plan, gestion nancire et administrative dune APE. Le second projet est projet ACMS (Action Civique en Milieu Scolaire) 20032005, dont la phase pilote est mise en uvre par World ducation. Ce projet vise renforcer les APE et augmenter la reprsentation fminine au sein de celle-ci. La mise en uvre sappuie sur trois ONG locales (Centre dAction pour la Promotion des Initiatives du Dveloppement CAPID ONG, ARED et ASPPIG) et concerne 36 Associations de Mres (AME) et leurs APE respectives ainsi que 6 coordinations dAPE. On enregistre depuis quelques annes certaines ONGs qui font le contrle citoyen de laction publique. Ces ONGs, notamment Social Watch reoivent des fonds des PTFs pour contrler les engagements pris par ltat dans tous les secteurs dactivits. Cet appui permet de faire le contrle depuis llaboration jusqu lexcution de tous les budgets sectoriels, dont lducation. Toutefois, ces ONGs ne font pas le suivi rel des rsultats. Elles mettent laccent beaucoup plus la perception. Il leur manque de la persuasion et de la dtermination pour les changements ncessaires apporter.
204 Les organisations de la socit civile dans le secteur de lducation de base au Bnin. Rapport de la mission du 29 mai au 6 juin 2005.
134
E.
Recommandations
Les PTF et le gouvernement devraient respecter davantage les principes de la dclaration de Paris en harmonisant les procdures de dcaissement. Plus spciquement, ils devraient mettre en place un systme able de publication dinformations sur les ux et lexcution de lAPD. Un e ort spcial doit tre entrepris par tous les partenaires du secteur de lducation pour renforcer la capacit des ONGs en vue damliorer la qualit de leur contrle civique de laction publique dans le domaine de lutilisation de laide nancire dans le secteur de lducation.
135

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Prestation Efficace des Services Publics de lEducation

Une tude dAfriMAP et de lOpen Society Initiative for West Africa

Table des matires

Prestation efcace des services publics de lducation : Un document de rexion Introduction

Fourniture efcace de Services dans le domaine de lenseignement public : Rapport principal

Contexte de lducation au Bnin

Cadre juridique international et national

Collecte, publication et gestion de linformation

Processus budgtaire et contrle nancier

Recrutement, maintien et gestion des ressources humaines

Mcanismes externes de surveillance

Dcentralisation : gouvernement rgional/local

BENIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

Liste des tableaux

Tableau 11 Tableau 12 Tableau 13 Tableau 14 Tableau 15 Tableau 16 Tableau 17

BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

BENIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

Liste des encadrs

Liste des gures

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BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

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STA STAG STI SS TBA TBS TSI

BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

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BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

BENIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

1. Cadre juridique international et national

PARTIE I BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

2. Gestion des donnes

3. Gestion du budget et dpenses dducation

PARTIE I BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

4. Gestion des ressources humaines

PARTIE I BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

5. La gestion dcentralise du systme ducatif

PARTIE I BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

6. Aide extrieure dans le secteur de lducation

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Fourniture efcace de Services dans le domaine de lenseignement public

Rformes de la politique ducative

Rforme de 1975 : Ecole nouvelle

PARTIE II BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

Ecole librale et nouveaux programmes dtudes

Structure du systme ducatif au Bnin

Julien Guingnido Gaye, op.cit., p.3. Idem.

PARTIE II BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

Figure 1 : Extrait de lorganigramme du MEMP

DIRECTEUR DU CABINET ET STRUCTURES RATTACHEES

SECRETAIRE GENERAL DU MINISTERE

DIRECTIONS CENTRALES TECHNIQUES

DIVERSES DIRECTIONS CENTRALES

DDEMP STRUCTURES DECONCENTREES DECENTRALIEE

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Structure de lducation formelle11

PARTIE II BNIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE LEDUCATION

Figure 2 : Structure du systme ducatif au Bnin

3me 2me 1re anne

Premier cycle des Enseignements Technique et Professionnel

Parts respectives du secteur public et du secteur priv dans le systme ducatif

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