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Bénin

Prestation Efficace des Services Publics de l’Education

Prestation Efficace des Services Publics de l’Education Une étude d’AfriMAP et de l’Open Society Initiative for
Prestation Efficace des Services Publics de l’Education Une étude d’AfriMAP et de l’Open Society Initiative for

Une étude d’AfriMAP et de l’Open Society Initiative for West Africa

Marie-Odile Attanasso, Consultante, Maître-Assistant des Universités (CAMES)

2010

Society Initiative for West Africa Marie-Odile Attanasso, Consultante, Maître-Assistant des Universités (CAMES) 2010

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Table des matières

Liste des tableaux

vi

Liste des encadrés

viii

Liste des figures

viii

Sigles et abbréviations

ix

Remerciements

xiii

Partie I

Prestation efficace des services publics de l’éducation :

Un document de réflexion

1

 

Introduction

3

1 Cadre juridique international et national

4

2 Gestion des données

5

3 Gestion du budget et dépenses d’éducation

6

4 Gestion des ressources humaines

8

5 La gestion décentralisée du système éducatif

10

6 Aide exteriéure dans le secteur de l’éducation

11

Partie II

Fourniture efficace de Services dans le domaine de l’enseignement public :

 

Rapport principal

13

1

Contexte de l’éducation au Bénin

15

A. Réformes de la politique éducative

16

B. Structure du système éducatif au Bénin

18

C. Quelques indicateurs de base

27

D. Financement de l’éducation

33

2

Cadre juridique international et national

40

A. Traités internationaux et africains sur la réalisation des droits économiques et sociaux

40

B. La constitution et les lois

42

C. Discriminations à l’égard des filles

45

D. Recommandations

47

3 Collecte, publication et gestion de l’information

48

A. Système de production des statistiques scolaires

48

B. L’archivage des données

51

C. Rôle de l’institut national de la statistique et de l’analyse économique

53

D. Évaluation critique du systeme de production des statistiques scolaires

54

E. Recommandations

58

4 Planification stratégique

59

A. Le plan décennal de développement du secteur de l’éducation

59

B. Mécanismes pour garantir la coordination et la coopération des différents acteurs

64

C. Les moyens crédibles pour l’atteinte des objectifs

66

D. Recommandations

74

5 Processus budgétaire et contrôle financier

75

A. Le processus budgétaire

75

B. Les principales sources de financement du service de l’éducation

78

C. Passation des marchés

79

D. Recommandations

88

6 Recrutement, maintien et gestion des ressources humaines

89

A. Informations sur l’effectif actuel du personnel

89

B. Stratégie de recrutement

92

C. Qualification

96

D. Rémunération et conditions de travail

98

E. Règles de conduite et régime disciplinaire

103

F. Recommandations

107

7 Mécanismes externes de surveillance

108

A. Assemblée nationale

108

B. L’inspection générale d’état et l’inspection générale des finances

111

C. La chambre des comptes de la cour suprême

112

D. Le médiateur

113

E. Les tribunaux ordinaires

113

F. Agences de lutte contre la corruption et travail des OSC

115

G. Recommandations

116

8 Décentralisation : gouvernement régional/local

118

A. Les responsabilités gouvernementales aux niveaux national, régional et local

118

B. Communication des politiques aux structures décentralisées

122

C. Planification stratégique, contrôle, évaluation et transparence budgétaire aux niveaux provincial et local du gouvernement

124

9

Aide à l’éducation

127

A. Informations sur l’aide financière dans le domaine de l’éducation

127

B. Mécanismes de coordination de l’aide au développement

129

C. Contrôle et évaluation de l’impact de l’aide

132

D. Soutien à la société civile

134

E. Recommandations

135

Liste des tableaux

Tableau 1

Évolution des eectifs d’étudiants du secteur pulic et du secteur privé

2001/02 à 2007/08

25

Tableau 2

Répartition du nombre d’établissements d’enseignement supérieur

de 2001/02 à 2007/08

26

Tableau 3

Pourcentage des éleves/étudiants scolarisés dans des établissements

privés de 1993/94 à 2006/07

26

Tableau 4

Évolution des taux bruts de scolarisation, d’admission et du taux de

survie entre 1994 et 2004

27

Tableau 5

Évolution des taux bruts de scolarisation des départements entre 1990

et 2009

28

Tableau 6

Taux bruts de scolarisation dans le primaire selon le sexe et par direction

départementale dans le secteur public et privé

28

Tableau 7

Évolution du nombre d’élèves par ensignant entre 1992 et 2008

29

Tableau 8

Ratios élèves/maitre par département, année académique 2006/07

30

Tableau 9

Ratio élèves/maitre par département, année académique 2008/09

30

Tableau 10

Ratio élèves/enseignant et pourcentage d’écoles publiques comptant

moins de 40 élèves ou plus de 70 élèves par enseignant par département, année académique 2003/04

31

Tableau 11

Taux d’admission, de redoublement et d’achèvement par département

en 2006/07

32

Tableau 12

Ecart entre taux d’achèvement des garcons et des filles par département

dans l’enseignement primaire en 2006/07

33

Tableau 13

Les dépenses d’éducation des ménages par niveau d’éducation, en

millions de Fcfa de 2006

34

Tableau 14

Comparaison internationale des coûts unitaires publics par niveau

d’enseignement (% du PIB par habitant)

35

Tableau 15

Répartition des dépenses courantes publiques d’éducation par niveau

scolaire, 2006

36

Tableau 16

Répartition des taux de promotion, de redoublement et d’abandon selon

le niveau d’instruction (2006)

37

Tableau 17

Répartition des indicateurs d’écacité selon le cycle d’instruction

38

Tableau 18

Évolution des taux bruts de scolarisation

57

Tableau 19

Répartition des estimations budgéaires selon le niveau d’éducation

67

Tableau 20

Objectifs : Accroitre la préscolarisation des enfants à travers la promotion

du mode communautaire

69

Tableau 21

Objectif global : Assurer la scolarisation universelle et améliorer l’équité et la

qualité de l’enseignement primaire

69

Tableau 22

Répartition du budget prévisionnel par année

76

Tableau 23

Évolution des taux d’exécution des dépenses publiques

77

Tableau 24

Répartition des sources de financement de l’éducation par année

78

Tableau 25

Répartition du seuil des méthodes de passation de marchés et d’examen

préalable selon la catégorie de dépenses

84

Tableau 26

Répartition des dossiers tranches au niveau du MEMP selon la structure

86

Tableau 27

Eectif des enseignements par catégorie entre 2003 et 2005

90

Tableau 28

Répartition des enseignants dans certaines communes rurales et

urbaines au titre de l’année scolaire 2002/03

90

Tableau 29

Répartition par année des sorties du primaire de l’eectif du personnel

91

Tableau 30

Répartition des divers recrutements (APE et contractuels) selon la

structure et l’année

94

Tableau 31

Évolution du nombre d’enseignants dans le secteur public de 2001/02

à 2007/08

95

Tableau 32

Évolution des eectifs d’étudiants du secteur public et du secteur

privé de 2001/02 à 2007/08

96

Tableau 33

Évolution du nombre d’élèves par enseignant entre 1992 et 2005

99

Tableau 34

Répartition de l’eectif des enseignants par statut entre 2004 et 2005

100

Tableau 35

Répartition par partenaire des engagements financiers dans le cadre

commun selon l’année

128

Liste des encadrés

Encadré 1

La gestion des statistiques

56

Encadré 2

Les sanctions pour mauvaise gouvernance

106

Encadré 3

La gestion des contentieux du MEPS

114

Liste des figures

Figure 1

Extrait de l’organigramme du MEMP

20

Figure 2

Structure du système éducatif au Bénin

24

Figure 3

Hiérarchisation des structures de passation des marchés

80

Figure 4

Évolution des catégories d’agents recrutés

94

Sigles et abbreviations

AFD

Agence Française de Développement

AGEFIP

Agence de Financement des Initiatives de Bases

AGETIP

Agence d’Exécution des Travaux d’Intérêt Public

AA

Organisation Aide et Action

ACMS

Action Civique en Milieu Scolaire

AFC

Arrangement Financier Commun

AME

Association des Mères d’Elèves

APE

Association des Parents d’Élèves

APD

Aide Public au Développement

BAD

Banque Africaine de Développement

BAPE

Bureaux de l’Association des Parents d’Élèves

BEAT

Brevet d’Etudes Agricoles Tropicales

BCEAO

Banque Centrale Economique de l’Afrique de l’Ouest

BEPC

Brevet d’Etudes du Premier Cycle

Bf

Borne Fonden

BM

Banque Mondiale

C/CS

Chef de Circonscription Scolaire

CAA

Caisse Autonome d’Amortissement

CADHP

Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples

CAEB

Conseil des Activités Educatives du Bénin

CAF/CP

Certificat d’Aptitude à la Fonction de Conseiller Pédagogique

CAIP

Certificat d’Aptitude à l’Inspection Primaire

CAP

Certificat d’Aptitude Pédagogique

CAPID

Centre d’Action pour la Promotion des Initiatives du Développement

CE

Communauté Européenne

CCS

Country Cooperation Strategy (Stratégie de coopération pays)

CDE

Convention Relative aux Droits de l’Enfant

CDMT

Cadre de Dépenses à Moyen terme

CDI

Centre de Documentation et d’Information

CEAP

Certificat élémentaire d’aptitude pédagogique

CEDEF

Convention sur l’Elimination de Toutes les Formes de Discrimination à l’Egard des Femmes

CEG

Collège d’Enseignement Général

CEP

Certificat d’Études Primaires

CESE

Centre d’Eveil et de Stimulation de l’Enfant

CI

Cours d’Initiation

CLEF

Children’s Learning and Equity Foundations

CM2

Cours Moyen 2ème année

CNDLP

Commission Nationale pour le Développement et la Lutte contre la Pauvreté

CODIR

Comité de Direction

CP

Conseiller Pédagogique

CPI

Indice de Perception de la Corruption

CPPE

Centre de Perfectionnement des Personnels des Entreprises

CPMP

Cellules de Passation des Marchés Publics

CS

Circonscription Scolaire

CSTB

Centrale Syndicale des Travailleurs du Bénin

DANIDA

Agence Danoise d’Aide au Développement

DAO

Dossier d’appel d’Ores

DEAT

Diplôme d’Etudes Agricoles Tropicales

DEPOLINA

Déclaration de Politique Nationale d’Alphabétisation et d’Education des

DEPOLIPO

Adultes Déclaration de politique de population

DDE

Direction Départementale des Enseignements du MEMP

DDEMP

Direction Départementale des Enseignements Maternel et

DDEPS

Primaire du MEMP Direction Départementale d’Enseignements Secondaire et

DIVI

Primaire (DDEPS) Direction de l’Inspection et de la Vérification Interne du MEMP

DPP

Direction de la Programmation et de la Prospective du MEMP

DNMP

Direction Nationale des Marchés Publics

DRFM

Direction des Ressources Financières et du Matériel du MEMP

DSRP

Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

DTI

Diplôme de Technicien Industriel

DUDH

Déclaration Universelle des Droits de l’Homme

EDUCOM

Éducation et Communauté

EFCT

Ecole de Formation des Cadres du Trésor

EFS

Economie Familiale et Sociale

EGE

États Généraux de l’Education

EM

Enseignement maternel

ENA

Ecole Nationale d’Administration

ESG

Enseignement secondaire général

ETP

Education pour Tous

ETFP

Enseignement Technique et la Formation Professionnelle

FE-NAB

Fédération Nationale de Perspectives à Long Terme

FCB

Fonds Commun Budgétaire

FONAC

Front des Organisations Nationales de lutte contre la Corruption

FTI

Fast Track Iniative

GTZ

Coopération Technique Allemande

IGE

Inspection Générale d’État

IGF

Inspection Générale des Finances

INFRE

Institut National pour la Formation et la Recherche en Éducation

INSAE

Institut National de la Statistique et de l’Analyse Économique

IPTS

Impôt Progressif sur les Traitements et Salaires

JICA

Agence Japonaise de Coopération Internationale

KfW-RFA

Coopération Allemande

MCAT

Ministère de la Culture, de l’Artisanat et du Tourisme

MCSL

Ministère de la Culture, des Sports et Loisirs

MENC

Ministère de l’Education Nationale et de la Culture

MENCJS

Ministère de l’Education Nationale, de la Culture, de la Jeunesse

MEMP

et des Sports Ministère de l’Enseignement Maternel et Primaire

MENRS

Ministère de l’Éducation Nationale et de la Recherche Scientifique

MEPS

Ministère des Enseignements Primaire et Secondaire

MESFP

Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Formation Professionnelle

MESFTP

Ministère de l’Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle

MESRS

Ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche scientifique

METFP

Ministère de l’Enseignement technique et de la formation professionnelle

MFE

Ministère des Finances et de l’économie

NPE

Nouveaux Programmes d’Études

NLTPS

National Long Term Perspective Studies

OIT

Organisation Internationale du Travail

OLC

Observatoire de Lutte contre la Corruption

OMD

Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONG

Organisation Non Gouvernementale

OPM

Organe Présidentiel de Médiation

OSC

Organisation de la Société Civile

PAM

Programme Alimentaire Mondiale

PAN/EPT

Plan d’Action National Éducation Pour Tous

PASEB

Programme d’Appui au Secteur de l’Education au Bénin

PCRESC-EPP

Programme de Construction de Réhabilitation et d’Equipement de salles de

PIB

classe dans les Ecoles Primaires Publiques Produit Intérieur Brut

PNDCC

Projet National d’Appui au Développement Conduit par les Communes

PDDSE

Plan Décennal de Développement du Secteur de l’Éducation

PPTE

Pays Pauvres Très Endettés

PTF

Partenaire Technique et Financier parfois aussi appelés « Bailleurs de Fonds »

RESEN

Rapport d’État sur le Système Éducatif National

SGM

Secrétariat Général du Ministère

SF

Services Financiers

SIGFIP

Système Intégré de Gestion des Finances Publiques

SILP

Suivi d’Impact Local Participatif

SSGI

Service des Statistiques et de la Gestion de l’Information

STA

Sciences et Techniques Agricoles

STAG

Sciences et Techniques Administratives et de Gestion

STI

Sciences et Techniques Industrielles

SS

Sciences de la Santé

TBA

Taux Brut d’Admission

TBS

Taux Brut de Scolarisation

TSI

Technicien Supérieur en Informatique

Remerciements

Les recherches en vue de préparer ce rapport ont été réalisées pendant deux ans par une équipe de chercheurs, enseignants, militants de syndicats d’enseignants et experts en éducation. Il nous est d’un devoir agréable de remercier tous ceux qui ont contribué à rendre possible ce projet. L’organisation non gouvernementale Centre Afrika Obota (CAO) a assuré la direction générale du processus et Mr. Constant Gnacadja de l’organisation non gouvernementale Droits de l’Homme Paix et Développement (DHPD), s’est chargé de la coordination et du secrétariat des recherches. Le Centre Afrika Obota (CAO) a servi d’institution hôte pour les travaux de recherche et de plaidoyer sur ce rapport. Son président, Urbain Amegbedjo, a accompagné l’auteur du rapport avec beaucoup de dévouement et de passion. A travers Constant Gnacadja et Urbain Amegbedjo nous tenons à remercier tout le personnel des organisations DHPD et CAO pour leur contribution à la réalisation de ce rapport. Ce rapport est le fruit de recherches menées principalement par le professeur Marie-Odile Attanasso, Consultante, Maitre-assistant des Universités du réseau CAMES (Conseil africain et malgache de l’enseignement supérieur). Elle et son équipe ont d’abord conduit une étude documentaire qui a ensuite été complétée par des enquêtes de terrain. Au cours de l’enquête de bureau, ils ont compilé la documentation des diérents services publics, y compris des écoles, universités et ministères en charge de l’éducation et de la formation. Dans la mesure de leur pertinence, des documents des organisations privées de plaidoyer (telles que les ONG, les médias et les syndicats) ou des instituts de recherche (tels que l’INFRE ou l’INSAE) ainsi que ceux des organisations internationales qui interviennent dans le secteur (telles que la Banque mondiale, l’UNESCO, l’AFD, etc.) ont également été consultés. Mme Attanasso et son équipe ont également conduit une série d’entretiens auprès d’organismes et personnalités intervenant dans le secteur de l’éducation, y compris des prestataires de service, des agents de l’administration publique, des responsables des ONG et des organisations de la société civile, et des employés et responsables des organismes internationaux de coopération. La première édition du rapport a été soumise à la critique lors d’un atelier de validation co-présidé par des membres du gouvernement et par M. Urbain Amegbedjo. Au cours de cet atelier la version avancée du rapport a été présentée par le professeur Attanasso et les recommandations examinées par les participants, parmi lesquels des fonctionnaires et experts des ministères en charge de la gestion du secteur de l’éducation, des enseignants et dirigeants d’écoles, des experts en sciences de l’éducation, des membres du parlement, des représentants

BENIN : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE L’EDUCATION

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des organisations syndicales d’enseignants et des représentants des bailleurs de fonds. Ce rapport a été réalisé sous la direction éditoriale de Pascal Kambale, directeur adjoint d’AfriMAP. Il a bénéficié d’un appréciable concours de ses collègues d’AfriMAP, en particulier Mmes Bronwen Manby, conseillère spéciale et Yaye Hélène Ndiaye, chargée de programme.

Préface

Il y a exactement vingt ans, en octobre 1990, le Bénin a organisé les états généraux de l’éducation (EGE) qui marquèrent le début d’une nouvelle ère de l’histoire du système éducatif du Bénin. La convocation des EGE avait été une des principales recommandations de la « conférence des Forces Vives de la Nation » (appelée aussi « conférence nationale ») tenue en février 1990. Elle visait à mettre formellement fin au système d’éducation de type socialiste sous le régime marxiste-léniniste du président Matthieu Kérékou et d’inventer une éducation de type nouveau. La conférence a abouti à l’élaboration d’un programme compréhensif de réformes de tout le secteur de l’éducation à l’issue d’un diagnostic pragmatique et sans complaisance de l’état de la gouvernance du pays depuis l’indépendance. Cependant, quel est l’état de la prestation ecace des services d’éducation, vingt ans après cet évenement historique ? Dans quelle mesure le Bénin a-t-il réussi à mettre en œuvre les nouveaux programmes d’étude, principale caractéristique de l’adoption de nouveaux curricula ? Quel est l’état de l’édifice institutionnel et juridique bâti depuis vingt ans sur les solides fondations des états généraux ? C’est à ces questions que le présent rapport a l’ambition de répondre. Les recherches menées en vue de ce rapport avaient comme objectif d’évaluer les progrès réalisés et identifier les faiblesses à corriger dans le système de gouvernance au Bénin au moment où le pays célèbre les vingt ans de sa pratique de démocratie participative. Ce rapport boucle une série de quatre études sur la gouvernance au Bénin initiées par le projet AfriMAP (Projet pour l’observation et le plaidoyer sur la gouvernance en Afrique). Une première étude, publiée en juillet 2008, a procédé à une analyse critique de la façon dont le Bénin a conduit le processus d’autoévaluation de la gouvernance dans le cadre du Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP) entre novembre 2005 et septembre 2007. Deux autres études, publiées concomittament en mars 2010, ambitionnent de faire un bilan exhaustif des vingt ans de gouvernance dans les secteurs respectifs de la justice et de la participation politique. Comme les trois autres, cette étude est le fruit d’une collaboration étroite entre AfriMAP, la société civile béninoise et la fondation OSIWA ou Initiative pour une société ouverte en Afrique de l’Ouest (Open Society Initiative for West Africa). AfriMAP a été mis en place par les quatre fondations africaines du réseau des Fondations Soros, parmi lesquelles OSIWA. Son objectif est de suivre de près la mesure dans laquelle les

pays africains et leurs partenaires au développement assurent le respect des normes africaines et internationales en matière des droits de l’homme, de l’état de droit et de la responsabilité du gouvernement. La présente étude s’inscrit naturellement dans cette logique dans la mesure où elle cherche à identifier les défis de la gouvernance dans la prestation ecace des services publics de l’éducation, un des secteurs prioritaires du gouvernement béninois. Elle ne tend donc pas à réaliser un examen des performances de l’école béninoise du point de vue des résultats. Elle ne vise pas non plus à évaluer le chemin encore à parcourir par les autorités béninoises pour le respect du droit à l’éducation en vertu des obligations souscrites dans le cadre de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples ou des Objectifs du millénaire pour le développement. Cette étude focalise donc davantage sur les processus et les structures, c’est-à-dire les mécanismes de bonne gouvernance qui sont prévus ou qui doivent être mis en place pour atteindre les objectifs d’une éducation de qualité pour tous.

Partie I

Prestation efficace des services publics de l’éducation

Un document de réflexion

Introduction

Le secteur de l’éducation au Bénin a traversé des périodes de transformation qui en ont profondément aecté la physionomie, la philosophie et les performances quantitatives. Au plus qualitatif cependant, la moisson n’a pas toujours été à la hauteur des eorts d’investissement réalisés en cours des réformes successives. Le système éducatif du Bénin a été marqué par trois grandes étapes correspondant en gros aux principales périodes de l’histoire politique béninoise. Il s’agit des périodes de

« l’école coloniale », de « l’école nouvelle » et de « l’école libérale. » Pendant les 15 premières années suivant l’accession du Bénin à l’indépendance en août 1960, le système éducatif était essentiellement de type colonial français. Le contenu des curricula et les objectifs de l’école

étaient calqués sur le modèle de l’éducation hérité de la colonisation française. A cette période

a succédé, entre 1975 et 1990, la période du système éducatif de type socialiste sous le régime marxiste-léniniste du président Mathieu Kérékou. Ce dernier avait l’ambition de remplacer l’école française par une « école nouvelle » correspondant mieux aux réalités culturelles et historiques du Bénin. Après des résultats relativement positifs au cours des premières années de sa mise en œuvre – notamment une amélioration du taux brut de scolarisation – le projet de l’école nouvelle a progressivement connu un net essouement. Une faible capacité de planification et la crise économique et sociale de la fin des années 1980 sanctionnée par un austère programme d’ajustement structurel imposé par le Fonds monétaire international

(FMI) ont précipité son déclin. La «Conférence des Forces Vives de la Nation » (appelée aussi

« conférence nationale ») tenue en février 1990 a formellement mis fin à ce système. Tenue

à Cotonou du 19 au 28 février 1990 pour jeter les bases d’un renouveau démocratique, la

conférence nationale a procédé à un diagnostic sans complaisance de la gouvernance du pays

depuis l’indépendance dans tous les domaines, dont celui de l’éducation. Un nouveau système éducatif a ainsi été mis en place depuis 1990, avec comme principale caractéristique l’adoption de nouveaux curricula dans le cadre des Nouveaux Programmes d’Etudes (NPE). Ces changements successifs des objectifs de l’éducation n’ont cependant pas toujours généré une évolution similaire de la gestion du secteur ni de ses résultats. Les indicateurs de base, en particulier le taux brut de scolarité, ont certes connu de notables améliorations, mais il demeure d’importantes disparités géographiques et celles liées au genre. La faible performance interne du secteur de l’éducation est couverte par des réformes continuellement annoncées. Mais la mise en œuvre de ces réformes pose parfois un problème de cohésion de

la vision stratégique dans l’éducation au Bénin.

Le caractère fragmenté des structures de gestion du système éducatif constitue l’un des facteurs qui justifient le manque de cohérence dans la vision stratégique du secteur de l’éducation au Bénin. D’autres facteurs résultent des nombreux goulots d’étranglement qui

empêchent un flot régulier dans la collecte et la gestion des données, ainsi que d’une gestion médiocre des ressources humaines du secteur. Le système éducatif béninois fait donc face à de nombreux problèmes de gouvernance, dont certains seulement sont examinés dans le présent document de réflexion. Ce document

a l’ambition modeste de contribuer aux réflexions ayant pour objet de bâtir une stratégie

de réformes qui prennent en compte l’ensemble de ces problèmes. Les conclusions et recommandations de ce document résultent du rapport Bénin : Prestation ecace des services de l’éducation, qu’il est fortement suggéré de lire pour une analyse plus détaillée des défis auxquels le système de gouvernance du secteur de l’éducation béninois est confronté.

1. Cadre juridique international et national

A première vue, le fondement juridique de la gestion du secteur de l’éducation au Bénin est

solide. Le Bénin a ratifié les principaux traités internationaux et africains qui consacrent les droits économiques et sociaux, dont le droit à l’éducation. Le Benin n’a pas seulement ratifié la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples (CADHP), mais il a incorporé les dispositions de cette Charte dans sa constitution pour qu’elles en fassent partie intégrante. Le Bénin a également ratifié la Charte africaine des Droits et du bien-être de l’Enfant, ainsi que le Protocole à la CADHP relatif aux droits de la femme africaine. Il a aussi ratifié ou a adhéré à certaines conventions importantes de l’UNESCO, parmi lesquelles la Convention de 1960 concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l’enseignement, la Convention régionale de 1982 sur la reconnaissance des études et des certificats, diplômes, grades et autres titres de l’enseignement supérieur dans les Etats d’Afrique et la Convention du 20 Octobre 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles. La constitution du 11 décembre 1990 contient plusieurs dispositions relatives au droit à l’éducation et parmi celles-ci une liste compréhensive des droits économiques et sociaux. L’une des dispositions les plus importantes de la constitution est celle contenue dans l’article 13 qui pose le principe de l’obligation scolaire et de la gratuité de l’enseignement en ces termes : « l’État pourvoit à l’éducation de la jeunesse par des écoles publiques. L’enseignement primaire est obligatoire. L’État assure progressivement la gratuité de l’enseignement public. » Pour atteindre les objectifs du millénaire pour le développement (OMD), le Bénin a donné corps à cette disposition constitutionnelle en proclamant le 13 octobre 2006, la gratuité de l’accès à l’Enseignement Maternel et Primaire. Cette déclaration basée sur la volonté politique de la scolarisation pour tous en 2015 est une mesure incitative du gouvernement pour alléger les frais de scolarisation à toute la population et notamment, aux plus pauvres. La gratuité se manifeste par une réduction des frais d’inscription en remplacement desquels l’État octroie une subvention pour les frais de fonctionnement des écoles publiques. Le 10 octobre 2008, le Conseil

des Ministres a adopté le projet de décret portant prise en charge par l’État, pour compter de la rentrée 2008/09, des frais d’inscription des étudiants béninois non boursiers, non secourus ou non salariés inscrits dans les universités nationales du Bénin. Cependant, même si d’importants eorts pour la mise en œuvre des réformes sont en cours, il existe un déficit dans la sensibilisation des populations à inscrire leurs enfants. Les politiques en termes de gratuité des frais de scolarité de l’Etat ne sont pas similaires d’une région à une autre, ce qui crée des tensions. Le fondement juridique du droit à l’éducation reste néanmoins fragile. L’une des faiblesses du système est que les contours du droit à l’éducation ne sont pas clairement définis, et l’étendue des obligations de l’État dans sa mise en œuvre n’est pas clairement précisée. C’est ainsi que la gratuité de l’éducation primaire, pourtant inscrite dans la constitution de 1990, a du attendre 2006 pour être formellement mise en œuvre, la cour constitutionnelle ayant pendant longtemps refusé de sanctionner l’incapacité de l’Etat à rendre eectif le principe de gratuité. Pour rendre eectif et général le principe de la gratuité au niveau du primaire, des mesures pratiques concrètes doivent être prises dans la continuité des eorts déjà entamés par le gouvernement dans ce domaine. Parmi ces mesures il y a lieu de souligner la construction des salles de classe en nombre susant, le recrutement de plus d’agents contractuels dans le corps des enseignants afin de combler le déficit en personnel, la réouverture des écoles normales intégrées pour former des enseignants qualifiés, et l’amélioration des conditions de travail des enseignants à travers diverses primes.

2. Gestion des données

La gouvernance dans le système éducatif est très liée à la qualité de la production des statistiques scolaires. La mauvaise gestion des données du système scolaire peut conduire à une augmentation des dépenses publiques et à la prise de mauvaises décisions car elle biaisera l’anticipation et la prévision des intrants scolaires. L’une des fonctions essentielles du ministère de l’Education est d’observer et d’orienter l’évolution du système éducatif en collectant de manière régulière des données statistiques relatives aux eectifs scolaires, aux personnels, aux infrastructures, au mobilier, au matériel didactique. La planification et la gestion du système éducatif s’appuient sur les statistiques scolaires. Elles informent sur l’état du système, apportent aux décideurs et aux personnes chargées de la gestion de l’éducation des informations indispensables à un pilotage ecace et eciente du système. Bien que le système national de collecte, de gestion et de diusion des statistiques scolaires aient été considérablement perfectionné, d’importantes faiblesses sont encore notées. Les statistiques scolaires sont produites avec un décalage d’environ une année, celles d’une année déterminée étant produites à la fin de l’année suivante. En conséquence, les besoins d’une année se fondent sur des estimations de l’année précédente et non sur des données eectives. Les statistiques scolaires, notamment les données sur les intrants, conditionnent l’appui des partenaires et les fonds à allouer au système éducatif. Dans le cas de la mise en place des cantines scolaires, de la détermination et de la subvention à accorder par l’État aux écoles, la qualité des

données est d’une grande importance. La manipulation des données est souvent préjudiciable à la bonne marche du système. Elle ne permet pas une bonne gouvernance des fonds. Une autre faiblesse dans le système de production des données est l’absence de l’Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique (INSAE) dans la chaîne de production des statistiques scolaires. L’INSAE ne joue aucun rôle ociel alors même que ses projections de population scolarisable sont utilisées dans la détermination des taux de scolarisation et qu’elles devraient donc sous-tendre toutes les analyses dans le domaine de l’ore des services publics, notamment de l’éducation. De même, la planification des activités du système éducatif ne s’appuie pas souvent sur les données collectées par l’INSAE. Il est important que les statistiques scolaires soient produites avec le concours des structures habilitées dans la production de statistiques nationales comme l’Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique (INSAE). Les structures décentralisées de l’INSAE et des cabinets privés pourraient être mis à contribution pour la production de ces statistiques qui sont d’une grande utilité pour la planification stratégique. Au niveau des ressources humaines, un important recrutement de statisticiens dans les circonscriptions scolaires serait nécessaire pour maximiser une telle intervention. La production de statistiques scolaires doit être impérativement intégrée dans les politiques de l’éducation pour faire ressortir les écarts de taux entre milieu urbain et milieu rural. Ceci permettra d’obtenir un système d’archivage plus performant pour une meilleure constitution de la base des données scolaires. Celle-ci permettra une meilleure utilisation des prévisions, projections et d’archivage électronique pour une meilleure conservation des données.

3. Gestion du budget et dépenses d’éducation

L’éducation a toujours été considérée comme un secteur prioritaire pour l’Etat et les partenaires financiers, mais aussi pour les ménages qui dépensent une part non négligeable de leurs revenus dans l’éducation de leurs enfants. C’est pourquoi la gestion et le suivi des ressources qui y sont consacrées constituent d’importantes questions qui devraient être hissées au rang de priorité nationale parmi les questions d’intérêt public. Or, il existe en cette matière très peu de transparence et la possibilité d’engager un débat national en est d’autant réduite. Le processus d’élaboration et d’exécution du budget de l’éducation est ainsi entouré d’une énigme doublée par une confidentialité qui empêche l’accès aux informations. L’élaboration, l’examen et l’exécution du budget de l’éducation obéissent aux mêmes règles et procédures que celles des autres départements ministériels. Elle débute par la collecte des besoins de chaque structure qui sont centralisés par la Direction des Ressources Financières et de Matériel (DRFM), priorisés conformément à la politique éducative, à l’utilité et les objectifs de l’activité. Les coûts des activités sont alors estimés et les allocations du budget nécessaire eectuées. Le projet de budget est élaboré conformément aux instructions du ministère des finances pour le cadrage (souvent c’est une augmentation de 3 % des dépenses antérieures qui est autorisée pour le budget de fonctionnement). Après sa finalisation, les montants sont ventilés par section administrative et fonction thématique et

par pourcentage des montants alloués aux diérents types de dépenses. Le budget de l’éducation oscille entre 20pc et 25pc (24,2pc en 2008) des dépenses courantes d’éducation de l’État (hors dons). Néanmoins, les informations sur les détails de ce budget ne sont pas largement diusées et le gouvernement ne se fait pas l’obligation de publier les documents relatifs au budget. Le budget comporte une ventilation faisant apparaître le financement par l’Etat et le financement par des bailleurs de fonds. Cette information est donnée par la loi des finances qui ne précise pas la destination à donner à chaque catégorie de taxe à cause du principe de l’unicité de la caisse. Les informations sur le budget sont souvent confidentielles. Seuls les acteurs de la chaine des dépenses les détiennent compte tenu de leur degré d’implication dans l’exécution de ce budget. La répartition des ressources à l’intérieur du secteur se fait selon des critères inconnus des utilisateurs de ces ressources. D’après les autorités du ministère des finances, la répartition des ressources tient compte des priorités du ministère de l’enseignement et se fait par la Direction de la Planification et de la Prospective (DPP) au cours des ateliers organisés à cet eet. Les responsables financiers assurent que les mécanismes d’aectation des ressources sont transparents et que les raisons qui guident ces choix sont pertinentes. La réalité est néanmoins diérente, en particulier si l’on tient compte de la partie du financement de l’éducation par la contribution des ménages, elle-même à l’origine des disparités et incohérences à l’intérieur du secteur. Si les ménages contribuent globalement beaucoup au financement de l’éducation, c’est à l’enseignement supérieur que leur contribution est la moins élevée alors même que c’est à ce niveau que l’on compte le moins d’individus issus des familles les plus pauvres. L’État est par contre le principal financeur de l’éducation primaire et de l’enseignement supérieur. Dans le supérieur, l’ampleur des transferts vers les familles (bourses nationales) est telle que la contribution des ménages au financement national de l’enseignement supérieur n’est que de 12 %. Hors déduction de ces transferts, cette contribution aurait été comparable à celle des ménages au niveau de l’enseignement primaire, soit environ 25 %. Une autre source d’incohérence interne est constituée par le déséquilibre dans la répartition des ressources entre l’administration au niveau central et les établissements d’éducation au niveau local. Les dépenses de fonctionnement des services centraux apparaissent nettement plus importantes que celles des établissements ou des structures déconcentrées de l’éducation, qui sont pourtant nécessaires à l’inspection et pour l’activité pédagogique au niveau des établissements. Une telle structure des dépenses d’éducation est peu favorable à la promotion de la qualité de l’éducation. Pour une meilleure utilisation des ressources aectées à l’éducation, il serait nécessaire d’appliquer les principes de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) par rapport au compte rendu des actions, des résultats atteints, du plan de consommation des crédits et du suivi des indicateurs. L’exécution des marchés publics est l’un des domaines les plus vulnérables aux abus dans la gestion des ressources de l’éducation. Il existe bien un manuel pour la passation des marchés publics, qui comporte des règles de transparence et d’équité dans la procédure de passation des marchés, ainsi que des mécanismes acceptables d’adjudication. Malgré

l’existence de ces mécanismes, l’octroi des marchés se fait selon des règles qui varient en fonction des motivations des agents chargés de les attribuer. En plus de remplir les conditions objectives énoncées dans le manuel et dans l’appel d’ores, les soumissionnaires doivent souvent chercher à développer des relations personnelles avec des agents chargés de l’adjudication. Comme cela a été remarqué dans le rapport des inspecteurs des finances pour le premier semestre 2009, la prévalence de la corruption au sein du Ministère des Enseignements Primaire et Maternel explique le recours très fréquent à la pratique de la procédure de gré à gré de préférence aux autres modes d’octroi de marchés publics. Dans le souci d’assurer la traçabilité des fonds destinés au système scolaire, le budget du ministère devrait être accessible à la population à travers des comptes rendus réguliers du suivi de l’exécution budgétaire. Une meilleure estimation des besoins annuels est nécessaire par service pour éviter une tacite reconduction des dépenses de l’année précédente majorées de 3 %. Ceci passe par la connaissance réelle du budget exécuté de l’année précédente. Les cas de malversations financières dans l’octroi des marchés publics devraient être systématiquement poursuivis et sanctionnés pénalement afin d’éradiquer les nombreux cas de corruption, de surfacturations et d’enrichissement illicite des cadres et des entrepreneurs auxquels les procédures de marchés publics donnent lieu. La généralisation du SILP pourrait aider à suivre à la trace des fonds destinés à l’éducation. Ce système permet de connaitre les fonds qui vont réellement à l’éducation et ceux qui vont aux dépenses de fonctionnement.

4. Gestion des ressources humaines

La mauvaise gestion des ressources humaines constitue l’un des problèmes les plus récurrents de la gouvernance du secteur de l’éducation au Bénin. Avec un rapport élève/maître de 76 écoliers pour un enseignant au primaire, l’éducation accuse des sous-eectifs chroniques en partie dus à une mauvaise politique de recrutement des enseignants. Le fait que le corps des enseignants ne s’est pas développé au même rythme que les eectifs des écoles n’est que l’une des manifestations de la dégradation progressive des conditions de travail des enseignants. Les mesures économiques draconiennes qui ont accompagné le programme d’ajustement structurel ont justifié l’arrêt des recrutements des fonctionnaires, y compris des enseignants, en 1986 ainsi que la fermeture en 1987 des écoles normales départementales qui formaient les enseignants. En conséquence, le corps des enseignants ne s’est pas développé au même rythme que les eectifs des écoles. Alors qu’en 1986 le Bénin comptait 13 452 enseignants dans les écoles primaires pour 12 403 salles de classe, ces chires sont passés en 1994 à 12 924 enseignants pour 12 971 salles de classe. Le recrutement de fonctionnaires devenant rare, les écoles ont beaucoup fait recours aux enseignants contractuels ainsi qu’aux « communautaires », c’est- à-dire une catégorie de personnel enseignants embauchés par les écoles et pris en charge financièrement par les parents. Cette dernière catégorie d’enseignants est très nombreuse dans les écoles rurales. Le corps des enseignants s’est donc beaucoup diversifié et les recrutements locaux

des enseignants « communautaires », vacataires et contractuels ont permis de pallier le déficit en enseignants dans le secteur. Par exemple, grâce aux « communautaires », le taux d’encadrement au primaire a été ramené de plus de 50 élèves pour un maître à 47 élèves pour un maître. Au secondaire général l’apport des vacataires a permis de multiplier par plus de 4 la couverture des heures d’enseignement. Mais le recours aux enseignants communautaires a contribué à une dégradation progressive de la qualification du corps enseignant. Les recrutements locaux ont certes permis d’améliorer les conditions minimales de scolarisation, mais les conditions de travail et les niveaux de formation des communautaires et vacataires ne sont pas toujours satisfaisants. En eet, les enseignants communautaires reçoivent en quelques semaines des formations hâtives qui ne permettent pas d’être ecaces sur le terrain contrairement à ceux qui ont bénéficié d’une formation pédagogique plus longue et soutenue. Le taux de qualification du corps enseignant est ainsi passé de 87,6 % d’enseignants qualifiés en 1995 à 51,5 % en 2002, du fait de l’accroissement des enseignants communautaires non qualifiés dont le nombre n’avait cessé d’accroître. Le recrutement de personnel des structures publiques béninoises est organisé et dirigé par le Ministère de la Fonction Publique. Le Ministère de l’éducation ne dispose donc pas de stratégie propre de recrutement de personnel. En eet, suite à la collecte des besoins des ministères y compris celui de l’éducation, le Ministère de la Fonction Publique programme et organise des tests de recrutement conformément à la politique nationale de recrutement du gouvernement dans la limite des prévisions de la loi de finances. C’est ce qui explique que l’éducation ne reçoit pas de nouveaux agents proportionnellement à ceux qui sont partis car les besoins en personnel ne sont pas seulement tributaires des départs à la retraite. L’absence d’une véritable planification des ressources humaines dans l’administration béninoise en général et dans le secteur éducatif en particulier, ne permet pas une prévision des postes vacants. Par ailleurs, la détérioration des conditions d’enseignement s’est accentuée avec la gratuité des frais de scolarité pour l’enseignement universel décrété depuis la rentrée scolaire 2006/07. Cette décision a été prise avant de s’assurer des conditions de sa mise en application à savoir le besoin en personnel et la disponibilité et l’accessibilité des infrastructures. Il est important de rendre prioritaire la formation qualitative des enseignants du ministère en tenant dûment compte du fait que la mise en application de la gratuité de l’enseignement primaire et préscolaire a entraîné la nécessité d’un recrutement important d’enseignants de qualité. A cet eet il est impératif de (i) prendre en compte la projection de la population scolarisable de 3 à 11 ans pour estimer les besoins en enseignants qualifiés et en infrastructures, ainsi que de (ii) mettre en place un système de prévisions des besoins en personnel enseignant en fonction de l’évolution de la population scolarisable et de la carte scolaire. Parallèlement, le gouvernement doit mener un eort de recrutement des enseignants permanents pour assurer la durabilité du système en lieu et place des contractuels. A cet eet, il convient d’arrêter le recrutement des enseignants communautaires qui ne sont pas formés pour le service car la qualité des prestations rendues en dépend.

5. La gestion décentralisée du système éducatif

Le processus de décentralisation de la gestion administrative de l’État entamé en 1999 n’a pas encore été traduit de façon satisfaisante par une décentralisation dans la fourniture des services publics de l’éducation. En principe, il existe des structures départementales et communales qui traduisent la décentralisation formelle de l’éducation, surtout au niveau primaire. De même, la loi confère aux maires un certain nombre de prérogatives dans le domaine de la construction et du recrutement des enseignants. Mais l’élaboration des programmes et politiques éducatives béninoises relèvent toujours du domaine de l’administration centrale. Plus concrètement, l’État à travers l’administration centrale, en plus de son rôle dans la politique éducative continue de jouer un grand rôle dans l’estimation de l’ore éducative et la prévision de sa satisfaction : la création, l’extension et la fermeture des écoles, le recrutement des enseignants et l’encadrement de ces derniers sont de la responsabilité de l’État. Les textes qui régissent la décentralisation de l’éducation ne permettent pas aux communes de jouer pleinement leur rôle parce que l’élaboration des programmes et politiques éducatives béninoises relèvent toujours de l’administration centrale. Mais les handicaps de ces insusances sont très peu visibles pour le moment. Seuls les handicaps liés au non transfert des ressources sont régulièrement critiqués notamment par les dirigeants de Circonscriptions Scolaires (CS). Ces derniers considèrent que la proportion du budget qui leur est allouée est souvent insusante. Il est donc important que chaque niveau joue son rôle et qu’il y ait un dialogue entre le niveau central et le niveau décentralisé. La connaissance et la maitrise des textes qui régissent la décentralisation de l’éducation par les parties en présence devraient faciliter le partage des rôles. La population locale participe peu à l’élaboration des stratégies de planification et de budgétisation sauf certaines associations et ONGs. Le niveau local intervient très peu dans le contrôle des activités du système éducatif. Il reste beaucoup à faire pour que le niveau local puisse jouer ecacement le rôle qui est le sien dans le système éducatif. Aussi, est-il important, voire indispensable de régler les problèmes de transferts de compétences et de ressources au niveau local. Ce transfert doit s’accompagner d’une responsabilité des acteurs du niveau local qui doivent pouvoir mettre en place un système de compte rendu. Le fait que tout investissement dans l’éducation est souvent considéré comme un thème attractif de campagne électoraliste et de promotion politique par les responsables politiques au niveau central constitue un autre frein à la gestion décentralisée du secteur. Par exemple, c’est en principe à la commune qu’il revient de prendre en charge la construction, la réhabilitation et l’entretien des écoles primaires et des établissements d’enseignement secondaire du niveau communal. Mais dans ce domaine les autorités centrales interviennent très régulièrement de façon directe dans les constructions d’école sans passer par les maires et autres autorités communales. Pour rendre la décentralisation plus eective, il est important d’impliquer davantage les administrés au niveau local dans l’utilisation rationnelle des fonds aectés par le niveau

central et/ou le niveau local au développement de l’éducation. A cet eet, le ministère de l’éducation devrait associer plus étroitement les acteurs locaux dans la formulation des politiques éducatives.

6. Aide extérieure dans le secteur de l’éducation

Le système éducatif au Bénin bénéficie d’un apport technique et financier extérieur sans lequel il serait dicile d’atteindre les objectifs de la programmation dans le secteur. La coordination des interventions extérieures est généralement satisfaisante et les partenaires techniques et financiers (PTF) font un eort appréciable pour aligner ces interventions sur les priorités du gouvernement. L’information sur les interventions extérieures est en revanche très pauvrement distribuée, les PTF rejetant au gouvernement la responsabilité de rendre disponibles ces informations. Il est dicile d’obtenir des données sur l’aide publique au développement dans le secteur de l’éducation soit directement auprès du gouvernement soit indirectement auprès des PTF. Le gouvernement semble considérer de telles informations comme un secret d’État. Les missions conjointes des PTF au développement lors des appuis budgétaires et des revues sectorielles permettent de mettre à disposition des responsables des ministères sectoriels des informations sur les diérents appuis qu’ils apportent. En dehors des communiqués de presse et de quelques journaux qui en parlent, les résultats de ces missions ainsi que ceux du Rapport d’état sur le système éducatif national (RESEN) reviennent exclusivement au gouvernement et ne sont pas mis à la disposition des usagers des services de l’éducation. Il n’existe pas non plus d’information sur les conditions s’appliquant à la réception des fonds d’aide au développement ou à l’allègement de la dette. Les informations sur les flux d’aide financière ou autres apportés par les partenaires au développement pour la réalisation en matière d’objectifs de prestation des services publics sont publiées au cours des missions conjointes des Partenaires Techniques et Financiers (PTF) au développement lors des appuis budgétaires et des revues sectorielles et aussi dans le Rapport d’État sur le Système Éducatif National (RESEN) qui constitue un document analytique détaillé du secteur éducatif, produit par des équipes nationales au contenu validé par le gouvernement. Les mécanismes pour garantir que l’aide au développement soit correctement coordonnée et intégrée dans la planification de la politique du ministère et dans les systèmes d’obligation de comptes rendus sont, soit ceux de la corbeille commune, soit de disponibilité aectée (c’est un compte qui ne se confond pas avec celui de l’État, c’est-à-dire le trésor public). Mais il n’est pas aisé d’avoir une vue complète sur tous les partenaires au développement encore moins les chires précis de leur aide : non pas parce que la forme de leur aide dière (aide- budgétaire globale, sectorielle ou aide-projet), mais à cause de la non harmonisation et/ ou de la diusion de leurs rapports. Plusieurs études sont réalisées sur le secteur de l’éducation au Bénin, par le gouvernement, les partenaires au développement et les OSC qui travaillent spécifiquement dans ce secteur. Dans la majorité, elles soulignent la sous consommation des crédits. Pour une raison d’ecacité de l’Aide Publique au Développement (APD), la Déclaration de Paris contraint depuis mars 2005 les diérents partenaires au développement à s’aligner

sur les préoccupations/questions centrales des pays bénéficiaires. Toutefois, les informations ocielles sur la réception des fonds d’aide au développement ou sur l’allègement de la dette sont diciles d’accès. Les principaux partenaires au développement de l’éducation, donc les PTF-éducation qui apportent une aide financière au Ministère des Enseignements Primaire et Maternel, et au Ministère des Enseignements Secondaire Technique et Professionnel ne sont pas tenus et moins encore, ne donnent pas les coordonnées des personnes habilitées à rencontrer les représentants de la société civile aectés par leur aide. Aussi, est-il dicile d’avoir des documents renseignant sur l’indemnisation des personnes et groupes aectés par des projets financés par des bailleurs de fonds dans le domaine de l’éducation. Les procédures d’indemnisation ne sont pas connues du grand public. Les informations disponibles ne font nullement état d’une partie de l’aide qui est consacrée au contrôle des prestations de service public. Ce sont surtout les Associations des Parents d’Élèves (APE) et l’Association des Mères d’Élèves (AME) qui viennent en première position, avec la FENAB (Fédération Nationale des Associations des Parents d’Élèves du Bénin) pour jouer le rôle de contrôle important à l’égard des directeurs d’écoles aux niveaux de l’élaboration du budget et du suivi des dépenses. Pour assurer l’ecacité de l’aide publique dans le secteur de l’éducation, la société civile devrait être renforcée pour le contrôle citoyen de l’action publique. Pour que l’aide des PTFs atteigne la population cible, le système de compte rendu doit être instauré pour améliorer les taux de consommation de l’aide et la bonne gouvernance dans le secteur.

Conclusion

Les gouvernements successifs du Bénin ont démontré leur volonté politique à élever et maintenir l’éducation au rang des plus grandes priorités nationales. Les réformes successives entreprises depuis 1975, mais en particulier depuis la tenue en 1990 des Etats-Généraux de l’éducation, sont le témoignage de l’engagement des pouvoirs publics à faire de l’éducation un des piliers importants du développement national. L’atteinte de cet objectif n’est possible que si les mesures financières en faveur de l’éducation sont accompagnées d’un trait de réformes visant l’amélioration de la gouvernance du secteur dans son ensemble. Les diérentes recommandations issues de cette analyse contribueront, nous l’espérons, aux eorts visant à bâtir des stratégies de réformes systémiques qui partent de l’hypothèse qu’une prestation ecace des services publics d’éducation dépend autant des ressources financières et en personnel que de la qualité des structures et mécanismes de gouvernance du secteur de l’éducation.

Partie II

Fourniture efficace de Services dans le domaine de l’enseignement public

Rapport principal

1

Contexte de l’éducation au Bénin

Le système éducatif du Bénin a été marqué par trois grandes étapes correspondant en gros aux principales périodes de l’histoire politique béninoise. Il s’agit des périodes de « l’école coloniale », de « l’école nouvelle » et de « l’école libérale ». Pendant les 15 premières années suivant l’accession du Bénin à l’indépendance en août 1960, le système éducatif était essentiellement de type colonial français. Le contenu des curricula et les objectifs de l’école étaient calqués sur le modèle de l’éducation hérité de la colonisation française. A cette période a succédé, entre 1975 et 1990, la période du système éducatif de type socialiste sous le régime marxiste-léniniste du président Matthieu Kérékou. Ce dernier avait l’ambition de remplacer l’école française par une « école nouvelle » correspondant mieux aux réalités culturelles et historiques du Bénin. Après des résultats relativement positifs au cours des premières années de sa mise en œuvre – notamment une amélioration du taux brut de scolarisation – le projet de l’école nouvelle a progressivement connu un net essouement. Une faible capacité de planification et la crise économique et sociale de la fin des années 1980 sanctionnée par un austère programme d’ajustement structurel imposé par le Fonds monétaire international (FMI) ont précipité son déclin. La « Conférence des Forces Vives de la Nation » (appelée aussi « conférence nationale ») tenue en février 1990 a formellement mis fin à ce système. Tenue à Cotonou du 19 au 28 février 1990 pour jeter les bases d’un renouveau démocratique, la conférence nationale a procédé à un diagnostic sans complaisance de la gouvernance du pays depuis l’indépendance dans tous les domaines, dont celui de l’éducation. Un nouveau système éducatif a ainsi été mis en place depuis 1990, avec comme principale caractéristique l’adoption de nouveaux curricula dans le cadre des Nouveaux programmes d’études (NPE). Ces changements successifs des objectifs de l’éducation n’ont cependant pas toujours généré une évolution similaire de la gestion du secteur ni de ses résultats. Les indicateurs de base, en

particulier le taux brut de scolarité, ont certes connu de notables améliorations, mais il demeure d’importantes disparités géographiques et celles liées au genre. La faible performance interne du secteur de l’éducation est couverte par des réformes continuellement annoncées. Mais la mise en œuvre de ces réformes pose parfois un problème de cohésion de la vision stratégique dans l’éducation au Bénin.

A. Réformes de la politique éducative

Réforme de 1975 : « Ecole nouvelle »

Le Bénin a mis plus longtemps que la plupart des pays africains avant de réformer le système d’éducation hérité de la colonisation. La première réforme du système éducatif au Bénin après l’indépendance est intervenue en 1975 sous la forme d’un « Programme d’édification de l’école nouvelle». Elle visait la création par le régime révolutionnaire en place depuis 1972 d’une « école nouvelle » au travers d’une stratégie comprenant trois axes principaux : la démocratisation de l’enseignement, l’introduction du travail productif à l’école et l’adaptation de l’école aux réalités nationales. 1 Au cours des premières années de sa mise en œuvre, cette réforme a produit des résultats positifs, parmi lesquels un accroissement rapide des eectifs de l’enseignement primaire, la généralisation de l’enseignement secondaire et l’explosion des eectifs de l’enseignement supérieur. La réforme de 1975 était justifiée par la volonté d’améliorer le taux de scolarité qui était d’un niveau anormalement bas. Face au postulat que l’enseignement « dans la langue du colonisateur » constituait l’une des raisons de la scolarité restreinte, la réforme a réalisé un eort vers la généralisation de l’apprentissage des langues béninoises. Elle a également permis la création des Centres d’éveil et de stimulation de l’enfant (CESE) qui donnaient aux enfants les premiers enseignements dans les langues locales. 2 A partir de la seconde moitié des années 1980, cependant, le modèle de l’école nouvelle s’est progressivement aaibli, miné par les crises politiques et sociales dont le pays était victime et qui ont conduit à la mise en place en 1989 par le Bénin de son premier Programme d’ajustement structurel (PAS). Ayant évolué dans un contexte de l’économie dirigiste privilégiant la fonction publique et dans lequel les diplômés étaient massivement orientés dans les administrations de l’État, l’école s’est brusquement heurtée à la logique du PAS dont l’une des composantes était le programme de départs volontaires et ciblés de la fonction publique. La crise du modèle « école nouvelle » a été surtout caractérisée par le tarissement du financement de l’éducation et l’amenuisement de ses performances internes. Par exemple, le taux brut de scolarisation dans l’enseignement primaire a brusquement chuté de 62,2 % en 1983 à 49,7 % en 1990. Pour les filles, le taux brut de scolarisation qui n’était que de 27,7 % en 1975 est passé à 43 % en 1983 avant

1 Julien Guingnido Gaye, Rapport de suivi de l’éducation pour tous 2003/04 : cas de la République du Bénin, (rapport commissionné par l’Unesco en vue de l’élaboration du rapport mondial sur l’éducation pour tous, 2003–2004, disponible à l’adresse : http:// unesdoc.unesco.org/images/0014/001467/146771f.pdf ) 2003, p.2.

2 « Entretien avec l’ancien ministre Karim Rafiatou », journal Aube Nouvelle (Cotonou), 14 octobre 2008.

de retomber à 35,7 % en 1990. En 1988 et 1989, au plus fort de la crise sociale, les taux d’abandon dans l’enseignement primaire ont atteint le niveau record de 31 %. 3

Ecole libérale et nouveaux programmes d’études

La Conférence des forces vives tenue en février 1990 a été l’occasion d’établir le bilan de la gouvernance du Bénin au cours des trente années de son indépendance. Le secteur de l’éducation est parmi tant d’autres secteurs à être passé sous les critiques des délégués qui ont constaté l’échec de l’école nouvelle mise en place par la réforme de 1975. Ils ont alors décidé « de revoir les programmes d’enseignement de fond en comble ». 4 Cette option fondamentale, la conférence nationale n’a cependant pas pu en examiner en détail les modalités de sa mise en œuvre. Cette tache devait incomber aux « États généraux de l’éducation », une réunion plus technique et plus spécifique convoquée en octobre 1990 par le gouvernement « du renouveau démocratique » issu de la conférence des forces vives de la nation. Les participants aux états généraux de l’éducation étaient les représentants du gouvernement et de l’administration de l’éducation, les représentants des enseignants, les syndicats d’enseignants et les associations des parents d’élèves. Les États généraux de l’éducation qui se sont déroulés du 2 au 9 octobre 1990 ont permis d’aboutir à un consensus sur le diagnostic du système et sur les grandes orientations pour son développement. A l’issue des états généraux de l’éducation, il a été procédé à l’audit fonctionnel et organisationnel du ministère de l’Éducation nationale. Le gouvernement a alors adopté un « document cadre de politique éducative » en conseil des ministres du 15 janvier 1991 qui énonce comme suit la vision de la nouvelle école : « (i) être un moyen de transformation globale de la société permettant à tous les niveaux une éducation et une formation permanente ainsi qu’une spécialisation continue pour tous ; (ii) former un homme sain, équilibré, éduqué, instruit, cultivé et techniquement compétent ; (iii) produire des hommes sans cesse performants, dotés de l’esprit d’initiative, animés par le gout de la recherche, capables de s’auto-employer, de créer des emplois et partant de contribuer ecacement au développement du Bénin ». 5 En vue de la réalisation de cette vision, le document cadre de politique éducative a prévu de mettre en place une stratégie et un plan d’action opérationnel avec des objectifs qualitatifs et quantitatifs précis. Parmi les objectifs qualitatifs, le document retenait de renforcer la sélection et l’orientation scolaire et universitaire, améliorer la qualité de l’instruction à tous les niveaux, former à l’auto-emploi, réaliser une nécessaire liaison entre formation générale et formation technique, renforcer la capacité de planification et de gestion tant au niveau de l’administration centrale qu’au niveau des institutions scolaires, établir la performance des enseignants et leur progression dans la carrière. Quant aux objectifs quantitatifs, ils concernaient l’accroissement des taux de scolarité, l’évolution du personnel enseignant et la maitrise du coût de l’éducation. 6 Les résultats des 10 premières années de mise en œuvre de cette réforme sont impressionnants

3 Julien Guingnido Gaye, Rapport de suivi de l’éducation pour tous 2003/04 : cas de la République du Bénin, op.cit., p.2.

4 « Entretien avec l’ancien ministre Karim Rafiatou », journal Aube Nouvelle (Cotonou), 14 octobre 2008.

5 Ministère de l’éducation nationale, Développement de l’éducation : rapport national de la République du Bénin, rapport présenté à la 45ème session de la conférence internationale de l’éducation, Genève, 30 septembre – 5 octobre 1996.

6 Idem.

du point de vue du taux de scolarisation. Alors que le nombre d’enfants en âge d’être scolarisés

dans l’enseignement primaire (6–11 ans) a augmenté de 3,6 % par an pour passer de 892 752 enfants à 1 269 996 enfants entre 1992 et 2002, le nombre de salles de classe est passé de 12 573

à 19 823 de 1992 à l’an 2000, soit une augmentation de 57,7 %. Dans la même période l’eectif

des élèves a connu un rythme de croissance annuel moyen de 7,2 %, soit deux fois plus vite que le taux de croissance des eectifs des enfants âgés de 6–11 ans, passant de 534 810 élèves à 932 422 élèves. Il en résulte un taux brut de scolarisation (TBS) en hausse continue à partir de son niveau le plus bas de 1990 : 49,7 % en 1990 et 80 % en 2000 et 98,48 % en 2007. Le TBS des filles a cru plus rapidement que celui des garçons, réduisant substantiellement le grand écart

observé entre la scolarisation des garçons et celle des filles : de 35,7 % en 1990, le TBS des filles

a atteint 65,2 % en 2000. 7 La réforme n’a cependant pas eu d’impact aussi positif sur les autres indicateurs. En

particulier, le nombre d’enseignants qualifiés n’a pas augmenté au rythme de celui des élèves. Le ratio élèves/maître n’a donc cessé de croître, passant de 36,2 élèves par maître en 1991 à 52,6 élèves/maître en 1998 et 44,9 % en 2008–2009. Le pourcentage d’enseignants qualifiés

a également progressivement diminué : ils étaient 91,9 % de tout le corps enseignant en

1994, mais en 1998 ils ne constituaient plus que 71,3 %. 8 Cette faible performance interne de l’éducation a poussé les gouvernements successifs à continuellement procéder à des ajustements de la réforme en y ajoutant des composantes et des plans qui ont fini par ressembler à des réformes nouvelles.

B. Structure du système éducatif au Bénin

Instabilité institutionnelle

Les changements successifs des objectifs de l’éducation béninoise se reflètent dans l’évolution de la structure de gestion de ce secteur. Pendant les 15 premières années de l’indépendance, le système éducatif était géré par le ministère de l’Éducation nationale, de la culture, de la jeunesse et des sports. Mais depuis la réforme de l’école nouvelle en 1975, l’administration du secteur a connu plusieurs mutations dans sa dénomination, ses missions, ses attributions et ses structures. De nouveaux changements politiques intervenus en 2001 placent l’éducation sous la tutelle de quatre ministères : (i) le ministère des Enseignements primaire et secondaire (MEPS) s’occupe aussi de l’enseignement maternel qui n’est pas explicitement mentionné dans la dénomination du ministère, (ii) le ministère de l’Enseignement technique et de la formation professionnelle (METFP) a en charge l’éducation formelle (les établissements d’enseignement technique et de formation professionnelle) et l’éducation non formelle (les apprentissages), (iii) le ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche scientifique (MESRS) dont relèvent les universités et tous les établissements d’enseignement supérieur (les Instituts Universitaires de Technologie et les établissements de formation au BTS et autres formations professionnelles) et (iv) le ministère de la Culture, de l’artisanat et du tourisme (MCAT) définit et gère la politique culturelle du Bénin. Il s’occupe également de l’alphabétisation et de l’éducation des adultes.

7 Julien Guingnido Gaye, op.cit., p.3.

8 Idem.

En avril 2006, le Ministère de l’Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle (METFP) et le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique (MESRS) ont été fusionnés en un seul ministère, le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Formation Professionnelle (MESFP). Mais en 2008, l’éducation a été à nouveau confiée à trois ministères : le ministère des Enseignements Primaires, de l’Alphabétisation et des Langues Nationales, le ministère de l’Enseignement Secondaire, et de la Formation Technique et Professionnelle (MESFTP) et le ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique (MESRS). 9 Les Ministères des Enseignements sont constitués de services directement rattachés au Ministre, du secrétariat Général du Ministère, des Directions techniques d’Appui, des Directions Techniques Spécifiques, des Directions Centrales et des Directions déconcentrées, des Organismes et Entreprises Publiques et Semi-publiques sous tutelle. Ce qui permet de déduire que le Ministère des Enseignements primaires est composé :

du cabinet du Ministre, des Directions techniques, et des Directions Déconcentrées et décentralisées avec des organismes sous tutelles.

Les Directions Départementales des Enseignements Primaire (DDEMP) et Maternel et les Circonscriptions Scolaires (CS) appartiennent à une dernière catégorie. Elles sont deux types de structures qui coexistent dans le système éducatif béninois et permettent à l’État d’accompagner et d’exercer les rôles qui sont les siens dans les initiatives de mise en œuvre des politiques et orientations tracées par l’État dans le domaine éducatif. La DDEMP est la première structure de relais au niveau départemental de la politique de l’État en matière d’éducation. C’est une institution étatique dirigée par un Directeur nommé en Conseil des Ministres dans le rang des enseignants appartenant aux diérents ordres du système éducatif. La CS est le deuxième niveau hiérarchique de déconcentration du système de gestion de l’éducation au Bénin. C’est la structure étatique la plus proche des écoles parce que son champ géographique d’action coïncide avec le territoire de la commune. Dirigée par un inspecteur que l’on nomme Chef de Circonscription Scolaire (CCS) et secondé par un ou plusieurs adjoints, qui sont des Conseillers Pédagogiques (CP). Tous participent aux activités de la CS parallèlement à leurs propres activités d’animation pédagogique. La place du DDEMP et de la CS dans l’organigramme peut se schématisée comme suit :

CABINET DU MINISTRE

ET

TECHNIQUES

DIRECTIONS

CENTRALES

ET

DECONCENTREES

DECENTRALIEE

STRUCTURES

Figure 1 : Extrait de l’organigramme du MEMP

MINISTERE DES ENSEIGNEMENTS MATERNEL ET PRIMAIRE

du MEMP MINISTERE DES ENSEIGNEMENTS MATERNEL ET PRIMAIRE DIRECTION ET SERVIVES DIRECTEMENT RATTACHES AU MINISTRE

DIRECTION ET SERVIVES DIRECTEMENT RATTACHES AU MINISTRE

SECRETAIRE GENERAL DU MINISTERE

RATTACHES AU MINISTRE SECRETAIRE GENERAL DU MINISTERE DIRECTEUR DU CABINET ET STRUCTURES RATTACHEES Autres DPP
RATTACHES AU MINISTRE SECRETAIRE GENERAL DU MINISTERE DIRECTEUR DU CABINET ET STRUCTURES RATTACHEES Autres DPP

DIRECTEUR DU CABINET ET STRUCTURES RATTACHEES

Autres DPP directions …… DIVERSES DIRECTIONS CENTRALES DDEMP CIRCONSCRIPTIONS SCOLAIRES
Autres
DPP
directions
……
DIVERSES DIRECTIONS
CENTRALES
DDEMP
CIRCONSCRIPTIONS
SCOLAIRES

NB : La Direction Départementale des Enseignements Maternel et Primaire (DDEMP) désigne l’actuelle dénom- ination de la structure déconcentrée du ministère au niveau départementale. Cette structure était autrefois dénommée la Direction Départementale des Enseignements Secondaire et Primaire (DDEPS). Ces dénomina- tions sont attachées à celles des ministères.

En dehors des ministères traditionnellement tournés vers la gestion de l’éducation, certains autres départements ministériels assurent une tutelle administrative des écoles spécialisées dans la formation dans les domaines de leurs compétences. Ainsi le ministère du Travail et de la Fonction publique gère le Centre de perfectionnement des personnels des entreprises (CPPE), tandis que le ministère des Mines, de l’Énergie et de l’Eau a la tutelle du Centre de formation du personnel de la Société béninoise d’énergie électricité. Quant au ministère du Développement, de l’Economie et des Finances, il gère trois centres de formation spécialisée : l’Ecole de formation des cadres du Trésor (EFCT), l’Ecole de formation des cadres de l’administration centrale des finances et l’Ecole de formation des cadres des Impôts. 10 L’éducation non formelle est organisée en dehors du système formel et regroupe l’alphabétisation, l’éducation des adultes et l’apprentissage sous la tutelle du Ministère de la Culture, des Sports et Loisirs (MCSL).

Structure de l’éducation formelle 11

Le système formel de l’éducation au Bénin comprend l’Enseignement Maternel, l’Enseignement Primaire, l’Enseignement Secondaire Général, les Enseignements Technique et Formation Professionnelle et l’Enseignement Supérieur.

L’Enseignement Maternel (EM) Cet ordre d’enseignement vise essentiellement l’éveil et la stimulation des fonctions physiques, psychologiques et mentales de l’enfant. Il est ouvert aux enfants de deux ans et demi à trois ans et dure deux ans. Une direction de l’Enseignement maternel a été recréée en 2004. Il est chargé du suivi et du contrôle pédagogique des écoles maternelles publiques et privées.

L’Enseignement Primaire Cet ordre d’enseignement est organisé en six années d’étude : cycle d’initiation (CI), cycle primaire (CP), cycle élémentaire 1 et 2 (CE1 et CE2), et cycle moyen 1 et 2 (CM1 et CM2). La fin des études de l’enseignement primaire est sanctionnée par l’examen du Certificat d’Etudes Primaires (CEP). La finalité de l’enseignement primaire est l’éveil de l’esprit de l’enfant, sa formation physique, intellectuelle, civique et morale, l’éveil de son esprit d’initiative et de son sens critique. L’âge légal d’entrée au cours primaire est de cinq (5) ans. Pour les deux sexes, la scolarité est obligatoire de 6 à 11 ans. L’Enseignement Primaire permet l’acquisition des connaissances et compétences de base pour les apprentissages futurs. Il valorise le travail productif comme facteur de développement de l’intelligence et d’insertion dans le milieu économique. La réforme des programmes d’enseignement, après une phase d’expérimentation, a progressivement connu une généralisation année par année. Depuis la rentrée d’octobre 2004, toutes les classes de l’enseignement primaire

10 République du Bénin, Ministères en charge de l’Education, Plan Décennal de Développement du Secteur de l’Education (PDDSE) 2006–2015, Tome 1, Cotonou, octobre 2006, p.24.

11 L’essentiel de cette section est tiré du Plan Décennal de Développement du Secteur de l’Education (PDDSE) 2006–2015, Tome 1, préparé par les ministères en charge de l’éducation, Cotonou, octobre 2006, pp.24–26.

fonctionnent sur la base des nouveaux programmes et les élèves ont aronté le « CEP-Nouveaux Programmes » en Juin 2004.

L’Enseignement Secondaire Général (ESG) Prolongement logique de l’enseignement primaire, il vise à approfondir chez l’élève, les apprentissages du cycle précédent, tout en développant le sens de l’observation, le raisonnement logique et l’esprit de recherche. L’enseignement secondaire général est assuré dans les lycées et collèges. La durée totale des études est de sept ans répartis en deux cycles d’étude. Le premier cycle couvre les quatre premières années (classes de 6e, 5e, 4e et 3e) et le second cycle s’étend sur les trois dernières années (classes de 2nde, 1ère et Terminale). L’enseignement secondaire général accueille les élèves âgés de 12 à 18 ans ayant achevé le cycle primaire. L’entrée en classe de 6ème tient compte des notes obtenues par les candidats dans des matières fondamentales de l’examen du CEP. La fin des études du premier cycle est sanctionnée par le Brevet d’études du premier cycle (BEPC) qui ne conditionne pas l’entrée en classe de 2nde. La fin des études du second cycle est sanctionnée par le Baccalauréat, diplôme permettant d’accéder à l’enseignement supérieur. C’est au second cycle que se distinguent les filières ou options d’enseignement : les options qui préparent à un baccalauréat littéraire, celles qui débouchent sur un baccalauréat scientifique et technique, et enfin, celles qui permettent des études d’économie et de gestion. A l’intérieur de ces trois grands types d’options, subsistent des diérenciations objectives bien marquées.

Les Enseignements Technique et la Formation Professionnelle (ETFP) Déclaré seconde priorité par le gouvernement du Bénin après l’Enseignement primaire, l’enseignement technique et professionnel a acquis ses lettres de noblesse depuis les États généraux de l’Education (EGE) en 1990. En 2001, le gouvernement le détache du secondaire général et crée le Ministère de l’Enseignement technique et de la formation professionnelle. L’Enseignement technique et la formation professionnelle prépare à l’emploi et donne la possibilité de poursuivre des études supérieures techniques et professionnelles. Six domaines de formation sont oerts :

les Sciences et Techniques Administratives et de Gestion (STAG) ; les Sciences et Techniques Industrielles (STI) ; les Sciences et Techniques Agricoles (STA) ; les Sciences de la Santé (SS) ; l’Economie Familiale et Sociale (EFS) ; et l’Hôtellerie et la Restauration (HR).

L’option Sciences et Techniques Industrielles exige six ans d’études également répartis entre le premier cycle (3 ans) et le second cycle (3 ans). La fin des études est sanctionnée, au premier cycle, par le Certificat d’Aptitude Professionnelle (CAP) et, au second cycle, par le Diplôme de Technicien Industriel (DTI). Après également six ans d’étude, l’option Sciences et Techniques Administratives et de Gestion délivre respectivement le CAP et le Baccalauréat. Quant aux

Sciences et Techniques Agricoles, elles imposent quatre ans (4 ans) d’étude par cycle et permettent d’obtenir respectivement le Brevet d’Etudes Agricoles Tropicales (BEAT) et le Diplôme d’Etudes Agricoles Tropicales (DEAT). Enfin, les Sciences de la Santé exigent six années d’études dont trois au premier cycle et trois au second cycle, au terme desquelles sont délivrés respectivement, le Diplôme d’Infirmier Breveté (1er cycle) et les diplômes d’Infirmier d’État, de Sage-femme, d’Assistant social ou de Technicien de laboratoire (2nd cycle). Les enseignements Technique et Professionnel accueillent des élèves souvent après la classe de cinquième (deuxième année de l’enseignement secondaire) ou après le premier cycle de l’enseignement général dans des collèges techniques ou des lycées techniques. Il dure six ans après la classe de 6ème soit au total 7 ans.

L’Enseignement Supérieur Il assure l’élaboration, la transmission et la diusion du savoir, du savoir-faire et du savoir-être nécessaires à la maîtrise de l’environnement humain et à l’élaboration des conditions d’existence. Il doit veiller au développement harmonieux de l’ensemble du système éducatif et former des cadres supérieurs compétents et compétitifs, capable d’assurer leur propre épanouissement et le développement de la Nation. Il accueille dans les facultés, les écoles et les instituts supérieurs, les titulaires du baccalauréat ou toute autre certification admise en équivalence pour les préparer aux diérents diplômes nationaux de l’enseignement supérieur, dans des cursus de deux à huit ans (2 à 8 ans). La variation des durées de formation est fonction des domaines et niveaux d’études ainsi que des filières. En marge du système formel décrit, il s’est développé depuis ces dix dernières années, des écoles coraniques disséminées sur toute l’étendue du territoire national, mais surtout concentrées dans la partie septentrionale du Bénin. Ces écoles, exclusivement financées par les pays arabes du Golfe, sont tenues par de nouveaux lettrés formés dans des écoles et universités de langue arabe. Ils imposent à ces écoles un style qui dière de celui pratiqué dans les écoles traditionnelles naguère animées par de vieux érudits dont la seule motivation était essentiellement la propagation de la foi islamique. L’année scolaire compte 36 semaines réparties en trois trimestres de travail de durée comparable, separés par 4 périodes de vacances de classes. Le ou les ministre (s) chargé (s) de l’éducation nationale arrête (nt), chaque année les calendriers scolaire et universitaire à l’échelle nationale. Toutefois, en cas de nécessité, des conditions locales peuvent amener à des modifications ponctuelles de ces calendriers applicables localement.

Figure 2 : Structure du système éducatif au Bénin

Universités et Instituts Supérieurs Privés Enseignement secondaire général Enseignements technique et
Universités et Instituts Supérieurs Privés
Enseignement
secondaire général
Enseignements technique
et professionnel
Terminale
Terminale
Second cycle de
l’Enseignement
secondaire général
1ère
1ère
2nd
2nd
Second cycle des
Enseignements
Technique et
Professionnel
3eme
3ème
Premier cycle de
l’Enseignement
4ème
2ème
5ème
1ère année
Premier cycle des
Enseignements
Technique et
Professionnel
6ème
CM2
CM1
Enseignement
CE2
primaire
CE1
CP
CI
Enseignement
Section des grands
maternel
Section des petits

Parts respectives du secteur public et du secteur privé dans le système éducatif

Au lendemain des indépendances, la sphère de l’éducation béninoise était animée par des établissements publics, des établissements privés confessionnelles (catholiques et protestants) et des établissements laïcs privés. 12 Deux catégories d’établissements privés se chargeaient donc de la formation des apprenants béninois. Sur le plan juridique, les établissements privés étaient régies par une loi de 1964 et son décret portant modalités d’application. 13 Les écoles privées béninoises, hormis celles qui s’occupaient du préscolaire (les garderies et les centres sociaux), avaient disparu avec la décision de prise en charge des établissements privés par l’État du 10 septembre 1974. Elles sont réapparues après la crise de l’école béninoise des années 1988–1990. Les opérateurs privés sont de plus en plus nombreux dans le secteur de l’éducation grâce à la libéralisation commencée depuis la fin du régime marxiste en 1989 et résolument poursuivie par l’État béninois. 14 En 1989 un arrêté a été adopté précisant les

12 Des établissements se chargent de l’éducation formelle et de l’éducation islamique.

13 Loi n°6419 du 11 août 1964 réglementant l’Enseignement Privé au Dahomey, et Décret n°315/PR/MEN du 9 septembre 1967, texte définissant les modalités d’application de la loi.

14 Plan Décennal de Développement du Secteur de l’Éducation, PDDSE, 2006.

modalités et les procédures administratives à suivre pour créer ou étendre un établissement d’enseignement privé. 15 Les initiatives privées ont renouvelé l’intérêt de l’enseignement maternel, sous-secteur dont l’État s’était désengagé et qui, de ce fait, a connu une phase dicile caractérisée par l’insusance des infrastructures. En eet, le Projet Éducation et Communauté (EDUCOM, un projet de la coopération BENIN-UNICEF), les Centres de la petite enfance de l’ONG Aide et Action et les Clos d’enfants de l’ONG CAEB ont donné un nouveau soue à l’enseignement préscolaire au Bénin. Ces initiatives restent limitées et circonscrites à une vingtaine de villages et ne concernent que 3 000 enfants en 2002. 16 En 2007, cet ordre d’enseignement compte 770 écoles maternelles dont 453 dans le public et 277 dans le privé. Il a un eectif de 68 026 élèves 17 dont 46 509 dans le public et 21 517 dans le privé. Ces interventions, localisées en zones rurales, sont un eort louable mais largement insusant pour corriger les fortes disparités existant entre les centres urbains et les zones rurales en matière d’ore sociale éducative (PDDSE, 2006). 18 Le tableau suivant montre l’évolution des eectifs d’étudiants du secteur public et du secteur privé.

Tableau 1 : Évolution des effectifs d’étudiants du secteur pulic et du secteur privé 2001/02 à

2007/08

Etablissements

2001/02

2002/03

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

Publics

27

614

32 348

33 287

34

771

42

054

49

178

46

671

Privés

6 722

7 058

7 411

7 782

8 171

12 602

16

239

Ensemble

34

336

39 406

40 698

42

553

50

225

61

780

62

910

Source : SSGI/DPP/MESRS, 2007/08

Cette augmentation des eectifs à tous les niveaux d’enseignement s’explique par le développement conjoint des secteurs public et privé. Dans le secteur public la mesure de gratuité mise en place en 2006/07 au primaire et à la maternelle a eu des eets bénéfiques incontestables sur l’accès à l’école. L’accroissement des eectifs scolarisés dans le privé a été particulièrement important dans l’enseignement technique, ainsi qu’à la maternelle et au supérieur. La part du privé dans les eectifs n’a cessé de croître (14,2 % en moyenne sur l’ensemble du système en 2006/07 contre 6,6 % en 1993/94). L’enseignement secondaire technique béninois est, quant à lui, majoritairement dispensé dans les établissements privés (71 % des eectifs totaux en 2006/07). Au niveau de l’enseignement supérieur, les universités et entités universitaires publiques ne representent que 19,46 % des établissements d’enseignement supérieur en

2007/08.

15 L’arrêté n° 0568/MEMB/DGM/DEP du 30 juin 1989. Voir Gbèwènondo Sulpice DOSSOU, (1995) Le Bénin du renouveau et les établissements privés : prolifération ou vitalité ? (cas de l’enseignement primaire), Mémoire de maîtrise en Sociologie Anthropologie, Cotonou, 1995.

16 Plan Décennal de Développement du Secteur de l’Education, Tome 1, Octobre 2006, p.24.

17 Annuaire Statistiques Année Scolaire 2006–2007.

18 Plan Décennal de Développement du Secteur de l’Education,Tome 1, Octobre 2006, p.24.

Tableau 2 : Répartition du nombre d’établissements d’enseignement supérieur de 2001/02 à

2007/08

Rubriques

2001/02

2002/03

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

Universités publiques

02

02

02

02

02

02

02

Entités universitaires publiques

28

28

28

28

28

27

27

Universités privées

01

03

04

05

07

07

07

Entités universitaires pivées

02

14

16

21

31

31

32

Centres privés d’enseignement supérieur

37

39

46

45

59

68

81

Total

70

86

96

101

127

135

149

Source : SSGI/DPP/MESRS, 2007/08

Tableau 3 : Pourcentage des éleves/étudiants scolarisés dans des établissements privés de 1993/94 à 2006/07

 

1993/94

2006/07

Maternelle

7

%

29

%

Primaire

6

%

12

%

Premier cycle du Secondaire Général

6

%

12

%*

Second cycle du Secondaire Général

7

%

17

%*

Secondaire Technique

52 %

71

%

Enseignement supérieur

3

%

28

%

Total

6,6 %

14,2 %

* 2005/06 Source : RESEN, 2008.

L’importance du secteur privé dans le développement du système éducatif au Bénin n’est donc plus à démontrer. Comme l’a souligné un des acteurs rencontrés : « Aucune activité importante en cours dans ce domaine n’est abandonnée ». 19 Conscients de la situation, les participants à la commission n°9 du forum national sur l’éducation tenu à Cotonou du 19 au 23 février 2007 ont suggéré:

d’impliquer désormais les enseignants du secteur privé dans toutes les activités pédagogiques organisées par les ministères en charge de l’éducation, les ONGs et autres structures, dans un esprit d’équité au même titre que ceux du secteur public ; d’exonérer le secteur privé de l’enseignement de tous impôts, taxes et autres en dehors de l’IPTS ; d’instaurer la collaboration des établissements privés d’enseignement supérieur avec les universités publiques pour faciliter la reconnaissance par la fonction publique des diplômes délivrés 20 dans les établissements supérieurs privés.

19 Entretien avec un acteur des établissements privés, Porto-Novo, 17/04/08.

20 Forum National sur le Secteur de l’Education.

C.

Quelques indicateurs de base

Plusieurs indicateurs permettent de connaître les performances du système quel que soit le niveau d’éducation. Pour le niveau primaire parmi les indicateurs globaux nous pouvons retenir :

Accès à l’éducation et gestion des flux

Les eectifs scolaires du primaire ont doublé ces dix dernières années, passant de 624 778 élèves en 1994 à 1 319 648 en 2004, soit un accroissement annuel moyen de 7,8 %, alors que la population scolarisable subissait un accroissement annuel moyen de 3,26 %, passant de 1 003 348 en 1994 à 1 376 472 enfants en 2004. Le taux brut de scolarisation (TBS) a donc nettement évolué ces dix dernières années grâce notamment à une progression de l’accès au CI.

Tableau 4 : Évolution des taux bruts de scolarisation, d’admission et du taux de survie entre 1994 et 2004

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Taux brut de scolarisation

62

%

65

%

68

%

71

%

75

%

77

%

83

%

84

%

90

%

94

%

96

%

94,84 %

98,48 %

Taux brut

                         

d'admission

66

%

70

%

71

%

79

%

81

%

81

%

87

%

93

%

93

%

94

%

99

%

123,7 %

au CI

                     

Taux de survie

39

%

43

%

45

%

44

%

48

%

47

%

47

%

45

%

46

%

51

%

50

%

Source : Tableau de bord social – Observatoire du changement social, INSAE, 2005 (données actualisées DPP/ MEPS), Annuaires statistiques du MEPS : 2005 et 2006.

Le taux brut de scolarisation (TBS) a connu une évolution positive et est passé de 59,5 % en 1989 à 98,48 % en 2007 dans le primaire. Pour la même période (1989–1999) il est passé de 12 à 19 % avec 26 % dans le premier cycle. Mais le ratio élèves/maître s’est dégradé en passant de 53 élèves/maître à 56 élèves/maître sur la période 1999 à 2000. Les données de l’annuaire statistique 2006–2007 permettent de noter pour l’ensemble du Bénin un eectif d’élèves à 1 474 206 répartit comme suit : 810 643 garçons, soit 54,99 % et 663 563 filles soit 45,01 %. Le nombre total d’écoles est de 6 508 avec 33 163 salles de classe utilisées sur un total de 34 282 salles de classe. 68,2 % des salles de classe du secteur public et privé sont en matériaux définitifs, le reste étant en matériaux précaires. Le taux de survie dans le système s’améliore au fil des années. Il est passé de 39 % en 1994 à 50 % en 2004. L’ensemble de ces élèves se répartissent dans des écoles du secteur public et du secteur privé. Le taux brut de scolarisation est de 98,48 % pour l’ensemble du Bénin. Ce taux est plus élevé pour les garçons (104,33 %) que chez les filles 92,17 %. Deux départements Borgou/Alibori ont les taux bruts de scolarisation les plus bas (75,96 %) aussi bien pour les filles (76,81 %) que pour les garçons (75,21 %). 21

Tableau 5 : Évolution des taux bruts de scolarisation des départements entre 1990 et 2009

Département

Sexe

1990

1996

2002

2003

2004

2005

2007

2008

2009

 

T

35

48

85

93

89

90

95

101

107

Atacora/Donga

F

21

66

66

73

75

78

87

94

100

G

47

62

104

113

102

101

103

107

112

 

T

62

96

96

86

92

89

109

105

114

Atlantique/

F

 

80

86

 

84

83

     

Littoral

51

77

105

102

112

G

72

111

107

96

99

96

112

108

116

 

T

34

42

67

72

69

70

76

86

89

Borgou/Alibori

F

24

32

58

63

64

67

77

88

92

G

42

50

76

81

73

73

75

85

87

 

T

37

72

122

133

130

127

117

122

121

Mono/Couffo

F

21

48

97

108

110

109

104

110

110

G

51

96

147

159

150

146

131

134

132

 

T

67

81

100

107

107

104

97

104

111

Ouémé/Plateau

F

46

60

80

87

89

87

88

95

104

G

85

101

120

126

125

120

106

112

118

 

T

56

71

101

109

102

99

98

110

114

Zou/Collines

F

37

53

83

90

87

86

91

104

108

G

68

87

120

128

117

112

106

117

119

 

T

50

68

90

98

96

95

98

104

109

Ensemble

F

36

52

76

82

84

84

92

99

105

G

62

85

103

114

108

105

104

109

114

Source : Rapport final Education Pour Tous Bilan à l’an 2000, MENRS, Décembre 1999 + Mise à jour DPP/MEPS Annuaire statistique MEMP : 2007 ; 2008 ; 2009 version du 30 janvier 2010.

Tableau 6 : Taux bruts de scolarisation dans le primaire selon le sexe et par direction départe- mentale dans le secteur public et privé

Départements

Masculin

Féminin

Total

Atacora / Donga

102,54 %

87,33 %

95,35 %

Atlantique / Littoral

112,03 %

105,20 %

108,75 %

Borgou / Alibori

75,21 %

76,81 %

75,96 %

Mono / Couffo

130,56 %

104,11 %

117,38 %

Ouémé / Plateau

105,72 %

88,19 %

97,23 %

Zou / Collines

105,54 %

90,89 %

98,48 %

Ensemble Bénin

104,33 %

92,17 %

98,48 %

Source : SSGI-MEMP Annuaire Statistique 2006–2007.

Les ratios élèves/maitre, élèves par salle de classe et élèves par groupe pédagogique montrent que très peu d’écoles ont moins de 40 élèves par maître. Pour l’ensemble du Bénin, le ratio élève/ maître est de 43,8 ; ce qui est deçà des normes admises par l’UNESCO qui est de 40 élèves/ maitre mais au niveau national ce ratio est de 50 élèves par maître. 22 Ceci montre tout l’intérêt accordé au système éducatif béninois. Toutefois, le système comporte autant d’enseignants communautaires et contractuels que de permanents. En 2006–2007, on recense 33,96 % d’enseignants permanents pour 22,54 % d’agents contractuels de l’État, 30,94 % d’enseignants communautaires et 12,55 % appartenant à la catégorie « autres ». Dans l’ensemble du Bénin, 56,48 % des enseignants sont des agents permanents de l’État. Seulement 43,69 % des enseignants sont qualifiés, dont 41,92 % d’hommes pour 51,99 % de femmes. 23

Disparités de prestation de services entre divers groupes d’usagers

Des sources de disparités diverses et des inégalités s’accentuent au fur et à mesure que le niveau d’éducation s’élève : des inégalités existent dès l’entrée du primaire et elles sont extrêmes au supérieur. On distingue des inégalités dans l’accès à l’éducation, qui reposent sur les disparités socio-économiques (genre, milieu de résidence, niveau de vie) et sur les disparités régionales, et des disparités dans l’allocation des ressources dévolues au secteur éducatif. Le problème de disparité est une réalité qui n’épargne pas les services du secteur de l’éducation. Sa manifestation dépend des localités. Il n’est détecté que par des études spécifiques car généralement, les résultats du contrôle et de l’évaluation des performances ne sont ventilés ni par région, ni par zone. Ils sont présentés globalement. Les résultats détaillés de quelques indicateurs montrent que des disparités existent à l’intérieur des départements et entre ces derniers. Sur le plan national, le minimum du ratio élève par maitre est de 45,4 et le maximum 53,2. A l’intérieur des départements, le minimum est de 39,1 et le maximum est de 57,7. Le rapport élève maître a connu une augmentation passant de 39,8 % en 1992 à 52 % en 2004 24 mais à 46,3 % en 2008.

Tableau 7 : Évolution du nombre d’élèves par enseignant entre 1992 et 2008

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Ratio élèves / enseignant

39,8

45,5

48,3

49,9

52,0

50,0

53,7

53,9

55,8

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

 

Ratio élèves / enseignant

53,5

55,3

55,7

52

50

47

44,6

46,3

 

Source : DPP/MEPS.

L’écart de ce ratio entre départements se présente comme le montrent les tableaux ci-dessous.

22 Document de l’INSAE, État Généraux de l’Education 1990, in Actes des État Généraux de l’éducation.

23 Annuaire Statistiques du MEMP 2006–2007.

24 Idem.

Tableau 8 : Ratios élèves/maitre par département, année académique 2006–2007

   

Ratio

Départements

Départements

Minimum

Maximum

Alibori

45,1

40,9

56,1

Atacora

45,8

39,1

54,2

Atlantique

51,7

42,2

50

Borgou

51,7

43,3

57,7

Collines

45,6

39,9

53,6

Couffo

48,2

43,1

52,3

Donga

48,5

41,6

50,2

Littoral

45,1

45,1

45,1

Mono

48,9

40,6

52,3

Ouémé

45,8

37,8

56,1

Plateau

46,4

46,4

46,5

Zou

45,4

40,7

55,1

Bénin

47,7

39,9

53,6

Source : DPP-MEMP : Annuaire statistique 2006–2007.

Tableau 9 : Ratio élèves/maitre par département, année académique 2008–2009

   

Ratio

Départements

Départements

Minimum

Maximum

Atacora

47,2

39,8

62

Donga

47,5

35,1

51,1

Atlantique

42,7

39,6

50,0

Littoral

37,0

37,0

37,0

Borgou

50,3

45,4

58,2

Alibori

52,6

41 ,3

56,6

Mono

42,7

36,3

45,3

Couffo

48,2

43,1

52,3

Oueme

42,6

36,2

49,7

Plateau

49,7

44,9

52,9

Zou

41,8

34,1

59,3

Collines

46,6

41,4

60,3

Ensemble Bénin

44,9

37,0

52,6

Source : DPP-MEMP : Annuaire statistique 2008–2009.

Ceci permet de localiser les départements dont les écoles sont mal dotées – c’est-à-dire ceux ayant un ratio en moyenne inférieur à 40 élèves/maitre – et ceux dont les écoles sont sur dotées – ayant un ratio supérieur à 70 élèves/enseignant.

Tableau 10 : Ratio élèves/enseignant et pourcentage d’écoles publiques comptant moins de 40 élèves ou plus de 70 élèves par enseignant par département, année académique

2003–2004

 

Ratio élèves / enseignant

% écoles avec plus de 70 élèves par enseignant

% écoles avec moins de 40 élèves par enseignant

Atacora-Donga

52,1

10,6

25,9

Atlantique-Littoral

51,9

7,5

16,2

Borgou-Alibori

51,0

11,0

38,5

Mono-Couffo

59,9

22,6

4,4

Oueme-Plateau

50,9

5,7

17,2

Zou-Collines

53,3

11,0

16,6

Bénin

53,2

11,4

19,9

Source : Note sur les indicateurs du PRSC-ABC, DPP/MEPS, mars 2005.

Ces inégalités se répercutent dans l’appropriation des ressources allouées à l’éducation. Chaque enfant, de par sa scolarisation, profite d’une partie des dépenses publiques pour l’éducation. Plus longtemps il reste dans le système, plus grande est la part de ressources dont il bénéficie. De ce fait, les 10 % les plus instruits « utilisent » 48 % des ressources allouées au secteur de l’éducation (38 % au Sénégal, 68 % au Tchad). Les inégalités selon les caractéristiques socio-économiques se traduisent donc par une appropriation inégale des ressources : les filles par exemple n’en « consomment » que 38 %. Les 20 % d’enfants et de jeunes les plus pauvres, du fait de scolarités plus courtes, ne bénéficient que de 5 % des ressources, alors que les 20 % les plus riches profitent de 60 % des ressources allouées à l’éducation. Le système, loin de les corriger, ne fait donc qu’accentuer les inégalités de richesse de départ : à titre d’exemple, les bourses et secours accordés dans l’enseignement supérieur vont en majorité aux jeunes issus des milieux les plus aisés, puisqu’ils constituent plus de 80 % des étudiants.

Disparité de genre

Le genre, mais aussi la zone de résidence (urbain/rural) et surtout le niveau de vie constituent des facteurs discriminants. Pour 10 garçons scolarisés au primaire, on ne compte que 8 filles et à l’autre bout du système, au supérieur, elles sont un peu plus de 3 filles pour 10 garçons. L’inégalité est moins forte dans le secondaire technique (environ 6 filles pour 10 garçons) que dans le secondaire général (moins de 5 filles pour 10 garçons). Les jeunes issus du milieu urbain ont deux fois plus de chances d’accéder au secondaire 1er cycle que leurs homologues de milieu rural. Ceux-ci ne représentent plus que 10 % des eectifs du supérieur. Les enfants issus des ménages pauvres (1er quintile de niveau de vie) ont deux fois moins de chances d’achever

le primaire que les enfants issus des ménages nantis (dernier quintile de niveau de vie). Ils représentent moins de 10 % des eectifs au 1er cycle du secondaire général et n’ont presque aucune chance d’atteindre le second cycle ou le supérieur.

Taux brut d’admission

Ce taux est de 119,32 % pour les élèves des deux sexes, 123,7 % pour les garçons et 114,66 % pour les filles. Il laisse entrevoir un accès universel ou quasi universel sauf dans le département de l’Alibori où le TBA est encore à 68,86 % pour les garçons, à 70,07 % pour les filles et à 69,43 % pour les enfants des deux sexes.

Tableau 11 : Taux d’admission, de redoublement et d’achèvement par département en 2006–

2007

 

Taux brut d'admission

Taux de redoublement

Taux d'achèvement

     

Total

   

Total

   

Total

Départements

Garçons

Filles

garçons et

Garçons

Filles

garçons et

Garçons

Filles

garçons et

filles

filles

filles

Atacora

121,08 %

103,26 %

112,60 %

12,22 %

13,98 %

12,95 %

59,28 %

36,41 %

48,44 %