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LA CNUCED

RAPPORT PORTANT SUR LA CNUCED

2011/2012

Encadr par: Mr A. HIRI Ralis par : MOKTADIR JAWAD

Du 13 au 18 juin, Sao Paulo (Brsil), sest tenue la 11 Confrence des Nations Unies sur le Commerce et le Dveloppement (CNUCED XI) dont le thme central tait de renforcer la cohrence entre les stratgies nationales de dveloppement et les processus conomiques mondiaux pour la croissance et le dveloppement . Il y a quelques annes, cette confrence serait passe inaperue tant la CNUCED tait marginalise dans lensemble du complexe institutionnel de la gouvernance globale (OMC, FMI et Banque mondiale). Certains ont mme pens quelle se rduirait tre un bureau dtudes pour la toute nouvelle et ascendante OMC. Mais entre-temps, il y eut la crise asiatique et ses prolongements russe et latino-amricain. Il y eut les critiques issues tant des milieux acadmiques que de la socit civile lencontre des politiques dajustement structurel, du consensus de Washington du FMI et de la Banque mondiale. Enfin, il y eut la Confrence ministrielle de Seattle (dcembre 1999) qui aboutit la contestation du discours dominante libre-changiste de lOMC. Dailleurs, cette dernire a lanc, lors de sa 4 Confrence ministrielle de Doha (novembre 2001), un Agenda pour le dveloppement (Doha Development Agenda). Avec cet agenda, lOMC se place sur le terrain de la CNUCED. Toutefois, se voulant un moyen de re-lgitimer lOrganisation, ce programme, malgr quelques effets dannonce, navance pas. Cest dans ce contexte que la CNUCED rapparat et que son discours se met porter nouveau, et ce dautant plus quelle a connu sa traverse du dsert et a opr sa mue au prix de certains sacrifices. La dclaration finale de la CNUCED XI se voudrait lorigine dun nouveau consensus, celui de Sao Paulo. Notre contribution se propose danalyser cette dclaration pour en saisir les principales propositions et voir quels seraient les
e

lments permettant de parler dun consensus de Sao Paulo alternatif au consensus de Washington. Cette analyse ncessite, dans un premier temps, une mise en perspective de la doctrine de la CNUCED en tant que reflet, dune part, de lvolution des rapports de forces conomiques internationaux et, dautre part, de la pense en matire de politiques et stratgies de dveloppement. A ce titre, la CNUCED, partir du dbut des annes quatrevingt, aura connu une sorte de mouvement de balancier la conduisant une rvision de sa doctrine et la ramenant aux thses librales sur le dveloppement. Ds lors, compte tenu de lvolution du contexte, entre autres la mondialisation mais galement les crises de gouvernance de cette mondialisation, la CNUCED XI marque-t-elle une nouvelle phase dans ce mouvement de balancier ? Cette note sorganise en quatre sections. La premire met en vidence la doctrine de la CNUCED en matire de dveloppement conomique et dinsertion internationale des pays en dveloppement (PED). La deuxime prsente le mouvement de balancier qua connu linstitution. Les troisime et quatrime sections abordent lhypothse dun retour de ce mouvement au travers de ltude de la Dclaration finale de la CNUCED XI.

1. Aux origines de la doctrine de la CNUCED


La CNUCED sinspire des travaux de la CEPALC (Commission Economique Pour lAmrique Latine et les Carabes) et de ceux des conomistes structuralistes latino-amricains. Elle en a gnralis les conclusions lensemble des pays du Tiers Monde et cherch implicitement mettre en uvre des stratgies nationales et/ou rgionales dindustrialisation par substitution dimportations. Contrairement lapproche en termes de retard de dveloppement des conomistes libraux, le structuralisme, en tant que doctrine de la CNUCED,

estime que le sous-dveloppement nest pas une tape dans le processus de dveloppement mais une phase historique spcifique certaines socits. Les structures conomiques et sociales des pays sous-dvelopps ont t faonnes par le processus de leur intgration une conomie internationale domine par les grandes puissances capitalistes. Ainsi, sexplique leur dualisme technique, productif et social mais aussi leur dpendance par rapport aux schmas dinsertion dans les rseaux dchanges internationaux. Selon les structuralistes, les structures du systme conomique et politique mondial influencent les conditions et potentialits de dveloppement des pays du Tiers Monde, en particulier leur capacit mettre en uvre de faon autonome des politiques de dveloppement. Ds lors, les politiques de dveloppement ne peuvent tre envisages que sur la base dune action volontariste de lEtat dont lobjectif serait dimpulser et dencadrer les transformations structurelles. Cette action transformatrice de lEtat trouve se manifester dans larticulation entre le national et linternational puisque les structuralistes dfendent la thse dune remise en cause des modalits dinsertion dans lespace conomique international comme condition premire pour un processus soutenu et cohrent daccumulation interne. Le moteur du dveloppement ne peut tre la demande extrieure de produits primaires. Or, les conditions historiques de dveloppement du capitalisme ont fait que les PED se sont inscrits dans la division internationale du travail (DIT) en tant quexportateurs de matires premires agricoles ou minires, et en tant quimportateurs de produits industriels et/ou de consommation. Il sagit, avant toute chose, de modifier les modalits dinsertion dans une DIT historiquement dtermine par les centres de laccumulation capitaliste. Cette modification passe par une transformation du schma de spcialisation.

Autrement dit, lindustrialisation, cest--dire une transformation des structures conomiques nationales couple une modernisation sociale, est la condition ncessaire de la sortie du sous-dveloppement. Cette

industrialisation peut ncessiter, mais ce nest en aucun cas une condition pralable, des mesures temporaires de protection dont lobjectif essentiel est de modifier le systme de prix relatifs en faveur des activits industrielles. Cest dans ce sens quil convient danalyser les phnomnes dextraversion, de dpendance, de dveloppement ingal et de dgradation des termes de lchange, etc. Le systme des prix relatifs internationaux constitue un des canaux de domination intentionnelle ou non et de dsarticulation des conomies en dveloppement. De mme, lattention porte aux firmes transnationales et linvestissement direct ltranger dans le processus de dveloppement et/ou de non-dveloppement sexplique par cette double problmatique de transformation socio-productive et de systme de prix relatifs. Lapproche de la CNUCED tend considrer le commerce international comme un vhicule et un acclrateur du dveloppement conomique. Elle sinscrit ainsi dans la thorie de lchange international lorsque celle-ci traite des fonctions transformatrices du commerce international, particulirement au niveau productif. Le commerce international est envisag comme un moyen de rendre "accumulables" des biens non "accumulables". Il permet galement, par un choc concurrentiel, damliorer lefficacit productive des entreprises domestiques. Lors de sa cration en 1964, linsertion du Sud dans le systme commercial international tait un objectif primordial de la Confrence. Le Systme Gnralis des Prfrences en offre une illustration. Mais, la diffrence du GATT et aujourdhui de lOMC la CNUCED estime que lorganisation du systme commercial international est dfavorable aux PED et

aux pays les moins avancs (PMA) tant pour des raisons systmiques (rapports asymtriques entre les nations, rle de lhistoire) que pour des raisons domestiques (dualisme, dsintgration, dstructuration). Cette approche particulire de linsertion internationale dun pays est lorigine de lagenda de la CNUCED. La mise en place de ce dernier constitue une volution majeure dans la coopration conomique internationale. Pour la premire fois, une division du monde en terme conomique entre un Nord et un Sud, un Centre et une Priphrie, est formule au niveau international, relguant, en pleine guerre froide, la division EstOuest au second plan. Le rapport de Raul Prebisch, Vers une nouvelle politique commerciale en vue du dveloppement conomique est devenu le manifeste des pays du Tiers Monde dans les ngociations conomiques internationales. Formules dans une confrence internationale sous lgide de lONU, les ides de R. Prebisch ont acquis une lgitimit devenant, par l mme, la synthse des revendications des pays en dveloppement et le rfrentiel autour duquel se sont articuls leurs efforts3. Le fascicule contient, par ailleurs, une critique de la politique du GATT envers les pays en dveloppement ce qui a conduit demble considrer la CNUCED comme un anti-GATT (cf. schma : le cercle vertueux du GATT-OMC)

Spcialisation conforme aux avantages comparatifs Libre-change commercial Libralisation des mouvements de capitaux Croissance mondiale de la production et des revenus

Ressources en vue dune rationalisation productive et dune diversification

Croissance de la demande adresse aux PED-PMA

Figure 1 : Le cercle vertueux du GATT-OMC De fait, le clivage Nord Sud sest personnifi dans ces deux organisations. En tout tat de cause, la cration de la CNUCED a t le facteur dclenchant de lvolution du GATT par rapport aux problmes des conomies du Sud. La Partie IV traitant de la relation entre le commerce et le dveloppement et la cration du Comit sur le commerce et le dveloppement datent de 1965, cest--dire moins dun an aprs la cration de la CNUCED. Les pays en dveloppement tant devenus majoritaires au GATT, il tait crucial pour celuici dintgrer certaines de leurs revendications et dlaborer un discours pour contrer lattractivit de la CNUCED.

2. Perspective historique sur lagenda de la CNUCED


La CNUCED est un mcanisme intergouvernemental permanent au sein duquel les Etats membres dlibrent sur les problmes du commerce et du

dveloppement. Ce nest pas une organisation conomique proprement parler, mais une confrence permanente qui a acquis ce statut de facto. On notera le parallle avec lorigine du GATT. Ce dernier ne sest institu quen 1955 alors qu lorigine il ntait quune partie de la Charte de La Havane cense aboutir la cration dune Organisation internationale du commerce (OIC). Depuis 1964 et plus particulirement depuis la crise de lONUDI, la CNUCED est devenue le principal organe de lAssemble des Nations unies dans le domaine du commerce et du dveloppement. Elle est galement responsable, au sein des Nations unies, des questions relatives aux pays les moins avancs (PMA). La CNUCED est ouverte lensemble des pays membres de lONU ou membres dune de ses agences spcialises, contrairement au GATT. Elle compte actuellement (en 2004) 192 pays membres. Lobjectif premier qui lui a t assign est la formulation et la mise en place dune nouvelle politique commerciale et de dveloppement au niveau international4. Nouvelle, par rapport celle prconise par le GATT, mais aussi parce quelle adopte une approche globalisante et internationaliste du processus de dveloppement. Lagenda de la CNUCED renvoie une ide despace dintervention ou daire de travail et cherche transformer les relations internationales sur le plan de la division internationale du travail et sur le plan de la division internationale du pouvoir par une action au niveau commercial et financier favorable au dveloppement. Ses principaux objectifs actuellement sont daider les PED tirer le meilleur parti des possibilits de commerce, dinvestissement et de dveloppement qui soffrent eux, en vue de les intgrer de faon quitable dans lconomie mondiale. Ainsi sont abordes : - la question des exportations de matires premires ;

- lindustrialisation et laccroissement des exportations industrielles des PED ; - la ngociation dun nouveau partage des ressources financires internationales ; - limpact des firmes transnationales sur la croissance et le dveloppement du Tiers Monde ; - la ngociation de changements institutionnels au niveau du FMI, de la Banque mondiale et de lOMC ; - les prfrences Sud Sud et la self-reliance.

Le principal mrite de la CNUCED est davoir mis jour la contradiction que

recle la structure de lconomie internationale vis--vis des pays en

dveloppement. Elle a donc dvelopp un discours articul autour de lingalit

des niveaux de dveloppement (revendication de la non-rciprocit et

laboration de la Partie IV du GATT) et des asymtries de pouvoir (les codes de

bonne conduite des socits multinationales, [1978], des transferts de

technologie [1980] et des pratiques commerciales restrictives [1980]), et milit

pour un dveloppement des capacits internes de production et une rforme

du fonctionnement de lconomie de march (les accords internationaux sur

les produits de base). Pour cela, elle sest progressivement institutionnalise.

Encadr 1 : La structure institutionnelle de la CNUCED Pour mener bien ses fonctions, la CNUCED est dote dune structure formelle comprenant : 1. La Confrence plnire : il sagit de linstance suprme de lorganisation dont elle porte le nom. LaConfrence plnire se runit une fois tous les quatre ans : Genve (1964), New Delhi (1968), Santiago du Chili (1972), Nairobi (1976), Manille (1979), Belgrade (1983), Genve (1987), Carthagne (1992), Midrand (1996) et Bangkok (2000) pour dfinir les priorits et les principes daction de lorganisation. Les dcisions et recommandations de la Confrence plnire sont adoptes par consensus. 2. Le Conseil du commerce et du dveloppement :il se runit Genve (sige de la CNUCED) une fois par an pour passer en revue les activits de lorganisation. Si la conjoncture lexige, le Conseil peut se runir trois fois par an. Ces runions directives sont convoques pour rgler des problmes urgents ainsi que des questions dordre administratif ou institutionnel. Le Conseil prpare les travaux, suit les recommandations de lorgane suprme, examine les applications des programmes daction et des activits de coopration, et assure la coordination avec les autres organisations internationales. 3. Les Commissions du Conseil : il existe trois commissions : i) la Commission du commerce des biens et services et des produits de base ; ii) la Commission de linvestissement, de la technologie et des questions financires et iii) la Commission des entreprises, de la facilitation du commerce et du dveloppement. Ces commissions se runissent une fois par an. Elles peuvent convoquer jusqu dix runions dexperts au total chaque anne pour traiter de questions spcifiques lies leurs comptences. Le Secrtariat assure la continuit de la vie matrielle de la CNUCED. Il regroupe lppareil administratif et organise les activits de lorganisation dans les domaines suivants : Le commerce international : la CNUCED aide les PED participer aux ngociations commerciales multilatrales en mettant leur disposition des comptences techniques et juridiques. Elle particip llaboration du Positive Trade Agenda, synthse des propositions de ngociations des PED. Investissement, technologie et dveloppement des entreprises :la CNUCED tudie les tendances de lIDE et leurs incidences sur le dveloppement conomique. Elle labore des programmes daide lattraction des capitaux productifs et assure une assistance technique pour le suivi des ngociations sur linvestissement. Elle labore galement petites et moyennes entreprises dans les PED. Mondialisation et stratgies de dveloppement :il sagit essentiellement de la gestion du problme de lendettement des PED. La CNUCED contribue galement la Programme des Nations Unies pour le Dveloppement de lAfrique. Les infrastructures des services pour le dveloppement et lefficacit commerciale : il sagit de la mise en place linformation. Le programme destination des pays les moins avancs sans littoral ou insulaires : cest la CNUCED qui supervise le Programme daction pour les annes quatre-vingt-dix en faveur des PMA. Elle a impuls les ensemble de la 1. e 2.des stratgies pour favoriser le dveloppement des 3. mise en uvre du Nouveau 4.des infrastructures amliorant lutilisation des services lis aux technologies de 5. Confrences des Nations unies pour les pays les moins avancs (Paris 1981 et 1990, Bruxelles 2001).

(cf. Encadr 1). Selon M. Williams5, la CNUCED a connu trois phases : la priode de formation (1968 1973), la priode militante (1974 1980) et la priode de recul (1981 nos jours). J-P. Thrien6 estime que, de 1964 1999, une seule date est retenir : 1983, anne qui constitue le point de rupture dans lhistoire de la CNUCED. En effet, pour la premire fois les ngociations dune sance plnire nont pas abouti une dclaration finale accepte par tous les Etats membres, soulignant le clivage existant entre pays dvelopps et pays en dveloppement. Les premiers refusrent de sengager dans un agenda volontariste et plutt rserv sur la libralisation conomique et commerciale, indiquant plutt quela CNUCED nest plus un forum pertinent pour poser la problmatique du dveloppement qui devient, par la mme occasion, la problmatique de lintgration lconomie mondiale. La division de M. Williams est pertinente, mais il est vrai aussi que certaines volutions ou points de retournement doivent tre indiqus. La crise de 1983 est directement lie au changement de la politique conomique internationale amorc quatre ans plus tt et amplifi par la vague librale en totale contradiction avec la doctrine interventionniste de la CNUCED. Il est utile de rappeler que le changement dans la politique montaire amricaine de 1979, que J. Adda nomme la seconde rvolution doctobre 7 et qui est motiv par la lutte contre linflation aux Etats-Unis, conduit la crise de la dette (1982) et la globalisation financire. Au sein du complexe institutionnel international, la rorientation de la politique montaire et financire de lconomie internationalement dominante est lorigine dune srie de transformations quil est possible de dcliner en trois points : i) le passage dune double problmatique EstOuest/NordSud une problmatique opposant essentiellement les conomies du Nord celles du Sud8. Ceci ne signifie en aucun cas que les enjeux et les ngociations ne donnent pas lieu des oppositions intra-pays industrialiss et intra-pays en dveloppement. Mais ces oppositions sont surdtermines par lopposition essentielle entre Nord et Sud. La volont affiche lors du Sommet de Cancn (octobre 1981) de mener une concertation conomique permanente entre

lOuest et le Sud na eu aucune suite. La gnralisation des plans dajustement structurel (PAS) et le cycle de lUruguay marqueront une redfinition des rapports Nord-Sud. Cette transformation sest amplifie depuis la chute du mur de Berlin et la disparition de lanti-modle au capitalisme ; ii) le changement dans lquilibre des institutions conomiques internationales en faveur des institutions dominante financire, savoir le FMI, la Banque mondiale et leurs agences, aux dpens des organisations volontaristes ou dveloppementalistes telles lOrganisation des Nations Unies pour le Dveloppement Industriel (ONUDI) et, dans une moindre mesure, la CNUCED9 et ; iii) la marchisation (lemphase excessive sur le march) des agendas et des approches dveloppes ainsi quune ouverture sur la socit civile, les oprateurs et les autorits privs de rgulation. Cela est particulirement perceptible au sein des organisations financires Outre celle survenue en 1983, une seconde volution historique de lagenda de la CNUCED doit tre releve. Il sagit de la Confrence de Carthagne de 1992 qui marque la rorientation du discours et de la politique de la CNUCED avec lacceptation des principes libraux. Ce mouvement tait dj perceptible lors de la CNUCED VII de 1987 o la Confrence a appuy le processus de lUruguay Round sans aucune rserve invoquant la ncessit dajustements fondamentaux des conomies du Tiers Monde. La CNUCED VIII reconnat le rle essentiel du march, limportance de la mise en place de la dmocratie et du respect des droits de lhomme comme impratif au dveloppement et reprend les arguments du dveloppement durable. La CNUCED IX achve cette volution puisquelle reconnat dans le march et linitiative prive, les agents dynamiques de lexpansion conomique, sans perdre de vue linfluence dterminante dune bonne gestion des affaires publiques, et dun Etat efficace mais rduit . Nous retrouvons l un condens des thses actuelles quant loptique librale de la politique de dveloppement, la bonne gouvernance et le retrait de lEtat. Cette normalisation ou neutralisation de la CNUCED est particulirement perceptible dans ce qui a fait sa particularit institutionnelle. En effet, le regroupement de pays sur une base non gographique a t le trait caractristique de la CNUCED. A sa cration, elle comptait quatre groupes : la

liste A ; Afrique, Asie et Yougoslavie, la liste B ; les pays dvelopps conomie de march, la liste C ; les pays dAmrique latine et des Carabes et la liste D ; les pays socialistes dEurope de lEst. La combinaison des listes A et C donne le groupe des 77, soit environ 134 pays. Ce groupe est le vritable moteur de la CNUCED. Dsormais, ce sont des regroupements gographiques qui prvalent dans lorganigramme de linstitution. Ainsi, ct du groupe des 77 figurent le groupe africain, le groupe asiatique, le groupe latino-amricain, la Chine, les pays les moins avancs (PMA), lUnion europenne, le groupe B et D, mais qui nont quune existence formelle. Le bilan retirer de laction de la CNUCED est mitig. Tout dabord, linstar de J-P. Thrien, il faut relever son inefficacit oprationnelle chronique , dont la consquence est la non-ralisation de la quasi-totalit des points de son agenda. A son actif toutefois, la mise en place du systme gnralis des prfrences (1970)10, les accords internationaux et des fonds communs destins financer des stocks internationaux sur des produits de base (cacao, caf, sucre, bois tropicauxetc.) (1989) ; les directives pour laction internationale dans le domaine du rchelonnement de la dette (1980) ; llaboration des conventions des Nations unies relatives un code de conduite des confrences maritimes (1974) et au transport de marchandises par mer (1978). On notera que lactif de la CNUCED date des annes 1970 et 1980, confirmant sa marginalisation progressive de lconomie politique internationale depuis cette poque. On ne peut que constater que le bilan de la CNUCED se limite des rsultats dcevants, un prestige politique contest et une oprationnalit quasi-inexistante. A cela sajoute le fait que le bras de fer avec le GATT a tourn son dsavantage. En effet, la CNUCED sest place demble sur le terrain de la confrontation vis-vis du GATT. La dynamique institutionnelle a confirm la prgnance du second. Le passage du GATT lOMC na fait quaccentuer lavantage, voire la irrmdiablement transform en victoire. Sans doute le jugement de M. C. Smouts rduisant la CNUCED un simple bureau dtude de lOMC est-il excessif. Il rvle nanmoins que lquilibre institutionnel international a bascul en faveur de la nouvelle organisation mondiale du commerce. La

double crise de lconomie du dveloppement et du systme ONU a contribu la crise existentielle de la CNUCED. Toutefois, depuis la crise asiatique de 1997 et ses prolongements internationaux, le discours de la CNUCED se trouve quelque peu dlgitim. Cette priode marque un retour du mouvement de balancier en faveur de la doctrine de la CNUCED. Celle-ci ne manque pas de critiquer les stratgies de rduction de la pauvret qui sinscrivent, sans les remettre en cause, dans le cadre des politiques dajustement structurel. Elle estime que les stratgies qui se bornent prolonger les programmes dajustement dhier nengendreront pas une croissance conomique suffisamment ample et soutenue pour y parvenir Elle indique que les nouveaux programmes ressemblent ceux des annes 1980 1995 et que les documents de stratgie de rduction de la pauvret (DSRP) les plus rcents privilgient la stabilisation par rapport au dveloppement long terme, avec un plafonnement rigoureux du crdit et des politiques budgtaires restrictives. Ils continuent dlargir et dancrer les rformes structurelles dhier, dans lespoir que ces pays, o quatre personnes sur cinq vivent avec seulement 1 dollar par jour, se comporteront comme des marchs parfaitement concurrentiels, et que des activits conomiques y natront automatiquement si lEtat se dsengage et si le march national souvre au reste du monde . Selon la CNUCED, la meilleure solution pour saffranchir des programmes dajustement serait dancrer dsormais les stratgies de rduction de la pauvret dans les stratgies de dveloppement long terme. Cette dernire dterminerait les actions prioritaires mener sous trois ans dans le cadre de lapproche DSRP, cest--dire les mesures prendre court terme afin dappuyer la ralisation de la stratgie densemble. Il sagit globalement de favoriser une croissance conomique soutenue, afin de doubler le niveau de vie moyen des mnages, ce qui ferait nettement diminuer lincidence lextrme pauvret. *Ceci+ repose sur linstauration dune interaction dynamique entre investissement et exportations, via la cration dopportunits dinvestissements rentables, qui rduiraient le risque et lincertitude dans ce domaine tout en veillant ce que des possibilits de financement soient accessibles aux entreprises pour accrotre la production. Les lments cls de cette approche sont des politiques davantage axes sur la croissance, des politiques de dveloppement productif *et+ des politiques daide lexportation. On retrouve une insistance sur

linvestissement (public et priv) et linstauration dun Etat efficace et dveloppeur, ce qui contraste fortement avec les thses orthodoxes sur le dveloppement et sur la bonne gouvernance. Les dcennies quatre-vingt et quatre-vingt-dix ont t perdues pour le dveloppement et pour la CNUCED. Mais sous limpulsion du Secrtaire gnral R. Recupiero, elle opre une transformation organisationnelle majeure quaccompagneront des rductions deffectifs et de budget. La CNUCED se conoit dsormais comme une institution devant accompagner ces pays dans la mondialisation. Toutefois, La CNUCED XI marque une prise de distance avec ce discours et un retour du balancier vers la question centrale du dveloppement : le renforcement des capacits productives et daccumulation des nations.

3. La CNUCED XI : un retour aux fondements de lconomie du dveloppement ?


La CNCED XI sest ouverte dans un contexte de forte contestation de larchitecture institutionnelle internationale reflte par le FMI, la Banque mondiale et lOMC. La CNUCED XI constitue un lment supplmentaire traitant de dveloppement dans un ordre du jour international dj extrmement fourni sur la question. Son approche intgre du commerce, de linvestissement, du transfert de technologie, du financement et du dveloppement durable en fait un contributeur majeur aux Objectifs du millnaire pour le dveloppement, au Programme daction en faveur des PMA, lapplication du Consensus de Monterrey, au Plan de mise en uvre arrt lors du sommet mondial sur le dveloppement durable et de la Dclaration ministrielle de Doha. La CNUCED XI consolide et approfondit les analyses et recommandations du Plan daction de Bangkok (cf. encadr suivant), qui demeure la ligne directrice de laction de la CNUCED pour les annes venir. La Dclaration finale de la confrence insiste sur limportance de politiques actives et progressives visant promouvoir linvestissement productif, mettre en valeur les ressources humaines, dvelopper une infrastructure efficace, accrotre les capacits institutionnelles, renforcer les capacits technologiques et appuyer les entreprises locales . Dans la logique de sa doctrine, la CNUCED porte son attention sur les asymtries du systme conomique et commercial international qui entravent [le] dveloppement des PED, des PMA et des pays en transition. La comprhension et lattnuation

de ces asymtries ncessitent une redfinition et une mise en cohrence entre dune part, les ngociations et processus internationaux et, de lautre, stratgies de dveloppement que les pays en dveloppement doivent mettre en oeuvre pour raliser leurs objectifs . A cet effet, la CNUCED XI tablit avant toute chose un constat : lchec de lapproche fonde sur un modle de dveloppement unique applicable tous et le fait que la libralisation du commerce nait pas donn les rsultats escompts. Ensuite, le fait que la mondialisation, source de croissance et denrichissement, soit marque par une asymtrie distributive puisque les carts de revenus non seulement entre les pays du Nord et la majorit des pays du Sud, mais aussi lintrieur des pays eux-mmes, se sont creuss depuis les annes quatre-vingt. Dans le mme temps, lconomie mondiale a t marque par une croissance faible et par linstabilit, et la pauvret sest tendue dans de nombreux pays. Cette rpartition ingale des gains de la mondialisation est amplifie par la diminution de laide publique au dveloppement, dune part, et par laccroissement des niveaux dendettement extrieur, dautre part. Troisime constat relevant un problme de gouvernance : le manque de cohrence entre le systme commercial et financier internationaux et entre les stratgies nationales de dveloppement et les engagements internationaux . A ce titre, la Dclaration relve que la baisse et linstabilit sculaires des prix des produits de base et la dtrioration des termes de lchange qui sen est suivie ont rduit les capacits dimportation de nombreux pays en dveloppement, en particulier des PMA africains, et ont contribu la monte de la pauvret et de lendettement. Cette situation a t aggrave par la concentration croissante des structures de march au niveau international et par le durcissement des normes et des exigences sur les marchs des pays dvelopps. Ce constat permet la CNUCED de rappeler les thmes traditionnels de sa doctrine. Il en ressort une acceptation de la mondialisation, la rflexion consistant trouver des solutions pour la rendre inclusive ou profitable.

Encadr II : Le Plan daction de Bangkok et les domaines dintervention de la CNUCED

La Dclaration et le Plan daction de Bangkok, adopts en fvrier 2000 la dixime session de la Confrence, dfinissent laxe principal des travaux actuels de la CNUCED qui consistent : Commerce international : choisir des outils de politique commerciale favorisant le dveloppement lheure de la mondialisation de lconomie ; proposer des moyens de remdier aux difficults que les pays en dveloppement rencontrent pour tirer pleinement parti du systme commercial multilatral ; fournir un appui technique aux pays en dveloppement pour leur permettre de mieux comprendre les questions lies au commerce qui font lobjet de ngociations ; traiter des problmes se rapportant au droit et la politique de la concurrence ; dvelopper et diversifier le secteur des produits de base; promouvoir la gestion des risques contre les fluctuations des prix des produits de base ; remdier aux contraintes pesant sur les pays en dveloppement face aux dfis environnementaux. Investissement, entreprise et technologie :tudier les tendances mondiales de linvestissement tranger direct (IDE) et leurs incidences sur le dveloppement ; mieux comprendre les enjeux des accords internationaux en matire dinvestissement de faon attirer et mettre profit lIDE ; favoriser linteraction entre investisseurs locaux et investisseurs trangers ; contribuer au renforcement des capacits et au dveloppement des petites et moyennes entreprises dans une conomie mondialise ; soutenir les efforts entrepris pour rpondre aux mutations technologiques et scientifiques ; concevoir des moyens daction pour faciliter le transfert de technologie. Mondialisation, interdpendance et dveloppement :raliser des travaux de recherche sur les tendances et les perspectives de lconomie mondiale et examiner les expriences positives de dveloppement pour aider promouvoir aux niveaux national et international des politiques et stratgies adquates en la matire ; analyser les causes et les effets des crises financires et contribuer au dbat sur les mesures permettant de prvenir, de grer et de rsoudre de telles crises ; offrir une assistance technique pour la gestion de la dette extrieure et proposer des solutions au problme de lendettement des pays en dveloppement ; contribuer la mise en uvre du Nouveau Programme des Nations Unies pour le dveloppement de lAfrique. Infrastructure des services pour le dveloppement, efficacit commerciale et valorisation des ressources humaines : faciliter le commerce international par des services dappui faisant davantage appel aux technologies et aux systmes de gestion de linformation ; renforcer les capacits et dispenser une formation dans ce domaine ; analyser les difficults et les possibilits, pour les pays en dveloppement, de recourir au commerce lectronique aux fins de leur dveloppement ; promouvoir le transport multimodal et les aspects logistiques du commerce, compte tenu notamment des difficults particulires rencontres par les pays en dveloppement sans littoral et de transit. Pays en dveloppement les moins avancs, sans littoral ou insulaires : contribuer la mise en uvre du Programme daction des Nations Unies en faveur des pays les moins avancs pour la dcennie 20012010, adopt Bruxelles (Belgique) en mai 2001, eu gard aux handicaps propres aux pays en dveloppement sans littoral et aux petits tats en dveloppement insulaires. Activits de coopration technique : vu limportance de la coopration technique pour les politiques et objectifs noncs dans la Dclaration et le Plan daction de Bangkok, la CNUCED privilgie dans ce domaine le partage et lamlioration des connaissances, la mise en valeur des ressources humaines, le renforcement des

Trois axes structurent lanalyse de la CNUCED : 3. 1. Les stratgies de dveloppement dans une conomie mondialise La CNUCED raisonne dans un contexte douverture et de concurrence internationale. La problmatique du dveloppement est ds lors de rendre la mondialisation profitable . Pour cela, les PED doivent bnficier dune croissance stable de la demande extrieure , ce qui ncessite des politiques macroconomiques de croissance dans les pays industrialiss. Ces derniers devraient galement sengager dans la fourniture dune assistance technique et financire accrue aux PED. Toutefois, la CNUCED noublie pas que le dveloppement demeure un objectif national. La Dclaration prcise que lenjeu du dveloppement est de combiner un fort accroissement de la productivit avec une croissance de lemploi, une progression des salaires rels qui ne soit pas suprieure celle de la productivit, et un taux de change nominal qui prserve la comptitivit globale *+ Une plus grande attention doit tre accorde la ncessit de crer les conditions montaires et financires conduisant des taux suffisamment levs dinvestissement intrieur en vue dacclrer la croissance sans compromettre la comptitivit internationale des entreprises dans les pays en dveloppement *+ Les liens commerciaux et financiers avec lconomie mondiale doivent tre complmentaires des forces nationales de croissance, et non pas sy substituer. 3. 2. Le renforcement des capacits productives et de la comptitivit internationale La Dclaration indique que le dveloppement est une transformation radicale de la structure conomique marque par une diminution de la part du secteur primaire au profit des activits manufacturires et des services, conjugues une hausse progressive de la productivit . Il est ds lors logique que le deuxime axe de travail soit consacr prcisment au renforcement des capacits productives des nations, en prenant en considration lamlioration de la comptitivit des firmes. Ainsi, cet axe est essentiellement consacr aux mesures prendre, dune part pour accrotre les flux dIDE destination des PED et, dautre part, pour que ces IDE aient des retombes technologiques et en matire demploi positives pour les pays daccueil. La CNUCED souligne que cet objectif passe par limplication des Etats daccueil (incitations fiscales et

rglementaires), des Etats dorigine (assistance technique, transfert de technologie) et des FTN (responsabilits sociale et environnementale) Les mesures prendre doivent : i) clarifier les relations entre les accords dinvestissement bilatraux, rgionaux et plurilatraux ; ii) renforcer les capacits institutionnelles, rglementaires et juridiques des PED pour quils puissent participer le plus efficacement possible aux discussions internationales et valuer les incidences dune coopration plus troite sur leurs politiques et objectifs de dveloppement ; iii) encourager le transfert de technologie ; iv) orienter laide publique au dveloppement vers le renforcement de lpargne et de linvestissement nationaux. Le renforcement de la comptitivit ncessite de favoriser le dveloppement des infrastructures de transport et de communication et promouvoir une approche intgre de llaboration des politiques aux niveaux national et rgional pour les services et les systmes de transport et dappliquer des politiques nationales dinvestissement visant () linvestissement, le dveloppement dentreprises, la technologie, la formation de main-doeuvre qualifie et le dveloppement dinfrastructure . De mme, une stratgie nationale globale doit tre mise en oeuvre pour renforcer, par des rformes institutionnelles, la mise en place de partenariats secteur public-secteur priv, ladaptation de la lgislation, la rationalisation des procdures administratives, la promotion de lutilisation des TIC et le dveloppement des capacits de gestion. 12 3 .3. Orienter le systme commercial international et les ngociations commerciales en faveur du dveloppement Ce troisime axe est une thmatique traditionnelle de la CNUCED qui prend une tonalit particulire depuis le blocage du Cycle pour le dveloppement. Avec ce programme de ngociations, cest lOMC qui vient sur le terrain de la CNUCED, ce qui contraste avec lquilibre institutionnel de la priode 1994 2001 qui, lui, tait plus que favorable la premire. Pour la CNUCED, le commerce nest pas une fin en soi, mais un moyen de dveloppement, do la ncessit de concevoir et de mettre en oeuvre des politiques commerciales axes sur le dveloppement et sur la rduction de la pauvret. A cet effet, les politiques commerciales doivent tre conformes aux objectifs nationaux que sont la croissance, la transformation des structures conomiques et de

production, la diversification, la valeur ajoute des exportations, laugmentation de lemploi, llimination de la pauvret, le dveloppement humain et lexploitation durable des ressources naturelles . Cest pourquoi, en appliquant les politiques nationales relatives au commerce, () les pays en dveloppement doivent suivre une dmarche stratgique et bien chelonne en matire de libralisation . La Dclaration de Sao Paulo soutient le cycle de ngociations de Doha dans sa logique et son contenu. Ce cycle a engag une rflexion sur le traitement spcial et diffrenci des PED-PMA. La CNUCED insiste sur ce point en indiquant que les dispositions relatives au traitement spcial et diffrenci devraient tre conues comme un outil de dveloppement. La rnovation du traitement spcial et diffrenci devrait passer par une relaxation des conditions de rciprocit au moyen dune rciprocit qui ne soit pas totale (less-than-full-reciprocity) pour ce qui est des engagements de rduction. Except cette proposition, rien de concret nest indiqu. De mme, la Dclaration insiste sur la problmatique des normes et rglements techniques et sur le dossier de la concurrence sur lequel les PED sont en retrait dans les ngociations. Il est naturel que la Dclaration finale dune confrence internationale vite toute polmique ou clipse certaines questions, et ce dautant plus que le texte est pur durant les phases prparatoires. Mais la question du dveloppement peut-elle faire lconomie dun dbat sur la nature de lEtat et sur le rle des lites nationales ? Peut-on rduire la dimension politique de la problmatique du dveloppement une question de gouvernance, terme qui dans son essence vacue, voire nie, le politique ? Parler de stratgie nationale de dveloppement, de mobilisation des ressources nationales, dorganisation du systme financier et commercial international en faveur de projets nationaux de dveloppement repose sur lhypothse dEtats nationaux ayant des prfrences collectives dveloppementalistes. Or, dans beaucoup de pays cela fait dfaut, voire mme cest lEtat qui fait dfaut. A titre dexemple, pour un pays comme le Brsil, la structure ingalitaire de la proprit foncire nest-elle pas un handicap bien plus important son dveloppement que laccs au march europen ou nord-amricain ? Une politique de rduction des ingalits socioconomiques oriente vers les couches dfavorises permettrait de les doter dun pouvoir dachat

supplmentaire qui rorienterait le dveloppement conomique du Brsil vers lintrieur. Il existe certes des contraintes structurelles, il conviendrait toutefois de ne pas ngliger celles lies aux champs social et politique des PED-PMA. Cest une des conditions pour quune nouvelle rationalit de la mondialisation et des stratgies de dveloppement se mettent en place. Le consensus de Sao Paulo en serait la premire pierre.

4. CNUCED XI : vers un consensus de Sao Paulo ?


La dclaration finale de la CNUCED XI affiche clairement lide dun nouveau consensus pour le dveloppement qualifi de consensus de Sao Paulo La CNUCED renouerait implicitement avec lesprit de contestation qui a anim ses dbuts puisque le consensus de Sao Paulo na de sens que par opposition celui de Washington (cf. encadr suivant).

Encadr III : Le consensus de Washington


Lexpression consensus de Washington est d J. Williamson (1991). Ce dernier recense dix mesures, qui demeurent dactualit, appliques aux PED et constituant le paradigme partir duquel les politiques de dveloppement sont penses depuis une vingtaine dannes. 1. la discipline budgtaire. Les dficits budgtaires engendrent inflation et fuite des capitaux ; 2. la rforme fiscale. Le systme fiscal doit tendre avoir lassiette la plus large et des taux marginaux de prlvement modrs ; 3. la politique montaire doit conduire des taux dintrt positifs et rmunrateurs en termes rels. Les taux doivent tre rglements pour dcourager la fuite des capitaux et stimuler lpargne ; 4. le taux de change doit tre flexible, comptitif et favoriser laccumulation dexcdents commerciaux ; 5. la politique commerciale. Ouverture et libralisation des importations. Les restrictions quantitatives doivent tre limines et les droits de douane modrs ; 6. linvestissement direct tranger ne doit subir aucune entrave lentre (politique dattractivit) ; 7. la privatisation ; 8. la drgulation : leve des diffrentes rglementation sur linvestissement, les prix, le crdit et suppression des rentes de situations ou institutionnelles ; 9. la suppression des subventions publiques aux activits productives au profit des seules activits sociales et ducatives ; 10. la promotion des droits de proprit.

Le dbut de la Dclaration est sans ambigut sur ce que la CNUCED appelle la conception orthodoxe des stratgies de dveloppement . Ainsi, au cours des 20 dernires annes, les politiques de dveloppement ont repos sur une plus grande ouverture aux forces du march et la concurrence internationale et sur une rduction notable du rle de lEtat *+ Les rsultats des rformes entreprises montrent que les mcanismes du march ne peuvent, eux seuls, entraner les transformations des structures conomiques ncessaires un dveloppement soutenu. Mais quels seraient les lments reprables dans la Dclaration et constitutifs dune htrodoxie en matire de stratgie de dveloppement ? Tout dabord, cest une conception autre du dveloppement qui est revendique. Le consensus de Washington remet en cause toute forme dintervention de lEtat juge cratrice de distorsion, le march tant considr comme le mode optimal et efficient dallocation des ressources. Le consensus de Washington fait du dveloppement un problme technique dallocation des ressources. Lobjectif est ds lors lamlioration de lefficience des systmes de prix. La logique de lintgration au march mondial, cest--dire lendognisation du systme de prix mondial, cens tre plus efficient que celui du march national, est une composante centrale du consensus et des politiques dajustement structurel qui laccompagnent. Le consensus de Sao Paulo reprend son compte les trois premiers commandements du consensus de Washington concernant les quilibres macroconomiques, particulirement en matire de discipline budgtaire et montaire. Mais il pense le dveloppement comme un processus de transformation structurelle. Le moteur de ce processus de mutation structurelle a t une accumulation rapide et continue de capital qui ne peut reposer uniquement sur les forces du march. Ds lors, pour que les pays en dveloppement sintgrent dans lconomie mondiale dans des conditions favorables leur dveloppement, ils doivent renforcer leur capacit de production. Ce sont les conditions macroconomiques, institutionnelles et microconomiques domestiques qui conditionnement cette intgration. Cette dernire nagit quen tant que catalyseur dune politique de dveloppement. A ce niveau, le consensus de Sao Paulo reprend son compte les thses de la bonne gouvernance puisque les conditions pralables ncessaires la croissance et au dveloppement sont notamment la stabilit politique, une bonne gouvernance, la primaut du droit et les ressources humaines.

Toutefois, lanalyse est fonde sur une croissance tire par la demande14. Les thories de la croissance tire par la demande estiment quil est inappropri de poser que la production est dtermine par la disponibilit des ressources indpendamment de la structure de la demande. La production dune conomie est limite par la demande et non par les ressources disponibles. Il en va de mme pour linvestissement en capital productif. Le volume de linvestissement disponible pour lindustrie dpendra du niveau de la production industrielle. Il est par consquent contraint par la demande La demande extrieure dtermine ainsi la production industrielle dun pays. Le consensus de Sao Paulo ne conoit pas de politique unique ou des prescriptions universelles destination des PED. Au contraire, la Dclaration note que les intrts, les potentialits et la situation socioconomique propres chaque pays nont pas t suffisamment pris en compte dans llaboration des stratgies de dveloppement . La CNUCED prend acte des possibilits plus restreintes pour les PED, en raison de leurs engagements internationaux, pour mener des politiques industrielles et commerciales. Aussi, lun des lments du consensus de Sao Paulo est lide de marges de manoeuvre nationales . Par cette expression il faut entendre la prise en compte pragmatique des conditions initiales de taille, les ressources et la situation gographique de chaque pays. Cette dimension contraste fortement avec le consensus de Washington fond sur lobjectif dune convergence des moyens et des politiques en vue dune intgration indiffrencie dans le march mondial. Cest pourquoi le consensus de Sao Paulo ne fait pas de louverture conomique et de lintgration internationale lalpha et lomga de la politique de dveloppement. Dune part, le commerce doit tre au service du dveloppement. Dautre part, la libralisation financire ne doit tre envisage que comme un soutien leffort de renforcement des capacits productives. Il rsulte de cette approche une vision alternative de linterdpendance globale. La croissance du revenu national conduit un accroissement des importations et des exportations tant au Nord quau Sud. Cela nous loigne du quatrime commandement du consensus de Washington puisque rien nempche les PED davoir une balance commerciale dficitaire compense par des flux de capitaux, des IDE de prfrence comme y insiste la Dclaration. Mais pour que le commerce international vienne soutenir la croissance du march intrieur il est ncessaire que le systme commercial international soit mis au service du dveloppement et non pas, comme cest le cas actuellement, au service de la croissance des changes. Cela suppose galement une

disponibilit des capitaux et une rsolution de la question de la dette. Sous ces conditions, la conqute des marchs des pays industrialiss ne constituerait plus le seul moyen de financer les importations. Il en rsulterait une rduction de la conflictualit des ngociations commerciales multilatrales et lattnuation des pressions concurrentielles et de leurs effets corrosifs sur les compromis et pactes sociaux nationaux tant au Nord quau Sud. Tout au long de la Dclaration finale, la mondialisation est accepte comme un fait accompli. Dans ce contexte, nest-il pas paradoxal den appeler des stratgies nationales de dveloppement ? En effet, toute politique conomique est confronte des dilemmes. Laffirmation de prfrences collectives nationales passe par une diffrenciation de lespace national par rapport au march mondial, ce qui implique des mesures protectionnistes. Donc la mise en place dune stratgie nationale de dveloppement passe par un recul de la mondialisation de lconomie. De mme, le consensus de Sao Paulo ne semble pas tirer les conclusions dun mode dinsertion par la promotion des exportations ou laccs aux marchs de pays industrialiss. Quadviendrait-il en cas de gnralisation de la stratgie de promotion des exportations lensemble des PED ? Quen est-il des dsarticulations sectorielles et des goulots dtranglement inhrents une politique de dveloppement donnant la priorit aux secteurs dexportation ? Le choix dun mode dinsertion par la promotion des exportations et lextraversion rend les PED vulnrables toute stagnation globale et fait dpendre leur croissance de celle des pays industrialiss dont le march domestique demeure une zone de demande effective. Le consensus de Sao Paulo ressemble sur bien des points celui de Washington. Il constitue une reconsidration de certains principes nourris des checs et critiques qui lui ont t adresss. Il ne marque pas une rorientation fondamentale dans les politiques et stratgies de dveloppement. Surtout, il reste concrtiser. La conclusion de la section prcdente demeure valide pour celle-ci. La question de loprationnalit des analyses et recommandations de la CNUCED reste entire. Entre diplomatie dclamatoire et wishfull thinking , lavenir des politiques de dveloppement et des pays en dveloppement reste construire. Comment, en ltat actuel des rapports de forces nationaux et internationaux, rorienter les politiques nationales vers linvestissement productif ? Comment rorienter lagenda international vers une conception autre du dveloppement conomique ? La CNUCED devrait, entre autres, sattacher rpondre ces questions.

Encadr IV : Propositions de synthse du consensus de Sao Paulo


1. discipline budgtaire ;

2. rforme fiscale avec accroissement de lassiette de limpt et oriente vers lencouragement de lpargne et de linvestissement ; 3. politique montaire et politique de revenus ; 4. taux de change flexible et comptitif ; 5. politique commerciale au service de laccumulation avec ouverture slective ; 6. politique dattractivit de lIDE ; 7. relation de complmentarit investissement priv / investissement public et partenariat public-priv dans la production de biens publics ; 8. renforcement des capacits institutionnelles et rglementaires : rglementation favorable aux activits et groupes sociaux investisseurs, mesures en vue daccrotre lpargne prive nette ; 9. rle actif de lEtat en matire de sant, de formation, dinfrastructure avec politique demplois productifs ; 10. promotion des droits de proprit.